발제1_김창수_샌프란시스코 체제의 재강화와 미국의 동아시아 정책변화.hwp

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1 샌프란시스코 체제의 재강화와 미국의 동아시아 정책 변화 김창수(코리아연구원 원장) 샌프란시스코 체제가 도입된 지 60년, 이제 중국 봉쇄는 이전과는 전혀 다르고 훨씬 복잡하며 모순에 가득 찬 체제로 진화하고 있다. - 존 다우어 MIT 명예교수 1. 샌프란시스코 체제의 재강화 1) 샌프란시스코 체제, 샌프란시스코 평화체제 그리고 일본 샌프란시스코 체제 와 일본 o 1951년 체결된 샌프란시스코 강화조약과 미일안보조약이라는 두 개의 조약이 1952년 4월 28일 발표되면서 샌프란시스코 체제 성립 - 두 개의 조약에 의해 만들어져온 규칙, 절차, 제도 등을 포괄해서 샌프란시스코 체제라 명명 가능 1) o 존 다우어는 일본에는 관대하여 평화국가로로 민주주의와 번영을 가져다 준 반면 에, 일본의 군국주의와 식민지 피해자들인 주변을 배제하여 근린국으로서 화해를 통해 새로운 지역질서를 조성하기 보다는 제국주의와 침략 그리고 착취로 인한 상 처와 그 유산이 굶는 유해한 결과를 안겨주는 체제 라며 전쟁의 유산을 미청산하 고 착취구조를 유지시킨 체제로 설명 2) o 김명섭은 샌프란시스코 평화체제 라는 용어를 사용하면서 3) 복수의 평화 가 아닌 화해의 평화 이며 경제발전에 기여하면서 열전 방지했다는 긍정성과 아시아 태평 양 전쟁 미봉책이고, 불안정성을 내포하고 있는 이중적 성격으로 규정 - 한편 전세계적인 냉전체제의 하위체제로서 기능했기 때문에 냉전의 종시에 따른 변동의 씨앗을 안고 있는 체제라고 설명 o 샌프란시스코 평화체제이든 샌프란시스코 체제이든 일본의 전쟁범죄를 미청산했고 1) 샌프란시스코 체제란 이름은 1951년 9월 8일 체결된 두 개의 조약에서 명명된 것이다. 이 조약들을 통해 일본 은 주권을 회복했다. 하나는 2차대전 때 맞서 싸웠던 일본과 48개 연합국 간에 맺어진 다자간 평화조약이다. 다른 하나는 미국과 일본 양자 간 안보조약으로 이 조약을 통해 일본은 미국에 일본 및 인근 지역에 군사력을 보유할 권리를 허용했으며, 미국은 일본의 재무장을 지지하고 촉구했다. 두 개의 조약은 1952년 4월 28일 발 효됐으며 이날, 일본은 주권을 회복했다. gdt= ) 현무암, 샌프란시스코 체제의 전환과 한미일 의사동맹 관계, 황해문화 2014 여름 35쪽 3) 김명섭, 샌프란시스코 평화체제의 변동과 한반도 평화체제, 안보학술논집 제18집 제1호 ( ) - 1 -

2 냉전구조를 유지시킨 것을 본질로 하고 있다는 점에서 동일성, 그렇다면 샌프란시 스코체제 로 명명하는 것이 타당 - 김명섭 역시 샌프란시스코 평화체제를 말하지만 일본의 전쟁범죄에 대한 관용을 지적하고 있음. 4) o 샌프란시스코 조약에서 일본에 대한 관대한 조치에 대해서는 - 박명림 역시 샌프란시스코 체제로 인해 일본의 국제사회 복귀가 거의 무임승차 였다 는 점이 중요하다면서 조약은 일본을 인류 최악의 전범국가로부터 합법적 인 국제사회의 일원이 되게 해주었다 고 지적 5) - 박진희(2006) 또한 애초에 징벌적 조약으로 구상되었던 대일강화조약이 중화인 민공화국, 한국전쟁 등으로 동북아시아 정세가 급변함에 따라 일본을 방공십자 군 으로 자유진영에 편입하기 위해 관대한 조약으로 바뀌었다고 결론 을 내림 6) - 존 다우어는 샌프란시스코 체제에서 일본의 역할을 중시한 것에 대해서 공산주의 진영과 대결을 위한 차원으로 파악 7) 샌프란시스코 체제의 특징 o 샌프란시스코 체제는 2차 대전 이후 동북아에서 미소대결, 중국의 공산화 등의 상 황을 반영한 미국의 전략에 따라 일본을 동원하여 대소, 대중 봉쇄를 위한 동아시 아에 전진기지를 구축한 것이고, 이 때문에 일본의 군국주의 미청산과 재무장 경 향을 인정한 것임. -이를 뒷받침하기 위해 한미일 삼각협력을 추구하고 있다는 것이 특징 2) 샌프란시스코 체제의 재강화 샌프란시스코 체제의 변화 o 샌프란시스코 체제는 아시아 태평양전쟁(2차대전) 이후 형성된 냉전질서에 바탕해 서 일본을 포섭해서 소련과 중국을 견제하기 위해 성립된 체제이므로, 냉전해체와 소련 붕괴, 중국의 도약 등의 상황변황에 따라서 변화를 수반 4) 1차대전 이후 일본이 전승국의 일원으로 패건국드에게 강요했던 평화조약문들의 가혹성에 비추어보면 아시아 피텽양에서 2차대전을 마감한 샌프란시스코 평화조약이 얼마나 일본에게 우호적인조약인지 알 수 있다. 김명 섭, 샌프란시스코 평화체제의 변동과 한반도 평화체제, 안보학술논집 제18집 제1호 ( ) 317쪽 5) 한겨레 ) 박진희, 제1공화국의 대일정책과 한일회담연구, 2006, 이화여자대학교 박사학위논문, 59쪽 7) 미국 봉쇄정책의 공개적 전제는 간단했다. 미국이 이끄는 '자유세계'는 소련이라는 괴수가 움직이는 단일한 공 산주의 진영과 대적하고 있다. 중국은 소련의 꼭두각시 또는 위성국가에 불과할 뿐이다. 반면 다시 (유럽의 독일 처럼) 아시아의 공장이 될 가능성을 지닌 일본은 양극체제에서 공산주의 진영과 밀접한 교류를 갖도록 내버려두 면 세계 권력의 균형을 자유세계에 유리하게 바꿔놓을 수 있는 나라로 자리매김 됐다. 존 W. 다우어 MIT 명예 교수 -

3 - 김명섭은 냉전체제의 하위체제로 작용해온 샌프란시스코 평화체제 는 냉전의 해 체에 의해서 변동될 수밖에 없는 운명으로 파악 - 김명섭이 지적하는 샌프란시스코 평화체제 변동요인은 냉전종식 이후 미국의 세계전략변화에 따른 변동, 냉전종식 이후 미일돔맹 강화에 따른 변동, 일본 내 헌법9조 개정움직임에 따른 변동, 대륙중심적 국제체제 형성에 따른 변동, 타이완과 오키나와의 정체성 추구에 따른 변동, 동아시아 영토문제 지속에 따른 변동 8) o 샌프란시스코 체제의 변동은 미국의 대외전략 뿐만 아니라 존 다우어가 지적하는 샌프란시스코 체제가 파생시킨 부정적 유산에 의해서 발생 - 존 다우어 교수는 샌프란시스코 체제가 남긴 8개의 부정적 유산으로 (1) 오키나 와와 2개의 일본 (2) 일본과 한국, 중국 등 이웃 나라들과의 영토분쟁 (3) 일본 내 미군 기지 (4) 일본의 재무장 (5) 역사문제들 (6) (미국의) 핵우산 (7) 중국 봉쇄와 일본의 아시아로부터의 이탈 (8) 일본의 예속적 독립 등을 꼽으면서 이 들 부정적 유산이 현재 동아시아의 진정한 화해와 평화를 가로막고 있다고 지적 9) 샌프란시스코 체제의 재강화 o 하지만 샌프란시스코 체제의 변화는 샌프란시스코 체제의 약화, 샌프란시코 체 제의 와해, 샌프란시스코 체제를 대신하는 새로운 체제의 성립 등으로 귀결되기 보다는 샌프란시스코 체제의 재강화로 귀결 o 중국견제를 위해 일본을 중시하면서 일본의 재무장을 용인하고 한미일 삼각협력 을 추구하는 미국의 아시아회귀정책이 샌프란시스코 체제의 재강화의 핵심 요인 o 현재 미국의 아시아회귀정책이 성과를 내지 못하면서 2차대전 종전 70주년과 오 바마행정부 2기 3년차를 맞이한 상태에서 오바마 행정부는 아시아 회귀정책의 성공을 위해서 일본과 협력을 강화하면서 중국을 견제하는 정책 추진 o 이에 따라서 현재의 미국의 동아시아 정책은 중국견제, 일본중시, 한국동원이 강화되면서 샌프란시스코 체제 수립 당시의 특징이 다시 나타나는 모습을 보이 고 있으므로 이를 샌프란시스코 체제의 재강화라 규정 o 샌프란시스코 체제 재강화의 가장 큰 난점은 역설적이게도 샌프란스시코 조약 체 8) 김명섭, 위의 글 9)프레시안 원문은 John Dower, The San Francisco System: Past, Present, Future in U.S.-Japan-China Relations, -

4 결 당시 한국을 제외시키면서 한일간의 과거사 미청산의 씨앗을 뿌린 샌프란시시 코 조약 그 자체가 되고 있음. - 이에 대해서 미국의 아시아회귀정책의 기초를 입안한 것으로 알려졌던 전 미 국 무부 동아시아태평양담당 커트켐벨 차관보는 우리가 현재 마주하는 역사문제 때문에 국제사회에서 일본의 역할에 대한 논의가 맥락에서 벗어나게 되었다 고 평가 10) - 커트컴벨은 일본은 민주주의국가이고 평화를 사랑하는 국가인데 과거역사 문제 때문에 미국이 추구하는 정책을 추진하는데 어려움이 있다고 진단. o 2015년 2월 웬디셔면의 값싼 박수 발언이나, 4월 카터 국방장관의 미래역사 발 언은 이와 같이 샌프란시스코 체제 아래서 미국이 처한 딜레마를 해결하기 위한 시도라고 분석 가능 o 미국이 지속적으로 일본 중시 정책을 펼쳐 왔기 때문에 일본 중시 정책 그 자체만 을 가지고 샌프란시스코 체제 재강화한다면 재강화 라는 개념의 특수성이 드러나 지 않아서 재강화 라고 규정하기에는 어려운 상황 11) - 하지만 미국의 아시아회귀정책이 2차대전 종전 70주년인 2015년을 계기로 해서 샌프란시스코 체제 재강화 로 귀결되는 것은 그동안 미국이 일본의 역사수정주의 에 대해서 회의적인 입장을 표명하다가 일본의 역사수정주의를 적극 지지하면서 한일간의 역사갈등에서 일본의 입장을 두둔하기 시작했기 때문에 가능 - 샌프란시스코 조약 체결도 애초 참가국 명단에 한국이 포함되어 있었으나 일본의 로비에 의해서 한국이 배제되었는데, 최근 미국이 한일관계에서 일본의 입장을 두둔하는 것은 샌프란시스코 조약 체결 당시와 유사한 상황이기 때문에 2015년 은 샌프란시스코 체제 재강화의 시기라는 규정이 가능 12) 10) 이용인, 미국의 아시아회귀전략, (창비, 2014), 29쪽 11) 리처드 아미티지와 조지프 나이가 주도해서 만든 미국의 초당적 대아시아 전략지침서인 아미티지 보고서는 2000년과 2007년에 두 차레에 걸쳐서 작성되었는데, 보고서의 핵심은 미국의 이익은 아시아에 크게 달려 있 고, 아시아는 일본을 중심으로 관리되어야 한다는 것이다. 이용인, 미국의 아시아회귀전략, 창비, 12) 일본의 요시다 수상이 미국의 국무장관에게 다음과 같이 이야기 했다. 우리는 한국을 승전국으로 인정할 수 없고 한국이 강화조약에 참가하는 것을 반대한다. 만일 한국이 강화조약 에 참가하게 되면 100만명 가까운 노동자들에게 미불임금을 지급해야 하고, 수백만명의 조선인들에게 경제적 보 상을 해야 하며, 막대한 전후보상금을 한국정부에 지급해야 하는데 우리는 그럴 의사도 없고, 도한 돈도 없으며, 만일 배상해주게 되면 천문학적인 금액을 지불해야 하므로 일본은 망하게 된다. 그럼 일본이 망해서 공산화 되 면 좋은가? 따라서 우리는 한국이 참가하는 강화조약이라면 절대 참가하지 않겠다 - 4 -

5 출처 : 문화일보 ) 샌프란시스코 체제의 재강화와 아베의 4.28 미국의회 연설 o 샌프란시스코 강화조약 발효 61년이 되는 2013년 4월 28일, 일본 정부는 주권 회복 및 국제사회 복귀의 날 기념식 이란 이름으로 4월28일을 주권 회복의 날 로 규정 14) - 제2차 아베내각이 일본이 샌프란시스코 강화조약 발효인 4월 28일을 주권회복의 날로 정한 것은 샌프란시스코 체제 재강화의 상징적인 요인이 되고 있음. - 샌프란시스코 강화조약은 1952년 4월 28일 발효되었으므로 일본이 완전한 주권 을 행사할 수 있는 영토와 영해를 규정한 강화조약 제2조에 따라 이날은 일본의 영토와 영해에 대해 완전한 주권을 행사하게 된 날로서 샌프란시스코 체제의 특 징인 일본중시의 상징적인 날임. o 일본의 재무장을 추구하고 있는 아베 총리가 샌프란시스코 조약 체결인인 4월 28 일을 주권회복의 날로 규정한데 이어 2차대전 종전 70주년이자 일본의 패전 70주 년인 2015년 4월 28일에 일본이 사상 처음으로 미국의회에서 연설하면 2015년 4 월 28일은 샌프란시스코 체제 재강화의 상징이 될 것임. 13) 14)주권회복의 날 행사에 대해 한겨레신문은 다음과 같이 보도하고 있다. 이날 오전 도쿄 헌정기념관에서 열린 행사에는 아키히토 일본 왕 부부와, 아베 신조 총리를 비롯한 3부 요인 등 일본의 핵심 인사 390여명이 참석했다. 아베 총리는 기념식에서 연합국 점령 아래 놓였던 7년을 우리나라의 오랜 역사에서 처음이자 가장 깊은 단절을 가져온 시련기 로 정의하고, 우리 세대는 일본을 더 좋고 아름다운 나라로 만들어갈 책임을 지고 있다 고 말했다. 행사가 끝나고 일본 왕 부부가 퇴장하려 하자, 참석자들은 천황 폐하 만세 를 세 차례 외쳤다. 한겨레

6 3) 미국의 일본 중시 정책과 윈디 셔먼의 연설 오바마의 정책변화 o 미국은 닉슨정부 당시 중일, 중미관계 정상화추진, 카타 정부의 중미수교 등그동 안 샌프란시스코 체제의 불안정성을 보안하기 위한 노력을 지속적으로 추진 - 일본이 이에 편승해서 중국과 경제관계를 확대한 것도 샌프란시스코 체제의 불안 정성을 보안해온 현상 가운데 하나 15) o 하지만 오바마 행정부가 추진하는 미국의 아시아회귀정책은 샌프란시스코 체체의 불완정성에 대한 보완이 아니라 재강화하는 출발 - 미국이 2013년에 아베총리의 야스쿠니 신사 참배에 대해 실명을 표명한 것에서 알 수 있듯이 아베의 집단적 자위권은 지지하면서도 아베의 역사수정주의에 대해 서는 미일동맹의 그림자라고 생각하고 우려 표명했음. - 현무암은 아베의 역사수정주의를 둘러싼 미국의 우려에 대해서 샌프란시스코 체 제의 하드파워적 대립에서 역사문제의 등장으로 소프트파워적인 대립으로 전환하 여 한미일 의사동맹관계에 균열 이 나는 것으로 파악 16) - 하지만 2015년에 들어와서 역사문제에 있어서도 일본 중시 경향을 보이면서 한 미일 의사동맹관계의 균열 보다는 일본 중시가 본격화되면서 샌프란시스코 체제 의 재강화가 뚜렷해짐. 윈디 셔먼의 연설 o 오바마 정부가 지난 3년간 추진했던 아시아 회귀정책은 아직까지 성과를 거두지 못하고 있는데, 임기가 2년도 안남은 오바마 정부로서는 성과만들기에 더욱 집중 할 수밖에 없는 상황 - 오바마 정부의 아시아회귀정책이 성과를 내고 있지 못하는 것은 한일관계에서 진 전이 없기 때문 o 올해는 2차대전 종전 70주년이고 한일협정 체결 50년이고, 일본은 2차대전의 전 범이므로 2차대전 종전 70주년과 한일협정 50년을 계기로 한국과 중국에서 전쟁 범죄를 반성하지 않은 채 진행되는 일본의 군사화에 대한 규탄이 확산될 조짐 15) 외무성 관료출신인 마고사키 우케르가 그의 저서 전후사의 정체 에서 일본의 전후 외교정책을 대미추종 과 자 주 노선 간의 대립으로 설명한 것도 미일의 샌프란시스코 체제 보안 정책으로 재해석 가능하다. 마고사키 우케 르는 이 책에 따르면 전후 집권 자민당 정권은 안전보장 면에서 대미추종 노선을 견지하면서도 경제면에서 는 미국의 반대를 뿌리치고 중국과의 교역을 증진하는 등 1990년경까지지 외교추종, 경제자주 라는 기본 패턴을 유지해왔다 현무암, 샌프란시스코 체제의 전환과 한미일 의사동맹 관계, 황해문화 2014 여름 37쪽 16) 현무암, 샌프란시스코 체제의 전환과 한미일 의사동맹 관계, 황해문화 2014 여름 49쪽 - 6 -

7 - 2015년 1월에 한중일 3국을 순방한 웬디셔먼 차관은 이런 사실을 확인한 후 2월 27일 미국 워싱턴 DC에 있는 카네기평화재단에서 자신의 아시아 순방에 대해 언 급하였는데 연설의 키워드가 종전70주년이었음. - 웬디셔먼이 언급했던 VE-Day(Victory in Europe Day)란 유럽이 2차대전에서 나찌와 싸워 이긴 승전기념일을 뜻함. - 러시아에서는 5월 9일을 승전일로 기념하는데 올해 VE-Day를 맞이해서 이미 박 근혜 대통령과 김정은 위원장을 초청, - 미국은 VJ-Day(Victory over Japan)라고 해서 일본이 항복문서에 서명한 9월 3 일을 승전일로 기념하고 있는데, 중국은 올해 9월 3일에 대대적인 승전개념행사 를 할 예정이고, 박근혜 대통령과 김정은 위원장을 초청 o 한국인들과 중국인들은 일본의 국방정책 변화에 민감하게 반응한다 는 웬디셔먼 의 발언에는 미일 동맹에 의해서 강화되는 일본의 군사화에 아시아 국가들은 민 감하게 반응하지 말라는 의미를 담은 화법 - 웬디 셔먼은 오히려 일본사람들이 중국 군사력의 불투명한 증가를 우려하고 있다 고 언급, 이는 중국 군사력에 대한 대응으로 일본의 재무장이 필요하다는 논리를 간접적으로 제시 - 웬디셔먼이 한국과 중국도 동아시아 과거사 문제에 대해 공동의 책임이 있다고 말한 것은 과거사를 반성하고 있지 않는 일본에 대해 면죄부를 주는 발언 2. 미국의 아시아 회귀정책과 중국견제 1) 아시아 회귀정책과 중국 견제 아시아 회귀정책과 대중국 견제 o 오바마정부의 아시아 회귀정책(pivot to Asia) 또는 아시아 재균형정책 (rebalancing with Asia) 은 집권초기 중국과 협력관계 추구에서 중국이 핵심이익 의 확장을 위해 공격적 형태를 전개하자 중국 견제정책으로 전환한 것으로 평가 17) - 재균형정책 은 중국의 반접근전략 을 통한 군사적 팽창을 억제하고 기존 안보질 서 유지가 목적 -중국의 해양에서의 공격적 행태에 대한 대응전략으로 미국은 공해전투개념 (Air-Sea Battle Concept): ASB) 및 합동작전접근개념(Joint Operation Access Concept) 을 제시 17) 김관옥, 미국과 중국의 군사대결의 구성주의적 분석, (국제정치연구 제17집 1호, 2014) - 7 -

8 힐러리 기고문 o 아시아 회귀(Pivot to Asia) 전략은 2011년 11월 힐러리 클린턴 전 국무장관이 외교잡지 포린폴리시 에 글을 기고하면서 처음으로 등장 18) - 클린턴은 이라크와 아프칸 사태가 잠잠해지는 상황에서 이제 미국은 외교 정책 의 중심축을 이동할 수 있는 기로에 서있다 고 언급 - 21세기는 미국의 태평양 세기가 될 것이라고 언급하면서 미국이 외교, 경제, 전 략 등의 방면에 대해 실질적으로 투자가 늘어난 아태지역에 초점을 맞춰야 한다 고 주장 오바마의 캔버라 선언 ( ) o 버락 오바마 미국 대통령은 호주 의회연설에서 미국이 당면한 전쟁(아프간전과 이 라크전)을 끝냄에 따라 아시아태평양에서 미국의 존재와 임무를 확대하는 것을 국방정책의 최우선으로 삼도록 지시했다 고 강조 - 오바마 대통령은 아시아 태평양 지역과 장래의 모델을 형성하는데 미국과 이 지 역의 동맹국, 우호국과 제휴하면서 보다 크고 장기적인 역할을 맡는다 고 표명 - 중국을 견제하면서 이 지역에서의 향후 질서 형성을 주도하겠다는 의지 과시 o 오바마대통령은 줄리아 길라드 호주 총리와 가진 공동 기자회견에서 호주에 미군 을 주둔시키는 것은 중국의 공격적인 태도에 우려를 갖고 있기 때문 이라며 미 국이 중국을 두려워한다고 생각하거나 중국을 배제한다는 생각은 잘못이다. 하지 만 중국은 이에 못지않게 책임도 져야 하며 게임의 법칙을 준수하는 게 중요하 다 고 강조 - 양국 정부 합의에 따라 미 해병 250명이 북부 다윈 인근 로버트슨 해군기지에 상시 주둔 -미 해병과 공군, 군 관계자들이 6개월씩 순환 근무하며 주둔 규모는 2016년 2500명으로 확대 Asia Rebalancing 전략 o 파네타 미국 국방장관은 일 싱가포르에서 열린 제 11회 아시아 안보 회의(샹그리라 대화)에서 아시아 태평양 지역에 대한 미국의 재조정 (rebalance) 이라는 제목으로 연설 - 향후 5~10년, 미국은 아태 지역에서 계속 군사적 입지를 강화하고 더 큰 비율 18)

9 로 부대를 배치한다 고 강조, 아태 지역에서 미국의 역할과 신군사전략의 재조 정 추진하고 해군력의 60%를 아태 지역에 배치한다는 방침 표명 - 대규모 영구 기지 건설보다 동맹 및 파트너 국가와 협력하여 일시적인 임무와 합동 군사연습과 행동 참여를 통해 파트너 국가의 항만, 공항, 부대시설의 이용 을 확보 o 재균형은 지역(아시아 중시), 전략(해공군 중시), 배치방식(기존기지 활용중시)에서 재균형 o 미국 정부는 아시아 회귀전략의 목적이 군사적 증강이 아니고 중국을 견제하기 위 한 것도 아니라고 주장 - 환태평양경제협정(TPP)의 테두리 안에서 아시아 국가들과 자유무역협정을 야심차 게 추진하기 위해 미국이 이뤄 낸 비군사적인 정책임을 강조 - 그러나 아시아로의 중심축 이동 정책은 중국의 급부상으로 위협을 느낀 미국이 외교정책의 중심축을 안보를 책임져 주기를 바라는 아시아로 적극 이동시켜서 중 국의 부상을 견제하겠다는 것으로 해석 - 아시아 회귀정책은 2010년 이후 '유라시아 대륙에서 미국의 패권에 도전하는 어 떠한 세력의 등장도 허용하지 않는다'는 지난 100년간 미국 보수 본류가 견지해 온 전략 회귀를 의미 2) 아시아 회귀정책과 한미일 군사협력 한미일 군사협력 강화논의 추이 o 2012년 6월14일 워싱턴에서 열린 한 미2+2회의(외교 국방장관 회의) - 한 미 일 3자 안보 협력을 확대 강화를 넘어서 한국과 미국이 중국과 아세안 국 가들 간의 남중국해) 영유권 문제에도 관심을 가져야 하며, 심지어 '인도의 동방 정책 전략의 중요성을 강조하고 인도와의 대화 협력 및 교류를 증진할 방안을 모 색 o 2013년 10월 초 미국의 헤이글 국방장관이 일본의 집단적자위권 확보에 동의 o 2008년 리먼 브라더스 사태 이후 미국경제가 침체에 빠지면서 2013년부터 10년 간 5천 억 달러 국방예산 삭감하는 시퀘스터 발동 - 아프가니스탄과 이라크 전쟁에 지친 국민여론도 해외 군사개입에 찬동하지 않는 여론 형성 - 미국 대통령과 국방부장관이 아시아-태평양으로의 재균형을 선언해도 미국 방위 예산이 대폭 삭감되면서 서태평양 주둔 미군의 능력에 대한 회의 증대 - 9 -

10 - 미국정부가 재균형 전략을 뒷받침할 예산확보에 실패한 상황에 직면한 일본정부 가 미일동맹의 틀 속에서의 군사적 역할확대로 대응 o 2014년 46차 한미연례안보협의회 결과 한미동맹의 범세계적 기동군화 가속 년 6월 한미동맹을 위한 공동비전 에 기초하고, 2013년 5월 한 미 동맹 60주년 기념 공동선언 에서 재확인되었던 공동의 가치와 상호 신뢰에 기반한 양 자 지역 범세계적 범주의 포괄적 전략동맹을 지속적으로 구축해 나간다는 양국 정상의 공약을 재확인 - 21세기 지역 및 범세계적 안보를 위한 협력을 증진하는 등 동맹협력의 범위와 수 준이 지속적으로 확대 심화되어야 한다는 공동의 인식을 재확인 o 2009년 공동비전은 전작권 전환을 전제로 한 것이기 때문에 한국방위의 한국화 원칙에 따라서 주한미군의 지역기동군화를 보장하는 차원이었으나, 2014년 46차 한미연례안보협의회는 이를 변경 - 공동비전 에서 한미동맹을 양자 지역 범세계적 범주의 포괄적인 전략동맹 으로 규정한 것을 2014년 SCM에서 한미동맹의 성격을 범세계적인 범주 로까지 확산 o 미국의 아태전략에서 한미일의 통합적 운용의 필요성이 높아지는 상황에서 한국군 은 능력부족을 이유로 전작권 전환을 연기하였기 때문에 미국은 작전통제권 운용 을 바탕으로 대북억지력을 강화하면서 한미일 삼각군사협력 강화와 주한미군의 범 세계적 기동군화 추진 시도 3) 미국의 아시아 회귀정책과 사드 미사일 배치 사드는 대중국 견제를 위한 한미일 MD 벨트의 일환 o 사드가 미국 미사일방어(MD)의 핵심 전력인 만큼 주한미군에 배치되면 한국이 자 동으로 미국과 일본의 MD망 에 편입, 사드를 한국에 배치해 한미일 MD 벨트 를 구축하면 중국을 봉쇄하는 결과 년 3월 25일 헤이그 한미정상회담에서 오바마 대통령이"한미일 미사일 방어 체제 구축이 포함된 외교와 군사 협력강화와 관한 특별히 진전된 토론이 있었다" 고 말한데 이어 2014년 4월 25일 열린 한미정상회담에서 전작권 환수 연기 논의 합의와 관련 오바마 대통령이 또 다시"두 나라간 공동비전에 따라 방어 역량과 기술, 미사일 방어(MD)등에 대한 투자가 양국군의 공동운영을 가능케 하고 있다" 고 밝힘. - 두 차례에 걸친 한미정상회담에서 오바마 대통령이 미사일 방어체제 협력관계를 언급한 이후 미국 하원은 2014년 5월22일 동북 아시아에서의 한미일동맹, 미본토 방위와 전진 배치된 미군의 방위 능력을 강화키 위한 방안으로 한미일 미사일 방

11 어 협력을 핵심으로 한 방위수권법을 통과 o 중국이 주한미군 기지가 자신을 향한 발진기지가 되는 것을 억제하는 유력한 방법 이 바로 동부 해안에 배치한 중단거리 탄도미사일인데 사드가 들어올 경우 미국의 대중국 군사적 개입력은 높아지고 중국의 대미 억제력이 되는 것이 중국의 우려사 항 - 한국 땅에 사드가 들어온다면 미중 충돌 시에 주한미군 기지에서 출격한 미군 전 투기가 공중 급유를 받지 않고도 중국의 심장부를 공격 가능하다는 중국의 우려 존재 19) - 중국은 광둥성, 하이난성 등에 DF-21D탄도탄을 배치하고 있는 데, 이 미사일은 사정거리 3,000km로 미 항모전단은 물론 주일미군, 주한미군을 겨냥 - 일본에는 이미 사드의 탐지장비인 AN/TPY-2밴드 레이더 2기가 배치되어 있고, 대만에는 중국 감시용으로 AN/115UHF장거리EWR레이더를 건설 - 사드는 그의 성능으로 보아 넓게 잡아 한반도와 주한미군, 주일미군의 방어용 o 사드의 AN/TPY-2 레이더가 한국에 배치되면 중국의 탄도미사일 발사를 조기에 탐지할 수 있어 이 정보를 미일에 제공하면 미일이 일본이나 미국으로 날아가는 북한이나 중국의 탄도미사일을 이지스 SM-3 요격미사일로 조기에 요격 시도 - 사드의 남한 배치는 이를 미군이 운용하든 한국군이 운용하든 남한이 미국의 아 태 지역 MD를 위한 정보 획득의 전초기지가 된다는 것을 의미 - 중국이 이에 반발하여 남한의 미군기지 등 군사기지를 탄도미사일로 타격하게 되 면 사드는 주로 중국의 공격 탄도미사일들을 요격으로 확산 - 이는 곧 남한이 대중 MD 요격 작전 기지로 된다는 것을 의미 o 사드의 핵심 구성품에는 미사일 외에 AN/TPY-2라 불리는 고성능 X밴드 레이더 는 최대 탐지거리가 1800여km로서 X밴드는 파장이 짧아 적 탄도미사일을 먼거리 에서 정밀하게 탐지하는 데 유용 o X밴드 레이다 모드 전환 - 일각에서는 사드의 고성능 X밴드 레이더는 탐지거리가 긴 전진배치용(최대 2000여km 일본에 2기 배치)과 탐지 거리가 1000km 이하로 짧은 종말단계 요격용 이 있는데 주한미군은 종말단계 요격용을 배치할 계획 이라고 언급 - 사드의 두 레이더는 외형이 같지만 소프트웨어가 크게 달라 호환하려면 상당한 시간과 비용이 든다고 주장하여 탐지 거리가 짧은 레이더는 중국의 반발 명분이 약해질 것이라는 주장 19) 사드를 한국에 배치한다는 소문에 중국은 매우 민감하게 반응을 하며 사드가 한국에 배치되는 것은 중국에게 위협이 되기에 사드가 배치된 주한미군 기지는 중국의 타격대상이 될 수 있다 고 중국 예비역 장성이 발언

12 - 종말단계 목적으로 X-Band 레이더를 고정시키면 미국을 겨냥할 중국의 탄도미 사일을 이 레이더로 탐지할 수 없다다는 주장 - 종말단계로 겨냥해 놓은 X-band 레이더를 중국에서 이륙하는 탄도미사일을 탐 지하기 위한 모드로 전환 하는데 8시간에서 48시간 정도 소요, 따라서 레이더 모드 전환으로는 중국을 안심시키는 것 불가능 3. 마무리 o 중국견제, 일본 중시, 한미일삼각협력을 중심으로 하는 오바마의 아시아 회귀정책 은 오바마정부 2기 3년차를 맞이했지만 성과를 거두지 못하고 있는 상황 - 오바마 정부 1기 백악관 NSC에서 아시아담당 선임국장을 역임하면서 아시아 회 귀정책의 실무를 담당했던 제프리 베이더는 오바마 정부는 아시아 중시 정책에 대해서 중국 세를 봉쇄하고 중국 위협에 대비하기 위한 것인지, 아니면 세계의 가장 역동적인 아시아 지역에 동참하고 거기서 혜택을 얻으려는 것인지 양단간에 명확히 해야 할 것 이라며 정부는 후자라고 말하지만, 많은 사람들은 계속해서 전자를 주장하고 있다 고 지적 20) o 그동안 한미일 삼각협력 강화를 위해 일본과는 재무장지지, 한국에는 위안부 문제 비판 등으로 접근했던 미국은 2015년 들어와서 과거사 문제에 대해서 일본의 입 장을 옹호하는 태도로 미세한 변화 - 웬디셔먼의 연설에서 알 수 있는 것은 일본의 과거사에 대한 비판과 일본 군사화 에 대한 지원이라는 두 가지 길로 접근했던 그동안의 정책이 변화했다는 점 - 2차대전 종전70년과 오바마 2기 3년차라는 시점이 미국의 아시아정책에 미세한 변화 초래, 이것이 샌프란시스코 체제 재강화라 개념화 가능 o 현재 미국의 정책이 샌프란시스코 체제 구축기와 같이 중국견제, 일본중시, 한미 동맹이라는 동일한 구조 속에서 중국견제를 위해 한미일 삼각협력관계를 강화하 고, 이를 위해 한일관계에서 일본의 역할을 우선시하고 있다는 점에서 샌프란시스 코 체제 재강화라고 규정 20) d5e-c4bf-11e3-bcec-b71ee10e9bc3_story.html 이 기사에서 브루킹스연구소의 마이클 오헨런은 미국의 재균 형정책은 총체적인 위기에 처했다고 비평

13 2015년 남북관계 개선의 가능성과 한반도 평화 전망 서보혁(서울대 통일평화연구원 연구교수) Ⅰ. 남북한의 정책 방향 1. 남한의 대북정책 박근혜 정부는 출범하면서 남북관계 정상화 를 주요 국정과제 중 하나로 설정하고 그 실천방법으로 한반도 신뢰프로세스 를 제시하였다. 정부는 남북관계 발전을 위해서는 신 뢰가 가장 중요하다고 판단하고, 서로 대화하고, 약속을 지키며, 호혜적으로 교류 협력하 는 것을 그 구체적 방안으로 제시했다. 신뢰는 남북관계 발전과 한반도 평화정착, 통일기 반 구축을 가능케 하는 동시에 국민적 지지와 국제사회와의 협력 하에 대북정책을 강력하 게 추진할 수 있는 사회적 자본이라고 할 수 있다. 물론 한반도 신뢰프로세스 는 남북 간 신뢰만이 아니라 국민적 신뢰, 국제적 신뢰를 포괄하지만 관건은 남북 간 신뢰라 할 수 있다. 그래서 신뢰프로세스를 좁게 말할 때 북한을 향한 교류협력, 안보, 인도주의 정책, 즉 대북정책으로 이해하는 것도 무리는 아니다. 박근혜 정부의 대북정책은 위 목표를 달성하기 위해 균형 있는 접근, 진화하는 대북정책, 국제협력을 세 원칙으로 제시하였다. 여기서 균형있는 접근 은 안보와 교류 협력, 남북협력과 국제공조의 균형을 말하고, 진화하는 대북정책 은 한반도 안보환경의 변화와 기존 대북정책의 한계를 고려해 대북정책을 새롭게 발전시켜 나갈 필요를 반영한 것이다. 그런데 균형 있는 접근 에서 국제공조를 언급하면서도 국제협력 을 별도의 원칙 으로 제시한 것이 인상적인데, 정부는 국제협력 이 한반도 문제 해결과 동북아 평화협력 증진의 선순환 관계의 증진을 위한 것이라고 설명하고 있다. 박근혜 정부는 한반도 신뢰프로세스를 추진함에 있어서 튼튼한 안보에 기초, 합 의이행을 통한 신뢰 쌓기, 북한의 올바른 선택 유도, 국민적 신뢰와 국제사회의 신 뢰에 기반한 정책추진 등을 정책 기조로 삼았다. 이를 바탕으로 정부는 다음과 같은 정책 과제를 제시하고 있다. 첫째가 신뢰형성을 통한 남북관계 정상화이다. 이를 구현하기 위해 인도적 문제의 지속적 해결, 상시적 대화채널 구축과 합의정신 실천, 호혜적 교류협력의 심화 확대, 비전 코리아 프로젝트 등을 제시하고 있다. 둘째, 한반도의 지속가능한 평화 를 구축하기 위해 확고한 안보태세 완비, 북핵문제 해결 노력, 비무장지대DMZ 세계평화 공원 조성, 정치 군사적 신뢰구축 등을 추진해 나갈 것이라고 밝히고 있다. 셋째는 통일 인프라를 강화하기 위해 민족공동체 통일방안의 발전적 계승, 국민과 함께 하는 통일 추 진, 북한 주민의 삶의 질 개선 추구를 제시하고 있다. 넷째로는 한반도 평화통일과 동북아 평화협력의 선순환 모색이다. 한반도 평화통일과 동북아 평화협력의 선순환을 위해 통일 에 대한 국제사회의 지지를 확대하고, 동북아의 평화와 발전 추구를 통해 궁극적으로 북 - 1 -

14 한문제 해결에 기여하면서 북방 3각협력 등을 추진해 나갈 것이라고 말하고 있다. 박근혜 정부의 대북정책 방향은 기존 대북 포용정책과 압박정책의 한계를 넘어서려는 노력이 엿보이지만, 현재까지 북한과 신뢰를 형성해 남북관계를 정상화하지 못하고 있다. 여기에는 북한의 3차 핵실험에 따른 국제사회의 대북 제재에 동참하는 불가피한 현실이 작용하고 있다. 그렇지만 박근혜 정부 스스로 공약한 신뢰프로세스를 가동시킬 정책 환경 을 조성하고 있는지에 대해서는 의문이 제기되기도 한다. 박근혜 정부가 제시한 신뢰 프 로세스는 일반여론은 물론 전문가들로부터도 전반적으로 잘 된 것이라는 평가를 받았다. 이명박 정부 시기 악화된 남북관계를 감안할 때 신뢰 프로세스는 시의적절하고 그 출발과 방향도 타당해보였다. 그러나 합의 이행을 통한 남북 간 신뢰 조성, 남북협력과 국제 협력의 관계, 한반도 비핵화, 정전체제의 평화체제로의 전환 등에 관한 적극적인 자세 와 구체적인 방향이 미흡하다는 지적은 귀담아 들을 필요가 있다. 신뢰 프로세스의 신뢰성에 대한 의문은 크게 두 가지 측면에서 제기할 수 있는데, 첫 째는 남북 간 신뢰 조성의 제일 방안이라 할 수 있는 기존 합의 이행에 대한 적극적인 의 지가 있는지, 또 정부의 관련 기본입장 1) 이 합의 이행을 구체화 시킬 복안을 갖고 제시된 것인지 의문이 든다. 신뢰프로세의 추진기조 중 하나로 제시된 북한의 올바른 선택 여 건 조성 이라는 것이 남북 간 동반자의식보다는 북한을 압도하거나 계도할 대상으로 접근 해 결과적으로 신뢰프로세스의 본격 가동을 스스로 어렵게 할 수도 있다는 지적을 살 수 있다. 두 번째 의문은 한반도 신뢰 프로세스가 말하는 세 영역의 신뢰, 즉 어떻게 남북 간 신뢰, 국민적 신뢰, 국제적 신뢰가 상호조화를 형성, 발전시켜나가는 문제이다. 가령, 세 영역의 신뢰 중 한두 영역에서 신뢰가 낮을 경우 셋 사이의 신뢰를 어떻게 형성할 것 인지 현실적인 대안이 있어야 한다. 박근혜 대통령은 2014년 3월 28일(현지 시각) 독일 드레스덴에서 인도적 문제 해결, 민생인프라 구축, 남북 동질성 회복 등 3대 대북 제안을 드레스덴 통일 구상 으로 발표했 다. 각 제안에는 우리 정부가 북한에 제공할 수 있는 지원 방안들이 포함됐다. 예를 들어 북한의 산모 유아를 지원하는 모자( 母 子 ) 패키지 사업, 역사 문화 스포츠 교류 장려, 경제 운용 금융 조세 교육 지원, 미래 세대 교육 프로그램 공동 개발, DMZ(비무장 지대) 세계평화공원 조성 등을 제시했다. 그러나 북한의 국방위원회(제1위원장: 김정은)는 드레스덴 구상을 황당무계한 궤변 이라고 지적하면서, 그것을 흡수통일이 일어난 독일에 서 한 소소한 제안으로 통일을 외세에 구하는 처사라고 공식 비난했다. 이후 북한정부 기 관지 <민주조선>(4.28)도 박 대통령의 드레스덴 선언 과 통일준비위원회 등을 언급하면 서 그런 기만술책 역시 어디에도 통할 수 없다 고 주장하기도 했다. 이런 북한의 불신과 의혹에 대해 박 대통령은 같은 해 8월 7일 통일준비위원회 1차회의에서 우리 정부의 통 일정책 목표는 평화통일이며 북한을 대화상대로 인정하고, 교류협력을 점진적으로 확대하 여 평화통일 기반을 구축하고자 하는 것이다 고 했다. 그러나 북한은 박근혜정부가 흡수 통일을 겨냥한 대북정책을 시도한다는 의심을 지우지 않고 있다. 1) 정부는 (남북간 기존 합의의) 구체적인 이행문제는 국민적 합의, 안보상황 등을 종합적으로 고려하면 서 검토해 나갈 것 이라고 밝히고 있다. 한반도 신뢰프로세스, p

15 2. 북한의 대남정책 김정일 사망 이후 북한의 대남정책은 상호 체제존중 하에, 외세배격과 우리민족 끼리 정신으로, 남북 간 합의 이행을 통해 통일로 나아가는 것으로 요약할 수 있다. 2013년은 김정은 집권 2년차, 박근혜 정부 출범의 해로서 북한은 남한의 새 정부 에 대화의 문을 여는 듯한 자세를 취했다. 김정은 노동당 제1비서는 2013년 신년사에 서 나라의 분렬을 종식시키고 통일을 이룩하는데서 나서는 중요한 문제는 북과 남사 이의 대결상태를 해소하는 것 이라고 전제하고, 그를 위해 북남공동선언을 존중하고 리행하는 것, 곧 6.15공동선언과 10.4선언을 철저히 리행하기 위한 투쟁을 적극 벌 려나가야 할 것 을 촉구한 바 있다. 김정은은 또 2014년 신년사에서 나라의 통일문제를 겨레의 지향과 요구에 맞게 해결하자면 외세를 배격하고 우리 민족끼리의 립장을 확고히 견지하여야 한다고 말 하고, 민족문제, 북남관계문제를 외부에 들고 다니며 국제공조 를 청탁하는 것 을 수치스러운 사대매국행위 라며 남한정부를 간접 비난했다. 그 대신 김정은은 북남 사이의 관계개선을 위한 분위기를 마련하여야 한다고 주장하며, 남북대화 의사를 표 명했다. 이는 북한이 2013년 시도하다 무산된 남북 당국 간 대화 재개를 통해 경색된 남북관계를 해소함은 물론, 그를 통해 국제사회로부터의 고립을 타개하려는 의지로 보이기도 했다. 김정은은 남한을 향해 백해무익한 비방중상을 끝낼 때가 되었 고 동족대결과 종북 소동을 벌리지 말아야 하며 북남관계 개선에로 나와야 한다고 촉구했다. 이어 그는 우리는 민족을 중시하고 통일을 바라는 사람이라면 그가 누구 든 과거를 불문하고 함께 나아갈 것이며 북남관계 개선을 위해 앞으로도 적극 노력할 것입니다. 고 말했다. 박근혜 대통령의 통일대박 론이 나오자 북한은 국방위원회의 중대제안 으로 반응하며 남북 고위급접촉에 응했다. 2015년 들어 남북한은 분단 70년을 활용한 대화 의사를 표명하였다. 김정은은 신 년사에서 조국해방 일흔돐이 되는 올해에 온 민족이 힘을 합쳐 자주통일의 대통로를 열어나가자! 는 구호를 내세웠다. 특히, 남한의 대북전단 살포, 유엔 북한인권결의안 상정 및 찬성 등을 의식하며 체제대결을 추구하지 말며 우리 민족끼리 리념에 따라 민족의 대단합, 대단결을 이룩하여 조국통일문제를 민족공동의 리익에 맞게 순조롭게 풀어나 갈 것을 촉구했다. 김정은은 남한정부를 직접 겨냥해 북남사이의 불신과 갈 등을 부추기는 제도통일 을 추구하지 말아야 하며 상대방의 체제를 모독하고 여기저 기 찾아다니며 동족을 모해하는 불순한 청탁놀음을 그만두어야 한다고 주장했다. 그 는 대신 북남 사이의 대화와 협상, 교류와 접촉을 활발히 하여 끊어진 민족적 뉴대 와 혈맥을 잇고 북남관계에서의 대전환, 대변혁을 가져와야 한다고 주장하면서 고위 급접촉의 재개와 부문별 회담 개최 가능성, 나아가 분위기와 환경이 마련되는데 따 라 최고위급회담도 못할 리유가 없 다고 말했다. 그러나 한미합동군사연습, 대북전단 살포, 유엔 인권이사회에서의 북한인권 결의 등 4월 현재까지 남북대화의 악재가 줄 을 이으면서 북한은 남북대화 재개의 분위기와 환경 이 마련되어 있지 않다고 판단하 - 3 -

16 고 있다. 북한의 대남정책에서 지속적인 측면은 민족대단결, 민족화해협력 등 통일문제=민 족문제로 파악하면서 반외세 자주를 강조해온 점이다. 대신 반전반핵을 내세우며 안 보평화문제는 북미관계에서 해결할 성질로 파악해왔다. 그런데 이런 이항구도의 논리 가 다소 해체되는 현상이 발견되는데 년 신년사에서 확인된다. 김정은은 2014년 신년사에서 민족의 안전과 평화를 수호하기 위하여 적극 투쟁하여야 한다 고 선동하면서 미국과 남조선호전광들은 조선반도와 주변에 핵전쟁장비들을 대대적 으로 끌어들여 북침핵전쟁연습을 광란적으로 벌리고 있으며 이로 하여 사소한 우발적 인 군사적 충돌도 전면전쟁으로 번질 수 있는 위험한 정세가 조성되고 있 다고 보았 다. 2015년 신년사에서 김정은은 같은 정세 인식을 재확인하면서도 안보평화문제 해 결을 미국은 물론 남한에게도 촉구하는 자세를 보였다. 김정은은 조선반도에서 전쟁 위험을 제거하고 긴장을 완화하며 평화적 환경을 마련하여야 합니다. 고 하며, 남한정 부에 외세와 함께 벌리는 무모한 군사연습을 비롯한 모든 전쟁책동을 그만두어야 하 며 조선반도의 긴장을 완화하고 평화적 환경을 마련하는 길로 발길을 돌려야 한다고 촉구하고, 미국에게는 시대착오적인 대조선적대시정책과 무분별한 침략책동에 매달 리지 말고 대담하게 정책전환을 하여야 할 것 이라고 주장했다. 북한의 이런 입장은 2013년 2월 3차 핵실험 이후 두드러진 것이어서 더 인상적 이다. 북한은 핵보유국으로 자처하고 내외호전세력들의 전쟁준비 에 핵억지력을 행 사할 것이라고 주장해오고 있다. 그렇다면 북한이 미국은 물론 남한에게까지 평화를 향한 정책 전환을 촉구하는 것은 기만전술인가, 아니면 핵능력 강화에도 불구하고 위 협인식은 크게 줄어들지 않았다는 것인가? Ⅱ. 남북관계 현황 지난 2월 25일 통일부는 박근혜 정부 2년, 통일업무 이렇게 추진했습니다 는 홍 보 자료를 내놓았다. 자료는 아래와 같이 11개항으로 구성되어 있다. 1. 한반도 신뢰프로세스 지속 추진 2. 통일준비위원회 출범 및 활동 3. DMZ 세계생태평화공원 조성 추진 4. 젊은 세대들의 통일공감대 형성 5. 한반도통일미래센터 개소 6. 북한 인권 개선 노력 7. 대북 인도지원 규모 확대 개선 8. 사회문화교류 활성화 9. 개성공단 발전적 정상화 10. 유라시아 이니셔티브 실현의 토대 마련 - 4 -

17 11. 탈북민 맞춤형 정착 지원 확대 위에서 북한을 직접 상대로 하는 사업이 7개항이고, 북한주민들이 직접 관련된 사업이 6-9항이 해당한다. 박근혜 정부 들어 이산가족상봉은 1회( ~2.25, 금강 산) 열려 170가족(813명, 전후납북자(본인) 2가족, 전시납북자(유족) 3가족 포함)이 상 봉했다. 대북 지원액은 386억원으로서 정부차원 275억원, 민간차원 111억원이다. 그 중 정부 지원은 국제기구를 통한 것으로 직접 지원은 전무하다. 박근혜 정부 들어 현재까지 남북회담은 총 32회 열렸다. 정치 3회 - 인천아시아경기대회 폐회식 계기 남북고위급회담 남북고위급접촉 , 14 - 남북당국회담 실무접촉 ~10 군사 1회: 남북군사당국자 접촉 경제 25회 - 개성공단 남북당국 실무회담 1~7차 ( ~7, 7.10, 7.15, 7.17, 7.22, 7.25, 8.14) - 개성공단 남북공동위원회 1~5차 회의 ( , 9.10~11, 9.16, 12.19, ) - 공동위원회 분과위원회 12회(출입체류 4회, 3통 4회, 투자보호 2회, 국제경쟁력 2회) - 개성공단 상사중재위 운영을 위한 1차 회의 인도 2회: 남북적십자 실무접촉 / 사회문화 1회 : 인천아시아경기대회 남북실무접촉 김대중 정부는 집권 2년간( ) 남북대화를 13회, 노무현 정부는 같은 기간 남북대화를 59회를 각각 실시했다. 그렇다면 박근혜 정부는 적어도 김대중 정부보다 남북관계를 잘 관리했다거나 발전시켜왔다고 말할 수 있는가? 무엇보다 남북관계 전 체를 관리 조정하는 당국 간 정치 군사회담이 안정적이고 지속적으로 열리지 못하고 있는 것이 두드러진다. 그에 따라 경제, 인도, 사회문회 회담도 일회적이거나 간헐적 으로 열리고 있을 뿐이다. 경제협력 분야에서 정부는 개성공단을 발전적 정상화 및 국제화 합의 에 이렀다 고 평가한다. 구체적으로 현안문제 및 제도개선 협의 해결을 위한 당국 간 협의기구를 구성 운영하고, 3통(통행 통신 통관)문제 해결, 투자보장, 안전한 출입체류 보장 노력을 들고 있다. 또 당국 간 협의를 통해 3통, 투자보장 등 제도개선 추진하고 있다고 평 가하고 있다. 일일단위 상시통행 실시를 위한 전자출입체계(RFID) 구축 및 시범운영 ( 14.3), 남북 간 인터넷 망 구성 및 경로, 인증방식 등 인터넷 연결방식 합의( 14.2), 투자보장 장치 마련을 위해 개성공단 상사중재위원회 구성( 13.12) 등이 그 성과들로 제시된다. 정부는 또 개성공단을 국제적 공단으로 발전시키기 위한 투자여건을 조성 - 5 -

18 하는 것도 성과로 든다. 개성공업지구지원에 관한 법률 개정, 외국인투자기업에 대한 행정적, 재정적 지원 근거 마련( 14.1)이 그 예이다. 그럼에도 남북 경제협력은 개성공단에 한정되어 있고, 개성공단 사업이 확대되지 않고 초기 수준을 유지하고 있고, 2013년 개성공단 가동 중단과 임금문제 등 불안정 요인을 안고 있다. 그리고 이런 한계를 가진 현행 개성공단사업을 유지하는 것으로 민족경제의 균형적 발전 이나 남북 간 정치 군사적 신뢰구축에 이바지 한다고 할 수 있는지는 미지수다. 특히, 5.24 대북제재 조치로 북한 내륙으로의 경제협력이 중단되 어 있는 상태에서 경제협력의 확대는 난망한 상태이다. 남북 경협의 정체는 기업의 자율성 침해, 경제문제에 대한 정치적 규제 지속, 북한경제의 북방경제로의 의존 등 부정적인 연관효과를 파생시키고 있는 점도 우려를 사고 있다. 정부는 한편 남북 사회문화교류에 있어서 현 정부 출범 이후 방북 방남 및 북한 주민과의 접촉 횟수가 증가하고 있다고 자평하고 있다. 위 홍보자료에 따르면 남북 접촉 횟수는 2012년 147건 2013년 197건 2014년 219건으로 늘어나고 있다. 그 중 방북은 11건 5건 31건, 방남은 0건 2건 5건이다. 2009년 중단된 겨레말큰 사전 공동편찬회의와 개성 만월대 공동발굴 조사사업이 재개되었다. 평양 고구려고분 군 발굴, 기록유산 남북공동전시 등 신규사업 발굴은 협의 중으로 알려졌다. 체육 종 교분야에서는 2014년 10월 인천 아시안게임에 북한 선수단 참가(273명) 및 고위급 대표단의 폐회식 참석, 같은 해 10월 인천 장애인 아시안게임에 북한 선수 참가, 불 교계 합동법회와 기독교계 공동기도회가 2013, 2014년 평양에서 각각 두 차례 있었 다. 이상이 박근혜 정부 들어 이루어진 모든 남북 사회문화교류사업이다. 위에서 언 급한 학술, 체육, 종교 분야의 교류사업만 보더라도 일회적이거나 간헐적인 사업이 대 부분이다. 이들 분야 내 많은 세부 분야는 물론 다른 사회문화 분야의 남북교류가 전 개되지 못하고 있다. 위와 같은 제한된 교류사업마저 정부의 소극적인 자세로 확대하 지 못하고 신뢰회복의 전기로 삼지도 못했다. 인천 아시안게임에 참가한 북한 선수단 의 인공기 게양 불허나 폐막식에 참가한 북한 고위급인사들과의 대화에 적극 임하지 않은 것은 아쉬운 사례로 남는다. 무엇보다 김정은을 비롯해 북한당국이 남북 간 신 뢰의 징표로 판단하고 있는 6.15 공동선언과 10.4 정상선언을 기념하는 남북 간 교류 사업이 막혀있는 점은 박근혜 정부 들어 사회문화교류사업은 물론 남북관계의 현주소 를 잘 보여주고 있다. 그런 점에서 남한 정부가 올해 6.15 기념 남북공동행사 개최를 허용할지 귀추가 주목된다. 현재 정부는 광복 70주년 남북공동행사 개최를 북한에 제의해둔 상태이고, 민간의 6.15 기념 남북공동행사 개최에는 공식 입장을 나타내지 않고 있다. 박근혜 정부 들어 대북 인도지원은 이명박 정부 때에 비해 소폭 늘어났다 제재 조치의 예외인 북한 영유아 지원사업은 WHO, UNICEF, WFP 등 관련 국제기구 를 통해 계속 시행되고 있다. 특히, 2014년에는 WFP를 통해 9개도 87개 군 18,853 개 기관을 대상으로 영양보충제를 제공하는 신규 사업이 전개돼 수혜 대상이 68만 명 - 6 -

19 에 이르렀다. 이밖에도 정부는 국내 민간단체를 통한 영유아 질병 예방 영양 공급 지 원사업을 허용했다. 2014년 국내 민간단체를 통한 남북협력기금 지원이 5년 만에 재 개돼 보건, 농업, 축산 분야의 13개 단체가 총 30억 원 규모로 지원사업을 추진하고 있고, 민간단체 자체 재원으로도 지난 2년간 105억 원 규모의 영양식 의약품 지원이 있었다. 정부는 위와 같이 점진적으로 지원을 늘리는 과정에서 국내외 기구 NGO와 협업을 촉진하고 분배투명성 제고를 도모하고 있다. 또 2014년 들어 5.24 조치 이후 처음으로 민간단체를 통해 농축산, 산림 관련 물자 지원사업 2건(경통 딸기모종 지원, 에이스 온실자재 지원)을 허용한 바 있다. 인도지원 분야에서 정부의 간접 지원 확대 및 민간지원 부분 허용은 북한의 대남 적대의식을 완화하는데 유용할 것이다. 그럼에도 그 규모의 제한, 정부 직접 지원 부 재, 민간지원사업 규제, 지원 내역의 규제 등으로 북한의 신뢰 회복, 경색된 남북관계 회복에는 턱없이 부족하다. 여기에 북한경제의 부분 회복, 시장의 기능, 중국과의 교 역 증대 등으로 제한적이고 간접적인 소규모 지원사업의 정치적 효과가 뚜렷하지 않 다. 여전히 북한주민들은 국제사회 권장량은 물론 북한당국이 책정한 목표에 이르지 못하는 식생활을 하고 있다 조치 해제 이전 민간 지원사업의 대폭 허용, 5.24 조치 해제와 정부 직접지원의 동시 시행과 같은 방식으로 단계적인 정책전환을 모색 할 필요가 있다. Ⅲ. 남북관계 전망 2014년 벽두부터 남북은 대화 재개를 화두로 자신에 유리한 방향으로 분위기 조 성에 나섰다. 신년사를 통해 김정은이 남북관계 개선을 위한 적극적인 노력을 천명하 자, 박근혜 대통령은 통일대박 으로 응수했다. 이어 북한 국방위원회가 중대제안 을 통해 비방중상 행위 중단, 군사적 적대행위 중단, 핵재난 방지 조치 등을 전제로 이산가족 상봉과 남북현안에 대한 논의로 반응했다. 그런 배경 하에서 남북적십자 실무접촉을 거쳐 2월 20-25일 금강산에서 이산가족상봉 행사가 열렸다. 이는 2003년 상반기 개성공단 중단, 남북 당국 간 회담 무산과 대조된다. 물론 2003년은 2월 12일 북한의 핵실험과 그에 따른 대북 추가 제재로 정세가 악화되어 있었다. 그럼에도 남북이 대화를 시도 했다는 점에서, 그리고 2013, 2014년 모두 상반기에 한미합동군사연습으로 상황이 양 호하지 않았다는 점에서 두 해 남북관계 양상의 차이는 향후 남북관계를 두 시나리오 로 전망할 수 있는 경험적 자료이다. 먼저 확인할 것은 남북이 당국 간 회담에 나설 필요를 갖고 있는가이다. 깊은 상 호 불신에 따른 안정적인 대화 가능성을 비관할 경우 대화에 대한 기대는 낮아진다. 반대로 국내정치적 필요와 관계개선을 통한 전략적 이익 획득에 대한 기대가 높을 경 우 대화에 나설 수 있다. 정권이 국내정치적으로 (불)안정한 상태를 활용해(혹은 돌파 하기 위해) 대화에 적극 나설 필요를 가질 수 있고, 경제침체의 탈출구 마련이나 제 - 7 -

20 재망 뚫기를 위한 접근도 가능하다. 박근혜 정부의 경우 집권 중반을 넘어서는 올해 에 남북관계의 전환을 꾀할 필요가 증대할 수 있다. 남북이 대화에 나설 필요를 충분히 갖고 있는 경우에는 대화의 분위기 조성이 관 건이다. 가능한 방안으로 상호비방과 적대행위 중단, 당국 차원의 직접 인도지원과 민 간교류의 전면 허용 등을 꼽을 수 있다. 6.15공동선언 기념 남북공동행사 개최, 국제 행사 혹은 제3국 초청 남북 당국회담, 그리고 특사 교환도 가능하다. 북한의 입장에 서는 남한의 대북전단 살포 중단, 5.24 제재 조치 해제, 한미합동군사연습 조정이 뚜 렷한 신뢰의 징표로 읽힐 수 있다. 남한의 입장에서는 북한의 대남 도발 중단, 조건 없는 이산가족상봉 수용, IAEA의 핵사찰 수용 및 NPT 복귀가 신뢰의 징표가 될 수 있다. 2015년 현실적인 남북간 정치적 목표는 긴장완화, 대립해소를 향해 안정적인 대화 채널을 마련하는 것이다. 이를 경제협력, 사회문화교류의 활성화로 보장해 남북 관계 개선의 단계로 끌어올리는 일은 그 이후를 기약해야 할 것이다. (사)경실련통일협회는 2014년, 천안함 사건에 대한 이명박 정부의 5.24조치 4주 년을 맞이해 북한 통일 전문가 113명을 대상으로 설문조사를 진행하였다. 5.24조치에 대한 제재 효과에 대한 평가에서 응답자의 52.43%(54명)가 남한의 피해가 더 크다고 응답했다. 남과 북의 피해가 비슷하다는 의견은 20.39%(21명)였으며, 북한의 피해가 남한보다 더 크다는 응답은 27.18%(28명)에 그쳤다. 또 이 단체는 같은 해 11월 28 일- 12월12일 107개 경협기업(개성공단, 금강산관광, 위탁가공, 교역, 내륙투자 기업 등)을 대상으로 설문조사를 진행하였다. 5.24조치로 인해 경협환경이 전반적으로 악화 되었다는 밝힌 답변이 총 93.5%(100개)였다. 반면, 5.24조치 이후 경협환경이 매우 좋아졌다. 라고 응답한 기업은 단 한 곳도 없었다. 5.24조치로 인한 가장 큰 피해사항으로 투자비 및 영업손실 57.9%(62개)과 부채상환의 어려움 24.3%(26개)을 꼽았다. 남북경협 정상화 및 활성화를 위해 가장 필요한 제도적 개선책으로 81.3%(87개)의 경협기업이 5.24조치 해제 및 금강산 관광 재개 를 꼽았다. 이는 남북경협 환경에 가장 큰 장애물인 5.24조치와 금강산관광 중 단에 대한 정부의 적극적이고 전향적인 정책 전환을 촉구하는 답변이다. 또한 박근혜 정부의 남북관계 개선 및 교류협력 재개를 위한 노력에 대해 못하 고 있다. 가 24.3%(26개)이며 매우 못하고 있다. 가 41.1%(44개)로 부정적인 의견을 표시한 경협기업이 총 65.4%(70개)였다. 부정적 평가에 대한 이유로 5.24조치 해제 및 금강산관광 재개 등 전향적 조치 미비 가 47.1%(33개)로 가장 큰 이유였으며 남 북 간 대화의지 또는 노력의 부족 21.4%(15개), 국내 정치용으로 통일 이용 17.2%(12개) 등이 뒤를 이었다. 남북경협 재개를 위한 해법으로 23.4%(25개)가 남한 의 대북제재 전면해제 라고 답변했고 남한의 대북제재 해제와 북한의 금강산 관광 사업 재개 병행 은 51.4%(55개)가 답변했다. 남한의 선제적 정책 변화와 남북 동시 자세 전환을 촉구하는 응답이 총 74.8%(80개)였다. 남북 경제협력의 필요성은 경협 기업의 이익을 초월하고 있고, 전문가들의 공감 도 초월하고 있다. 오늘날 한국경제의 침체가 국내 산업구조와 경기변동에 의한 것만 - 8 -

21 이 아니라 세계경제의 불안정과 긴밀한 관련을 갖는다는 점은 많이 지적되고 있다. 그 주요 대안으로 남북 경제협력을 통한 경제공동체 건설, 북방경제로의 진출이 꼽히 고 있다. 이런 지적 혹은 기대는 언론과 일반 국민들 사이에서도 회자되고 있다. 정 치권의 낮은 리더십, 특히 이념에 구속된 정치가 현실과 미래를 일시적으로 억제하고 있는 형국이다. 2007년 10.4 정상선언 이후 다방면의 남북 교류협력사업이 추진될 때 진보개혁진 영의 일부는 북한의 내부 식민지화, 북한인들의 이등시민화, 북한지역의 생태 파괴를 미리 우려한 경우가 있었다. 이런 점에 유의하면서 남북경협의 활성화를 추진함에 있 어서 환경영향평가, 북한인(특히 지역주민)들의 입장을 반영할 필요가 있다. 그럼에도 지금은 남북 경협이 남북 상생, 북한인들의 삶의 질 향상, 군사적 긴장 완화에 기여 하는 바를 재연하는 것이 당면 과제이다. 한 번의 중단 소동에도 불구하고 개성공단 의 생명력을 고려할 때 개성공단의 확대와 접경지대에서 제2, 제3의 개성공단 설립의 필요성도 제기되고 있다. 그 가능성은 남북관계에 정경분리론을 얼마나 적용하느냐에 달려 있다. 인도문제와 사회문화교류에 있어서는 남북한 당국이 남북관계에서 민간의 지위와 역할을 인정하느냐, 곧 협치의 자세를 갖고 있느냐에 달려 있다. 현실은 북한은 물론, 남한정부도 민관을 대응한 협력관계보다는 민을 보조자, 혹은 관리의 대상으로 접근 하는 경우가 비일비재하다. 그런 가운데 남북이 민의 참여와 협조가 결정적인 인도문 제와 사회문화교류 활성화에 상호 협력하기는 쉽지 않다. 여기에 정치군사적 상황의 제약이 더해지고 있다. 이로써 남한이 북한보다 상대적으로 이들 사업에 더 적극적으 로 나설 위치에 있고, 민간의 자율성을 인정한 가운데 민관협력을 추진함에 마땅하다. 민간의 이산가족 생사확인, 서신교환, 상봉, 탈북 이산가족 지원 사업을 등을 정부가 지원을 더해줄 필요가 있다. 학술, 종교, 체육, 여성, 역사 등과 같은 사회문화교류사 업의 활성화를 위해서는 허가제를 신고제로 전환하고 관련 정부 부처와 민간단체의 협력관계 강화가 요청된다. 거시적으로는 인도사업 및 사회문화교류사업의 활성화는 정치군사적 환경의 제약의 최소화 혹은 정치군사문제와 이들 분야의 병행 운용의 여 부에 달려있다. 미시적으로는 현행 정부 규제 하의 사업 집행 기조의 변경 여부에 달 려있다. 마지막으로 북핵문제를 비롯한 한반도 안보문제의 해결을 위한 남북의 역할은 국 제사회의 건설적 개입과 조화를 이룰 때 효과를 거둘 것이다. 가령, 북핵문제 해결 노력을 남북 채널과 국제 채널 중 어느 하나에만 의존하는 것은 아무런 유용성이 없 다. 북한이 핵보유국을 자처하고 경제 핵 병진노선을 전개하는 상황에서 이 두 채널의 조화는 한반도 비핵화를 다시 궤도에 올리는데 필수조건이다. 문제는 현재 이 두 채 널이 가동되지 않는 상태에서 한국이 무슨 역할을 할 수 있는가이다. 현 정부는 북한 인권문제와 마찬가지로, 북핵문제도 북한의 先 행동을 전제로 국제공조 를 강조하고 있다. 통일부는 2015 대통령 업무보고 에서 국제사회와 함께 하는 통일준비 전략 에 북한 인권, 핵문제를 거론하며 北 비핵화 진전 남북관계 발전의 선순환 정착 을 - 9 -

22 목표로 제시하며 다음 세 방안을 거론하고 있다. 국제사회와 공조, 북한 비핵화를 위한 창의적 방안 마련 남북 간 신뢰 형성을 통한 북한 변화여건 조성 북한 비핵화 진전에 따라 비전코리아 프로젝트 작동 이 세 방안이 담고 있는 선후관계를 바꾸면 어떨까? 그리고 북한 비핵화 라는 표 현도 눈에 띄는데, 이와 같은 인식과 정책방향으로는 잔여 2015년 남북관계가 아니라 잔여 박근혜 정부 하 남북관계를 전망하는 일이 얼마나 어려울까? 박근혜 정부가 출범할 때 북한은 이미 국제사회의 파상적인 제재에 묶여 있었고, 그 당시 3차 핵실험으로 제재는 가중 되었다. 북한문제에 있어서 미중협조체제도 무 난해보였다. 그런데 목하 북한은 북중러 북방경제협력을 형성해 그것을 기축으로 제 재 약화를 기도하며 미국, 일본과 접촉도 시도하고 있다. 김정은이 남북고위급 접촉에 응하거나 정상회담을 시사하면서 남한에 남북대화를 위한 분위기 조성을 촉구하고 있 는 것도 그 연장선상이다. 이는 1990년대 초 급격한 체제위기에 처했을 때 김일성-김 정일 공동정권이 전방위 생존외교를 전개한 때를 연상시킨다. 다만, 그때와 다른 것은 북한의 핵무장 여부이다. 분명한 점은 이제 한반도 평화는 일시적 책략을 허용할 여 지가 없어졌다는 엄중한 현실이다

23 토 론 문 이혜정 (중앙대학교 정치국제학과 교수) 분단 70년, 남북관계는 어디로 가고 있는가? 이 질문에 대한 답은 간단치 않다. 역사 적 변화의 순간에는 그 변화를 가늠하기 힘든 법이고, 분단의 대내외적인 구조는 복 합적이기 때문이다. 이러한 한계를 전제로 하는 용감한 하나의 답은, 냉전 이후의 새로운 분단구조가 정착되어 가고 있다는 것이다. 1. 한반도의 분단은 (도식적으로 보면) 일본제국주의의 패배, 미소의 냉전, 그리고 한국 민족 내부의 분열과 내전이 착종된 결과이다. 냉전과 내전이 결합되면서 한국전쟁이 발발하였고, 이를 배경으로 일본이 국제사회로 복귀하는 샌프란시스코 평화조약이 체 결되었고, 한국전쟁은 정전협정으로 마무리되었다. 일본제국주의의 역사적 청산도 한 국민족의 내전, 무력통일의 시도도 냉전의 논리에 복속되었다. 태평양전쟁 이후 미국은 일본을 점령하였다. 캐넌의 표현으로 일본은 미국의 떡(our cake)이었고, 1951년 샌프란시스코 평화회의는 미국의 작품이었다. 일본이 전범국에 서 국제사회의 일원으로 복귀하는 대가는 미일안보조약을 통한 미국에 대한 종속이었 고, 동아시아 냉전기지로서 일본에게 주어진 보상은 미국이 한국의 배상 요구 등 일 본제국주의 역사 청산 문제를 샌프란시스코 조약에서 배제한 것이었다. 정전협정은 (미소의 전면전을 불사하는 공산주의의 전면적 제거가 아닌) 제한전쟁과 봉쇄의 논리 로 미소 진영의 경계를 확정하고, 진영체제에 남북의 내전, 무력통일 논리를 복속시켰 다. 2. 다음 주 4월 28일 일본 아베 수상의 미 의회 연설이 있을 예정이다. 역사 상 최초의 일이다. 1952년 4월 28일에 샌프란시스코 조약이 발효되었다. 이 날은 아베 정부에게 주권 회복의 날이다. 미국 오바마 정부는 동맹의 강화와 새로운 자유무역지대(TPP) 창설을 주요한 수단으로 하는 아시아 재균형 정책을 추진하고 있다. 이에 발맞추며 아베 정부는 해석개헌과 집단적 자위권을 통해 일본의 군사적 역할을 강화해오고 있 다. 2015년 4월 28일 아베의 미 의회 연설은 미일동맹의 역사적 전환과 일본의 새로 운 국제적 역할을 선포하는 출범식이 될 전망이다. 이와 같은 최근 미일동맹의 강화는 샌프란시스코 체제의 (재)강화인가? 샌프란시스코 - 1 -

24 체제는 다음의 세 가지로 볼 수 있다. 1) 첫째, 아주 좁게는, 샌프란시스코 평화조약 과 미일 안보조약을 통한 미국과 일본 거래 자체, 2) 둘째, 보다 확장된 개념으로는, 미일동맹을 축으로 하는 미국과 필리핀, 대만, 한국의 쌍무적 동맹체제 전반의 동아시 아 안보질서, 그리고, 3) 셋째, 아주 광의의 개념으로는, 일본과 한국의 경제성장, 그 리고 1970년대 이후 중국을 포섭하는 냉전시기 미국 주도의 동아시아 패권 (정치경제 안보) 질서가 그것이다. 이상의 세 가지 기준에서 보면, 최근 미일동맹의 강화는 1) 양자관계의 측면에서는, 분명하게 샌프란시스코 체제의 강화로 볼 수 있지만, 3) 중국을 포섭하는 미국 주도 의 기존 냉전질서의 기준에서는 오히려 샌프란시스코 체제의 해체로 볼 수 있고, 2) 쌍무적 동맹질서의 차원에서는 한일 간의 역사문제 등 일정한 균열을 지닌 샌프란시 스코체제의 불완전한 진화로 볼 수 있을 것이다. 1970년대 미국은 베트남전쟁과 미소의 핵전력 균형, 그리고 국내의 정치경제적 혼란 을 배경으로 중국과의 관계정상화를 추진했다. 미국의 이중봉쇄, 일본과의 동맹을 통 해서 일본의 주변국에 대한 군사적 위협을 통제하는 동맹의 '병마개 기능은 중국이 1970년대 일본 및 미국과 국교를 수립하는 데 결정적인 전략적 고려 요인이었다. 이 와 함께, 미국 주도 질서에 편입됨으로써 가능한 경제적 발전의 기회도 샌프란시스코 체제의 주요한 토대였다. 한국의 박정희 정부가 일본제국주의의 역사적 청산을 (적어 도, 그 전면적인 청산을) 포기하고, 국교정상화를 감행한 이유가 여기에 있다. 중국 정부가 냉전의 종언 이후 1990년대 미국 조야의 중국위협론/붕괴론의 그네 타기나, 9/11 테러 이후의 극단적 일방주의에도 불구하고, 미국에 대한 전면적 대결 의지를 밝히지 않은 이유도 물론 미국 주도의 경제체제 때문으로 볼 수 있다. 냉전의 종언 이후, 특히 2008년 세계금융위기 이후 미국 패권의 경제적 보상 또는 유 인과 미국 중심 동맹체제의 (이중봉쇄) 병마개 기능은 지속적으로 약화되어왔다. 오 바마 정부의 2015년 국가안보전략 보고서도 분명히 인정하고 있듯이, 미국은 더 이상 세계 경제 성장의 견인차가 아니다. 중국 경제의 뉴노멀 이 다양한 국내외적 문제로 지속가능한가에 대한 회의가 있지만, 적어도 단기적으로는 중국이 세계경제의 성장을 주도하고 그에 따라 종합적인 국력이 상승할 것은 분명하다. 한편, 일본의 집단적 자 위권이 중국에 대한 직접적인 군사적 위협으로 현실화될 지 여부는 불분명하지만, 중 국 입장에서 보면, 미국이 중국에 대한 군사력 투사능력의 강화를 추구하고 센카쿠 열도에 대한 미일 동맹의 공약을 확인하는 기조에서 미일동맹의 강화를 추진하는 것 은 기존의 병마개 기능의 절대적 상실로 비춰질 것이다. 3. 최근 미국정부는 민족주의의 값싼 박수 운운하는 셔먼 국무부 차관보의 발언을 시작 으로 한국에게 일본과의 협력을 강력히 압박하며, 한미일 삼각협력을 강화해오고 있 - 2 -

25 다. 4월 초부터 진행된 국방장관의 일본, 한국 순방이나, 한미 양국 국방부의 대북 미 사일, 핵대응 논의 강화, 한미일 삼국 외교차관 회의 등은 아베 수상의 미 의회 연설 을 위한 정지 작업의 성격도 지닌다. 역사적으로 보면, 냉전의 종언은 전통적인 북한의 위협을 넘어서는 한미동맹의 새로 운 명분과 기능, 역할분담을 요구했다. 그 결과, 작전권 전환이나 한국군의 역할 증 대, 분담금 증액 등이 동맹의 전환이나 현대화의 주요 이슈로 등장했다. 미국의 새로 운 요구는 동맹의 제도적 관성에 갇힌 한국 군부나 보수의 입장에서는 당혹스러운 것 이었다. 냉전 종언의 혼란 속에서 수세적으로 한반도 비핵화와 남북관계기본합의서에 합의했던 북한은 이후 소련의 몰락과 중국의 (자본주의적 근대화와 한국과의 수교 등) 배신과 맞물린 국내 경제의 위기를 극복하는 수단으로 핵개발(의 위협)을 걸고 한반도 분단체제, 미국과의 수교와 북한에 대한 포위체제의 해체를 선택했다. 1994년의 제네바 합의는 북핵 위기의 불완전한 봉합이자, 한반도 평화체제의 전망을 모두 지니고 있었다. 2000년의 남북정상회담은 (이제 와서 돌아오면) 국제공조와 민 족공조의 조화가 낳은, 한반도 문제의 한반도화의 한 극단이었다. 9/11 테러 이후 2 차 북핵 위기는 우여곡절 끝에 6자회담의 틀에서 관리되었고, 노무현-김정일의 2차 남북정상회담은 그 끝자락에서 열린 것이었다. 2008년 이후 한국의 보수정권에서 6자 회담은 사라졌다. 탈냉전의 혼란을 헤쳐오던 김정일은 쓰러졌고, 김정은 정권에서 핵 은 북한의 운명을 담보할 절대적으로 포기할 수 없는 정권의 토대가 되었다. 북한의 핵과 미사일 위협은 전작권 전환의 무기한 연기와 한미일 군사협력의 강화로 이어지 고 있다. 보다 구체적으로 보면, 이 달 들어 한미 국방부는 각기 독자적으로 진행되 어 오던 북핵 위협에 대한 미국의 한국에 대한 확장억지 제공과 북의 미사일위협에 대한 한국의 독자적인 대비를 통합적으로 운영하기로 합의하였고, 한미일 외교차관 회의에서는 한일의 역사 갈등을 제쳐두고 북한의 군사적 위협에 대한 공동 대응을 강 조하고 있다. 이러한 한미일 삼각협력에 의해서 (도식적인 일반화의 위험을 무릅쓰고 말하자면) 일 본은 한반도 분단의 직접적인 관리자로 등극 하고 있다. 물론 냉전시기에도 일본은 유엔사의 후방기지로서 한반도 정전체제의 한 축이었지만, 2014년 한미 국방장관회담 에서 전작권의 무기한 연기뿐만 아니라 유엔사의 존치가 강조되고, 일본의 집단적 자 위권이 제도화되는 가운데 최근 북한의 핵과 미사일 위협에 대한 군사적 대응이 한미 일 삼각협력이 대상이 되면서, 일본의 역할은 이전과 비교할 수 없을 정도로 강화되 었다. 제3국의 (한국의) 주권을 고려하겠다는 한미일 외교차관 회의의 합의는 한국의 주권이 그만큼 위협받고 있다는, 일본이 한반도 분단의 적어도 군사적 분단의 직접적 인 관리 주체가 되었다는 방증이다

26 6자회담의 복원 가능성은 희박해 보이고, 김정은 정권이 핵과 경제발전의 병진노선을 포기하고 비핵화와 남북한기본합의서로 돌아갈 가능성도 요원해 보인다. 한반도 문제 의 한반도화는 적어도 최근 북한 인권문제의 국제화, 한국 국내정치화를 고려하면, 실 현 불가능한 과거의 구호일 뿐이다. 1991년부터 김정은이 사망하는 2011년 사이의 탈냉전이 가져온 한반도의 혼란은 이제 완전히 정리된 것 같다. 한반도에서 내전은 이제 새로운 환경에서, 한국에 의한 북한의 흡수통일이라는 새로운 희망 혹은 위협으 로, 김정권 정권과 한국의 보수 정부 사이에서 더욱 확고하게 지속되고 있다. 강대국 사이에서는 냉전이 끝났다. 미국과 중국, 일본은 새로운 경쟁과 협력의 게임을 시작했 다. 싸드와 TPP, AIIB는 북한의 핵과 미사일에 대한 한미일 삼각협력만으로 한국이 안보와 경제성장을 모두 확보할 수 없는 고난의 시대 접어들었음을 예고하고 있다

27 지식협동조합 좋은나라 제15회 월례정책포럼 토론문( ) 강대국 정치의 영향력 최소화 및 남북 교류협력의 제도화 신종호(통일연구원 부연구위원) 최근 국제질서의 핵심 키워드는 미국패권의 상대적 하락(decline) 과 중국의 부상(China Rising) 및 지정학의 귀환(The Return of Geopolitics) 이다. 아시아 회귀(pivot to Asia) 를 선언한 미국은 아시아 재균형(rebalancing) 전략을 통해 동 맹 협력국가와의 전략적 유대를 강화하고 있고, 기존의 다자적 제도적 파워를 활용하 여 국제사회의 지도국 지위를 유지하고자 하며, 중국의 부상 을 봉쇄하고 러시아의 영향력을 차단하는데 외교 역량을 집중하고 있다. 21세기 강대국화를 지향하는 중국 은 미국이 주도하는 규범적 제도적 권력에 순응하기 보다는 자신들의 비전과 의지가 반영된 새로운 지역질서와 가치규범을 주창하기 시작했다. 미국 등 강대국을 겨냥한 신형대국관계 구축 제안, 아시아인프라투자은행(AIIB) 설립 주도, 육상 해상 실크 로드(일대일로) 전략 구상 제기 등이 대표적인 사례들이다. 미중 두 강대국(G2) 이외 에도 러시아와 일본 역시 자국의 전략이익을 관철하고 역내 영향력을 확대하는 등 국 제질서 형성의 주요 행위자로 복귀하고자 노력하고 있다. 이와 같은 동아시아 주요 강대국 간 국익에 기반한 경쟁과 협력은 역내 불확 실성과 불안정성 증대로 이어졌고, 한국외교는 도전과 기회를 동시에 맞이하고 있다. 특히 한반도 통일 기반을 조성하고 북한의 변화를 이끌어내기 위해서는 국제적인 지 지 확보와 안정적인 주변환경 조성이 매우 중요하다는 점에서, 강대국 정치의 부정적 인 영향을 최소화하고 한반도의 평화와 안정 및 통일을 이루기 위한 통일외교 전략 개발이 절실하다. 먼저, 한반도 통일이 역내 현상변경을 의미하지 않을 뿐만 아니라 강대국의 핵심이익 을 침해하지 않을 것이라는 점을 확인해 줄 필요가 있다. 또한 제도화된 국 제기구 및 국제사회의 다양한 채널을 활용하여 한반도 통일 문제를 국제이슈화함으로 써 개별 국익에 기초한 강대국 정치의 한반도에 대한 부정적인 영향을 최소화해야 한 다. 또한 이 과정에서 강대국의 대외정책에 우리의 국가이익을 투영할 수 있는 범국 가적인 차원의 정책방안 마련이 필요하다. 이와 같은 통일외교 전략이 성공을 거두기 위해서는 무엇보다도 남북관계의 실질적 진전이 우선되어야 한다. 하지만 현재의 남북관계 상황을 보면 전망이 그다지 낙관적이지는 않다. 우리 정부가 제기한 한반도 신뢰프로세스 의 핵심과제인 신뢰형 성을 통한 남북관계 정상화 는 진전이 별로 없다. 신뢰( 信 ) 형성의 핵심은 성실( 誠 實 ) 이라는 점에서 남북한 간 기존 합의 이행이 매우 중요하지만, 어떻게 기존 합의 를 이행할 것인지에 대해서는 여전히 구체성이 결여되어 있다. 이밖에도 남북한 대화 - 1 -

28 채널 부재, 정부( 官 ) 주도의 남북교류협력 사업의 한계 등 해결되어야 할 문제들이 산 적해있다. 현재의 남북관계의 경색은 다양한 대내외적 요인에서 비롯되었으며 이로 인 해 남북 간의 교류협력을 활성화하고 제도화하는데 부정적인 영향을 끼쳐 왔다는 점 에서 향후 남북관계 타개 국면에 대비한 지속적이고 제도화된 교류협력 방안을 강구 할 필요성이 제기된다. 이를 위해 현재의 남북관계는 물론 향후 통일과정에서 매우 중요한 시사점을 제공하고 있는 중국-대만( 兩 岸 ) 사례를 참고할 필요가 있다. 첫째, 중국과 대만이 오랜 정치 군사적 갈등과 충돌에도 불구하고 경제와 사 회 문화 분야의 교류협력은 지속적으로 유지해왔다는 점을 참고하여, 철저한 정경분 리( 政 經 分 離 ) 원칙하에 남북경협을 추진할 필요성이 있다. 중국과 대만은 대만독립 문제 나 통일을 둘러싼 정치 군사적 갈등의 지속에도 불구하고, 非 정치분야(경제 사회 인적교류 등) 의 교류는 점진적 단계적으로 확대되었고, 이는 다시 상호 신뢰와 이해에 기반한 사회 문화적 교류로 이어졌다. 따라서 현재와 같은 남북한관계의 경색 국면 해결을 위해서도 경제협력이나 사회 문화 분야 교류에서의 모멘텀 유지가 중요하다는 점에서, 개성공단사업이나 금강산 관 광과 같은 경제 사회 영역의 교류협력은 어떤 경우에라도 유지 및 재개할 필요가 있다. 특히 민간 주도형 교류협력의 경우 정치적인 민감사안에 좀 덜 영향을 받는다는 점에서 향후 남북 관계는 현재의 정부주도형 교류협력에서 민간주도형으로 전환을 모색할 필요성이 있다. 둘째, 중국과 대만 양측의 공식적인 정부 간 접촉이 부재한 상황에서도 해협양 안관계협회( 海 峡 两 岸 关 系 协 会 ) 와 해협교류기금회( 海 峡 交 流 基 金 会 ) 라는 반관반민( 半 官 半 民 )의 대화 채널이 항상 유지되었으며, 그리고 두 기관 간 체결된 모든 합의서는 체 결 이후 현재까지 순조롭게 이행중에 있으며, 중국 지도부의 교체 혹은 대만의 정권 교체 등 의 요인으로 인해 축소되거나 취소된 사례가 존재하지 않는다는 점에서, 정권교체에 따라 이 전 정부가 체결 합의한 교류협력 내용을 번복해 온 남북한 양측 모두에게 중요한 시사점을 제 공하고 있다. 향후 남북 교류협력의 활성화와 제도화를 위해서는 쌍방이 합의했던 기본합의서 준수가 가장 중요하다는 점에서 과거에 체결했던 남북한 간 합의서에 대한 준수는 물론 이를 한 단계 더 발전시킨 법령 제정이 필요하다. 특히 남북한 교류협력의 활성화와 제도화를 위해 서는 기존의 합의사항 이행을 강제할 수 있는 필요한 입법조치를 추진함으로써 정권 교체와 관계없이 안정적으로 남북 화해 협력을 추진할 수 있는 여건을 마련할 필요성이 있다. 셋째, 중국과 대만은 중앙정부 뿐만 아니라 지방정부 및 접경지역 차원에서의 교류협 력을 병행하고 있다는 점에서 개성공단으로 대표되는 남북한 접경지역 차원의 교류협력에 중 요한 시사점을 제공하고 있다. 중국은 2009년 푸젠성( 福 建 省 ) 해협서안경제구( 海 峡 西 岸 经 济 区 ) 발전 전략을 수립하여 대만과의 경제협력을 촉진하고 있고, 대만은 2000년 리도건설조 례( 離 島 建 設 條 例 ) 를 제정하여 낙후된 진먼( 金 門 ), 마주( 馬 祖 ) 지역 개발을 지원하고 있다. 남북한 역시 중앙정부와 지자체의 역할 분담을 통해 지자체의 대북교류협력 권한 및 범위를 확대하고, 특히 인도적 지원 사업의 경우 지자체에 대한 대폭적인 권한 하방( 下 放 )이 필요하 다. 넷째, 중국과 대만의 교류협력은 쌍방 모두에게 이익이 되는 교류협력 구조 창출이 - 2 -

29 최우선적으로 고려되었다는 점에서, 남북한이 공동이익( win-win )을 창출할 수 있는 교류협 력 방안 마련이 요구된다. 특히 그동안 남북한 교류협력은 우리가 얻는 이익보다 북한이 얻는 이익이 훨씬 큰 구조였다는 점에서 중장기적으로는 남북한 모두에게 이익이 되는 교류협력 구 조의 모색이 필요하다. 마지막으로, 남북한 교류협력은 주변국에게도 이득이 된다( triple win )는 점을 강조 함으로써 관련 국가들의 적극적인 지원과 건설적인 노력을 요구할 필요성이 있다. 예를 들어, 최근 중국이 육상 해상 실크로드( 一 帶 一 路 ) 전략 구상을 의욕적으로 추진하는 과정에 서 한국의 유라시아 이니셔티브 와의 주도권 경쟁이 치열하게 전개되는 등 우리의 구 상 추진에 부정적 영향을 초래할 가능성도 있지만, 중국의 구상과 전략적 유기적으로 연계할 경우에는 유라시아 이니셔티브 구상 추진에 상승적 효과도 기대할 수 있다. 중국의 경제적 자신감을 배경으로 시작된 일대일로 구상은 아시아인프라투자은행 (AIIB) 설립을 통해 중국 중심으로 아시아경제를 주도하고 결국 미국의 대중국 포위 전략에서 벗어나려는 의도를 유감없이 표출하고 있다. 특히 일대일로 구상에 포함된 신의주-개성 구간 철도 도로 연결사업을 중국이 주도할 경우 향후 남북경제공동체 구상에 부정적인 영향을 초래할 수 있다. 따라서 중국의 일대일로 구상이 갖고 있는 정치 외교적 의도를 경계하면서도 경제적 협력이 갖는 중요성을 인식하여 우리의 유 라시아 이니셔티브 구상과 전략적 유기적으로 연계할 수 있는 양자(한중, 한러 등) 및 다자(남북중, 남북중러, 다자기구 활용 등) 접근 방안이 강구되어야 한다. 이와 동시 에 현재 유라시아 이니셔티브에 참여하지 않고 있지만 실질적인 영향력을 보유하고 있는 미국 등 주요 국가들을 설득할 수 있는 논리 개발 및 해양 대륙세력의 지정학적 대결 회피 방안에도 노력해야 한다