연구보고서 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 홍석표

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1 연구보고서 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 홍석표

2 책임연구자 홍석표한국보건사회연구원연구위원 주요저서 APEC 역내사회안전망강화의논점과국가별사례연구보고서보건복지부 한국보건사회연구원, 2006( 공저 ) 한국의복지 GNP 추계한국보건사회연구원, 2008( 공저 ) 연구보고서 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 발행일저자발행인발행처주소 전화홈페이지등록인쇄처정가 2014 년 12 월 31 일홍석표최병호한국보건사회연구원 ( ) 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지사회정책동 1F~5F 대표전화 : 044) 년 7 월 1 일 ( 제 호 ) 서보미디어 5,000 원 c 한국보건사회연구원 2014 ISBN

3 발간사 << 국제사회에서경쟁력있는사회모델 (Social Model) 에대한인식이제고되고각종국제기구에서사회이슈가중요한아젠다로부상하고있다. 다자기구중 OECD는경제이슈와더불어사회이슈에있어연구및실행측면에서가장전문적인국제기구이다. 한국이사회복지분야에서국제사회에기여하고국익을제고하기위해서는 OECD의글로벌거버넌스에효과적인대응과참여가필요하다. 저개발국가가다수인 ASEAN은사회개발이슈로각료급및고위공무원급회의를매년진행하면서아세안역내사회분야발전을위해노력하고있다. 아세안역내후발국들은새마을운동과사회보험확대등한국형사회발전모형에큰관심을표명하고있다. ASEAN의사회발전노력에한국이동참함으로서역내후발국에대한정책적영향면에서지대한파급효과가예상된다. 이러한동참은국정과제인 세계평화와발전에기여하는책임있는중견국실현 과같은맥락이다. 따라서본보고서에서는사회정책관련해서글로벌거버넌스를구현하는 OECD의거버넌스에효과적으로대응하고참여하기위해현행 OECD 사회정책을분석하고향후진화및효과적참여전략을제시하고자한다. 또한 ASEAN의사회발전에동참하기위해이들의사회보호정책을소개하고향후진화방향을살펴보고자한다. 이러한사회정책의진화전략과거버넌스참여방안의제시는향후국제기구에서주도적역할을위한방안수립에일조할것으로생각된다. 2014년 12월한국보건사회연구원장 최병호

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5 목차 Abstract 1 요약 5 제 1 장서론및 OECD 의사회이슈 13 제 1 절경제위기대처 : 일자리창출과사회통합확대 17 제 2 절사회보호이슈 21 제2장 OECD의사회정책동향과고찰 29 제1절 OECD 국가의소득불평등증가 33 제2절소득불평등이경제성장에미치는영향 41 제3절 OECD 보고서 결론 49 제4절 OECD의사회정책고찰 52 제 3 장아세안의사회보호정책 59 제 1 절아세안국가의사회보호제도 61 제 2 절위기에대한사회보호대응 65 제 4 장결론 87 참고문헌 95

6 표목차 표 2-1 OECD국가의불평등과성장관련분석결과 46 표 3-1 위기이전과세계금융위기기간중아세안의국가별사회보호정책및프로그램 69 표 3-2 위기이전과세계금융위기기간중아세안의현물및현금이전 70 그림목차 그림 2-1 소득불평등지니계수, 1980년대중반 ~2011/12 년 35 그림 2-2 재분배추세, 생산가능인구, 1985~2011/12 37 그림 2-3 가구가처분소득의연간변화율, 2007~

7 Abstract << Future social policy directions for OECD The development of welfare states over the last 40 years can be divided into three phases according to social welfare scholars. Up until the early 1980s, social policy-making in most European welfare states had focused on traditional social security tools such as unemployment compensation and subsidy. Since then, the overall direction of policy had evolved towards the so-called 'active' social welfare until the late 1990s. The level of benefits was reduced due to retrenchment, rights and obligations were rebalanced, and work incentives were strengthened by various employment programs. In this phase, most European welfare states created conditions for making work more attractive by implementing making work pay policies and enhancing flexibility of labor. However, the concept of 'active welfare state recently went through a transformation with the emergence of knowledge economy. Welfare policies shifted toward securing more circulating capital by aggressively investing in human capital, thereby providing an educated workforce in order to dispel concerns that snowballing social welfare costs ultimately affect job seeking and competition among social members. It is increasingly recognized that investment in

8 2 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 human capital and policies for technology development are active tools not only to spur economic growth and innovations but to provide opportunities for all. Social security policy had to be restructured and redesigned to meet the new requirements. In other words, emphasis was no longer on compensation but on prevention. Such preventive approach to social policymaking reduces compensation for the unemployed while encouraging active participation in the labor market and improving the quality of human capital. The new social welfare policy is designed to help more people 'work' and make them responsible for their own living, thereby enabling people to increase investment in social and human capital and be more responsible for their life. To date the major social policy approach in OECD is more oriented to the conventional ideas of active labor market policies. What then, are the implications that social policy and policy paradigm shift in welfare states provide for OECD? This comes down to the following two key points: First of all, the cause of the problems of welfare-to-work policies based on the traditional active welfare system should be identified and used for future policy-making. Welfareto-work programs adopted by many countries for addressing poverty and inequality of certain social classes were intended to encourage the desire to work and self-reliance of the poor. Though these programs got people off benefits by giving them

9 Abstract 3 a job, they have been criticized for failing to get them off a vicious cycle of poverty. It can be said that such problems of welfare-to-work system were caused by the recently emerging social risks such as short-lived employment of unskilled workers, low pay for unskilled jobs, and burden to support dependents (children and senior citizens). These issues tend to get more serious in times of economic crises. Therefore, welfare-to-work system should go beyond a simple job training program to develop into a more comprehensive social safety net to effectively address the problems of the poor; by providing higher education and other training opportunities, guaranteeing minimum wage, improving stability of the workplace, and sharing the burden of supporting dependents. Second, crucial elements to be emphasized for future social policy-making should be identified. The first point to consider is the shift of focus from compensation for unemployment or health risks to prevention of such risks. It is assumed that, it is better to handle a crisis before it happens than to wait until the last moment because its impact might be larger than expected, and therefore, harder to remedy. It is also desirable for a social policy to offer individuals more opportunities to become an independent and responsible citizen. In addition, redistribution between the current generation and future generations should be highlighted rather than redistribution only within a

10 4 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 generation. Social policy should focus on social integration by helping individuals get out of isolation and improve ability, or encouraging public/private investment in human capital.

11 요약 << 1. OECD 의 NAEC 이니시어티브 OECD는 2012년 경제적도전과제에대한새로운접근 (New Approaches to Economic Challenges, NAEC) 이니시어티브를시작 NAEC는경제위기의근본원인및교훈에대한범조직적인고찰로 OECD 분석틀및정책권고의지속적인개선을촉진시키는목적을가지고있음. - 성장을위한포괄적인어젠다를설정하고각국정부가국민의웰빙을향상시키기위해보다효과적인정책옵션을도출하고자하는폭넓은노력의일환으로출범 2014년 5월 OECD 각료이사회 (Ministerial Council Meeting, MCM) 에 NAEC 29개프로젝트의예비결과가 NAEC 종합보고서형식으로보고되었고 2015년에최종보고서제출 NAEC 종합보고서에서중요하게다룬사회분야이슈는포괄적인성장에관한것임. - 이러한정책권고의배경에는지난 30여년간심화된소득불평등이있는데소득불평등의심화는경제성장에영향을주고, 사회통합과시장및사회제도를약화시킬수있음.

12 6 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 2014년 OECD 고용노동사회위원회 (ELSAC) 회의에서는고용노동사회국 (ELS) 이수행중인사회분야 NAEC 프로젝트 ( 소득불평등문제, 일자리의질등 ) 에대한논의가집중적으로이루어짐. 특히, 경제위기이후심화된소득불평등문제에대하여회원국들은우려를표명하면서이에대한국제적논의와협력필요성에공감하였음. 2. 소득불평등동향과 OECD 의사회정책 대부분의 OECD 국가에서빈부격차는 30년이래최고수준임. 2011년현재 OECD 회원국소득상위 10% 인구의소득이하위 10% 의소득보다약 9.5배높음. 1980년대에는상위 10% 와하위 10% 의소득비율이 7:1 이었고이후이격차는꾸준히벌어져 1990년대 8:1, 2000년대에는 9:1 을기록 - 거의모든회원국에서최상위 1% 의평균소득은나머지인구의평균소득보다더빠른속도로증가 북유럽및다수의유럽대륙국가에서는 OECD평균보다낮은수준이지만, 이탈리아, 일본, 한국, 포르투갈, 영국은약 10:1을기록하고있으며, 그리스, 이스라엘, 터키, 미국은 13~16:1, 칠레와멕시코는 27~30:1 1980년대중반 OECD 평균지니계수는 0.29이었으나 2011/12 년까지 3포인트증가해 0.32를기록

13 요약 7 - 지니계수는해당자료가있는 22 개회원국중 17 개국가에서 증가했으며, 핀란드, 이스라엘, 뉴질랜드, 스웨덴, 미국에서는 5 포인트이상증가했고그리스와터키에서만약간감소 소득불평등심화의직접적인주요원인은임금및급료격차의확산, 조세및복지급여제도를통한재분배약화등에있음. 임금상위 10% 근로자의급여가하위 10% 의급여에비례해상승 - 최상위집단이근로소득에서차지하는비중이증가하고최하위집단이차지하는비중은감소 - 연간근로시간은고임금근로자그룹보다저임금근로자그룹에서더많이감소했으며비정규직일자리의비중은더증가했음. - 각국의노동시장은세계화, 기술발전, 제품및노동시장규제변화로인해엄청난변화를겪고있음. IT나특정금융부문과같이수요가많은고숙련근로자의임금은크게상승한반면중 저숙련근로자의임금은그만큼상승하지않았음. 1990년대중반부터 2000대후반에이르기까지발생된조세및복지급여제도를통한재분배의약화는순소득불평등심화의주된요인중에하나임. - 조세및소득이전은정부가시장소득재분배와소득불평등완화를위해사용할수있는가장직접적이고즉각적인효과가있는정책수단 - 조세보다는복지급여제도, 더정확히말하자면급여수급패턴및관대성이소득재분배약화를주도하였는데, 실업급여신청자수감소와급여자격기준개혁이특히중요한요인임. 실

14 8 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 업급여가 비경제활동인구 급여쪽으로방향이바뀌었고, 그결과경제활동참가율이낮아져시장소득불평등심화추세를더욱악화시켰음. - 한편금융위기초기에는공적이전소득및소득세를통해불평등을 OECD 평균약 1/4정도감소시켰는데, 이는 1990년대중반약 30% 에서하락한수치임. 이러한재분배효과는대부분의유럽국가에서더크게나타났으나일본, 한국, 스위스, 미국에서는평균보다훨씬낮았고칠레, 멕시코에서는미미한수준이었음. 저소득가구는금융위기동안더많은손실을입어고통은균등하게분담되지않았음. OECD 국가전체에걸쳐평균적으로하위 10% 의소득은상위 10% 의소득보다두배나감소 - 해당자료가있는 33개국중 20개국가에서소득하위 10% 는상위 10% 보다더큰손실을보았고, 24개국가에서는평균가구보다더큰손해를입었음. - OECD 국가평균적으로하위10% 의소득은 2007년에서 2011년까지매년 1.6% 감소 가구소득이가장많이감소한국가중일부에서빈곤가구의소득하락이특히두드러졌음. - 스페인, 그리스, 아이슬란드, 아일랜드, 헝가리, 멕시코, 에스토니아, 이탈리아에서하위 10% 의평균소득은매년 4% 이상감소한반면, 중간과상위계층의평균소득은하락하기는했으

15 요약 9 나하위계층보다는하락폭이작았음. - 스페인의경우평균소득은 3.6%, 상위10% 소득은단 1.4% 감소하는데그친반면, 하위 10% 의소득은연 13% 나감소했음. 이들국가중아이슬란드에서만상위계층의평균연간소득하락 (-13%) 이하위계층 (-8%) 의하락폭을초과 일반적으로평균가구소득이금융위기의영향을적게받은국가들에서는여러양상이나타났음 - 한그룹 ( 슬로바키아, 프랑스, 스웨덴, 미국, 오스트리아 ) 에서는하위계층이중간 / 상위계층보다금융위기의영향을많이받은반면, 다른그룹 ( 특히벨기에와칠레 ) 에서는하위계층의소득변화결과가상위계층보다긍정적이었음 - 오스트리아, 덴마크, 프랑스, 미국에서는하위계층의소득은실질적으로줄어든반면상위계층의소득은증가 소득불평등심화에대한해결책으로 OECD 고용노동사회국 (ELS) 에서제시하고있는정책방안은다음과같음. 노동시장분절화완화를위한포용적인고용촉진 - 적극적노동시장정책, 보육지원, 근로연계복지제도등을통한취약계층의고용촉진은소득불평등을완화하는데기여 고품질공공서비스에대한동등한접근을포함하는조세및복지급여제도의기조를개선 - 부유층에대한누진세율을높이거나, 소득자들에대한불균형적인혜택이되었던세금공제를없애거나축소하고, 자산이동을포함한모든형태의재산과부에대한세금의역할을재평가

16 10 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 - 양질의교육및보건서비스등에대한접근성을높이는정책은현금소득에기인한불평등을완화하고, 더나아가장기적인사회적투자가되어상향이동을가능케하고, 기회의평등을높이는역할을함. 인적자본에대한투자증대 - 소득불평등은하위계층의교육기회를감소시켜, 결과적으로사회이동성이줄어들게되고인적자본축적이둔화되므로이에대한투자를증대시킴. 3. OECD 사회정책의진화방향및거버넌스참여방안 OECD의사회정책은일을통한소득정책과일자리창출, 훈련및교육, 그리고유연한고용에방향지어진정책과같은전통적인적극적노동시장정책에무게를두고있음. 현재나타나고있는비숙련일자리의낮은유지가능성, 비숙련일자리의저임금및가족부양의책임 ( 어린자녀및고령자 ) 등은전통적인적극적노동시장정책을근간으로하는사회정책의변화를요구 직업훈련을넘어선고등교육및기타교육의기회제공, 최저수입의보장, 일터의안정성제고및가족부양의부담공유등저소득층의문제를효과적으로덜어줄수있는, 보다포괄적인측면의사회안전망구축이필요

17 요약 11 OECD 사회정책의진화를위해강조할요소들은다음과같음. 각개인들이사회에서자립적이고책임감있는방향으로행동할수있는기회를더욱늘려주는사회정책이바람직함. 단순히한세대내에서의재분배만을조명하는것이아닌, 현세대와미래세대사이의재분배를조명 개인들이사회에서고립되지않도록능력배양을제공하거나또는인적자본에대한공적 / 사적투자의장려를통해개인들이사회에통합된채로남을수있도록하는데더욱초점을맞춤. OECD 글로벌거버넌스에효과적으로대응하고참여하기위해서는포괄적측면의사회안전망구축정책을 OECD 사회정책에반영케하는노력이필요 국가별사회이슈를분석하고권고사항을제시하는연구를고용노동사무국 (ELS) 에서자체적으로수행함. 따라서우리나라복지관련정부부처및연구원인력의 ELS 취업및파견을통한포괄적인측면의사회안전망구축을강조하는적극적인연구참여가요구됨. - 더불어직원채용에있어 OECD 사무국은회원국에대한할당은없으나고용노동사무국과장급이상직원의결정권이상당하므로향후활발한사무국취업을위해서는과장급이상의진출에정부차원에서의지원이필요 OECD 대한민국사회정책본부관련업무수행을위해 OECD 본부에상주하는 Principal Administrator 직원활용 - 사회정책본부의기능은제한되어있지만 Principal Administrator

18 12 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 직원을적극활용하여소득불평등과같은사회문제해결에있어사회안전망정책의중요성을강조하는연구결과를사무국에반영 - 이를수행하기위해서는사회정책본부의자체연구능력이필요한데, 사회정책센터설립초기에는연구기능이있었던바이를다시복원시키는방안을생각해볼수있음. * 주요용어 : OECD 의소득불평등과사회정책

19 제 1 장 서론및 OECD 의사회이슈 제 1 절경제위기대처 : 일자리창출과사회통합확대 제 2 절사회보호이슈

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21 1 서론및 OECD 의사회이슈 << 지구촌경쟁체계로서하나의세계 (One World) 가현실화되는가운데국제사회에서경쟁력있는사회모델 (Social Model) 에대한관심과인식이제고되고각종다자기구에서의논의가급증하고있으며경제협력개발기구 (OECD) 와같은국제기구에서사회이슈가중요한어젠다로부상하고있다. 사회이슈에대응하는현존하는다양한사회모델은효율성과형평성에있어고유의특성과성과를나타내고있는데, 효율적이지못한사회모델은지속될수없고개혁되어야할것이다. 다자기구중 OECD 는경제이슈와더불어사회이슈에있어연구및실행측면에서가장전문적인국제기구이다. 1996년 OECD에가입한우리나라는 OECD 회원국들의사회정책경험을습득 활용하고새로운사회정책논의에조기대응함으로써, 궁극적으로사회분야공공정책의선진화를통한국민의삶의질향상의필요하겠다. 더불어한국이사회복지분야에서국제사회에기여하기위해서는 OECD의글로벌거버넌스에효과적인대응과참여가필요하다. OECD는 2012년에 경제적도전과제에대한새로운접근 (New Approaches to Economic Challenges, NAEC) 이니시어티브를시작했는데, NAEC는성장을위한포괄적인어젠다를설정하고각국정부가국민의웰빙을향상시키기위해보다효과적인정책옵션을도출하고자하는폭넓은노력의일환으로출범하였다. 2014년 OECD 각료이사회 (Ministerial Council Meeting, MCM) 에 NAEC 프로젝트의예비결과가 NAEC 종합보고서형식으로보고되었다. NAEC 종합보고서에서중요

22 16 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 하게다룬사회분야이슈는포괄적인성장에관한것이었다. 2014년 OECD 고용노동사회위원회 (ELSAC) 회의에서는고용노동사회국 (ELS) 이수행중인사회분야 NAEC 프로젝트 ( 소득불평등문제, 일자리의질등 ) 에대한논의가집중적으로이루어졌다. 한편 ASEAN은사회개발이슈로각료급및고위공무원급회의를매년진행하면서아시아 태평양역내사회분야발전을위해노력하고있다. 아시아역내후발국들이새마을운동과사회보험확대등한국형사회발전모형에큰관심을표명하고있다. 따라서 ASEAN의사회발전노력에한국이동참함으로서역내후발국에대한정책적영향면에서지대한파급효과가예상된다. 이러한동참은국정과제인 세계평화와발전에기여하는책임있는중견국실현 과같은맥락이다. 본보고서에서는사회정책관련해서글로벌거버넌스를구현하는 OECD의거버넌스에효과적으로대응하고참여하기위해현행 OECD 사회정책을분석하고향후진화및효과적참여전략을제시하고자한다. 또한 ASEAN의사회발전에동참하기위해이들의사회보호정책을소개하고향후진화방향을살펴보고자한다. 1장에서는 OECD의사회이슈를살펴보고 2장에서는소득불평등동향과 OECD의사회정책을고찰한다. 3장에서는 ASEAN의사회보호정책을살펴보고, 4장에서는 OECD 및 ASEAN의향후진화방향과 OECD 글로벌거버넌스에의효과적참여전략을제시하고한다.

23 제 1 장서론및 OECD 의사회이슈 17 제 1 절경제위기대처 : 일자리창출과사회통합확대 1. 노동시장의회복과회복력증진 2008년발생한세계금융위기의여파로많은국가의실업률이급등했으며그회복이더딤에따라각국정부는고용정책의우선순위를높이고있다. 세계금융위기로인해 OECD 전체실업률은 2009년 10월전후최고수준인 8.5% 를기록했다. 이후실업률은 2012년 12월약 0.5% 포인트하락한 8% 를기록했다. 이는금융위기가시작된시점보다거의 1천3 백만명이나더많은사람들이실업자라는것을의미한다. 청년층에서의타격이특히심각하여, 15~24세의 OECD 전체청년실업률은 2012년 12월 16.7% 였다. 마찬가지로우려스러운점은실업상태가장기화되어노동시장에서영구소외될위험에처한실업자의비중이늘어나고있다는사실이다. 2012년 3사분기에 OECD 지역내실업자의 3분의 1 이상이 12개월이상실업상태였으며, 이는금융위기가시작된이래로상당히증가한수치이다. 장기실업자비중은 EU 국가들에서평균 45% 로가장높은수치를보이고있다. 그러나 2007년이후장기실업의위험성은일본, 특히미국에서도증가하는모습이다. 매년발간되는 OECD 고용전망 (Employment Outlook) 보고서는일자리위기동향과 OECD 국가들의대응을모니터링하는데중요한역할을해오고있다. OECD는 2006년채택한신고용전략 (Reassessed Jobs Strategy) 의권고사항을바탕으로 OECD와주요협력국의노동시장에대한보다심도깊은이해를통해양질의일자리를더많이육성하기위해적절한정책방안을모색하고있다. 2012년에발간된 OECD 고용전망보고서는노동시장회복력강화, 국민소득대비노동비율의하

24 18 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 락, 녹색경제로의전환이고용에미치는영향과관련한정책과기관들의역할에중점을두고있다. 보고서에서드러난한가지사실은지속적인실업률하락과같은구조적인노동시장성과를촉진하는개혁은일자리와소득손실등불황이노동시장에주는고통역시완화시키는데에도움이된다는점이다. 2013년고용전망보고서는고용보호규칙, 노년의근로, 비자발적인실업의결과를다루었고또한실업자의구직을장려하고지원하는것을목적으로하는활성화정책의심도있는국가별 ( 호주, 아일랜드, 핀란드, 일본, 노르웨이, 스위스, 영국 ) 검토로부터나온핵심교훈이종합적으로포함되었다. 2014년보고서에는고용의질, 정규 비정규고용문제등을주요하게다루었다. 회원국의고용의질분석결과를 ' 우수, 보통, 저조 의 3개군으로분류하였는데한국은오스트리아ㆍ영국, 미국등과함께보통군에해당된다. 전반적으로고용의질이우수한국가일수록고용율도양호한것으로나타났으며, 사회계층별로는취약계층, 특히청년 저숙련근로자 임시직의경우고용의질이비교적열악한것으로분석됐다. 향후과제로경력개발관점에서고용전망및분석, 고용의양과질관점에서노동시장평가와정책 제도의역할등추가적연구를진행할예정이다. 또한고용의질데이터베이스구축, 일자리의질측정가이드라인마련을추진할계획이다. 2. 취약층의고용장벽대처 OECD 와주요협력국의노동시장에서보다오래된문제점들역시 OECD 가다루는분야이다. 여기에는실직근로자의일자리찾기지원과 청년층, 노인층, 환자등취약계층의고용장벽을제거하는개선된정책

25 제 1 장서론및 OECD 의사회이슈 19 설계가포함된다. 많은근로자들이세계경제금융위기로인해실직자가되었다. 그러나실직은사실경기가좋을때에도지속적인구조적변화로흔히발생하는현상이다. OECD의프로젝트는실직자가된근로자들이어떻게실직후에잘해쳐나갈수있으며, 이들을다시직장으로복귀시킬수있는가장적절한정책은무엇인가를연구하는데에그목적이있다. 2013년 OECD 고용전망보고서에서는 OECD 국가들의실직발생율과실직결과에관한자료가제시되었고, 이후국가별정책검토보고서가후속발간될예정이다. 청년들의성공적인노동시장참여는그들자신의고용전망과웰빙뿐만아니라경제성장전반, 사회통합, 심지어정치안정을위해서도중요하다. 이를위해서는교육시스템과노동시장체제가함께제대로작동하도록하는공동의조치가필요하다. OECD는청년정책평가에있어주도적인역할을해왔으며 2010년발간한청년고용종합보고서에서그내용을집중적으로다루고있다. 과거노동시장과는다른주목할만한추세는대부분의 OECD 국가에서노인층의고용비중이지속적으로증가하고있으며, 조기퇴직을하는노인들이줄어들고있다는점이다. 그렇기는해도이비중의국가간격차는크다. 인구고령화가급속히진행되고공적사회지출의지속가능성과적정성에대한압력이증가하고있는가운데노인들에게더나은근로장려책과기회를주는것이중요한목적이되고있다. OECD는노인층과관련하여, 특히노인들의취업능력, 일자리이동성, 노동수요증진을통한노동시장참여를장려하는정책들을새롭게검토하고있다. 이검토작업은 OECD가 2006년에발간한보고서 Live Longer, Work Longer 에발표된정책의제를바탕으로한다. 이검토에는최근개혁과정책들의비교검토, 노인층을대상으로한노동시장의실증연구, 우수정책을모색하기위한국가사례연구를비롯해주요검토내용을담은최종종합보고

26 20 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 서가포함될예정이다. 활성화정책 ( Connecting People with Jobs ) 의일환으로 OECD는노동시장에서취약한위치에있는근로자들을대상으로고용제고방안ㆍ고용서비스전달체계개혁방안등을중점연구할예정이다. 연구내용은취약계층선별을위한정책수단개발, 제공되어야하는고용서비스의구체적내용 ( 특정집단에대한서비스프로그램개발필요성, 개발비용등 ), 지속가능하고효율적인활성화정책개발을위한조언 ( 비용-편익분석등 ) 등이있다. OECD는장애와근로에관한혁신적인작업을수행하였으며그내용을 2010년 Sickness, Disability and Work: Breaking the Barriers 보고서에담았다. 정신질환과관련된비용은그영향을받는 20-30% 의노동인구뿐아니라고용주와사회전반에게도매우높다. 이주제를다룬첫번째보고서인 Sick on the Job? Myths and Realities about Mental Health and Work 은 2012년초에발간되었으며정신건강과일자리이슈의대응과관련하여사회, 고용, 건강정책의통합을위한우선순위분야를제시했다. 2014년 Mental Health and Work: Lessons Learned and the Way Forward 보고서에서는정책개입은사전적으로건강ㆍ고용관련서비스가통합되어제공되어야할필요가있으며, 정책개입은교사ㆍ사업주ㆍ고용상담사ㆍ일반의사 (general practitioners) 가연계하여이루어져야한다고하였다. 2015년 3월네덜란드정부주관으로회원국의보건과고용을총괄하는부처의고위급을초청하여포럼을개최할예정이며, 각국이서로의정책정보를교환할수있는기회가될것으로기대하고있다.

27 제 1 장서론및 OECD 의사회이슈 더나은삶을위한역량강화 더나은고용과사회적성과증진을위해서는직업역량의개발이필수이다. OECD 직업능력전략보고서 (Skills Strategy) 는직업능력에대한최고의투자수익을올리기위해서는사람들이가지고있는직업능력에대한좋은정보, 향후노동시장에서필요로하는직업능력의예측과대응, 효과적인직업능력의사용이필요하다고지적한다. 이러한분야별로정책의효율성을높이기위한증거기반확보를위한작업이진행중이다. 23개 OECD 국가와주요협력국을대상으로실시한새로운국제조사인국제성인역량조사 (Programme for the International Assessment of Adult Competencies) 는주요성인역량의수준과분포를지금까지가장심도있게국제비교한자료를제공한다. 이와함께이들역량이어떻게확보되고일과경제적, 사회적성과에사용되는지에관한정보를취합한다. 조사결과는 2013년 10월제 1차직업능력전망 (Skills Outlook) 보고서에게재되었다. 이후직장에서의역량활용, 역량불일치, 역량과노동시장성과를심층적으로다룬주제별후속보고서가발간될예정이다. 제 2 절사회보호이슈 1. 더나은정책을통한웰빙과보호 효과적인사회정책은개인과가족을보호하고이들이충만한삶을살 수있도록돕는다. 이분야에서 OECD 의역할은개인과가족을돕는정

28 22 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 책을모색하여사회와경제가보다효과적으로작동하게끔돕는것이다. 사회정책은선제적이어야하며단순히불행으로부터사람들을보호하는것이아닌이들의역량에대한투자와잠재력실현을강조해야한다. 지속되는경제위기는빈곤, 실업, 사회적배제와무주택위험을심화시키고있으며이에따라많은개인들과이들가족의복지가위협받고있다. 이러한위험에가장큰영향을받는계층을이해하는것이사회적지출의우선순위를결정하는데있어, 특히재정건전화를달성하는데있어필요하다. 이와함께사회정책의효율성확대와포용적성장증진을목적으로하는사회정책의설계와전달체계를검토하는것역시중요하다. 2. 복지개혁 적절하게설계된사회정책은취업장벽의완화, 자립지원, 일할수없는사람에대한적절한혜택등을통해빈곤을줄일수있다. OECD와주요협력국의많은근로연령인구가장기실업에빠져있거나노동시장에서소외되고있다. ELS는사회정책분야에서개인의일자리복귀를위한아래의정책에중점을두고있다. 1) 적절한취업지원제공 2) 근로유인 : 일자리를구하거나더많은시간을일하면벌어들인소득의상당금액을소득세로지불하고급여권은축소될수있다. 이러한유효세율이높을경우취업장벽이생길수있으며그결과저소득상황의덫에빠질수있다. 3) 복지수급자가일자리를찾도록하고, 근로의욕이없는수급자에게

29 제 1 장서론및 OECD 의사회이슈 23 는적절하게복지급여를제한 OECD 조세급부정책지표가새롭게개정됨에따라 10년치정보 (2001~2010) 를활용한국가간비교와조세와급부제도가취업또는실업상태인노동연령개인과그가족에미치는영향을분석할수있게되었다. 이데이터를통해조세급부제도의관대성과유인효과에대한전반적추이와국가별추이를알수있다. 그러나사람들을일자리로돌려보내는것이전부는아니다. 경제위기로인한소득불균형문제를해결하는것이무엇보다시급하게되었다. 사람들에게빈곤으로부터벗어나고실질적인경력에대한전망을제시할수있는고용을확대하는것이관건이다. 이를위해서는조세와복지급여정책이이른바 work pays 되도록해야한다. 또한가장취약한계층이적절한생활수준을영위할수있도록하여 형평성 문제를해결해야한다. 평가와교육정책역시평생교육을감안해야하며, 특히저학력근로자와미숙련근로자를위한평생교육이필요하다. 3. 빈익빈부익부현상 돈으로행복을살수없다는말이사실일지모르나이는의식주, 자녀교육등의기본적욕구를충족할만한충분한돈이있을때해당되는말이다. OECD 고용노동사회사무국 (ELS) 은 2011년발간한불평등관련보고서 Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising 을통해소득불평등확대원인과이에따른경제적, 사회적, 정치적문제를새롭게살펴보았다. 보고서는소득분배의불평등을나타내는지니계수의추이가지난 25년동안급격히이동했음을보여준다. 1980년대중반

30 24 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 OECD 국가의근로연령인구의평균지니계수는 0.29였으나 2000년대후반에는거의 10% 상승한 0.316을기록했다. 2014년 OECD 보고서 Closing the Loop: How Inequality Affects Economic Growth and Social Cohesion 에의하면대부분의 OECD 국가에서빈부격차는 30년이래최고수준이다. 현재 OECD 회원국인구중소득상위 10% 인구의소득이하위 10% 의소득보다 9.5배높다. 1980년대에는상위 10% 와하위10% 의소득비율이 7:1 이었고이후이격차는꾸준히벌어져 1990년대 8:1, 2000년대에는 9:1을기록했다. 거의모든회원국에서최상위 1% 의평균소득은나머지인구의평균소득보다더빠른속도로증가했다. 그러나전체적인소득불평등증가는단지최상위계층의소득비율이커지는것에대한문제가아니다. 하위계층의소득은경제호황기에는훨씬느리게증가한반면, 불황기에는줄어들어정책적고려대상측면에서상대적 ( 일부국가에서는절대적 ) 소득빈곤상태에놓이게되었다. 모든사람을위한더나은일자리창출확대, 모든단계의교육훈련에대한접근과성과의강화, 사람의역량에대한투자등에중점을두는노동정책은불평등을줄일수있다. 또한보건, 가족돌보기등고품질공공서비스에대한접근은특히개발도상국에게있어중요하다. OECD 연구결과에따르면이러한공공서비스에대한지출은불평등을평균 5분의 1 가량완화시킨다. 2014년제125차고용노동사회위원회회의에서가장쟁점이된의제는소득불평등과경제성장에관한의제였다. 소득불평등에관한 OECD 사무국의연구내용은소득불평등심화는경제성장을저하시키는요인이며, 소득재분배정책이경제성장률하락으로연계되지는않는다는것이다. 경제위기이후심화된소득불평등문제에대하여회원국들은우려를

31 제 1 장서론및 OECD 의사회이슈 25 표명하면서이에대한심도있는논의와협력필요성에공감하였다. 따라서소득불평등문제는우리나라사회정책에함의하는바가크므로향후 OECD 소득불평등논의에관련부처의참여와정책적함의의도출이필요하다. 4. 정년연장과사적연금보장확대 인구고령화측면에서의세대간사회균형의확보는 OECD와많은신흥국가들이직면한가장주요한과제중하나이다. 연금제도를개혁할필요가있으며많은국가가이분야에서정책행보를보이고있다. 그러나퇴직급여제공에있어재정안정성과사회적적절성이라는두개의목표를달성하기는쉽지않다. 이에대한해결책의일환으로노동수명의연장을들수있다. ELS의대표적보고서인 Pensions at a Glance" 은다음의동향을모니터링한다. 1) 적정성 : 연금이축소되었어도여전히빈곤없는노후를보장할수있는지여부 2) 퇴직유인 : 연금제도를구조조정하여더오래일한사람이더많은연금을받도록할수있는방안연구 3) 여성과연금 : 여성이받는연금은여전히남성보다적다. 여성의육아, 고령친인척돌보기등에대한인정여부, 이혼과배우자사망후연금문제 4) 개혁 : 최근에이루어진개혁으로는앞으로증가할연금비용을감당하기에충분치않다. 정년연장이외에공적연금지출을억제하기

32 26 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 위해정부역할 5. 가족 : 웰빙의초석 가족은개인의웰빙에도움이되며경제에중요한역할을한다. 최근들어노동시장의변화, 교육기회, 사회변화등으로인해가족의구성과진화방식이바뀌었을뿐아니라일과돌보기책임의균형과관련한가족구성원의선택방식이바뀌었다. 가정과자녀의상황을보다용이하게측정하기위해 OECD 국가의가족성과와가족정책을둘러싼국제지표를제공하는 OECD Family Database가개발되었다. 현재이데이터베이스에는 4개의대분류아래약 60개의지표들이포함되어있다. 1) 가족의구조 : 편부모, 십대출산율, 이혼 2) 가족의노동시장지위 : 모성고용률, 성별임금격차 3) 가족과아동에대한공공정책 : 가족정책에대한공공지출, 휴가기간, 보육정책 4) 아동성과 : 교육수준, 범죄, 아동빈곤 자녀의웰빙은가족의웰빙과직접적으로연관되어있다. 가족이잘지내면아동도잘지낸다. 어린시절의각단계에서발생하는아동의독특한니즈는아동에대한조기투자, 아동의생활주기와웰빙성과범위에걸쳐긍정적인발달을강화하는프로그램의개발등구체적인정책적대응을필요로한다. 또한국내와국제비교가가능한아동의웰빙에관한고품질정보를정기적으로취합할필요가있다. 최근들어아동의웰빙

33 제 1 장서론및 OECD 의사회이슈 27 문제는많은 OECD 국가정책의주목의대상이되고있다. 이에대응하여 ELS는최근정부의최상의가족지원과아동의삶의개선방안을제시하는 Doing Better for Children 보고서를발표했다. 2011년 11월에는전문가협의를통해아동의생활주기에걸친연령관련지표와연구를위한권고사항을검토하였다. 6. 양성평등 OECD의양성평등프로젝트 (Gender Initiative) 는새로운경제성장원을모색하기위한정책탐구의일환으로수립되었다. 양성평등의강화와모든사람의역량사용에대한효율성증대가답변의중요한부분이될것이다. 지난수십년간많은국가의양성평등부문에서상당한진전이이루어졌다. 실제로일부교육분야에서는여학생이남학생보다우수한경우가많으며, 일반적으로남학생보다학교를중퇴할가능성이적다. 그러나아직여성의소득이남성보다계속적고직장에서최고직책까지승진할가능성이적으며빈곤한상태로생을마감하게될가능성이더크다. 여성을소홀히하는것은경제에대한여성의주요한기여를포기하는것뿐만아니라젊은여성의교육에대한수년간의투자를낭비하는것을의미한다. 양성평등프로젝트보고서인 Closing the Gender Gap: Act Now 는 2012년 12월에서발표되었다. 보고서의목적은정책경험과우수관행을공유하고교육, 고용, 창업에있어서의정부의양성평등증진을지원하는데에있다.

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35 제 2 장 OECD 의사회정책동향과고찰 제1절 OECD 국가의소득불평등증가제2절소득불평등이경제성장에미치는영향제3절 OECD 보고서 결론제4절 OECD의사회정책고찰

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37 2 OECD 의사회정책동향과고찰 << OECD는 2012년에 경제적도전과제에대한새로운접근 (New Approaches to Economic Challenges, NAEC) 이니시어티브를시작했는데, 이는경제위기의근본원인및교훈에대한범조직적인고찰로 OECD 분석틀및정책권고의지속적인개선과정을촉진시키고자하는목적을가지고있다. NAEC는성장을위한포괄적인 (inclusive) 어젠다를도출하고, 각국정부가국민의웰빙을향상시키고자하는궁극적인목표를달성하기위한보다효과적인정책옵션을도출하고자하는폭넓은노력의일환으로출범하였다. 2013년 OECD 각료이사회 (Ministerial Council Meeting, MCM) 에제출된 NAEC 중간보고서에는 NAEC 사업에서추진하고자하는 29개프로젝트가제시되었다. 프로젝트의예비결과는 2014년 5월각료이사회에 NAEC 종합보고서형식으로보고되었다. NAEC 종합보고서에서중요하게다룬사회분야이슈는포괄적인성장에관한것이다. 이러한정책권고의배경에는지난 30여년간심화된소득불평등이있다. 소득불평등의심화는경제성장에영향을주고, 사회통합과시장및사회제도를약화시킬수있다. 소득불평등에관한프로젝트는 OECD 고용노동사회국 (ELS) 이맡아서진행중인데 Closing the Loop: How Inequality Affects Economic Growth and Social Cohesion 이라는보고서제목으로 2014년제125차고용노동사회위원회회의에서발표되었다. 대부분의불평등과성장간의관계에대한분석은성장이불평등에미치는영향에초점을맞추고있다. 반면 OECD 고용노동사회국의 NAEC

38 32 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 프로젝트보고서 ( 이하 OECD 보고서 ) 에서는불평등과성장의관계를다른방향에서즉, 소득불평등이큰국가가소득불평등이작은국가보다더빨리성장하는지혹은더느리게성장하는지에대해살펴보았다. OECD 보고서 는이론적으로는두가지결과모두가능하다고보았다. 빈부격차가클수록사람들은부자가되기위해할수있는일을모두하려는상당한동기를갖게된다. 더열심히일하고, 더긴시간공부하고, 더큰위험을감수하는등의노력을하게되고, 이러한노력들은보다활발한경제활동과성장으로이어질수있다. 그러나다른한편으로는, 빈부격차가클수록부유층이빈곤층보다경제적기회를더잘이용할수있다는것을의미하기도한다. 빈곤층아동들은필요한기간만큼의최적의교육을받지못하게됨으로써미래의소득이줄어들게되고새로운기회에투자하기위한차용도어려워지게될것이다. 그결과성장은그반대의경우보다더둔화된다. OECD 보고서 는새로운분석을통해불평등이경제성장을둔화시킨다는증거를제시하였다. 또한성장에가장영향을미치는것은바로소득분배의최하위층에서의불평등이라고보고있다. 그리고 OECD 보고서 는불평등과성장사이의한가지가능한 전달메커니즘 을고찰하였는데, 소득격차가큰국가일수록격차가작은국가와비교했을때저소득계층이교육에투자할가능성이더낮아진다는사실이다. OECD 보고서 는소득불평등이슈에대해분석하였으나이를해결하는정책방안은 OECD의주요사회정책을집대성한것이라고볼수있다. 1절에서 3절은 OECD 보고서 를요약한부분이고 4절은 OECD 보고서 에서나타난 OECD 고용노동사무국의사회정책에대한고찰이다.

39 제 2 장 OECD 의사회정책동향과고찰 33 제 1 절 OECD 국가의소득불평등증가 1. 경기대침체이전및이후의불평등증가추세 가구소득분배에있어서격차는대다수 OECD 국가에서지난 30년동안계속커졌으며, 그러한장기적인추세는대침체기초기에일시적으로중단되었다. 그러나새로운자료는최근몇년간불평등은더욱심화되고있음을보여주고있다. 세계경제위기이전, 20~25년동안전체 OECD 국가에서평균실질가처분소득은해마다평균 1.6% 증가했다. 그러나 OECD회원국중 4분의 3에해당하는국가에서상위 10% 의가구소득이하위 10% 의가구소득보다더빠르게증가했고결과적으로소득불평등은심화되었다. 경제위기이전시기에전소득계층에걸친소득증가속도차이는특히대부분의영어권국가들과이스라엘, 독일, 스웨덴에서두드러지게나타났다. 그러나경제위기이후즉, 2007년부터 2011/12 년사이이러한추세는바뀌었다. 첫째, 평균실질가구소득은대부분의국가에서정체되거나감소했으며특히스페인, 아이슬란드, 그리스에서는연 3.5% 이상하락했다. 둘째, 소득이감소한거의모든국가에서하위 10% 의소득이더빠르게감소했다. 이와유사하게, 소득이꾸준히증가했던국가중약절반에해당하는국가에서상위 10% 이소득이하위 10% 의소득보다더크게증가했다. 종합해보면, 이러한상황전개는장기간에걸친불평등심화추세를확인해주고있다. 경제위기로대부분의 OECD 국가에서소득불평등은역사적으로최고수준을기록하고있다. 현재 OECD 국가의상위 10% 평균소득은하위 10% 보다약 9.5배높다. 1980년대이비율은 7:1이었다. 이비율은 OECD 회원국별로다르게나타난다. 북유럽및다수의유럽

40 34 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 대륙국가에서는 OECD평균보다낮은수준이지만, 이탈리아, 일본, 한국, 포르투갈, 영국은약 10:1을기록하고있으며, 그리스, 이스라엘, 터키, 미국은 13~16:1, 멕시코와칠레는 27~30:1을기록하고있다. 그러나이러한비율은소득분배에서단두가지값만으로결정되기때문에단지부분적인것만을보여줄뿐이다. 전체적인분배를감안한보다종합적인지표는지니계수이다. 지니계수는널리사용되고있는불평등표준지표로서 0( 모든사람이동일한소득을가지는경우 ) 에서 1( 한사람이모든소득을가지는경우 ) 까지나타낸다. 1980년대중반 OECD 평균지니계수는 0.29이었으나 2011/12년까지 3포인트증가해 0.32를기록했다. 지니계수는해당자료가있는 22개회원국중 17개국가에서증가했으며, 핀란드, 이스라엘, 뉴질랜드, 스웨덴, 미국에서는 5포인트이상증가했고그리스와터키에서만약간감소했다. 좀더최근시기를살펴보면, 불평등이심한다른국가들특히멕시코, 칠레에서도 1990년대중반부터, 그리고포르투갈, 스페인, 폴란드에서는 2000년대초반부터불평등지수가하락했다. 그러나이러한추세는 2000년대말로가면서대침체시작과함께중단되었다. 소득불평등변화추세와패턴은 OECD 국가와지역에따라다르게나타난다. 소득불평등은 1970년대후반과 1980년대초반영어사용권국가, 특히영국및미국과이스라엘에서처음증가하기시작했다. 1980년대후반부터소득불평등증가는지속적으로보다광범위하게확산되었다. 1990년대와 2000년대초반에는불평등정도가이미높은국가중일부 ( 이스라엘, 미국 ) 에서불평등은더욱심화되었고, 독일과북유럽국가들과같이전통적으로불평등정도가낮았던국가들에서도처음으로격차가더커졌다.

41 제 2 장 OECD 의사회정책동향과고찰 35 그림 2-1 소득불평등지니계수, 1980 년대중반 ~2011/12 년 출처 : Closing the Loop: How Inequality Affects Economic Growth and Social Cohesion, OECD, 임금및소득불평등심화의주요원인 불평등심화의가장중요한직접적인원인은임금및급여에서의차이가더욱확산된것이다. 노동가능인구의총가구소득의 4분의 3을근로소득이차지하고있음을생각해보면이는놀라운사실이아니다. 극히드문예외를제외하고는임금상위 10% 근로자의급여가하위 10% 의급여에비례해상승했다. 이는최상위집단이근로소득에서차지하는비중이증가하고최하위집단이차지하는비중은줄어들었기때문이다. 연간근로시간은고임금근로자그룹보다저임금근로자그룹에서더많이줄어들었으며비정규직일자리의비중은더늘어났다. 각국의노동시장은세계화, 기술발전, 제품및노동시장규제변화로인해엄청난변화를겪고있으며, 이세가지요소가불평등을심화시키는근본적인원인이되고있다. IT나특정

42 36 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 금융부문과같이수요가많은고숙련근로자의임금은크게상승한반면중 저숙련근로자의임금은그만큼상승하지않았다. 또한대부분의 OECD 국가에서노동시장은규제개혁과제도적인변화를겪었다. 규제개혁으로는중위임금대비최저임금비율감소, 실업수당대체율감소또는고용보호법완화등이이루어졌으며, 제도적변화로는노조가입율이낮아지고단체교섭협상범위가줄어들었다. 여기서이러한변화들이고용및임금분포에대조적인영향을미쳤다는점에주목해야한다. 생산성과성장을촉진하고고용기회를증가시킨반면, 다른한편으로는임금격차를심화시켰다. 파트타임과저임금일자리가늘어나고비정규노동계약이증가한다는것은또한임금격차가커지는것을의미하기도한다. 순소득불평등심화의또다른주요요인은 1990년대중반부터 2000 년대후반에이르기까지조세및급여 (tax and benefit) 제도를통한재분배약화이다. 조세및소득이전은정부가시장소득재분배와소득불평등완화를위해사용할수있는가장직접적이고즉각적인효과가있는정책수단이다. 경제위기초기에는공적이전소득및소득세를통해생산가능인구사이의불평등을 OECD 평균약 1/4정도감소시켰으며, 이는 1990년대중반약 30% 에서하락한수치이다. 이러한재분배효과는대부분의유럽국가에서더크게나타났으나일본, 한국, 스위스, 미국에서는평균보다훨씬낮았고칠레, 멕시코에서는미미한수준이었다. 조세보다는복지급여더정확히말하자면급여수급패턴및관대성이소득재분배약화를주도했다. 실업급여신청자수감소와급여자격기준개혁이특히중요한요인이었다. 정부가전체급여제도에더많이지출했지만, 소득이전은보다더진보적으로진행되지않았다. 특히실업급여가 비경제활동인구 급여쪽으로방향이바뀌었고, 그결과경제활동참가율이낮아져시장소득불평등심화추세를더욱악화시켰다.

43 제 2 장 OECD 의사회정책동향과고찰 37 그림 2-2 재분배추세, 생산가능인구, 1985~2011/12 주 : 재분배는총시장소득의불평등 ( 지니계수 ) 와가처분소득불평등사이의백분율차이로측정된다. OECD 평균은모든시점의데이터가존재하는 13 개국의수치를기반으로한비가중평균 ( 캐나다, 덴마크, 핀란드, 독일, 이스라엘, 이탈리아, 일본, 네덜란드, 뉴질랜드, 스웨덴, 영국, 미국 ). 출처 : Closing the Loop: How Inequality Affects Economic Growth and Social Cohesion, OECD, 인구구조및사회적변화 (1인가구및한부모가정증가, 동일소득그룹내결혼증가 ) 또한불평등심화에기여하긴했지만때때로제시되는추정치보다는그영향이훨씬덜한수준이다. 규모가작은가구일수록가구규모의경제효과로부터받는혜택이적어진다. 그리고자신과동일한소득그룹에속한배우자와결혼하는정도의소위 선택결혼 은동일한소득계층에속한부부의임금집중효과를가져온다. 이두가지추세모두전체적인불평등심화에기여하기는했지만, 이러한요인들의기여도는노동시장관련요인들보다훨씬낮은수준 ( 약 20%) 이다. 여성고용의증가가불평등심화를약간완화시키기는하지만남성의임금격차심화가불평등에기여하는비율은그보다두배 ( 약 40%) 이상높다.

44 38 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 교육을통한숙련노동자공급증가는부분적이기는하지만기술발전, 규제개혁, 제도적변화로인한임금불평등심화를상쇄하는데도움이되었다. 또한노동인구의숙련도향상은고용성장및달성에상당히긍정적인영향을주었고, 따라서임금격차해소뿐만아니라고용률증가에도기여하는가장중요한요인이되고있는것으로보인다. 3. 대침체이후변화 대침체로대부분의 OECD국가에서는근로소득과자본소득이모두줄어들었다. GDP와고용이크게하락하면서세계경제위기는가구소득및분배에영향을주었다. 2011년 OECD국가들의평균가구가처분소득은 2008년보다 3.3% 낮았다. 그동안일인당 GDP는 2.6% 감소했고고용율도 3.6% 낮아졌다. 소득분배에있어서이러한변화의영향은이중적으로나타날수있다. 한편으로는실업률증가로인해빈부격차가심해진다. 다른한편으로는자본소득감소로인해상위계층의소득이감소하면서빈부격차가줄어든다. 지금까지제시된증거들은최근위기동안두가지구분되는단계가있었음을보여준다. 첫번째단계는 2008년부터 2009/10년사이로이시기에는조세및급여제도그리고경기부양책을통해사회복지제도가위기의영향을대부분흡수할수있었기때문에소득불평등이심화되지않았다. 그러나 2010/11년부터시작되는두번째단계에서는고소득계층의소득이더빠르게회복되고많은국가에서재정건실화에초점을맞춘정책으로정책방향이바뀌면서불평등이다시심화되었다. 2007년이후시장소득 ( 총임금및자본소득 ) 분배는많은국가들이위기에서회복되었을때도지속적으로악화되었다. 스페인, 아일랜드, 그리

45 제 2 장 OECD 의사회정책동향과고찰 39 스, 에스토니아, 아이슬란드와같이경제위기로가장심한타격을받은국가들뿐아니라프랑스, 슬로베니아에서이러한소득분배악화가가장크게진행되었다. 스페인과그리스에서시장소득불평등은위기의여파로현저히심화되었고위기가지속됨에따라최근까지도지속적으로증가했다. 2010년과비교해볼때 2011년스페인과그리스의지니계수는각각또 1.5% 포인트, 3% 포인트증가했다. 시장소득불평등은독일, 룩셈부르크, 포르투갈에서도 2011년에전년대비 1% 포인트이상증가했다. 이와는대조적으로호주, 캐나다, 아일랜드, 이스라엘, 스웨덴에서는심화추세가꺾여서 2011년동안시장소득불평등이감소했다. 가처분소득불평등은소수의국가에서만 1% 포인트이상증가했고, 나머지국가에서는큰변화없이안정을유지했다. 가처분소득불평등이크게증가한국가로는스페인이 4% 포인트증가했고, 프랑스, 헝가리, 슬로바키아는 2% 포인트가까이증가했다. 독일과미국에서는몇년동안가처분소득불평등은별변화가없이안정을유지하다가 2011년과 2012년에크게증가했다. 한편핀란드, 한국, 네덜란드, 폴란드, 포르투갈에서는 2011년에가처분소득불평등이약간감소했다. 전체기간동안가처분소득불평등이가장많이감소한국가는아이슬란드였다. 저소득가구는경제위기동안더많은손실을보았거나혹은회복의혜택을더적게보았다. 2007년과사용가능한가장최근의소득상위10%/ 하위10% 데이터에초점을맞추어살펴보면, OECD전체에걸쳐평균적으로하위 10% 의소득은상위 10% 의소득보다두배나감소했다. 데이터가존재하는 33개국중 20개국가에서소득하위 10% 는상위 10% 보다더큰손실을보았고, 24개국가에서는평균가구보다더큰손해를보았다. OECD국가평균적으로하위 10% 의소득은 2007년에서 2011년까지매년 1.6% 감소했다.

46 40 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 전반적으로가구소득이가장많이감소한국가중일부에서빈곤가구의소득하락이특히두드러졌다. 스페인, 그리스, 아이슬란드, 아일랜드, 헝가리, 멕시코, 에스토니아, 이탈리아에서하위 10% 의평균소득은매년 4% 이상감소한반면중간과상위계층의평균소득은하락하기는했으나하위계층보다는하락폭이작았다. 스페인의경우평균소득은 3.6%, 상위 10% 소득은단 1.4% 감소하는데그친반면하위 10% 의소득은연 13% 나감소했다. 이국가들중아이슬란드에서만상위계층의평균연간소득하락 (-13%) 이하위계층 (-8%) 의하락폭을초과했다. 일반적으로평균가구소득이위기의영향을적게받은국가들에서는여러양상이나타났다. 한그룹 ( 슬로바키아, 프랑스, 스웨덴, 미국, 오스트리아 ) 에서는하위계층이중간 / 상위계층보다경제위기의영향을많이받은반면, 다른그룹 ( 특히벨기에와칠레 ) 에서는하위계층의소득변화결과가상위계층보다긍정적이었다. 오스트리아, 덴마크, 프랑스, 미국에서는하위계층의소득은실질적으로줄어든반면상위계층의소득은증가했다. 그림 2-3 가구가처분소득의연간변화율, 2007~2011 출처 : Closing the Loop: How Inequality Affects Economic Growth and Social Cohesion, OECD, 2014.

47 제 2 장 OECD 의사회정책동향과고찰 41 제 2 절소득불평등이경제성장에미치는영향 많은 OECD 국가에서심화되는소득불평등추세를해결하는것을최우선정책과제로삼고있다. 부분적으로이는지속적인소득분배악화가사회적분노, 포퓰리즘선동, 보호무역주의정서확산을가져오고결국정치불안으로이어질수도있다는우려때문이다. 또한불평등심화가 2008년금융위기의원인이라는최근의논의도정책결정측면에서불평등심화에대한관심이높아지는이유이기도하다. 정책입안자들이불평등에큰관심을보이는또다른이유는오랫동안축적되고때로는빠르게진행되는불평등심화가경제성장에영향을주고현재의경기침체에서벗어나는속도에도영향을주지않을까하는우려때문이다. 지난수십년간, 불평등이성장에미치는영향이긍정적인지또는부정적인지알아보기위해수많은이론적 실증적연구들이시행되었다. 이론적인연구들은두가지가능성모두를뒷받침하는메커니즘들을제시했고, 이두메커니즘사이의차이점을구분하려는대규모실증적연구들은대체로결론에도달하지못하고있다. 1. 선행연구 선행연구들은불평등이성장에긍정적인방향또는부정적인방향으 로영향을줄수있다고예측한다. 먼저불평등심화가성장을저해하는 경우는다음두가지경우이다. a. 불평등심화가받아들일수없는수준까지도달하는경우, 유권자들 은더높은과세와규제를주장하거나또는더이상기업과친기업정책

48 42 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 을믿지않게되고, 이모든것은투자에대한인센티브를감소시킬수있 다. 극단적인경우, 불평등이사회불안으로이어져성장에해로운영향 을미친다. b. 빈곤층이돈을빌릴수없는경우, 아무리투자수익률이높다고해도가치있는투자를할여유가없게된다. 예를들어저소득가구에서는학비를부담할여유가없으면설사교육과정을마친후의수익률이개인적으로나사회적으로모두높다하더라도정규교육과정을그만두는선택을하게된다. 반면, 다음두가지경우에불평등심화는성장을증가시킨다. c. 불평등이심화될수록사람들은높은수익률의혜택을누리기위해보다열심히일하고, 투자하고, 위험을감수하게된다. 예를들어교육수준이높은사람들이훨씬더생산적인경우, 교육결과의수익률차이가크기때문에더많은사람들에게교육을계속받고자하는동기가된다. d. 부유층은더낮은소비성향을가지기때문에불평등심화는총저축 증가를촉진한다. 2. 실증적증거 지금까지의실증적연구는대부분상대적으로단순한국가간성장률 회귀분석을기반으로하고있다. 이러한연구들을간략하게살펴보면불 평등이어떤방향으로성장에영향을미쳤는지에대해아직까지합의된

49 제 2 장 OECD 의사회정책동향과고찰 43 결론은없다. 그러나이전연구는시계열이부족한데이터를반영한추정법과품질이좋지않은데이터에기반해수행된경우가많았다. 또한이전연구들은두가지가능한이론적영향중어떤이론이실제로작용하고있는지알아보려는시도를하지않았다. 때문에예를들어불평등이성장에큰영향을미치지않는다는결과는다음두가지이론과모두일치한다. 첫번째는불평등은성장에전혀영향을미치지않는다는것이다. 두번째는불평등은인적자본에대한투자를막고, 더열심히일하도록촉진하기도한다는것인데, 이두가지효과는서로상쇄되므로결과적으로별영향이없다는결론과일치한다. 보다구조적인접근법은잠재적으로이두가지중어느설명이진실인지결정할수있을것이고, 그에따른정책적인방향및결과는완전히달라지게될것이다. 3. 접근법및새로운증거자료요약 아래제시된 OECD 국가에서불평등이성장에어떤영향을미치고있 는지에대한새로운연구의접근법은다음과같다. - 데이터품질 : 본분석은새롭게수집된자료인 OECD 소득분배데이터셋 (OECD Income Distribution Dataset(IDD)) 을이용한다. OECD-IDD는 1970년 ~2010년까지의기간에걸쳐 5년간격으로측정된변수를가진패널자료이다. 31개 OECD 국가를대상으로한 OECD-IDD 의불평등지수는 평등화된가구소득 개념을기반으로표준화된척도이다. 즉, 동등화지수로가구의총소득을가구규모에맞게조정하였다. IDD는각국가에서의소득분배와그추세에대한풍부한설명을가능하게하는데이터공급원이되었다. 또한세금및이전

50 44 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 (taxes and transfers) 이이루어지기전과후에측정된소득정보를모두포함하고있어, 재분배정책규모의기준을제공한다. 그러나현물급여및소비세는기본소득조사들이이에대한정보를제공하지않기때문에제외된다. 따라서보건, 교육, 공공주택및공공부조와같은공공서비스나실업자서비스및적극적노동시장정책들을통한재분배는고려하지않았다. - 범위 : OECD 보고서 의분석은 OECD 국가에초점을맞춤으로써불 평등과성장사이의서로다른관계가선진국에서보다는개발도상국에 존재할수있는문제를피했다. - 추정방법 : 통계적분석은성장을불평등, 물적 / 인적자본, 일인당 GDP 에대해회귀분석한다. 모든결과는 system GMM 추정방법을기반으로한다. 따라서본분석은불평등변화의가장큰자료 ( 국가간자료 ) 를이용하면서다른잠재적으로관련있는국가별특정설명요인들도다룬다. - 불평등지수 : 한국가의하위불평등은전체평균소득과 10 분위중하위의한분위 ( 예 : 2분위 ) 평균소득비율로산출된다. 이비율의증가는평균가구와빈곤가구의격차가커지고있음을, 즉하위계층에서의불평등심화를의미한다. 상위계층에서의불평등은 10 분위중상위의한분위 ( 예 : 8분위 ) 의평균소득과전체평균소득의비율로산출되며, 부유층과중간계층의격차정도에대해알려준다. 따라서분석은몇몇불평등형태는성장에긍정적이고, 또다른일부는성장에부정적인영향을줄수있다는가능성을고려할수있다. 소득불평등은시장및순소득측면에

51 제 2 장 OECD 의사회정책동향과고찰 45 서세금및이전 (taxes and transfers) 전과후로각각측정된다. OECD 보고서 분석의주요결과는다음과같다. - 소득불평등은그이후의 ( 중기 ) 성장에통계적으로유의미한부정적인영향을미친다. - 가장중요한것은소득분배최상위계층보다는최하위계층에서의소득편차정도이다. - 재분배정책이전체적으로성장에좋지않다는증거는없다. 종합해보면, 두번째와세번째결론은높은수준의소득불평등이교육에대한투자결정에영향을줄수있음을나타낸다. 따라서섹션 5에서는인적자본축적메커니즘에대한추가적인분석이이루어지는데, 불평등이높은국가에서빈곤층은교육투자에대한보상율이큰경우에도인적자본에가치있는투자를할여유가없다고예측한다. 이에따라분석은서로다른사회경제적배경을가진개인에의한다양한인적자본축적유형들과불평등변화가연관되어있는지여부에대해알아본다. 만약빈곤층이현재소득이충분하지않기때문에교육에투자하지않는경우라면, 불평등완화가빈곤층을교육투자로유인할수있는길이된다. 4. 기초분석결과 분석의첫번째부분은지니계수로측정되는순소득불평등에초점을 맞추고있으며, 시장소득과순 ( 지니 ) 소득불평등사이의차이로서재분배 정도를측정한다. 불평등심화는성장을감소시키는것으로나타났다. 다

52 46 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 양한통계적방법에관계없이불평등이성장에미치는부정적영향은통계적으로유의미하게나타난다 ( 표 2-1 참조 ). 불평등이성장에미치는영향은상당히크다. 예를들어불평등이지니계수 1 포인트낮아지면이후 25년간평균성장률은매년약 0.1% 포인트씩증가한다. 단기적으로보면, 첫 5년간소득격차가줄어들면서축적성장률은 0.8% 포인트 ( 연평균 0.15% 포인트 ) 더높아진다. 대부분의성장모델에서처럼물적 / 인적자본이포함될때이러한영향은확증된다. 표 2-1 OECD 국가의불평등과성장관련분석결과 (1) (2) (3) (4) (5) (6) 순소득불평등 (Gini t-1) ** (0.319) ** (0.376) ** (0.517) ** (0.473) 총소득불평등 (Gini t-1) (1.092) (0.595) 총불평등 순불평등 (t-1) (0.706) (1.476) y (t-1) ** (0.054) (0.106) (0.178) (0.121) (0.131) (0.231) 인적자본 (t-1) (0.015) (0.021) (0.011) (0.012) (0.021) 투자 (t-1) (1.311) (1.304) (1.310) (1.477) (2.138) 관찰치 국가수 도구변수수 주 : 종속변수는 yt 로여기서 [t-(t-1)] 은 5 년이다. 수정된 ((Windmeijer, 2005) 표준오차를가지는견고한 2 단계 System GMM 추정법. 모든회귀분석은기간더미를포함한다. 모든회귀분석은 (1) 을제외하고인적 / 물적자본변수를포함한다. ***, **, * 는각각 1,5, 10% 수준에서중요성을표시한다. 출처 : Closing the Loop: How Inequality Affects Economic Growth and Social Cohesion, OECD, 2014.

53 제 2 장 OECD 의사회정책동향과고찰 재분배와상위및하위계층불평등 원칙적으로불평등이커질수록저소득가구의투자가능성과위험을감수할수있는가능성은줄어든다. 그러나불평등완화를위해높은세금및이전정책을실시하게되면일하고저축하려는인센티브는줄어들게된다. < 표 2-1> 에제 4열은시장소득불평등과순가처분소득불평등을모두포함시키도록분석을확장하였다. 따라서순불평등에대해추정된계수는재분배로인한불평등변화효과를반영한다. 계수값은음의값으로남아있지만통계적으로유의미하며이전열의값에서변화가거의없다. 제 5열은순불평등을감안한후한국가의재분배정도 ( 시장불평등과순소득불평등사이의차이 ) 는성장에유의미한영향을미치지않는다는것을보여준다. 또한재분배가유일한핵심독립변수인다른식에서도확인되었다 ( 제 6열참조 ). 종합해보면, 이러한결과들에서가처분소득불평등은성장에부정적영향을주며, 가처분소득불평등을줄이기위한재분배는최악의경우라하더라도성장에나쁜영향을미치지않는다는것을알수있다. 소득분포하위계층에서의소득격차를줄임으로써불평등을완화시키는것이상위계층에서의불평등해소에집중하는경우보다경제성장에보다긍정적인영향을준다고나타난다. 이결과는지니불평등지수를몇가지 상위 / 하위 불평등기준들로대체함으로써산출되었다. 예를들어하위소득불평등은십분위하위계층의가처분소득과중간소득비율에의해측정될수있으며, 상위소득불평등은그반대로측정된다. 그결과하위계층의불평등을 1 표준편차만큼감소시키면 ( 영국의하위불평등을덴마크와같도록변화시키거나또는미국의하위불평등을한국과같도록변화시키는것과같음 ) 연평균성장률은차후 25년동안 0.5% 증

54 48 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 가한다고밝히고있다. 소득하위계층에서의소득불평등이성장에미치는부정적인영향은매우강력하게나타난다. 기본적인접근법은인구의최극빈층가구 ( 즉, 소득 10분위중 1분위와중간값과의소득차이 ) 에초점을맞추는것이다. 그러나소득 10분위중제 2, 3, 4, 분위에초점을맞추는경우는오히려중저소득층의상대적인소득상황을보여주는데, 이경우도매우유사한수준으로성장에부정적인영향을미친다. 이는성장에대한불평등의부정적인영향이사회최극빈층의빈곤문제해결에관한것만이아니라, 보다일반적으로저소득계층의문제를다루어야함을의미한다. 그러나소득상위계층에서의불평등변화는경제성장에통계적으로유의미한영향을주지않는것으로나타났다. 이는아마도사용된소득자료가소득분배의최상위계층의상황을정확하게나타내지못했을수있기때문이다. 사용할수있었던상위소득자료 ( 예 : World Top Income Database) 에는단지십분위, 백분위로나타낸상위계층의세전소득비율만이포함되어있으며, 18개의 OECD 국가만이대상국에포함되어있어매우제한적이다. 결과적으로상위 1% 의세전소득비율에기반한상위계층불평등의역할분석을수행하는것은불가능하다. 따라서 OECD 보고서 에서시도한분석의결론은다음과같다. - 불평등심화는경제성장을저해한다. - 경제성장에특히부정적인영향을미치는것은소득분배하위 50% 에서의불평등심화이다. 상위 50% 에서의불평등은성장에뚜렷한영향을주지않는다. - 재분배는적어도성장을저해하지는않는다.

55 제 2 장 OECD 의사회정책동향과고찰 49 제 3 절 OECD 보고서 결론 과거에비교적소득격차가크지않았던국가들을포함한대다수 OECD 회원국에서장기적인소득불평등심화현상이나타난다. 경기성장과하강을가리지않고소득격차는계속벌어졌다. 소득불평등심화는경기대침체가시작되던처음몇년간멈추었지만, 고용증가가부진하고재정건실화가자리잡으면서다시가속화되었다. 각국이대침체에서빠져나오는이시기에중요한것은심화된소득불평등과경기회복및성장이양립할수있을까하는점이다. 보고서의분석결과를보면소득불평등은성장에상당히크고통계적으로유의미한부정적영향을미친다. 보다중요한것은성장을저해하는분배의주요원인이소득불평등이라는점이여러가지증거를통해드러났다는것이다. OECD 자료에근거한추가분석을보면소득불평등이경제성과에부정적인영향을미치는한가지방식은저소득층의투자기회 ( 특히교육부분 ) 를줄이는것이다. 소득불평등을낮추거나보다이상적으로장기간에걸친소득불평등상승을역전시키는것은사회의불공평성을낮추는것뿐아니라, 더부유해지기위한방법이기도하다. 2011년 OECD 연구보고서 ( Divided We Stand ) 는소득격차상승을완화하고기회의형평을촉진하기위한아래와같은세개의포괄적인정책방안을제시했다. - 노동시장분절화완화를위한포용적인고용촉진및정책 - 고품질공공서비스에대한동등한접근을포함하는조세및복지급여정책의기조를개선하는개혁 - 인적자본에대한투자증대

56 50 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 OECD 보고서 의연구결과는이세가지정책방안과일맥상통한다. 이정책방안이소득격차를줄이거나격차증가를제한하는데에서한걸음더나아가, 성장의동력이될수도있음을제시하는것이다. OECD 보고서 가능동적이고포용적인고용촉진을자세하게고려하지는않았지만, 고용촉진이야말로소득격차축소와성장증가라는 이중배당 이가장두드러지게나타나는부분이다. 고용증가는전망좋은직장의일자리가늘어날때에만소득불평등을완화하는데기여할수있다. 따라서정책의주요과제는청년, 고령자, 여성, 그리고이주노동자등취약계층을위한고용을촉진하는것이다. 이를위해서는그냥새로운일자리가아니라사람들이근로빈곤을피하고거기에서벗어날수있는일자리가필요하다. OECD 보고서 는다른두가지방안, 즉인적자본과세금및혜택에대해서는그중요성에대해그리고어느부분에초점을맞추는것이바람직한지에대해추가증거를제시했다. 빈부격차증가를낮추기위한정책전략에있어서역시중요한방안은조세및복지급여정책개혁이다. 최근 OECD 연구의상당수는고소득층에초점을맞추었다. 고소득층이전에비해세금을많이낼수있게됨에따라, 각국정부는부유층이공정한몫의세금을부담하도록하기위해세제를재검토하고있다. 이를위해서는여러가지방법을취할수있다. 부유층에대한한계 ( 누진 ) 세율 (marginal tax rate) 을높이거나, 납세협력을향상시키고, 고소득자들에대한불균형적인혜택이되었던세금공제를없애거나축소하고, 자산이동을포함한모든형태의재산과부에대한세금의역할을재평가하는것이다. 현행세법의허점을막아과세표준을확대하면효율성과형평을모두높일수있다. 특히부유층가계에집중되어전체소득의상당부분을차지하는자본소득에대한과세가그러하다. 서로다른자산에서비롯된소득에대한불공평한과세는어떤

57 제 2 장 OECD 의사회정책동향과고찰 51 경우에는불평등을심화시키고, 자본의할당을왜곡한다. 그러나 OECD 보고서 는소득분포의최하단에중점을두는것이더욱중요하다고보고있다. 소득분포의가장밑부분에서나타나는소득불평등심화가성장을저해한다는결과도제시하고있다. 경기대침체이후저소득층이크고지속적인손실을입었다는사실은대상을정확하게겨냥한소득지원정책의중요성을부각시킨다. 정부의소득이전은저소득층이소득분배에있어서더이상뒤쳐지지않게보장한다는의미에서중요한역할을한다. 이때정부의소득이전은현금에국한되지않는다. 이부분에서중요한다른요소는공공서비스에대한접근성을높이는정책으로, 수준높은교육및보건서비스에대한접근등을말한다. 이같은조치는현금소득에기인한불평등을완화하고, 더나아가장기적인사회적투자가되어상향이동을가능케하고, 기회의평등을높이는역할을한다. 여러사회정책은빈곤완화를목적으로삼는다. 그러나 OECD 보고서 의분석결과, 성장을저해하는것은단지빈곤만은아니다. 오히려정책결정자들이보다더포괄적으로하위 40%, 즉경기회복과미래경기성장의혜택을받지못할위험에처한취약한중저소득층을걱정해야한다는것이다. 빈곤퇴치프로그램으로는충분치않다. OECD 보고서 가제시하는또다른중요한정책제언은불평등과인적자본의관계에관한것이다. 불평등이커진다는것은교육에대한투자가줄어든다는것을의미하고, 사회경제적취약계층은투자한만큼의혜택을받지못하게된다. 교육개혁은저소득층의접근개선에초점이맞춰져야한다. 저소득층의교육성과가중, 고소득층에비해평균적으로좋지않고, 불평등심화에민감하기때문이다. 그러나취약계층개인의성과는대학 / 직업학교에직접지불하는개인적비용을낮추는단순한정책에크게반응하지는않을수도있다. 기회비용은일반적인예상보다

58 52 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 더큰역할을할가능성이높다. 따라서정책수립시소득불평등사회의사회경제적취약계층은공교육기회도제대로받지못할가능성이있다는점을고려해야한다. 이에따라기술개발을장려하는전략은반드시직업관련훈련과저숙련자대상교육향상및근로생애전반에걸친정규교육에대한접근개선을포함해야한다. 제 4 절 OECD 의사회정책고찰 우선유럽의사회정책패러다임의변화를살펴보고자한다. 지난수십년간유럽복지국가의발전은세단계로특징지을수있다. 1980년대초까지대부분의유럽국가가실행했던사회정책은소득대체와소득지원이라는사회보호의전통적인도구에초점을두는것이특징이었다. 다음단계로, 이러한국가들의사회정책은 1990년대후반까지 활성적 이라불리는사회복지로진화하였다. 긴축정책으로인해시스템의혜택이줄어들고, 권리와의무의균형이바꾸었으며, 직업연결성은활발한고용정책으로인해강해졌다. 유럽국가는이단계에서 일을통한소득 (making work pay) 정책을실행하고노동시장의유연성을높이려노력함으로써 ( 예 : 임시계약을허용하고시간제근무를촉진함 ) 취업이더욱매력적으로보이도록노력하였다. 이러한진화는사실상모든유럽국가들에서토론되었던복지국가위기론 (crisis of the welfare state) 에서크게다루어졌다. 그러나 활성적복지국가 (active welfare state) 에대한인식은 지식경제 (knowledge economy) 의등장으로인해바뀌었다. 사회비용의수위가부담스러운수준이되면취업과경쟁에해가될수도있다는우려에서인적자본에대한적극적인투자정책으로고급노동

59 제 2 장 OECD 의사회정책동향과고찰 53 력을제공함으로써유동자본을유치하는목적으로변동되었다. 인적투자와기술개발정책은경제성장과혁신뿐만아니라모두에기회를제공하기위한활성적인도구라는인식이증가했다. 사회보호정책은이러한변동을지원하기위해재구성되고재설계되었다. 세부적으로설명하자면, 복지정책에대한강조가보상적인논리에서예방적인논리로변동되었다. 이러한사회정책에대한예방적접근은무직자에게제공되는소득지원의강조를줄이는반면활성적인노동참여를촉진하고인적자본의품질을높이는데에중점을둔다. 사회복지정책은더많은사람들의노동을가능케하고국민들이자신들의행위에대한책임을스스로질수있도록설계한다. 국민들의사회적및인적자본에투자를증가하고, 국민이자신의인생자립에대한책임을스스로지는것이가능하도록한다. 이는평생교육을제도화하는계기를만들었다. 복지정책의이와같은세번째발전단계는최근에서야궤도에놓여졌다. 현재까지대부분의국가에서지배적인정책접근은일을통한소득정책과일자리창출, 훈련및교육, 그리고유연한시간제고용에방향지어진정책과같이활성적인노동시장정책의전통적인사상에훨씬더치우쳐져있다. 대부분의유럽복지국가는지난 100년간잔여적인친기업적복지국가에서 20세기의포괄적인제도적복지국가로발전해왔다. 20세기말의제도적인복지국가모델에서정부의역할은개인시민의책임을더욱강조하는비포괄적모델의형태로차츰쇠퇴되었다. 이러한발전은복지국가에서복지사회로의전환이라특징지어질수있다. 충분한복지와사회보호제공에대한책임을국가혼자만지지않는것이다. 이러한책임은민간사업 ( 시장 ), 사회 ( 시민단체 ), 그리고개인및그들의비공식적네트워크 ( 가족, 친지, 이웃 ) 와함께공유되는것이다. 특정한모델에서의국가, 시장, 그리고시민사회간의관계는 민주적삼각형 (democratic tri-

60 54 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 angle) 이라불릴수있다. 복지국가진화의본단계는 복지국가활성화또는가능케하는것 의과정에서등장하는사회보호시스템의활성요소로특징될수있다. 복지국가활성화 는시민과사회간의절대적계약과는다른자세를만드는것을목표한다. 시민의역할은더욱활성적이며자신의책임과판단및행실에초점맞추어져있는반면정부의역할은적은보호와많은지도또는운영으로인식된다. 실제관행에서이는작은정부와적은계약성을초래하는반면많은개인성, 비공식 ( 사회네트워크 ; 비정부단체 ; 시민단체 ), 그리고시장기반규정으로이어진다. 책임이정부에서 시민사회 의부분인비정부, 민간, 그리고비공식적시민단체로이전되는것이다. Giddens(2000) 는이와같은접근을 사회적투자 라정의한다. 1990년대에시작된본토론은 20세기후반에있었던현대의복합사회로의변화를반영한다. 경제적민영화와세계화의과정이힘분배를국가에서부터 자본 과시장으로옮긴것이다. 동시에 NGO와시민사회단체는복지제공분야에서매우중요한역할을맡게되었으며, 이는계속될것이다. 사회는더욱복합적이게되었으며고정된사회구성과집합적으로처방된행동패턴은쇠퇴됨으로써개인이자신의삶을능동적으로설계하게되었다. 복지국가관점에서볼때, 복지국가의정책들은시민들을실업, 저임금그리고부족한고용보장과같은시장의역경으로부터보호하기위해존재한다. 복지국가들은에스핑-엔더슨 (Esping-Anderson, 1990) 에의하면 반-공용화, 또는특정복지국가가어느정도로시민들을시장실패로부터보호하기위해노동시장에관여하는가로묘사된다. 그렇다면, 반 -공용화정책들은시민들을시장에대한의존으로부터분리시키거나보호하기위한시도중하나로이해될수있다. 같은방법으로, 반-가족화

61 제 2 장 OECD 의사회정책동향과고찰 55 정책들 ( 특정국가가자녀또는도움이필요한노인들에대한금전적지원이나후생복지를책임지는것 ) 에대해서논할수있다. 이런정책을시행함으로써, 국가는시장에개입하여주로 ( 그리고거의항상 ) 부인들과어머니들에게지워지던책임을맡게된다. 이것은누군가가국가의지원없이스스로적절한생활수준을유지할수있을수록, 그개인이더자립적이라고볼수도있다. 그러나시장 ( 또는가족 ) 으로부터충분한자원을얻지못하는사람들에게는복지국가의지원은적절한생활수준을유지하는데있어도움이될뿐만아니라없어서는안되는요소이다. 만약적절한생활수준을제공하는요소가시장이나가족으로부터만나온다면, 일부약자집단은고통을받고결코적절한생활수준에이르지못할것이다. 그러므로복지국가들은특히일부집단의직장, 복지그리고가족에대한의존의균형을맞추는데매우중요한역할을담당한다. 복지국가는정책프로그램들을통해직장, 복지그리고가족에대한선택을할수있는구조를제공한다. 시장과가계가충분한자원을제공하지못할경우에이러한지원을함으로서, 그프로그램들은시장과가계의역경의효과를최소화하고개인적인자립을극대화시킨다. 한편으론, 이것은복지국가에대한의존을낳기때문에복지프로그램에관계된사람들의개인적인자립을줄이는것을의미할수도있다. 그러므로복지국가는새로운의존을낳았고자립을위협할가능성을수반한다. 자아실현과자아충족의면에서개인적인자립의중요한사항은자원적자립이다 ( 자원의부족, 특히금전적인자원은, 전통적으로개인의발전에가장큰방해물로여겨진다 ). 그러나자원적자립은금전적또는물질적인자원에만달려있는것은아니다. 인적자원 이라불리는, 교육과다른문화적인자원들역시개인의자립과발전에매우중요하다고볼수있다. 건강과교육역시자원적자립이란개념에있어당연히필요한요소

62 56 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 라볼수있으며, 복지국가들은시민들이노동시장에참여하고안정된소득을유지하도록하기위해교육과건강관리에투자해왔다. 뿐만아니라, 복지국가는실업이나불능화와같은위험으로부터시민들을보호하기위해위험관리시스템을만들었다. 자원의재분배로, 복지국가들은사회의모든부분의자원적자립을확보하였다. 안전과안정의제공을통해, 복지국가들은이러한자립이지속되도록보장하였다. 그러므로복지국가의목표는개인과가구의자립을장려, 아니관리해주는것으로, 이것은어떤그룹에겐국가가개입하는것을, 그러나다른그룹에게는이것이완전히시장이나가족에게지워지는것을의미한다. 유럽의성숙한경제의경제적, 사회적인면에서의구조적인변화는이러한정책을택한정권들이자신들만의사회복지목표를사회복지정책과그로인한제약을특정디자인을통해균형잡으려는노력에영향을주어왔다. 이러한이유때문에, 이런정책을택한정권들의실적을분석할때는개인화의과정, 국제적경쟁의증가또는국제화, 점점증가하는 ICT(Information and Communication Technologies) 의영향과노동시장의유연화등의변화가가속화된것을감안해야한다. 복지국가가이러한변화에대응하는데있어경제적, 사회적으로불충분하다는염려는사회복지와노동시장정책을현대화하고개정하는것을목표로하는다양한개혁들로이어졌다. 구체적으로, 대부분의 EU 회원국들은노동과복지의연관성을개주하기로하였으며, 보다적극적인노동시장정책을택했고고용관계와사회복지가새로운요구에부흥하도록노력하였다. 이러한변화들은사회복지에새로운패러다임이필요하다는것을보여주며, 그패러다임은바로과거에세워진개념들과함께새로운요소를같이품고있어야한다. 활성화, 사람의역량에대한투자그리고사람과사회적인자본형성에

63 제 2 장 OECD 의사회정책동향과고찰 57 보다집중하는등의측면에서복지국가를개혁하는것은특히장기적으로이득일수있다. 일생전반에걸친교육의기회의확대, 노동기술의질을높이는것은모두에게기회를보장할수있다. 인적자원에대한투자를강화하는정책들은, 사람들이노동시장에서제시할수있는기술을만들어줌으로써, 사람들이얻을수있는소득과그소득의유지에큰영향을줄수있으며, 이것의유지는사회복지정책의전통적인임무였다. 그럼에도불구하고, 노동시장정책의경우그러한접근이노동시장에대한보다더적극적인개입을의미한다. 적극적인노동 / 실업정책들은실업과근로의사이에다리를놓아경제적인상황의변화에대응하는적응과정을보다더부드럽게만들고, 노동시장이유연하고반응하며덜폐쇄적이게한다. 이것은고용과사회보장정책들의개선된통합과조정을통해두시스템이급변중인확장하는유럽의사회의요구에더유연하게부응할수있도록하는것을필요로한다. 가족정책을사회복지뿐만아니라노동정책의일부로간주한다면이것은여성들이노동과육아간의조정을 ( 그들이원하는것과그들의가정에서의책무간의조정 ) 할수있는기회의추가를의미한다. 제공된기회에는여성들의특정삶의주기, 즉많은여성들의노동, 육아그리고교육이병행되는것이고려되어야한다. 문제는내부에서정책간에상호작용으로사회에어떠한영향을미칠지가반영된정책-모델을만드는것이다. 소득불평등심화에대한해결책으로 OECD 고용노동사회국 (ELS) 에서제시하고있는정책방안을살펴보면우선 노동시장분절화완화를위한포용적인고용촉진 정책이있는데, 적극적노동시장정책, 보육지원, 근로연계복지제도등을통한취약계층의고용촉진은소득불평등을완화하는데기여하기때문이다. 그리고고품질공공서비스에대한동등한접근을포함하는조세및복지급여제도의기조를개선하는정책이다.

64 58 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 부유층에대한누진세율을높이거나, 소득자들에대한불균형적인혜택이되었던세금공제를없애거나축소하고, 자산이동을포함한모든형태의재산과부에대한세금의역할을재평가하는것이다. 양질의교육및보건서비스등에대한접근성을높이는정책은현금소득에기인한불평등을완화하고, 더나아가장기적인사회적투자가되어상향이동을가능케하고, 기회의평등을높이는역할을한다. 또한고용노동사회국 (ELS) 은소득불평등은하위계층의교육기회를감소시켜, 결과적으로사회이동성이줄어들게되고인적자본축적이둔화되므로이에대한투자증대정책을제시하고있다. OECD 고용노동사회국 (ELS) 에서제시하고있는사회정책은일을통한소득정책과일자리창출, 훈련및교육, 그리고유연한고용에방향지어진정책과같은전통적인적극적노동시장정책에무게를두고있다. 그러나현재나타나고있는비숙련일자리의낮은유지가능성, 비숙련일자리의저임금및가족부양의책임등은전통적인적극적노동시장정책에대한변화를요구하고있다. 따라서직업훈련을넘어선고등교육및기타교육의기회제공, 최저수입의보장, 일터의안정성제고및가족부양의부담공유등저소득층의문제를효과적으로덜어줄수있는, 보다포괄적인측면의사회안전망구축이필요하겠다. 사회정책의진화를위해서는우선각개인들이사회에서자립적이고책임감있는방향으로행동할수있는기회를늘려주는정책을더욱강조해야할것이다. 그리고단순히한세대내에서의재분배만을조명하는것이아닌, 현세대와미래세대사이의재분배를조명해야하고, 개인들이사회에서고립되지않도록능력배양을제공하거나또는인적자본에대한공적 / 사적투자의장려를통해개인들이사회에통합된채로남을수있도록하는데더욱초점을맞추어야할것이다.

65 제 3 장 아세안의사회보호정책 제 1 절아세안국가의사회보호제도 제 2 절위기에대한사회보호대응

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67 3 아세안의사회보호정책 << 제 1 절아세안국가의사회보호제도 지난 10 여년간대부분의아세안회원국들은자국의사회보호제도를 강화하기위한개혁을시행했다. 아세안의사회보호개혁의일반적경향 들은다음과같다. 1. 핵심적인사회보험보장확대 일부회원국들 ( 예 : 태국, 베트남의건강보험 ) 은특정종류의사회보험들을공식및비공식부문양쪽에서더많은인구를대상으로확대시키는데뚜렷한성공을거두었다. 다른회원국들 ( 예 : 인도네시아 ) 은사회보험의보장확대를목표로하고있지만여전히그목표의달성을위한전략을개발하는중이다. 다른회원국들은보다초기단계에서공무원및공식부문노동자들에중점을둔정책을가지고있지만 ( 예 : 캄보디아와라오스 ), 빈곤층을위해기본서비스에대한접근권을확대하려는노력도기울이고있다. 한편이미성숙된제도를가진싱가포르의경우에는중앙적립기금 (CPF) 에의해관리되는, 세계에서손꼽히는혁신적이고통합된사회보험프로그램을시행하고있다. 2. 선별적현금이전프로그램의비중확대 일반화된보조금은식량및연료시장에서왜곡을발생시킬수있고흔

68 62 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 히높은행정비용과빈곤층이외의사람들에게혜택이상당부분새어나가는단점이있다. 일부아세안회원국들은이런문제에대처하기위해점차현금이전 ( 무조건및조건부이전 ) 에대한실험을늘려가는중이다. 사회보호제도에서식량보조금은여전히중요한부분이기는하지만 2005년의연료가격인상에대한대응으로나온인도네시아의현금이전정책같은프로그램들은이전정책 (transfer policies) 의새로운방향들을보여주고있다. 사회보호프로그램의중점이식량에기반을둔프로그램들로부터현금이전으로옮겨가는것은많은개도국들이저소득국가에서중간소득국가로변화하면서자주목격되고있는현상이다. 3. 공공사업프로그램들의엇갈린역할 공공사업은남아시아등의여타개발지역과비교할때아세안회원국들의정규적사회보호제도에서는큰역할을하지않고있다. 그러나아세안지역은특히농촌지역과저소득회원국에서공공사업을생산적안전망으로제도화하려시도한경험을갖고있다. 공공사업의소비평활화 (consumption smoothing) 를위한역할은사회보험보장이낮은국가에서특히크게나타난다. 일부프로그램들은노동의대가로현금및식량을지원하는공여자지원사업들의형태로시행되고 ( 예 : 캄보디아, 라오스 ), 다른일부는정규사업에포함되어제도화되었다 ( 예 : 인도네시아 ). 공공사업은또지난위기기간동안몇몇회원국에서긴급대응메카니즘으로중요한역할을했다.

69 제 3 장아세안의사회보호정책 제한된적극적노동시장프로그램 (ALMP) 위기가없는시기에여타적극적노동프로그램들은소규모훈련프로그램과소액대출로제한되는경향을보였으나여기에하나의눈에띠는, 혁신적인예외가있었는데그것은말레이시아인력개발기금 (Malaysian Human Resources Development Fund) 이었다 년에동아시아를강타한위기는최초로기술개발과소기업융자 / 이자보조금사업을포함하는수익창출프로그램에대한관심을불러일으켰다. 5. 통합적인농촌개발접근법을활용하는 빈곤퇴치 프로그램의 채택 프로그램들은종종기반시설을크게강조하고지역사회에프로그램활동의우선순위를정하는역할을부여하면서해당지역의빈민들을대상으로하기보다는다면적인빈곤지역지원에초점을맞춘다. 주목할만한사례들로는라오스, 인도네시아, 태국, 베트남의프로그램들을들수있다. 빈곤지역 과 빈민들 에대한지원의정책균형은다수의아세안회원국들에서점차잘이루어지고있으며중국등의이웃국가들의경우도마찬가지이다. 빈곤감소를위한빈곤지역접근법이가구단위를대상으로하는저개발지역에서효과가있는반면, 도시지역에사는 신흥빈민 (emerging poor) 들이나빈곤지역외부에서거주하지만국지적인충격에취약한사람들의경우특히상당한제한점을나타낸다. 6. 장학금, 조건부현금이전등의안전망이용증가 인도네시아는빈곤층을대상으로수업료를낮춰주거나면제해주는학

70 64 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 교들에보조금을지급하는비교적새로운학교지원프로그램을운영하고있다. 태국은교육보조금을통해유치원에서중등교육과정까지의의무무료교육제공을추진하고있다. 또한캄보디아같은저소득회원국에서도중등교육과정에서빈곤층을위한장학금프로그램을통한노력이이루어지고있다. 이런프로그램들은아세안국가들이사회보호사업과인적자본획득사이의연결강화에더높은관심을보이고있다는사실을반영한다. 2007년에도입된필리핀의 CCT 프로그램은이런수단활용의좋은사례로꼽히며, 건강, 영양및교육관련융자조건에중점을두고있다. 7. 빈곤층의의료보장을위한노력증진 건강문제가가구들을빈곤으로내몰고빈곤을지속시키는주요요인임을인지하고대부분의아세안회원국들은보험과여타방법들을통해빈곤층을위한저렴한의료서비스의보장범위를넓히는노력을기울이고있다. 2001년태국은사회보장혜택을받지못하는모든국민을대상으로치료건당 30바트의비용으로의료서비스를제공하는건강보험제도를도입했다. 인도네시아는 2005년에 1600만가구를대상으로공공보건소와병원에서무료의료서비스를제공하는의료카드를배포했고, 2004년관련법에의료보험보장범위를넓히기위한노력을명시했다. 캄보디아와라오스에서는건강형평성기금이빈곤층의접근성개선에이용되고있다. 건강형평성기금은정부, 개발파트너들, 그리고지역비정부단체들에의해공동으로관리되고있다.

71 제 3 장아세안의사회보호정책 대상선정체계 (targeting systems) 개선노력 극빈층의보호를증진하기위한대상선정개선, 사회보호사업들의재정지출통제와사업관리의투명성증진을위한노력중에는소득조사 ( 예 : 인도네시아의 BLT, 필리핀의 CCT) 와빈곤층을가려내기위한지역사회의참여 ( 예 : 캄보디아의 IDPoor 프로그램, 베트남의 MOLISA 빈곤리스트 ) 등이포함된다. 제 2 절위기에대한사회보호대응 1. 전반적인사회보호대응 위기발생초기에사회보호메커니즘의포괄성과강도에는서로상당히차이가있었고, 이용가능한수단들은항상도시빈민과취약층, 해고노동자들, 그리고더폭넓게는비공식부문에속한사람들을포함하는, 현위기에의해가장직접적인영향을받는이들에게중점을둔것은아니었다. 특히주목할만한사실은대부분의아세안회원국에서사회보험의보장이제한되어있었고지역, 사회적범주등의요인들과무관하게빈곤층이폭넓게접근할수있는핵심공공부조프로그램이부족했다는것이다. 대부분의아세안회원국에서최근의식량, 연료및금융위기의누적된결과로각국의상황에따라그정도가다르긴하지만전반적인사회보호정책과프로그램들에대한추진력이증가했다. 경기부양책을도입한회원국들의경우대부분사회보호개입은비록 GDP 대비지출비용의크기

72 66 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 ( 인도네시아, 태국의 1.5% 에서베트남의 8%, 말레이시아의 9% 까지다양함 ) 와전체부양책에서사회보호가차지하는비중면에서국가마다큰차이가있기는하지만전체부양책의중요한부분을차지한다. 예를들면베트남의최초부양책과인도네시아의경우부양책예산의큰부분을서로다른형태의세금감면과이자보조금에할애했으며이를보충하기위해사회보호조치들에기반을두고각가구와지역사회에상당한자금을투입했다. 싱가포르는기업들의위기극복을돕기위해적극적노동개입과세금및융자프로그램에중점을두었고태국은최초의부양책에서인적자본투자를유지하기위한직접이전과인센티브에초점을맞췄다. 대부분의부양책들은또한서로다른노동강도와직접적인고용창출효과를갖는기반시설투자를포함한다. 태국, 베트남, 말레이시아등의일부회원국들은부양책을 1차이상시행했고시행할때마다사회보호개입의비중은달라졌다. 모든아세안회원국들이세계금융위기에대한대응으로경기부양책을공공연하게도입한것은아니지만, 최근위기들의사회적영향에대한관심은사회보호의중요성을부각시켰다. 현재까지몇몇아세안회원국들 ( 라오스, 미얀마, 캄보디아, 브루나이 ) 은세계금융위기에대응하기위한경기부양책을공공연하게도입하지는않았지만금융위기의영향을완화하기위해사회보호사업들을강화시켰다. 아세안회원국들내부에서이루어진위기이전의조치들과세계금융위기에대응하기위한점증적조치들 (incremental measures) 을포함하는주요사회보호개입들은 < 표 3-1> 과 < 표 3-2> 에요약되어있다. 경기부양을위해합심하여노력을펼치는아세안회원국들은상당히일반적인사회보호대안들을선택했지만각자어떤종류의개입을강조하는지에는차이가있다. 최근아세안회원국들내부에서일어난위기들의순

73 제 3 장아세안의사회보호정책 67 차적인특징에비추어볼때정책들이구체적으로세계금융위기에대한대응으로마련되었는지연료및식량위기에서이어졌는지의여부는항상명확하지는않다. 따라서식량, 연료및금융위기에대한사회보호대응은완전히구별되는조치들이라기보다는진화하는대응으로간주되어야한다. 또한 < 표 3-1> 에서는서로다른프로그램들의보장범위와적절성을구별하려는시도가이루어지지않았기때문에특정프로그램을가진것으로나타난회원국들사이에는상당한이질성이존재한다 ( 예를들어현금이전의경우모든빈곤층주민들이받을수있는사회부조에서부터특정사회집단또는지역에만해당되는혜택까지큰차이가있다 ). 사회보호대응과무관하게아세안의하위그룹들사이에는서로다른정책들에대한상대적강조와재정적노력의강도에서현저한차이가나타났다. 대응책은위기가일어났을당시개별회원국들내부에특정사회보호사업들과조정메커니즘이갖추어져있었는지의여부에따라상당한한계를보였다. 위기가일어나면반응시간이제한되기때문에기존의프로그램들이즉각적대응의도구가되는것이당연하고따라서정책대안에도영향을준다. 상이한사회보호대응들의실행가능성은또한각회원국내부의기존노동시장의공식성정도와연관된다. 아세안회원국들의사회보호위기대응에는많은공통점들이있음에도불구하고다음과같이일부지역별특징이나타난다. - 소득중상위에서고소득에이르는회원국들 ( 싱가포르, 말레이시아, 태국, 단브루나이제외 ) 은직접적노동유지 (labor retention) 와직업부양조치 (job stimulation measures) 에상대적으로크게의존하고일차적으로세금및보조금제도에중점을두었다. 이부분에대한강조는노동자들에대한폭넓은보장을부여하는기업및개인

74 68 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 세제에의해촉진되었고따라서세금 / 보조금혜택과일시적인사회 보험수급자격에대한약간의조정 (adjustments at the margin) 을 가능하게한다. - 중간소득회원국들 ( 인도네시아, 베트남, 그리고필리핀도어느정도해당 ) 은지역사회에기반을둔생계프로그램에상대적으로큰의존을보이는데이것은노동시장의비공식성이크다는사실과전체노동력에서농촌지역이차지하는높은비중, 그리고저개발가구를대상으로하는제도가많기때문에고소득회원국들의경우에이용가능한미세조정된대응능력이제한될수있음을반영한다. - 저소득회원국들 ( 특히라오스, 캄보디아, 미얀마 ) 은대체적으로위기에대해어떤주목할만한새로운종류의개입이나기존사업에대한본격적인금융부양책을내놓지는않았다. 이것은현재까지일부저소득회원국들이위기의영향을비교적적게받은것과사회보호프로그램의제공을확대할만한행정능력의제한및기타요인들이혼합되어나타난결과이다. - 저소득회원국들을제외한아세안전체의일반적특징은위기대응의일환으로현금이전이널리이용된다는사실이다. 현금이전은다양한형태로이루어지고있는데그중에는일회성지원에서부터보다지속적이지만시기적제한이있는프로그램, 그리고더구조적인개혁들 ( 예 : 필리핀 ) 이포함된다. 위기대응의일환으로현금이전의광범위한보급은역사적으로현금이전에크게의존하지않았던지역에서특히두드러진다. 반면에기존의현물이전프로그램에대한점

75 제 3 장아세안의사회보호정책 69 증적지원은상대적으로잘이루어지지않았는데그이유는일부의경우에는보장범위를제한한현물이전프로그램에대한초기개혁때문이었고 ( 예 : 인도네시아 ) 다른경우에는세계금융위기와식량위기에대한관계당국의사회보호대응의정책차이때문이었다 ( 예 : 필리핀 ). 표 3-1 위기이전과세계금융위기기간중아세안의국가별사회보호정책및프로그램 보조금노동시장통합개발사회보험 싱가포르브루나이말레이시아태국인도네시아필리핀베트남라오스캄보디아미얀마 보편적비용 식품건강, 교육 공공사업 기타적극적노동시장 생계 지리적대상선정, 정액보조금 연금, 건강보험, 실업보험등 ( 공식부문, 공무원 ) 기존 X X X 대응 X X X 기존 X X 대응 기존 X X X 대응 X X X X 기존 X X X X 대응 X X X X 기존 X X X X X 대응 기존 X X X X 대응 X X 기존 X X X X 대응 기존 X X X X 대응 기존 X X X X 대응 기존 X X 대응 X X X 출처 : Regional and Country Reports of the ASEAN Assessment on the Social Impact of the Global Financial Crisis, ASEAN Secretariat, 2010.

76 70 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 표 3-2 위기이전과세계금융위기기간중아세안의현물및현금이전 현금이전 현물이전 주거지원 폭넓은보장 - 조건부 / 무조건이전 폭넓은보장 - 개별보조금 일회성이전 지리적기반에의한시험지원 싱가포르브루나이말레이시아태국인도네시아필리핀베트남라오스캄보디아미얀마 기존 X 대응 X X 기존 X 대응 기존 X X 대응 X X 기존 X X 대응 X 기존 X X 대응 X 기존 X X X 대응 X X 기존 X 대응 X X 기존 X X 대응 기존 X X 대응 기존 대응 출처 : Regional and Country Reports of the ASEAN Assessment on the Social Impact of the Global Financial Crisis, ASEAN Secretariat, 아세안회원국들의사회보호위기대응의중요한교차점은사회보호관련프로그램들을시행하는기관들간의업무조정 (institutional coordination) 수준이었다. 흔히다수의기관들이정책개발과사업시행에참여하는사회보호분야에서는이것은특별히어려운문제이다. 이문제에대처하는방식은회원국들간에상당한차이를보였다. 싱가포르를비롯한일부국가들은사회보험과사회부조 / 복지프로그램의기관통합에의해위기이전에이미준비가갖춰진상태였다. 필리핀등의다른나라

77 제 3 장아세안의사회보호정책 71 들은위기를사회보호기관들간의일관성을증진시키는기회로삼았지만기타회원국들은특별한기관간업무조정이나통합노력을보이지않았다. 강력한기관간업무조정이이루어지거나조정메커니즘이빠른시일내에자리잡은회원국들의경우더빠른대응과더통합된사회보호대응실시가가능했던것으로나타난다. 2. 사회보호대응의종류 세계금융위기가고용에미치는영향의중요성을고려하여자연스럽게다양한형태의노동시장개입에초점이맞춰졌다. 몇몇중간및고소득회원국들에서는위기에영향을받은기업들의공식부문노동자들을주대상으로하는적극적노동시장개입이다양하게이루어졌다. 비공식부문이고용의큰부분을차지하는기타중간소득및저소득아세안회원국들의경우고용에대한지원은지방분권화된소규모기반시설과지역사회기반생계지원프로그램들을위한점증적지원자금에초점을맞추거나 ( 예 : 필리핀, 태국, 베트남, 인도네시아 ) 기존의노동집약적공공사업프로그램 ( 예 : 캄보디아, 라오스 ) 의비중을점점더늘리고있다. 고용유지와고용창출에직접초점을맞춘개입조치의확대는세계금융위기의전파통로를고려할때적절한것으로보인다. 동시에위기의충격을받았지만직접적인고용관련조치에의해혜택을받을가능성이낮은많은집단들이남아있고이들에대한위기의직접또는이차적충격을완화하기위해다른수단들이활용되고있다. 노동시장개입의영역에포함될가능성이낮은집단들에는비공식부문노동자들, 이주노동자들, 그리고훈련참여를위한최소자격을갖추지못한교육수준이낮은사람들이포함된다. 소규모기반시설과지역사회기반사

78 72 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 업의경우에도지원대상에들어갈가능성이낮은집단들이있으며여기에는노인이나장애인등제한된작업능력을가진사람들또는일반적으로작업프로그램에참여율이낮은여성들같은집단들이해당된다. 이집단들의경우에는보다폭넓은빈곤층과취약층을대상으로하는사회복지지원등의사회보호개입이보다적절하지만그들중일부는안전망프로그램에접근하는데어려움을겪는다 ( 예 : 국내이주자 ). 다음의논의는아세안회원국들이상이한사회보호수단들간의균형을이룬방식들을간단히요약하고있으며그중주요결론은다양한종류의위기충격 (crisis impacts) 에대응하기위한여러수단의혼합, 영향을받는집단들의위치및부문적현황, 그리고기존의지원제공메커니즘이매우중요하다는것이다. (a) 적극적노동시장정책 (ALMPs) 세계금융위기의일차적전파통로가노동시장이었다는점에서상이한종류의능동적노동시장정책들은많은아세안회원국에서사회보호대응의가장중요한중심에놓여있다. 개입이없는상태에서어떻게상황이개선될수있었을지알기는어렵지만세계금융위기기간중에비교적낮게나타난공개적실업수준이적어도부분적으로노동시장의임금, 노동시간, 보너스등의조정에기인한것이고일부경우에는노동자들을유지또는채용하기위한공공인센티브에의해보완된것으로보인다. 전반적으로능동적노동시장정책들은노동관계와사회보험제도의공식적인특성때문에보다원활한고용주와노동자들을위한다양한형태의공공보조금지급채널이제공되는고-중간및고소득회원국의위기대응에서더중요한역할을해왔다. 몇몇회원국에서활용된접근법의기반에

79 제 3 장아세안의사회보호정책 73 는 비용절감을위한일자리줄이기가아닌, 일자리를지키기위한비용 줄이기 라는말로잘표현되는철학이담겨있다. 아세안회원국전반에 걸친노동시장개입에는다음과같은조치들이포함된다. - 노동자유지와해고노동자들의재고용을장려하기위해고용주들을위한임금보조금또는세금지원제도제공 : 싱가포르는고용유지인센티브를이용하여위기기간중좋은효과를거두었다. 반면에말레이시아등의회원국들은재고용에대한세금혜택제도를마련했다. 또한선별된집단들을위한직접적인임금증가조치도이루어졌는데그중에는캄보디아의공무원, 교사및의류노동자봉급인상과 2009년라오스의공식부문노동자최소임금 20% 인상이포함된다. - 실업수당제도의활용 : 여기에는지원가능한부문에서아세안회원국들의실업보험혜택기간의연장 ( 태국의경우 SSF 제도하에공식부문고용인들의실업보험지원기간이 6개월에서 8개월로연장 ) 과말레이시아의해고노동자의실업수당에대한세금감면이포함된다. - 일자리보호또는대안활동제공을위한훈련보조금지급과노동자 생산성증진 - 대비책으로공공부문고용확대 : 공공부문고용은위기기간중에특 히말레이시아, 필리핀, 태국같은아세안회원국에서순고용창출의 한영역으로기능했다. - 위기가고용에미치는영향에대한노동자친화적관리의증진을위

80 74 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 한고용주와노동자들간의사회적대화의대중적활성화 : 말레이시 아는 3 자간중재와고용주, 노동자및인적자원부를통한정부의협 의에대한통합적강조사례를제공한다. 현재까지노동시장개입의결과가위기가고용에끼친부정적영향을완화시키는데긍정적인것으로나타나고있는반면, 위기에의해야기된고용충격에효과적으로대처할수있는적극적노동정책의설계는어려운문제로남아있다. 첫번째주목할만한문제는비공식부문고용의비중이큰아세안회원국에서일부종류의적극적노동시장에한계가있다는것으로그이유는세제또는사회보험료에의해제공되는인센티브제도들이공식부문노동자들에게만효과가있기때문이다. 두번째문제는위기에의해가장부정적인영향을받는부문들의노동자들 ( 제조업, 광업, 관광업, 농장농업 ) 과고용순증가가나타나는부문들 ( 공공부문, 판매업, 무역 ) 사이의잠재적불일치로, 후자의부문들은높은자격기준, 기업가적기술또는공식부문에서비공식부문으로옮겨도좋다는의지를요구한다. 세번째문제는농장농업 (estate farming) 의경우와같이위기의충격이지역적으로나타날때나타나는충격과대응의공간적측면으로, 공급측면에서해당지역의대응능력에의해한계가나타난다. 또다른문제는노동시장에서의긴급부양조치에대한적절한시간성 (time horizon) 으로, 위기가없는시기에도구조적변화와비교우위의변동으로고용의감소가정상적으로일어나는부문이나기업에서부양책을너무오래지속하고인위적으로고용을유지할경우위험이따르게된다.

81 제 3 장아세안의사회보호정책 75 (b) 공공사업 아세안과기타지역의과거위기들과달리세계금융위기에대한대응에서는새로운주요공공사업프로그램의도입을찾아볼수없었다. 그러나소규모기반시설과지역사회기반제도에대한지원증가로특히농촌지역에서비공식부문노동자들에게상당한임시고용을제공했을가능성이높다. 새로운대규모근로프로그램의부재는아마도현재까지아세안회원국의고용수준에큰영향이없었고해고노동자들이도시지역과보다수익성이높은부문에서구직을계속했기때문일것이다. 하지만많은경기부양책들 ( 예 : 인도네시아, 필리핀, 베트남, 태국 ) 은소규모기반시설사업에대한상당한예산할당을포함했는데그중다수가임시고용기회와생계대안을제공하기위한지역사회기반접근방식이며상대적으로노동집약적이다. 이런지역사회기반사업들에대한자금지원증가는많은회원국에서공공자금을지방분권적인자산창출과고용창출쪽으로전환하기위한기존사업들에의해더촉진되었다. 이런접근방식의예로는태국의자족경제지역사회프로젝트 (Sufficiency Economy Community Project), 인도네시아의지역사회역량강화프로그램 (Community Empowerment Program), 필리핀의종합생계및긴급고용프로그램 (Comprehensive Livelihood and Emergency Employment Program) 등이있고이사업들은모두지방분권적경기부양조치에해당된다. 인도네시아의경우특기할만한사항은 2009년에사업의전체할당예산이크게증가한상황에서위기의타격을가장크게입은지역들에자금을특별배정한것이다. 일부사례에서프로그램들은과거위기시에노동집약적대응을통해진화, 성장했고대부분은지역적대상선정과임금에따른빈곤가구들의자체선정 (self-targeting) 을결합

82 76 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 시키고있다. 캄보디아와라오스같은저소득회원국들은공여자및비정부기관들과협력관계를지속함으로써노동에대한대가로현금과식량을지원하는사업들을지속하고있으며역량이낮은상황에서는위기기간동안의안전망과기타시기의생산적안전망으로공공사업이특히적절한것으로보인다. 아세안회원국과기타지역에서의경험은노동집약적공공사업이위기대응에매우효과적일수있음을시사하며특히적극적노동시장정책개입이쉽지않은대규모비공식부문이있는곳과대상선정메커니즘이잘기능하지않고임금을통한공공사업의자체선정이실행가능한대안일경우에는더욱더그렇다. 이프로그램들은사회보험이나새로운선별적사회부조프로그램등다른종류의사회보호개입에비해빠른실시가가능한프로그램들임이판명되었다. 이프로그램들은또한소비평활화효과를갖는실업또는극심한불완전취업의위기에맞서일반적인소득보충과개인들의유연한진입 / 퇴장을위한복합적안전망기능을수행하는실업보험의보장이부족한회원국에서큰매력을갖는다. (c) 현금이전 현재의위기와그전에발생한식량및연료위기는많은아세안회원국의사회보호정책조합에서현금이전의역할을크게증가시켰다. 세계금융위기가아세안회원국들의빈곤층증가에미친상대적으로가벼운영향은실업및불완전취업의증가, 소득및수입감소, 소비저하등으로이지역의인구가겪은사회적영향의크기를반영하지않는다. 이런맥락에서사회부조의잠재적역할은명백하다. 세계금융위기대응은많은아세안회원국에서현금이전의우선순위를강화시켰고다만이것이

83 제 3 장아세안의사회보호정책 77 위기대응이후까지이어지는우선순위의구조적변화로이어질지, 아니면위기이전의상황으로돌아갈지는아직불확실하다. 몇몇회원국들은가구소득을보충하기위한점증적조치를취하고있으며이는주로다양한현금이전 ( 조건부 / 무조건, 일회성 ) 으로이루어진다. 회원국들은위기대응과현금이전의구조적개혁을결합시키고있는국가들과장기적안전망이아닌일시적위기대응을위한지원프로그램을활용하는국가들로크게구별된다. 전자의경우 ( 예 : 필리핀의대리인에의한수입조사를통한대규모조건부현금이전 ) 위기는위기이전부터고려되어온개혁의중요한촉매역할을하고있다. 말레이시아등의기타사례에서위기대응을위한사회부조프로그램의증진이빈곤층과취약층을위한현금이전의우선순위를장기적으로도약시키는수단으로유지될지는아직두고보아야한다. 또다른흥미로운사례는인도네시아의선별적현금이전프로그램으로, 이프로그램은도입후두차례철회되었는데처음에는연료위기에대한대응으로도입되었고 ( 보편적연료보조금삭감과더불어 ) 최근에는세계금융위기에대한대응으로도입되었다. 몇몇아세안회원국에서나타나는아직초기단계이지만잠재적으로중요한현금이전의추세는최근몇년간에이루어진조건부현금이전의도입이다. 많은회원국에서사회복지이전을둘러싼오랜모호성을고려할때이전정책과조건부현금이전을통한인적자본획득사이의연관성은개인적, 사회경제적으로긍정적인영향을가져올수있는 사회투자 의한형태로매력을가질수있다. 인도네시아의 Program Keluarga Harapan (PKH) 은 2005년에시험적으로도입되었고소득조사를통해선정된 0-15세의아동이나임신여성이있는빈곤가구들을대상으로혜택을제공하고있다. 지원자격은교육, 건강및영양관련조건들에따라정해진다. BLT ( 특정적으로위기관련지원을제공하는 ) 와달리이프로

84 78 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 그램은인도네시아사회보호제도의영구적인부분으로지속될예정이다. 이프로그램은초기에시행에어려움을겪었지만차츰성숙하면서지원제공제도들을통합하고있는것으로보인다. 필리핀은 4P 로알려진자국의조건부현금이전프로그램을급속하게확장하고있으며이프로그램도 0~14세의아동또는임신여성이있는빈곤가구들을역시건강, 교육및영양관련조건들에따라지원하고있다. 이경우에도 PMT가지원대상선정에이용된다. 이프로그램은 2007년 2만가구대상의 5천만페소지원에서급속하게성장하여 2009년에는약 100만가구 ( 전체빈곤가구의약 20%) 를대상으로 150억페소를지원했다. 캄보디아의빈곤층을위한장학금프로그램은교육에만초점을맞추고있긴하지만빈곤아동들에게중등교육을받을유인을제공하기위해선별적조건부이전을제공하며최근조사에따르면중등교육참여를약 20% 증가시킨것으로나타났다. (d) 식량보조금 많은아세안회원국들은식량가격위기와세계금융위기에대한대응으로식량기반프로그램에대한투입자산을늘려왔다. 다만이런조치들은예상한것만큼널리확산되거나두드러지게시행되지않았다. 아세안지역에서식량안전망에대한이야기는식량, 연료및금융위기가전개되는과정에서흥미롭고다양하게펼쳐졌다. 가장직설적인사례들은말레이시아와캄보디아의경우로, 이국가들은 2008년말과 2009년초에세계금융위기 / 식량위기에대한대응으로식량보조금을크게증가시켰다. 반면에인도네시아에서는선별젹현금수당 ( 연료가격개혁의사회적영향을완화하기위해 2005년에이용된 BLT 현금이전을개조한제

85 제 3 장아세안의사회보호정책 79 도 ) 이 2008년식량위기에대응하기위해도입되었다. 쌀보조금사업이유지되기는했지만사회복지위기대응지출의증가는현금이전을통해서만미미하게이루어졌다. 마지막사례는필리핀의경우로, 이국가에서는 2008년쌀보조금지출이식량위기에대한대응으로증가했지만 2009년에세계금융위기대응기간중에는삭감되고선별적현금이전에의해상쇄되었다. 기존의식량보조금사업에대한자금지출을늘리는것이특히사회보호지출증가를위한특별한대안이없는저소득회원국의경우실현가능한대응책이긴하지만, 전반적으로세계금융위기에대응하기위한식량보조금의일반적인증가가가장효율적이거나효과적인사회보호대응인지는몇가지이유로불확실하다. 첫째, 몇몇회원국들의사례에서나타나듯이이런조치들의경우빈곤층이외의사람들에게상당한혜택이돌아갈수있기때문에빈곤완화효과가희석된다. 둘째, 식량배급이포함되고물류측면의공급능력을요구하는사업에는현금이전의경우에비해더높은거래비용이들수있다. 셋째, 식량은필연적으로현금에비해대체가능성이떨어지고위기의타격을입은가구들이이런타격에대처하는것을돕기위한유연성제공면에서부족할수도있다. (e) 사회보험 위기대응수단으로서의사회보험의잠재적역할은주로기존제도의보장에의해결정되며따라서대부분의아세안회원국에서세계금융위기대응을위한사회보험의역할은제한되었다. 사회보험프로그램들, 특히비공식부문에대한보장확대를꾀하는프로그램들은공공사업등의다른사회보호수단들보다설계와시행에훨씬더많은시간을필요로한

86 80 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 다. 또한이사업들은위기발생이전에이미운영중이아닐경우위기상황에서효과적인수단이되기어렵다. 이런내재적한계가사회보험이사회보호의다른축들만큼큰비중을차지하지않는아세안회원국들의세계금융위기대응에반영되었다. 그러나기존에사회보험보장이크게이루어져온공식부문의비중이큰아세안회원국들의경우에는실업보험수당의확대 ( 위에언급한태국의경우 ) 와사회보험분담금의보다관대한처리등의조치들을통해유용한역할을했다. 후자의사례로는 2009 년 2월에서 2010년말까지말레이시아노동자들의 EPF 고용인분담금을 11% 에서 8% 로낮춘것을들수있다. 흥미롭게도노동자들중약반정도는원래의분담금비율을고수하는쪽을선택했다. 이와유사하게싱가포르는세금제도를통해가구소득을보호하기위한다양한조치들을도입했고그중에서 20% 의개인소득세환불과상품및서비스세액공제혜택의두배증가조치는두가지를합해서 2009년에 10억싱가포르달러이상의비용이든것으로추산된다. (f) 사회서비스에대한지속적접근성증진을위한프로그램 사회서비스에대한지속적접근성증진은많은아세안회원국에서위기대응의일부분이되고있다. 세계금융위기의고용에대한영향과기타이차적영향들은각가구들이아동의학교교육을중단하거나필요한의학치료를회피하는등의해로운대응전략을선택할위험을불러일으킨다. 이지역에대한분석은또한이런위험요소들이노소를막론하고여성들의경우에더크게작용한다는사실을시사한다. 많은아세안회원국에서는기존에운영중인의료와교육에대한무상접근정책이더많은집단들을대상으로확대되었다 ( 예 : 태국무상교육정책의 12-15세

87 제 3 장아세안의사회보호정책 81 까지의확대 ). 학교급식프로그램역시특히라오스와캄보디아등의저 소득회원국의경우에지원수단이되었고식량, 연료및금융위기에대 한대응책으로재정지원이증가된분야이다. 3. 아세안회원국들의사회보호정책및사업들의공통적이슈들 (a) 대상선정과프로그램지원범위 기존의지원프로그램을확대하거나세계금융위기 ( 또는식량및연료위기 ) 에대응하여새로운지원프로그램을도입하려는모든아세안회원국들의주요공통이슈는빈곤층수급자와특별히위기에의해충격을입은사람들을어떻게식별할것인가의문제이다. 이미강력한지원대상식별절차가정착된곳에서는추가자금을주입하거나자격조건을과거에수급자가아니었던차상위층또는위기의충격을크게입은사람들을대상으로확대하는것이비교적쉬웠다. 이것은베트남, 싱가포르, 말레이시아등의회원국의세계금융위기대응을보면알수있다. 그러나위기이전의사회보호프로그램에대한논의에서언급된바와같이많은회원국들은기존에일반화된빈곤 / 사회부조지원제도를가지고있지않았고대신에인구중특정부류집단들에중점을두었다. 광범위한대상선정메커니즘이이미확립되지않은경우에새로운정밀한대상선정메커니즘을위기기간중에도입하기는어려운것으로판명되었고, 회원국들은쉽게판별할수있는특정부류의개인또는가구를나타내는지표들이나 ( 예를들면태국에서지표로이용된고령 ) 기존의지역에기반을둔자금지원채널에의존할수밖에없었다. 사회보호프로그램의대상선정메커니즘을개선하기위한아세안회원

88 82 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 국들의노력은그자체적으로식량, 연료및금융위기의결과로이루어진것은아니지만위기가정책입안자들의관심을예전에비해훨씬더대상선정제도에집중시킨것은사실이다. 대상선정개혁에서어떤부분이 위기대응 이고어떤부분이사회보호제도의점진적개혁의결과인지를알아내는것은쉬운일이아니지만아세안회원국들사이에서는국가소득의모든단계에서이분야에대한경험이점차축적되고있다. 위기에의해가장직접적인타격을입은사람들이일반적으로정규적인대상선정제도에포함되지않을경우복잡한문제들이생긴다. 식량및금융위기기간에직접적인영향이도시또는공식부문노동자사이에서더크게느껴졌을때어느정도그런상황이발생했는데그이유는정규적인선별적사회보호프로그램들은농촌빈곤층에더중점을두는경향이있기때문이다. 성별측면이나이주노동자들과관련된구체적인문제들도이런집단들에게고용충격이집중된회원국들에서나타날수있다. 그런경우에단기위기대응목표들과장기적사회보호제도목표사이에긴장이발생하기도한다. 소득조사등아세안회원국에서도입되는일부개혁들은가구조사자료를이용하여위기의영향에대한모의실험을하는수단을제공할수있고소득조사방식은위기에대응하여대상선정을용이하게하도록조정될수있다. 마찬가지로역량이부족하거나제도가갖춰지지않았을경우자체선정적특성을지닌노동집약적인공공사업이과거의위기시에나타난혜택들을제공할수있다. 소득수준을막론하고모든아세안회원국들이사회보호위기대응과정에서가장대처하는데어려움을느낀집단은국내및여타아세안회원국에서온이주노동자들이었다. 이주노동자들은위기에의해가장먼저타격을받는대상들중에속했다. 그러나이주노동자들을대상으로하는사회보호체계는일반적으로낙후되어있다. 많은이주노동자들이비공

89 제 3 장아세안의사회보호정책 83 식부문에서일하기때문에그들은사회보호보장을받을가능성이낮은데그이유는그들이외국인이기때문에, 또는자국민들을위한안전망제도의수급자격이근무지가아닌출신지를기반으로한거주및주민등록제도에연결되어있기때문이다. (b) 기관간업무조정 세계금융위기는사회보호프로그램이서로다른인구집단들에대한책임을맡은다양한기관들사이에분리되어있을때빠르고조직적인사회정책대응이얼마나어려운지보여주고있다. 모든아세안회원국들이사회보호프로그램들을조정하는중앙부처를가지고있지는않다. 오히려사회보호프로그램의시행이개별부처들과임시프로그램단위들에게맡겨져있는경우가많다. 실제로그때문에다양한사회보호프로그램들에각자별도의수혜자데이터베이스를기반으로한상이한대상선정접근법이사용되고있으며사업시행과결과의모니터링의경우에도마찬가지결과가나타난다. 사업들에대한업무조정의어려움은사업의자금원이다양할때특히커지며기술및재정지원을제공하는공여자들과기관들은자체적인업무조정문제를겪게된다. 위기대응의긴급성과폭넓은경기부양책의부분으로서의사회보호사업들에대한높은정치적관심은기관간업무조정과일관성을증진시키는촉매의역할을할수있다. 이런문제들에도불구하고아세안지역에서는위기이전과위기대응기간중에기관간통합과업무조정의유망한사례들이다수나타났다.

90 84 사회분야글로벌다자기구에의전략적참여및효과적인활용방안연구 (c) 사회보호프로그램의영향에대한모니터링 대부분의아세안회원국들은여전히위기가사회경제적지표들에끼친영향의검토와사회보호프로그램대응이복지에끼친영향의평가를위해시의적절하고신뢰성있는제도들의도입을추구하고있다. 위기에대처하기위한자원과프로그램들의시의적절한동원이당연히회원국들의최우선과제였던반면, 대부분의국가에서는프로그램효과의모니터링과이해의개선이강력하게요구되고있다. 인도네시아는이런상황을해결하기위한사례를제공한다. 국가기획부처인 BAPPENAS 의주도하에정부는세계금융위기가인도네시아에끼친영향과채택된대응메커니즘, 그리고이런조치들의사회경제적결과를검토하기위해필요한데이터의수집을위한위기감독및대응 (CMR) 시스템을구축하고있다. 라오스는총리실산하에영향에대한검토와적절한대응의구상을담당할위기감독및조기경보팀을설립했다. 이팀은기존에정기적으로수집되는데이터에의존하고있으며추가적인모니터링수단의필요성을검토하고있다. 현재까지몇몇아세안회원국들의경우위기속의사업영향에대한대부분의 실시간 증거들은정성적신속평가방식을흔히이용하는비정부출처들로부터나왔다. 이런사례들중에는 2009년초에극빈층에대한최초의경기부양개입의보장과영향을평가하고자한태국개발연구원의연구, 필리핀의독립연구집단인사회기상청 (Social Weather Station) 의조사및정성적연구 ( 사회기상보고서 ), 그리고신속평가 (rapid assessment) 기술을이용한세계은행과몇몇회원국에서자국연구자들이실시한정성적연구들이포함된다. 또한캄보디아에서는위기의영향에대한데이터기반의유용한모의실험이이루어져고용에대

91 제 3 장아세안의사회보호정책 85 한잠재적영향및위기의충격을받는부문들의성별영향등의요인들 을예측하는데유용하게이용되었다. (d) 출구전략 세계모든지역국가들이겪고있는도전과제는위기대응사회보호개입과기타경기부양조치들로부터의출구전략이다. 아시아와기타지역이과거위기들로부터얻은하나의교훈은위기대응조치들로부터빠져나가는출구전략을명확하게정의하는것의중요성이다. 출구전략은위기극복을위해특별히마련된조치들의완전한철회에서부분적축소와장기적인사회보호제도로의사업통합에이르기까지다양하다. 선호되는접근법이무엇이든간에대중의기대를관리하는일은, 특히개입이일시적인것일경우다른무엇보다더중요하다. 앞에논의된바와같이아세안회원국들은전체적으로, 그리고각회원국내에서이런모든대응의흥미로운조합을보여주고있다.

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93 제 4 장 결론