IPTV와 유료 방송시장의 경쟁 ․ 규제에 관한 법적 고찰(A legal study on the IPTV concerning competition in the pay-TV market and regulation)

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진아 예
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1 논문 IPTV 와유료방송시장의경쟁 규제에관한법적고찰 * 황태희 성신여자대학교법학과전임강사 법학박사 A legal study on the IPTV concerning competition in the pay-tv market and regulation Lecturer, Hwang, Tae Hi 초록 : 통방융합 (Convergence) 시대를맞이하여통신과방송의전통적인특성과규제의차이를극복하려는노력이인터넷멀티미디어방송 (IPTV) 의상용화로본격화되었다. 즉, IPTV 라는새로운융합서비스를통하여우리는새로운시장, 정책목표의변화, 그리고규제의패러다임의전환이라는과제에직면해있다. IPTV 는융합서비스로서네트워크융합, 서비스및단말기융합, 그리고사업자의융합을포괄하는것이며, 제공되는서비스의관점에서보면방송서비스의하나로판단할수있을것이다. IPTV 는경쟁법상의시장획정논리에따르면일단은기존의종합유선방송, 위성방송 Skylife 와같은시장으로판단되는데, 유료방송시장의경쟁상황의분석과그에따른법적검토가계속되어야할것이다. 현행인터넷멀티미디어방송법에따른사전규제는사업자에대한허가, 시장지배력전이방지의무, 시장점유율의제한, 설비의동등제공, 이용약관의신고등이있으나, IPTV 서비스의본격적인개시에따라불합리하거나차별적인규제는점차개선되어야할것이다. 사업자의금지행위나그에대한적절한제재, 규제당국과경쟁당국간의협력과조율을통한규제시스템의재정비는방송시장에서의공정경쟁을담보함과동시에시청자혹은이용자들이경쟁의혜택을포함한이익을충분히누릴수있는방향으로이루어져야할것이다. Abstract : As telecommunication and broadcasting technicall y converge, it makes also political, social and cultural change of our life. The new IPTV service as a fruit of such convergence is actually in Nov.2008 launched. It may compete with the Cable TV, the satellite TV in the same relevant market, i.e. the pay-tv market. The competitive situation of the new market should be monitored and analysed in detail. IPTV law aims at the effective competition and the protection of user s interest. For example, facility providers have obligation to offer his facilities with good condition to IPTV service companies even if competitors. Contents provider cannot refuse to deal to IPTV service provider without a proper reason. But some provisions of the law such as limitation of market share, prohibition of market power leverage of the network provider would not be effective to keep free competition of the broadcasting market. KCC is the regulatory body, which has the power of giving permission to manage IPTV business as well as of imposing administrative penalties and corrective measures. It has responsibility to make a good regulatory system in the new converged market. Importantly should the KCC cooperate and coordinate more with the competition authority in relation to implementing law. 126 인권과정의 Vol. 390

2 IPTV 와유료방송시장의경쟁 규제에관한법적고찰 Ⅰ. 도입기술의발전은방송과통신에있어서의기술적융합, 즉단말기융합, 네트워크의융합을넘어서서비스의융합, 사업자의융합등을이루어내고있다 1). 1 : 1 의관계가중심이던통신서비스가바야흐로 1 : 특정다수의서비스를제공할수있게되었고 2), 방송서비스를인터넷이라는통신매체를매개로 TV 수상기를통하여실시간제공할수있는시대가도래하였으며, 통신사업자와방송사업자의구분이모호해지고있다. 바야흐로통방융합 (Convergence) 은기술적융합을통한정치적, 경제적, 그리고사회적인다양한가능성을의미하는이시대의화두가되었다. 전통적으로통신이라는것은서비스이용자사이의쌍방향전송및수신을통한음성서비스를중심으로발전하였고, 시장에서의공정경쟁확보를위하여필수설비이론을비롯하여접속규제, 보편적서비스규제등사업자들에대한산업적규제가중심이되어있다. 반면에방송은사업자가지상파송 수신기, 위성또는케이블망을통하여음성과영상이포함된프로그램을일방적으로시청자들에게전달하는것을의미해왔고, 산업적규제보다는지역사업권제도, 소유규제, 방송프로그램의편성 광고규제등을중심으로한공익적인규제가강조되어왔다. 3) 그러다보니어떠한서비스가방송또는통신중에어느사업으로분류되는지에따라규제의내용이매우달랐다. 4) 이렇듯현격한차이가있던두서비스가방송통신의융합이라는시대적상황에맞추어융합되고있다. 그리고인터넷멀티미디어방송 ( 이하 IPTV 라한다 ) 이 상용화되었다. IPTV 라는새로운융합서비스를통하여우리는새로운시장, 정책의목표의변화, 그리고규제의패러다임의전환이라는과제에직면해있다. 다시말하면서로다른시장이라믿고있던시장이하나의시장으로융합되면서서로다른시장에적용되던서로다른규제의원리가통합된시장에새로운모습으로재편되어야한다. 5) IPTV 의상용화에앞서몇년동안의수많은논의와우여곡절이있었다. 그리고 2008 년 2 월가까스로인터넷멀티미디어방송사업법 ( 이하 법 이라한다 ) 이통과되어시행되고있다. 그와별도로 2008 년 3 월, 기존의방송위원회와정보통신부가합쳐져방송통신위원회가편제되었다. 본연구에서는통방융합시대를맞이하여인터넷이라는통신매체가방송과만나게되는중요한이정표 (milestone) 가되는서비스인 IPTV 를중심으로하여유료방송시장의경쟁과규제및이용자보호에관련된몇가지이슈를다루어봄으로써통방융합시대에발생할수있는여러가지법적문제에대하여생각해보고자한다. Ⅱ. IPTV 의개념 IPTV 를어떻게개념정의하는가에따라서 IPTV 가통신서비스인지방송서비스인지가구 * 이연구는성신여자대학교교내연구비지원을받아이루어진것이며, 동법학연구소학술대회에서발표한내용을수정 보완한것임을밝힙니다. 1 ) 임정수, 영상미디어산업의이해, 한울아카데미, 2007, 26면 2 ) 김국진 / 최성진, IPTV, 나남, 2007, 20 면 3 ) 이민영, 컨버전스와미디어법, 한국학술정보, 2008, 30면 4 ) 이원우편, 방송통신법연구 IV, 경인문화사, 2008, 195면 ( 이원우집필부분 ) 5) ITU, Report on the impact of the convergence of telecommunication, broadcasting and information technologies, Question 10~1/1(2006), pp.1~2 인권과정의 2009 년 2 월 127

3 논문 분될것이다. IPTV 를 인터넷프로토콜 (Internet Protocol) 을통하여일정한품질로제공되는 TV 서비스 로정의한다면이는 IPTV 를방송으로보는것이다. 기존의 TV 서비스 의개념은일방적으로짜인선형 (linear) 프로그램을바탕으로채널로서제공되며 TV 수상기를통해제공되는서비스다. IPTV 는전용수신기 (set-top box) 를이용하여 TV 수상기를통해제공되며, 제공채널의수나프로그램의선형또는비선형방식을채택할수있으며, 인터넷을통해제공됨으로써기존의방송서비스가제공되지못하는지역에도서비스가제공되는장점을갖고있는것이다. 6) IPTV 는융합서비스로서네트워크융합, 서비스및단말기융합, 그리고사업자의융합을포괄하는것이다. 우리법에는 IPTV 를 광대역통합정보통신망또는전기통신회선설비를이용하여양방향성을가진인터넷프로토콜방식으로일정한서비스품질이보장되는가운데텔레비전수상기등을통하여이용자에게실시간방송프로그램을포함하여데이터 영상 음성 음향및전자상거래등의콘텐츠를복합적으로제공하는방송을말하는것 ( 법 2조 1호 ) 이라고정의하여 IPTV 가기존의방송또는통신의측면에서각사업자의이해관계에따라다양하게논의되던개념정의의시도를입법적으로정리하여전송적측면에서는통신의, 그리고제공되는내용에있어서는방송임을분명히하고있다. 7) 본연구에서는 IPTV 가제공하고자하는서비스를중심으로한관점에서 IPTV 가방송서비스의하나라는것을전제로하고자한다. Ⅲ. IPTV 와유료방송시장의경쟁 1. 방송시장의획정 (1) 유료방송시장의현황우리나라의방송시장을보면과거 1990 년대까지지상파방송위주에서난시청극복을위한해결책으로케이블방송이등장하면서채널사용사업자, 종합유선방송사업자 ( 이하 SO 라한다 ), 전송망사업자등이생겨났다. 그런데이후에사업자간에통 폐합과정을거치면서복수채널사업자, 복수종합유선방송사업자 ( 이하 MSO 라한다 ) 등과같은형태의방송사업자가등장하면서유선방송은외형적, 구조적진화를거듭해왔다. 그런데지역종합유선방송의경우 77 개의지역사업권을분할하여허용하였고, 위성방송의경우 Skyl ife 1 개업체만을선정한결과방송시장에법 제도적독점을허용한것이되었다. 게다가 2002 년위성방송에이어, 2005 년 5 월위성이동멀티미디어방송 (S-DMB) 과 2005 년 12 월지상파이동멀티미디어방송 (T-DMB) 서비스가개시되었다. 기존의방송시장은지상파 3 개사와나머지유료방송시장으로구분되었고, 종합유선방송과위성방송 Skylife 는하나의시장으로획정되었다. 그근거는서비스채널의유사성, 상품가격의유사성, 구매자의대체가능성등이다 방송통신위원회는 IPTV 서비스제공사업자로 3 개사업자 (KT 의메가 TV 8), SK 브로드밴드의브로드앤 TV, LG 데이콤의 MyLGTV) 를 IPTV 사업자를선정하였다. 각사업자는시기의차이는있으나 부터지상파방송을재전송하는등본격적인서비스를실시하고있다. 이러한상황에서 IPTV 가기존의유료방송시장에포함이되는지가문제시되고있다. 6) OECD, IPTV : Market developments and regulatory treatment, DSTI/ICCP/CISP(2006)5/FINAL, p.6 7 ) 김국진 / 최성진, 앞의책, 27~29 면 8 ) KT 는가장먼저 IPTV 실시간방송서비스를개시하였다 ( ). 128 인권과정의 Vol. 390

4 IPTV 와유료방송시장의경쟁 규제에관한법적고찰 (2) 관련시장의획정경쟁관계에있거나경쟁관계가성립될수있는분야를이른바관련시장이라고한다. 관련시장은거래의객체별, 단계별, 지역별로경쟁관계를성립시키기때문에 ( 독점규제및공정거래에관한법률 ( 이하 독점규제법 이라한다 ) 2 조 8 호 ), 관련상품시장과지역시장으로구분하여획정하여야한다. 9) 즉유료방송시장의획정과관련하여 IPTV 를종합유선방송, 위성방송과하나의시장으로볼것인가아니면별도의시장으로판단할것인가에대한논란이계속되어왔다. 통방융합시대의시장은상품의융합과사업자간의결합으로인하여획정하기가매우어렵지만, 유효시장의형성과그러한시장상황을잘반영하여경쟁상태를판단하기위해서는적절한관련시장의획정이필요하다. 10) 상품시장의획정을위해서는가장중요한것이대체가능성에대한판단이다. 즉시장획정에있어서 IPTV 가기존의유료방송을어느정도대체할것인지가시장획정의가장큰변수라고할수있다. 그러나현재 IPTV 서비스가개시된지얼마되지않기때문에대체가능성을정확히측정하는것은좀더시간이필요할것이다. 시장의상황을예상해보건대유료방송이라는상품, 서비스의기능및효용의유사성, 구매자들의대체가능성에대한인식 / 구매행태, 사업자들의대체가능성에대한인식 / 경영의사결정행태등의기준으로보았을때 IPTV 가지상파재전송을포함하고종합유선방송이디지털 화된다면, 서로간에큰차이가없다고볼수있다. 현재종합유선방송, 위성방송및 IPTV 의요금에있어큰차이가있지는않기때문에이점에있어서동일한상품시장으로획정되어도무방하다고본다. 그리고서비스단계별의시장획정은두서비스가같기때문에별문제가되지않는다. 지역별로보면특정지역에서의가격대비대체가능성, 서비스의특성및판매자의사업능력등을고려해보아야한다. IPTV 와위성방송은법적으로전국 1 개의단일시장이다. 종합유선방송은방송법제 12 조에의하여전국을 77 개지역으로나누고각지역에총 103 개 SO 들에의하여독 ( 과 ) 점사업권이부여되어있다. 그런데 CJ, C&M, 티브로드, CMB, HCN 등 5 개의 MSO 가전국가입자수의 65% 이상을점유하고있다는사실 11) 은이제는종합유선방송의지역독점사업권의존폐여부가논의되어야할단계이며, 12) 그러한전제라면관련시장의획정에있어서 IPTV 와유선방송의지역적시장구분의실익은점차희박해질것으로판단된다. 2. 시장획정에따른경쟁상황방송통신융합이라는것은새로운가치를창출하고기능을통합하는현상이이루어지는현상 13) 이므로 IPTV 도그러한가치창출을통한영역확대라는측면을강조하고있다. 그과정에서기존의유료방송들과 IPTV 는가격경쟁 14) 과함께콘텐츠의다양성과방송으로서의지상파 9 ) 권오승, 경제법 ( 제 6 판 ), 법문사, 2008, 128 면 1 0 ) 홍명수, 통방융합과관련시장의획정, 경쟁법연구 (13 호 ), 법문사, 2006, 84 면 1 1 ) 한국케이블 TV 방송협회, 2008 년 6 월케이블 TV 방송가입자현황 1 2 ) 이원우편, 앞의책, 197 면 1 3 ) 염용섭, 융합시대의 IPTV 정책방향, 서울대학교공익산업법센터 19 회세미나 ( ), 4 면 1 4 ) 이미유료방송서비스의가격이이미상당히낮은수준으로형성되어있어서유료방송사업자들의경영이어려운실정이며, IPTV 서비스가추가됨에따라유료방송서비스의가격이현재수준보다낮아질가능성이크고결합상품을구성하면서유료방송시장에서수신료수입이낮아지면서결과적으로는제살깎아먹기가될가능성이크다는전망도있다, 권호영 / 김영수, IPTV 의등장으로인한유료방송시장의변화, 한국방송영상산업진흥원, 2008, 60 면 인권과정의 2009 년 2 월 129

5 논문 방송의재송신등을통한서비스경쟁을필수적으로수반하게될것이다. 15) 그렇다면 IPTV 가현행제도상지역적인차이가있다하더라도제공하는프로그램, 화질이나음질등이다른유료방송과큰차이를보이지않아소비자들도그에대한차별성을느끼지않는다고한다면하나의시장으로볼수있다. 구방송위원회는위성방송과종합유선방송을동일한유료방송시장으로보았고 16), IPTV 도그범주안에포함시키는태도를보였다. 방송통신융합추진위원회안도 IPTV 를유료방송의하나로보았다 17). 최근공정거래위원회가 SKT/ 하나로텔레콤기업결합사건 18) 에서위성방송, 종합유선방송과함께 IPTV ( 당시에는 Pre-IPTV) 를동일한관련시장으로획정한것도같은맥락으로이해될수있다. 결국 IPTV 를유료방송시장에포함되도록시장이획정되는경우에는기존유선방송, Skylife, DMB 등 19) 유료방송시장에서의경쟁상황이급속도로변화되면서새로운시장상황이형성될것이다. 결론적으로 IPTV 서비스까지가세한유료방송시장의경쟁은그어느때보다치열하게될전망이라고할것이다. 앞으로 IPTV 서비스가본격화되면서벌어지는고객의이동, 콘텐츠의제공형태등을중심으로본격적인시장의경쟁상황에대한분석이이루어져야할것이다. Ⅳ. IPTV 와방송시장의사전규제 1. 사업자에대한허가등법은 IPTV 방송사업자를 IPTV 제공사업과 IPTV 콘텐츠사업으로구분한뒤 ( 제2 조제4 호 ) 사업유형별로진입, 소유, 겸영규제를각각구분하고있고, 그에따른규제의구체화와제재에관한조항을두고있다. 20) 우선 IPTV 제공사업을하고자하는자는방송통신위원회의허가를받아야한다 ( 법제4 조제 1항 ). 그리고허가를함에있어서는방송의공적책임 공정성 공익성의실현가능성, 콘텐츠수급계획의적절성및방송영상산업발전에대한기여도, 유료방송시장에서의공정경쟁확보계획의적정성, 조직및인력운영등경영계획의적정성, 재정및기술능력, 신청인이설립중인법인인경우에는해당법인의설립이확실한지여부, 시설계획이적정한지여부등을고려하여야한다 ( 동조제 3 항 ). 허가기간은원칙적으로 5 년이며, 재허가가가능하다 ( 법제5 조, 시행령제 3, 제 4 조 ). 국가나지방자치단체, 소유제한에위반한법인등은허가결격사유에해당한다 ( 법제 6 조 ). 신문이나뉴스통신을경영하는법인의 100 분의 49 이상소유가금지되며, 대규모기업집단소속회사와신문, 뉴스통신을경영하는법인등은종합편성또는보도에관한전문편성을행하는 IPTV 콘텐츠사업을겸영내지소유할수없다 ( 법제8 조 ). 이러한소유제한규제는 IPTV 를방송으로보아방송법상의소유 겸영규제를그대로계수한것이다 방송통신위원회는 IPTV 서비스제공사업자로 3 개사업자 (KT의메가TV, SK브로드밴드의브로드앤 TV, LG 데이콤의 MyLGTV) 를 IPTV 사업자를선정하였다. 그런데 IPTV 를방송서비스의하나로보더라도그것이반드시기존의방송에적용되었던규제를그대로적용해 1 5 ) 파이낸셜뉴스, 보도 16) 김희수외, 방송서비스의다매체화및통신방송융합에따른공정경쟁이슈연구 (Ⅱ), KI SDI 연구보고서 07~08( ), 34 면 1 7 ) 방송통신위원회정책보고서, IPTV 도입의영향분석연구 ( ), 12 면 1 8 ) 공정거래위원회 의결 2008 서일 0338 사건 1 9 ) 김영수, 디지털케이블방송과 IPTV 서비스의동향과분석, KBI 포커스 07~18(2007.9), 4~5 면 20) 홍대식, 방송시장에서의금지행위규제의문제점과개선방안, 경제규제와법 ( 제 1 권제 1 호 ), 서울대공익산업법센터, 2008, 87 면 130 인권과정의 Vol. 390

6 IPTV 와유료방송시장의경쟁 규제에관한법적고찰 야하는것은아니라고본다. 특히 EU 나 OECD 의국가들에서도 IPTV 가관련시장에서대체서비스로작용할때까지사전규제는최소화하는것이일반적인현상이다. 21) 따라서현행법상의소유, 겸영과관련된방송법적인사전규제가반드시필요한지의여부는좀더논의가필요하다고본다. 그리고방송통신위원회에신고또는등록한방송사업자, 통신사업자및콘텐츠를제작 공급하는사업자는누구든지 IPTV 용콘텐츠를공급할수있다. 다만, IPTV 제공사업자에게보도또는상품소개와판매를전문으로하거나보도 교양 오락등다양한분야를종합적으로편성한콘텐츠를제공하고자하는자는방송통신위원회의승인을받아야한다 ( 법제18조 ). 2. 시장지배력의전이방지정부는 IPTV 제공사업의효율적인경쟁체제구축과공정한경쟁환경조성을위하여노력할책무가있고, 특히다른사업에서의지배력이 IPTV 사업으로부당하게전이되지아니하도록하여야한다 ( 법제12조 ). 이는통신시장, 특히인터넷시장에서의시장지배력이방송시장으로전이되지않도록하는장치로서마련되었다. 초고속인터넷시장은 KT 가 44.1%, SK 브로드밴드가 22. 7%, LG 파워콤이 13. 5% 의시장점유율을갖고있다. 22) 초고속인터넷망을소유한 KT 와 SKT 가 IPTV 허가권을얻었고, LG 데이콤은자회사 LG 파워콤을통하여 IPTV 서비스를제공하므로인터넷시장에서의 3 파전이 IPTV 시장에서도별다른이유가없는한여전히 지속될전망이기때문에시장지배력의전이방지를위해서정부가노력하여야하지만, 그렇다하더라도통신시장에서되풀이되어온비대칭사전규제와같은방식은지양되어야할것으로생각된다. 3. 시장점유율의제한시장점유율제한과관련하여특정 IPTV 제공사업자는해당사업자와특수관계자인 IPTV 사업자를합산하여 방송법 제 12 조제 2 항에따라방송통신위원회가고시한방송구역별로 IPTV, 종합유선방송, 위성방송을포함한유료방송사업가입가구의 3 분의 1( 서비스개시 1 년이내에는 5 분의 1) 을초과하여서비스를제공할수없다 ( 법 13 조 ). 그리고그것을 IPTV 제공사업자 가위반할경우에는 6 개월이내의기간을정하여시정명령도내릴수있다. 시장점유율의제한규정은단지다른유료방송사업자들과의이익을고려한한시적인규제이고 IPTV 사업자에게는과도한규제로보여진다. 사실 IPTV 는전국을하나의사업권으로하고있는데에반하여 ( 법제6 조제1 항 ), 종합유선방송은전국을 77 개사업권역으로구분하고있다는데에있다. 그러므로서로다른지리적시장을가진사업자간에시장점유율을비교하는것이어렵고, 후발 IPTV 사업자가크림스키밍 23) 을할수있다는등의규제형평성에대한비판 24) 이있다. 두매체간에상이한규제가계속될경우에유료방송시장에서의공정경쟁을달성하기가매우어려워질것이라는비판도있다. 25) 2 1 ) OECD, 앞의보고서, 7 면 2 2 ) 방송통신위원회, 초고속인터넷가입자현황 ( ), 참고로종합유선방송의인터넷시장점유율은 18% 이다. 2 3 ) Cream Skimming : 통신사업자가고의적으로수익성이담보되는대도시또는인구밀집지역에만서비스를집중하여이윤을창출하는행위를말한다. 2 4 ) 김국진 / 최성진, 앞의책, 184 면 2 5 ) 염용섭, 앞의글, 36 면 인권과정의 2009 년 2 월 131

7 논문 이러한이유로시장점유율제한같은규제를택하게된것으로보인다. 그러나이러한시장점유율의제한규정은경쟁법적으로보면근거가전혀없다고하여도과언이아니다. 공정거래위원회의통신사업자에대한시장점유율규제는시장상황을왜곡시킬우려가있다는것이이미 SKT/ 신세기통신의기업결합사건에서밝혀졌다는사실도주목하여야할것이다. 시장점유율은소비자가선택하여시장에서만들어진경쟁의결과인데그상한선을정한다는것자체가시장의기능을부정할수있기때문에시장점유율규제와같은사업활동을제한하는비현실적규제는불필요한것으로생각된다. 오히려장기적으로유선방송의지역사업권규제를해제하고 IPTV 와실질적인경쟁관계를갖도록하여방송시장의경쟁상황을회복시키는것이중요하다고본다. 4. 설비의동등제공 IPTV 제공사업자는 IPTV 제공사업을하고자하는자로부터해당서비스의제공에필수적인전기통신설비에의접근및이용에관한요청이있는경우자기보유설비의부족, 영업비밀의보호등합리적이고정당한사유없이이를거절하지못한다. 그리고합리적이고정당한사유없이다른 IPTV 제공사업자가사용중인자기보유설비의사용등을중단하거나제한하지못하며, 자기보유설비를다른 IPTV 제공사업자에게부당하게차별적인대가와조건으로제공하는것이금지된다 ( 법제14조 ). 여기에서의설비란해당 IPTV 제공사업에필요한설비로서, 법제 14 조제 1 항에따라 IPTV 제공사업을하려 는자가설비에대한접근및이용요청을하였으나거절당하여그설비를직접구축하거나다른사업자의대체설비를이용하게될경우해당시장에서경쟁력이현저히저하되어공정한경쟁이사실상불가능해지는설비를말한다 ( 시행령제12조제1 항 ). 그리고이러한설비제공의협정을거절하는것은융합서비스시장의진입을막아신규사업자의사업활동을방해하는행위가될수있으므로형사처벌까지가능하도록규정하고있다 ( 법제27조 ). 이는독점규제법상의이른바필수설비원리를법에명문화한것인데, 필수설비의본질인 사용의불가피성 과 신설의불가능성 을그본질로하는것 26) 으로이해하면될것이다. 필수설비인지의판단을위해서는정확한시장분석이전제가되어야하는것은물론이다. 27) 이러한필수적설비제공에서가장중요한것은중립성, 투명성, 무차별성, 회계분리의원칙이며, 무엇보다적절한이용대가의산정이이루어져야할것이다. 이용대가는해당전기통신설비의감가상각비, 투자보수비및운영비용을토대로합리적이고공정하게산정된제공전기통신설비의원가를기준으로해당사업자간에협의하여정할수있고, 구체적으로어떠한산정방식을택하여야하는지고시에서규정하도록하고있다 ( 시행령제12조제8, 제9 항 ). 방송통신위원회는설비제공에있어원가의범위, 감가상각비및운영비용의산정등구체적인방식을고시 28) 하고있다. 통신망을임차하여인터넷접속역무를제공하는경우망사업자와사전협의없이초고속인터넷가입자를대상으로유료부가서비스를제공한행위는위법하다는 ( 구 ) 통신위원회의결정 29) 에서보듯이망사용자는망제 2 6 ) 권오승, 앞의책, 154 면 2 7 ) 김희수외, 앞의책, 37 면 2 8 ) 방송통신위원회고시 2008~113 호 ( ). 인터넷멀티미디어방송제공사업의전기통신설비제공기준 2 9 ) 통신위원회, 의결 2006~153 호 132 인권과정의 Vol. 390

8 IPTV 와유료방송시장의경쟁 규제에관한법적고찰 공자에대하여신의성실의원칙에따라협정의범위내에서서비스제공에적합하게사용하여야할의무가있다. 5. 이용약관의신고 IPTV 제공사업자는그가제공하고자하는서비스에관하여요금및이용조건 ( 이하 이용약관 이라한다 ) 을정하여방송통신위원회에신고하여야하고, 이용요금에대하여는방송통신위원회의승인을받도록하고있다 ( 법제15조 ). 그리고서비스에관한이용요금의승인을받고자하는자는가입비, 기본료, 사용료, 부가서비스료, 실비등을포함한요금산정의근거자료를방송통신위원회에제출하여야한다. 그런데약관을통하여이러한요금내지거래조건을사전 (ex-ante) 에규제받는방식은기존의전기통신사업법에서의규제방식과크게다른점이없는데, 시장에서가격이결정된다는경쟁원리로보면별로합리성을갖지못한다. 게다가이용약관의내용과다르게서비스를제공하거나이용계약과다른내용으로이용요금을청구하는행위가금지행위로규정되어있는것 ( 법제17조제 1 항제 2 호 ) 과관련하여본다면이용요금을약관에의하여통제하는방법은우회적인규제방법일수있다. 이러한우회적인규제수단대신에오히려불합리하거나차별적인가격에대하여사후 (ex-post) 적으로불만처리와분쟁해결수단을잘구축하여나가는것이규제의비용절감과규제목적을달성하기에적합한지를따져보아야할것이다. 요금과같은사전규제는 IPTV 와같은신규서비스에있어서기존의유료방송과의경쟁상태를만들어나가는데에있어서규제에의한또다른진입장벽이될수도있음을명심하여야할것이다. 6. 콘텐츠의동등접근 IPTV 콘텐츠사업자가제공하는주요방송프로그램, 즉방송프로그램을방송통신위원회가해당실시간방송프로그램의시청률또는시청점유율이방송통신위원회가정하는비율이상인지여부, 해당실시간방송프로그램의공익성, 해당실시간방송프로그램의접근ㆍ이용또는거래를거절ㆍ중단및제한할경우 IPTV 제공사업자의경쟁력이현저히저하됨으로써다른사업자와의공정한경쟁이저해되는지여부를고려하여고시한경우일반국민이이를시청할수있도록다른 IPTV 제공사업자에게도공정하고합리적인가격으로차별없이제공하여야하며주요방송프로그램의계약행위등에있어시청자의이익및공정거래질서를저해하는것이금지된다 ( 법제20조제1 항, 시행령제19조 ). 이는 IPTV 서비스에서전기통신설비의망개방을규정함과동시에콘텐츠동등접근도규정하여망사업자에게도대등한기회를부여한것으로판단된다. 그런데주요방송프로그램의제공범위를놓고당사자들의이해관계가대립하여상용화서비스가개시된시점까지방송통신위원회가고시하지않고있으며, 일반프로그램에도콘텐츠동등접근이어느정도로보장되어야하는지에대한논란이끊이지않고있다. 특히콘텐츠제공거절행위가독점규제법상불공정거래행위 ( 거래거절내지차별취급행위 ) 로판단될수있는경우, 예컨대 MSO 가소유하고있는프로그램공급자가유료방송시장에서경쟁매체인 IPTV 에프로그램공급을거절하거나차별적으로높은가격으로판매하는경우를생각해볼수있다. 이경우에방송통신위원회는법위반사업자에대하여금지행위의중지등시정조치를명할수있지만, 과징금또는벌칙의실효성있는처분을내리지못하는것이문제로지적될수있고, 그 인권과정의 2009 년 2 월 133

9 논문 경우에공정거래위원회의과징금처분이가능한지에대해서도생각해볼문제다. Ⅴ. IPTV 에서의이용자보호와금지행위 1. IPTV에서의이용자보호 (1) 이용자의범위법에는이용자에대한개념정의가규정되어있지않다. 그런데 IPTV 는유료방송이기는하지만이용자를방송법상의시청자개념즉 공중 ( 방송법제2 조 ) 으로이해하는것은바람직하지않다. 오히려 IPTV 의서비스특성상전기통신사업법상의개념인개별계약에의한수신자, 즉전기통신역무를제공받기위하여전기통신사업자와전기통신역무의이용에관한계약을체결한자 ( 전기통신사업법제 2 조 ) 로이해하는편이옳다. 그렇다하더라도그이용자의범위를어디까지판단하는것이바람직한것인가가의문이다. 잠재적이용자는별론으로하고전혀 IPTV 서비스의이용계약의체결과관계없는범위, 즉서비스를제공받을의사가전혀없거나가까운시일내에제공받을가능성이없는사람에게까지이용자의범위를무한정확장할수는없을것이다. (2) 이용자이익 IPTV 서비스에있어서보호받아야하는이 용자의 이익 이라는것은순수하게방송사업의운영을적정하게함으로써누릴수있는이용자의자유로운선택권 ( 채널선택권을포함 ) 과관련된이용자의경제적이익 ( 법제 1 조참조 ) 뿐만아니라, 시장의특성과거래상황에비추어간접적으로이용자의선택권을제한하거나방해하는사업자의경쟁제한적행위와관련된이용자의이익까지도포섭된다고보아야한다. 따라서이용자이익을판단함에있어서는이용자의순수한경제적이익여부와함께경쟁제한성도부수적으로함께고려되어야할것이다. 예컨대법상이용자차별행위금지에서보호하고자하는이용자이익과관련하여전기통신사업법상부당한이용자차별행위규제사례가참고가될것이다. 이용약관과다르게일부의이용자에대하여요금을할인해주거나번호이동시에차별적조건으로유리한거래조건을적용한경우가차별행위로서규제받았었는데, 할인을받은이용자의이익과손해를받은이용자의손해의형량등이이루어지지않은채위반행위로조치된경우가대부분 30) 이었다. IPTV 에서도유사한사례에있어서해석의문제가발생하지않도록이용자이익에관한법적용상의명확한기준제시가필요할것이다. 결론적으로 IPTV 에서의이용자의이익은 IPTV 시장의공정하고자유로운경쟁에의한사업자내지채널선택권, 사업자이동권을충분히보장받음과동시에서비스제공업자로부터원하지않는서비스를제공받지않거나적절한가격으로차별받지않고적절한 IPTV 서비스를향유할수있는이익을말한다. 3 0 ) 예컨대 SK 네트웍스의공공정보통신서비스관련이용자이익저해행위 ( 통신위 의결 2008~4 호 ) 에서 ( 구 ) 통신위원회는 공공정보통신서비스 (NIS) 사업자인피심인은집선방식으로의전환이이용자의상급기관인교육청과협의된사항으로계약당사자인학교의귀책사유가없으므로위약금부과대상이되지않는다는이유로모든이용자에대해위약금을부과하지않았다. 그러나신고인인 LG 데이콤이피심인으로전환한가입자들에대하여위약금을부과하자, 피심인은위약금부과가정당하다는법원의판결확정시위약금을대납해주겠다는내용의보증보험을가입하여 129 개전환가입자에게발송하였다. 개별방식에서집선방식으로의전환은인터넷전용회선에서일반전용회선으로서비스제공형태만변경되는것인데, 타사업자로의전환은학교의개별의사에따른계약해지에해당되므로위약금의부과대상이될수있으나, 가입전환을이유로위약금대납을약속한행위는부당하게이용자를차별한행위 라고하여전기통신사업법시행령제 10 조의 5( 금지행위의유형및기준 ) 제 1 항 < 별표 1> Ⅳ-5 호 - 다목에해당되어동법제 36 조의 3 제 1 항제 4 호를위반한것으로판단하였다. 134 인권과정의 Vol. 390

10 IPTV 와유료방송시장의경쟁 규제에관한법적고찰 (3) 이용자이익저해성이용자의이익을저해한다는것은그러한이용자의이익을침해하는행위이며, 저해할우려가있는행위는그러한위험성이있는것을말한다. 그러한위험은추상적위험으로충분하다. 현행법에서는 정당한사유없는 ( 법제17조제1 항 1, 7호 ) 또는 부당한 ( 동조동항 2~6 호 ) 경우에만금지된다. 일반적으로 정당한사유없이 라는요건은원칙적으로공정거래의저해성이인정되며, 외형상그런행위가있으면일단위법한행위로보되, 정당한이유가그러한위법성을조각하는행위로해석한다. 그리고 부당하게 이루어진경우에금지되는행위는원래그행위자체가적법하지만그행위가부당하게행해지는경우에위법성이인정되는것이다. 31) 이러한구별은경험칙에입각하여위법성판단기준을나눈것뿐이고위법성의여부는행위의의도, 목적, 상태, 시장상황등을종합적으로판단하여야할것이다. 32) 한편이두요건의차이는입증책임에있다는것이판례 33) 의태도이다. 그에따르면 IPTV 법제 17 조의금지행위를그렇게해석하려면 2~6 호에서의부당성은경쟁제한성, 이용자이익저해성, 효율성증대효과, 소비자후생증대효과를비교형량하여방송통신위원회가입증하여야하고, 1 호와 7 호의경우에는피심인인사업자가정당한사유를입증하도록해석하여야한다. (4) 이용자의의견내지불만처리 IPTV 제공사업자는자신이제공하는서비스 에관하여이용자로부터제기되는정당한의견 이나불만을즉시처리하여야한다 ( 법제16조제 1항 ). 법제 16 조는형식상이용자보호라는표제 를달고있으나내용적인면으로보면의견이나 불만의신속한처리라는것과개인정보보호라 는것의전혀다른두가지내용을담고있다. 의견과불만처리의내용을다른표제로규정하 면서 내용을 기존의 소비자 기본법 상 소비자 피해구제또는통신소비자불만처리내지방송 시청자 불만처리의 시스템과 연계하여 규정할 필요가있을것이다. 2. 개인정보의보호 IPTV 제공 사업자는 특별한 경우를 제외하 고서비스나전기통신설비의제공과정에서취 득한개별이용자에관한정보를보호하기위한 조치를취하여야하며, 취득한개인정보를공 개하여서는아니된다. 그리고개별이용자정 보의부당한제공으로이용자에게손해를입힌 경우에는정당한배상을하여야한다 ( 법제16조 제 2, 제 3 항 ). 그리고비공개의무에위반한사업자 는 2 년이하의징역또는 3 천만원이하의벌금 에처해진다 ( 법제27조제1 항제5 호 ). 그런데이러한내용은 개인정보보호 라는 표제 하에 법 제 17 조 제 1 항 3 호에서 금지하고 있는 IPTV 서비스의 제공 과정에서 알게 된 이용자의정보를부당하게유용하는행위 를함 께포섭하여하나의조문에서규정하는것이바 람직할것이다. 즉 IPTV 서비스의제공과관 련한개인정보보호를위하여사업자는개인정 보 보호조치 및 비공개 조치를 취하여야 함과 3 1 ) 권오승, 앞의책, 279~280 면 3 2 ) 신현윤, 경제법 ( 제 2 판 ), 박영사, 2007, 279 면 3 3 ) 대법원 선고 2000 두 833 판결, 계열회사를위한차별 의경우에는정당한이유가없는한불공정거래행위가되는것으로문언을달리하여규정하고있는취지는, ( 중략 ) 외형상그러한행위유형에해당하면일단공정한거래를저해할우려가있는것으로보되공정한거래를저해할우려가없다는점에대한입증책임을행위자에게부담하도록하겠다는데에있다. 인권과정의 2009 년 2 월 135

11 논문 동시에부당하게유용하는행위가금지되는것을하나의맥락에서이해하여야한다는뜻이다. 3. 사업자의금지행위 IPTV 제공사업자는사업자간의공정한경쟁또는이용자의이익을저해하거나저해할우려가있는해당하는행위를하거나제 3 자로하여금이를행하도록하는것이금지된다 ( 법제17 조제 1 항 ). 그리고금지행위의유형과기준은시행령별표 3 에규정되어있다 ( 시행령제 15 조 ). 법제 17 조제 1 항에규정된금지행위는크게경쟁제한적행위, 이용자의이익을침해한행위, 그리고이용자의개인정보보호의무를위반한행위로구분될수있을것이다. 즉우월적지위남용 (5호) 행위, 사업활동방해 (6호), 설비제공거절 (7호) 등은경쟁제한적행위이고, 서비스제공거부 (1 호 ), 약관위반, 이용자이익침해 (2호), 이용자차별행위 (4호) 는이용자의이익을침해한행위이며, 이용자정보의부당이용 (3호) 은개인정보보호의무를위반한행위로볼수있다. 그러나반드시하나의행위가하나의기준으로판단되어야하는것은아니다. 오히려행위의성격과내용에따라여러가지기준을종합적으로고려하여야할경우가많을것이다. 예컨대다른 IPTV 제공사업자의사업을방해할목적으로가입자전환지연, 부당유인, 과다한이익의제공등을통하여해당 IPTV 제공사업자와이용자간의서비스제공계약체결을부당하게방해하는행위는경쟁제한적이기도하지만, 이용자의선택권을저해하는행위이기도하기때문이다. 법제 17 조제 1 항에규정된금지행위의유형이한정적열거인지예시규정인지가문제시된다. 생각건대법제 17 조에서독점규제법제 23 조제 1 항제 8 호 34) 와같은규정이없고, 법문의표 현도 다음각호의어느하나에해당하는행위 라고명시하고있으므로그것은한정적열거규정으로판단하는것이옳을것이다. 다만, 행위의세부적인유형및기준을규정한시행령별표와그에따른세부기준은해석에따라서예시적으로볼수도있을것이다. 4. 시정조치 (1) 작위명령법제 26 조제 1 항에따르면 1. IPTV 제공사업자의업무처리절차가현저히이용자의이익을저해한다고인정되는때, 2. IPTV 제공사가사고등에의하여 IPTV 제공에지장이발생한경우에필요한조치를신속하게실시하지아니하는때, 3. 그밖에동법또는동법에따른명령을위반한때에는방송통신위원회가그시정을명하여야한다 고규정하고있다. 그러나구체적으로어떠한시정조치를부과할수있는지에대해서는시행령에서규정되어있지않다. 그런데제 26 조제 1 항은방송통신위원회의구체적시정조치에대한전반적인근거규정으로해석할수있을것이기때문에시행령이아니더라도방송통신위원회가고시등을통하여시정조치에관한명확한지침을제공하는것이바람직하다고생각한다. IPTV 사업자에대한사업자간의공정한경쟁또는이용자의이익을저해하거나저해할우려가있는 7 가지금지행위유형에대한시정조치는법제 26 조제 4 항에규정되어있다. 우선사업자의서비스의제공거부행위, 정당한수익배분거부행위, 설비접근거절행위 ( 법제17조제1 항 1, 5, 7호 ) 등사업자의부작위행위에대해서는부작위행위에대한중지로서의작위명령과계 3 4 ) 제 1 호내지제 7 호이외의행위로서공정한거래를저해할우려가있는행위 136 인권과정의 Vol. 390

12 IPTV 와유료방송시장의경쟁 규제에관한법적고찰 약조항의삭제명령이가능하다. 그리고이용약관의내용과다르게 IPTV 서비스를제공하거나이용계약과다른내용으로이용요금을청구하는행위 ( 동조동항제 2 호 ) 등작위적위반행위에대하여는이용약관의변경명령을작위명령으로조치할수있다. 한편법제 8 조에서겸영금지, 제 9 조에서외국인의주식소유제한등을규정하고있는데이에위반한자나위반의원인을제공한주식또는지분의소유자에대하여는방송통신위원회가 6 개월이내의기간을정하여해당사항을시정할것을명할수있다 ( 법제10조제2 항 ). 이경우에명할수있는시정조치는규정되어있지않지만, 일정기간내에주식의처분이나매각명령등이가능할것이다. 그리고앞서밝혔듯이시장점유율제한규정에위반하여 6 개월이내의기간을정하여시정을명하는것 ( 법제13조제2 항 ) 은시장점유율을한시적으로일정수준미만으로낮추더라도그기간이후에는언제라도시장점유율을그수준이상으로확대할수있을뿐만아니라, 시장점유율의인위적제한이라는그자체가경쟁상태를근본적으로시정한다고보기에는매우어렵다고할수있기때문에시장상황에적절치않은불합리한시정명령으로판단된다. (2) 부작위명령법제 26 조제 2 항은허가를받지않고 IPTV 방송제공사업을경영한자에게중지명령, 제 3 항은신고또는등록을하지않거나승인을받지아니하고 IPTV 콘텐츠사업을한자에게서비스제공의중지명령을내릴수있다. 그밖에도사업자가이용약관의내용과다르게 IPTV 서비스를제공하거나이용계약과다른내용으로이용요금을청구하거나부당하게이용자를차별하여현저하게유리하거나불리한이용요 금또는이용조건으로 IPTV 서비스를제공하거나우월적지위를이용하여 IPTV 콘텐츠사업자에게부당한계약을강요하거나다른방송사업자의방송시청을부당하게방해하거나서비스제공계약의체결을방해하는작위적위반행위 ( 법제17조제1 항제2, 제4~6 호 ) 에대해서는위반행위중지명령이라는부작위명령을내릴수있고 ( 법제26조제4 항 ), IPTV 콘텐츠사업자가다른 IPTV 제공사업자에게주요프로그램을공정하고합리적인가격으로무차별제공의무를위반하거나주요방송프로그램의계약행위등에있어시청자의이익및공정거래질서를저해하는행위를한경우의시정조치는금지행위의중지등필요한시정조치 ( 부작위 ) 를명할수있다 ( 법제20조 ). 부작위명령과관련해서는그효력범위가문제된다. 일정한위반행위에대한중지명령뿐이아니라이후장래에동일한위반행위에대해서도금지효를부여하는금지명령을내릴수있어야법집행력이높아질것이다. (3) 부가적명령 IPTV 법에는독점규제법이나전기통신사업법에규정되어있는보고의무내지시정명령을받은사실에대한공표명령등의부가적 ( 보조적 ) 명령이규정되어있지않다. 생각건대시장점유율의보고명령 ( 법제13조제2 항의시정명령에부가 ) 이나시정명령을받은사실에대한공표명령, 이행계획서의제출의무등의부가적명령은전기통신사업법을준용하여다른시정조치에부가하여발할수있다고해석하는것이옳을것이다. Ⅵ. 맺음말 IPTV 는방송과통신융합서비스의대표적인 인권과정의 2009 년 2 월 137

13 논문 산물이다. 그런데 IPTV 의성패에대해서는어느누구도장담하기힘든상태이다. 방송시장은이미유선방송의가입자수가점차감소하고집중화되는추세로볼때 35) 공급초과상태라불릴수있을만큼포화상태이다. 이러한상황에서 IPTV 가새로운서비스로서자리매김하기위해서는이용자의관심이전송수단이아니라고품질의콘텐츠와같은서비스의내용, 서비스가격, 그리고편리성에있음을간과하여서는안된다. 36) 그런의미에서새롭게서비스를시작하는 IPTV 가통방융합시대의새로운방송매체로발돋움하기위해서는많은경제적투자도중요할것이다. IPTV 가방송으로서전국민이그서비스를누리기위해서는 IPTV 서비스를충분히제공할수있는초고속인터넷기반의망이전국적으로고르게확충되어야하는문제가있기때문이다 37). 그리고 IPTV 서비스개시후의유료방송시장에대한면밀한분석과소비자이익에대한경제적이해를바탕으로시장에서의경쟁이나규제, 이용자보호에관한이슈가계속논의되어야할것이다. 그러한것을바탕으로새로운융합매체인 IPTV 가기존매체와의관계에있어서하나의경쟁자로제자리를잡고시장에서의공정하고자유로운경쟁을통한이용자이익의극대화를이룰수있어야할것이다. 융합환경에서는전통적인방송규제체계내지통신규제체계가일대변화가필요하다. 38) 규제의패러다임의획기적인전환은방송시장에서의공정경쟁을담보하는한편, 시청자혹은이용자들이그러한경쟁의혜택을충분히누릴수있는방향으로이루어져야할것이다. 기존에 방송이나통신산업에있어서발생해왔던방송통신위원회와공정거래위원회의규제중복이나규제흠결, 사전규제의합리성여부에관한논란, 방송콘텐츠의내용과질을평가함에있어서규제기관간의시각차이등규제와관련된정리되지않은문제들이 IPTV 를포함하는새롭게재편되는유료방송시장에서계속되지않도록양시장을모두아우를수있는잘정비된규제체계가매우중요하다고생각한다. 특히시장을왜곡시키는불필요한사전규제는과감히없애고, 규제당국과경쟁당국간의법집행에관한협력과조율 39) 을바탕으로예측가능하고명확한기준을제시하는것이진정으로필요한시점이라고하겠다. 주제어 : 인터넷멀티미디어방송 (IPTV), 컨버젼스, 유료방송시장, 경쟁, 규제, 방송통신위원회, 이용자보호 Key Words : IPTV, Broadcasti ng market, convergence, competition, regulation, Korean Communication Commission, user s interest. 3 5 ) 노기영, 방송산업과경쟁, 한울아카데미, 2007, 222 면 3 6 ) 니시타다시, 하원규 / 홍영교역, IPTV 혁명, 전자신문사, 2008, 195 면 37) Lange, The development of IPTV and VOD in Europe in the context of transition to digital television, 17-FALL Media L. & Pol y 50, 2007, pp.58~ ) 이상우외, 통신방송융합환경하의수평적규제체계정립방안에관한연구, KISDI 연구보고서 07~06( ), 236 면 3 9) Nihoul/Rodford, EU Electronic communication law, Oxford 2004, p 인권과정의 Vol. 390

Microsoft PowerPoint - 2-1. 지성우, 분쟁조정 및 재정제도 개선방향

Microsoft PowerPoint - 2-1. 지성우, 분쟁조정 및 재정제도 개선방향 방송통신융합시장에서의 분쟁조정 및 재정제도 개선방향 2010. 6. 29(화), KISDI 지 성 우(단국대 법학과) C a u t i o n 여기에서 주장된 의견은 발표자의 개인적 견해에 불과하며 특정 기관의 공식적인 견해와는 무관함을 밝힙니다. 목차 1 대안식 분쟁해결제도 개관 2 현행법상 방송통신 분쟁해결제도의 문제점 3 방방 방송통신분쟁해결 제도의 발전방향