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1 요약 Ⅰ. 들어가는말 II. 독일의방송시장과집중현황 III. 독일의미디어집중규제정책 IV. 시사점 작성 : 성숙희책임연구원 ( ) sukhees@kbi.re.kr

2 2 KBI 포커스 요약 방송을둘러싼환경과산업구조의변화는미디어집중규제정책에대한전면적인검토를요구하고있음 - 채널의희소성에따른규제의논리가설득력을잃어가고있고, 기술의변화는전통적인시장의경계를낮추며, 미디어시장의구분을모호하게만들고있음 독일은일찍이집중규제와관련하여방송사업자의지분소유상한을제한하는방식을포기하고시청자점유율제한방식을도입하였음 - 시청자점유율모델은미디어소유규제상한으로시청자점유율 30% 만을정하고있어, 이범위안에서는미디어그룹의수평적, 수직적, 혼합적 (diagonal) 결합이가능함 - 시청자점유율제한방식의장점은교차소유를허용하면서도수용자인시청자의관점에서다양성을판단한다는점 - 시행된지 10년이된시청자점유율규제방식은성공적이라는평가를받으며프랑스에서도채택을검토하고있음 독일의미디어집중규제방식은융합환경에서의규제정책으로설득력을지님 - 실효성있는집중규제정책을수립할수있기위해서는독일처럼매체시장의집중에관한주기적인 (3년마다) 검토를통해시장의변화에능동적으로대처할필요가있음 - 융합환경에합당한규제를위해서는독일의시청자점유율제한방식과같이전체미디어시장을아우르는평가기준이마련되어야할것임 - 2 -

3 3 KBI 포커스 융합환경과독일의미디어소유규제정책 Ⅰ. 들어가는말 방송을둘러싼환경과산업구조의변화는방송의집중규제정책에대한전면적인검토를요구하고있음. 전통적인방송은전파의희소성을근거로공공재로서사회적영향력이강조되었고, 여론형성을주도하는매체로서다양성확보라는관점에서집중규제의대상이되었음. - 기존의미디어소유규제정책의핵심은이종미디어간의교차소유나동종미디어간의중복소유를일정수준에서제한함으로써미디어시장에서의자본의집중과시장의독점을억제하고, 이를통해사상의다양성과미디어시장에서의경쟁을유지하는데목적을두어왔음. 그러나커뮤니케이션기술이발전하면서여론을표출할수있는창구가늘어남에따라채널의희소성에따른규제의논리가설득력을잃어가고있고, 기술의변화는전통적인시장의경계를낮추는데일조하며, 서로다른미디어, 커뮤니케이션제작물, 시장의구분을모호하게만들고있음. - 이종미디어간에콘텐츠를공유하는현상이보편화되고전통적으로구분되어온미디어별서비스의독자영역이점차와해되고있음. - 디지털기술의발달과더불어세계시장화로미디어간지리적국경도사라지고있음. 미디어기업들은국경을넘어경제적이윤을확대하기위한제휴나합병을추진하고있음

4 4 KBI 포커스 미디어시장에서의반독점규제전통은각국의미디어정책의골간을이룸. 특히신문과방송, 통신영역간의상호출자나겸영은개별매체간의기술적한계, 상호독립된시장형성등을기반으로일차적규제대상이었음. 그러나미디어간의융합추세로인해이종매체간의상호진출을금지하는규범은설득력을잃어가고있음. 미디어환경이새로운양상으로전개됨에따라각국은융합환경에맞는새로운규제원칙과방법을모색해야하는과제를안고있음. - 우리나라의방송집중규제는여전히세분화된시장을전제로하고있어, 융합이가속화될수록한계를보일것임. 따라서산업의변화및기술적발전등을고려하여거시적인미디어집중규제정책의수립이필요한시점임. 독일은일찍이방송의집중규제와관련하여시청자점유율을제한하는방식을도입하여여론의다양성을보장하면서도, 이종미디어간의소유를인정하고, 시장진입의자유를보장함으로써시장을활성화하였고, 수용자의선택권을높여주었음. - 시청자점유율모델은한방송사가소유할수있는미디어소유상한으로시청자점유율 30% 를정하고있을뿐소유채널수에대한제한이없음. 따라서이범위안에서는미디어그룹의수평적, 수직적, 혼합적 (diagonal) 결합이가능함. - 시청자점유율제한방식의장점은모든교차소유를허용하면서도최종수용자인시청자의관점에서다양성을판단한다는점임. 미디어간교차소유를제한하는것은모든나라에서일반적으로채택하는다양성확보정책이지만미디어간의뚜렷한경계설정이어려운융합환경하에서독일의규제방식은문제해결의실마리를제공해줌. - 시행된지 10년이된시청자점유율규제방식은성공적이라는평가를받으며프랑스에서도채택을검토하고있음. 이하에서는독일의시청자점유율제한방식의특성과성과를검토함으로써우리나 - 4 -

5 5 KBI 포커스 라의미디어소유정책에시사하는바를살펴보고자함. 미디어소유규제정책은각국의미디어산업의구조적변화에대한대응인만큼독일의미디어집중규제정책을독일미디어시장의특성및집중경향과관련하여살펴보고자함. II. 독일의방송시장과집중현황 1. 독일방송시장의특성 80년대초반민영방송의도입과더불어방송영역에대한규제완화는독일방송환경에역동적인변화를불러옴. - 신규 TV 방송사들의시장진입과경쟁은방송서비스의차별화및강화로이끔. TV의채널수는지속적으로증가함. - 미디어분야집중조사위원회 (Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich, KEK) 에따르면독일전국면허를가진 TV 프로그램사업자는 2003 년 9월현재 53개임. 1) 이는국제적으로비교해보아도매우높은수준임. 1) 공민영의이분할구조 시청자들의 TV 이용에있어시장의과점현상이두드러짐. 일부방송사그룹내지는일부대기업의 TV방송사들이높은시청자점유율을보임. 1) 유럽 TV 협정에따라보급되는외국케이블채널외에위성으로무료보급되는외국채널들도전국범위 TV 채널서비스로분류됨

6 6 KBI 포커스 전국으로보급되는 TV 서비스의경우 4개그룹즉두개의공영방송사 ARD와 ZDF, 그리고 2대민영방송사그룹인 RTL 그룹과프로지벤자트아인스의방송사들이확고한입지를구축하고있음, - AGF/GfK 의조사에따르면공영방송사들과양대민영방송사그룹의시청자점유율은약 90% 로, 이들이 TV 채널에대한시청자수요의대부분을충족시킴. - 90년대중반부터독일의공영TV와민영TV 간에시청자시장의점유율분할은 40:60 으로기본적인변화를보이지않고있음. 2) 2) 민영 TV 의양분구조 독일의민영텔레비전시장은예나지금이나변함없이 RTL 그룹 ( 베르텔스만 ) 과프로지벤자트아인스의지배하에있음. 2002년키르히그룹 (Kirch Group) 이파산하면서독일텔레비전시장의구도를일정정도흔들긴하였지만주체만바뀌었을뿐소수그룹에의한지배는변하지않음. - 키르히그룹이파산하기전에는 RTL 그룹과양분하던시장을현재는프로지벤자트아인스사와나누고있을뿐임. 이들은시청자점유율에있어서뿐만아니라텔레비전광고시장에서도복점구도를형성하고있고, 자신들의서비스영역을뉴미디어채널들로까지확대하면서영향력의폭을넓혀가고있음. - 민영채널들에있어서는 RTL 그룹과키르히그룹의후신인프로지벤자트아인스 (ProSiebenSAT.1Media)/ 사반캐피털그룹 (Saban Capital Group) 의점유율일부가기타방송사들로이전되는모습이보임. 디지털전문채널들과다수의소규모방송사들이상이한재정모델을기반으로틈새에서경쟁하고있는양상임. 2) 독일의채널공급시장에서공영방송채널들이차지하는입지는상당함. 민영방송사들과의치열한경쟁속에서도공영방송사들은점유율상승의쾌거를올리고있음. 공영방송사들의채널들 (ARD, ZDF, ARD III, 3sat, arte, Kika, Phoenix) 은 90년대중반부터 40% 초반대를크게벗어나지않는범위에서전체시청자점유율에있어완만한상승세를보이고있음.(< 표 1> 참조 ) 공영방송사들은엔터테인먼트에서강세를보이고있는민영방송사들에비해정보및뉴스분야에서확고한입지를구축한채신뢰받는언론으로방향성을유지해오고있음

7 7 KBI 포커스 < 표 1> 1985~2005 독일 TV 채널의시청자점유율 서독독일 TV 채널 ARD 43,4 42,2 31,7 27,5 17,0 14,6 14,7 14,2 13,7 14,0 13,5 ZDF 42,6 40,7 32,4 25,6 18,0 14,7 13,4 13,2 13,0 13,2 13,5 ARD(Dritte) 10,2 10,5 10,4 8,8 7,9 9,7 11,6 12,5 13,0 13,4 13,6 RTL 0,4 1,2 10,0 14,4 18,9 17,6 16,1 14,8 14,8 14,9 13,2 SAT.1-1,5 8,5 10,6 14,4 14,7 12,8 10,8 10,1 10,2 10,9 3 sat ,8 0,9 0,9 0,9 0,9 1,0 1,0 MTV ,5 0,4 DSF - 1,9 1,3 1,3 1,2 1,3 1,0 1,1 1,2 ProSieben - 3,8 9,2 9,9 9,4 8,4 8,0 7,1 6,7 Eurosport 1,2 1,2 1,1 0,9 0,9 0,9 Premiere /alt ~0,7 ~0, DF 1 - ~0, Premiere ~0,3 ~1,2 ~2,6 k.a. Kabel 1 1,6 3,0 3,8 5,4 5,0 4,2 3,8 Arte 0,1 0,2 0,3 0,3 0,4 0,3 0,5 n-tv - 0,3 0,5 0,7 0,7 0,6 0,6 VOX 1,3 2,6 3,0 2,8 3,1 3,5 4,2 RTL Ⅱ 2,6 4,6 4,0 4,0 4,0 4,7 4,2 Euronews ,1 0,0 VIVA ,5 Super RTL - 2,3 2,8 2,8 2,7 2,8 glive - 0,3 1,0 0,5 0,3 0,2 VIVA plus ,3 Kinderkanal 0,6 1,3 1,2 1,2 1,2 Phoenix - 0,4 0,5 0,5 0,6 N24-0,4 0,6 MTV2 Pop - 0,3 - XXP - 0,1 0,2 Tele 5-0,4 Nick - Das Vierte

8 8 KBI 포커스 베르텔스만그룹 (Bertelsmann Group) - 모든매체분야 ( 텔레비전, 제작, 판권회사, 라디오, 신문, 잡지, 음악, 책, 온라인서비스등 ) 를통합하려는전략을추구하고있음. - 베르텔스만기업에속해있는 RTL 그룹은독일전역에방송되는민영방송으로는최대의시청률을점유하고있는방송사집단임. 여기에속하는방송사는 RTL, RTL II, VOX, Super RTL 그리고 2002년 11월부터는 n-tv가있음. RTL 그룹은 2002년 9월이래프로지벤자트아인스매체그룹의점유율을상회함. 이전에는프로지벤자트아인스의전신인키르히그룹이독일시장내에서가장높은시청률을기록했었음. 프로지벤자트아인스 (ProSiebenSAT.1MediaAG) - 키르히의파산으로그룹이해체되긴했어도그후신인프로지벤자트아인스에는 SAT.1, ProSieben, Kabel 1, N24, Neun Live, Junior 등이귀속되어여전히민영방송의 2위자리를차지하고있음. 3) 방송사업자들의그룹화 미디어그룹의형성 - 독일전역에걸쳐방송되는민영TV 분야에서는이미오래전부터방송사그룹들이형성되는양상을보이고있음. 이때한기업 (Unternehmen) 3) 또는기업집단 (Unternehmensgruppe), 또는콘체른 (Konzern) 의영향력아래있는여러개의방송사들이하나의방송사집단을이룸. 4) 전국적인민영 TV 채널방송사에지분을참여 3) 기업에는다음의프로그램들이기산됨. - 자체편성 - 해당기업이직접적으로자본이나의결권의 25% 이상으로참여한다른기업에서편성 - 주식법 15 조에의거해첫번째기업과결합된기업이자본이나의결권의 25% 이상으로참여한다른기업에서편성 4) 이들의집단화는영향력의범위일뿐주식법상의콘체른 (Konzern) 을의미하지는않음

9 9 KBI 포커스 하고있는국제적인방송사그룹도이에포함됨. - 독일전역에걸쳐방송되는민영TV 방송사들은 < 표 2> 와같은집단화현상을보임. 이는면허심사에있어미디어집중법적인검토를할때고려됨. - 독일의민영TV 시장은여러방송사에지분참여하고있는소수의시장지배적인기업들에의해영향을받고있음. 민영TV를도입한이래키르히그룹, 슈프링어출판사가한축에다른한편으로는베르텔스만과 CLT가소위말하는방송사가족 (Senderfamilie) 을구축하고복합적인지분참여를통해민영TV 의폭넓은영역을통제해왔음. 현재는이들의후신인프로지벤자트아인스와 RTL그룹이미디어시장을지배하고있음. < 표 2> 방송사의집단화 방송사그룹 RTL Group 프로지벤자트아인스 (ProSiebenSAT.1MediaAG) 텔레-뮌헨 (Tele-Muenchen) 그룹 EM.TV (EM.TV&Merchandising AG) 비방디유니버셜 (Vivendi Universal) AOL 타임워너 (AOL Time Warner) 바이어컴 (Viacom) 월트디즈니 (Walt Disney) 프레미레 (Premiere) 산정되는채널 RTL, RTLII, Super RTL, VOX, n-tv SAT.1, ProSieben, KAbel 1, N24, Neun Live, Junior RTL II, Tele 5, Junior, DSF RTL II, Tele 5, Junior, DSF 13th Street, Studio Universal, Planet, Sci-Fi Channel n-tv, CNN Deutschland, VIVA, VIVA Plus MTV, MTV 2 Pop Super RTL, RTL II, Disney Channel, Fox Kids Premiere, GoldStar TV, Heimatkanal, Beate Uhse TV - 9 -

10 10 KBI 포커스 방송사의그룹화에있어문제가되는것은전국적인 TV의수평적집중만은아님. 그보다는다수의채널사업자들이수직적, 혼합적으로통합된미디어기업과연결되는점이특히비판적임.(< 표 2>, < 그림 1>, < 그림 2> 참조 ) < 그림 1> 방송사지분관계및프로지벤자트아인스에귀속되는사업자들 (2003년 8월 )

11 11 KBI 포커스 < 그림 2> 방송사지분관계및 RTL 그룹에귀속되는사업자들 (2003 년 7 월 )

12 12 KBI 포커스 독일의민영TV방송사들은전후방미디어시장들과매우복잡하게결합되어있고, 혼합적인결합도증가하고있는추세임. - 무엇보다도 RTL 그룹은상당정도수직적, 혼합적으로통합되어있는상태로라디오, 인터넷, 대중잡지, TV 제작분야에서강력한입지를구축하고있음. - 프로지벤자트아인스와슈프링어간의결합에대한미디어분야집중조사위원회의부정적인결정으로여론형성에특히중요한미디어시장인텔레비전과신문간의대규모결합은성사되지못했음. 국제적인미디어기업과결합 - 독일의미디어기업들에있어거대외국미디어기업들과수직적, 혼합적인집중전략을구사하는경향이두드러짐. 텔레비전분야에서의비좁은시장구조는고도의수평적, 수직적, 혼합적집중을수반하는데, 이는세계적인추세 5) 로국경을넘는상호간의참여와수직적및혼합적집중전략경향이명백함. - 과거에도일부민영텔레비전방송사들은국가를초월한전략과결합을구가해왔음. 이는 CLT( 룩셈부르크 ), Canal+ S.A.( 프랑스 ), 뉴스코퍼레이션 ( 호주 / 영국 ) 의사업정책의특성임. - 독일에서존재하는경쟁관계, 민영TV의과점적인시장구조의고착과디지털유료TV 플랫폼의도입에있어지속적인국제화등은다른국가에도해당되는미디어집중의전형적인현상중의하나임. 이경우이미과거에서처럼강력한국제화의동인은국경을초월하는위성TV에서출발함. 광대역케이블망의디지털전환을위한높은자본수요도국제화를가속화시키고있음. - 그러나 KEK는외국인의지분참여가경쟁과다양성에기여하지못하고있으며, 미디어기업들의국제적인결속이일차적으로는본국시장에서의입지를지키는데기여하고있다고판단하고있음. 5) 독일은이런세계적인변화를국내의집중규제에어떻게반영할지를고민하고있음. 방송국가협정은채널및시청자점유율산정에있어해외에본사를두고있는기업들도포함시켜야함을명확히함.( 방송국가협정제28조 3항 )

13 13 KBI 포커스 III. 독일의미디어집중규제정책 1. 경쟁법및방송법상의규제 방송시장에대한소유집중규제의목적 - 여론지배력을방지하여언론의다양성을보호하고언론기업간의자유로운경쟁을보장하는데에그목적이있음. - 즉, 여론지배력의형성또는강화에따른위험을감소시키고, 경제적시장에서다수의공급자를유지함으로써다양한여론이등장할개연성을제고하기위한것임. - 따라서독일에서의매체간경쟁문제는시장에서의독과점과그로인한여론독점을해소하려는차원과, 미디어융합환경에적합하게신문 방송간, 통신 방송간상호진입내지겸업을자유롭게하여경쟁을촉진하려는차원으로나눌수있음. - 독일의이원적규제시스템하에서방송자본의집중규제는민영방송사에만적용됨. 적용법 - 방송기업은 기업의 인수 합병과 관련하여 경쟁제한방지법 (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB) 및 방송국가협정 (Rundfunkstaatsvertrag, RStV) 의규제를받음. - 연방법이자모든산업분야에걸쳐서적용되는일반법의성격을지닌경쟁제한방지법은경제적경쟁을, 방송국가협정의미디어집중규제는의견의다양성이라는상이한규제목표를추구함. - 방송시장을개방적으로유지하는것은경제적경쟁보호를목적으로하는경쟁제한방지법의과제에해당함. 언론내지여론지배력을방지하기위하여언론경쟁내지보도경쟁을적절히규제하는것은방송국가협정의미디어집중규정의영역임

14 14 KBI 포커스 경쟁제한방지법및방송국가협정상의규제는상호보완적인성격을지님. - 경쟁제한방지법은경제력집중의위험을방지함으로써방송집중법을통한여론지배력의규제를측면지원하는성격을갖는반면 6), 여론지배력의억제는언론의다양성을기초로경제적경쟁의기반을마련해줌. 미디어및경쟁법적인집중통제의근거는규제목적에따라차이를보임. - 경쟁법적인집중통제는관련시장을근거로조사된시장점유율을토대로시장지배적인위치의확보또는강화를검토함. - 반면방송프로그램들은경제학적인관점에서공공재의특성을지니기때문에경쟁법상의범주로는방송사들간의경쟁을파악하기에는한계가있음. 따라서방송국가협정은언론상의경쟁에중요한특성인시청자점유율을지배적인의견세력을판단하는근본적인지표로제시하고있음. - 경제적이고언론적인경쟁의상호보완은방송국가협정의미디어집중법적인규정들에반영되어있음. 즉, 시장지배적인의견세력의판단에는시청자점유율이라는기준외에도미디어관련시장들에서기업의시장지배적인지위도고려됨. 독일식미디어집중규제의특성 - 미디어집중규제상한으로시청자점유율 30% 를지정하고있을뿐, 수평적, 수직적, 혼합적 (diagonal) 집중을규제하는별도의규정들을두지않음. - 여러미디어시장간의결합과그에따른교차영향은 지배적인의견세력 (vorherrschende Meinungsmacht) 이존재하는지를검토하는데만고려됨. 7) 6) 경쟁법은방송법의부담을일정정도덜어줌. 많은주방송법들은이같은상황을이용하여주미디어청이면허교부전에경쟁법상의무우려성확인서 (Unbedenklichkeitsbescheinigung) 를제출하도록요구할수있도록함.(KEK 2003: 51) 7) 주차원에서는신문과방송간의교차소유를제한하는규정이있음. 여론형성의독점을막

15 15 KBI 포커스 따라서방송국가협정에서도소유에관한별도의규정은존재하지않음. 다만 의견의다양성 을규정한조항들에서시청자점유율에따라허용되는소유의상한을제시하고있을뿐임. 2. 집중제한방식의변화 독일은 1996년말까지참여지분제한방식 (Beteiligungsmodell) 에따라기업결합을규제하였으나, 미디어그룹들간의음성적인결합을막을수없었고, 결과적으로방송자본의실질적인집중을막지못함. - 현행의시청자점유율제한모델 (Zuschaueranteilsmodell) 은 1997년부터채택됨. 규제방식변화당시독일의방송환경 미디어집중심화 - 오랫동안공영방송의독점체제를유지해오던독일의방송제도는 1984년에민영방송이도입되면서변화의시기를맞게됨. - 공영방송과민영방송이공존하는이원제도하에서방송시장의다각화가빠르게추진되고방송자본이확대되면서방송산업의경쟁이가속화됨. - 인수 합병을통한거대미디어기업이탄생하는등 90년대후반부터방송자본의 기위하여주차원에서는다양한모델들이적용됨. 예를들면, 일부주의방송법에서는방송구역내에서의정기간행물의총발행량중 20% 이상을유통시키고있는기업은지역또는지방용프로그램의방송시간의반이상을제공해서는안된다고되어있고, 일부주의미디어법은지역프로그램의신청자가일간지에서시장지배적지위를가지고있는경우에는단독의제공자로서는허가될수없는것으로하며, 또한이러한신청자는제공자의공동사업체가설립될경우에도의결권 25% 이상을보유해서는안된다 ( 단자본참여는 35% 까지인정 ) 고정하고있음

16 16 KBI 포커스 집중에따른여론의독점현상을지적하는목소리가높아지기시작함. - 이에따라특정미디어기업이방송시장을독점하지못하게하는동시에다양한여론의형성을보장하기위해방송자본의집중을통제할필요가있다는데사회적합의가이루어짐. 소유규제완화요구 - 집중심화를우려하면서도다른한편으로는방송기술의발전과융합현상으로인해소유규제완화요구도거세짐. 3. 과거의참여지분제한방식 민영방송초기인 1987년과 1991년에체결된방송국가협정은방송사업자로참여하는개인이나법인이민영방송을소유할수있는최대지분상한선을제한했으며, 방송자본의독과점을막기위해방송그룹별소유지분상한선을만들어통제하도록했음 년방송국가협정제21조에따라전국적종합채널및뉴스전문채널의경우특정인이방송지분의 50% 이상을소유하지못하도록제한함. 그외다른방송의추가소유시자본비율을 25% 이내로함으로써특정개인혹은집단의방송지분소유가최대 75% 까지제한됨. - 그러나이에대해특정인이하나의채널을단독으로소유하는것이방송다양성침해의직접적인원인이되는가에대한논란이제기됨. - 또한이법규정이정책적의도와다르게독과점구조를해소하는데큰도움이되지못한것으로나타남. 지분율 25% 규제조항은직접적인자본소유에만적용될뿐, 특정기업이정해진상한선이하로채널을몇개소유하더라도규제를받지않음. 계열사혹은자회사를통한간접투자역시자회사지분이 51% 이상이고자회사가소유한방송지분이 25% 이상인경우에만규제대상이됨

17 17 KBI 포커스 독일방송시장의소수언론기업은이같은규제의허점을이용하여합작혹은공동출자방식으로다수의채널을소유함. 당시키르히 (Kirch) 와베르텔스만 (Bertelsmann) 은이같은우회지분소유방식으로여섯종합상업방송에투자한 10대기업들의전체지분율의 2/3 이상을확보함. 따라서자본소유의분산을통한집중규제와방송다양성의정책추구에대한문제가제기됨. 4. 시청자점유율제한방식 1997년독일은자본시장규제가아닌수용자시장규제의모델을채택함. - 특정개인혹은집단이시청자점유율을 30% 이상넘기지않으면무제한으로방송사를소유할수있게됨. - 그러나수용자시장의점유율을어떻게정확하고객관적기준을적용해측정할것인가에대한문제가제기되기도했음. 1) 시청자점유율제한방식의법적근거 방송국가협정제26조 ( 텔레비전에서의의견의다양성보장 ) 에근거함. - 제26조 1항은방송사업자가방송사를무제한설립하여운영할수있도록허용함. - 제26조 2항에서는독일기본법에보장된국민의다양한여론형성과의견의자유를보장하기위하여민영방송에투자하는개인혹은법인은전국적으로시청자점유율의 30% 이상을점유하지못하도록제한함. 2) 시청자점유율제한방식의특성

18 18 KBI 포커스 세계적으로전례를찾아볼수없는독특한규제방식으로이종미디어간의소유를인정하고시장진입의자유를보장함으로써규제완화를통해수용자의선택권을높여줄뿐아니라, 여론의다양성을보장해주는획기적인방안이라고할수있음. - 지분및채널수제한방식에비해궁극적으로완화된방식임. 기존의방식이소유할수있는방송사지분을최대 49.9% 로제한했던반면, 시청자점유율방식은방송사업자격을갖춘기업에게는텔레비전채널에무제한참여할수있도록하는한편, 100% 의지분소유까지가능하도록함. - 시청자점유율제한방식은종전의참여지분제한방식이규제하지못했던방송자본의우회적인다중출자를통제함으로써간접적인방송분야자본집중현상을효과적으로억제할수있음. - 시청자점유율제한방식은다양한여론형성이라는독일기본법정신을살리고, 방송시장에서후발주자로참여한방송사업자에게동등한기회를부여하며, 방송사업자들이양질의프로그램을제작하여시청자에게다양하고풍부한정보를제공할수있는방송풍토를조성해주고있다는평가를받고있음. 3) 지배적인의견세력 방송국가협정제26조 2항은한기업에속하는채널들이연평균 30% 의시청자점유율에도달할경우지배적인의견세력 (vorherrschende Meinungsmacht) 이존재하는것으로본다고규정하고있음. - 이때방송사업자들이소유한 TV방송의시청자점유율상한선뿐만아니라, 방송사업자가운영하는방송프로덕션에서제작한프로그램이다른방송사업자가운영하는 TV방송에서방영되면, 방영된프로그램의 TV시청률은공급회사를소유하고있는방송사업자의전체시청률점유상한선에포함시키도록함. - 기업이미디어관련시장 (der medienrelevante verwandte Markt) 에서시장지배적인위치에있거나텔레비전과미디어인접시장들에서기업활동을통해여론에미치는영향이텔레비전시청자점유율 30% 인기업의영향력에상응하다는총평가가

19 19 KBI 포커스 나올경우, 시청자점유율이 25% 에도달해도지배적인의견세력으로봄. 지배적인의견세력 에대한방송시장점유율또는집중의기준 - 첫째, 시청자점유율이 30% 를초과하거나 - 둘째, 25% 시청자점유율에추가하여관련미디어시장에서지배적인지위를가질때 - 셋째, 한회사의미디어행위전체가시청자점유율 30% 에상당할때를의미함. 4) 시청자점유율의산정 시청자점유율의결정은공영방송과전국용상업방송시청자점유율을의미하며단독일어로방송되는내용에국한함. - 방송국가협정제27조의시청자점유율산정기준에따르면공영방송사를포함하여모든방송사의시청자점유율을고려하여산정됨. - 따라서만약공영방송사가이미 40% 이상의시청률을점하고있고, 그결과두개의민영방송사가각각 30% 미만의시청률을차지하고있다면이들두민명방송사의복점은원칙적으로문제가되지않음. 시청자점유율산정에는해당방송사의시청률뿐만아니라그와수직적으로결합된프로그램공급업체의프로그램이다른방송사에서방영되는경우도포함하도록함 ( 방송국가협정제28조 프로그램산정 제1항 ). 8) 즉, 직접적인참여뿐만아니라간 8) 자체방송하거나, 자본이나의결권에직접적으로 25% 이상참여하고있는다른기업에의해방송되는모든프로그램들이해당기업의점유율로산정됨. 또한다른기업들에간접적으로참여하고있다하더라도이들기업이주식법 15조에의거해결합기업관계에있고, 이들기업들이한방송사의자본또는의결권을 25% 이상소유하고있다면이들기업들의모든프로그램들이해당기업의점유율로산정됨. ( 방송국가협정제28조 1항 )

20 20 KBI 포커스 접적인참여도문제가됨. - 방송국가협정의효력범위를벗어난곳에본사를두고있는기업들뿐만아니라 현존하는귀속관계 9) 도대상이됨. 시청자점유율은 12개월동안평균시청률 ( 시청시간 ) 을의미하며시청자의표본은 3세이상의 TV이용자로부터추출됨. - 점유율산정은미디어분야집중조사위원회 (KEK) 가위임한기업, 즉현재는 소비연구회사 (Gesellschaft fur Konsumforschung : GfK) 에서실시. 5) 미디어관련시장 TV방송사의지배적인의견세력이존재하는지를판단하는데있어미디어관련시장 (der medienrelevante verwandte Markt) 도포함됨. 그러나방송국가협정은미디어관련시장을구체적으로정의하지않음. - 조사대상이되는시장들로픽션프로그램권리시장, 스포츠중계권시장, 뉴스자료시장, 프로그램잡지시장, 광고시장등을예시하고있는정도임. 직접적으로전국방송텔레비전에속하지는않지만, 현저한언론적인중요성 (publizistisches Gewicht) 을지닐수있는모든활동들이특별히판단의대상이됨. 이때사업자들의 텔레비전유사 (fernsehnah) 활동이중요한의미를지님. - 따라서미디어분야집중조사위원회 (KEK) 의보고서에서는일반적으로픽션권리, 9) 현존하는귀속관계 는파산직전의키르히그룹을겨냥한것임. 당시키르히그룹의총수였던키르히는프로지벤방송사가다른주주들과자신의아들토마스키르히 (Thomas Kirch) 의소유이기때문에자신의점유율로산정할수없다고끈질기게주장했었음

21 21 KBI 포커스 어린이채널, 스포츠중계권, 뉴스재료, 채널가이드잡지, TV 광고, 디지털화에따른전송기술및단말기분야의활동, 전송경로, 인구밀집지역TV, 홈쇼핑, 인쇄미디어, 라디오, 온라인미디어등이고려됨. - 예를들어 TV방송사업자가전후방제작단계에서활동하는기업들과수직적으로결합되어있다면미디어관련시장들은미디어집중의판단을위해중요한의미를지님. 10) - 미디어기업의수직적형태의결합이외에도미디어관련시장의개념은혼합적 (diagonal) 또는교차미디어 (cross-medial) 집중의형태도고려함. 교차미디어집중은상이한부분미디어들의결합을통해여론형성에영향을미치기때문임. - 따라서 KEK는개별시장들에대한정보들도세심하게수집하여정리하고있음. 6) 의견의다양성확보를위한조치 한방송사업자가시청자점유율상한선인 30% 를초과하게되면 KEK는기업과공동으로해결책을모색함. - 일차적으로해당기업에게는추가적인채널에대한면허나추가적인지분참여가허용되지않음.( 방송국가협정제26조제3항 ). 아울러언론의다양성을위해, 즉특정방송사가여론형성에지배력을갖지못하도록하기위해제3의방송사업자에게방송시간, 즉창문프로그램 11) 을할애할의 10) 미디어관련시장과의수직적결합들은 TV 산업전반에걸쳐관찰되고있는현상임. 제작및유통시장에대한직접적인접근은무엇보다도경비절감뿐만아니라위험을분산시킬수있어부정적인것만은아님. 다만문제가되는경우는해당방송사의수직적결합으로경쟁 TV 기업의전후방시장에대한접근이제한되거나어려워질정도로전후방시장에서의수직적결합이진행된경우임. 11) 창문프로그램이란방송의다양성을보장하기위해제3자에게방송시간을할애하는프로그램을통칭함. 종합채널이나뉴스전문채널의경우시청자점유율이 10% 가넘으면제3자에게매주최소한 260분의방송시간을제공해야하는데, 자신들의지역 ' 창문프로그램 ', 즉

22 22 KBI 포커스 무를부과함 ( 방송국가협정제31조 독립적인제3자를위한방송시간 제1항 ). - 즉, 민영방송사업자는방송국가협정을위반한방송시간만큼제3자에게방송시간을할애해야함. 이때제3의방송사업자는문화, 교육, 교양프로그램중심으로방영하되, 채널을제공한민영방송사업자의편집방침이나내규에제약을받지는않으며, 독자적인편성권을가짐. - 이는프로그램내용과관련해방송은어느특정사회단체의이익만추종해서는안되고, 모든사회세력의입장이전체프로그램에서골고루대변될수있어야한다는방송정책의기본철학을반영한것임. - 창문프로그램을방송할독립프로덕션선정과관련해서는주미디어청이공고를낸후, 창문프로그램방송사의선정과면허에앞서 KEK의자문을구함. 해결책을찾지못했거나기업과 KEK간에합의한조치가적절한기간내에취해지지않을경우 KEK의결정에따라주미디어청은기업에의한지배적인의견세력이더이상존재하지않을때까지기업에속하는채널들에대한면허를취소함. - 선택은 KEK가개별사안의특별성을감안하여시행하는데, 면허취소를통한자산손실에대한보전은없음. - 관할주미디어청이 KEK의결정에동의하지않을경우이의를제기할수있음. KEK의결정을무효화시키는데는주미디어청청장회의표의 3/4이필요함. 5. 방법론의보강 KEK는 2000년과 2003년보고서를통해시청자점유율모델의실효성을긍정적으로평가하는한편,(KEK 2003) 방법론적인보강을시도해왔음. 자회사가제공하는지역정보프로그램이 150분이상방송될경우최고 80분까지인정해줌. 지역창문프로그램이 150분이하로방송될경우산정시간도그에상응하여줄어들게됨. 시간산정은지역창문프로그램이편집권의독립성을가지고제작되어전국텔레비전가구의 50% 에도달되는경우에만허용됨

23 23 KBI 포커스 초기의시청자점유율제한방식은참여지분제한방식에비해서는개선된방식으로수평적집중을제한할수는있지만, 수직적및혼합적집중현상에대해서는효력을발휘할수없는한계를드러냄. - 이에따라방법론상의논의가진행되었고, 2002년 7월 1일효력을발생한제6차개정방송국가협정 (RfStV) 에서는미디어집중방지와관련한제25조제4항, 제26조제2항제2문과제3문및제26조제5항에규정되어있는지배적의견세력형성의두번째구성요건중일부내용을개정 추가함. 1) 근소한차이 의수정 제6차개정방송국가협정에서는제26조제2항제2문에미디어집중에관한구성요건중주도적의견형성에관한추정구성요건을개정하여 근소한차이 라는규정을 25% 의시청자점유율 로명확히함. - 이전의방송국가협정은 해당기업의시청자점유율이 30% 에달하지않더라도미디어관련시장에서시장지배적인위치에있을경우, 또는텔레비전이나미디어관련시장에서기업활동을통하여의견의형성에미치는영향력에대한기업활동의총평가가텔레비전시청자점유율 30% 를보유한기업에상응할경우, 시청자점유율이 근소한차이 로 30% 에달하지않더라도의견지배적위치에있다고추정 한다고규정하였음. - 근소한차이 라는불명확한구성요건으로인하여미디어분야집중조사위원회 (KEK) 와미디어기업간에 근소한차이 의개념과판단기준에관하여견해가대립되어왔음. 시청자점유율 30% 도달을 지배적인의견세력 형성으로추정한다는기본원칙에는변함이없음

24 24 KBI 포커스 ) 융합을고려한시청자점유율산정방식 KEK는새로운전송기술의도입과콘텐츠사업자와네트워크사업자간의수직적통합에대응할수있는시청자점유율산정방식을모색하고있음. - IPTV나이동수신방송과같은새로운형태의방송을고려한시청자점유율측정방식을도입할필요성이제기됨. 현재새로운기술의이용이미미하다고할지라도, 시청자점유율이지배적인의견세력을판단하는데있어근본적인지표이므로정확한점유율측정을위해사전에대비하고자함. - KEK는디지털유료TV 플랫폼분야에서의변화에도주목함. 특히채널편성과플랫폼사업의수직적통합으로야기되는문제를우려하고있음. 유니티미디어 (Unity-Media) 가케이블망사업자로서는처음으로가장중요한텔레비전콘텐츠서비스중하나인분데스리가축구중계권을확보했음. 이사실은경쟁법과미디어법상많은문제를야기하고있는데, 무엇보다도경쟁하는플랫폼사업자들이중요한콘텐츠와네트워크에접근하는문제와관련되기때문임. - 그러나방송국가협정제26조는전국텔레비전에서확보한높은시청자점유율이네트워크사업자, 즉전통적인방송사가족에귀속될때만개입함. 수직적통합의문제는특히거대방송사그룹에속하지않는디지털채널사업자들의접근과관련하여중요한사안이됨. - 위성분야에서의변화와지금까지는자유롭게수신가능한채널들이암호화되어전송되어야하는위성플랫폼에대한논의는위성사업자들도순수하게신호전달자로서의역할에만머무르려하지않음을보여줌. 따라서전송경로와는무관하게채널패키지와부가서비스의제공과관련하여방송사업자의특성과플랫폼사업자의산정가능한시청자점유율의문제가제기됨. - 따라서 KEK의제3차미디어집중보고서는보다포괄적인시청자점유율조사방법및절차법적인개선방안을제시할예정임. 3) 포괄적규정의문제

25 25 KBI 포커스 년악셀슈프링어 (Axel Springer) 의프로지벤자트아인스 (ProSiebenSAT.1Media AG) 인수시도와맞물려방송국가협정제26조 2항 12) 과같은포괄적인규정에문제가제기됨. - KEK는신문재벌악셀슈프링어의방송재벌프로지벤자트아인스인수계획과관련하여교차소유로인해지배적인의견세력이형성될수있다고평가하고, 미디어집중법적으로 문제가없다고볼수없다 는결정을내림. - KEK는특히개별미디어시장들의잠재적인의견형성에대한영향력평가에서지배적인의견세력이형성될것이라는결과를도출함. - 이결정에대해찬반양론이뜨거웠고, 미디어집중법적규정들을구체화할필요성이제기됨. KEK는포괄적인규정의장점을들어구체화에반대하는입장임. - 현행법이방송사들과관련사업자들의추후미디어활동을보다합리적이고융통성있게추진할수있도록한다는판단임. - 미디어시장의평가를구체화하는규정을도입할경우도달범위의변경이나새로운서비스유형과같이미디어영역에서의역동적인변화에대응하는데덜효율적이될것이라는주장임. - KEK의의뢰로한스-브레도브연구소 (Hans-Bredow-Institut) 의볼프강슐츠 (Wolfgang Schulz) 박사가수행한국가간의비교연구에의하면, 관련미디어시장 12) 한기업에속하는채널들이연평균 30% 의시청자점유율에도달할경우지배적인의견세력이존재하는것으로봄. 기업이미디어인접시장에서시장지배적인위치에있거나텔레비전과미디어인접시장들에서기업활동을통해여론에미치는영향이텔레비전시청자점유율 30% 인기업의영향력에상응하다는총평가가나올때시청자점유율 25% 에도달해도같은경우로봄. 문장2에따른시청자점유율의산정시에기업에속하는최고의시청자점유율을보이는종합채널에 25조 4항에따라창문프로그램을두고있을경우실제의시청자점유율에서 2% 를제하고, 동시에 5항에따라제3자를위한방송시간을두고있을경우실제시청자점유율에서추가로 3% 를제함

26 26 KBI 포커스 들을보다구체적으로제시하고세밀하게규제하며, 각시장상황마다특성을살리는규제모델일수록더복잡하고실효성이떨어지는것으로나타남. 2007년초발간예정인 KEK의제3차미디어집중보고서에서는미디어관련시장을미디어집중법적인검토대상으로정하고있는방송국가협정규정의해석을중점적으로다룰예정임. 6. 미디어집중규제기구 독일에서는방송시장에서의집중을감독하기위해별도의규제기구를둠.( 방송국가협정제35조 의견의다양성확보를위한감독 ) - 독일연방주들은언론정책의입법 행정권을지방정부에부여한독일기본법정신에저촉되지않는범위에서법규의집행을위해 16개주공동으로운영하는연방차원의미디어분야집중조사위원회 (Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich, KEK) 와주미디어청장회의 (Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten, KDLM) 를설치함. - KEK와 KDLM 은공동으로방송사업자의집중을감시하고효과적인제재조치를취할수있도록법적권한을부여받음. 방송국가협정은집중을판단하고적합한조치를결의및실행함에있어 KEK와 KDLM 간의협력을규정함. - 또한 KEK와 KDLM 은 집중의진행과미디어영역에서의연방차원과국제적차원에서의결합을고려하여민영방송의의견의다양성을보장하는조치 에대한보고서를공동으로발간하도록의무화함. 1) 미디어분야집중조사위원회 (KEK)

27 27 KBI 포커스 KEK 의설립근거 년효력을발휘한제 3 차개정방송국가협정을토대로설치됨. KEK 의역할 민영텔레비전에서의집중을막고의견의다양성을보장하기위한연방차원의조직임. 주미디어청간의이해상충에따른한계를극복하기위한장치임. - KEK는조직상연방기관의성격을갖지만, 방송정책은주정부의고유권한이기때문에, 방송국가협정을위반한방송사에대해서직접시정명령등의처분을내리지는못하며, 단지관할주의미디어청에그내용을통보하고시정을구하는의견을제출할수있을뿐임. KEK는국가로부터독립적인비국가기관으로서독일전역에서방영되는 TV채널의의견의다양성보장과관련하여최종결정권이있음. - 미디어집중방지에대한조사권과규제조치권이외에도 KEK는독일전역에서방영되는민영방송들의투명성을제고하기위하여방송업자와그종사자그리고방송에관한프로그램일람표및민영방송분야에서미디어집중의진행상황과의견의다양성보장을위한조치에대한보고서를제출해야함. - KEK는민영방송사의소유현황및시청자점유율등을정기적으로조사하여최소한 3년에 1번씩정기보고서를작성하고, 주정부의요구가있을경우특별보고서를작성 제출함. 13) - 미디어집중에관한보고서들은 a) 텔레비전과미디어관련시장사이의결합, b) 상이한보급영역에있는방송사들간의수평적결합, c) 미디어영역의국제적결합 13) KEK는현재 9차례에걸친연차보고서와 2000년과 2003년두번에걸쳐미디어집중에관한보고서를제출했음. 제3차미디어집중보고서는아직공표되지않은상태로 2007년초에발간될예정임

28 28 KBI 포커스 에대한내용들을다루어야함. 이에더해방송국가협정의미디어집중법규정들의실질적인적용과개정의필요성여부에대한입장을표명해야함. 위원구성 - KEK는독립적이고내외부의지시에구속되지않는 6인의방송법과경제법전문가로구성되며, 이가운데 3인은판사의자격을갖추어야함. 6인의상임위원들과 2 인의예비위원들은주총리들의합의에의하여임명되며, 임기는 5년으로연임도가능함. 재원 - KEK 의재정은주미디어청들이공동으로부담함.( 방송재정국가협정제 10 조 ) 2) 주미디어청장회의 (KDLM) KDLM 은주미디어청장들로이루어진조직으로서구성원들은각주미디어청의법적대표들로구성됨. - KDLM은 KEK와함께의견의다양성의보장에대한문제를결정함. 방송국가협정의일반적인위반행위에대해서는각주의미디어청이제재방안을결정하지만, 방송분야의집중과관련해서는 KDLM에서판단함. - 주미디어청이 KEK의결정에대해이의가있을경우, 당해미디어청은 KEK의결정이있은후 1개월이내에 KDLM 을소집할수있음. 만일주미디어청장들의 3/4 이상이 KEK의결정에반대의사를표명할경우 KEK의결정은무효임

29 29 KBI 포커스 IV. 시사점 1) 융합환경에적절한집중규제정책수립 우리나라의미디어소유규제방식은세분화된시장단위로이루어지고있어융합및국제화되고있는미디어환경에적절히대응하기에어려움이있음. - 미디어간의경계설정이점차어려워져가고있는상황을감안하여미디어간의경쟁및여론의다양성등을고려한새로운집중규제정책을수립해야할것임. 2) 시장에대한지속적인관찰 실효성있는집중규제정책을수립할수있기위하여매체시장의집중, 매체기업간교차소유현실등에대한장기적이고정확한데이터수집이필요해보임. - 미디어소유규제는미디어시장의구조와연결되는정책적인판단인만큼시장의구조적인변화를염두에둔거시적이고미시적인관점에서의접근이필요함. 따라서장기적이고단기적인시장에대한정보가체계적으로수집되어정책적판단을위한기초자료로활용되어야할것임. - 독일의미디어분야집중조사위원회는 3년마다미디어집중현황과규제방법론에대한정기적인검토를통해급변하는미디어환경속에서시장의경쟁과여론의다양성확보를위해능동적으로대응하고있음. 3) 미디어환경변화에맞는집중규제방식도입

30 30 KBI 포커스 규제의기준을정하는문제는집중규제정책의핵심이자가장어려운사안임. 개별시장에서의규제를넘어서융합환경에합당한규제를할수있기위해서는전체미디어시장을아우르는평가기준들이마련되어야할것임. - 독일식시청자점유율제한모델의장점은모든교차소유를허용하면서도최종수용자인시청자의관점에서다양성을판단한다는점임. 시장에최대한의자유를허용하면서도여론의다양성을확보할수있다는점에서융합환경에서의미디어집중규제정책으로설득력을지닌다고할것임

31 31 KBI 포커스 참고문헌 김영주 (2004), 방송통신융합시대의미디어규제, 한국언론재단. 미디어미래연구소 (2005), 방송통신융합정책연구 : 융합이슈분석, 미디어미래연구소연구보고서. 방송위원회 (2001), 방송사업자의소유규제및시장점유에관한연구, 방송위원회정책연구 방송위원회 (2003a), 방송사업자의공정거래관련규제방안연구, 방송위원회연구보고서. 방송위원회 (2003b), 방송매체의소유제한및경쟁정책개선방안에대한토론회토론문. 방송위원회 (2005), 방송통신융합관련법제도정비방안연구, 방송위원회정책연구 심영섭 (2000), 세계의언론법제, 2000 년하권제 6 장, 한국언론재단. 유의선 (2005), 선진각국의방송구조와정책에관한연구, 한국무선국관리사업단, KORA연구 질리언도일저, 정윤경역 (2003), 미디어소유와집중, 커뮤니케이션북스. 최현철 김동규 (2001), 방송사업자의소유규제및시장점유에관한연구, 방송위원회. 팀컹돈저, 한동섭역 (1998), 교차미디어혁명 : 소유권과통제, 커뮤니케이션북스. 한국언론재단 (2000), 세계언론법제동향 2000 하, 한국언론재단. 한국언론재단 (2001), 세계언론법제동향 2001 하, 한국언론재단. 한국언론재단 (2002), 세계의언론법제 2002 하, 한국언론재단. KEK(2000), Konzentrationsbericht der KEK: Fortschreitende Medienkonzentration

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CC......-.........hwp

CC......-.........hwp 방송연구 http://www.kbc.go.kr/ 텔레비전 프로그램의 해외수출이나 국내 후속시장의 활성화라는 유통의 문 제는 경쟁력있는 상품과 그 상품을 팔 수 있는 시장의 존재 여부에 달려있 다. 아울러 그 유통은 국가간 시장규모의 차이와 부의 크기, 텔레비전 산업 의 하부구조에 의해 그 교류의 흐름이 영향을 받는다. 국내 프로그램의 유 통을 활성화시키는 기본조건은