NABO 재정 기준선 전망

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2 재정기준선전망 Fiscal Baseline Projection under Current Law

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4 발간사 급변하는국내외경제 사회여건속에서국가재정의건전성을확보하기위해서는무엇보다중 장기적시계의재정운용이중요하며, 이런관점에서정부는 향후 5 년간의정책의지를반영한 국가재정운용계획 을수립하여국회에제출하고있습니다. 이에대한합리적인심사를위해서는국회차원의중립적이고독자적인재정전망이이루어져야하며, 미국등선진국에서활용하고있는 재정기준선전망 (fiscal baseline projection under current law) 의도입을모색할필요가있습니다. 재정기준선전망은 현재의법과제도가그대로유지된다는가정하에거시경제, 총수입, 총지출그리고각항목별지출에대한향후 5 년간의전망치 를제시하는것으로, 이를통해국회는중기적 거시적시각에서지출수준과재원배분에대한과학적심사의토대를마련하게될것입니다. 또한예산안심사과정에서, 법률의개정없이는조정이어려운의무지출과조정이가능한재량지출을구분하여심사할수있으며, 재정소요를수반하는법률안에대한심사도보다신중하게이루어질것으로기대됩니다. 국회예산정책처는지난해부터 재정기준선전망 을위한기초연구를수행해왔으며, 그첫번째성과물로서 NABO 재정기준선전망 보고서를발간하게되었습니다. 본보고서는제 1 부에서재정기준선의의미와도입필요성, 지출항목별전망을위한지출유형의구분, 미국의재정기준선전망사례를소개하고, 제 2부에서는국민기초생활보장급여등 6개의무지출과준의무지출인민자유치활성화사업, 인건비, 재량지출인 SOC( 도로) 부문지출에대한기준선전망결과를제시하고있습니다. 본보고서는연구가진행중인기초단계의성과물이며, 향후신뢰도높은전망결과를국회에제공할수있도록 NABO 재정기준선전망 시스템의구축작업을지속적으로추진하겠습니다. 아무쪼록본보고서가재정기준선전망에대한국회의인식을제고하고국회의예산 결산심사과정에서합리적인비교준거로활용될수있기를기대합니다. 2008년 4월 국회예산정책처장 배철호

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6 차 례 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 I. 재정기준선전망의개요 3 1. 재정기준선전망의개념 3 2. 재정기준선전망의도입필요성 6 3. 재정기준선의전망과정 국회예산정책처의역할과향후과제 18 II. 의무지출과재량지출의구분 서론 의무지출과재량지출의구분 의무지출과재량지출의구분기준에관한검토 시사점및과제 51 III. 미국의기준선전망제도 기준선전망제도의도입배경과요건 CBO 의기준선전망 OMB 의기준선전망 CBO와 OMB 의기준선전망비교 미국의회예산과정에서기준선의의의 76

7 제 2 장부문별지출전망 [ 의무지출 ] I. 국민기초생활보장급여 서론 국민기초생활보장급여재정기준선전망 국민기초생활보장급여재정기준선전망결과 결론및시사점 142 II 건강보험재정지출 서론 정부의지출추계및선행연구검토 추계방법및모형의구조 추계결과 결론및시사점 170 III. 고용보험 ( 실업급여 모성보호급여 ) 서론 고용보험제도와급여비지출현황 선행연구검토 지출기준선전망 결론및시사점 194 VI. 의료급여 서론 의료급여제도와의료급여비지출현황 의료급여비지출기준선전망 결론및시사점 224

8 V. 보훈급여 서론 정부의중기재정운용계획상추계방식에대한검토 NABO 지출기준선추계대상및추계모형 보훈급여지출기준선추계결과 결론및시사점 267 [ 준의무지출 ] VI. 민자유치활성화지원사업 서론 정부의지출추계및선행연구검토 추계방법및모형의구조 추계결과 결론및시사점 303 VII. 인건비 서론 인건비예산의현황 인건비전망에대한기존의연구 인건비예산의기준선전망 결론및시사점 325 [ 재량지출 ] VIII. 도로부문기준선전망을위한기초연구 서론 정부의지출추계및선행연구검토 추계방법및모형의구조 추계결과 결론및시사점 352

9 [ 부록 ] I. 거시경제전망모형 서론 선행연구및연구방향검토 인구구조와재정부문개관 거시재정모형구조및추정 향후과제 352 II. 세입전망모형 서론 NABO 총수입전망의현황 과세자료공개논의 향후과제 370

10 제1 장재정기준선전망의개관및기초연구

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12 I. 재정기준선전망의개요 1) 1. 재정기준선전망의개념 가. 배경: 재정제도의변화 은 1980 년대중반이후부터비교적건전하게운용되어왔던우리나라의재정 1997년외환위기를겪으면서경제전반에걸친구조조정에대한재정의적 극적역할로인해국가채무와재정적자가급속히증가하였다. 최근의경제성장 률둔화로인한세입여건이불투명한상황에서향후고령화와성장동력확충 등재정소요가증가할것이예상되는가운데재정운용의효율성을제고하고 지속가능한재정운용을위한재정개혁이적극적으로추진되었다. 정부는 2003 년부터 재정개혁로드맵 을제시하고재정제도의변화를모 색해왔으며, 2007 년부터 국가재정법 의시행을통해재정개혁의제도적장치 를마련하였다. 중기재정운용, 총액배분자율편성, 성과관리, 프로그램 예산회계제도 를주요골자로하는이런재정제도의변화는과거단년도 상 향식 투입중심의재정제도가가지고있던제도적취약점을보완하고향후재 정운용의지속가능성을확보하는것을목표로한다. 은 이중에서향후 3~ 5년의중기적관점으로재정을운용하는중기재정운용 1990 년대들어극심한재정적자에시달리던독일, 스웨덴, 미국등선진국들 도재정건전화정책의하나로도입 운용하고있는제도이다. 선진국의운용경 험으로볼때, 중기적관점의재정운용은재정운용의예측가능성을높여주고 재정의규율을확립하여재정건전화에기여한것으로평가되고있다. 획을 우리나라의중기재정운용은과거 예산회계법 제16조에따라중기재정계 1982년이후수립하였으나대외적으로는발표하지는않고재정당국의내 1) 박용주예산분석심의관 ) 윤용중예산분석관 ) 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 3

13 부참고자료로만활용하여실효성이거의없었다. 법적근거도임의규정으로계 획준수에대한구속력이미약하였으며, 대략적인투자방향만제시하여단년 도예산안편성및기금운용계획수립과는직접연계되지못하였다. 정부는이 런중기재정계획을 2004 년부터 국가재정운용계획 이라는명칭으로수립하고 있으며, 2007 년부터는 국가재정법 에근거하여매년국회에제출하고있다. 국 가재정운용계획이국회제출됨에따라정부의재정운용은물론국회의예산안 심의도중기적관점에서이루어져야할것이다. 나. 재정기준선전망의의미 국가재정운용계획으로구체화된정부의중기재정운용방향을평가 분석하 는중요한도구로독립적이고중립적인국회차원의중기재정전망은필수적이 다. 재정기준선전망(Fiscal Baseline Projection under Current Law)) 은장래 의재정상황을진단하는방식의하나로현재의법과정책이향후에도그대로 지속된다고가정하고, 이런가정하에수입, 지출, 재정적자, 국가채무등의재 정지표들을예측하는것이다. 즉, 재정기준선전망은정부의정책의지가포함 되는국가재정운용계획과는달리현행법률과정책이그대로유지된다는가정 하에전망대상기간동안의각부문별지출및수입그리고이에따른재정수 지및국가채무와같은재정상황을전망하는것으로이해할수있다. 재정기준선은현재정책이변화하지않는것을가정한전망치이기때문에 그자체로서는행정부의정책변화에따른재정소요는포함하고있지않다. 현 재정부가제출하고있는국가재정운용계획은향후 된계획이므로재정기준선과는차이가있다. 1) 따라서재정기준선은행정부의정책변화가반영된 5개년간의정책의지가반영 국가재정운용계획 과 예산안 을심의하거나법률의제 개정을통해재정수입, 재정지출에영향을 미치는경우, 비교기준으로서기능을수행할수있다. 즉, 재정기준선은현행 법과제도에기초하여수입과지출을추계하는것이므로법률이나정책의변화 1) 국가재정운용계획 (2007 ~ 의경우국방개혁희망한국등의정부 2011) 2020, 2030 의재량적정책의지가포함된계획들을포함하여수립된것임. 4 NABO 재정기준선전망

14 로인한재정운용의변화를확인하는데사용될수있다. 다. 미국의재정기준선전망2) 재정기준선전망을도입 활용하고있는대표적인사례로서미국을들수 있다. 미국은 1974 년제정된의회예산법(Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974: CBICA) 에따라 1976 년부터기준선(Baseline) 을추계하여 활용하고있다. 그러나 1974년의회예산법에정해진기준선의정의는매우일 반적이었고구체적인내용은미흡하여이후보완 운용되었다. 1985년균형예 산및긴급적자통제법 (Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act) 과 1990 년예산집행법 (Budget Enforcement Act) 과같은일련의입법을통하여 오늘날과같은기준선(Baseline) 전망체계가정립되었다. 미국의재정기준선전망은비교적구체적인법적근거 3) 를가지고있다. 기 준선은현행법 (current law) 에입각하여경제적가정에따라통합재정규모로작 성하고수입, 지출, 재정수지, 국가채무등으로나누어전망하되, 지출은다시의 무직접지출 ( ) (mandatory expenditure) 과재량지출(discretionary expenditure) 로구분 하여전망하도록규정하고있다. 의무지출에대해서는지속적으로재정자금이공 급된다고전제하고전망하며, 의무지출중 5,000만달러이상되는사업은그성 격상소멸시효가되더라도연장되는것으로가정하고추계한다. 또한의무지출적 성격이있는연방국공채에대한이자 (Interest) 는별도로추계한다. 재량지출은 크게국방분야(Defence) 와비국방분야(Non-Defence) 로추계되는데, 현회계연도의 재량지출은예산연도및후속연도에도연장된다는가정하에물가상승을감안하 여추계하며, 이때사용되는물가지수는해당연도의 GDP 디플레이터추계치와 노동통계국(Bureau of Labor Statistics) 의고용비용지수 (Employment cost index) 등이사용된다. 2) 자세한내용은본보고서 제 1 장의 III. 미국의기준선전망제도 를참조 3) TITLE 2 - THE CONGRESS, CHAPTER 20 - EMERGENCY POWERS TO ELIMINATE BUDGET DEFICITS, SUBCHAPTER I - ELIMINATION OF DEFICITS IN EXCESS OF MAXIMUM DEFICIT AMOUNT, Sec The baseline 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 5

15 기준선의전망기간은의회예산처 (Congressional Budget Office: CBO) 의경 우초기(1976 년) 에는 5 년전망이었으나, 현재는 10년의기간에대해서전망하고 있다. 전망기간에대한법률적인근거는없으나, 의회에서법안비용추계(Cost estimates for the Bill) 의기간을 10년으로정하고있어기준선전망도 1995년부 터는법안비용추계기간과동일한기간에대하여이루어지고있다. 기준선전망은중립적인지표, 또는기준으로서예산과관련된당사자들에 게지출과세입정책에따라변화하는정도를측정할수있게해주는도구로 미국의의회예산과정에서기준선은다양하게활용되고있다. 기준선은의회에서예산위원회(The Budget Committee) 가예산결의안(Budget Resolution) 을만드는과정에서의회예산처(CBO) 가작성한기준선전망을기준 으로사용하고있다. 또한대통령이제안하는예산안 (The President's Budgetary Proposal) 에대한비교준거로서 CBO 가작성한기준선전망을활용하고있다. 그 외에도, 미국에서기준선전망치는재량지출에대해서는지출상한선(spending cap) 설정4) 의기준이되고, 의무지출에대해서는 pay-as-you-go 원칙5) 의적용기 준으로활용하였다. 2. 재정기준선전망의도입필요성 미국이활용하고있는재정기준선전망은 국가재정법 에따라중기적관 점의재정운용으로전환된우리나라에서도매우유용한도구로서활용될수있 다. 재정지출의미래경로에대한중기재정의기준선(baseline) 전망을통해서 정부가제시하는예산안에대한합리적인심의와재정수반법안및정책변화 가재정에미치는영향을국회가구체적으로파악할수있을것이다. 4) 이제도는 1990년에도입되어 2002년 9 월에소멸되었음. 5) pay-as-you-go 원칙은 PAY-GO 라고도불리는것으로서, 기준선을넘는직접지출의증가는반드시해당하는만큼의지출의감소또는수입의증가로상쇄되어야한다는것으로서, 법률안이통과되더라도재정수지에는전혀영향을미치지않아야한다는원칙을의미한다. 이원칙도 1990년에제정되어 2002년 9 월까지유지되었음. 6 NABO 재정기준선전망

16 재정기준선전망을통해국회는예산안심사를단년도시각에서벗어나중 기적관점에서지출한도와재원배분의적정성을검토할수있으며, 정부가제시 하는 국가재정운용계획 의비교준거로활용할수있다. 또한, 법률의제 개정 이나정책의변화로인한재정부담을보다구체적으로파악할수있으며, 단년 도예산안심사에서개별사업의예산, 특히의무지출사업의적정성을심사하는 데활용될수있을것이다. 가. 중기적관점예산안심사에활용 국가재정이중기적관점으로운용됨에따라국회의예산안심사도중기적 관점에서이루어지는것이바람직하다. 이과정에서국회는행정부의 국가재 정운용계획 에대한합리적인비교준거를마련해야할것이며, 망이이런비교준거를제시해줄수있다. 국가재정법 에의해매년행정부가작성하여국회에제출하는 재정기준선전 5년단위의 국가재정운용계획 6) 은정부의정책의지가반영( 정부입법계획포함) 된것으로 재정상황을중립적으로파악하는데한계가있다. 재정운용의전제가되는거 시경제전망과이에기초한세입전망도객관적전망치라기보다는정부의거시 경제운용을통한정책목표치로서의성격이강하며, 세입전망도정책의지가반 영된세법개정등을염두에두고추계된것이다. 즉, 국가재정운용계획 에나 6) 국가재정법제7 조( 국가재정운용계획의수립등) 1정부는재정운용의효율화와건전 화를위하여매년당해회계연도부터 5회계연도이상의기간에대한재정운용계획 ( 이하 국가재정운용계획 이라한다) 을수립하여회계연도개시 90일전까지국회에 제출하여야한다. 2국가재정운용계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 재정운용의기본방향과목표 2. 중 장기재정전망 3. 분야별재원배분계획및투자방향 4. 재정규모증가율 5. 조세부담률및국민부담률전망 6. 통합재정수지및국가채무에대한전망 7. 전년도에수립한국가재정운용계획에대한평가 8. 그밖에대통령령이정하는사항 이하생략 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 7

17 타나는거시경제전망및세입추계, 정부지출계획은향후 5년간의재정운용 에대한중립적인전망이라기보다는정부의정책의지및목표가반영된계획 인것이다. 따라서행정부의재정운용을심의 의결하는국회에서는법개정등정책 변화가없는것을가정한 재정기준선전망 을통해정부의 국가재정운용계 획 에서제시한재정운용에대한합리적인비교준거를확보할필요가있다. [ 그림 1] 에서보는바와같이, 국회는재정기준선을통해서향후 5년간의지 출수준과분야별재원배분등거시적관점에서재정운용의적정성을심사할 수있을것이다. 정부의정책의지나추진계획이배제된상태에서경제적 사회 적여건변화에따른재정운용의변화를파악하고, 이를기준으로정부의향후 5 년간의재정운용계획과단연도예산안에대한심사가이루어질수있을것이다. [ 그림 1] 중기적재정운용과기준선전망의활용 국가재정운용계획( 행정부) 재정기준선전망( 국회예산정책처) 중기거시경제전망 거시경제전망 총수입전망 총수입전망 총지출규모 총지출기준선전망 분야별재원배분 지출항목별기준선전망 단년도예산안 국회제출 국회예산안심의 지원 예산확정 8 NABO 재정기준선전망

18 나. 법률제 개정및정책변화에따른재정부담을파악 일반적으로정부는행정입법을통하여, 국회의원은의원입법을통하여제 도적기반을만들고정책적변화를추구한다. 그러나일부법안은그법적근 거로인해재정지출을수반하고이는전체재정의부담혹은경감을가져오게 된다. 따라서재정건전성측면에서행정입법의경우는 국가재정법 7) 에따라 향후재정소요를추계하도록하고있으며, 의원입법의경우도 국회법 8) 에따 라재정소요를추계하도록하고있다. 즉재정수반법률안은 법안비용추계 를통해그에따른재정소요를법률안심사과정에서고려하고있다. 그러나이런법안비용추계는개별법령의제 개정에따른재정적영향에 만초점을맞추고있을뿐국가재정전반에미치는영향이나타지출과의관 계, 중기재정운용에미치는영향등은고려하지않고있다. 또한, 정부의정책 변화에따른재정운용의변화는단년도예산안및국가재정운용계획에이미반 영되어국회에제출되기때문에국회가예산안을심의함에있어서정부의정책 변화효과를제거한비교준거가필요하게된다. 따라서이런경우법률제정과정에서국가재정에미치는영향은반드시 검토되어야하며, 이를위해법률의제 개정이나정책변화가부문별혹은재 정전반에미치는영향을파악하는합리적인준거로서재정기준선전망을활용 할수있다. 재정기준선전망은현재시행되고있는법과제도가그대로유지는것을 가정하고장래재정지출규모는어느정도가될것인지를전망하는것으로법 률의제 개정이나정책변화등으로인한재정소요를비교하여그재정적영 향을파악할수있다. [ 그림 2] 에서보는바와같이, 정책의효과는단지현연 도지출수준뿐만아니라향후 3~ 할수있는것이다. 5년까지의중기적관점의재정소요를비교 7) 국가재정법 제87조 1 항 정부는재정지출을수반하는법률안을제출하는경우추계서와이에상응하는재원조달방안을첨부하여야한다. 8) 국회법 제99조의 2 1 항 예산또는기금상의조치를수반하는의안을발의할경우비용추계서의첨부 의무화하고있음 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 9

19 [ 그림 2] 기준선과정책변화에따른재정소요 지출액 정책변화에따른재정소요 정부의총재정소요 재정기준선 (baseline) 현연도지출 시간 현연도예산연도향후연도 다. 총액배분 자율편성에부합하는국회의예산심의 현재정부는중기적관점에서국가재정운용계획을수립하고분야별지출한 도내에서단년도의예산을편성하는총액배분 자율편성방식으로예산안을 수립하여국회에제출하고있다. 이와같은정부의재정운용방식변화에따라 국회의예산안심사도지출한도와개별사업예산의적정성을분리하여이루어 질필요가있다. 정부의예산안편성방식( 총액배분 자율편성) 과시기에맞추어국회도예 산결산특별위원회에서예산총액과거시적시각에서의재원배분을미리결정( 사 전예산제도 9) ) 하고각상임위원회에서는주어진한도내에서예산안을심의하는 방식을고려해볼수있다. 즉, 정부의예산편성방식에따라국회도하향식 (Top-down) 예산심의체계를도입하는것을고려해볼수있다. 이와같은방식으로예산안심의절차가변화된다면, 재정기준선전망은 9) 사전예산제도(pre-budget) 에대한구체적인내용은 이덕만, 최종덕, 윤용중, 사전예산제도(Pre-Budget) 와국회의예산심의 - 해외사례를중심으로, 예산현안분석제3 호, 국회예산정책처, 를참조 10 NABO 재정기준선전망

20 예산결산특별위원회에서의예산총액과재원배분에대한심의과정에서보다유 용한정보를제공하게될것이다. 정부의정책의지를제거한재정기준선을 통해서중기적으로국가재정운용의건전성과분야별재원배분의적정성을평 가할수있을것이며, 이를통해단년도예산안에담긴재정소요의적정성을 판단하는비교준거로활용할수있을것이다. 또한, 사전적으로추계된기준선은사후적인재정지출동향의점검과함께 국회예산정책처의중장기재정분석에활용되어분석의신뢰도를높일수있을 것이다. 10) 라. 단년도예산안심사에활용 재정지출에대한재정기준선전망은총수입, 총지출뿐만아니라개별지 출항목에대해서이루어진다. 현재국회예산정책처의재정기준선전망은개별 지출항목( 단위사업기준) 에대해전망이이루어지고있다. 따라서단년도예산 안심사에서정부가편성한예산안의총지출규모뿐만아니라개별사업및 지출항목의비교준거로활용될수있다. 특히, 예산안편성년도의의무지출사업은재정기준선전망에의한당해 연도추계액을예산안편성또는심의의근거로삼는것이합리적일것이다. 재정기준선전망을활용한예산안심사에서정부예산안과의차이는전망에사 용된가정, 자료, 전망방식등의차이로설명될수있을것이며, 예산안심사 과정에서이에대한검토를통해지출규모를조정할수있을것이다. 10) 현재중기재정에대한분석방식은행정부의국가재정운용계획을근거로한국제비교와과거추세치분석에중점을두고있어재정환경의특성과변화에대한분석결과를제공하는데한계가있음 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 11

21 3. 재정기준선의전망과정 가. 추계모형의구성 국회예산정책처의재정기준선전망은크게거시경제모형, 총지출, 총수입 전망모형과각지출항목에대한전망모형으로이루어진다. 재정기준선전망을위해서는경제성장률, 물가, 고용및환율등주요거 시경제전반에관한전망이이루어져야하며, 이를위해국회예산정책처에서는 인구구조등사회 경제적변화를반영하는연간거시경제모형을구축하고있 다. [ 그림 3] 에서보는바와같이, 거시경제모형에서제공되는주요거시경제 변수의전망치를바탕으로총지출측면에서는각지출항목별전망이이루어지 며총수입측면에서는세목별전망이이루어질것이다. [ 그림 3] 재정기준선전망의구조 재정기준선전망 총수입 총지출 재정수지 세목별전망조세수입세외수입등 지출항목별기준선전망 의무지출 재량지출 거시경제전망 12 NABO 재정기준선전망

22 각지출항목에대한전망은지출성격에따라지출유형을분류하고각각 의지출성격에적합한전망모형을구축하게된다. 지출은크게의무지출과재 량지출로구분할수있으며, 의무적성격을갖는지출은경제 사회적여건변 화가반영될수있도록모형을구축하고재량지출은물가지수나경제성장등이 반영되도록설계한다. 각세목별전망은우리나라의경우미시과세자료가제공되지않고있기 때문에 11) 주로거시변수를활용한전망모형을구축하며, 이경우에도현재의 조세체계및세법이전망기간동안변화되지않는것을가정한다. 각항목별지출전망은총지출전망모형과연계되며, 각세목별전망은 총수입전망모형과연계된다. 그결과는다시거시경제모형과연계되며, 재정 수지, 국가채무등의재정목표에대한전망이가능하게된다. 나. 거시경제모형12) 경제전체를고려하는관점에서기준선추계를위하여거시- 재정간관계를 분석하고예측할수있는연간계량모형을구축하고있다. 이는개별지출항 목별로추계되는기준선전망에서의결과와경제전체시각에서의결과를비교 11) 2007년 12월 31 일 국세기본법 이개정됨으로써국회로의과세정보제공이법적근거를확보하였음. 국세기본법 제85조의6( 통계자료의작성및공개 ) 1국세청장은과세정보를분석 가공한통계자료( 이하 통계자료 라한다) 를작성 관리하여야한다. 이경우통계자료는납세자의과세정보를직접또는간접적인방법으로확인하거나추정할수없도록작성되어야한다. 2국세청장은통계자료를대통령령으로정하는국세통계심의위원회의심의를거쳐일반국민에게공개할수있다. 3국세청장은국회소관상임위원회가의결로세법의제정법률안또는개정법률안의심사에필요한통계자료를요구하는경우에는그목적의범위에서이를제공하여야하고, 제공한통계자료의사본을재정경제부장관에게송부하여야한다. 4제3 항에따라제공또는송부된통계자료( 제2 항에따라공개된것을제외한다) 를알게된자는이를목적외의용도로사용하여서는아니된다. 5제3항에따른통계자료의제공절차등에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. [ 본조신설 ] [ 시행일 ] 12) 거시경제전망모형에관한자세한내용은 [ 부록] 의 I. 거시경제전망모형 을참조 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 13

23 할수있는비교기준(benchmark) 역할을할수있으며, 개별지출항목별기준 선전망을위하여외생변수로서필요한성장률, 물가, 고용및환율등거시경 제관련전망치를일관성있게제공하게된다. 국회예산정책처에서구축하고있는거시재정모형은 1970 ~ 2006년기간을 대상으로총공급, 총수요, 재정, 금융, 노동, 물가및대외등 7개부문에서 34 개의행태방정식과 20 개의항등식으로구성된연립방정식체계이다. 거시경제 부문과재정부문이구체적으로연계될수있도록고려하였으며, 인구구조의변 화가빠른우리나라의특성을반영하고자장기적으로인구구조의변화추세가 거시및재정부문에영향을미치도록고려하였다. 다. 총수입전망모형13) 국회예산정책처가구축하고있는총수입전망모형은미국의의회예산처 (CBO) 에서사용중인 기준선전망(baseline projection) 의취지에부합하도록 모형을설계하고있다. 전망작업시점을기준으로이미제 개정된세법의효 과는감안하지만향후제 개정될것으로예상되는개정안들의효과는감안하 지않도록하였다. 본총수입전망모형은시계열상관및내생성문제를완화하면서비정상적 시계열변수들사이의공적분관계를감안할수있는추정기법인 FMOLS(Fully Modified OLS) 를이용할것이다. 그러나장기시계열자료에의존한방정식체 계를통한전망이므로몇몇개별세목들에대한예측력이다소떨어지는문제 점을보일수있으며, 시행기간이짧은종합부동산세는재정경제부세제실에서 발표한전망치를사용하면서전년도분납실적등을감안하여수치를조정하는 방법으로추계할것이다. 교통세는종량제이므로, 휘발유와경유의수요전망에 단위당종량세액을적용하여직접추계하고, 소득세및법인세세수방정식들 에는각각기울기더미변수를포함시켜외환위기급변한국내외경제환경으로 인한추정오차를보정할계획이다. 13) 총수입전망모형에관한자세한내용은 [ 부록] 의 II. 세입전망모형 을참조 14 NABO 재정기준선전망

24 라. 지출항목별기준선전망모형 (1) 의무지출과재량지출의구분14) 기준선전망시에는재정을크게수입과지출로구분하고, 특히지출에서는 각항목별로그내용및특성에따라의무지출과재량지출로구분하여각각전 망할필요가있다. 재정적자와국가채무의정확한전망및적절한관리를위해 서는수입과지출을각각구분하고, 지출중의무지출은재정적자의주요인으로 서경직성이강하고재량적으로지출규모를조정하기어렵기때문에특별한관 리가필요하다는점에서그렇지않은재량지출과구분하여전망해야한다. 의무지출과재량지출은지출의근거가상이하며예산의편성과정혹은성 격에있어차이가존재한다. [ 그림 4] 에서보는바와같이, 의무지출(mandatory expenditure) 이란지출근거및지출요건이근거법령에의해구체적으로규정 되어지출규모결정에있어예산당국의재량이개입될여지가없는지출을의 미한다. 관련법령에의해지출규모가결정되므로 직접지출(direct spending) 이 라고도한다. 의무지출은아니지만실질적으로재정당국이쉽게통제할수없 는지출인경직성경비와는개념상차이가있으며, 의무지출은국회에서의결 된법률에근거하여지출의무와지출규모등이직접결정되어지출되고지출규 모를변경하려면근거법령을먼저개정해야만한다. 미국의경우에는수권법에 따라지출규모등이결정되어직접지출된다. 입법과정에서재정에미치는영향에대한충분한검토가이루어지지않고 있는우리나라의경우, 법적근거에의해명확하게의무지출과재량지출을구분 하는것은한계가있다. 지출의무에대한법적근거는있으나지출규모의결 정에서일정수준재정당국의재량이작용하는지출은준의무지출로구분할수 있다. 재량지출(discretionary expenditure) 이란지출의근거법령이없거나, 있더라 도근거법령에서일정한도내또는한도없이예산의범위내에서지출규모 를예산당국이자율적으로정하도록한지출을의미한다. 즉사업시행여부, 14) 지출유형구분에관한자세한내용은 제 1장 II. 의무지출과재량지출의구분 을참조 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 15

25 대상자선정, 지출규모등에있어재정당국에재량을부여한경우를말한다. 재량지출은법령또는행정부의정책적판단에근거하여예산이편성되고 국회의심사를거쳐지출되고있으며, 의지에따라가능한것으로볼수있다. 15) 지출규모의변경은재정당국의정책적 [ 그림 4] 지출유형의구분 의무지출과재량지출의구분은재정건전성과관련된정책의수립에중요한 기초자료를제공한다. 의무지출의증가는재정지출의증가로이어지고이는 다시재정건전성에영향을미칠수있기때문에의무지출을분류하여동지출 에대한적절한관리를통해재정건전성을지속적으로유지할필요가있다. 의 무지출은법률의제 개정을통해통제할수있고, (spending cap) 설정을통해통제할수있으며, 재량지출은지출상한선 현재의재정지출에서의무지출 15) 미국의경우사업의근거가수권법에존재하기는하나구체적인, (Authorization Act) 지출규모는매회계연도마다세출예산법의제정을통해결정되어지출되는특성이있음 16 NABO 재정기준선전망

26 과재량지출이재정에서차지하는비중을비교하여재정의경직성정도를평가 하고통제할수있을것이다. 재정기준선전망과같이재정건전성확보를위한제도적장치가정착 발 전되기위해서는지출성격에따라정부지출을유형별로구분하고, 프로그램예 산회계제도하에서국회와행정부가일관된지출구분을공유할필요가있다. (2) 지출유형에따른추계방법 현재시행중인의무지출의근거법과동법시행령및시행규칙이향후에도 개정되지않고시행되는것으로가정하고추계한다. 의무지출의추계는법근 거를바탕으로한수급대상규모, 물가지수, 금리등의경제 사회적변수들을 추정하여추계한다. 예를들면, 사회보장급여의경우인구추정을기반으로한수급대상규모추 정과물가지수를적용하여추정하고, 지방교부금의경우는중장기경제전망을 토대로한내국세의중장기추계에기초하여추정한다. 이자지급의경우는국가 채무의종류와만기일구조를파악하고이에대한각각의이자율을적용 분석 하여추정한다. 재량지출은전체적인총량적으로접근한다는원칙하에, 예외적으로의무 지출적성격을포함하고있는국방비와인건비는개별적으로추계한다. 재량지 출의추계는분야별로각종수요모형및단순추계모형을사용하여추계할수도 있을것이다. 재량지출은현재수준의지출규모가향후 5년에도지속된다는가정하에기 본적으로는국회예산정책처의물가상승전망을활용하여추계한다. 기본적으로 재량지출의추계는현재의재정지출수준이유지된다는전제하에중장기적인 물가상승률을감안하여추정하되, 전체재량지출의실질수준을유지하면서 GDP Deflator 증가율로물가상승분을조정하여추정할수도있으며, 각재량지출항 목별로고유한물가지수를적용하여추정하는것도가능하다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 17

27 4. 국회예산정책처의역할과향후과제 가. 본보고서의체계 국회예산정책처는변화된재정제도하에서국회의합리적인재정통제를 위해재정기준선을추계하여제공하고자한다. 이를위해 2007년부터국회예산 정책처는처내전문가로구성된 재정기준선추계 Task-Force 팀( 이하 TF 팀) 을 구성하여거시재정모형과세입추계모형을구축하고각지출별추계작업을실 시하고있다. 본보고서는 2007년 TF팀의첫번째성과물로서제1부에서는재정기준선 개념과도입필요성을제시하고재정기준선추계를위한거시재정모형과세 입추계모형에대한초기작업에대한설명을제시하였다. 각지출항목의전 망을위한기초연구로서지출유형구분에관한연구와재정기준선전망의 선진사례로서미국의사례를분석하였다. 제2부에서는국민기초생활보장등총 8개지출에대한 2012년까지의기준 선추계결과를제시하였다. 이추계결과는의무지출성격을갖는지출에대해 시범적으로추계한것으로추계방법, 사용된자료등에서한계를가지고있으 나중립적관점에서국가재정운용의비교준거를제시하였다는측면에서그의 미가있을것이다. 나. 향후과제및추진계획 재정기준선전망이이루어지기위해서는거시경제전망과세수추계, 각 지출항목에대한추계모형이체계적으로구축되어야한다. 이를위해국회예 산정책처는올해에도재정기준선전망을위한별도의 TF팀을구성하여거시 재정모형과세수추계, 각지출항목에대한추계작업을진행할계획이다. 거시재정모형의구축작업은 2007 년연구에이어총공급, 총수요, 재정, 금융, 노동, 물가및대외등 7 개부문으로구성된다. 거시경제부문과재정부문 18 NABO 재정기준선전망

28 이구체적으로연계되도록고려하였으며장기적으로인구구조의변화추세가 거시및재정부문의영향을미치도록구성할것이다. 세입부문은재정운용의총수입측면에서추계가이루어지며국세수입, 회보장기여금, 세외수입, 자본수입, 기타특별회계경상수입, 융자회수등총수 입구성항목들을모두포괄한다. 미시과세자료는 2011년이후부분적으로사 용할수있을것으로예상되기때문에단기적으로는거시시계열자료와미시 과세자료중가용한자료의성격과종류를선별하고이를활용할수있는방안 을모색해야할것이다. 각지출항목에대한추계의기초연구로서우리나라재정체계에부합하는 지출항목의분류기준을정립하고프로그램예산제도하에서별도의코드 (code) 를부여하여지속적으로지출항목을관리하는체계를마련할계획이다. 각지출항목에대한추계모형구축은국민연금을비롯한 지출과산재보험급여, 구축하며, 추진할계획이다. 사 4대공적연금 보육분야지출등주요의무지출에대한추계모형을 재량지출중큰비중을차지하고있는국방비지출에대한추계도 향후에는거시재정모형과총수입전망모형그리고각지출항목에대한 미시적추계모형을연계하는작업도수행할계획이며, 이를통해재정기준선 전망을위한기반이확립될것으로예상하고있다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 19

29 II. 의무지출과재량지출의구분 * 16) 1. 서론 가. 연구의목적 재정(public finance) 은 정부의조세, 지출및여타의예산활동 1) 으로국가 의존속에필수불가결한요소이다. 재정을통하여자원의배분, 소득의재분배, 경제의안정화라는중요한기능이수행되고있다. 2) 따라서한국가가지속적으 로유지 발전하기위해서는재정이지속가능(sustainability) 해야한다. 재정이 지속가능하려면불확정한(infinite) 기간동안에현재가치로환산한총부담액 현재가치로환산한총수입으로감당하여야한다. 4) 3) 을 즉, 재정의지속가능성을유 지하기위해서정부는향후노령화의진전등에따른지출증가와국채에대한 16) 국경복예산분석실장 (cook81@assembly.go.kr, ) 황선호예산분석관 (hwangsh@nabo.go.kr, ) * 본고는한국재정학회 2007 년추계정기학술대회 ( ) 발표자료를수정 보완한 것이다. 1) Holley Ulbrich, Public Finance in Theory and Practice, Thomson South-Western, p. 4; 이준구교수는 재정을정부가공공욕구를충족시키기위해수행하는모든경제적 활동 ( 재정학, 다산출판사, 2004, p. 28) 으로정의한다. 이교수의정의는정부의경제 적규제활동도재정의범주에포함이될수있기때문에여기서는협의로해석하고 자한다. 한국의경우에통상재정은예산( 일반회계와특별회계) 과기금을포괄하는 개념이다. 2) 재정의 3대기능에대하여는 R.A. Musgrave, The Theory of Public Finance(McGraw-Hill, 1959) 와 R.A. Musgrave and P.B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, 5th edition(mcgraw-hill, 1989) 참조. 3) 총부담액 = 현재의국가채무 + 미래지출총액을현재가치로환산한금액 4) European Commission, the Long-Term Sustainability of Public Finaces in the European Union, 2006, p. 15): 이연호교수는 재정의지속가능성은채무불이행을발생하지아니하 고재정수지를균형으로회복할수있는가능성을의미하며, 대개는국가채무의 GDP에 대한비율이목표수준이상으로증가하지않는경우를의미하거나, 정부의시제간예 산제약(intertemporal budget constraint) 이만족되는경우를의미한다. 고한다( 재정의지속 가능성검정및점검모형의구축, 국회예산정책처발표자료, p. 1). 20 NABO 재정기준선전망

30 이자를부담할수있도록장래에충분한재원을확보하여야한다. 그런데우리나라의재정은 1997년 IMF 외환위기이후적자예산편성이증 가하면서건전성이악화되고있다. 적자국채의증가와공적자금의국채전환에 따라국가채무가증가하여 2006년말기준국가채무는 282조 8천억원으로 GDP 대비 33.4% 를차지하고있다. 또한향후고령화5) 의진전, 양극화해소, 지속적 인경제성장의보장, 통일을위한지출소요등을고려할때재정의지속가능성 을담보하기위한건전한재정운용이중요한과제가되고있다. 재정이지속가능하려면세입기반의확대와총지출에대한통제가함께이 루어져야한다. 그런데총지출은의무지출과재량지출등지출의성질별로구 분하여통제하는것이필요하다. 의무지출은예산의편성권자의판단과는무관 하게법률의규정에의하여지출이기속되는사업인반면에재량지출은편성권 자의판단에의하여지출금액, 시기등이조정가능하다. 이두지출의특성이 서로다르기때문에이들을구분하여통제를한다면재정의건전성과지속가능 성을견지하는데도움이될수있을것이다. 본연구는의무지출과재량지출을개념적으로구분하려는본격적인시도이 며, 이를통하여재정의지속가능성, 건전성및재정규율의확보에유용하게 활용하고자하는데목적이있다. 나. 선행연구검토 고영선(2006) 은중기재정전망을추계하기위한목적으로재정지출을의무 지출, 경직성경비, 재량지출로구분하고있다. 6) 먼저, 지출은경상지출과자본 지출로구분된다. 중앙정부의지출중가장큰비중을차지하는의무지출은이 자지출, 사회보험급여, 공적자금원리금상환, 교부금등을포함하고있다. 경직 성경비는국민기초생활보장, 건강보험지원, 인건비, 예비비, 기본사업비를포 5) OECD 선진국에서재정의지속가능성을평가할때, 노령화에따른재정의추가적부담을중요한요소들중하나로고려하고있다( 보다상세한내용은앞의글 European Commission(2006: pp ) 참조. 6) 고영선, 중기재정전망모형개발에관한기초연구, 한국개발연구원, 국회예산정책처용역보고서, p. 43. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 21

31 함하며, 의무지출과경직성경비를제외한나머지는모두재량지출로분류하였 다. 즉, 중앙정부통합재정총지출에서의무지출과경직성경비를차감한지출 을재량지출로보았다. 이상용(1996) 은지방재정진단모형에관한연구에서경직성과관련한지표 와관련하여의무적경비라는개념을제시하고있다. 7) 그는의무적경비에인 건비, 관서당경비, 지방채원리금상환, 징수교부금, 시설유지비, 공과금, 국고지 원에따른지방비부담분을포함시키고있다. [ 표 1] 지출유형에선행연구비교 연구자기준내용 고영선 의무지출 경직성경비 재량지출 이상용의무적경비 이원희 외생적경직성 이자지출, 사회보험급여, 교부금, 금융구조조정지원 국민기초생활보장, 건강보험지원, 인건비, 예비비, 기본사업비 의무지출과경직성경비를제외한나머지 인건비, 관서당경비, 지방채원리금상환, 징수교부금, 시설유지비, 공과금, 국고지원에따른지방비부담분 세입: 보조금의무지출: 이자지급, 자격급여, 징수교부금등필수적경비: 인건비, 경상비 내생적경직성예산편성지침, 목( 目 ) 의설정, 회계연도등 주: 이상용과이원희의연구는지방재정을분석단위로하였음 이원희(2002) 는지방재정의경직성완화에관한분석에서지방재정의경 직성을외생적경직성과내생적경직성으로구분하고있다. 8) 외생적경직성은 재원의성질에따라의무지출이나필요적지출로서재량이없는경우를말하 며, 세입에서는보조금, 의무지출로는이자지급 자격급여 징수교부금등이포 7) 이상용, 지방자치시대의지방재정발전방향: 지방정부재정진단모형의개발및재정위기관리, 한국재정학회 한국지방재정공제회세미나자료, ) 이원희, 지방재정운영의자율권확대를위한경직성경비의정책과제, 한경대학교논문집 pp. 23 ~ 35, NABO 재정기준선전망

32 함되고, 필수적경비로는인건비와경상비가포함된다. 내생적경직성은제도적인측면에서관리운영에있어재량이축소된경우 로예산편성지침, 목( 目 ) 의설정, 회계연도등에의해경직성이유발된다고한다. 이들연구자가제시하는분류에서차이가나는이유는의무지출과재량지 출의정의가법률로명확하게정해져있지아니하고연구목적이서로다르기 때문이다. 즉, 고영선은지출의중기전망, 이상용과이원희는지방재정의진단 과경직성완화를연구목적으로하고있다. 이들분류의한계를지적하면다음과같다. 고영선은지출추계의목적으로 지출을경상지출과자본지출로구분하고경상지출을다시의무지출, 경직성경 비, 재량적경상지출로구분한다. 자본지출도재량지출로보고있다. 그가제시 하는의무지출중공적자금원리금상환은법률에규정에의한상환이아니고 법률에근거하여정부가발표한계획에불과하기때문에진정한의미의의무지 출로간주하기어렵다. 그리고경직성경비중국민기초생활보장, 건강보험지원 은의무적지출에해당하나나머지항목은법률로강제하고있지않기때문에 재량지출로구분하는것이타당하다고본다. 이상용이의무적경비로분류한 인건비, 관서당경비, 시설유지비등은편성과심의시에어느정도제약을받는 것은사실이나지출의근거와규모가모두법률의규정에의한것은아니라는 점에서의무지출로볼수없다. 이들연구는의무지출과재량지출의분류기준 에대한본질적인연구가아니기때문에개념의정립이심층적으로다루어지지 않고있다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 23

33 2. 의무지출과재량지출의구분 가. 개념과구분의필요성 (1) 개념 의무지출(Mandatory Expenditure) 은법률에지출의근거와규모등이명확 히규정되어있는결과예산은단지법률의조항에따라확정된계수를그대로 옮겨적은것과같은역할을하는경우이다. 9) 즉, 지출근거및지출요건이근 거법령에의해구체적으로규정되어지출규모결정에있어예산편성권자의재 량이개입될여지가없는지출을말한다. 의무지출은관련법령에의해지출규 모가결정되므로 직접지출(Direct Spending) 이라고도한다. 의무지출과유사한용어로경직성경비 10) 와법정지출이라는용어도사용되 는데의무지출과는다소차이가있다. 예를들면대표적인경직성경비인인건 비는진정한의미의의무지출개념에는포함시키기어렵다. 왜냐하면공무원 총인건비산정시공무원수는대통령령인공무원정원직제에의하여정해지지 만봉급인상분은재정의상황, 소비자물가상승률, 사기업체인금인상분등을고 려하여기획재정부 11) 의편성과국회의심의시재량적으로결정될수있기때 문이다. 법정지출은법령에근거한지출을의미하는것으로, 의무지출을포함하 는보다넓은범위의개념이다. 재량지출(discretionary expenditure) 은행정부와의회가재량권을가지고예 산을편성 심사할수있는지출이다. 재량지출은보다세분할수도있는데완 전자유재량, 편의재량및준의무지출이다. 첫째, 완전자유재량은법률에아무런 근거도없어행정부의예산편성과국회의지출승인만으로이루어지는지출이다. 9) 임명현, 법률과예산의연계성실태및강화방안연구- 2005년도예산안을중심으로 - 국회예산정책처, 예산현안분석제2 호, , p 5. 10) 경직성경비라는용어는법률혹은학문적으로정립된개념이아니고예산구조의이해의편의를위하여실무적으로사용되는개념이다. 11) 기획예산처와재정경제부가정부조직법개정( ) 에따라통합되어기획재정부로개칭되었다. 24 NABO 재정기준선전망

34 둘째, 편의재량으로법률에지출의근거는있으나지출여부나구체적지출규모 등에대해서는규정이없거나행정부에위임한경우로서행정부와국회가지출 여부와지출규모모두를재량권을가지고편성과심의를할수있다. 일반적 으로법률에 국가가지원할수있다 라는형식으로표현된다. 완전자유재량과 편의재량은개념상구분은가능하나사실상구분의실익이없다. 셋째, 준의무 지출은근거가법령에있어지출의여부에대해서는국가가기속되고지출의 규모결정에있어서일부요소는법령에규정되어있는한편, 다른요소는경 제 사회적여건의변화 12) 뿐만아니라재정당국의정책적의지, 재원의부담능 력, 유사기관또는대상의지급수준등을고려하여탄력적으로편성할수있는 사업이다. 공무원인건비등이대표적인준의무지출사업이다. 공무원인건비는 총정원( 총공무원의수) 에임금수준( 인상분포함) 을곱하여계산하는데, 총정원 은대통령령에정해져있으나, 임금수준은재정당국이위에서지적한여건들을 감안하여재량적으로결정한다. (2) 구분의필요성 업의 의무지출의기본과제는과거에법률( 재정수반법혹은수권법) 로결정된사 미래비용을추계 하는것이다. 반면에재량지출의기본과제는재정수반 법이나수권법의근거가없이 미래의지출수준을결정 하는것이다. 의무지출 과재량지출은다음과같은면에서구분될필요가있다. ( 가) 지출근거의상이성 의무지출과재량지출은지출의근거가상이하며따라서예산의편성과심 의과정에있어차이가있다. 의무지출은원칙적으로국회에서심사 의결한법 률에근거하여예산이편성되고심의된다. 국회에서는법률안을심사하는주로 소관상임위원회가심사의주도권을가지고있다. 미국에서는지출권한을부여 12) 경제 사회적여건변화는의무지출총량에도영향을미친다. 예를들면, 노령층인구비중의증가는 기초노령연금 대상자수를증가시켜연금총액을증액시킨다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 25

35 한다는의미에서이들법률을수권법 (Authorization Act) 13) 이라고하고소관위 원회를수권위원회(Authorizing Committee) 라고도한다. 즉, 의무지출은수권법 에의거하여직접적으로지출이결정된다. 재량지출은법령에세부적인지출의근거와규모가없거나행정부에위임되 어있기때문에행정부에서예산안편성시에미래의재정소요를판단하여결정 한다. 국회에서의심의는소관상임위원회의예비심사과정을거치지만심사의주 도권은예산결산특별위원회가행사한다. 예결특위의심사결과사업의내용과규 모가사실상결정이된다. 미국은세출법(Appropriation Act) 14) 을주도적으로심 사하는세출위원회의결정에의하여재량지출의규모가결정되며, 세출법이외의 법률이직접지출을명령하면의무지출혹은직접지출사업이된다. 미국의회의 세출위원회는모든재량지출에대한관할권이있다. 그러나세출위원회는의무지 출을통제하지못하며, 의무지출은수권위원회에서주도적으로결정한다. 지출에대한통제측면에서보면의무지출은지출통제가어렵고재량지출은 예산안편성권자와심사권자에게더많은통제권한이부여되어있다. 의무지출 은법률의변경이없는한회계연도에따라서영향을받지않으나, 재량지출은 매회계연도마다국회의의결에따라서증감의영향을받게된다. 지출의예측가능성측면에서는의무지출은중장기예측이가능하고심지어 국민연금의경우에는 50 ~ 70 년후까지도예측을하며, 그결과는재정의지속가 능성측면에서유용하게활용된다. 하지만재량지출은예측년도가길지않으며 시계를크게확장하여추계하여도활용성측면에서의미를부여하기어렵다. ( 나) 기준선전망의기초 장래의재정수입과지출의규모를전망하기위한개념으로기준선 (Baseline) 이있다. 기준선이란이미성립된법( 현행법 ) 에기초하여예산권한, 지출 ( 직접지출 13) 하나또는그이상의연방사업이나부처를설립하거나존속시키며, 이들사업또는부처가운영되는기한및조건을결정하고, 여타의정책요구또는한계를정하며, 세출의시행을승인하고할당된자금이사용되는방법을정하는법률을말한다. 14) 매년세출을가능하게하는법률. 이세출법에는일반, 추가경정또는잠정 (Continuing) 세출예산이있다. 26 NABO 재정기준선전망

36 과재량지출), 수입, 그리고재정수지의현연도 (current year) 수준을기준으로하 여예산연도와후속연도에대한전망치를의미한다. 15) 따라서기준선은미래의정책변화에대하여중립적이다. 기준선은 5년혹은 10 년후의재정여건즉, 여유재원혹은부족재원의상황을보여주기때문에예산의편성혹은심의권자가현재의상황에서수입및지출의변화를조정하는데유용하게활용된다. 그런데의무지출과재량지출은지출의성립근거와성격이다르기때문에 5 년내지 10 년의전망을시행하는경우에방법에서서로차이가있다. 즉, 의무지출은현행법이변하지않는다는가정하에인구구조변화와경제상황을고려하여추계가된다. 재량지출의경우에는과거년도의지출수준과추세, 새로운재정소요, 경상경제성장율, 물가상승률등과정치 경제 사회적여건변화등을감안하여예측한다. 미국도기준선전망시의무지출과재량지출을구분하여별도의방법으로기준선전망을하고있다. 재량지출은향후에도현재수준의예산권한이부여될것이라고전제한후인플레이션지수와연방근로자들에대한생계비조정지수등을고려하여추계한다. [ 그림 1] 은현년도수준(current level), 기존정책이미래에도지속된다는가정하에서추계되는기준선(baseline), 새로운정책이추가된다는가정하에서새정책수준(policy level) 을보여주고있다. 기준선은현년도수준에서아무런정책변화를주지않는다고하더라도경제 사회적여건변화에따라서일정하게변화하는예측선이다. 이기준선을예측하기위해서는의무지출과재량지출을구분하여추계하여야한다. 종래의예산편성과심사방식은정책의변경으로인한효과를현년도와다음연도지출수준을비교하여증가된부분으로평가하는경향이강했었다. 하지만기준선개념이도입되면시계를중장기로확장하여기준선과대비하여새로운정책의도입에따른추가적인증가분으로측정할수있게된다. 즉, 중장기적인시각에서재정규율의확립과통제가가능하게된다. 15) 정문종, 미국기준선전망의의의와우리예산과정에대한시사점, 국회예산정책처, , 경제현안분석제15 호, p. 3) 년균형재정및긴급적자통제법 (Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985) 250 조(c) (5) 정의에따르면 기준선이라는용어는새로운예산권한, 지출, 수입, 그리고흑자또는적자의현재연도의수준의예산연도와그후속연도에대한 (257 조에기술된) 추계를의미한다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 27

37 [ 그림 1] 기준선과정책변경의재정영향분석과의관계 지출액 정책효과 새정책의수준 (policy level) 기준선 (baseline) 현수준 (current level) current-year budget-year out-years 시간 자료: 국회예산정책처, 법안비용추계 - 원리와방법 -, p. 75 정부가작성하여국회에제출하고있는국가재정운용계획은정부의현재의 정책과향후정부가추진하고자하는정책적의지가반영된것이기때문에기 준선전망과는다르다. 즉, 국가재정운용계획에는대통령이향후추진하고자하 는입법계획도포함되어있다. 그런데정부의국가재정운용계획에반영된법률 변경사항은의회에서통과여부를보장할수도없고, 재정이수반되는의원입법 의발의로인한재정소요액도반영되어있지못하다. 국가재정운용계획은차이가있을수밖에없다. 이러한점에서기준선과 한국에서재정기준선이구축되면행정부의예산편성과국가재정운용계획 의작성뿐만아니라의회에서예산안심사와재정수반법률의심의에유용한지 표로활용될수있다. 참고로미국은의회예산처(Congressional Budget Office: CBO) 가 10년을단 위로매년전망한다. 16) 이기준선은의회가결의안을준비하고법률안이예산 에미치는효과를점검하며, 조정법안의규정을마련하는근거로사용된다. 16) 정문종, 미국기준선전망의의의와우리예산과정에대한시사점, 국회예산정책처, p. 10. CBO의기준선전망은첫2 년은경제에관한예측(economic forecast), 다음8년에대해서는경제에대한추계 (economic projection) 에입각하고있다. 28 NABO 재정기준선전망

38 ( 다) 법률안비용추계와지출규모점검에활용 법안비용추계(cost estimates for bills) 는재정수반법안(budget-related bills) 에 대해당해법안이시행될경우추가적으로소요될것으로예상되는총비용, 연도별소요비용, 부담주체별소요비용을각종추계기법을활용하여추산하는 것을말한다. 17) 한국은보통향후 5 개년도를추계한다. 법안비용추계는의무지출과재량지출모두를추계의범위에포함시킨다. 다만재량지출중법률의내용이추상적, 선언적, 포괄적이어서추계가기술적 으로어려운경우에는제외한다. 현재행정부가시행하는추진사업에대한사전예비타당성조사제도나법 안제출시법률안비용추계서 18) 첨부제도는사업을국가재정의거시적인시각 에서파악하는것이아니고해당사업을미시적인측면에서경제적합리성만을 고려하는것이다. 운용하기가어렵다. 의재정운용이가능해진다. 적자, 따라서이들제도만으로는국가재정을거시적인시각에서 그러나지출규모점검제도를도입하게되면다른차원에서 지출규모점검(scorekeeping) 은 예산지출권한, 재정수입과지출, 재정흑자와 연방정부부채한도에영향을미치는의회의예산심의활동에대하여최 신의도표와보고서를통해추적과보고를하는절차 를말한다. 구체적으로는 현재계류중이거나최근통과된법률의예산효과를예산기준선혹은예산결의 안(budget resolution) 에서정한수준과비교하여측정하는절차를말한다. 19) 따 라서의회에서심의하고있는의무적지출법률혹은재량적사업의증감이기 준선과비교하여어떠한지를파악하고보고하게된다. 이와같이함으로써의 회의의무지출법안과예산안심사가합리화될수있다. 의회는예산관련안건 이재정의흑자와적자, 국가채무에미치는영향을고려해가면서법안과예산 17) 국회예산정책처, 법안비용추계, 2006, p. 3. 법안비용추계의법적근거는국회법제 79조2와국가재정법제87 조이다. 18) 정부가제출하는법안은정부가추계서를첨부하고, 의원발의법안에대하여는국회예산정책처의법안비용추계팀에서담당하고있다. 다만, 재정이수반되는모든의원발의법안이국회예산정책처를의무적으로거치는것은아니다. 19) 윤성민, 미국의회의지출규모점검제도와시사점, NABO 재정지출동향분석, 국회예산정책처, 제1 호, , p. 65 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 29

39 안을의결할수있다. 현재한국은지출규모점검제도가없다. 한국도예산기준선이나지출상한선 의개념을도입한다면이들지표를기준점(benchmark) 으로하여신규혹은증 액지출소요가재정에미치는효과를측정할수있을것이다. 20) 의무지출의경 우에법안제출시나심사시에예산점검(scoring) 은법률안비용추계와유사하게 되며, 재량지출의경우에는지출상한선을기준으로하여심사를할수있을것 이다. 따라서이경우에도의무지출과재량지출의개념구분은유효하게된다. ( 라) 재정에대한유용한정보제공과경직성21) 평가 의무지출과재량지출의구분은재정지출증가의유형별원인에대한보다 정확하고유용한정보를제공한다. 재정지출통제의어려움은주로의무지출의 증가가원인이될가능성이크다. 재정지출을의무지출과재량지출로구분함으 로써지출의원인별로재정지출증가를명확하게파악하고이를적절히관리하 는데기여할수있다. 또한의무지출과재량지출의분류는재정경직성을평가 하는데활용될수있다. 재정의경직성이높다고판단하는절대적인기준은없 으나의무지출의비중이높을수록향후재정을운용함에있어부담으로작용할 수있다. 즉, 재정지출에서의무지출과재량지출이재정에서차지하는비중을 비교하여재정의경직성정도를평가하고통제할수있다. 나. 분류의대상이되는지출범위 의무지출과재량지출의분류에관한논의에앞서그전제로논의의대상인재정지출의범주를어디까지보느냐하는문제가있다. 정부가작성하는재정의범주로는통합재정과총지출이있다. 22) 20) 효과적인재정통제와향후막대한재정소요를감안하면이제도의도입을논의할시점에있다고본다. 21) 재정의경직성이라는용어는기획재정부의실무적인필요에의하여사용하는것이고법률용어는아니다. 22) 한국은행이 UN의 SNA(System of National Accounts) 기준에따라작성하는일반정 30 NABO 재정기준선전망

40 통합재정은 IMF가제시한 GFS의기준에따라서작성하는것으로기관별로는 중앙정부, 지방정부, 사회보장기금및비영리공공기관(NPIs, Nonprofit institutions) 23) 을포괄한다. 중앙정부의경우회계별로는일반회계, 특별회계및일부기금이포함 된다. 지출의경제적성질별로분류하면경상지출, 자본지출과순융자가포함된다. 총지출은기획재정부가 국가재정법 에근거하여작성하는개념으로회계 별로는일반회계, 특별회계및기금을포함한다. 지출의경제적성질별로는경 상지출, 자본지출및융자지출을포괄한다. 따라서중앙정부기준으로통합재정 과총지출의차이는융자지출의범위에서차이를보이고있다. 통합재정은융 자지출에서융자회수를차감한순융자만을고려한다. 즉, 예산 기금등정부의 지출규모에서채무상환등을차감한순수한재정활동규모를의미한다. 반면에 총지출은국민의입장에서느끼는정부의순수한지출규모를뜻하며융자수입 을차감하지않아통합재정규모보다항상규모가크다. 통합재정은재정수지와국가채무의규모파악및관리가용이하고, 총지출 은기획재정부가예산안편성시작성하여국회에제출하는금액으로각각의장 단점이있으나기획재정부예산분류와의일관성유지, 통계분류의기술적인 어려움등을감안하여여기에서는총지출을기준으로연구하고자한다. 또한 편의상기관별범주도중앙정부부문에국한하기로한다. 한편, 미국에서는통 합재정을기준 24) 으로기준선전망을시행하고있다. 부재정은통합재정과통할하는범위가유사하다. 하지만, 한국은행은중앙정부중조달청( 시장적서비스생산), 특허청( 특별회계), 군인연금과우체국보험( 금융보험업), 정부의기업특별회계( 시장적서비스), 금융성기금( 시장적서비스) 은제외시키고있다( 한국은행, 우리나라의국민계정체계, 2006, pp. 193 ~ 194). 23) 기획재정부는통합재정중비영리공기업에양곡관리, 우편사업, 우체국예금, 조달및책임운영기관관리특별회계등 5 개만을포함시키고있다. 24) Analytical Perspectives, Budget of the United States Government, Fiscal Year 2008, p372; The estimates are shown on a unified budget basis, i.e., the off-budget receipts and outlays of the Social Security trust funds and the Postal Service Fund are added to the on-budget receipts and outlays to calculate the unified budget totals. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 31

41 다. 분류기준의사례검토 의무지출과재량지출의개념적정의만으로는모든재정지출을명확하게분 류하기어렵다. 따라서두개념의정의와는별도로분류기준에대한논의를통 해합리적인기준을마련할필요성이있다. (1) 미국의분류기준 ( 가) 의무지출과재량지출의분류기준 미국 CBO 에서는재정지출을의무지출(Mandatory Spending), 재량지출(Discretionary Spending), 이자지출(Net Interest) 로크게구분하고있다. 의무지출은수권위원회의수권 법(authorizing acts) 에의해예산수권이발생하며, 지출규모도세출위원회의세출승인법 과관계없이수권법에따라결정된다. 재량지출은수권위원회가예산수권 (budget authority) 을세출위원회에부여함으로써지출규모가매년결정되는 12개세출승 인법(appropriations acts) 에의해결정되는지출이다. 이자지출은의무지출의일 부이지만국가채무및재정적자의크기와관련되어중요한지출이기때문에별 도구분하여계산한다. 25) 미국이의무지출과재량지출을구분하게된주요원인은의무지출이재정 적자를보다고착화, 영속화시키는경향이있기때문이다. 구체적으로는재정적 자를방지하기위하여의무지출에대해서는 pay-as-you-go 원칙을적용하였다. pay-as-you-go 원칙은 PAY-GO 원칙으로도불리며, 기준선을넘는의무지출의 증가는반드시해당하는만큼의지출의감소또는수입의증가로상쇄되어야 한다는원칙을말한다. 재량지출에대해서는지출한도(spending cap) 를설정하 여규제하였다. 26) 지출한도는재량적사업의예산수권과지출에관해예산집행 법(Budget Enforcement Act) 에서정한상한액으로서, 원칙적으로세출위원회는 25) 이자지출은국가채무의크기와구성및재정적자또는흑자그리고시장이자율에의해결정된다. 26) 두제도모두 1990년에도입되었으나 2002년 9월에소멸되어 2007년에는운영되지않았다. 다만, 재정적자가다시심화되면서 2007 년도재도입법안이상정되어있다. 32 NABO 재정기준선전망

42 이를초과하는예산권한을배정할수없다. 미국은 1985 년균형예산및긴급통제법(Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act) 에의무지출과재량지출을구분하는규정을두고있다. 동법 제250조 c 를보면 재량지출 (discretionary appropriation) 은세출법에의하여제공 되는예산재원( 직접지출사업자금제외) 을의미하며, 직접지출(direct spending) 은 1 세출법이외의법률에의하여제공되는예산권한, 2 자격지출 (entitlement) 권 한, 3 food stamp program 을말한다. 그리고 예산집행법 에서는의무지출과재량지출의구분에관하여좀더상세하게규정하고있다. 즉, 세출위원회소관모든계정(accounts) 을재량(discretionary), 보장지출(appropriated entitlements), 의무(mandatories) 의세유형으로분류하고있다. 재량 (discretionary) 으로분류되면재량지출이며, 보장지출(appropriated entitlements) 이나의무(mandatories) 로분류되면의무지출에해당한다. 예산집행법 에의해분류되지않는항목은최종적으로예산위원회(Budget committee) 에서예산결의안 (Budget Resolution) 에어떤지출로규정하느냐에따라결정된다. 다만동결정은관련기관들( 미의회예산위원회, OMB, CBO) 간의합의에의해정해진다. [ 표 2] 미국재량지출과직접지출의비교 구분재량지출직접지출수권입법의예산상영향세출조치를고려할수있는허가예산재원의제공 세출위원회역할 예산재원의제공 예산재원에대한통제력이 없거나미약함 입법의빈도매년불규칙적, 정해진일정없음 예산집행규칙지출상한 PAYGO 규칙 예산결정의실행제302 조(b) 할당조정과정 예산영향계산의기초 경제적민감도 정치적민감도 예산과실제지출의일치정도 당해연도수준과다음연도대통령요구액을비교해승인된금액 기준선전망과정책변경의추정 낮음, 간접적직접적, 때때로자동적 다양함 : 일부사업은높지만, 일부다른사업은낮음 대체로높음 출처: 현성수외, 미국연방예산론(2005, p. 81). 때때로매우높음 대체로낮음 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 33

43 ( 나) 의무지출의세부분류 의무지출은매년세출위원회의지출승인과관계없이수권위원회의항구적 인법규(authorizing legislation) 에의해결정되는지출이다. 27) CBO에서는의무 지출을다음과같이구분하고있다. 지출의성질에따라보장지출(entitlement), 순이자지출(net interest), 비보장지출(non entitlement) 로구분한다. 프로그램별로 는사회보장(Social Security), 노인의료보험(Medicare), 국민의료보조(Medicaid), 상쇄수입(Offsetting Receipts), 기타지출(Other Spending) 등으로구분한다. 28) [ 표 3] 미국 CBO의의무지출항목 유 형 상세항목 Social Security Social Security Medicare Medicare Medicaid Medicaid Supplemental Security Income Earned income and child tax credit Unemployment compensation Income Security Food Stamps Family support Child nutrition Foster care Federal civilian Other Retirement and Disability Military Veterans Other Commodity Credit Corporation TRICARE For Life Student loans Other Programs Universal Service Fund State Children's Health Insurance Program Social services Other Medicare Offsetting Receipts Employer's share of employee retirement Other 자료 : CBO, The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2008 to 2018, ) 지출의특성에따라직접지출이나뒷문지출이라고불리기도한다 (Backdoor Spending). 28) 지출의규모순으로나열하였다. 34 NABO 재정기준선전망

44 ( 다) 재량지출의세부분류방식 재량지출은매년세출승인법을제정하는예산과정을통하여의회가부여 하는지출권한에의한항목과금액이정해지는지출을말한다. 재량지출은크게 국방(Defense) 과비국방(Non defense) 으로구분된다. 구체적으로국방(defense), 교통(transportation), 국립공원(national parks), 법집행(law enforcement), 재난구 조(disaster relief), 해외원조(foreign aid) 등으로나뉜다. (2) 한국의분류기준 한국의헌법과법률에서의무와재량지출을정의하거나기준을제시하는 직접적인규정은없다. 다만, 헌법에서는예산과관련하여의무적지출의정의 에가까운용어를사용하고있다. 즉, 헌법에서새로운회계연도가개시될때까 지예산안이의결되지못한때에는헌법에서열거한사항들에대하여는전년도 예산에준하여집행할수있도록하고있는데그중한항목이헌법제54조제 3항 2 호에규정된 법률상지출의무의이행 이다. 법률상지출의무가있는사업 은국회에서예산안이의결이되지않은경우에도지출을명령하고있다. 지출 의무는국회에서제정하는개별법에의하여의무적지출로규정된다. 국민기 초생활보장법 에의한생계급여지급이한사례가된다. 법률의규정으로는 국회법 제79조의 2와 국가재정법 제87조가의안혹은 법률안이예산혹은기금상조치를수반하는경우에는향후 5회계연도의비용추 계서를첨부하도록의무화하고있다. 하지만재정소요를수반하는법률안이모 두앞에서정의한바와같이지출의무와규모를법률에서정하는의무지출을 의미하는법률안이라고보기는힘들다. 따라서의무지출과재량지출의성격을 구분하기위하여서는각각의개별법을세세하게검토하여야한다. 예산안편성기관인기획재정부는지침 29) 으로의무적지출과재량적지출을 구분하고있다. 기획재정부가의무적지출과재량적지출을구분하는이유는 각부처가세출예산안을편성하는과정에서재정의절감, 통폐합등적극적인 29) 기획예산처, 2008 년도예산안편성및기금운용계획안작성지침, , pp. 19 ~ 20. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 35

45 구조조정을통한국가의주요정책과제의계속추진, 국민부담의최소화와재정 의지속가능성을확보하려는데있다. 지침에서재량적지출을구조조정의대상 으로삼고있기때문에의무적지출과재량적지출을구분하는것이다. 기획재정부에의하면, 의무적지출은 법령등에지출의무가규정되어있 으며지급기준이정해져있어업무의효율화, 사업방식의변경등을통해서도 사업물량 단가를축소하기가현실적으로곤란한경비 를의미한다. 구체적으로 는인건비, 기본경비, 교부금, 채무상환, 법정부담금( 연금, 건강보험 ), 사회보장 및소득이전지출, 균특회계사업 ( 지자체자율편성), 기타법정경비등을제시하고 있다. 재량적지출은 의무적지출이아닌경비로서투자사업비, 경상적경비등 을포괄한다고규정하고있다.. 앞에서정의한의무지출은지출물량과단가가직접적으로법률에규정되 어있어예산의편성혹은심사권자가재량으로그규모를감축, 확대할수없 는지출을의미한다. 하지만기획재정부의지침은예산안편성의편의를감안 하여정의를한것이기때문에진정한의미의의무지출의개념과는다소차이 가있다. [ 표4] 기획재정부와미국CBO의재정지출분류기준비교 구분기준내용예시 CBO 의무지출 매년의회의지출승인과관계없이항구적인법규 (authorizing legislation) 에의해결정되는지출 Social Security, Medicare, Medicaid, Income support, Other Retirement and Disability, Other Programs, Offsetting Receipts 재량지출 매년세출승인법 (appropriation act) 을제정하는예산과정을통하여의회가부여하는지출권한에의한항목과금액이정해지는지출 Defense, Non defense ( 국가적필요, 기관의임무와사업에따라기능별로분류 ) 36 NABO 재정기준선전망

46 구분기준내용예시 이자지출 의무지출의일부이지만국가채무및재정적자의크기와관련되어중요한지출이기때문에별도구분되며, 국가채무의크기와구성및재정적자또는흑자그리고시장이자율에의해결정 Net interest 기획재정부 의무지출 재량지출 법령등에지출의무가규정되어있으며지급기준이정해져있어업무효율화, 사업방식변경등을통해서도사업물량 단가를축소하기가현실적으로곤란한경비 의무지출이아닌경비 인건비, 교부금, 채무상환, 법정부담금( 연금, 건강보험), 사회보장및소득보전지출, 기타법정경비등 투자사업비경상적경, 비등 자료 : 1. CBO, The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2007 to 2016, 기획예산처, 2008 년도예산안작성세부지침, 의무지출과재량지출의구분기준에관한검토 가. 의무지출과재량지출의특성구분 앞에서적시한바와같이의무지출과재량지출은의회에서의무지출법률 심사, 재원배분을위한기준선전망등에중요한개념으로활용된다. 하지만 법률에서는명시적으로구분을하지않고있으며, 재량적사업비의통제를위하여활용하고있는실정이다. 기획재정부에서는지침으로 따라서미국에서와같이거시적 중장기적인시각에서의자원배분, 재정건 전성유지를위한지출의통제, 의회심사의합리화, 국가채무통제를위한기 초자료로는활용하고있지않다. 분류기준에대한논의에앞서지출의무의발생요인, 지출규모의결정요인, 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 37

47 근거법률의성격, 예산의성격, 예산과지출과의관계, 집행대상자에게미치는 영향등을중심으로의무지출과재량지출의특성을정리하여살펴보기로한다. 첫째, 지출에대한근거법의성격이다. 의무지출은법률에의하여예산편 성, 심의, 집행의무가발생한다. 따라서별도로법률을개폐하지않는한지속 적으로지출의무가발생한다. 법률은국회가제정하는법률을의미하며세부사 항은시행령에위임이가능하다. 재량지출은근거법률이없이편성, 심의할수 있으며법률에존재하는경우라고하더라도법률에선언적으로명시하거나임 의규정( 통상 ~ 할수있다 ) 으로명시한다. 따라서재량지출은예산의편성과 심의시사업의존폐여부에대한기속력이발생하지않는다. 둘째, 지출의지속성여부이다. 의무지출은법률에의하여효력이발생되기 때문에법률이지출의시한을명시하지아니하는한지출의무가지속적으로발 생한다. 반면에, 재량지출은예산심의과정에서매년새로이계상되어야지출이 가능하기때문에예외적인사항을제외하면( 예: 계속비사업) 한회계연도에한 하여효력이발생한다. 셋째, 지출규모의결정요인이다. 의무지출은지출의물량( 공무원수, 생계보 호대상자수등) 과단가( 평균도시가구소득, 기본급에물가상승률연계등) 가 법령에의하여결정되기때문에지출규모는사회 경제적인변화요인( 인구수, 수혜자수, 평균소득의변화등) 을고려하게되면자동적으로추계가가능하다. 지출비율을법률로정하는경우도있다. 지방재정교부금과지방교육재정교부금 은개별법에서각각내국세의 19.24%, 20% 로정하고있다. 내국세는국민총생 산과경제성장률등의변수에의하여예측이가능하기때문에이들교부금은 내국세율을곱하여자동적으로산정할수있다. 재량지출은행정부가편성하고 국회가심의하는수준에의하여결정된다. 예컨대 SOC 투자총액, 예비비의규 모등은편성권자와승인권자의판단에의하여결정된다. 예비비는 국가재정 법 제22조에서일반회계예산총액의 1% 이내의금액을계상할수있도록하고 있다. 따라서 1% 의범위내에서재량을가지고결정할수있다. 넷째, 예산의성격이다. 의무지출은법률에의하여지출의규모가결정되기 때문에예산은세입예산 30) 과마찬가지로경제여건등을감안하여계산된추계 38 NABO 재정기준선전망

48 치의반영이다. 다만, 추계의엄밀성여부에따라서예산액과집행액에서차이 가발생할수도있다. 에불과하다. 속하지는않는다. 재량지출은분야별할당액으로구속력이있는정책결정 재량지출에대한구속력은대행정기관만을구속하며국민을기 다섯째, 편성주체의차이이다. 예산의편성은의무, 재량지출모두대통령 을수반으로하는행정부에전속한다. 하지만, 행정부내부적으로는권한이분 산되어있다. 의무지출은법률에의하여정하여져있기때문에법률을소관하 는부처가정책의주도권을가지고행사한다. 다만, 법률의변경이지출을수반 하는경우에는기획재정부와사전에협의를해야한다. 재량지출의경우에는 소관부처의예산은당해부처에서편성안을작성하나, 기획재정부의판단이폭 넓게인정되고있다. 기획재정부는또한의무와재량지출을합한재정규모의 수준에대하여도결정권을주도적으로행사한다. 이같이편성된예산안은국무 회의와대통령을거쳐서최종적으로결정된다. 국회의원은의무지출예산의편 성권은없지만의무지출을명령하는재정수반법률안을발의할수있는권한이 있다는점에서의무지출예산의편성에일정부분관여를하고있다. 여섯째, 심사권의차이이다. 예산안과법률안의심사권은국회의전속권에 속한다. 하지만, 의무지출은법률에의하여수권이되기때문에소관부처를관 할하는상임위원회가심사의주도권을가진다. 재량지출에대하여는소관상임 위원회가예비심사권을행사하나심사결과에대하여예산결산특별위원회는기 속을받지않는다. 다만, 국회법 제84조제5항에따라상임위원회가제안하지 않은예산안의증액이나새비목의신설은소관상임위원회와협의를거치도록 하고있다. 31) 의무지출도예결특위의심사를거치지만의무지출은특별한경우 30) 조세의종목과세율은법률로정하는조세법률주의에의하여세입예산은추계치의반영에불과하다. 추계의예산액과실제징수액의차이는추계방식, 추계의과학성등요인들에의하여결정된다. 31) 국회법제84 조( 예산안 결산의회부및심사 ) 5예산결산특별위원회는소관상임위원회의예비심사내용을존중하여야하며, 소관상임위원회에서삭감한세출예산각항의금액을증가하게하거나새비목을설치할경우에는소관상임위원회의동의를얻어야한다. 다만, 새비목의설치에대한동의요청이소관상임위원회에회부되어그회부된때부터 72시간이내에동의여부가예산결산특별위원회에통지되지아니한경우에는소관상임위원회의동의가있는것으로본다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 39

49 가아니면법률에서정한조건을추계한것이므로예결특위에서삭감또는증 액을하기가어렵다. 의무지출과재량지출에관한의회내의권한배분으로인하여불협화음이 발생하기도한다. 재정수반법률안이상당한규모의재정소요를수반하는경우 에예결특위와사전협의 32) 를거치도록하고있으나위반시제재규정이없기 때문에상임위원회를통과한법률이예결특위를거치지아니하고바로본회의 에상정, 의결되는경우도발생한다. 일곱째, 집행상차이이다. 법률에서지출을명령하는의무지출의경우에는 집행의수혜자에게급부청구권이발생한다. 예컨대, 국가유공자혹은기초생활 보호대상자에게지급해야할수급권이제대로지급되지아니할경우에는수급 권자가국가를상대로급부의이행을청구할수있다. 하지만, 재량지출의경우 에는예산이부족하더라도급부청구권이발생하지아니한다. 또한예산이부족 하게되는경우에의무지출은전 이용, 예비비혹은추가경정예산안을편성해 서라도집행하여야하나, 재량지출의경우에는공사의중단혹은이월을할수 있고전 이용을할수도있다. 하지만재량지출은예비비나추가경정예산안의 사용을강제하지는않는다. 여덟째, 예산의결산상차이이다. 원칙적으로의무지출은수혜기관이나수혜 자가국가로부터지출금액을받지못한경우에는국가는사후적으로도정산의 무를진다. 예컨대, 국가재정법 제90조에의하여세계잉여금중일정분은 지방 교부세법 과 지방교육재정교부금법 에의하여정산하여야한다. 또다른예로, 사립학교교원연금에대한국가부담금은법령에의하여정해져있다. 2007년의경 우국가가부담해야할금액이일부미납되고있으며, 따라서동회계에서는미 수국가부담금의항목으로계상되고있다. 33) 재량지출사업의경우사업비가부족 32) 기획예산처소관에속하는법률안과상당한규모의예산또는기금상의조치를수반하는법률안을심사하는소관위원회는미리예산결산특별위원회와협의를거쳐야한다( 국회법제83조의2). 33) 동법은국가부담금의과납또는미납이있을경우에다음기의국가부담금을납부할때가감하도록하고있으며, 미납금을다음분기에납부하지않은경우에는대통령령이정하는바에따라이자를가산한금액으로정산하도록하고있다( 사립학교교직원연금법제46조제3 항, 제4 항참조) 40 NABO 재정기준선전망

50 한경우에는사업이미완결되는상태이거나당초계획을축소하여정산한다. [ 표 5] 의무지출과재량지출의특성요약 근거법률의성격 지출의무발생요인 지출규모결정요인 예산의성격 편성 제안권자 심사권자 집행대상자에게미치는영향 예산과지출과의관계 결산 의무지출 (Mandatory Spending) 법률에의해직접예산편성의무발생, 개정하지않는한지속적으로지출발생 국회가법률로결정하되하위명령에위임이가능 법령에의해반영구적으로지출의무발생( 법령이지출의직접근거 ) 법령에서정한기준과사회경제적요인이결합하여지출규모가결정됨 예산은세입과마찬가지로단지추계치에불과함 행정부( 소관부처주도- 법형식) 국회( 의원발의- 법형식) 국회( 소관상임위원회-지출근거법제정 ) 사회보장급여의경우에는집행대상자에게급부청구권이발생 예산이부족할경우예비비 를사용하거나추경을편성 해서라도 반드시 지출해야 함( 사후적으로 지출규모 결 정됨 ) 의무적 정산( 부족시 반영의 무발생 ) 재량지출 (Discretionary Spending) 근거법률이없거나있더라도법률에선언적으로명시 예산집행을위해편의상정한집행기준( 사업안내등) 은구속력이없음 매년예산편성에의해지출의무가발생( 예산이지출의직접근거 ) 승인된예산의범위내에서지출규모가결정됨 예산은한정된자원의분야별할당액으로서구속력있는정책결정과같음 행정부기획재정부 ( 주도예산 - 형식 ) 국회( 예산결산특별위원회-지출규모결정 ) 집행대상자에게급부청구권이발생하지않음 ( 예산이부족하다라도지출의무가발생하지않음 ) 예산의한도내에서지출규모조정( 예산과지출이거의일치, 사전적으로지출규모결정됨 ). 부족할경우프로그램예산한도내에서전용가능하며예비비나추경예산의사용을강제하지는않음 재량적정산 ( 부족시사업의축소가능 ) 자료: 임명현, 이재윤, 국민기초생활보장급여재정지출전망, 국회예산정책처예산현안분석제12 호, 을토대로재작성 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 41

51 나. 지출구분기준에관한검토 으며 34) 의무지출과재량지출은앞에서검토한바와같이법률상정해진개념은없 지출의성격및내용을구분함에있어서도어려움이존재한다. 또한미 국의경우, 법률로의무지출과재량지출을명확히구분하고예산안의심의절 차가상이하게진행되나우리나라의경우에는법률로의무지출과재량지출을 규정하고있지않아구분이어렵다. 기준을별도로설정하여지출을분류하고자한다. 따라서본분석에서는지출구분에관한 지출구분기준에대한검토에앞서본연구에서는의무지출과재량지출의 특성을지출의무의발생요인, 지출규모의결정요인, 근거법률의성격등을중 심으로정리하였다. 이와같은지출별특성을바탕으로지출유형을의무지출, 준의무지출, 재량지출의 3 가지유형으로구분하고, 구분기준으로형식적요건 과실질적요건을고려하여기준을수립하였다. 형식적요건으로지출의무와 지출규모에대한법적근거 35) 를검토하고, 실질적요건으로는물량또는단가 결정에있어재정당국( 행정부, 입법부) 의재량정도, 사업의내용및실질적집 행현황, 유사지출과의연계성및일관성등을고려하여지출을구분하는방 안을모색하고자한다. (1) 의무지출 ( 가) 형식적요건 지출을구분함에있어법률에서강행규정으로국가의지출의무를규정하 고, 법률또는시행령( 이하에서는 법령 이라고한다) 에서지출규모를명시적으 34) 다만, 헌법에서새로운회계연도개시전까지국회가예산안을의결하지못하는경우행정부는준예산을편성 집행할수있는바, 이들집행사업중 법률상지출의무의이행 ( 제54조제3항제2 호) 라는규정이있으나별도의법률에서세부적으로정의하고있지는아니하다. 35) 지출구분을위한법적근거판단과지출추계는상이한문제이며, 지출추계시행정부와국회예산정책처자료, 방법등에차이가존재할경우에는국회예산정책처의자료, 방법등을활용한다. 42 NABO 재정기준선전망

52 로규정하고있는경우에는의무지출로구분할수있다. 지출의무의발생은 법적근거에서 지급한다., 지급해야한다., 보조한다., 부담한다., 부담하여 야한다., ~ 수급권자라함은 ~ 있는자격을가진자를말한다. ( 수급권의발생) 등강행규정으로규정된경우를의미하며, 지출규모는 물량( 대상) X 단가 등 의규정을통해규모가산정될수있는것을말한다. 의무지출을구분함에있어지출규모판단의법적근거로법률과시행령을 설정한것은예산안편성과정에서재정당국이지출규모의설정에있어시행령 에실질적으로기속받기때문이다. 시행령은소관부처의장이제정하는시행 규칙과는달리국무회의심의를거쳐확정되기때문에재정당국의재량의여지 가거의없는것으로볼수있다. 또한예산이법형식이아닌국회의의결로 결정되고, 국회도법률에서정부에게시행령을통해지출규모설정의일정부분 을위임한것으로볼수있기때문에예산안심의과정에서시행령에근거하여 편성된지출규모에실질적으로기속되는측면이있다. 이와같이국회와재정 당국이시행령에근거하여편성된지출규모에대해실질적으로기속되는면이 있기때문에본분석에서는의무지출을판단하는지출의법적근거로시행령까 지를설정하고자한다. 한편, 지출의무판단시에재정당국에게사업추진방법만을위임했을뿐 인데지출여부와규모까지재량권을부여한것으로혼동하여해석하는것에주 의할필요가있다. 또한지출규모를규정한법령이물량, 대상, 단가등지출 규모의결정을포괄적으로시행규칙이하혹은재정당국의재량에위임한경우 에는추가적인검토가필요하다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 43

53 [ 그림 2] 지출유형의형식적구분 ( 나) 실질적요건 우리나라의법률체계는법시행에따른재정지출등을고려하여제 개정 된경우가많지않으므로지출을구분함에있어형식적요건만으로구분이어 려운경우가존재한다. 따라서형식적요건만으로지출이구분이어려운경우 에는실질적요건을검토하여지출을구분할필요가있다. 즉지출의내용및 실질적집행관행, 지출규모를결정하는요인으로경제 사회적여건외에재 정당국( 행정부, 입법부) 의재량이어느정도존재하는지등을검토하여결정할 필요가있다. 실질적요건을고려하여지출을구분할경우다음과같은경우는의무지출 로구분할수있다. 첫째, 법률에강행규정으로국가의지출의무가존재하며, 지출규모에관한규정( 물량, 대상, 단가등) 중일부는법령에서, 일부는재정 44 NABO 재정기준선전망

54 당국이재량으로결정하도록되어있으나 36) 재정당국의재량이없는경우이다. 등을통해결정되더라도정부의공식통계, 거나, 단가등의결정에있어실질적으로 구체적으로단가등이시행규칙이나고시 최저생계비등에연계되어결정되 법령에서상세내용을규정하여실질적으로소관부처의결정재량이없 고효력발생요건으로주어진내용만을고시하는경우등은의무지출로분류 할수있다. 사례로는기초생활보장급여중생계급여37) 와주거급여 38) 등이포 함될수있다. 둘째, 법률에강행규정으로국가의지출의무가존재하거나지출의무가명 시적으로존재하지는않으나실질적으로지출할의무가존재하고그규모를재 정당국이재량적으로결정할수없는경우는의무지출로분류할수있다. 예를 36) 이런경우본연구에서는준의무지출로분류한다. 37) 1. 지출의무: 국민기초생활보장법제2 조( 정의) 1. " 수급권자" 라함은이법에의한 급여를받을수있는자격을가진자를말한다. 2. 대상: 국민기초생활보장법제5 조( 수급권자의범위) 1수급권자는부양의무자가 없거나, 부양의무자가있어도부양능력이없거나부양을받을수없는자로서소득 인정액이최저생계비이하인자로한다. 3. 단가: 국민기초생활보장법제4조및제8조 제4 조 ( 급여의기준등) 2이법에의한급여의기준은보건복지부장관이수급자의 연령 가구규모 거주지역기타생활여건등을고려하여급여의종류별로정한다. 제8 조 ( 생계급여의내용) 생계급여는수급자에게의복 음식물및연료비와기타일상 생활에기본적으로필요한금품을지급하여그생계를유지하게하는것으로한다. 제20 조 ( 생활보장위원회) 2보건복지부에두는생활보장위원회( 이하 " 중앙생활보장 위원회" 라한다) 는다음각호의사항을심의 의결한다. 1. 생활보장사업의기본방향및대책수립 2. 소득인정액산정방식의결정 3. 급여기준의결정 4. 최저생계비의결정 38) 1. 지출의무: 국민기초생활보장법제2조( 정의) 1. " 수급권자라함은이법에의한급여 " 를받을수있는자격을가진자를말한다. 2. 대상: 국민기초생활보장법제5 조 ( 수급권자의범위) 1수급권자는부양의무자가 없거나, 부양의무자가있어도부양능력이없거나부양을받을수없는자로서소득 인정액이최저생계비이하인자로한다. 3. 단가( 국민기초생활보장법제11 조등) 제11 조 ( 주거급여) 1주거급여는수급자에게주거안정에필요한임차료, 유지수선비 기타대통령령이정하는수급품을지급하는것으로한다. 2주거급여의기준및지급절차등에관하여필요한사항은보건복지부령으로정한다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 45

55 들면이자지출, 상환지출, 반환금등과같은성격의지출이포함될수있다. 특 히이자지출이나상환지출의경우에는상환계획등의수립여부및법적강제성 을고려하여지출구분하는것을검토할필요가있다. 된조약, 셋째, 지출의무와지출규모에대한법적근거가헌법에의해체결 공포 일반적으로승인된국제법규등과같이법률과동일한효력을가진 경우에는의무지출로분류할수있다. 사례로는 UN 정규분담금등이있다. (2) 준의무지출39) 준의무지출은원칙적으로법률에서강행규정으로국가의지출의무가존재 하고, 지출규모를결정하는물량( 대상), 단가( 지출율) 중일부는법령에서, 일 부는재정당국의재량을통해결정되는경우를의미한다. 이기준을적용한다 고하더라도지출의성격이명확하지않은경우가있다. 이경우는물량또는 단가등을결정함에있어실질적으로재정당국( 행정부, 입법부) 의재량의여지 가없는지를판단하여지출의성격을구분할수있다. 사례로는인건비가있다. 준의무지출의대표적인 (3) 재량지출 재량지출은의무지출과준의무지출을제외한지출을의미한다. (4) 추가적인논의가필요한지출유형 다음과같은경우는지출의형식적요건( 법적근거) 과실질적요건( 사업내 용, 실질적집행현황등) 을검토했을때지출구분이불분명한경우로서추후 지속적인논의가필요하다. 첫째, 법률에서강행규정으로국가의지출의무를규정하고법령에서지출 규모를규정하고있으나물량또는단가결정에있어단순히시행규칙이하나 39) 향후에는준의무지출을별도분류하는것보다는의무지출의유형구분을통해분류하는것이유용할것이다. 46 NABO 재정기준선전망

56 재정당국에위임한다고규정한경우이다. 동경우에는시행규칙이하에규정된 내용등을검토하여재정당국의재량이어느정도인지를면밀히파악하여지출 구분을결정할필요가있다. 둘째, 지출의무와지출규모를규정한법적근거가국제기구 외국 지자체 민 간과의계약, 협정, 약정체결및공동합의문등에있는경우이다. 동경우에는 계약, 협정, 약정, 공동합의문의성격, 내용및법적효력및강제성등을상세하 게검토하여국가의의무성정도에따라지출구분을결정할필요가있다. 사례로 는무기도입관련기계약사업등이포함될수있다. 한편, 동경우에는각지출별로사업의내용및성격을파악하여다음과같 은네가지의세부유형으로분류하는것을검토할필요가있다. 1 BTL, BTO 등과같이민간과의계약준수를위해지출하는경우, 2 국제기구가입 외국과 의협정체결등에따라외국혹은국제기구에분담금등을지급하는경우, 3 헬기 함정 무기도입등고가의물품구매를위한중 장기계약준수를위해 지출하는경우, 4 지자체등과의합의로인해대신채무를상환해주거나지출 액을보조해주는경우이다. 셋째, 이자지출이나상환지출의성격을가진지출중상환계획이나지출 배정계획등이수립되어있지않거나내용에있어재정당국의재량이존재하 는경우이다. 예를들면비료계정적자보전사업같은경우가포함될수있다. 넷째, 법률에강행규정으로지출의무가존재하거나, 또는지출의무가명 확하게존재하지는않으나실질적으로지출의무가존재하는경우중지출발생 요건이우발적이어서그규모를재정당국이사전에예측하기어려운경우이다. 예를들면국가배상금, 형사보상금등이포함될수있다. 다섯째, 단일세부사업내에의무지출과재량지출의성격이혼재되어있는 경우이다. 이경우에는각지출별비중을검토하여지출을구분하는방안을검 토할수있다. 여섯째, 지출의무와지출규모를결정하는법적근거가예산안과함께국회 에제출되어개정되고, 그개정된내용에따라예산이편성되는경우이다. 즉 법률개정을전제로예산안이편성되어제출되는경우를의미한다. 예를들면 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 47

57 정부추곡수매사업의경우추곡수매동의안이예산안과유사한시점에국회 에제출되어추곡수매량과가격이국회에의해결정된다. 의결된동의안의내 용대로지출규모가결정되어예산이편성되게되는데, 동경우에는지출구분 의형식적기준과실질적기준을적용해도지출구분이불분명한측면이있다. 일곱째, 지출의법적근거( 형식) 와사업의내용및집행현황( 실질) 의성격 이상이하여각각의기준으로분류했을때지출구분이달라지는경우이다. 동 경우에는특히사업의내용및집행현황( 실질) 을기준으로지출을구분할때에 면밀한검토가필요하다. 40) [ 표6] 지출구분기준검토요약 구분유형예시 의무지출 법률에서강행규정으로지출의무를규정하고, 법률또는시행령에서지출규모를명시적으로규정 법률에강행규정으로지출의무가존재하며, 지출규모에관한규정( 물량, 대상, 단가등) 중일부는법령에서, 일부는재정당국의재량으로결정되나단가등이실질적으로재정당국의재량없이결정 법률에강행규정으로지출의무가존재하거나, 지출의무가명확하게존재하지는않으나실질적으로지급할의무가존재하고그규모가재정당국의재량없이결정 지방재정교부금지방교육재정교부금 국민기초생활보장법의생계급여주거급여등 이자지출상환지출반환금 준의무지출 지출의무및규모의법적근거가국내법과동일한효력을가진헌법에의해체결 공포된조약, 일반적으로승인된국제법규등에규정 법률에서강행규정으로국가의지출의무가존재하고, 지출규모를결정하는물량( 대상), 단가 ( 지출율) 중일부는법령에서, 일부는재정당국의재량을통해결정되는경우 UN 정규분담금 인건비기본경비 재량지출의무지출과준의무지출을제외한지출 SOC 투자비 40) 우체국예금지급이자지출과같이지출의형식은재정지출이나실질은재정지출이아닌금융활동인경우도있다. 48 NABO 재정기준선전망

58 구분유형예시 추가적인논의필요 법률에서강행규정으로지출의무를규정하고, 법률, 시행령에서지출규모를규정하고있으나물량또는단가결정에있어단순히시행규칙이하또는재정당국에위임한다고규정한경우 법적근거( 지출의무, 지출규모) 가국제기구 외 국 지자체 민간과의계약, 협정, 약정체결및 공동합의문등에있는경우 - BTL, BTO 등과같이도로및건물건설에관한민간과의계약준수를위해지출하는경우 - 국제기구가입, 외국과의협정체결등에따라외국혹은국제기구에분담금, 사용료등을지출하는경우 - 헬기, 함정, 무기도입등고가의물품구매를위하여중 장기계약을통해지출하는경우 - 지자체등과의합의로인해대신채무를상환해주거나금액을보조하는경우 이자지출이나상환지출의성격을가진지출중상환계획이나지출배정계획등이수립되어있지않거나내용에있어재정당국의재량이존재하는경우법률에강행규정으로지출의무가존재하거나, 지출의무가명확하게존재하지는않으나실질적으로지급할의무가존재하고지출발생요건이우발적이어서그규모를재정당국이사전적으로예측하기어려운경우단일세부사업내에의무지출과재량지출의성격이혼재되어있는경우 지출의무와지출규모를결정하는법적근거가예산안과함께국회에제출되어개정되고, 그개정된내용에따라예산이편성되는경우 국 공립보육시설종사자인건비주택금융신용보증기금출연 민자유치활성화지원 1) 국제기구협력지원 ( 노동부) 기계약사업지하철부채상환지원 비료계정적자보전 배상금, 형사보상및범죄피해자구조금 장애수당지급 정부추곡수매 법적근거( 형식) 와사업의내용및실질적집행현황( 실질) 각각을기준으로구분했을때지출구분이달라지는경우 주: 1) 본연구에서는일단준의무지출로분류함. 차등보육료지원 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 49

59 다. 본연구와미국의지출구분과의비교 본연구에서논의한지출구분기준과미국의지출구분을비교하면다음 과같은차이점이존재한다. (1) 지출유형에대한법률의규정 의무지출과재량지출등지출유형에대한규정이한국법률에는존재하지않 으나미국에서는 1985 년균형예산및긴급통제법, 예산집행법 등에명시되어있 다. 앞에서언급했듯이미국의 1985년균형예산및긴급통제법 은재량지출과직접지 출을다음과같이구분하고있다. 제250 조 c. (7) 에서 재량지출 (discretionary appropriation) 은세출법에의하여제공되는예산재원( 직접지출사업자금제외 ) 을의미한다. (8) 직접지 출(direct spending) 은 (A) 세출법이외의법률에의하여제공되는예산권한, (B) 자격지출 (entitlement) 권한, (C) food stamp program 을말한다. (2) 의무지출의의결주도권과법적요건 의무지출의의결주도권과법적요건에있어차이가있다. 본연구기준에 따르면의무지출의의결주도권은상임위원회에있으며, 법적요건은법률에서강 행규정으로국가의지출의무를규정하고지출규모가법률또는시행령에서상 세하게규정되어결정되는경우를의미한다. 한편미국은의무지출의의결주도 권이수권위원회에있으며, 법적요건은수권법에규정된경우를의미한다. (3) 재량지출의의결주도권과법적요건 재량지출의의결주도권과법적요건에있어서도차이가있다. 본연구기준 에따르면재량지출의의결주도권은예산결산특별위원회에있으며, 법적요건은 지출의무또는지출규모에대한규정이없거나재정당국에재량을부여한경우 를의미한다. 미국의경우에는재량지출의의결주도권이세출위원회에있으며, 법적요건은매회계연도마다제정되는 12 개의세출법이다. 50 NABO 재정기준선전망

60 (4) 준의무지출의존재 미국에서는지출을기본적으로의무지출과재량지출로구분하고의무지출 중이자지출은그중요성에따라별도로분류하고있다. 그러나본연구에서는 미국과다른우리나라의법률체계및내용의독특성으로인하여의무지출과 재량지출외에준의무지출을별도분류하고있다. [ 표 7] 본연구와미국의지출구분과의비교 지출유형에대한법률규정 의무지출 재량지출 본연구 규정되어있지않음 미국 균형예산및긴급통제법, 예산집행법등에규정 의결주도권상임위원회수권위원회 법적요건 법률또는시행령 ( 지출의무, 지출규모) 수권법 의결주도권예산결산특별위원회세출위원회 법적요건재량규정혹은규정없음 12개세출법 준의무지출의존재별도구분구분하지않음 4. 시사점및과제 가. 지속적인연구의필요성 본연구는의무지출과재량지출구분의유용성과기준을검토하였다. 이와 같은지출구분에관한논의를통하여향후프로그램별혹은단위사업별재정 소요에대한정확한추계가가능하게될것이다. 나아가총량적인기준선을전 망할수있을것이고정책수립에중립적인기준점이될것이다. 행정부는매년국가재정운용계획을수립한다. 이계획수립시기준선전 망이도움이될것으로기대한다. 다른한편, 국회는예산심사와재정수반법률 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 51

61 안심의에있어서종래보다거시적인시각에서재정수입, 지출및국가채무를 총량적인관점에서파악하고그수준을결정할수있을것이다. 세부적으로는 국회가재정수반법안들을심의함에있어서가용재원의범위내에서우선순위를 정하고부문별재원배분에대한판단을하는기준으로사용할수있을것이다. 또한, 법률제 개정과정책변경시기준선전망과의비교를통하여재정적효 과를파악하게하고, 동내용을바탕으로국가재정의건전성측면에서바람직 한정책대안선정에도움을줄것이다. 또한, 지출구분에관한논의는지출에대한통제와재정의건전성을확보 하기위한재정준칙의마련에도기초자료로활용될수있을것이다. 의무지출과재량지출의정확한분류는재정전망과통제에매우유용하게 사용될수있음에도불구하고아직이분야에대한심층적인검토는이루어지 지않았다. 향후의무지출과재량지출의각항목별로구분기준과추계방법에 대한연구가심도있게이루어질필요가있다. 나. 향후과제 (1) 국회와정부의협의필요성 행정부는예산의편성과세출구조조정을위해서예산에한해의무지출과 재량지출을구분하고있다. 그러나의무지출의일부항목은진정한의미에서의 무지출로보기가어려운항목이있다. 이분류의중요성과유용성을감안하여 국회와행정부는상호의견을교환하여합리적인기준을마련할필요가있다고 본다. 왜냐하면, 상당수의재정수반법률안은정부의의도와는무관하게의원입 법으로발의되고심의되기때문에서로다른기준을적용하게되면혼란이따 를수있기때문이다. 또한, 향후의무지출의대부분을차지하고있는복지지출의증가등으로 인해재정적자의발생가능성및재정의경직성이높아질가능성이있기때문에 명확한분류기준이수립되어야한다. 현재정부가사용하는의무지출과재량 지출의분류기준은다소포괄적이며불분명한문제점이있다. 의무지출이라고 52 NABO 재정기준선전망

62 판단하기어려운항목들도포함되어사실상경직성경비를의미한다. 따라서의무지출과재량지출의분류기준은미국에서와같이법률로정하 고, 새로운영역이나영역이불분명한사업은국회와행정부사이에협의를통 해통일되고명확한분류기준을수립할필요가있다. 이렇게함으로써예산안 의편성과심의시지출구분에따른혼란을최소화시킬수있을것이다. (2) 의무지출과재량지출의관리시스템마련 향후기준선전망을위해서는지속적으로회계연도마다재정지출을의무지 출과재량지출로구분하여각항목별로관리할필요성이있다. 새로이추가되 는신규사업도의무지출과재량지출의항목으로구분하여지속적으로관리할 필요가있다. 이를통해매회계연도와새로운재정수반법률이의결될때마다 의무지출과재량지출의증감여부및비중변화와 GDP에서차지하는비중등의 파악이가능할것이다. 이를위해서는국회예산정책처와기획재정부등재정관 련기관에서의무지출과재량지출의관리시스템이구축되어운영될필요가있 다고본다. (3) 재정건전성유지를위한통제방안마련 향후양극화해소및사회복지지출증가등경직성성격을지닌지출이 지속적으로증가할가능성이있다. 증가로이어질수있다. 이는재정에서차지하는의무지출의비중 의무지출의비중증가는재정의탄력적운용에적지 않은부담으로작용할수있으며, 이로인해향후국가재정의관리가수월하지 않을것임을예상할수있다. 따라서의무지출의비중이지나치게높아져재정에부담이되는것을예방 하기위해서는의무지출과준의무지출을특별히관리할필요성이있다. 특히의 무지출은성격상입법에의해직접지출이발생하고재정당국이재량적으로조 정할여지가없는만큼더욱관심을가질필요가있다. 이를위해서는 국회법 제58조제7 항41) 의취지를살려의무지출을수반하는법안에대한심사시재정당 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 53

63 국의적극적인의견개진이필요하다. 또한동법제83조의2 42) 의예결특위와의협의제도도잘활용함으로써재정수반입법의재정적통제를통하여재정의건전성과지속가능성을확보할필요가있다고본다. 41) 국회법제58 조( 위원회의심사) 7위원회는안건이예산상의조치를수반하는경우에는정부의의견을들어야한다. 42) 국회법제83조의2( 예산관련법률안에대한예산결산특별위원회와의협의) 1기획예산처소관에속하는법률안과상당한규모의예산또는기금상의조치를수반하는법률안을심사하는소관위원회는미리예산결산특별위원회와의협의를거쳐야한다. 2소관위원회의위원장은제1항의규정에따른법률안을심사함에있어 20일의범위이내에서협의기간을정하여예산결산특별위원회에협의를요청하여야한다. 다만, 예산결산특별위원장의요청에따라그기간을연장할수있다. 3소관위원회는기획예산처소관에속하는법률안을예산결산특별위원회와협의하여심사함에있어서예산결산특별위원장의요청이있는때에는연석회의를열어야한다. 4소관위원회는제1항내지제3항의규정에따른협의가이루어지지아니하는경우에는바로심사보고를할수있다. 5제1항의규정에따른상당한규모의예산또는기금상의조치를수반하는법률안의범위등에관하여필요한사항은국회규칙으로정한다. 54 NABO 재정기준선전망

64 참고문헌 고영선, 중기재정전망모형개발에관한기초연구, 한국개발연구원, 국회예산정 책처용역보고서, 국회예산정책처, 2006 회계연도결산분석(I), 국회예산정책처, 법안비용추계 - 원리와방법 -, 2006 국회예산정책처( 내부자료), NABO 기준선추계모형연구, 2007 기획재정부, 2007 나라살림, 기획재정부, 2008 년도예산안편성및기금운용계획안작성지침, 기획재정부, 한국의재정 - 어제오늘그리고내일 -, 2007 박인화 김철회 김성은, 4 대공적연금재정의운용과과제, 예산현안분석제11 호, 국회예산정책처, 윤성민, 미국의회의지출규모점검제도와시사점, NABO 재정지출동향분석, 국회 예산정책처, 제1 호, 이상용, 지방자치시대의지방재정발전방향: 지방정부재정진단모형의개발및재 정위기관리, 한국재정학회 한국지방재정공제회세미나자료, 이연호, 재정의지속가능성검정및점검모형의구축, 국회예산정책처에 서발표한자료 이원희, 지방재정운영의자율권확대를위한경직성경비의정책과제, 한경대학 교논문집, 이준구, 재정학, 다산출판사, 2004 임명현 이재윤, 국민기초생활보장급여재정지출전망, 국회예산정책처예산현안 분석제12 호, 임명현, 법률과예산의연계성실태및강화방안연구 년도예산안을중심 으로 - 국회예산정책처, 예산현안분석제2 호, 정문종, 미국기준선전망의의의와우리예산과정에대한시사점, 국회예산정책처, 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 55

65 , 경제현안분석제15 호. 한국은행, 우리나라의국민계정체계, 2006 현성수 국경복 김승기 정문종 이양성, 미국의연방예산론(The Federal Budget by Allen Schick), 2005 CBO, The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2007 to 2016, CBO, The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2008 to 2017, European Commission, the Long-Term Sustainability of Public Finaces in the European Union, 2006 Holley Ulbrich, Public Finance in Theory and Practice, Thomson South-Western, p. 4 OMB, Analytical Perspectives, Budget of the United States Government, Fiscal Year 2008 OMB, Section 20-Terms and Concepts, OMB Circular A-11, 2006 R.A. Musgrave, The Theory of Public Finance(McGraw-Hill, 1959) R.A. Musgrave and P.B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, 5th edition(mcgraw-hill, 1989) The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of NABO 재정기준선전망

66 III. 미국의기준선전망제도 1. 기준선전망제도의도입배경과요건 가. 기준선전망도입배경 1974 년에미국에서는 의회예산및지출거부통제법 (The Congressional Budget and Impoundment Control Act, CBICA, 이하에서는의회예산법 ) 이제정되면서항목 별예산심의에앞서예산결의안 (budget resolution) 을작성하는절차가도입되었다. 이제도는대통령과의회가대립하는과정에서의회가예산에관하여독자적인 입장을견지하기위하여만들어졌다. 1960년대후반과 1970년대초반에워터게이트사건과베트남전쟁등으로 대통령의권한이손상되면서대통령의입법적영향력도약화되었다. 그결과 대통령과의회는조세의증액과적자지출의정도를둘러싸고자주대립하였다. 의회가지출을의결하면대통령은지출을거부(impoundment) 하는경우도발생 하였다. 이러한행정부에의한지출거부(impoundment) 는 1974년의회예산법의 제정을촉발하였다. 이법에서의회는대통령이개입하지않는배타적인입법 적결정 1) 으로서예산결의안제도를도입하였다 2). 이에따라상하원예산위원회는매년 4월 15일까지심의대상이되는해 (budget year, 이하예산연도) 및후속하는 4년에대하여수입과지출및재원 배분을잠정적으로결정하는예산결의안초안을작성하고본회의의의결을받 정문종법안비용추계팀장 (agape@nabo.go.kr, ) 1) 예산결의안이법률로서성립되려면대통령의재가가필요하고, 그렇게되면당연히대통령의의지가개입하게된다. 2) 의회는결의안을만드는데대통령의경제예측또는정책적인선호에의존하지않고, 자신들의예산정보와분석에기초하기위하여새롭게의회예산처 (Congressional Budget Office) 를신설하였다. 이의회예산법에의하여 대통령예산안제출, 의회의예산결의안의결, 의회의예산심의후세출승인법의결 이라는오늘날의의회예산과정이비로소성립되었다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 57

67 는다(Schick, 2000). 이예산결의안 3) 을작성하기위해서는일정한기준이필요 하다. 1974년이전에는의회에서예산을심의할때예산규모는대통령의예산 요구( 대통령예산안) 나전년도예산규모와비교되면서논의되었으나이기준만 으로는불충분하였다 (CBO 1995). 예산위원회는기존사업에따른지출과새로운사업에의하여증가되는지 출을구분할필요가있었다. 또한예산위원회는기존사업중에서도이미제정 된법률에의하여의회의심의와는무관하게직접지출이결정되는사업 (direct spending, 직접지출또는의무지출, 이하의무지출) 과의회의매년지출승인에 따라결정되는지출(discretionary spending, 이하재량지출) 을구분4) 하여야했다. 즉, 의회는법률이바뀌지않는한자신이통제할수없는지출( 기존사업중 의무지출사업), 현실적으로통제하기어려운지출( 기존사업중재량지출사업) 과 회기중에증감을조절할수있는사업신규입법및기존사업의확대부분 ( ) 에대한구분이필요했다. 3) 예산결의안은상하원예산위원회의심의를거쳐양원합동결의안의형태로상원과하 원을통과함으로써확정된다. 예산결의안은법률이아니므로법률적인의미의기속 력을갖는것은아니지만, 이후의의회예산과정에서하나의기준으로서작용하고있 다. 하나의예로서예산결의안의한도를넘어서는지출안이발의되면상황에따라서 는의사진행상이의(point of order) 가제기되고해당위원회에서심의가정지될수도 있다. 4) 1985 년균형재정및긴급적자통제법 (Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985) 250 조(c)(7) 과 250 조(c)(8) 정의규정은다음과같다. (7) 재량지출승인이라는용어는세출승인법(appropriation act) 에의하여공급된예산 자원( 직접지출사업에대하여자금을제공하는것을제외) 이다. (8) 직접지출이라는용어는다음을의미한다. (A) 세출승인법이아닌다른법에의하여제공된예산권한 (B) 자격지출 (C) 식량배급사업 58 NABO 재정기준선전망

68 [ 표 1] 미국의지출구분 의무지출 재량지출 지출성격 법률에의하여세출위원회의심의와는무관하게이미결정되어있는지출 매년의회의의결에따라결정되는지출 지출종류 세출승인법이아닌다른법에의하여결정되고자금이공급되는지출 자격지출(entitlement): 사회복지지출과같이수급대상이되면자동적으로발생하는지출 식량배급(food stamp) 사업 세출승인법에의한지출: 기관운영비, 일반사업비등 이와같이기존결정에의한지출과새로운결정에의한지출을구분할필요 성에따라정책결정자들은예산결의안작성시기준이되는중립적인지표로서기 준선(baseline) 이라는개념을설정하였다. 1985년균형재정및긴급적자통제법 (Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985) 250 조(c)(5) 정의규 정에따르면 " 기준선이라는용어는새로운예산권한, 지출, 수입, 그리고흑자또는 적자의현재연도수준의예산연도와그후속연도에대한추계를의미한다." 1974년 의회예산법에서는의회의의회예산처(Congressional Budget Office, 이하 CBO) 와행 정부의관리예산처(Office of Management and Budget, 이하 OMB) 가이기준선, 즉 기준선예산전망 (baseline budget projection) 5) 을작성하도록하고있다. 나. 기준선의법적요건 그렇다면기준선전망은어떻게작성되는가? 기준선의최소요건은 1974년의 회예산법에정해져있었으나, 기준선의정의는매우일반적이고구체적인지침을 제공하고있지않아, 이후 1985 년균형예산및긴급적자통제법 (Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985, 소위 Gramm-Rudman-Hollings(GRH) 5) 의회예산법에정의된기준선은예산전망에관한기준선하나밖에없으므로 (baseline), 의회예산법체계내에서논의하는경우기준선이라는개념과기준선예산전망이라는개념은동일하다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 59

69 법, 이하에서는균형예산법), 그리고 1990년예산집행법과같은일련의입법을통 하여오늘날과같은기준선의지침이정립되었다. [ 표 2] 예산집행법의기준선요건 예산집행법 257조기준선 (a) 일반. 어떤예산연도에대하여, 기준선은적용가능한날까지입법된법에근거한새로운예산권한, 지출, 수입, 흑자또는적자에대한현재연도의수준을예산연도와그이후연도에대하여추계한것이다. (b) 직접지출과수입. 예산연도와그이후연도에대하여기준선은다음과같은전제를이용하여계산된다. (1) 일반. 직접지출과수입을발생시키거나창출하는법들은법률에규정된바와같이운용된다고전제하고, 자격지출권한에대해서는법률에의한지불을충족시킬수있도록자금이공급된다고전제한다. (2) 예외. (A) 현연도의지출이 5,000만달러를넘는것으로추계되는사업은예산연도나그이후에소멸되지않는것으로전제한다. (B) 어떤회계연도에대한퇴역군인보상의증가는다른법에의하지않는한퇴역군인연금에관한법이요구하는동일한수준에서이루어진다고전제한다. (C) 신탁기금으로귀속되는세금(excise tax) 은소멸된다고하더라도현수준에서계속될것이라고전제한다. (3) 병원보험신탁기금. 법률의어떤조항에도불구하고, 병원보험신탁기금의수입과지불은이법이요구하는모든계산에포함되어야한다. (c) 재량지출승인. 예산연도와그이후의연도에대하여 (b) 절의항목들을제외한모든금액에관해서는다음과같은전제를이용하여기준선은계산되어야한다 : (1) 현재년도의세출의인플레이션. 미처리된(unobligated) 것을제외한예산자원은완전한세출승인법에의하여예산연도에공급되는수준이다. 어떤계정에대하여완전한세출승인이아직법제화되지않았다면, 미처리된것들을제외한예산자원은현연도의수준으로하되, (2) 호에명시된소멸하는주거계약, (3) 호에명시된사회보험행정비용, 급료로흡수된것(pay absorption) 을상쇄하기위하여 (4) 절에명시된보수연봉화(pay annualization), (5) 절에명시된인플레이션, 그리고급료외에법률에의한것으로서기관이지급하는보수의변화를고려하기위하여 ( 예산자원은) 순차적이고누적적으로조정된다. (2) 소멸하는주거계약. 소멸하는다년보조주거계약을갱신하기위한새로운예산권한은조정되어야한다. 이때계약당갱신비용이갱신계약의현연도평균비용과같도록하면서그회계연도에소멸될 60 NABO 재정기준선전망

70 계약의숫자와현연도에소멸되는숫자의차이를반영하도록하여야한다. (3) 사회보험행정비용. 다음의신탁기금의행정비용에대한예산자원은현재연도로부터해당회계연도까지의수혜자수의변화율 (percentage change) 에따라조정되어야한다: 연방병원보험신탁기금, 추가의료보험신탁기금, 실업신탁기금, 그리고철도은퇴자계정등. (4) 보수연봉화. 보수흡수의상쇄. 연방피고용자에대한현재연도의새로운예산권한은그회계연도에발생하는급여조정의 12 개월비용(absorption 없이) 을반영하여야한다. (5) 인플레이터. 사람과관련된예산자원을조정하기위해 (1) 절에서사용된인플레이터는현연도의지수와당해회계연도간노동통계국고용비용지수( 임금과급여, 민간산업노동자) 의평균상승률이다. 그외다른예산자원을조정하기위해 (1) 절에서사용된인플레이터는현연도와당해회계연도간추계 GDP 고정가중치가격지수의평균상승률이다. (6) 현연도세출승인. 어떤계정에서임시세출승인(continuing appropriation) 이현연도전체보다적은기간에대하여적용되고있다면, 현재연도의금액은그임시세출승인이회계연도전체에대하여적용될때와같은금액일것이라고전제한다. 만약에법에따라현연도에예산계정간에예산권한의이전(transfer) 이가능하다면, 어떤계정의현재연도수준은그예산연도에대한대통령의원래예산에서제출되거나, 현재연도에그러할것이라고전제된예산권한의이전을반영하여야한다. (d) 최신개념. 어떤회계연도또는후속연도의기준선을도출함에있어서, 현재연도금액은그회계연도에대한개념과정의를이용하여계산되어야한다. 자료 : The Budget Enforcement Act of 1990 기준선의법적요건은다음과같이정리될수있다. 1 기준선은현행법에 입각하여경제적가정에따라통합재정규모로작성된다. 2 기준선은수입, 지 출, 수지, 국가채무등으로나누어전망하되, 지출은다시직접지출과재량지출 로나눈다. 3 직접지출에대해서는항상자금이공급된다. 4 직접지출중 5,000 만달러이상되는사업은소멸시효가되더라도연장된다고전제한다. 5 퇴역군인연금의실질수준은보장된다. 6 병원기금과신탁기금에는필요한자 금이조달된다. 7 현연도의재량지출은예산연도및후속연도에도연장된다고 본다. 8 재량지출은물가상승률을감안하여추계하고, 사용되는물가지수는해 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 61

71 당연도의 GDP 디플레이터추계치와노동통계국의고용비용지수이다. 이와같이기준선추계는현행법에따라서향후몇년간수입, 지출, 적자/ 흑자, 예산권한에대한추계의전망치이어야한다. 그러나이것을정부의모든 부분에적용하는것은거의불가능하다. 따라서기준선을전망하는작업의대 부분은기계적인작업(mechanical construct) 으로알려져있다(OMB 2007: 359). 이하에서는이와같은법적요건하에서실제 CBO와 OMB는어떻게기준선을 전망하는지살펴본다. 2. CBO 의기준선전망 가. 기준선전망방법 미국에서기준선을작성하는두기관인 CBO와 OMB는서로약간다른 방식으로기준선을전망하고있다. 먼저 CBO의기준선전망방법에대하여살 펴본다. CBO는매년 1월에발행하는 The Budget and Economic Outlook에서기준 선전망을발표한다. CBO는경제정책을결정하는현행법이변하지않는다는 가정하에향후 10 년간예산에대한추계치를만든다. CBO에서는이를현행법 경제기준선(current-law economic baseline) 이라고한다. CBO는예산연도를포함 하여 10 년에대하여기준선을전망하는데, 기준선전망의근거가되는가장중 요한지표중의하나인경제성장률전망은첫 2년에대해서는경제에대한예 측(economic forecast) 에근거하고, 다음 8년에대해서는경제에대한전망 (economic projection) 에입각하고있다. 2007년 1월에발표된 CBO 의기준선전망을보면, CBO 의기준선은수입, 지출, 재정수지, 그리고국가채무에대하여현재연도(2007 년) 외에예산연도 (2008 년) 와그이후 9 년(2017 년) 까지 10년동안절대액과 GDP 대비비율로작 성되고있음을알수있다. CBO의기준선추계는법률적요구에충실한기준선 62 NABO 재정기준선전망

72 으로알려져있다. 그중지출은의무지출, 재량지출, 그리고이자지출로나누어전망하고있 다. 의무지출은현재이미입법되어있는법률에의하여결정되는지출로서, 사 회보장, 의료보장, 의료보호, 식량배급등의주요자격지출(entitlement) 사업이 여기에해당된다. 이지출은 2006년연방지출의 53% 정도를차지한다. 이지출 에대한기준선을추계할때연간지출이 5,000만달러를넘는사업들은소멸시 효가도래하더라도연장된다고가정한다. 다만, 1997년이후에새로입법된사 업들에대해서는소멸시효가자동적으로연장되지않는다. 의무지출을규정하 는법들은대개수혜자의자격조건을적시하고있다. 따라서 CBO는이러한사 업에대한기준선지출을구하기위해서는인구구조변화와경제상황을고려하 고있다. 재량지출은매년의회의세출승인법에의하여승인받아야하는지출이다. 이지출은의무지출과이자지출외의나머지지출로서국방, 교통, 국립공원, 행정등의지출이포함된다. 재량지출은 2006년연방지출의 38% 수준이다. 재 량지출에대한기준선전망시에 CBO는현연도의대부분의사업은향후에도 예산권한이부여될것이라고전제한다. 그리고인플레이션지수와연방정부근 로자들에대한생계비조정지수등을고려하여재량지출을추계한다. 또한현 연도에추가지출승인( 일종의추가경정예산) 에의하여예산권한이확대된경우에 도그추가부분에대해서향후에도지속적으로예산권한이주어질것이라고 전제하고있다. 물론이경우에도인플레이션을감안하고있다. 이점은후술하 는바와같이 OMB 는다른입장을보이고있다. 연방수입은주로소득세, 법인세, 사회보장세등으로구성되는데, CBO는 이에대해서도역시현행법이변하지않는다는가정에따라세입을추계한다. 어떤경우에현행세법은시간이경과해도과세규정을변동시키지않는다. 예를 들면, 최저한도세(AMT: Alternative Minimum Tax) 제도에서각종공제와과세 구간은인플레이션에연동되지않고고정되어있다. 또다른경우에는소멸시 효등의이유로과세규정이변동되는경우가있다. 예를들면 10% 소득세과 세구간, 자녀세액공제수준의확대, 상속세폐지등의규정들은 2010년에소멸 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 63

73 되도록규정되어있다. 그런데의무지출에관한규칙과는달리수입에대한기 준선추계시에는소멸시효가되면그규정은연장되지않는것으로전제한다. 다만신탁기금에귀속되는물품세만은예외적으로소멸시효가되더라도연장되 는것으로본다. 세입관련법률의소멸시효의적용방법에대해서 OMB는후술하 는바와다른입장을취하고있다. 기준선지출과기준선수입의차액은재정수지및연방정부부채의변동으 로나타난다. 기존의연방정부부채에연방정부부채의증가분전망을합하면 연방정부부채기준선이된다. 여기에이자율을곱하면이자지출의규모가계산 된다. 2006년의이자지출은연방지출의 9% 수준이다. [ 그림 1] 은 CBO가 2007년 1월에발간한 The Budget and Economic Outlook에 있는기준선예산전망이다. 윗패널에는수입, 지출, 재정수지, 국가채무에대해 2006 년실적치부터 2017년전망치까지달러화로나타나있으며아래패널에는동일한항목 에관한 GDP 에비중이기록되어있다. 연방예산은예산내예산(on-budget) 과예산외예 산(off-budget) 으로구분되는데연방정부의재정수지는예산외예산을포함한통합예산 으로표기한다. 예산외예산이란연방정부의업무이면서법률상으로예산의대상과는 구별되는것을말하는것으로서사회보장신탁기금으로부터의세출을일률삭감절차 (sequestration) 로부터분리시키기위하여동기금의수지를 off-budget 으로하였다. 64 NABO 재정기준선전망

74 [ 그림 1] 의회예산처의기준선예산전망( ) 자료 : CBO, The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2008 to 2017, CBO는매년 2월첫번째월요일에대통령예산안이의회에제출된후 10 일정도지나양원예산위원회에기준선전망과대통령예산안에따른변화분 을보고하고있다. 그보고에서는대통령의예산안을따를때의추계(2008년 회계연도의경우 2008 회계년도대통령예산안에따른 CBO 의기준선전망) 와 CBO가 1 월에작성한기준선전망(2007 년 1월현재의법과정책에따른 CBO 의기준선) 을비교하고, 두추계치의차이를발표한다. 이차이가대통령예산 안에따라정책이집행될때발생하는재정변화의추계치이다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 65

75 [ 그림 2] CBO 의기준선과대통령예산과의비교( ) 자료 : CBO, An Analysis of the President's Budgetary Proposals for Fiscal Year 2008, [ 그림 2] 의 Difference가바로대통령예산안으로부터 CBO 전망치를뺀항 목으로정책변화에의한재정변화의추계치를보여준다. 재정수지에대한 CBO 의기준선전망과 2008년대통령예산안에따른 CBO의재정수지추계를그림 으로표현한것이 [ 그림 3] 이다. 그림에서실선은 CBO의기준선전망에따른 재정수지를보여주고있고, 점선은 2008년대통령예산안대로정책이시행될 때의재정수지를전망한것이다. 두선의차이가 2008년대통령예산안이재정 수지에미친효과이다. 66 NABO 재정기준선전망

76 [ 그림 3] CBO 의기준선전망과대통령예산안에따른정책효과: 재정수지 억달러 CBO 대통령예산안 나. CBO의기준선입력방법 CBO에는 6 개의분석실이있는데이중예산분석실 (BAD), 조세분석실 (TAD), 거시경제분석실(MAD) 이기준선전망의중심조직이다. 거시경제분석실은경제전망 과관련된지수를생산하고, 예산분석실은지출을전망하며, 조세분석실은수입을 전망한다. 지출전망의경우 2005여개의프로그램으로구성된모든의무지출과재량 지출프로그램각각에대해서기준선전망한후단순히합함으로써기준선추 계를완성한다. 각사업은각분석관이해당사업분석에적합한도구를이용하 여분석하고전망한다. 는 지출전망에사용하는성장률전망과물가상승률전망등중장기경제지표 MAD 에서제공하고있다. 실제이를변형하여사용하는각종인플레이터는 BAD의 Projection Unit 에서제공하고있다. 지출율(spend-out rate, outlay rate) 은 프로그램에따라달라지므로각분석관이계산하고있다. 의무지출에대한기준선전망은경제전망, 노동력의구조, 인구변화등의 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 67

77 요인등이다양하게고려되어야하므로, 사업에따라지출을전망하는방식이 다르다. 즉, 몇가지의지표만을입력하여자동적으로계산하는방식이아니다. [ 표 3] 2007년 1월전망을위해거시경제분석실이전망한변수들 소비자물가지수, 근로소득자소비자물가지수, 도시소비자소비자물가지수, 도시소비자, 주류소비자물가지수, 도시소비자, 음식료품소비자물가지수, 도시소비자, 집음식소비자물가지수, 도시소비자, 외식자기소유상당임대료소비자물가지수, 도시소비자, 의료서비스소비자물가지수, 모든도시소비자, 임대료석유취득가액평균, 정제업자기준휘발유가격노동력실업률고용, 종업원명부조사단위노동비용시간당임금급여율 (compensation rate) 인건비( 고용비용) 지수, 수당(benefits) 인건비( 고용비용) 지수, 급여(compensation) 인건비( 고용비용) 지수, 보수(wages & salaries) GDP 실질 GDP GDP 디플레이터 PI NI 서비스디플레이터비거주용구조물디플레이터거주투자디플레이터주 지방정부디플레이터총주택착공수입: 국민계정수입: 센서스 연방기금이자율 3개월물 10년재무성채권 Moody's AAA 채권 [ 표 4] 거시경제분석실전망치(2007년 1 월) 의예 소비자물가지수, 도시소비자인건비지수, 보수 노동력 % 2.3% 3.3% 3.8% 1.9% 2.3% 2.2% 2.2% 2.2% 2.2% 2.2% 2.2% 2.2% 2.2% 2.2% % 2.8% 2.5% 2.8% 3.4% 3.3% 3.3% 3.3% 3.3% 3.3% 3.3% 3.3% 3.3% 3.3% 3.3% % 0.7% 1.2% 1.4% 1.2% 1.0% 0.9% 0.8% 0.6% 0.6% 0.6% 0.5% 0.5% 0.5% 0.4% 68 NABO 재정기준선전망

78 반면, 재량지출의기준선전망에있어서는인플레이터와지출율과같은중 요한지표만입력하면입력하면 10년단위기준선전망이자동적으로계산되도 록프로그램되어있다. 재량지출의기준선을도출하는과정은 CBO의기준선종 합프로그램(Cost Analyst System, CAS) 의종합표에서확인될수있다. [ 표 5] 재량지출( 임금) 작성시사용되는 2개의핵심지표와 15개의 inflator set 2개의핵심지표 GDP deflator 인건비( 고용비용) 지수(Employment Cost Index) 15개의인플레이터 set inflator 01: GDP 디플레이터 inflator 02: 일반급여 inflator 04: 비일반의회고용직 inflator 05: 경찰및소방직 inflator 06: 항공관제 inflator 07: 해안경비 inflator 08: 국방 WB 군속 inflator 09: 국방일반직군속 inflator 10: 국방현역 inflator 11: 국방예비역/ 경위 inflator 12: 의료보장, 수혜자증가를감안한 GDP 물가지수 inflator 13: 의료보장, 수혜자증가를감안한일반급여 inflator 14: 철도퇴직, 수혜자증가를감안한 GDP 물가지수 inflator 15: 철도퇴직, 수혜자증가를감안한일반급여 예를들면일반공무원들의급여에대하여기준선전망을하는경우는예 산분석실의 inflator 2 를이용하여계산하면된다. 일반공무원급여의 2008년 기준선은 2007년의급여에 를곱한값이고, 2009년의기준선은 2007년에 을, 2010년의기준선은 2007년에 을곱하여계산한다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 69

79 [ 표 6] inflator 2 일반급여의예 일반급여 전년상승률 = 시기 = 전년상승분미반영조정 인건비지수조정 수당증가분 연증가분 누적증가분 OMB 의기준선전망 가. 기준선전망방법 OMB는기준선을추계하기위하여미리주어진형식6) 에따라행정부의 각기관, 입법부, 사법부는예산연도(budget year, BY) 와그이후의 9년까지의 예산자원, 지출, 수입에대한기준선추계치를제출하게하고있다. OMB는매년 2 월첫째월요일에대통령예산서를의회에제출할때, 자신들 이작성한기준선전망을같이제공한다. OMB도기본적으로는 1974년의회예산 법에따라기준선을추계하지만, CBO와는약간다른기준선추계방법을사용하 고있다. CBO 는의회예산법에명시된규정에충실한반면, OMB는여기에변화 를주고있다. OMB 는자신들의기준선추계를현행서비스기준선 (Current Service Baseline, CSB) 이라고부르고있다. OMB의기준선의구조는 CBO와거의비슷하 다. 그러나 OMB 는자신의기준선외에법적요건에따른기준선(BEA baseline 6) OMB는 MAX라는예산관리프로그램을이용하여각기관이직접기준선전망과예산요구를입력하도록하고있다. 각부처는예산에대하여결정한후다음의각사항들이기준선에미치는영향을표로정리하여제출하여야한다. 1. 주요규제 2. 규정의소멸 3. 주요법정사업건수 4. 관리정책(management initiative) 5. 행정행위 (administrative action) 6. 기준선에포함된다른주요사업전제. 이때각주요한전제의예산효과를분리해서보여주어야한다. 예를들면규제의변화가지출에미치는영향은규정의소멸에따른영향과구분되어제시되어야한다. 70 NABO 재정기준선전망

80 deficit) 7) 과전제조건을바꾸는경우변하는기준선을같이제시하고있다. 기준 선추계는예산집행법에서정의한바에따라이루어지고있지만, OMB는전제를 달리하여예산문서에사용될몇개의다른기준선을제시하기도한다. 예를들면 (1) 긴급지출은한번만있고더이상은없다고가정하는경우, (2) 임금의추계시 예산집행법의정의에따르면과다하게보상될가능성이있으므로이과다보상 부분을제거할수있는별도의임금인플레이터를사용하는경우, (3) 예산집행법 에따르면수혜자의변화에따라조정되어야하는 4개의자격지출사업에대한행 정비용에대해서만일반적인임금인플레이터를적용시키는경우, (4) 2001년과 2003 년세법은소멸시점에이르더라도소멸되지않고연장될것이라고가정하는 경우등이이에해당된다. 7) 여기서말하는 BEA 기준선은 Budget Enforcement Act of 1990의규정에의한기준선이다. 이법은 1974 년의회예산법, 1985년 GRH법에이어 1990년에제정된법으로서현행기준선을직접규정하고있는법이다. 따라서 BEA 기준선이라는말은법적요건에따른기준선이라는의미이다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 71

81 [ 그림 4] OMB 의기준선전망( ) ( 단위: 10 억달러) OMB 는소멸시효와관련하여다음과같이가정하고있다. (1) 신탁기금의재 원이되는물품세는시효가연장된다고가정한다. (2) 직접지출의경우 2006년 기준으로 5,000 만달러이상되는사업은시효가연장된다고가정한다. 그러나한 시법인 1997년균형예산법에의해입법화된법률에의한지출은 5,000만달러를 넘더라도소멸된다고간주한다. (3) 2001년과 2003년세법은조문상으로는한시적 이지만그성격이한시적이지않으므로시효가지나도연장된다고가정한다. 이중첫번째와두번째가정은 CBO 와동일하다. 그러나세번째가정은 CBO 와다르다. 2001년과 2003년법률의경우 CBO 는소멸된다고보고있다. 72 NABO 재정기준선전망

82 또한재량지출의경우 OMB는재량지출의실질수준은유지된다고전제하 고있으나, 긴급지출은일회적이라고가정하고있다. 반면 CBO의경우는긴급 지출이라고할지라도편성되면계속유지된다고가정하고있다. OMB 의기준선은대통령예산의일부로발표되고있기때문에전망에필요 한경제적전제들, 예를들면 GDP 수준, 증가율, 물가상승률, 실업률, 이자율 등의거시경제변수는대통령예산의편성전제와동일하다. 나.OMB 기준선입력방법 행정부의기준선전망을위한경제적전제( 성장률, 인플레이션전망, 이자율 등) 는 OMB에서제공하며이전제들은 OMB, 재무부, CEA(Council for Economic Advisory to the President, 대통령경제자문위원회) 가같이만들고있다. 각부처의 예산담당자가현재연도를기준으로하여행정부의예산관리프로그램인 MAX system 을통하여기준선자료를직접입력한다. 이때재량지출의경우과거의 실적치는크게중요하지않다. 다만입력과정에서사용되는지수들 ( 이미 OMB 등에서제공한것) 과지출율 (spend-out rate) 을계산할때과거의실적이사용되고 있다. 의무지출의경우과거의실적은미래의지출규모를결정하는데어느정도 영향을주지만, 미래의지출은경제적전제와인구의변화등에더큰영향을받 고있다. 각부처가입력한기준선자료들에대해서는 OMB가점검한다 8). MAX 는지출의성격에따라입력방법이다르다. 일반적인재량지출의경 우는각부처가현연도의예산액을입력하고, 여기에예산권한에대한지출율 (spend-out rate, outlay rate) 과해당되는물가지수(OMB 에서공급한것) 를곱하 여향후 10 년간의기준선자료를생성하여입력한다. 이과정에서사용되는지 출율과물가지수는 MAX 에서확인가능하다. 그런데, 모든부처에공통적인사 항인인건비와같은것은각부처에서현재연도의인건비항목만을입력한다. 8) OMB에서각부처가입력한자료를점검하는사람들을 data cop 이라고부른다. 의무지출은항상자금이제공되기때문에부처에서과다하게입력할가능성은거의없는것으로알려져있다. 재량지출의경우부처수준에서는높게입력할가능성도존재하지만, data cop에의하여여러단계의점검을거치기때문에그럴가능성은높지않은것으로알려져있다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 73

83 이러한항목에대한기준선은 향후 10 년간의기준선을계산한다. MAX에서해당물가지수와지출율을곱하여직접 의무지출의경우는각부처에서해당항목에대한향후 10년간의기준선 전망을입력한다. 따라서 MAX에서는기준선전망치의산출근거가나타나지 않는다. OMB의담당자들은개별적으로프로그램을검토함으로써기준선전망 자료의타당성을판단하고있다. 각부처는기준선전망외에각부처의예산요구및그에따른기준선전 망과의차이, 즉대통령예산안에의하여변동하는부분도 MAX에동시에입 력하고있다. 따라서현연도기준선과정책변화에따른기준선의변화를즉시 확인할수있도록되어있다. 이외에도 MAX 는의회에서승인된예산, 재무부 에의한자금배정, 지출진도등이표시되고있다. 이모든자료는독자적으로 만들어진것이아니라의회의예산심의결과, 재무부의자금배정, 재무부가분 기로생산하는지출/ 배정비율에관한자료들( 이외에도재무부는월별로자금의 흐름을점검하고있음) 을 MAX 에단순히입력(import) 함으로써얻어지고있다. 4. CBO와 OMB의기준선전망비교 OMB와 CBO는 2005 회계연도까지는모두 1985년균형예산법에따른개 념을사용하여비슷하게추계하였다. 따라서두기관의기준선전망의차이는 단지기술적, 경제적전제에따른차이였다. 그러나 2006 회계연도부터는 OMB 가균형예산법에따른기준선전망을변화시키면서이제양자의기준선전망은 상당한차이를보이고있다. 74 NABO 재정기준선전망

84 [ 표 7] CBO와 OMB의기준선전망방법비교 법적요건충실도경제전망세법의소멸시효재량지출의연장 CBO 법적요건을최대한충족시키려함 자체전망. 현행법이유지된다는전제에입각 모든세법의소멸시효는연장되지않는다고봄 모든재량지출은현연도의실질수준을유지한다고전제 OMB 법적요건을만족시키려하되현실적인가정을, 추가적으로도입 대통령예산과같은전망. 대통령의예산대로정책이집행된다는전제에입각 2001년과 2003년의세법은소멸시효가되더라도연장된다고전제 재량지출중긴급지출은현연도에만발생하고예산연도이후에는발생하지않는다고전제 구체적인예를통하여살펴보면 2006 회계연도에대해 CBO는 2,600억달 러의적자예상하고있지만, OMB는 2,900 억달러의적자를예상하였다 년에대해수입은같지만, 지출의경우는 CBO는 OMB보다 310억달러적게 예상하고있다. 그이유는 OMB는두부문에서법적인기준선규칙을따르고 있지않기때문이다. 2007년이후의기준선전망에서도 CBO와 OMB 는큰차이를보이고있다. 그이유는첫째, OMB는 2006년의모든재량지출이연장되는것은아니라고 보고있다. OMB의기준선은 2006년에 1,200억달러인이라크와아프가니스탄 활동에대한자금을제외하였다. 그리고허리케인구호자금(480 억달러), AI 대 비(60 억달러), 그리고기타프로그램(20 억달러) 에대한추가예산권한을연장하 지않았다. 반면, CBO의기준선은균형예산법에따라 2006년의모든세출승인 은인플레이션을감안하여미래에도계속된다고보고있다. 추가세출승인에대 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 75

85 한차이의결과 년간에 CBO의재량지출에대한전망은 OMB에비 하여 7,350 억달러많다. 둘째, OMB의기준선은 2001년경제성장및조세감면조정법 (EGTRRA) 와 2003년일자리와성장조세감면조정법 (JGTRRA) 에규정된대부분의주요조항들 이연장될것이라고보고있다. 그러나현재법적인기준선규칙에서는그것들은 예정대로소멸된다고보고있다. 대부분의이러한조세규정은 2010년 12월에소 멸될것으로예정되어있다. CBO의수입추계는 년간에 OMB의수입추 계를 1,570 억달러상회하고있는데, 대부분의차이는 2011 년에발생하고있다. 그 결과 OMB의추계는 CBO 의추계보다약간작게나타나고있다. 5. 미국의회예산과정에서기준선의의의 미국의의회에서기준선은의회예산과정의근간을형성할정도로널리이 용되고있다. 첫째, 기준선은예산결의안작성을위한기준으로서고안된것이 므로당연히예산결의안을작성할때사용된다. 예산결의안은의회의예산위원 회에서작성하므로, 이때사용되는기준선은행정부가제출한기준선전망이 아니라의회예산처 (CBO) 가작성한기준선전망이다. 둘째, 기준선은대통령예산안을평가하는기준으로사용되고있다. 이미지 적한바와같이 CBO는의회에제출된대통령예산안을분석하여예산위원회에 기준선전망과대통령예산안에따른변화분을보고하여, 한정책변화가재정에미치는효과를추계하고있다. 대통령예산안에의 셋째, 기준선은재량지출상한선을결정하는기준이되었다. 미의회는 1990년 예산집행법을제정하면서재량지출에대해서매년지출한도(spending cap) 를설정9) 하였다. 이지출한도는재량지출에대한기준선전망을참조하여결정되었다. 넷째, 직접지출이나세법에대한기준선이있기때문에직접지출의변화나세 입에변화를주는법률안에대해서는 9) 이제도는 1990년에도입되어 2002년 9 월에소멸되었다. pay-as-you-go 원칙이적용될수있었다10). 76 NABO 재정기준선전망

86 다섯째, 기준선은심의되고있는의안이수입과지출에주는영향을주는 정도를점검하는행위, 즉수입지출예상규모점검(scorekeeping) 의기준이되고 있다. CBO 와양원합동조세위원회(Joint Committee on Taxation, 이하 JCT) 는예 산안과의회에서논의되고있는법률안이향후 10년간지출과수입에변화를 주는정도를추계하고있다 11). 따라서예산연도를포함하여향후 10년간어느 정도총수입과총지출이발생할지는기준선에 CBO와 JCT의비용추계를더함 으로써알수있다. 여섯째, 기준선은 1975년이래제출된법률안이예산결의안을위배하는지 하원이나상원전체회의에서의사진행상이의제기(point of order) 대상인지를 평가하는데사용되고있다(CBO, 2002). 미의회만이아니라대부분의회의에서 는회의진행과정에서오류가발생하면의사진행(order) 에대하여문제점을지적 (point) 할수있다. 미의회예산과정에서도어떤법률안이나의안이예산결의안 을위배한다고판단되면누구나의사진행상이의를제기할수있다 12). 이이의 제기가적합한지여부는기준선에입각한예산결의안에입각하여판단한다. 일곱째, 기준선은의회와대통령간의영수예산회담에서합의되는적자축 소규모를계산하거나조정법안을만들때준거점으로사용된다. 미의회는예 산안을심의하는과정에서필요한경우에는대통령과하원의장이영수회담을 하거나조정법안을만들어합의를도출한다. 이때영수회담의합의또는조정 지침의발동 시행에필요한정책변화의계산등에기준선전망이이용된다. 여덟째, 기준선전망이있으므로해서지출한도가결정되었고이에따라예산심 10) pay-as-you-go 원칙은 PAY-GO 라고도불리는것으로서, 기준선을넘는직접지출의증가는반드시해당하는만큼의지출의감소또는수입의증가로상쇄되어야한다는것으로서, 법률안이통과되더라도재정수지에는전혀영향을미치지않아야한다는원칙을말한다. 이원칙도 1990년에제정되어 2002년 9 월까지유지되었다. 11) 지출관련법률안에대해서는 CBO 가비용을추계하고있고, 수입관련법률안에대해서는 JCT 가공식적으로비용을추계하고있다. 공식적인비용추계서는위원회의심의를통과한후본회의에회부될때첨부되지만, 지출관련법률안과예산안이심의되는과정에도 CBO는잠정적인추계를통하여전체적인지출예상규모를점검하고있다. 12) 일반적으로의사진행상이의제기는다수결에의하여면제될수있다. 그러나상원의경우예산법의저촉에대한이의제기를면제하기위해서는대개 3/5 이상의다수결 ( 소위 super majority) 이필요하다. 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 77

87 의가종료된이후한도를넘는지출결정에대하여일괄적인삭감(sequestration) 이 가능해졌다. 예산집행법하에서예산심의가종료된이후에 OMB는 CBO가제출한 일괄삭감보고서를참조하여공식적인일괄삭감보고서(sequestration report) 를작성하 고, 예산이예산집행법에정한한도를넘어설때는초과하는금액을예산을집행하 는단계에서예산항목전체에걸쳐일괄적으로삭감할수있다. 이제도는실제로 적용된적이거의없었지만, 이제도도기준선전망이있었기에가능한제도이다. [ 표 8] 은미국의의회예산과정을기준선전망과연결하여정리한것이다. [ 표 8] 미국의예산과정과기준선전망 의회예산과정기준선전망의역할 1월초 CBO 기준선전망발표 2월첫월요일대통령예산안제출 CBO는대통령예산안에대한 CBO 기준선과대통령예산안비교 2월 15일보고서를양원예산위원회에제출수권위원회는대통령예산안제예산위원회에위원회의출후6주이내기준선전망에근거하여입장및초안제출예산배분결정상원예산위원회는 1990년부터 2002년 9월까지 4월 1일예산결의안을본회의에회부재량지출한도와 PAYGO 규칙적용 4월 15일의회는예산결의안결의 5월 15일 하원에서세출예산안심의 예산결의안에위배되는경우 6월 10일 하원세출위원회는최종세출승인법안을본회의에회부 의사진행상이의제기가능 CBO는 scorekeeping 6월 15일 조정법안심의종료 예산결의안을근거로양당이합의 6월 30일 하원은세출승인법에 CBO는 8월중순에기준선대한심의종료전망 update 10월 1일회계연도개시강제집행보고서작성 78 NABO 재정기준선전망

88 참고문헌 [ 관련법] The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985 The Budget Enforcement Act of 1990 [ 단행본] 국회사무처, 1997, 미국의연방예산과정 CBO, a, The Budget and Econmic Outlook: An Update CBO, , The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2008 to 2017 CBO, a, An Analysis of the President's Budgetary Proposals for Fiscal Year 2007 Keith, Robert & Allen Schick, 2003, The Federal Budget Process OMB, 2006, Circular OMB, 2007, Analytical Perspectives, Budget of the United States Government, Fiscal Year 2008 Rubin, Irene, 2000, The Politics of Public Budgeting, 신무섭역, 대영, 미국예산정치론 Schick, Allen, 2000, The Federal Budget: Politics, Policy, Process, 현성수외역, 연방예산론한울, 미국 제 1 장재정기준선전망의개관및기초연구 79

89 [ 논문] CBO, 1995, "Budget Estimates: Current Practices and Alternative Approaches" CBO, "Testimony: Federal Budget Estimating" CBO, , "What is a Current-Law Economic Baseline?" CBO, , "CBO's Economic Forecasting Record" CBO, b, "How CBO Forecasts Income" CBO, b, "The Uncertainty of Budget Projections: A Discussion of Data and Methods" JCT, 2005, "Overview of Revenue Estimating Procedures and Methodologies Used by the Staff of the Joint Committee on Taxation" 80 NABO 재정기준선전망

90 제 2 장부문별지출전망

91

92 [ 의무지출]

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94 I. 국민기초생활보장급여 13) 1. 서론 가. 국민기초생활보장제도사업개요 국민기초생활보장제도는국민기초생활보장법에서정한자격기준에해당하 는수급자에대해미리정해진지급단가를토대로산출된금액을지급하는제 도이다. 2006년 12월말기준수급자수는 1,534,950 명( 일반수급자 + 시설수급자 ) 으로전체인구의 3.18%( 전체가구의 5.2%) 에달하고, 2006년예산도 5조 3,400억원으로일반회계세출예산의 4.56% 에이를정도로지출에서차지하는 비중도크다. 뿐만아니라기초생활보장이라는사회적욕구도커향후재정지 출이급격하게증가할수있어재정건전성회복에부담을줄수도있다. 이로 인해국민기초생활보장급여는엄격한원칙에의해수급자를선정하고, 그기준 을마련하고있는데이는다음과같다. (1) 급여의원칙 국민기초생활보장급여는국민의최저생활을보장하는것을원칙으로개인 별소득인정액과해산, 장제급여를제외한급여( 생계급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여, 자활급여) 가최저생계비이상이되도록급여를지급( 법제7조제 2 항) 한다. 즉, 국민기초생활보장급여중생계급여와주거급여, 타지원액과소득인정 액을합한금액이최저생계비와같도록급여를지급한다. 가구구성원전체의소득인정액이최저생계비이하인수급자에게는해당 급여의지급요건을충족하는경우 7 개급여모두를지급하며, 기초생활보장수 급자로선정되지못할때에는어떠한급여도지급되지않는다. 다만, 차상위계 13) 이재윤예산분석관 (ais1196@nabo.go.kr, ) 제 2 장부문별지출전망 85

95 층의경우법에서예산의범위안에서선택적으로급여를지급할수있도록규 정하고있다법제조제항 ( 7 3 ). [ 표 1] 2007년도최저생계비및현금급여기준 ( 단위: 원) 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 최저생계비 (A) 435, , ,866 1,205,535 1,405,412 1,609,630 타지원액 (B) 62, , , , , ,416 현금급여기준 (C=A-B) 372, , ,394 1,031,467 1,202,484 1,377,214 주거급여액 (D) 33,000 42,000 55,000 생계급여상한액 (E=C-D) 339, , , ,467 1,147,484 1,322,214 주 : 1. 7 인이상가구의최저생계비: 1인증가시마다 204,218원씩증가 2. 7 인이상가구의현금급여기준: 1인증가시마다 174,730원씩증가 자료: 보건복지부, 2007년국민기초생활보장사업안내 (2) 수급자선정의원칙 국민기초생활보장수급자는개별가구의소득인정액을기준으로수급자를 선정하고, 가구구성원전체에게급여가지급된다. 즉, 국민기초생활보장급여는 가구단위로지급되는것이원칙이며, 로급여를지급할수있다( 법제4조제 3 항). 필요하다고인정되는경우에는개인단위 수급자로선정되기위해서는해당요건을충족하였다고생각하는자의개 인적인신청이있어야한다. 1) 신청후소득및재산에대한소득인정액환산을 통해개별가구의소득인정액이최저생계비이하인경우 게된다. 1차적인요건을충족하 그런데현행제도에서는수급자선정을위해부양의무자기준도동시에적 용하고있다. 현재제도를운영함에있어수급자와생계를같이하지아니하는 1) 예외적으로직권으로보완하기도함. 86 NABO 재정기준선전망

96 가족이있는경우우선적으로그들에게부양의무를부과하고있기때문이다. 이에부양가족( 부양의무자) 이없거나, 있어도부양능력이취약한경우에한하여 수급자를인정하고있다. 다만, 예외적으로부양의무자의부양능력이미약한경 우수급자에대한부양비지원을조건으로수급자로선정하기도하며( 시행령 제4조제1항제4 호), 부양능력이있는부양의무자의부양을현실적으로받을수 없는경우에도부양의무자기준충족한것으로보아수급자를인정하고있다 ( 시행령제5 조). [ 표2] 법정수급권자와차상위계층구분개념도 부양의무자기준소득인정액기준 충족 미충족 최저생계비 100~120% 차상위계층 II 차상위계층 III 최저생계비 100% 이하수급자차상위계층 I (3) 급여의종류와체계 국민기초생활보장법에따라생계급여, 주거급여, 자활급여, 교육급여, 해산 급여, 장제급여, 의료급여등 7 개급여를지급하고있다. [ 그림 1] 은부양의무자 조건을충족하는수급자와차상위계층이각각받을수있는급여를정리한것 이다. 제 2 장부문별지출전망 87

97 [ 그림 1] 수급권자와차상위계층의급여체계 소득인정액 의료급여 : 희귀난치성, 만성질환자, 18세미만아동 장제급여 : 차상위의료급여수급권자 ( 부터실시 ) 자활급여 : 근로능력자중신청자 생계급여 : 소득인정액이생계급여기준에미 달하는가구 주거급여 : 자가및임차가구 의료급여 : 근로무능력세대 (1 종), 근로능력세대 (2 종) 교육급여 : 중고등학교 ( 동등 학력 인정학교 포함), 평생교육시설 해산 장제급여 : 해산, 사망의경우 자활급여 : 조건부수급자, 자활특례자, 일반수급자중희망자 최저생계비의 120% 차상위계층최저생계비의 100% 수급권자최저생계비의 0% 소득인정액이최저생계비의 하는경우 100% 이하인수급자는급여수급요건을충족 7 개급여모두를지급하나, 최저생계비 100 ~ 120% 구간의차상위계 층에게는특정요건을충족하는경우에한하여의료, 교육, 자활급여등 3가지 급여를선별적으로지급하고있다. (4) 최저생계비 / 수급자현황 ( 가) 최저생계비현황 최저생계비는수급자선정및생계급여등의지급기준으로서매년중앙생활보장심의위원회의심의 의결을거쳐보건복지부장관이고시하고있다. 다음은각년도가구규모별최저생계비를정리한것이다. 88 NABO 재정기준선전망

98 [ 표 3] 연도별 가구규모별최저생계비 ( 단위: 원) 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 , , , ,250 1,087,256 1,226, , , , ,719 1,125,311 1,269, , , ,431 1,019,411 1,159,070 1,307, , , ,797 1,055,090 1,199,637 1,353, , , ,929 1,136,332 1,302,918 1,477, , , ,849 1,170,422 1,353,242 1,542, , , ,866 1,205,535 1,405,412 1,609, , ,319 1,026,603 1,265,848 1,487,878 1,712,186 ( 나) 수급자현황 2006년말기준수급자수는 153만 5 천명에이르고, 수급자가구는 83만 2 천가구에이르고있다. 과거수급자현황을살펴보면수급자수및수급가구 수가매년증가하고있어이들이전체인구에서차지하는비중및전체가구에 서차지하는비중도높아지고있다. 일반수급자 [ 표 4] 연도별수급자및수급가구수현황 ( 단위: 가구, 명) 가구 717, , , ,692 인원 1,292,690 1,337,714 1,425,684 1,449,832 시설수급자( 인원) 81,715 86,374 87,668 85,118 총수급인원 1,374,405 1,424,088 1,513,352 1,534,950 전체인구대비비중 2.87% 2.96% 3.14% 3.18% 자료: 보건복지부자료재구성 제 2 장부문별지출전망 89

99 나. 지출유형의구분 국민기초생활보장급여는국민기초생활보장법및동법시행령, 동법시행규 칙에근거하여지급되고있다. 이에국회예산정책처의지출유형구분기준2) 을 적용할경우국민기초생활보장급여는의무지출로구분할수있다. 국민기초생활보장법에서는수급자에게생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육 급여, 해산급여, 장제급여, 자활급여등을실시하도록규정3) 하고있으며, 구체적 인사항은하위법규에위임하고있다. 이에정부의재량이개입할여지가있으 나, 해당요건을충족하는경우급여를의무적으로지급하여야하고, 그급여의 기준이되는최저생계비등은정부의재량보다는최저생계비계측조사를바탕으 로중앙생활보장위원회의심의 의결을거쳐결정법제조제항된사항을보건 ( 6 2 ) 복지부장관이고시하는것으로실질적으로정부의재량이개입될여지가적다. 법률에서는 7 개급여를열거하고있으며, 해당급여를받기위해서는앞에 서살펴본바와같이 부양의무자가없거나, 부양의무자가있어도부양능력이 없거나부양을받을수없는자로서소득인정액이최저생계비이하인자 라는 요건을충족하여야한다( 법제5 조). 이와관련한기준은시행령, 시행규칙에서 구체화하고있으며, 따라서우선적으로해당급여를수급받기위해서는수급자 요건을충족하여야한다. 각급여는추가적인급여지급요건을마련하고있어별도의지급기준을 충족할것을요청하고있다. 그런데각급여를지급받기위해서는법에서필요 로하는요건을충족하여야하는데, 이와관련한사항은국민기초생활보장급여 재정기준선전망에서구체적으로살펴보도록한다. 다만, 각급여의지출의법 2) 의무지출이란법률에서강행규정으로지출의무를부과하고, 법령( 법률, 시행령) 에서지출규모를상세하게규정하고있는경우를의미함. 지출의무란법률에서 지급한다., 지급해야한다., 보조한다., 부담한다. 등으로규정하여국가의지출을강제하는것을의미하며, 지출규모는물량( 대상) 단가( 법정지출률) 등지출액산정에필요한정보를의미함. 준의무지출은법률에지출의무가존재하고, 물량또는단가중일부는법령, 다른일부는재정당국의재량에의해서결정되는지출을의미함. 또한재량지출은의무지출, 준의무지출을제외한지출을의미함. 3) 의료급여법에의해실시되고있는의료급여및재량적으로사업량등이결정되는자활급여는본연구에서제외함. 90 NABO 재정기준선전망

100 적근거및국회예산정책처의분류기준을적용하면각급여는의무지출로구분 할수있다. [ 표 5] 국민기초생활보장급여의지출유형구분 법적근거 법시행령시행규칙 지출구분 수급자기준 최저생계비기준 제 5조제3~ 8조제 2~ 4조 제 6조제5조 생계급여제 7, 9조제 6, 7조의무 주거급여제 7, 11조제 8~ 11조 교육급여제 7, 12조제16조제 12 ~ 16조 해산급여제 7, 13조제17조 장제급여제 7, 14조제18조 다. 국민기초생활보장급여지출현황 의료급여와자활급여를제외한총지급액은 2003년 2조 400억원에서연평 균 13.9% 씩증가하여 2006년에는 3조 700 억원에달하고있다. 이에통합재정 규모대비비중도 2003년 1.24% 에서 2006년 1.49% 로급격하게증가하였다. 국 가부담액 4) 은 2001년에 1조 6,000억원에서 2006년에는 2조 4,500억원으로증가 하였으며, 소득인정액개념이도입된 2003년부터 2006년까지는급여지급액이 연평균 14.3% 증가하였다. 4) 2007년까지국가부담율은서울 50%, 기타지역 80% 임. 제 2 장부문별지출전망 91

101 [ 표 6] 국민기초생활보장급여지출현황 ( 단위: 백만원) 생계급여 일반생계급여 1,573,922 1,796,698 2,169,950 2,490,784 시설생계급여 91,307 94, , ,994 긴급생계급여 소계 1,665,246 1,891,513 2,276,252 2,604,008 주거급여 262, , , ,312 교육급여 102, , , ,091 해산급여 ,389 장제급여 13,568 14,681 15,409 14,949 합계 2,044,311 2,292,573 2,717,460 3,067,750 주: 전국 16 개시도를통해취합한자료를국회예산정책처에서재정리한것임. 한편, 동사업은매년예산부족이발생하여예비비를사용하거나다른재 원에서이용하거나추가경정예산을편성하고있다. 소득인정액개념이도입된 2003년부터 2006년까지자활급여와의료급여를제외한나머지급여의당초예 산대비부족액의비중이평균 6.9% 에달하며, 의료급여와자활급여를포함할 경우 2006년의과소계상액은미지급액을포함하여총지출의 18.9% 에달하고 있다. 92 NABO 재정기준선전망

102 생계급여 주거급여 교육급여 해산장제 소계 자활급여 의료급여 합 계 [ 표 7] 기초생활보장급여국가부담액현황 ( 단위: 억원) 예산 12,769 12,382 12,749 13,717 16,578 20,077 23,086 결산 13,218 13,010 13,322 15,122 18,268 20,801 - 예산 1,741 1,793 1,785 1,838 2,047 2,208 2,455 결산 1,741 1,793 1,785 1,906 2,150 2,586 - 예산 결산 예산 결산 예산 (a) 15,535 15,180 15,556 16,549 19,716 23,195 26,474 결산 (b) 15,984 15,808 16,129 18,055 21,509 24,484 - 부족액 (c=b-a) ,506 1,793 1,289 - c/a(%) 예산 600 1,203 1,203 1,624 2,021 2,337 2,594 결산 600 1,203 1,203 1,774 2,021 2,337 - 부족액 예산 11,397 16,904 17,616 18,811 21,325 26,623 35,766 결산 15,897 16,904 17,616 18,811 22,148 26,623 - 미지급액 ,069 4,256 8,570 - 예산 27,532 33,287 34,375 36,984 43,062 52,155 64,834 결산 32,481 33,915 34,948 38,640 45,678 53,444 - 과소계상 ( 예산대비) 4,949 (18.0) 1,530 (4.6) 678 (2.0) 2,575 (7.0) 주: 1. 과소계상은부족액과미지급액을합한것임. 2. 예산은본예산의예산현액기준임. 자료: 보건복지부가제공한자료를국회예산정책처에서재구성 6,049 (14.0) 9,859 (18.9) - 제 2 장부문별지출전망 93

103 2. 국민기초생활보장급여재정기준선전망 가. 재정기준선전망을위한기본전제 재정기준선전망은현행제도가유지될때의재정지출규모를추정하는것 으로현재시행중인국민기초생활보장법과동법시행령및시행규칙이미래에 도계속하여지속되는것을가정한다. 뿐만아니라예산상잉여나부족분은이 월이나불용, 추가경정예산, 예비비등을통해변경될수있고, 향후지출을예 정한것으로변동가능성이있다는점에서결산을기준으로재정기준선전망하 도록한다. 그리고향후재정지출은물가상승등을반영한경상가격기준으로 현회계연도인 2007년과이후 5 년간의재정소요를추정하도록한다. 나. 최저생계비와수급가구수추정 국민기초생활보장급여는원칙적으로수급자로선정된가구에게지급하고, 최저생계비는수급자의선정및생계급여와주거급여액결정시중요한기준으로작용한다는점을고려하였을때개별급여의재정기준선전망을위해최저생계비와수급가구수에대한예측이선행되어야한다. 수급가구의규모는최저생계비결정에의해영향을받으므로먼저최저생계비를추정하기로한다. (1) 최저생계비추정 ( 가) 최저생계비의구성 최저생계비는국민의소득 지출수준과수급권자의가구유형등생활실태, 물가상승률등을고려하여결정된다. 이금액은타법지원액, 소득인정액, 생계 급여액, 주거급여액의합과같다. 보건복지부고시에따르면 2008년타법지원액 의비율은 16.3% 이며, 중앙생활보장위원회의 2007년최저생계비계측결과에 따르면생계급여에포함된주거비와주거급여를합한최저주거비가 17.2% 를 94 NABO 재정기준선전망

104 차지하는것으로나타나고있다. 각각의급여기준액은최저생계비와연동하여상대적비중은일정하나, 3년마다실시되는최저생계비계측조사결과에따라그비율이달라질수있다. [ 그림 2] 최저생계비의구성 ( 나) 최저생계비결정방식 최저생계비는중앙생활보장위원회의심의 의결을거쳐결정되면( 제6조제1 항) 가구규모별지수( 가구균등화지수) 를곱하여다른가구의최저생계비를구 한다. 최저생계비를결정하기위해 3 년마다(2004년이전에는 5 년주기) 계측( 計 測 ) 조사를실시하고, 그결과를다음연도최저생계비결정에반영( 제6조제 3 항) 하고있다. 최저생계비계측은전물량방식(Market Basket Method) 5) 을따르므로, 표준가구의비목별마켓바스켓을어떻게구성하는가에따라계측다음연도의 최저생계비가달라지며, 계측년도중간연도의최저생계비는전년도최저생계비 에소비자물가상승률예측치를적용하는방식 6) 으로결정되고있다. 5) 먼저, 국민생활실태조사(1 차전체국민, 2 차저소득층) 결과를바탕으로표준가구를설정하고표준가구의비목별마켓바스켓을구성하게됨. 이때마켓바스켓은지역적차이를감안하여대도시( 서울, 광역시), 중소도시, 농어촌으로구분함. 마켓바스켓을통해지역별표준가구의최저생계비가결정되고, 다음으로가구균등화지수를적용하여가구규모별최저생계비를산출, 노인, 장애인에대한추가비용과한부모가구의추가비용을산출함으로써가구유형별최저생계비산출. 그러나실제적용에서는중소도시기준의가구규모별최저생계비임. 제 2 장부문별지출전망 95