DBPIA-NURIMEDIA

Size: px

Start display at page:

Download "DBPIA-NURIMEDIA"

만식 도
5 years ago
Views:

국회예산심사제도평가와개선방안 National Assembly`s budget assessment evaluation of current status quo and some reform agenda 저자 (Authors) 출처 (Source) 발행처 (Publisher) URL 박정수 Jhung Soo Park 사회과학연구논총 29(1), 2013.

kr/article/node06588591 APA Style 박정수 (2013). 국회예산심사제도평가와개선방안. 사회과학연구논총, 29(1), 301-332. 이용정보 (Accessed) 대구대학교 203.244.***.

1 국회예산심사제도평가와개선방안 National Assembly`s budget assessment evaluation of current status quo and some reform agenda 저자 (Authors) 출처 (Source) 발행처 (Publisher) URL 박정수 Jhung Soo Park 사회과학연구논총 29(1), , (32 pages) Ewha Journal of Social Sciences 29(1), , (32 pages) 이화여자대학교이화사회과학원 Ewha Institute of Social Sciences(EISS) APA Style 박정수 (2013). 국회예산심사제도평가와개선방안. 사회과학연구논총, 29(1), 이용정보 (Accessed) 대구대학교 *** /05/24 06:19 (KST) 저작권안내 DBpia에서제공되는모든저작물의저작권은원저작자에게있으며, 누리미디어는각저작물의내용을보증하거나책임을지지않습니다. 그리고 DBpia에서제공되는저작물은 DBpia와구독계약을체결한기관소속이용자혹은해당저작물의개별구매자가비영리적으로만이용할수있습니다. 그러므로이에위반하여 DBpia에서제공되는저작물을복제, 전송등의방법으로무단이용하는경우관련법령에따라민, 형사상의책임을질수있습니다. Copyright Information Copyright of all literary works provided by DBpia belongs to the copyright holder(s)and Nurimedia does not guarantee contents of the literary work or assume responsibility for the same. In addition, the literary works provided by DBpia may only be used by the users affiliated to the institutions which executed a subscription agreement with DBpia or the individual purchasers of the literary work(s)for non-commercial purposes. Therefore, any person who illegally uses the literary works provided by DBpia by means of reproduction or transmission shall assume civil and criminal responsibility according to applicable laws and regulations.

2 국회예산심사제도평가와개선방안 박정수 1) < 국문요약 > 국회는행정부와함께교육 복지 경제개발 산업진흥등미시적인나라살림을결정하는것은물론세금규모 재정수지및국가채무등거시적인재정운용을결정하는중요한역할을수행한다 그러나지금까지국회의위상과국민들의신뢰수준은매우낮은것으로평가되며이러한문제를해결하기위해서는제도적인접근이필요한것으로논의되어왔다 본논문은이러한선행연구에기초하여국회상임위와예결위의이중심사문제등형식적인수준에그치고있는예산심사의충실화를위해현황을진단하고실질적인개선방안을모색하고자하였다 연구방법은선행연구의유형화및입체적인조사등문헌연구 예결위종합질의에대한내용분석 예산심의기간에대한미시적시계열조사 의원들에대한설문조사등을활용했다 예산심사현주소에대한평가결과 입법부분에있어서의상당한진보와는달리예산심사는여전히미시적 지역구중심의행태를보이고있으며정치적논쟁이중요한위상을자리잡고있어최종예산결정에실질적인영향을미치지못하고있는것으로평가되었다 이의개선을위해서는첫째 거시총량을실질적으로심사할수있는별도의위원회설립이필요한것으로보인다 둘째 상설화되어있는예산결산특별위원회는상임위로전환하는것이필요하다 셋째 현재 일로규정되어있는예산심사기간을 일로연장하는것이필요하다 마지막으로예산결산특별위원회의계수조정소위원회의조정회의도공개하도록해투명성을제고하는것이필요하다 주제어 : 국회예산심사, 예산결산특별위원회, 거시총량예산, 심의기간, 심의공개 이화여대행정학과교수 논문투고일자 년 월 일 게재확정일자 년 월 일

3 Ⅰ. 서론 우리나라국회에대한낮은신뢰또는불신의비용은과연얼마나될까 신문에서우리나라의불신비용이연 조원에달한다고해서우리를놀라게한적이있다 최근들어조금씩개선되고있지만일반국민들의눈과귀에비춰지는국회의가치는나라살림의지킴이로자리매김하지못하고있다는평가를받는다 국회예산정책처 년세계경제포럼 국가경쟁력평가를보면우리의국가경쟁력순위는 위이지만이중제도적요인점수는전체 개국가중 위 특히정치인에대한공공의신뢰는 위로매우취약한수준이다 중앙정부를견제하는국회도그렇지만지방정부를견제하는지방의회로가면불신의수준은더욱심각하다 어떤고위공무원은지방의회는가치를창출하기보다는오히려비용을일으키는주범으로간주한다 국회는과연얼마나다를까 물론우리의일천한국회의역사를이야기할수도있겠다 그러나 년 월 일부터활동을시작한제헌국회로부터따지면 년간의학습이이루어졌다고할때현재수준이그리높지않은부분에대해서는지금까지와는다른접근 제도개선 이필요함을말해준다 행정부의경우예산과재정개혁이후국가재정운용계획에의한중기재정계획이나예산총액배분자율편성 제도에의하여예산요구정도가제도도입이전보다대폭감소하고세출구조조정등으로예산요구증가율이점차둔화되는경향을보이고있다 윤영진 하지만국회는아직도예산을심의하고결정하는과정에서미시예산 에의한과거상향식 제도와절차를그대로운영하고있고 예산을정쟁의대상으로이용하는등새로운예산제도에대한국회의진정한역할을보여주지못하고있다 뿐만아니라국회예산심의의전문성제고를위해국회예산결산특별위원회를상설화에서나아가상임위화하여야

4 한다는논의가지난 여년간지속적으로이루어져왔는데과연무엇이달라졌는가 왜진전이없을까 본연구에서는예산과재정개혁이실시된 년이후 행정부의독주를견제하고국가의재원을효율적으로배분하며목표를달성하기위한국회의전문적역할에대한현주소진단과함께제도개선방안을고찰하고자한다 예산심의과정에서국회가거시예산과재정개혁에대하여올바른이해를하고전문성을통해심사와적절한견제의역할을하고있는지살펴보고거시총량심사및전략재원배분을일상적인예산심사와구분하는방안과예산심사를충실화할수있는제도적장치를마련하는대안을모색하기로한다 본연구는다음과같이구성되어있다 먼저문헌조사등을통해예산심사제도와관행에대해입법거버넌스의관점에서선행연구를입체적으로재조명해문제의핵심을도출한다 이에기초해예산심사의현황진단을통해거시예산전문성부족및환경변화에따라가지못하는제도의부조화를논의한다 마지막으로이를타개할수있는제도적보완장치를제언하기로한다 Ⅱ. 예산심사제도와관행 1. 예산심사제도와입법거버넌스예산심사제도는크게는의원내각제와대통령중심제를골간으로크게다르게나타난다 강력한의원내각제에서는행정부와국회간의권력분립이엄격하지않고내각과의회는서로협력하는형태를띠는반면순수대통령중심제에서는반대로행정부와국회의권력분립이매우엄격하다 따라서대통령중심제하에서국회의행정부에대한예산심의과정통제의

5 수준은높은편이며입법부에도재정관련정보를수집분석하는인적 물적자원을확보하고있고예산심의과정에영향력을미치는 개의소관상임위원회들이존재한다 국회의재정권한이행정부와의권력분립정도와상당부분정적 인선형관계를보이지만이는결코완전하고안정적인관계라고할수없으며국가별로차이가있다 그리고예산과정에대한국회와행정부의영향력행사정도는특정정부형태와연관짓기보다는개별국가가지닌특수요인들의영향력을감안하여판단하는것이중요하다 우리나라의대통령중심제정치체제를감안할때예산심의에있어서중기재정계획 총액배분자율예산편성제도 성과관리등의이행에많은어려움이예상되었고실제제대로운영이되고있는가에대해서는합격점을받기어렵다는평가를받는다 서갑수 국회는헌법이부여한예산편성및심사권한을가지고또행사하고있다 이과정에서국회의역할은재정권한을당파적이해나우선순위가아닌 국가와시민사회의이해를반영하도록하는것과재정규율이유지되도록하는데있다 실제 국회는나라살림의지킴이 로서의역할에서나아가서재정규율을강조하고재정배분을개선하며공공부문의재정운용이보다효율적으로관리되도록유도하는데초점이맞춰져야하고이를위해서는새로운입법거버넌스모형 행정부 국회간관계모형 이모색되어야한다 이러한모형이성공하기위해서는다른무엇보다도국회의예산심의등재정이슈를다루는능력즉 전문성이제고되어야한다 이러한국회의역량제고 는예산결산특별위원회를강화하고전문적인연구인력을확보하며감사원의능력을향상시키고충실한예산주기와과정에대한공개를통한일반대중의관심등투입을권장하는것을통해달성될수있다 이를위한많은노력이있어왔으나성과는미흡한것이사실이다

6 우리나라의경우경제위기에대응하는과정에서사회안전망을확충하기위해노력을기울여왔고이에따라복지분야에대한재정지출이빠르게증가하고있다 한편잠재성장률이낮아지는추세에서저출산고령화가빠르게진행되고있어재정의지속가능성을확보하는데어려움을겪을것으로전망된다 최근엄격한재정규율의준수보다는중기에걸친탄력적인재정균형으로행정부의재정운용방식이바뀌어가고있고이러한내용이재정개혁으로나타난다 따라서입법부가수행하는재정통제의중요성은더욱커지고있다 지난 년이후행정부중심으로국가재정운용계획의수립 일정규모이상사업의예비타당성조사제도의도입 총액배분자율편성제도 디지털예산회계시스템구축 기금에대한국회의통제강화 조기결산제도를통한결산결과의예산환류체계확보 재정사업자율평가제도등의개혁이이루어져왔다 이러한제도들이취지대로운영되기위해서는국회의역할이매우중요하다 단순한재정통제의기능에서나아가건전한협력자 조정자로서의역할이기대되고있는것이다 재정건전성의확보와재정규율의준수는결국국민부담의경감으로귀착된다는점에서국회의예산심의관련전문성제고와정치경제적행태를통제할수있는제도적기반의마련에서둘러야할때라하겠다 국회예산정책처나입법조사처와같은국회기관들이제공하는중립적인분석정보가국회에서의충실한예산심의를지원하리라는추론과선진국에서의경험은설득력이있다 이들기관들의지속적이고심층연구에기초한분석은겉돌기쉬운국회에서의예산심의를기술적인지식에기초하게한다는점에서기여하게된다 이러한맥락에서입법거버넌스의새로운모색은예산심의과정의효율성을제고하고 재정의지속가능성을강화할수있는방법이될수있다 입법거버넌스는예산지출의정당성을확보하기위한출발점이되기때문이다 예산과정에있어서국회의역할은시대의변화에따라달라질것으

7 로보인다 미래의행정부와국회간의관계는전통적인의미의통제와간섭이라기보다는발전적거버넌스를위한협력과견제의균형을요구하고있다 미래의메가트랜드는기존시간과공간의틀을깨는글로벌시장의출현 정치이데올로기의극한대립약화및다양화등으로특징되는정치분야에서일어나는급격한변화를내포할것으로보인다 이와같이유비쿼터스시대에펼쳐지는메가트랜드가근본적환경변화속에서진행된다는점에서이에부응하는입법거버넌스의예산심의관련역할전환이기대되는것이다 정치의수단과목표및활동의장의변화 정치행위자들이벌이는게임과그결과의변화 정치행위자의성격과형태의변화를감안해야한다 이를통해지배구조 의근본적변화가발생할수있기때문이다 정책수요의불확실성과복잡성이증가하고나아가공공부문과민간부문과의경계가흐려질가능성이크다 정치와행정의연계가가속화되고시민사회가정치와행정의영역속에침투하게될전망이므로국회도사안에따라공동발걸음을요구받게될것으로보인다 중요한것은대통령제 의원내각제등정치체제의차이에도불구하고이러한역할을잘수행하기위해서는국회의인적 물적 그리고제도적자원의충실화가필요조건이라는점이다 2. 예산심사에대한선행연구분석예산 은정부정책을효율적으로달성하기위한정책결정과정 정병욱 으로한회계연도 에있어서국가의세입 세출에대한예정계획이다 이러한예산결정과정은예산편성 심의 집행 결산및회 예산이효력을갖는일정기간을회계연도 이며 국가마다조금씩다르지만우리정부의회계연도는 월 일시작하여 월 일에종료하는구조이다

8 계검사의일정한주기를가지고반복되는데이러한예산결정과정에는다양한행위자들이참여하여영향력을행사한다 그중에서도가장밀접한관련을가지는것이예산을편성하고집행하는행정부와예산을심의해서확정하는입법부이다 그림 은국회의예산안심사과정을설명하고있다

9 예산결정과정에서행정부와입법부의관계는정부형태에따라다양하게나타난다 대통령제의경우삼권분립에기초하여행정부와입법부가예산결정과정에서대등한영향력을가지고있어예산심의과정에서입법부의영향력이강력하다 하지만의원내각제의경우행정권과입법권의영향력을구분하기에애매하고 예산편성과관련한법제도의정비 예산통제의권한이행정부에있어입법부의예산심의권한이약하다는특징을가지고있다 이렇게예산심의과정에서정치체제의성격이대통령중심제와의원내각제에따라엄격성이구분될수는있지만 최근입법부의예산심의과정은예산규모가크고전문기술성이강하기때문에정치제체에따라큰변화를보이지않는다고설명하고있다 이종수 윤영진외 우리나라예산과정의경우재정민주주의 를실현하기위한헌법상권력분립의원칙에기반하여운영된다 헌법제 조 에의하면정부는회계연도마다예산안을편성하고 국회는국가의예산안을심의 확정하는고유권한을갖는다 즉 행정부는헌법 국회법 국가재정법에따라일정한형식을갖추어예산안을편성하고 입법부인국회는헌법 국회법 기타법률에의거하여예산안을심의 확정하며 이를행정부가집행하도록되어있어국가재정에있어권력분립의원칙을구현하고있다 이중예산심의과정은행정부에대한입법부의견제라는삼권분립에기초한대표적과정의하나로서 예산심의는입법부가국민들의대리인으 헌법에규정된재정민주주의차원에서국회의재정에관한권한은다음과같다 예산심의권 재정입법권 국회의정부재정행위에대한동의권과승인권 결산심사권 김철수 헌법제 조 국회는국가의예산안을심의 확정한다 정부는회계연도마다예산안을편성하여회계연도개시 일전까지국회에제출하고 국회는회계연도개시 일전까지이를의결하여야한다 새로운회계연도가개실될때까지예산안이의결되지못한때에는정부는국회에서예산안이의결될때까지다음의목적을위한경비는전년도예산에준하여집행할수있다 헌법이나법률에의하여설치된기관또는시설의유지 운영 법률상지출의무의이행 이미예산으로승인된사업의계속

10 로국민들이제공한한정된재원을자원의효율성을극대화하는방향으로대안을모색하여예산안을편성 배분하고있는지조사 검토 분석하여행정부를견제하고감시하는과정 윤성식 으로재정민주주의의중요한제도적장치라고할수있다 앞서설명한것과같이재정운용의효율성과투명성을마련하기위한제도적정책은마련되어있지만 현대정부에서정책이전문화될수록입법부의독립적통제가어렵게되는것이 를비롯한세계적추세이다 박정수 특히지금까지우리나라의예산과정에서예산및재정운용을주도한것은행정부이고 국회는미세한조정자로서의소극적역할만을담당해왔기때문에행정부에대한적절한견제와통제자로서의위상이확립되지못했다 따라서향후재정의건전성을확보하고 재정운용의효율성구축하기위해서는재정민주주의가확립되어야하는데 그중심에있는것이바로예산심의과정에서국회의역할이다 박정수 는대통령중심제나연방제국가및분권화된단방제국가에서이루어지는재정개혁이의원내각제나집권화된단방제국가에비해다양하고점진적이며제한된범위에서이루어진다면서 우리나라의정치체제를감안할때 재정개혁의이행에많은어려움이예상된다고설명하였다 따라서국회는재정의지킴이 로서의역할에서더나아가재정규율을지키고재정배분을개선하며재정운용의효율성을유도하는데초점을맞춰새로운역할을모색해야하며이를위해서는국회의전문성이제고되어야한다고주장하였다 그렇다면국회의예산과재정개혁에대한전문성과효율성을달성하려면어떻게해야하는가 는입법부가새로운방법보다는관습적방식에익숙하고개혁에관심이별로없어이전의예산제도개혁이실패하였다며 예산과재정개혁이유지되고성공하기위해서는입법부와대통령의끊임없는관심과지지가필요하다고주장하였다 즉 국회의예산과재정개혁에대한정확한이해와합리적의사결정이선행되어야예산과정에서행정부에대한

11 적절한견제와통제기제가작동될수있다는것이다 국회스스로재정건전성과자원배분 경제성장에대한정확성과전문성을확보하고무절제한예산증가에대한제도적장치를마련하여예산심사에참여해야예산과재정개혁을성공적으로구축하고 효율성을확보하여국민의정부신뢰를획득할수있는것이다 하지만현실적으로예산심의참여자인국회는예산과재정개혁에대한정확한이해를보이지못하고있는것으로평가된다 지역구나이익단체의표심을의식한선심성예산관행이여전하고 부실한예산심의로인한수박겉핥기식의예산심의를되풀이하고있다 를비롯한선진국은재정의건전성 투명성 효율성을확보하기위해예산과재정개혁 을추진하는과정에서입법부의새로운역할과노력을모색하고있다 박정수 따라서우리나라국회가예산심의과정에서입법부의역할을확립하고 재정민주주의를확립하며 신뢰성을제고하기위한노력이필요하다 우선예산심의관련선행연구를일별해보자 생각보다는많은연구들이진행되었음을알수있다 과정과제도개선 그리고특히예결위와전문보좌기구의확충등의연구가주를이룬다 다음의 표 에서는선행연구에서지적한예산심의의문제점과영향요인을정리해보았다 특히정치환경적요인 예산심의제도적요인 시간적제약 그리고전문보좌기관미흡으로나누어살펴본결과특히제도적요인과시간적제약이가장많은빈도로분석되고있음을알수있다 따라서본연구에서도이러한두가지영향요인에초점을맞춰평가와개선대안에대한논의를진행하고자한다 는 효율적예산과정을위한제도적장치 로서중기재정계획 신중하고보수적인경제전망 하향식 에산편성제도 예산당국의투입규제 완화 성과또는결과중시재정운용 예산의투명성 재정위험관리를위한현대적재무관리기법의 가지방안을제시하였다 박용주

12 김운태 오연천 강신택 이종익 임병규 강영소 황윤원 박종구 함성득 임동욱 신해룡 김민전 강정석 오영균 강장석 국경복 서갑수 조택 빈도 자료 정병욱 재구성및보완 Ⅲ. 예산심사현황에대한진단 1. 예결특위예산심사거시전문성부족 국회의거시예산심의를분석하기위해 년예산심의부터 년예 산심의내역까지 년간의자료를수집하였으며 연구방법은국회예산결산

13 특별위원회의회의록을 기업을활용하는 내용분석방법 을사용하였다 거시예산과재정개혁이정부예산에반영되어국회의예산심의를받기시작한것이 년도예산심의부터이기때문에 년부터 년까지 년동안국회가얼마나거시예산과재정개혁에관심과전문성을가지고예산심의에참여하고있는지분석하였다 예산결산특별위원회의종합심사중 종합정책질의 를그대상으로했다 국회의예산심의과정중에서예산결산특별위원회의종합정책질의내용에초점을맞춘이유는거시예산에대한의원들의이해와전문성을분석하고평가하는것이기때문이다 따라서개별예산사업에대한질의가아닌국가재정전반의관점에서거시적이고총괄적인예산안에대한내용을다루는종합정책질의내용을바탕으로분석하였다 분석결과에따르면거시예산과관련한부분중의원들의질의가가장많이이루어진부분은재정건전성과국가채무에관한부분이었으며 경제성장률에대한질의가그다음으로많이이루어지는것으로나타났다 반면의원들은상대적으로경제정책이나세입 세출분야에대한관심은적은것으로나타났다 또한 질의에있어서도거시예산에대한질의가형식적으로이루어지는부분이많은것으로나타났다 총액배분자율편성제도와같은경우 제도도입초기에는많은의원들이관심을가지고있었으나 이후에는이제도에대한관심이줄어들고있는것으로나타났는데 이는우리나라국회가아직까지도과거의상향식예산관행에의하여예산심의를하고있는것으로해석될수있다 대부분의질의가상임위원회에서이루어져야할개별사업 미시예산에대한질의나지역사업유치를위한지역예산에대한질의가주를이루고 박정수 신혜리 거시예산개혁과재정개혁이후예산심의과정에서나타난행태분석 의정연구 권 예산결산특별위원회의예산심사과정중종합정책질의는예산의총체적이고 거시적인부분 재정에대한전망이나정책에대해질의하는부분에해당된다 강장석

14 있으며 예산결산특별위원회의예산심의의본취지를잘살리지못하고있었다 이는의원들이예산에대한이해와전문성이부족하기때문으로의원들의예산에대한이해와전문성이부족한이유는다음과같이분석되었다 첫째 의원들은예산결산특별위원회의예산심사를상임위원회의예산심사와같은과정으로인식하기때문으로생각된다 예산심의과정이상임위원회의예비심사이후예산결산특별위원회의심사가이루어지다보니미시예산에대한심사행태가예산결산특별위원회에서도이어지는것이다 둘째 예산심사가다른의정활동과는달리전문성을요구하는분야 이원희외 이다보니거시적측면의복잡하고어려운분야보다는눈에쉽게보이고이해할수있는미시예산에더관심을보이는것으로추측된다 셋째 예산결산특별위원회의임기가단년도로일정기간에만이루어지다보니예산에대한이해를위한시간이부족하고연속성이없어의원들스스로도이를위한노력이부족한것으로판단된다 이러한예산심의과정에서의원들의거시예산과재정개혁에대한이해와전문성부족은예산을편성하여집행하는행정부에견제와감시의기능을약화시키는것으로이에대한제도의개선이필요하다는시사점을얻는다 2. 환경변화와괴리된제도의부조화재정규모의엄청난확대는국회예산심사권의한계를가져왔다 재정규모는 년예산기준 조원으로 년대비 배나증가했다 통합재정규모로볼때 년 억원에서 조원 조원 조원 조원 예산 조원으로늘어나고있다 통합재정은총지출 년예산 조원 에서융자회수및기업특별회계영업수입을차감한수치이다 년까지연평균 증가하고있다 국경복외 는국회의예산심사권한계노출로인해거시예산에대

15 한전문성부족및형식적심사가이루어짐을지적하고있다 국회와행정부간정보의비대칭성과예결위원의상임위겸임등에따라예산심사의전문성부족이가장중요한이유로꼽는다 상임위와예결위의이중심의와국회의예산안수정비율이낮게나타나고예결위교체율이 수준에이르는등국회예산심의가형식적심사에그치는문제가초래되고있다 구체적으로 표 는상임위의예비심사가삭감보다는증액위주로이루어짐을 그리고 표 은이렇게증액된부분이예결위계수조정소위에서매우부분적으로반영됨을알수있다 실제로상임위에서삭감된부분은거의그대로반영되지만증액부분에대해서는전면적인재심사가이루어지기때문이다 그리고 표 는예결위원의임기가 가량 년에불과함을나타낸다 겸임형식의현행예결위원선임방식에다 가넘는교체관행으로는전문성의축적을기대하기어렵다 주 기금을제외한세출예산기준 년은국토해양위원회와교육과학기술위원회가예비심사를마치지못하여미반영자료 심의개요 국회예산결산특별위원회 를바탕으로 년 년자료를보완

16 주 년조정소위반영금액은교육양여금회계이관분 조 억원을제외한수치임 년도예산안은조정소위원회심사를거치지않았음자료 심의개요 국회예산결산특별위원회 를바탕으로일부수정 보완 대 자료 대한민국국회 국회경과보고서각년도 둘째 충분한심사기간을확보하지못하는것도문제다 헌법에규정되 어있는짧은법정심사기간 즉 일은미국 개월 영국 개월 일본 일 에비해짧으며국정감사가함께이루어짐에따라예결위의실질적

17 심사기간은 일내외로나타난다 상임위예비심사 국정감사및법률안심사등에따른예결위활동제약도문제로지적된다 예결위회의일수는소위를포함해서 년 일 년 일 년 일에그치고있다 국회의예산안심의 확정기간은당초 개월에서 차개헌으로 개월 차개헌으로 개월로단축되어오늘에이른다 현행심의기간과동일했던 년이후 년간의국회심의일정에대한분석결과 국회의예산심의기간은평균 일이었으며 예산안의결시한이준수되지못한 년이후는평균 일수준이었다 상임위예비심사와예결위심사에 의시일을소요하고있는데 많은전문가들이 단계심사의중복등비효율성을지적한다 더군다나최근국회는심의업무과다가아닌다양한정치적인이유등으로헌법상의최종의결시한도준수하고있지못하다 국회의결시한을앞당겼던제 차개헌 이후인 년의 년중 개년이나법정시한을넘겨예산안이의결되었다 이후 년가까이예산안의결시한이준수되었으나

18 주 정기회개최초 월 일 회계연도개시전 예산회계법제정 차개헌 차개헌 현재 국가재정법제정 월말 월말 월말 월말 회계연도개시 일전 회계연도개시 일전 회계연도개시 일전 주 년이전에는회계연도가 월 일부터 월 일이아니었음 년이후최근까지 년중 개년을제외한 개년이나다시법정시한을넘겨예산안이의결되고있다 급기야는 년예산은 년 월 일새벽이되어서야통과되었다 국회의원에대한설문조사결과 조택외 에의하면예산심의에있어가장큰문제가바로예산심의기간의부족으로나타나고있다 표 에는 년이후국회의예산심의기간에대한시계열분석을나타내고있다 지난 년간의예산심의에소요된평균기간은 일이었으며법정기한을 일초과하고있는것으로나타난다 년이후즉 민주화이후국회의입김이강해지기시작하면서이기간은총소요기간은 일 그리고법정기한초과일수도 일로나타나개선이필요함을알수있다 또하나의중요한문제는예산심의의실질적영향력을행사하는 인의계소조정소위구성에걸리는기간이정부제출이후거의두달가까이소요되는문제도지적되어야한다

19 미구성 평균

20 셋째 국회예산심사권의투명성 책임성결여도문제다 최근증액예산의밀실심사 소위쪽지예산 에대한비판적인여론으로국회의예산심사권에대한불신초래및투명성 책임성에대한문제점을지적할수있다 최근김태일 에서볼수있듯이좋은예산센터등시민단체의활동으로계수조정소위의역할이공개적으로논의되고있다 과거제도개선의효과도미흡한것으로지적된다 년국회법개정을통해예산에대한국회의연중통제를목적으로예결특위를상설화하였으나 실제예산심사구조에있어이전과큰차이를보이지않고있다 년동법을개정 일명 국회선진화법 해서예산안의법정시한내처리가능성이제고되었으나 상기제시된문제점의본질적해결방안으로기대하기어렵다는생각이다 국회선진화법은 예산안본회의자동부의 월 일자동부의 를신설하되 예산안조기제출 현행 월 일 을위한국가재정법개정을선행조건으로하고있기때문이다 Ⅳ. 개선방안 1. 거시총량심사의전문성제고를위한제도개선정부예산편성권에대한국회의민주적 효율적견제는매우중요한과제이다 헌법상보장된국회의입법권은최근강화된반면 예산심의확정권은상대적으로형식적인측면이있다 제 대국회 년 이후의원입법통과건수 대안반영포함 가정부제출법안통과건수보다많아졌으며 지난 대국회에서는 배 의원입법 건 정부입법 건 가까울정도로늘었다 방대한정부의재정권한을대의기관인국회가효율적으로견제함으로써재정민주주의를구현할필요가있다 특히최근복지수요증가등에따른재정조달부담에다기초노령연금 대중증질환 보육및양육비의정부부담증가로국회차원에서합리적 효율적인예산배분에대

21 한역할강화가강조되고있다 최근합리적국가채무관리도강조된다 유럽재정위기등에따라최근재정건전성에대한중요성이부각되고있다 년 조원이던국가부채가 예산에서는 조원으로늘었고예정된추경을감안하면이규모는더욱늘어날것으로보인다 국회가거시적안목으로재정건전성 예산안국회제출 재정총량위원회재정결의안작성 본회의재정결의안채택 본회의의결 예결위원회조정 상임위원회실질적심사 예산안제출전 예산안제출 국가재정운용계획수립방향국회보고 신설 월초 회계연도 일전 예산안제출전 예산안제출 재정총량위원회 국가재정운용계획수립방향국회보고 재정결의안작성 신설 본회의재정결의안채택 상임위원회소관예산안예비심사 일간 예결위원회 본회의 상임위예비심사를바탕으로종합심사 예산안최종의결 자료 국경복외 재인용 상임위원회 예결위원회 할당된재원배분한도내소관예산안실질적심사 월 일 회계연도 일전 회계연도 일전 회계연도 일전 상임위심사결과의 월 일 재정결의안준수여부점검 까지 회계연도 일전본회의예산안최종의결회계연도 일전

22 의제도화를논의하는하나의대안으로재정총량 거시예산 에대한심의를위해별도의전문성을확보한상임위원회를신설하는방안을생각해볼수있다 스웨덴등많은나라의사전예산제도와같은형식으로재정총량위원회 가칭 에서거시재정결의안 을작성하고이를본회의에서채택하여상임위별한도를설정하는제도를도입하는방안이다 재정총량위원회는예산결산위원회를상임위화해서거시총량심사의역할을부여하는방안으로각교섭단체대표의원 정책위의장단 세입법률을담당하는기획재정위원회등으로구성하는방안을고려할수있다 2. 예결위상임위전환 여년간논의를진행해온예결위원회를상임위화하기위해서는소관 상임위와예결위의합리적역할조정이관건이다 현행제도의문제점으 로현재예산안심사는소관상임위예비심사 예결위종합심사로구분되 는바상임위의예비심사뿐만아니라예결위의종합심사또한미시적심 사에그치고있어중복에따른예산안심사의비효율성이발생하고있다 는점을밝혔다 또한 상임위감액사항은예결위에서대부분수용되고있 으나 상임위의증액요구에대해예결위에서특별한원칙없이전면재심사 를하는추세는개선되어야한다 미국 과같이지출을성격에따라구분하여의무지출 년예산기준 조원 은상임위 재량지출은예결위에서심사하는방안도검 토할수있다 국회예산심사에총량배분 제도를도입함으로 써분권화된의사결정체계를구축하는방안이실효성을갖게해야한다 국회법제 조제 항에따라상임위원회는상설소위원회를둘수있으 예산위원회 양당대표 세입위원회 세출위원회 상임위원회의대표로구성 에서예산의총량과분야별한도를정하는예산결의안을작성하고 각상임위는입법을통하여의무지출을결정하며 세출위원회는 개소위원회에서각분야의재량지출을심사 개의세출법안작성 한다

23 며 동조제 항에따라예결위는분과위원회를구성할수있다 예산심사의전문성확보를위해 개의상설소위또는분과위원회체제로운영하는방안검토할필요가있다 현재국가예산은복지 교육 국방등 개분야로구분되므로 이를 개의소위체제로운영하여심도있는예산심사가필요하다 예산결산위원회를상임위화하는경우소관 부처 문제도검토되어야한다 제 대국회제출법안으로홍재형 남경필 권영진의원이예결위상임위법안을각각대표발의했었다 예결위소관을권영진의원안은예 결산으로규정하여소관부처를별도로두지않은반면 홍재형의원안은기재부와감사원소관업무중일부 남경필의원안은기재부소관업무중일부를예결위소관으로규정한바있다 실천가능성을감안하면예결위도소관부처를두도록하는것이현실적으로생각된다 재정관련법률안심사권의예결위부여여부도검토가필요하다 예결산심사와재정관련법률안의심의연계를통해재정제도의체계적개선이가능하다는장점이있는반면 예결위비대화 개상임위 예결위 기재위 의 개부처 기획재정부 소관에따른상임위간일정충돌및정책결정의최종성문제등우려도존재한다 구체적방안으로다음의세가지대안을검토할수있다 첫째 현행처럼재정관련법률및세입법안등을기재위소관으로하는방안 둘째 세입법안은기재위소관으로하되 국가재정법 보조금법 국가회계법등재정관련법률만예결위소관으로하는방안 셋째 세입관련법안을포함한모든재정관련법률을예결위소관으로하는방안이다 역시둘째대안이현실적으로판단된다 다음은예결위원정수및겸임금지여부이다 예결위의업무영역및역할등을고려하여적정수의위원배정이필요 인내외 현재최대상임위인문방위수준 하다 단 분야별소위를 개이상구성시정수증대가필요하며 겸임을제한하는경우다른상임위원회정수변동이수반되므로 전반적정수조정이필요하다

24 국회운영위 여성위 정보위를제외한기타상임위겸임은금지하는것이필요하다 겸임제한을통해연중상시예결위활동의보장 전문성확보및예산안심사기간의실질적확대를가능하도록한다 예결위를상임위로전환시제기되는문제로예결위의권한비대화로타상임위와불균형 즉상원이될것이라는우려다 국회심의방식에 제도를도입할경우상임위예비심사의권한이오히려강화되는긍정적인측면이있다는점을부각시킬필요가있다 행정부업무부담과중도생각된다 예결위연중상시활동에따라업무보고등행정부업무부담이증가할것이라는점이다 특히 정부부처의세종시이전및공공기관의지방이전으로대국회업무량이대폭증가하는부분에대한우려다 그러나행정부내에서는부처이기주의로인해업무조정이어려운반면 국회차원에서거시적으로심도있는논의를통해합리적인조정이가능한긍정적인측면이더큼을강조할필요가있다 아래는조택외 에서조사한의원들의인식조사결과인바여야를막론하고예결위의상임위화에는다수가찬성하고있고주된이유는예산의전문성과생애주기관리용이를들고있다 전체 예산의생애주기관리용의 정부예산편성에적합 예산및결산심사의전문성및독립성제고 법안심사권확보용이 기타 자료 조택외 재인용 타위원회겸임을허용하지않는미국 세출위원회 프랑스 재정위원회 독일 예산위원회 의위원수는각각 인 인 인 전체의원수대비비중은각각

25 3. 심의기간의연장및공개확대첫째 예산안제출시기의조정이필요하다 예산안의법정심의기간은 년제정헌법의 일에서 년 일 년 일로단축된상태로현재까지유지되고있다 국가재정법개정을통해예산안제출시기를현행회계연도개시 일전에서 일전까지로앞당길필요가있다 지난국회선진화법 예산안본회의자동부의 시행일 년 월 의결시부대의견상선행조건인예산안조기제출제도화가필요하다는점이다 국회심의대상증가로인한예산심사기간확대가필요해진점을강조할필요가있다 년기금관리기본법개정으로 여개기금의기금운용계획안이심의대상에추가되었고이후국가재정법개정을통해국가재정운용계획 국가채무관리계획 조세지출예산서 성인지예산서등이추가되었다 년 월에실시된예산안조기제출을위한국가재정법개정안공청회에서전문가들의의견은첨예하게갈렸다 정기국회에서는예산안처리이외에국정감사 일소요 교섭단체대표연설및대정부질문등의일정도소화하므로 현행심의기간을효율적으로활용할경우심의기간의연장없이도거시예산등심의가가능하며현행헌법의명문상법률로개정이어렵다는의견이제시되었다 다른한편으로는국가재정법을개정하여정부예산안의국회제출시한을 회계연도개시 일전까지 에서 회계연도개시 일전까지 로앞당기려는노력은헌법의취지를감안전체적으로위헌이라고보기어려우며목적론적해석이가능하다는의견도제시되었다 결국제도적접근이필요한사안으로생각된다 둘째 예결위회의공개및증액심사를제도화할필요가있다 국회법 국가재정법등의개정을통해예결위의심사방법 감액및증액의범위등명확한규정마련할필요가있다 예결위회의의공개범위를확대할필요가있다 국회법제 조제 항 소위원회회의공개원칙 및제 조제

26 항 소위원회속기록작성의무화 에따라회의공개원칙준수가필요하다 첨예한이해관계대립등에따라회의공개가어려운경우에는국회법제 조제 항단서에따라소위원회의결로비공개가능하도록할필요가있다 소위원회에서증액심사도제도화한다 소위에서증액심사를제도화함으로써밀실심사라는오명을해소할필요가있다 Ⅴ. 요약및정책제언 선진국을중심으로진행된예산과재정개혁이우리나라에도도입되어 년예산안심사부터거시예산에의한재정편성과 년단위국가재정운용계획 총액배분자율편성제도 성과관리제도 디지털예산회계시스템을도입 추진함에따라이제도에대한예산관련담당기관의전반적인이해와관심이요구되고있다 특히국가의재정통제권을부여받은국회는재정민주주의의실현과국민신뢰를구축하기위하여거시예산과재정개혁제도에대한이해와전문성이크게요구되고있다 본연구는거시예산과재정개혁도입이후국회가예산심의과정에서얼마나재정개혁의중요성을이해하고전문성을가지고임하는지에대해분석평가하였으며 그결과를요약하면다음과같다 첫째 예산결산특별위원회의예산심의에참여하는의원들도거시예산이나재정개혁보다미시예산이나지역예산에더치중하고있다 이는기존연구에서제시하였던결과와마찬가지로우리나라예산결산특별위원회의예산심의가정쟁으로부터자유롭지못하며 상임위원회의미시예산심사행태를반복하며 국회가아직까지도과거의예산관행을지속하고있는것을나타낸다 둘째 예산심의에서상임위는물론예결위의원들의행정부에대한재정통제역할이미흡한것으로분석됐다 거시예산에대한심의에서이에대한이해와행정부에대한견제자로서의역할이미흡한이유는상임위와예결위의심

27 사가중복적으로이루어지고있다는점 예결위의전문성이떨어지는점 절대적인심의기간이부족한점등을들수있다 이러한분석결과에기초하여국회는아직까지거시예산과재정개혁에대한이해와전문성이부족한실정이며 과거의관행적예산심사와지역예산과같은선심성예산심의활동으로많은문제점을드러내고있는것으로평가했다 따라서예산심의과정에서개선되어야할정책적과제를시사점으로정리하면다음과같다 첫째 재정총량및전략적재원배분심사와사업별미시적심사가조화를이루는심사체계를구축할필요가있다 국회도총액배분자율심사 방식을도입하여상임위원회의과다증액요구를방지하고상임위원회가소관부문혹은부처별배정한도액범위내에서책임있고자율적인심사권을행사할수있어야한다 둘째 재정을중기적시각에서총량을결정하고분야별한도액을배분하기위해재정총량위원회설치가필요하다 재정총량위원회는거시경제지표 총수입액 총지출액 재정적자또는흑자규모 국채발행총액의결정뿐만아니라분야별 부처별재원배분의한도액을결정하며 의무지출과재량지출의구분과관리방안등을정한다 또한조정지침을정하여각상임위원회가재량권한의범위내에서조정지침을준수하면서심사할수있도록가이드라인을제시한다 셋째 각상임위원회는재정결의안에서부여받은한도액과조정지침을준수하면서책임성에기초를둔실질적인예산심사권을부여받는다 상임위원회로전환된예산결산위원회는각상임위원회가심사한결과가재정의한도액을초과했는지여부와조정지침을준수했는지여부를점검하고필요한경우에이를강제로조정한다 또한법률로지출을강제하는의무지출사업에대한재정추계의적정성 상임위원회의과소계상여부등을점검하고최종조정한다 넷째 국회가예산안심사를총액배분자율심사로전환하기위하여현

28 재회계연도개시 일전까지제출하도록되어있는국가재정법등규정을회계연도 일전에해당하는 월 일까지제출하도록예산안제출시기를조정할필요가있으며 국가재정운용계획수립방향보고시점을현재의 월초에서국무위원재정전략회의가끝난후인 월 일로조정할필요가있다 이와같이함으로써국회는충분한심사기한을확보할수있다 국회가헌법인정한시한인 월 일까지예산안심사를마치기위하여재정총량위원회와본회의재정결의안채택 상임위원회심사 예결위원회의조정및본회의의결기한을각각 일씩단계별로설정할필요가있다 다섯째 국회의신뢰회복을위해서는투명성수준의제고가급선무라하겠다 현재예결위계수조정소위원회의비공개관행은서둘러개선되어야한다 이제는국회가움직여야할때다 본논문의작성과정에지난 월 일기획재정위원회의결을통해국가재정법등에예산안단계적조기제출 년 일전 년 일전 년 일전 을명시하는개정이이루어졌다

29 참고문헌 강신택 국회예산결산특별위원회의상임위원화방안에관한연구 예산결산특별위원회용역 강장석 국회의예산안결산심사체계의개선에관한연구 예산결산특별위원회연구용역 강장석 국회예산결산특별위원회의상임위원회화방안에관한연구 예산결산특별위원회연구용역 강장석 제 대국회의실질적예산안심의역량강화방안 예산결산특별위원회연구용역 계준호 우리나라예결산심의과정의개선에관한연구 명지대학교석사학위논문 국경복외 국회예산심사제도개혁방안 국회기획재정위원회 국회개혁특별위원회 예결위상임위화에관한공청회자료집 국회사무처 국회운영제도개선자문위원회활동결과보고서 국회예산결산특별위원회 재정건전성제고를위한국회재정통제강화방안세미나 국회예산결산특별위원회 년도예산안및기금운용계획안에대한공청회자료집 국회예산정책처 예산안편성과정에서의국회와정부간역할배분방안에대한설문조사연구용역 김난영 김상헌 예산결산특별위원회상설화의효과에관한실증적연구 예결위상설화는기대효과를발휘하고있는가 행정논총 김상헌 국회예산정책처설립이예산심의에미친영향에관한연구 예산결산특별위원회연구용역

30 김순양 예산편성단계에서의국회의역할 예산결산특별위원회연구용역김민전 공천제도개혁및국회예산심의제도개혁 김배원 예결산제도상국회와정부간의권한조정에관한연구 김준석 대국회의국정감사와예산결산심의과정평가 김철회 박경순 재정건전성관리를위한국회의역할강화방안 예산안심의과정을중심으로 사회과학연구 김춘순 박인화 국회예산과정분석과확정예산의정책적함의 재정정책논집 김태일 국가는내돈을어떻게쓰는가 웅진지식하우스 나중식 예산이론의유형및체계화 사회과학연구 박재영 성과주의예산제도도입이후국회결산심사의변화에대한연구 서울행정대학원석사학위논문 박재완 예결특위의상임위전환 왜시급한가 국회예결특위개편을위한공청회 박정수 선진국재정개혁에있어입법부의역할변화와시사점 국회예산정책처연구용역 박정수 신혜리 거시예산개혁과재정개혁이후예산심의과정에서나타난행태분석 의정연구 박종구 국회의원정책질의성향에대한연구 의정연구 박종관외 신제도주의적관점에서본국회예산과정변화와시사점 국회예산정책처연구용역 박병식 이준호 국회의국정평가기능제고를위한국회예산처의역할정립방안 한국사회와행정연구 법제연구원 예 결산제도상국회와정부간의권한조정에관한연구 서갑수 국회예결산심의제도의문제점과개선방안 국회예결위연

31 구용역 오연천 국가재정법시대의국회의역할 예산결산특별위원회용역 오영균 성과중심국회결산을위한제도개선에관한연구 한국행정논집 옥동석 재정민주주의와국회의재정통제권 예산결산특별위원회용역 옥동석 국회재정권한및절차의체계성및실효성제고방안연구 국회예산정책처연구용역윤성채 한상도 예산심의과정에서의국회의 활용 단계재정사업자율평가를중심으로 한국행정논집 윤영진 예결산심의의연계강화를위한결산심사제도의개선방안 이겨례 함성득 국회예산정책처의제도적발전과정 미의회예산처와비교 행정논총 이동규 국회재정권측면에서의임시예산제도의비교법적연구 국회예산정책처연구용역 임동욱 국회예산정책처설립과정과향후운영방안 의정연구 이영조 한국국회의예산안심의실태분석 한국행정논집 이원희 국회예 결산제도개선방안 한경대학교 이원희 예산안의사전심의제도에관한연구 예산결산특별위원회연구용역 이정희 최근의주요예산이론들의비교 평가및발전방향에관한연구 한국행정학보 이홍재 성과관리와예 결산심의의연계성제고방안연구 국회예 결산심의과정을중심으로 장문선 윤성식 국회예산심의액증감의영향요인에관한실증적분석 예산결산특별위원회를중심으로 한국정책학회보

32 정병욱 국회결산심사의실효성제고방안연구 국회예산정책처연구용역 정종섭 국가재정에관한국회의기능강화방안에관한연구 예산결산특별위원회용역 정영화 헌법상결산에대한국회통제의비판적고찰 조태현 국회예결산심의제도의문제점과개선방안 서울대학교석사학위논문 조택외 국회예결산심의의한계및효과성제고방안 국회예결위연구용역 최도열 이원희 국회예산심의과정에서시민참여확대방안에관한연구 한국지방정부학회학술대회논문집 한국의회발전연구회 예결위상설화에따른제도정비방안 한정훈 예산안편성과승인과정에서의개별국회의원들의선호차별성분석 예산결산특별위원회연구용역 함성득 예산심의과정에서국회의전문성확보를위한조직구성에관한연구 행정과정책 함성득 한국과미국의의회보좌제도의비교연구 한국국제정치학회국제정치논총 함성득외 국회의예산편성권과예산정책처의새로운위상확보방안연구 국회예산정책처학술용역과제연구보고서 황윤원 우리나라예산심의의결정변수분석 한국행정학보

33 National Assembly s budget assessment evaluation of current status quo and some reform agenda Jhungsoo Park Professor, Ewha Womans University South Korean National Assembly is supposed to play a pivotal role for micro budgeting such as education, social welfare, economic development, as well as macro budgeting such as taxation, debt, fiscal balance, etc. However, until recently, credibility of National Assembly members behavior is not quite satisfactory and it is widely believed that the power of the purse of National Assembly in South Korea is not well performed compare to the role of executive body. Why is it then, and how can we improve the situation? This is the research question of the study and we utilize thorough literature survey, content analysis, historic data analysis and questionnaire survey method. We found that still, the members of the Budget Committee behave as advocate of local interest than national interest and mainly they have been concerned about micro budget issues rather than macro budget issue. We also found that shortage of budget assessment period and problem of transparency of subcommittee of coordination, the Budget Committee, are crucial. Therefore, we propose following policy agenda. First, we need to establish macro budget standing committee separately. Second, we need to transfer the status of Budget Committee from non-standing to standing. Third, we need to extend the budget assessment period from 60 days to 90 days. Finally, wee need to open the dialogue of subcommittee of coordination of the Budget Committee to the public. Key Words : budget assessment, macro budgeting, budget committee, national assembly, assessment period

???德嶠짚

???德嶠짚 2018 3+4 NO.132 SDGs Social Equality Communication Human Rights Justice Peace www.kipa.re.kr CONTENTS 2018 3+4 NO.132 02 52 16 22 58 32 38 44 66 www.kipa.re.kr 74 80 132 2018 4 13 235 02-2007-0644 02-564-2006