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1 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 * - 사회적경제기본법 제정논의와 관련해서 - 강 희 원 ** 국문 요약 한국은 제2차 세계대전 후 일본식민지배로부터 독립한 후 반세기라는 짧은 기간 내에 세 계자본주의 역사에서 보기 드물 정도로 급속한 경제성장을 이룩하여 세계자본주의체제의 핵심부로 진입했다. 그렇지만 한국자본주의체제는 대기업 중심의 수출일변도에 의한 성장 한계 실업자의 양산 빈부의 양극화 급속한 저출산고령화에 의한 생산인구의 감소 등 선진자본주의국가보다 더 심각한 다층적인 구조적 모순에 직면하고 있으며, 특히 1990년대 말에는 외환위기이라는 소용돌이에 빠져 IMF에 의한 경제적 신탁통치까지 받게 되었다. IMF의 조언에 기하여 신자유주의적 방식으로 외환위기를 어느 정도 극복해가고 있었다고 생각했었는데, 2007년의 이른바 서브프라임(subprime: 비우량주택담보대출) 금융사건을 계기 로 촉발된 아메리카합중국발( 發 )세계자본주의의 위기적 격랑이 밀려와 직간접적으로 영향 을 미치면서 또다시 양극화가 더욱더 심화되고 더 이상 기존의 자본주의적 기업중심으로는 복지와 일자리를 창출하기 어렵다는 판단 하에 시민사회부문에서 뿐만 아니라 정치인들까 지 사회적 경제에 관심을 보이면서 범정부적 차원에서 그 도입에 관한 논의가 활발하게 진 행되고 있다. 이제 사회적 경제의 활성화라는 전략과 관련해서는 여당과 야당은 그 입장에 있어 차이 는 있지만 사회적경제법안의 마련에서 서로 경쟁하는 양상까지 보이고 있다. 여당은 2014 년 4월 10일 사회적경제기본법 초안을 마련하여 공청회를 개최하며 사회적경제기본법의 입 법화를 추진하였고 야당도 같은 해 8월부터 공청회를 이어가며 사회적경제기본법 제정 논 의를 본격화하고 있다. 이러한 태도는 이른바 사회적 경제의 활성화가 국가 주도적으로 급 속하게 추진되었던 한국자본주의체제가 직면하고 있는 사회적 경제적 문화적 위기문제를 어느 정도 완화하는 데에 도움이 될 것이라는 판단이 전제되어 있다. 생활세계가 근대 이후부터 국가섹터와 시장섹터에 의해 식민화되어 정형화되고 그것의 나머지부분의 기능이 경시되거나 무시되는 과정이 가속화되어 왔다. 근래에 부각되고 있는 사회적경제론 내지 제3섹터론은 근대 이후 자본주의의 전개과정에서 국가와 시장에 의해 그 기능이 경시되고 억압되어온 생활세계 속의 자연적 연대를 사회적 연대로 재활성화해서 복권시키는 과정에 관한 논의이다. 그래서 우리나라에서 사회적 경제를 제도화하려고 하는 경우에도 우리 공동체 내에 잠재해 있는 자연적 연대를 재인식하여 사회적 연대로 재활성

2 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 화하기 위해서 외국의 제도를 무조건적으로 도입하기 보다는 우리 사회의 실정에 맞게 변 용하는 것이 필요하다. 물론 외국의 경험과 제도는 우리에게 중요한 자료가 될 것이다. 이 를테면, 스웨덴을 모델로 도입하는 경우는 민주적 관료국가 와 사회적 민주적인 정권이 그 전제로 되어야 할 것이고, 도이칠란트를 모델로 하는 경우에는 강력한 직능대표단체를 어느 정도 확립하는 것이 요청되며, 유나이티드킹덤(영국)을 모델로 도입하는 경우에는 보 편주의적 이념과 지역권에 있어서 자립성 및 공동체에 기반하고 있는 자주적 이니셔티브가 필요로 될 것이다. 프랑스나 이탈리아를 모델로 해서 구축하고자하는 경우에는 우리 사회 에 노동을 중시하는 사회주의적 전통의 결여를 어떻게 보완할 수 있을 지를 먼저 생각해보 아야 한다. 그리고 무엇보다 어떠한 조건하에 국가, 지역, 지방, 비영리 협동섹터의 상호보완성과 협 동이 잘 기능할 수 있는지를 세심하게 고민해야 한다. 현재 우리나라에서 인간존중 분위기 를 촉진시키기 위해서는 우선 비영리 협동섹터의 발전이 무엇보다도 필요하다. 공적 섹터, 민간섹터, 비영리 협동섹터에 있어서 새로운 사회적 공통익( 共 通 益 ) 을 인식하기 위해서 는 각 당사자가 구래( 舊 來 )의 입장에 고집할 것이 아니라 새로운 도전에 향하여 함께 일보 라도 앞으로 나아가는 것이 절실하다. 위와 같은 종합적인 인식 하에 사회적경제기본법이 설계되어야 한다. 그렇지만 한국의 경 우 사회적경제 전영역을 구조화하고 체계화하는 기본법을 그것도 국가가 주도적으로 제정 하기에 그 시기가 성숙했다고 말하기 어렵다. 게다가 국가에 의한 사회적 기본법의 제정은 사회적 경제에 대한 법인( 法 認 )이자 사회적 경제영역의 법화( 法 化, Verrechtlichung)이다. 이 것은 궁극적으로 사회적 경제가 국가체계내화하는 현상이라고 볼 수 있는데, 보는 입장에 따라서는 사회적 경제에 대한 과도한 법제는 국가섹터 또는 시장섹터를 위한 사회적 경제 의 자율성의 제한 내지 부정이라고도 극단적으로 말할 수 있다. 그래서 현대적 시민사회가 제대로 성숙되지 않은 상황에서 마치 사회적 경제를 위한 시민적 역량이 충분한 것 같이 진정한 의미에 있어서 사회적기본법을 제정한다고 하더라도 그것은 제대로 작동할 수 없을 것이고 자칫 그 이름값도 하지 못하는 기껏해야 사회적경제지원법 또는 보호법 정도로 그 치지 않을까 염려된다. 어떠한 경우이든 국가의 지원과 보호란 근본적으로 국가의 통제를 전제한다. 그것은 사회적경제의 경우에도 그러할 것이 틀림없다. 그래서 미성숙한 사회적경 제기본법은 자칫 사회적 경제를 형성하기 위한 국가적 보호법 또는 국가적 계몽법으로 전 락하거나 국가에 의해 조직되는 관제( 官 製 )의 부진정사회적경제를 양산하는 사이비사회적 경제기본법으로 변질될 것이다. 주제어 : 사회적경제기본법, 협동조합기본법, 법화, 사회적 경제, 진정사회적경제, 부진정사회적경제 연대경제, 제3섹터, 국가섹터, 시장섹터, 생활세계

3 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 < 차 례 > 1) Ⅰ. 들어가면서 Ⅱ. 사회적 경제의 현황 Ⅲ. 사회적 경제에 대한 국가정책의 특징 Ⅳ. 사회적 경제 법제의 현황과 사회적경제기본법의 제정논의 Ⅴ. 향후과제 - 사회적경제기본법의 기본방향 Ⅰ. 들어가면서 세기전환기에 세계자본주의체제가 또다시 구조적 모순에 직면하여 성장의 한 계에 부딪치게 되자 다수의 선진자본주의국가들에서 시민사회는 20세기 전반기 에 국민국가환상에 사로잡혀 국가 간의 불럭화 내지 집단화에 의해 모순해소를 위한 돌파구로서 야기되었던 1,2차 세계대전의 쓰라린 역사적 경험을 생생하게 상기하면서 체제내적 자기성찰을 통한 새로운 제3의 해결가능성을 적극적으로 타진하기 시작한다. 이러한 노력은 사회경제적 부문에서도 그 결실을 맺게 되는 데 이것이 바로 시민사회의 자원( 自 願 )적 경제활동으로서 사회적 경제 (social economy) 1) 또는 연대경제 에 대한 재인식이라고 하겠다. 이와 같은 현상은 자 * 본 논문은 ~16. 서울에서 개최되었던 SEWF 2014(Social Enterprise World Forum 2014) 특별세션2 [사회적 기업의 법과 정책]에서 파워포인트 프로그램 슬라이드(slide)로 발 제된 Korean Legal System for Social Enterprises and it s Urgent Problems 을 수정 보완 한 글임을 밝혀 둔다. ** 경희대학교 법학전문대학원 교수 / 경희법학연구소 연구위원 / 변호사. (투고일자 : , 심사일자 : , 게재확정일자 : ) 1) 20세기 후반부터 새로이 전개되고 있는 노동통합기업, 사회적 기업, 사회적 협동조합 등과 같은 인간중심의 새로운 패러다임을 추구하는 경제단위를 총칭하는 개념으로서 잉글리쉬 social economy, 프렌치 l économie sociale 도이취 soziale Wirtschaft 등을 우리말로 어떻게 용어화할 것인가와 관련해서 다수의 전문가들은 유럽어에서와는 달리 새로운 현상 을 특화하고자 하는 의미에서 사회적 과 경제 를 붙여 사회적 경제 라는 용어를 사용하 고 있는 듯하다. 85

4 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 본주의의 발상국가에 해당하는 국가인 유나이티드킹덤(영국), 사회적 연대주의사 상의 전통이 강한 프랑스와 그 영향권 하에 있는 케나다 퀘벡주, 그리고 이상적 사회주의사상의 강한 세례가 남아 있는 이태리 일부의 주, 스페인, 포르투갈과 그 사상적 영향권 하에 있는 중남미의 에콰도르, 맥시코 등의 나라에서 뚜렷하게 나타났다. 2) 특히 2008년 글로벌금융기위기 이후 유럽의 프랑스, 스페인, 포르투 갈, 아메리카대륙의 캐나다(퀘벡), 에콰도르, 멕시코 등과 같은 나라에서는 사회 적경제기본법을 제정하여 3) 생활세계에 있는 사회적 경제영역을 국가적 체계 내 로 포섭하기에 이르렀다. 4) 잘 알고 있듯이 우리나라는 제2차 세계대전 후 일본식민지배로부터 독립한 후 반세기라는 짧은 기간 내에 세계자본주의 역사에서 보기 드물 정도로 급속한 경 제성장을 이룩하여 세계자본주의체제의 핵심부로 진입했다. 그렇지만 한국자본주 의체제는 대기업 중심의 수출일변도에 의한 성장한계, 실업자의 양산, 빈부의 양 극화, 급속한 저출산고령화에 의한 생산인구의 감소 등 선진자본주의국가보다 더 심각한 다층적인 구조적 모순에 빠져 위기에 직면하고 있으며, 특히 1990년대 말 에는 외환위기이라는 소용돌이에 빠져 IMF에 의한 경제적 신탁통치까지 받게 되 었다. 게다가 IMF의 조언에 따라 신자유주의적 방식으로 외환위기를 어느 정도 극복해가고 있었다고 생각했었는데 2007년의 이른바 서브프라임(subprime: 비우 량주택담보대출) 금융사건을 계기로 촉발된 아메리카합중국발( 發 )세계자본주의의 위기적 격랑이 밀려와 직간접적으로 영향을 미치면서 또다시 양극화가 더욱더 2) (목) 새누리당 사회적경제특별위원회(위원장 유승민 의원) 주최 사회적경제기 본법 제정을 위한 공청회 자료 참조. 3) 스페인의 사회적경제법(2011년), 에콰도르의 서민연대경제금융법(2011년), 멕시코의 사회연 대경제법(2012년), 포르투갈의 사회적경제에 관한 기본법(2013년), 프랑스의 사회연대적경제 법(2013년)이 그것이다. 4) 국가에 의한 사회적 기본법의 제정은 사회적 경제에 대한 법인( 法 認 )이자 사회적 경제영역 의 법화( 法 化, Verrechtlichung)이다. 이것은 궁극적으로 사회적 경제가 국가체계내화하는 현 상이라고 볼 수 있는데, 보는 입장에 따라서는 사회적 경제에 대한 과도한 법제는 국가섹 터 또는 시장섹터를 위한 사회적 경제의 자율성의 제한 내지 부정이라고도 극단적으로 말 할 수 있다. 생활세계 법화의 문제점에 관해서는 좀 오래된 자료이긴 하지만 Friedrich Kübler (Hrsg), Verrechtlichung von Wirtschaft, Arbeit und sozialer Solidarität: Vergleichende Analysen(suhrkamp taschenbuch), Frankfurt a.m 1985; Gunther Teubner(Hrsg), Juridification of Social Spheres: A Comparative Analysis in the Areas ob Labor, Corporate, Antitrust and Social, Berlin 1987 등 참조. 86

5 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 심화되고 더 이상 기존의 자본주의적 기업중심으로는 복지와 일자리를 창출하기 어렵다는 판단 하에 시민사회부문에서 뿐만 아니라 정치인들까지 사회적 경제에 관심을 보이고 범정부적 차원에서 그 도입에 관한 논의가 활발하게 진행되기 시 작하였다. 불행인지 다행인지를 아직 판단하기 어렵지만, 사회적 경제의 활성화라는 과제 를 두고서 18대 대통령을 창출하여 정권을 장악한 새누리당은 사회적 경제특별 위원회라는 당내 공식기구와 안철수로 대표되는 새로운 정치세력을 당내로 끌어 들인 새정치민주연합은 사회적 경제정책협의회라는 당내 공식기구를 발족하여 사회적경제법안의 마련에 서로 경쟁하는 양상까지 보이고 있다. 여당은 2014년 4 월 10일 사회적경제기본법 초안을 마련하여 공청회를 개최하며 사회적경제기본 법의 입법화를 추진하였고 야당도 같은 해 8월부터 공청회를 이어가며 사회적경 제기본법 제정 논의를 본격화하고 있다. 이러한 태도는 이른바 사회적 경제의 활 성화가 국가 주도적으로 급속하게 추진되었던 한국자본주의체제가 직면하고 있 는 사회적 경제적 문화적 위기문제를 어느 정도 완화하는 데에 도움이 될 것이라 는 판단이 전제되어 있다. 아래에서는 한국의 사회적경제 현황을 스케치하면서 최근 사회적경제를 활성 화하기 위해 정치권의 주도로 진행되고 있는 사회적경제기본법의 제정논의와 관 련하여 사회적경제의 기본개념과 현황을 정리하는 한편 성급한 입법화추진의 문 제점을 지적하고 또 바람직한 사회적 경제기본법의 입법화를 위한 약간의 법이 론적인 시각을 제공하고자 한다. Ⅱ. 사회적 경제의 현황 1. 사회적경제의 개념 1) 진정사회적경제와 부진정사회적경제 사회적 경제에 정형화된 형태가 있는 것이 아니다. 그 이념적 지향은 어느 정 도 일치한다고 말할 수 있지만 그 현상과 제도는 각 나라마다 처해있는 상황에 87

6 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 따라 상당히 다르다. 유럽의 경우에도 프랑스, 이태리, 스페인, 포르투갈, 도이칠 란트 등에서 각각 그 상황이 다르다. 우리나라에서도 한국적 사회적 경제를 어떻 게 파악하고 그것을 어떻게 유형화할 것인가가 문제이다. 이 문제는 사회적 경제 를 이론적으로 논의하고 또 그것에 대하여 국가가 긍정적으로 개입하려고 하는 경우에 가장 먼저 직면하게 되는 기초적 문제이다. 물론 그 개념을 처음으로 사 용했던 유럽의 논의를 참고로 해야 하겠지만 그것을 그대로 받아들일 수도 없고 게다가 유럽에서도 각 나라마다 상이하고 다양한 경향을 보이고 있기 때문에 어 느 나라의 어떠한 논의를 받아들일 것인지도 문제이다. 그러면 한국에서 사회적경제의 개념을 어떻게 파악해야 하는가가 문제이다. 5) 사회적 경제를 아주 막연하게 파악한다면 두레나 계( 契 )와 같은 조직도 한국적인 사회적 경제의 조직이라고 볼 수 있기 때문에 한국에도 사회적 경제의 맹아는 아주 먼 옛날까지 소급해서 파악할 수 있겠다. 다른 한편 1960년대 후반부터 자 본주의 심화를 위해 정부주도적인 경제개발정책의 일환으로서 관제( 官 製 )적으로 조직되었거나 발동된 농업협동조합 등과 같은 협동조합과 전국적으로 전개되었 던 새마을운동과 같은 관제운동, 국가의 공적 서비스를 대행하고 있는 현행 사립 학교법인이나 공공재단 6) 및 기업내적 제도로 체화된 노동조합 등과 같은 조직까 지도 사회적 경제에 포함시킨다면 한국의 사회적 경제는 대한민국 성립과 동시 에 존재하였다고 해야 할 것이고 지금 제기되고 있는 사회적경제도 새삼 새로운 현상에 해당한다고 말할 수 없을 것이다. 그러나 이렇게 말하는 것은 사회적 경 제에 대한 호도( 糊 塗 )일 것이 틀림없다. 그러므로 이들 영역은 사회적경제라는 5) 노대명, 한국 사회적경제(Social economy)의 현황과 과제: 사회적경제의 정착과정을 중심으로 시민사회와 NGO 제5권 제2호 (2007년 가을/겨울), pp ; 신명호 한국의 '사회적 경제' 개념 정립을 위한 시론 동향과 전망 통권75호 (2009년 봄), pp 등 참조. 6) 사립학교법인이나 의료법인 등을 생각할 수 있는데, 넓은 의미에서 사회적 경제의 주체로 도 볼 수 있지만, 우리나라에서는 최근 사용되고 있는 사회적 기업의 의미와는 상당히 다 르다고 할 수 있다. 이들이 하고 있는 기능은 본래 국가의 공공적 기능에 해당하는 것인 데, 국가가 그것을 제대로 할 수 없다는 판단 하에 국가의 감독 하에 국가기능을 대신해서 국민에게 공적 서비스를 제공하는 역할을 담당하고 있다. 이러한 의미에서 보면, 사회적 경제라고 보기보다는 오히려 국가의 공적 기능이라고 보아야하고 또는 경우에 따라서는 국가적 영조물이라고 보는 것이 옳을 것 같다. 그러므로 이러한 조직은 지금 논의되고 있 는 사회적 경제 부문에는 포함시켜서 아니 되고 포함시킨다고 하더라도 진정한 사회적경 제와는 법적으로 취급을 달리할 할 필요가 있다. 88

7 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 형식만을 가진 국가경제이거나 시장경제의 딴이름이다. 이러한 의미에서 이들은 부진정( 不 眞 正 )사회적경제 또는 준( 準 )사회적경제 또는 예비사회적경제)라고 하는 것이 옳을 것이다. 7) 넓은 의미에 있어 사회적 기업과 사회적 경제라는 용어는 동일한 의미로 사용 되기도 하지만, 전자가 사회적 가치의 구현을 위해 구성원의 민주적인 참여를 통 해 재화나 용역을 생산하는 기업이나 조직을 강조하는 용어라고 본다면, 후자는 이러한 사회적 기업의 경제적 활동과 그 활동영역을 부각시키는 의미를 가지고 있는 용어라고 하겠다. 8) 그래서 사회적 경제라는 용어를 사용하는 경우 그 영역 을 다시 세분하면 경제의 모든 부문 즉 생산, 교환, 분배, 소비의 네 영역이 모두 포함된다. 그렇다면 사회적 경제란 생산, 교환, 분배, 소비 부문의 경제활동과 공 익적 사회적 목적을 동시에 양립시키고자 하는 기업이나 조직들의 존재가 필수 적이다. 사회적 경제는 개인과 집단의 욕구를 충족하기 위한 경제적 활동이지만 그 경제적 이익 이상의 사회적 가치의 실현에 그 비중이 있다. 사회적 기업의 활 동부문으로서 사회적 경제는 농업, 수산업은 물론이고 에너지생산 사회복지, 의 료, 보험, 은행, 교육과 훈련, 소비자서비스, 환경보호활동 등 1차, 2차 3차 산업 을 불문하는 모든 산업부문이다. 2) 사회적경제와 제3섹터 사회적경제에 관한 의론을 좀 더 확대해서 살펴보면, 이와 밀접하게 연관되어 있는 제3섹터(Third sector, 제3부문)라는 개념에 대해서 언급하지 않을 수 없다. 여기에 우선 양자의 관계에 대해 외국에서 논의되고 있는 의론을 간략히 보기로 한다. 경제학에는 경제시스템을 2개의 영역으로 나눈다. 정부섹터와 시장섹터가 그것이다. 이들 용어는 경우에 따라 공공섹터와 사적 섹터라고 하기도 한다. 사 회적 경제는 이 정부섹터와 시장섹터와는 다른 제3섹터를 형성하고 있다. 이 때 7) 필자는 이와 같은 용어법을 일단 수용하되 아래에서 언급하듯이 진정사회적경제와 부진정 사회적경제를 구분하여 전자의 경우에는 사회적경제 라는 용어를, 후자까지도 포함하는 경우에는 사회적 경제 를 사용하고자 한다. 8) 여기에서 말하는 사회적기업이란 실정법상의 개념이 아니므로 사회적기업육성법상의 사회 적 기업보다는 훨씬 넓은 개념이다. 2007년 제정된 사회적기업육성법에 의하면 이 법률에 의해 인증을 받지 아니한 기업이 사회적기업이라는 명칭을 사용하지 못하도록 하고 있다 (사회적 기업육성법 제19조). 89

8 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 문에 사회적 경제를 제3섹터 또는 제3경제(the third economy)라고 말하는 듯하다. 그러나 이러한 제3섹터가 무엇인가는 국가에 따라 그 사고가 다른 것 같다. 이 것은 정부섹터(제1섹터)와 시장섹터(제2섹터)의 중간에 있거나 또는 이들 두 개 의 섹터와 다른 성격을 가지고 있다는 의미에서 제3섹터라고 명명하는 것 같다. 어떻든 제3섹터에는 다양한 의론이 포함될 가능성이 있지만, 각국에서 그 역할과 기대상황 및 인정정도에 따라 여러 가지 의론이 나오고 있는 것도 사실인 것 같 다. 특히 아메리카합중국과 유럽에서의 사고방식은 상당히 다르다. 아메리카합중 국에는 비영리조직(NPO)를 중심으로 제3섹터론이 전개되어 왔다. 유럽연합(EU) 나 유럽의 연구자들은 사회적경제(social economy) 라는 용어를 많이 사용하고 있어 유럽에서는 제3섹터를 사회적 경제라고 부르는 것이 대세로 되어 가고 있 는 것 같다. 물론 유럽에도 나라에 따라서는 사회적 경제의 개념은 일률적으로는 규정되기 어려운 부분도 있다. 예컨대 프랑스나 라틴아메리카 국가들에는 사회적 경제보다는 연대경제(solidarity economy)라는 개념을 사용하기를 선호하기도 한다. 어떻든 제3섹터를 아메리카합중국에는 NPO섹터라고 생각하고 있는 듯하고 유럽 에는 사회적 경제라고 한다면, 아메리카합중국과 유럽 간 차이는 다음과 같은 점 에 있다고 하겠다. 9) 첫째, 협동조합이나 공제는 아메리카합중국에는 제3섹터에 포함되지 않는다. 그 이유는 비영리조직 NPO의 정의에는 이윤을 분배하지 않는다고 하는 조건이 포함되어 있기 때문이다. 또 근년에 확대된 아메리카합중국의 사회적기업에는 사 명 또는 목적을 공익실현으로 내걸어도 이윤을 분배하는 경우도 있다. 이 경우에 는 이 사회적 기업은 제3섹터에는 포함되지 않게 된다. 이것에 대해 사회적 경제 에는 앞에서 기술한 정의나 특징에서 보았듯이 이윤을 분배하는가 여부는 결정 적인 기준으로 되지 않기 때문에 협동조합, 공제, 사회적 기업은 사회적 경제에 포함된다. 둘째, 사회적 경제에는 조직의 민주주의를 중시하고 민주주의적 기준을 만족하 지 않는 조직은 제외하는데 대해 아메리카합중국에는 NPO의 조건에 민주주의는 포함되지 않는다. 그 때문에 병원, 학교, 문화 예술분야는 아메리카합중국 NPO에 는 포함되지만, 유럽사회적 경제에는 포함되지 않는다(다만, 이들 분양도 무료나 그것에 가까운 가격의 서비스를 제공하는 경우에는 사회적 경제에 포함된다). 9) R. Chaves/J.L. Monzón Campos, The Social Economy in Europenan Union, The Eueropean and Social Committee, 2005, pp

9 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 셋째, 제3섹터에 의한 서비스의 제공이 누구에게 되는가라는 점에서의 유럽과 아메리카합중국의 차이가 있다. 유럽사회적 경제에는 이익의 수취인은 개인 가 족, 소비자, 자영업자 등이다. 이들 사람이 조직의 회원으로 되고 이익을 향수한 다. 이에 대해 아메리카합중국의 NPO에는 서비스의 주된 대상자는 정해져 있지 않다. 또 영리기업의 산하에 있은 NPO나 자본을 기반으로 하는 NPO그룹조차 포 함된다. 이와 같이 유럽과 아메리카합중국에서 제3섹터의 사고방식은 상당히 큰 차이 가 있다. 협동조합은 아메리카에는 영리기업이고, 시장에서 사업을 하고 있지만, 그 이념은 자본주의의 영리기업과는 다르고, 협동조합의 국제조직인 ICA가 규정 한 기본적 가치 의 실현이 조직목적이다. 이 기본적 가치에는 참가민주주의를 중시하고 자본은 수단적 역할을 수행한다고 하는 영리기업에는 수입되지 않는 규정이 포함되어 있다. 유럽의 사회적 경제는 협동조합뿐 아니라 사회적 경제의 구성원 전체가 자본을 위해 활동하지 않고, 인간의 조직으로서의 성격을 가지고 있고 자본주의의 대안(alternative)로서 존재감을 가지고 있고, 그 주장을 강하게 하고 있다. 그러나 사회적기업에 관해서는 유럽과 아메리카합중국의 사고가 수렴 되어 가고 있는 듯하다. 어떻든 경제위기가 깊어가고 있는 현대자본주의사회에서 종래의 생활세계가 제3섹터 또는 사회적경제라는 형태도 조직화되고 확대되는 것이 역사적인 흐름 이라고 하겠다. 3) 잠정적 정리 근대 이후 자본주의의 전개과정에서 국가와 시장에 의해 공동체의 자연적 연대 (natural solidarity)가 억압되어 위축되어 왔다. 유럽의 근대화는 공동체의 생활세계 가 시장도그마(Marktsdogma, 市 場 敎 義 )와 그것을 규율하는 국가도그마(Staatsdogma, 國 家 敎 義 ))에 의해 식민화되었는데 특히 자본주의체제가 극단적으로 전개되면서 공동체가 시장섹터에 완전히 포섭되어 비인간적으로 물화되어 공동체의 위기가 야기되었다. 이러한 공동체위기를 극복하기 위하여 자본주의적 시장에 의해 포섭 된 공동체의 자연적 연대를 재활성화시켜 복권하는 것이 필요하다. 사회적경제 또 는 제3섹터는 구성원의 자발적인 활동에 의해 새로운 양식 또는 새로운 형태의 사회적 연대(social solidarity)로서 재발견되어 재활성화된 공동체에 고유한 자연적 연대의 영역이라고 하겠다. 그러므로 사회적 경제 또는 제3섹터는 물화된 자본주 91

10 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 의시장사회의 인간화의 한 국면이다. 이러한 의미에서 사회적경제론 또는 제3섹터 론는 공동체의 자연적 연대를 재구성하여 재활성화하는 의론이라고 하겠다. 이와 같은 사회적경제론 또는 제3섹터론의 입장에서 보면 공동체에 있어 국가섹터, 시 장섹터와 제3섹터(또는 사회적 경제)의 관계는 아래 [표]와 같다. 이 [표]에서 공동 체에 있어 국가섹터, 시장섹터 및 생활세계 간의 경계는 시대와 각 국가의 전통이 나 상황에 따라 유동적이라고 할 수 있다. 사회적 경제는 우선 국가섹터와 시장섹 터의 경계부분에 재발견되고 활성화되어 그 영역이 확대된다. 사회적 경제가 국가 섹터와 경계를 공유하는 경우에는 공익단체로서 순수한 비영리형태로 재활성화되 고 시장섹터와 경계를 공유하는 경우에는 시장부문과 비시장부문을 동시에 갖되 시장에 대한 밀착도에 따라 그 비율은 다르게 될 것이다. [표] 공동체에 있어 국가섹터, 시장섹터와 사회적 경제부문과의 관계 뒤에서도 언급하지만 사회적 경제에 관한 논의의 출발점이자 종착점은 한국에 서 그것의 개념을 어떻게 규정할 것인가라는 문제이다. 물론 한국의 사회적 경제 개념을 독자적으로 규정할 수는 없을 것이다. 그것이 발원한 유럽에서의 논의에 터잡아 한국적 상황에 적절하게 변형되어 가고 있는 중이지만 그 외연과 내포가 아직 명확하게 확립되어 있지 않다고 보는 것이 옳을 것 같다. 한국의 사회적 경 제는 한국자본주의의 형성과정과 현재적 상황 그리고 한국특유의 전통 때문에 유럽국가와는 상당히 다른 측면도 있을 수밖에 없을 것이다. 이에 대하여 현재 약간의 논의들이 있지만 입법화과정에서 한국적 사회적경제를 어떻게 정의하여 법적으로 개념화할 것인가에 대해 신중하고 세밀한 검토가 필요하다고 하겠다. 92

11 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 어떻든 사회적경제에 관한 법적 개념은 가치, 제도 및 운영메카니즘을 종합적으 로 고려해서 한국적 현실에 부합하게 재( 再 )정의되어야 할 것이다. 10) 그런데 뒤 에서 보는 바와 같이 여당과 야당이 추진하고 있는 사회적경제기본법의 입법화 논의에 있어 사회적경제의 대상은 너무나 형식적인 파악에 그치고 있으며 그 초 점도 전통적 기존시장경제의 활성화에 맞춰져 있어 독자적인 사회적경제의 진작 이라기보다는 사회적경제의 시장적 기능만을 강조하고 있는 것이 아닌가라는 생 각이 든다. 2. 사회적경제의 범주와 특징 1) 사회적경제의 범주 위에서도 언급했듯이 사회적경제는 사회적기업 및 조직의 활동영역이기 때문 에 그 범주는 사회적경제의 활동주체인 사회적기업 및 조직에 의해서 결정할 수 밖에 없다. 즉 어떠한 기업 또는 활동조직이 사회적 기업 또는 조직에 해당하면 그 기업 또는 조직의 경제적 활동부문이 사회적 경제의 범주로 된다. 유럽에서 사회적경제의 주체는 전통적으로 협동조합, 공제회, 사단(협회, association)과 재단(foundation)이 그 중심이었고, 최근에는 사회적 가치를 추구하 는 영리사업조직도 포함되는 것으로 보는 것 같다. 한국에서 사회적 경제의 조직 및 주체의 범위를 어떻게 한정해야 할 것인가가 문제이다. 왜냐하면 한국에서는 앞에서도 언급했듯이 그 성립에 있어 국가주도에 의한 관제적인 조직이나 국가 적 보조금을 받는 시장중심적인 사업조직이 사회적경제의 핵심이기 때문이다. 여 기에서 그 실체를 불문하고 사회적경제조직으로서 거론되고 있는 사업조직을 그 것에 대한 법인( 法 人 )제도 및 그 지원에 근거된 실정법률을 중심으로 그 제도적 10) 개념은 그 개념정의를 위한 근본적인 동인에 축약된 문제목록이다. 우리는 한편에서 무엇 이 사회적경제인가를 연상하고, 다른 한편에서 사회적경제와 비사회적경제를 구분하기 위 해 개념규정을 필요로 한다. 전자가 연상적 기능( 聯 想 的 機 能, Vorstellungsfunktion)이고, 후자가 판단적 기능( 判 斷 的 機 能, Urteilsfunktion)이다. 개념은 규정에 있어서는 크게 두 가지의 방식으로 생각할 수 있을 것 같다. 하나는 연역적인 규정방식이고 다른 하나는 귀 납적인 규정방식이다. 한국의 현상황에서는 양자의 절충이 필요하다고 생각한다. 형식적 으로 사회적경제로 간주되는 것들 중에서 현실적으로 사회적경제기본법의 규율대상으로 포함시킬 것인가를 고민해야 할 것이다. 93

12 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 형태를 분류하면 일응 사회적 인증( 認 證 )기업, 협동조합형사업체, 복지지원형사업 체 및 비영리결사체와 재단 등 4가지 유형으로 구분할 수 있을 것 같다. 첫째, 사회적인증기업은 사회적기업육성법에 의해서 사회적 기업으로 인증을 받 은 기업을 말한다. 한국에는 1997년 아시아통화위기 이후 급여수준이 낮은 비정규 직사원이 증가 소득격차가 확대되었다. 이것에 수반하여 정부는 고용정책심의를 활발하게 진행하여 노동부에서는 2003년부터 사회적 고용창출사업을 본격적으로 실시하였다. 같은 시기에 민간섹터에서도 사회연대은행과 실업극복국민재단(바로, 함께 일하는 재단)에 의한 사회기업가에 대한 대부사업이 이루어지는 등 사회적 기업에 대한 지원이 진행되었다. 또 이 시기에 사업의 담당자에 대해서도 다양화 가 나타나게 되었다. 예컨대 빈곤해소를 목적으로 하는 자활후견기관이나 실업극 복에 관한 각종 단체뿐만 아니라 사회적 서비스를 제공하는 시민단체나 대학생, 청년층 등에 의한 소셜벤처(social venture)기업 등 다양한 성격의 개인과 조직이 사회적 기업의 담당자로서 등장하게 되었다. 대상 분야도 확대되어, 예컨대 간병, 양노 등의 개호복지서비스, 지역자급자족, 농촌관광, 신생에너지, 공정거래, 기타 지역활성화에 관계하는 대응활동, 다문화공생 등 다양한 활동으로 이루어진다. 둘째, 협동조합형사업체는 상당히 다양하다. 농업협동조합법에 기한 농업협동 조합, 수산업협동조합법에 기한 수산업협동조합, 산림조합법에 기한 산림조합, 엽 연초생산협동조합법에 의한 엽연초생산협동조합, 신용협동조합법에 기한 신용협 동조합, 새마을금고법에 기한 새마을금고, 소비자생활협동조합법에 의한 소비자 생활협동조합, 중소기업협동조합법에 기한 중소기업협동조합 그리고 최근의 협동 조합기본법에 기한 다양한 영리협동조합과 사회적 협동조합이 그것이다. 그런데 앞에서 언급했듯이, 농업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합, 엽연초생 산협동조합, 새마을금고, 중소기업협동조합은 부진정사회적경제의 주체라고 해야 할 것이고, 또 협동조합기본법상의 영리협동조합의 경우에도 진정사회적경제의 주체로 인정해야 할 것인지는 고려해야 할 것이다. 물론 이러한 부정진사회적경 제의 주체를 앞으로 제정될 사회적경제기본법에서 어떻게 대우할 것인지에 대해 상당히 깊은 고민을 해야 할 것이다. 셋째, 복지지원형기업은 1990년대 후반 외환위기 이후 사회계층의 양극화와 실 업문제가 심화되어 사회적 소외자나 노동시장에서 경쟁력이 상대적으로 약한 취 약계층에게 일자리를 제공하는 기능하고 또 이들에게 사회적 서비스를 제공하여 복지를 증진하거나 폐자원을 수거 재활용함으로써 환경을 보호하고 개선하기 위 해서 정부나 지방자체단체의 지원에 의해 만들어진 기업 또는 자활조직 및 시설 94

13 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 을 말한다. 여기에는 국민기초생활보장법에 기한 자활기업, 도시재생 활성화 및 지원에 관한 법률에 기한 마을기업, 농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개 발촉진에 관한 특별법에 기한 영농 및 영어법인, 장애인고용촉진 및 직업재활법 에 기한 장애인표준사업장, 장애인복지법에 기한 장애인직업재활시설, 사회복지 사업법에 기한 사회복지법인이 그것이다. 넷째, 비영리결사체(협회)와 재단법인은 사립학교법이나 공익법인 설립 및 운영 에 관한 법률 등 기타 특별법에 기한 사단법인과 재단법인이 이에 속한다고 하 겠는데, 그 법률관계는 위 법률에 특별한 규정이 없는 경우 법인에 관한 시민법 적 법리에 의해 대내외적으로 규율된다. 또 경우에 따라서는 비법인사단(법인격 없는 사단)과 지역사회운동체 11) 도 이에 포함된다. 사실 한국에는 이러한 형태의 비영리경제조직과 재단법인은 모두 열거할 수 없을 정도로 다양하다. 그런데 앞 에서도 언급했듯이 학교법인이나 공익법인은 대부분 특수목적을 위하여 국가에 의해 특허 내지 인가된 것이기 때문에 설령 그 법적 형태가 재단이라고 하더라 도 사회적 경제의 주체로 보는 데는 무리가 있을 것이다. 한편, 바로 위에서 정리한 것을 기준으로 하고 또 국가섹터와 시장섹터와의 관 계 즉 국가의 개입정도, 주체의 영리성여부, 구성 및 운영의 자율성의 정도에 따 라 위 [표]에 나타나 있는 바와 같이 사회적 경제를 A형, B형, C형, D형, E형 등 5가지로 유형화할 수도 있을 것 같다. A형은 생활세계에 있어 자율적 폐쇄적인 비영리결사체(예컨대 아파트주민의 비인가경제조직)를 말하고, B형은 생활세계에 터잡고 있으면서 부분적으로 시장섹터에 부분적으로 활동하는 비영리결사체(예 컨대, 현행협동조합기법상의 사회적협동조합)이며, C형은 부분적으로 생활세계에 접하고 있지만 시장섹터에 주로 터잡고 있는 자율적인 경영결사체(예컨대, 현행 협동조합기본법상의 일반협동조합), D형은 국가가 주도해서 조직한 민간결사조 직체(예컨대, 농업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합, 엽연초생산협동조합, 새마 을금고, 중소기업협동조합 등)를 가리키고, E형은 민영화된 공공기업체를 말한다. 2) 한국 사회적경제의 특징 앞에서 언급했듯이 한국에는 건국초기 하버마스가 말하는 시민사회(Zivilgesellschaf 11) 지역사회운동체로는 예컨대, 대전의 한밭레츠와 같이 회원들 사이에서만 통용되는 지역화 폐를 이용하여 특정재화와 서비스를 서로 거래하는 지역화폐운동조직를 들 수 있다. 95

14 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 t) 12) 즉 필자의 의미에 있어 현대적 시민사회가 성숙하지 못함은 물론이고 헤겔이 말하는 욕망의 체계로서 근대적 시민사회(the bourgeois society, die bürgerliche Gesellschaft) 조차 제대로 성립하고 있지 않았기 때문에 국가주도적인 경제개발이 불가피했고 그 필요에 따라 사회체제를 자본주의사회로 전환하는 데에 그것을 보완할 수 있는 사회적 경제의 색체를 띤 국가적 조치가 필요했다. 그 결과 목적과 형식에 있어 사회적경제의 주체로 인정될 수 있는 사업조직이 국가주도적으로 형성되었다. 이러한 영향은 어느 정도 민주화가 진행되어 현대적 시민사회가 형성되기 시작하는 1980년대 이후의 진정사 회적경제에도 상당히 강하게 미치고 있다. 한국사회에서 유교적 전통이 강해 유럽과는 달리 전통적으로 노동을 경시 또 는 멸시하는 풍조가 상당히 강하다. 한국인들 거의 대부분은 오늘날 실제로 노동 자(또는 근로자)로 살아가고 있지만 누구든 사장님이 되려고 하지 노동자가 되는 것을 부끄러워한다. 아니 노동자(또는 근로자)로 불리는 것 자체를 달갑게 생각 하지 않는 것 같기도 하다. 이러한 노동경시 또는 멸시의 풍조는 사회적경제를 활성화하는 데에 장애로 되고 있다고 생각된다. 역설적으로 사회적경제부문에서 중추적인 역할을 해야 할 노동진영이 한국에서는 사회적경제에 별로 관심을 보 이지 않고 있다는 사실은 그 예증이라고 할 것이다. 그 결과 사회적경제분야에도 국가과잉 또는 시장과잉이라는 현상이 생기는 것이 아닌가 생각한다. 3. 사회적경제의 현재적 지표 2013년 협동조합기본의 발효 이후 한국의 사회적경제가 상당히 급하게 성장하 고 있는 것은 사실이다. 13) 그러나 한국에서 위에서 열거한 사회적경제의 주체에 12) 하버마스(Jürgen Habermas)는 헤겔이 말하는 욕망의 체계로서 개념화된 시장경제사회로서 의 시민사회(부르조아사회)에 대신해서 자유로운 의지에 기하여 비국가적 비경제적인 결 합관계와 결사체(association)을 내용으로 하는 시민사회(Zivilgesesellschaft)라는 사용하고 있다. 이러한 시민사회에는 결사체의 연대적 관계를 통해 공공권의 소통구조가 생활세계 의 사회적 구성요소에 뿌리를 가지고 있다. Jürgen Habermas(한상진/박영도 공역), 사실 성과 타당성 담론적 법이론과 민주주의적 법치국가이론 나남출판, 2000, 면 및 면 참조. 여기에서 필자는 하버마스가 말하는 위와 같은 시민사회를 염두에 두 고 있다. 13) 협동조합의 설립현황에 대해서는 기획재정부 정책조정국, 협동조합운영과 협동조합설립현 96

15 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 종사하고 있는 고용인구와 이들의 자본금총액과 경제생산(GDP)에서 차지하고 있 는 비중 등 사회적경제의 수량적 지표에 대해서는 구체적인 공적 통계가 아직 제대로 확보되어 있지 않기 때문에, 아니 어쩌면 필자가 과문해서 아직 그 구체 적인 정보를 입수하지 못했기 때문에 총체적이고 체계적인 정리를 할 수 있는 상황에 있지 않다. 14) Ⅲ. 사회적 경제에 대한 국가정책의 특징 1. 한국정부의 대응 2005년 3월 노동부, 보건복지가족부, 기획재정부 등의 정부기관, 사회적 기업에 관한 연구자, 사회적 고용창출에 관한 현장전문가로 구성된 사회적 고용창출TFT 가 탄생했다. 그 테스크포스팀은 정부입법으로서 사회적 기업육성법안의 검토를 추진하였다. 2006년 3월 당시 여당이었던 열린우리당의 우원식 의원의 대표발의 에 이 내용이 계승되어 사회적 기업지원법안이 의원입법으로서 발의되기에 이르 렀다. 또 위와 같은 움직임과는 별도로 2005년 8월에는 당시 야당이었던 한나라당 진영의 일부의원들이 보건복지가족부의 자활공동체의 현상사례를 다수 참고하여 사회적 기업의 설립 및 육성에 관한 법률안을 정비하려고 하였다. 그러나 이 입 안은 의회에서 법안상정에 이르지 못하여 위 한나라당안( 案 )에 있었던 사회적 기 업에 관한 등록제도, 기금설치 등이 위 열린우리당안( 案 )에 포함되지 못했다. 이 와 같은 경위를 거쳐서 2006년 11월에 사회적 기업육성법이 제정되어 2007년 7 월 1일 시행되었다. 황 < 참조. 14) 사회적 기업 2014 월드포럼 (Social Enterprise World Forum 2014) 전( 前 ) 고용 노동부장관 이 채필의 기조발제 사회적기업 활성화를 위한 한국의 전략 에 의하면, 현 재 1082개의 사회적 기업이 제공하는 사회서비스 수혜자가 연간18,460,000명에 달하고 있 다고 한다. 97

16 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 고용노동부를 중심으로 하는 정부기관만으로 사회적 기업이 중흥할 수 있는 것은 아니기 때문에 전국광역지방자치단체나 기초자치단체에 있어서도 사회적기 업육성조례가 제정되었다. 2011년부터는 각 지방자체단체에 있어서 사회적 기업 지원기준계획의 책정이 의무화되었다. 그 외에도 최근에는 정부의 관련부서에서 예비사회적 기업의 육성을 향한 각종지원책이 책정되어 행정안전부의 지역공동 체일자리사업, 지식경제부의 커뮤니티비지니스모델사업, 농림식품부의 농어촌공 동체회사 육성 등이 추진되었다. 그런데 민간기업과의 연대를 촉진하여 보다 효 과적으로 사회적기업 육성이 기대되었지만 의외로 그것이 성공했다고 평가할 수 있을지 의문이다. 한국정부는 사회적 경제에 대해 마치 이른바 사회적 시장경제 정도로 취급하 려고 하는 것이 아닌가라는 생각이 든다. 사회적 시장경제는 국가주도에 의한 자 유경쟁적인 시장경제의 수정 또는 질서화를 의미한다. 이러한 의미에서 보면, 최 근에 논의되고 있는 사회적 경제는 사회적 시장경제와는 다른 맥락이다. 그럼에도 정부는 시장에 다양한 방식으로 개입하여 시장질서를 규율 조정하는 것이 사회적 경제의 활성화로 보면서 시장섹터 내에서 기존의 영리기업(회사)과 새로운 사회적 기업을 경제관계로 이끌어가려 하는 것이 아닌가하는 의구심이 일기도 한다. 2. 시장경제정책의 부수적 수단(?)으로서 사회적경제 한국의 현재적 상황은 국가가 일자리창출 및 경제활성화를 위해서 사회적 경 제의 주체들을 주로 국가주의적 거버넌스 아래 관리하는 시스템을 구축하려는 방향으로 가고 있는 것으로 보인다. 즉 사회적 경제에 대한 국가정책은 사회적 경제주체의 독자성이나 자율성의 강화보다는 기존 경제정책의 부수적 또는 보완 적 수단으로서 부차적인 지위에 있다고 하겠다. 예컨대 사회적기업의 경우 그 제 도적 배경은 이탈리아의 사회적협동조합의 영향을 받았다고 할 수 있지만 그 기 본적인 운영메카니즘은 시장중심적인 아메리카합중국의 혁신적 사회적 기업을 밴치마킹하면서 주로 일자리 창출을 위한 단기적인 성과에 두고 있는 듯하다. 98

17 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 Ⅳ. 사회적 경제 법제의 현황과 사회적경제기본법의 제정논의 1. 법제의 난립: 비효율적 법체계 한국의 사회적 경제 법제는 한 마디로 개별법률들이 아주 복잡하고 난립되어 있다고 말할 수 있다. 주지하듯이 한국은 제2차 세계대전 후에 건국된 후발자본 주의국가이다. 한반도는 1945년 일본식민지배에서 벗어나자마자 남북으로 나누어 졌으며 그로부터 얼마 되지 않은 1950년에 남과 북이 세계이데올로기의 대리전 을 치루는 전쟁터가 되어 거의 모든 것이 파괴되었다. 한반도의 남쪽을 차지하고 있는 대한민국은 건국초기에 자본주의체제를 제대로 운영할만할 역량과 자원이 거의 없었다. 부존자원도 빈약하고 산업기반시설도 거의 없고 대부분의 국민이 자본주의체제에 익숙하지 못했지만 1960년 후반부터 국가주도적 경제개발이 추 진되어 지금과 같은 수준에 이르렀다. 이러한 과정에서 오늘날과 같은 의미에 있 어 사회적 경제라는 개념은 없었지만 국가는 사회적 경제에 주목하고 있었다. 1960, 70년대에 국가가 농업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합 등을 조직하여 자본주의에 대한 계몽을 적극적으로 시도하였다. 농업협동조합법, 수산업협동조 합법, 산립조합법, 엽연초생산협동조합법, 새마을금고법, 중소기업협동조합법 등 과 같은 단행 협동조합관련 법률은 이 시기를 즈음하여 제정되었다. 그런데 당시의 한국경제의 상황을 감안해본다면 1960년대 1990년대까지 제정 되었던 위와 같은 협동관련법률들은 오늘날 우리가 말하는 자본주의에 대한 대 안경제로서 사회적 경제라고 하기보다는 오히려 비자본주의경제를 자본주의경제 화를 위한 사회적 경제 법제라고 해야 할 것이다. 하지만 한국자본주의는 1988년에 이미 올림픽을 개최할 수 있을 정도로 양적으로 성장하고 1990년대에는 세계자본주의체제의 중심부로 접어들게 되었다. 특히 1996 년 OECD의 29번째 회원국으로 가입되고 2000년대로 되면서 세계경제를 이끄는 이 른바 G20 15) 의 멤버가 될 정도로 세계자본주의체제의 핵심국이 되었다. 그러나 한 15) G20(영어: Group of 20) 또는 주요 20개국은 세계 경제를 이끌던 G7과 유럽 연합(EU) 의 장국에 12개의 신흥국, 주요경제국들을 더한 20개 국가의 모임을 나타내는 말이다. 99

18 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 국자본주의가 양적으로 성장하면서 기존의 선진자본주의국가들이 경험하는 경제적 사회적 모순이 가시화되어 더 이상 견디기 어려운 상황에 이르렀다. 이러한 상황에 서 1998년 아시아 금융위기를 맞아 한국자본주의체제는 취약점이 노정되어 IMF 관 리체제 하에 들어가 대대적으로 신자유주의적으로 경제체질이 변질되었고 또다시 2008년에는 아메리카합중국 리만브러더스발( 發 ) 글로벌 경제위기의 직격탄을 맞고 한국시민사회에서도 자본주의체제에 대한 성찰이 본격적으로 시작되었다. 여기에서 유럽 특히 프랑스, 이태리, 스페인 등에서 시작되어 1980년대에 새로 운 차원을 맞이하고 있었던 사회적 연대경제에 관심이 높아지게 되었다. 시민사 회뿐만 아니라 시민사회의 인식을 수용했던 정치권에서도 사회적 경제를 정치적 의제로 들고 나오게 되었다 사회적 약자의 갱생을 위한 이른바 사회적 지원관련법률인 국민기초생활보장 법, 도시재생 활성화 및 지원에 관한 법률, 농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌 지역 개발촉진에 관한 특별법, 장애인고용촉진 및 직업재활법, 장애인복지법, 사 회복지사업법 등이 제정되고, 2006년 11월에 사회적 기업육성법이 제정되어 2007 년 7월 1일 시행되었고, 2012년 1월 26일 협동조합기본법이 제정되어 같은 12월 1일 시행되기에 이르렀다. 이제 이들 사회적경제의 주체를 총괄하는 사회적경제 기본법을 입법화하겠다는 논의가 시작되었다. 그런데 협동조합기본법의 제정을 예로 생각해보면 16) 사회적경제기본법의 졸속 적인 제정은 우려하지 않을 수 없다. 협동조합기본법과 농협법 등 기존 8개의 협 동조합법과는 실질적으로 관련이 없다. 협동조합기본법은 다른 법률에 따라 설립 되었거나 설립되는 협동조합에 대해서는 이 법을 적용하지 아니하기 때문이다 (협동조합기본법 제13조 1항). 2012년 12월 시행된 협동조합 기본법은 과거 정부 주도의 일부 산업에 적용되던 특별법에는 영향을 미치지 못하도록 법적구조가 설계되어 있어 협동조합기본법이라는 명칭이 무색할 정도이며 그 내용면에서도 기본법 이 아닌 8개 특별법의 영역이 미치지 못하는 영세한 협동조합을 양산할 수밖에 없는 또 다른 특별법이라는 구조적 모순을 가지고 있다. 협동조합기본법 의 개별적 8개의 특별법에 대한 적용배제 조항은 모법으로서의 협동조합기본법 이라는 법적지위를 포기하게 하여 법적안정성을 저해하게 되었기 때문이다. 협동 조합기본법이 모법으로서의 지위를 가지지 못하게 됨에 따라 필연적으로 기본법 16) 협동조합기본법의 문제점과 관련해서는 강희원 협동조합 정책과 법제의 개선 경희법 학 (경희법학연구소) 제49권(2014) 제2호, 3-44면 참조. 100

19 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 은 8개의 개별적인 특별법의 영역 외의 협동조합을 규율하는 기형적인 구조를 가지게 된 것이다. 또한 기본법 제13조 제1항에서 개별협동조합법률의 적용을 배 제하고 있음으로 인하여 기본법에는 기존의 8개 협동조합법과 충돌할 수 있는 규정들도 있으며, 그 조항들을 보면 먼저 기획재정부장관은 협동조합에 관한 정 책을 총괄하고 협동조합의 자율적인 활동을 촉진하기 위한 기본계획을 수립한다 (협동조합기본법 제11조 제1항). 둘째, 기획재정부장관은 협동조합의 활동현황ㆍ 자금ㆍ인력 및 경영 등에 관한 실태파악을 위하여 3년마다 실태조사를 실시한 후 그 결과를 공표하고, 국회 소관 상임위원회에 보고하여야 한다(동조 제3항). 셋째, 협동조합의 설립 및 육성과 관련되는 다른 법령을 제정하거나 개정하는 경 우에는 이 법의 목적과 원칙에 맞도록 하여야 한다(동법 제13조 제2항)고 규정하 고 있는 조항에 대한 농협법등 개별적 협동조합에 적용될 것인지에 대한 근거도 불명확하게 되었다. 전통적 협동조합과 사회적협동조합을 함께 병존적으로 기본 법을 구성하다 보니 다수의 법률조항이 필요하게 되었고 역시 협동조합에 대한 법적 의미가 다소 상이한 사회적협동조합을 정의하면서 이에 관한 법제를 함께 구성하다보니 기본법의 적용대상자이며 법률소비자들뿐만 아니라 법을 해석하고 적용하여 협동조합을 운영하고자 하는 많은 이해관계자들에게 혼선을 주고 있는 것도 사실이다. 상황이 이러하다보니 기본법은 외견상으로도 법적구조가 방만한 형태를 보이게 되어 효율성이 떨어짐은 물론 기본법의 본연의 역할을 수행하기 에 어려운 구조를 가지게 되었다. 게다가 사회적경제기본법의 구조와 체계 및 그 규율내용이 구체적으로 어떻게 될지는 아직 미정이지만, 세심한 검토없이 사회적 경제 전부문을 규율하는 사회 적경제기본법이 정치적인 맥락에서 어설프게 입법화된다면 또다른 혼란을 초래 할 것이다. 또 제대로 성숙되지 못하여 아직 자율성이 확립되지 못한 생활세계가 과도하게 법화( 法 化, Verrechtlichung)되어 그나마 성장하고 있던 자율성마저 상실 하면서 자칫하면 법의 과잉이 야기될 우려가 있다. 2. 사회적경제기본법 제정논의의 현황 1) 입법추진주체 앞에서 언급했듯이 사회적경제기본법의 입법화는 사회적경제의 진영의 필요성 101

20 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 에 의해서가 아니라 정치권에서 주도되고 있다. 여당인 새누리당은 당내에 사회 적경제특별위원회라는 특별기구를 설치하고 상당히 적극적으로 논의를 전개하고 있다. 또 제1야당인 새정치민주연합은 사회적경제정책협의회라는 역시 특별기구 를 만들어서 입법화를 추진하고 있다. 그리고 제2야당인 정의당도 사회적경제에 대한 입장을 어느 정도 정리하고 있는 것처럼 보인다. 하지만 현재 입법논의의 풍경을 그려보면 논의 자체가 당리당략에 사로잡혀 상당히 밀행적으로 이루어지 고 있는 것이 아닌가 생각한다. 특히 여당은 국회 다수당이라는 권력을 이용하여 너무나 자의적으로 진행하고 있는 것이 아닌가하는 의구심조차 생긴다. 2) 사회적경제운동진영의 입장 사회적경제기본법 제정논의가 원론적인 차원에서 사회적 경제를 국정과제로 인신하고 사회적으로 공식화하고 정부정책 측면에서 예산 및 전달체계 효율성 확보를 위한 법적 근거를 마련하고 시민사회진영에서는 행정적인 칸막이로 야기 되는 부정적인 결과를 극복하고 통합적 사고로 접근할 수 있는 통로가 마련될 수 있다는 점에서 원론적인 차원에서 사회적 경제기본법의 제정 필요성을 인정 하지만 그 각론에서 정부와 정치권의 주도하에 최근에 추진되고 있는 사회적경 제기본법 제정논의에 대해서는 정작 사회적경제의 주체 측은 상당한 우려를 표 시하고 있는 듯하다. 17) 지금까지 정치권이 추진해온 사회적 기업 정책은 성장단계 사업모델의 특성을 반영하고 있지 못할 뿐만 아니라 일자리창출의 수단으로서 사회적기업의 숫자만 늘리려는 인기영합적인 분위기가 사회적기업의 목적 실현을 오히려 제약할 것이 라고 보면서 금번의 사회적경제기본법도 동일한 선상에 있다고 보고 있다. 그러나 사회적 경제 운동진영은 독자적인 공식연구포럼을 만들어서 대응하기 에는 아직 그 역량이 미비하여 정당이 진행하고 있는 위원회나 포럼에 참가하여 그 사회적 경제의 현황과 의견을 개진하고 있지만 독자적인 입법화운동 또는 입 법화반대운동을 조직적으로 전개하고 있지는 못하고 있는 것이 아닌가 생각한다. 17) 충남사회적경제지원센터 주관 (목)자 사회적경제기본법(가칭) 관련 충남지역토 론회 의 문보경(한국협동사회경제연대회의 집행위원장)의 발제문 사회적경제기본법제정 에 대한 사회적경제진영의 논의상황발제 와 이에 대한 노병갑(충남지역자활센터협회 사 무국장)의 토론문 사회적경제기본법안에 대한 의견 참조. 102

21 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 3. 사회적경제기본법 제정의 핵심쟁점 1) 서설: 사회적경제기본법의 의의 여기에서는 사회적경제기본법 제정과 관련하여 전제적으로 고려되어야 할 점 을 생각해보기로 한다. 입법논의에 앞서 제기되는 문제가 기본법이란 무엇인가라 는 것이다. 기본법이 어떠한 법인지에 관한 인식이 없이 기본법을 제정한다는 것 은 그 자체로 황당한 것이다. 입법논의에 있어 이 점에 대한 문제의식을 투철하 게 해야 할 것이다. 기본법( 基 本 法 )이란 어떠한 영역 또는 사항에 대한 국가의 제도, 정책에 관한 이념이나 방향, 기본방침이 표방함과 동시에 그 방침에 따른 어떠한 구체적 초치를 강구해야 할 것을 제시하는 법률이다. 그리고 기본법이 규 정하고 있는 기본방침을 받아서 그 목적 내용 등에 적합하도록 개별법이 제정되 고 그러한 법률을 집행하는 구체적인 행정시책이 정해지고 또 수행되는 것이다. 법체계에 있어 기본법은 개별법에 대해 모법( 母 法 )으로서 우월적 지위를 가져야 하고 다른 법률이나 행정을 지도 유도하는 역할을 하는 법이다. 물론 이러한 인식을 전제로 하여 사회적 경제에 관한 기본법을 제정한다고 하더라도 입장과 관점에 따라 다양한 많은 고려사항이 있을 수 있겠지만, 무엇보 다 다음과 같은 사항에 대한 검토가 우선적으로 되어야 할 것이다. 2) 사회적경제기본법의 제정목적과 시기 문제 사회적경제기본법제정논의에 들어가기 전에 가장 먼저 고려해야 하는 것은 입 법목적과 시기 문제이다. 과연 왜 누구를 위해 어떠한 내용의 사회적경제기본법 을 제정해야 하고 현재 제정시기가 성숙했는가라는 문제이다. 이 점에 대해서도 반드시 깊은 숙고가 필요하다. 그러나 현재 진행되고 있는 기본법제정논의는 사 회적 경제 운동진영의 요구에 의해서가 아니라 정치권의 정책적 이슈에 의해 촉 발되었기 때문에 특정정치세력의 정치적 의도와 경제정략적인 맥락에서 사회적 경제기본법의 제정논의가 진행되고 있는 것이 아닌지를 반성도 해야 할 것이다. 3) 사회적경제기본법의 구조와 체계 만약 지금 사회적경제기본법을 제정해야 한다면 그 구조와 체계가 어떻게 되 어야 할까? 이것은 사회적경제기본법의 목적이 무엇이고 그 본질이 어디에 있는 103

22 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 가에 따라 구조와 체계가 다르게 될 것이다. 물론 사회적경제기본법은 사회적 경 제에 대한 국가정책법이다. 그러므로 한국의 현 상황에서 국가가 사회적 경제에 어떠한 역할을 어느 정도 하는 것이 바람직한지를 미래지향적으로 열어두고 생 각해야 한다. 사회적 경제에 대한 국가 개입정도 즉 사회경제의 자립과 독자성을 어떻게 확보할 것인가를 고민해야 한다. 사회적 경제 주체와 국가의 협업이 기본 법에 그려져야 한다. 그리고 현재 난립하고 있는 사회적경제관련법제와 조세법을 사회적 경제의 본 질에 부합하도록 체계화하고 사회적경제가 효율적으로 작동할 수 있도록 구조화 하고 그 지원방안과 사회적경제의 전개과정에서 발생하는 주체들 간의 갈등을 어떻게 해소할 것인지를 갈등해결절차를 마련해야 할 것이다. 4) 사회적경제기본법의 이념과 원칙 사회적경제기본법의 이념을 어디에 두고 법의 기본원칙을 어떻게 정할 것인가 라는 확정해야 한다. 이것은 사회적경제를 둘러싼 국가와 시장과의 관계를 설정 하는 것이다. 그리고 이것은 국가섹터, 시장섹터, 사회적경제섹터(또는 제3섹터) 의 역할에 관한 기본적인 포석이기도 하다. 무엇보다 사회적경제기본법은 국가섹 터와 시장섹터에 의한 과도한 간섭과 개입을 지양하여 사회적 경제주체들의 자 발성에 기초한 자율성과 자립성 그리고 민주적인 운영이 확보될 수 있도록 하는 것에 그 법이념과 원칙이 정립되어야 할 것이다. 5) 사회적경제기본법의 적용대상범위: 사회적경제의 원리와 정의 그 다음에 기본법 제정논의 과정에 가장 중요하다고 할 수 있는 사회적경제기 본법의 적용대상인 사회적경제의 요건을 어떻게 규정할 것인가이다. 이것은 사회 적경제기본법의 적용범위에 관한 문제이다. 이것은 앞에서 언급한 바 있는 사회 적경제의 개념과 표리관계에 있다. 유럽적인 관점 18) 에서 보면 사회적경제의 원리는 1 사적 자본을 초월하는 사 회적 가치와 목적의 추구(가장 중요한 가치는 사회적 연대이다) 2 구성원(또는 회원, 조합원)의 자발적이고 자유로운 구성 3 구성원에 의한 민주적 관리 4 구 성원 또는 이용자의 이익 및/또는 공익( 公 益 )과의 결합 5 구성원의 연대와 책임 18) 2002 Charter of Principles of Social Economy 참조. 104

23 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 의 원칙의 지지와 적용 6 자율적 경영과 공적 기관으로부터 독립 7 잉여의 대 부분은 지속적 발전목적, 구성원의 이익이나 공익에 대한 서비스의 위한 사용 등 이다. 그러므로 사회적 경제를 구성하는 기업 또는 조직의 운영상의 특징은 1 사적이나 고권적 기관이 아니고 또 그것에 의해 관리되지도 않고 2 공식적인 조직이고 일반적으로 법인격을 가지며, 3 조직의사결정의 자율성이 있다. 환언 하면 운영기관의 임면 그리고 조직활동과 조직화의 자유가 있다. 4 조직의 설립 이나 가입과 탈퇴는 구성원의 자유이다. 5 이윤 또는 잉여가 있으면 구성원에 대한 이윤 또는 잉여의 분배는 자본 또는 출자금에 비례하지 않고 조직 내의 기 여활동이나 거래활동에 기하여 정해지며 6 개인이나 가족의 요구를 충족하기 위하여 권리로서 경제활동이 이루어지기 때문에 사회적경제의 조직은 자본중심 적 조직이 아니라 사람중심적 조직이다. 조직은 자본 기타의 자원을 활용하지만, 자본을 위해 활동하지 않는다. 이것이 사회적경제 부문에 있어 그 기업조직의 민 주주의적 성격이다. 예외가 있긴 하지만 1인1표의 원칙을 중시하는 것이 사회적 경제의 기본적 특징이다. 이렇듯 사회적 경제부문의 활동주체로 인정받기 위해서는 조직(또는 기업)의 목적, 추구하는 가치와 운영원리 및 잉여금의 분배방식 등에서 기존의 영리기업 (회사)과 구별되어야 한다. 유럽적 기준은 우리나라에서 일응 그대로 채택할 수 있을 것이다. 그러나 사회적경제기본법의 적용대상범위를 규정하는 기준으로서 어느 정도 관철할 것인지 그리고 그 우선순위를 어떻게 정할 것인지를 논의해야 할 것이다. 이에 의해서 위에서 이미 언급된 부진정사회적경제가 사회적경제기본 법에서 어떻게 취급되는가가 결정된다. 또 이것은 사회적 경제에 있어 시장부문 과 비시장부문의 구성비율에 따른 법적 차별취급과도 관련되어 있다. 6) 사회적경제의 시장부문과 비시장부문의 비중과 조화 문제 사회적경제 주체의 경제적 활동의 성격에 따라 사회적경제 영역은 대개 두 개의 부분으로 편성된다. 하나는 시장부문이고, 다른 하나는 비시장부문이다. 양 자의 공통분모는 사회적경제의 조직에서 자본에 대하여 자본주의적인 대가보다 는 사회적 욕구에 따른다는 목적을 가진 사람들의 조직이라고 하는 점이다. 사회 적경제의 시장부문에 속하는 것은 협동조합, 공제조합, 협동으로 관리되는 사업 부문(자회사 등), 사회적 기업, 사회적경제에 관계하는 영리기업에 봉사하는 비영 리적인 부분이 그것이다. 105

24 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 협동조합이 사회적경제의 사업부문의 중심이며, 제조업, 건설업, 소매업 등 비 금융관계의 분야와 은행 등 금융관계의 분야로 나누어진다. 협동조합 관련 법률 은 여러 가지이고, 나라에 따라는 영리기업에 가까운 협동조합도 있다. 공제조합 은 개인적 리스크와 결부되는 의료나 사회복지의 분야와 자동차 화재 생명보호 등의 공제보험의 분야로 나누어진다. 공제는 협동조합 다음의 사회적 경제의 사 업부문의 중심이다. 협동조합이나 공제는 아니지만 사회적 경제의 시장부문에 속 하는 기업에는 사회적 기업이 있다. 이것은 근년 유럽에서 확대되고 있는 사업체 이고 기업형태는 다양하지만 법체계는 비영리의 사회적 경제의 조건에 합치하는 형태로 정비되고 있는 경우가 많다. 이것과 관련하여 사회적경제의 비시장부문에 속하는 것은 어소시에이션, 재단 이 대부분이다. 여기의 생산물의 대부분은 무료이든가 무료에 가까운 형태로 공 급되고 있다. 여기에 속하는 것은 자선단체, 구제원조조직, 노동조합, 전문가 또 는 학술단체, 소비자단체, 정당, 교회 또는 종교단체, 사회 문화 여가를 위한 조직 등이다. 물론 이들 조직은 앞에 기술한 사회적경제의 원칙과 정의를 충족해야 하 지만, 민주적 구조를 갖지 않는 조직이라도 사회적 재화로서의 서비스를 무료나 그것에 가까운 형태로 공급하고 있는 경우 사회적경제의 구성원에 포함된다. 그 러나 이들 비시장부문에 속하는 단체들에는 사회적 경제나 특별한 섹터에 속한 다고 하는 의식이 낮은 경우도 다수이다. 유럽의 사회적 경제는 이상과 같이 시장부문과 비시장부문으로 이루어진다. 시 장부문의 중심을 이루는 협동조합과 공제에는 자원봉사자(volunteer)는 거의 없지 만 비시장부문의 중심을 이루는 어소시에이션과 재단은 다수의 자원봉사자의 활 동장이다. 사회적 협동조합과 사회적 기업은 그 중간에 있어 시장부문에서 활동 하고 있지만, 그 이용자원은 재화 서비스시장, 공적 보조금, 자원봉사자 등 다양 하다. 좁은 의미에 있어 사회적기업은 협동조합을 어소시에이션으로 나누어진 사회 적경제의 틈새를 연계하는 역할을 수행하고 있다고 말할 수 있다. 유럽에는 당 초 협동조합이나 공제나 어소시에이션활동이 일체로 되었지만, 20세기에 들어와 쌍방은 별개의 방향으로 분리하기 시작하였다. 협동조합이나 공제는 조합원의 요 구에 합치하는 재화시장에서 생산이나 금융에 집중하고, 어소시에이션이나 재단 은 비시장부문에서 정책제언, 물적 원조, 시장 외의 서비스제공 등에 집중하기 위해 쌍방의 분리가 진행되었다. 그러나 20세기 말부터 양자를 연결하는 다리가 건설되게 되었다. 유럽 사회적기업의 커다란 특색으로 되어 있는 노동통합형 사 106

25 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 회적기업 등의 경우에는 시장자원과 공적 자원이나 자발적 자원 등을 다양하게 활용하여 협동조합과 어소시에이션의 세계의 중간에 독자의 세계를 개척하고 있 다. 이러한 의미에서는 사회적 기업은 유럽사회적 경제 그 자체를 변질시키고 있 다고 하겠다. 사회적경제기본법의 제정논의에서는 시장부문과 비시장부문에서 활동하는 사 회적 경제조직을 어떻게 연결하고 또 법적으로 어떻게 처리할 것인지를 검토해 야 한다. 또 시장섹터와 경계를 공유하는 사회적 경제조직에서 시장성(영리)과 비시장성(비영리성)의 비중을 어떻게 디자인할 것이지가 검토되어야 하고 이를 몇 가지의 유형으로 규정해 둘 필요도 있다. 19) 이것은 사회적경제조직의 법인격 제도와 조세부과와 밀접한 관계가 있기 때문이다. 7) 사회적경제의 기본정책 수립의 주체와 관장기관 문제 사회적경제가 가지고 있는 그 특수한 성격 때문에 사회적경제의 기본적 구조 와 시스템을 구축하는 사회적경제기본법의 내용에서 반드시 다루어져야 할 사항 은 정부와 사회적경제주체 간의 역할분담이다. 역할분담구조는 사회적 경제운동 진영의 성숙도에 따라 다르고 또 성숙도는 한 국가운영주체의 판단에 따라 다르 게 될 수 있다. 이것은 사회적 경제에 대한 국가정책에 대한 당사자인 사회적 경 제주체의 참가 정도와 국가섹터와 제3섹터의 소통통로와 방법에 관한 절차적 구 조에 관한 문제이다. 8) 사회적경제적합적인 금융기반 조성문제 사회적경제기본법이 사회적경제지원에 그 입법적 목적이 있다고 한다면 가장 중요한 것은 사회적 경제에 적합한 지원금융제도를 조성하는 것이다. 기존에 은 행이나 보험 등 금융시스템이 있지만 이들은 사회적 경제와는 제대로 융합되기 어렵다. 사회적 경제조직을 설립하고 운영하기 위해서는 운영자금과 함께 생산설 비 또는 운영 장비가 필요하며 이를 구성원의 출자금만으로 충당하기에는 현실 적으로 불가능하다고 생각한다. 반드시 외부자금이 필요하며 구성원 또는 운영진 19) 필자는 우리나라에서 시장밀착적인 사회적경제조직의 유형을 3가지로 즉 영리성과 비영 리성의 비율을 7:3, 5:5 그리고 3:7로 구분해서 법인격과 조세감면에 이를 반영하는 것이 어떨까 생각한다. 107

26 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 의 개인적 신용 또는 담보를 통한 자금의 조달에는 한계가 있으며, 이에 따라 금 융시스템이 필요하게 되며 부족한 신용을 보완하기 위한 장치와 함께 사회적 경 제조직에 대출해준 상호금융조합의 손실을 보전할 기금이 필요한 것이다. 육성기 금이 설치되어 이를 통해 신용을 공여하는 과정에서 사업성에 대한 판단과 함께 진정한 사회적 경제조직으로서 향후 사업성에 대한 검토가 이루어질 수 있기 때 문에 오히려 육성기금을 설치함으로써 부실한 사회적경제의 주체에 대한 설립 문제가 사전에 정리되고 우량한 사회적 기업의 설립이 활성화 될 수 있는 효과 를 기대할 수 있을 것으로 보인다. 20) 9) 사회적경제적합적 법인격제도의 설계문제 사회적경제조직의 법인격 문제는 국가가 사회적 경제 주체를 법적으로 어떻게 규정하고 어떻게 관리할 것인가라는 문제가 핵심이다. 국가와 시장이라는 두 개 의 섹터를 전제로 하고 있는 기존의 법인격제도를 그대로 유지하면서 사회적 경 제주체의 법인격문제를 설계할 것인가 그렇지 않으면 사회적경제의 본질에 부합 20) 우리나라의 경우 사회적경제와 관련된 금융지원시스템이 없는 것은 아니다. 예컨대 현행 협동조합기본법 제13조 제1항의 적용배제 조항으로 인해 기본법과 개별적인 특별법과의 법체계가 전혀 관련이 없는 것으로 설계되어 협동조합에 대한 금융시스템이 작동되지 않 는 것이지 협동조합 형태의 금융시스템이 존재하지 않는 것은 아니기 때문이다. 예를 들면 농협법 제57조 제1항 제3호에서는 지역농협은 그 목적을 달성하기 위하여 조합원의 예금 과 적금의 수입( 受 入 ), 조합원에게 필요한 자금의 대출 등 신용사업을 할 수 있기 때문이 다. 특히 개별법에 의한 협동조합의 신용사업은 일반금융기관으로부터 자금의 융통이 어려 운 조합원들에게 생산과 생활에 필요한 자금을 융통하는 기능을 담당하는 사업이다. 그러 므로 자금의 여유가 있는 조합원으로부터 예수금을 받아들이고 그 돈을 자원으로 하여 자 금이 필요한 조합원에게 대출하는 것이 주가 된다. 따라서 특별법상의 개별적 협동조합 신 용사업의 본질은 수신과 여신을 수단으로 하여 조합원간의 자금의 유무상통을 꾀하는 상 호금융이라고 할 수 있다. 중앙회나 수협의 신용사업은 은행법, 한국은행법에 적용을 받는 제도금융의 성격도 함께 띠고 있으나 지역농협과 축협(특수농협은 신용사업이 없으므로 제외)은 은행법, 한국은행법에 의한 금융기관으로 간주되지 않으므로 은행법, 한국은행법 의 적용을 받지 않는다. 협동조합의 신용사업 내용은 예금, 적금, 내국환, 국가ㆍ공공기관 및 금융기관업무의 대리 등을 주축으로 하며 세부적인 내용과 취급방법 등에 관하여는 관 계법령으로 정하고 있는데 중앙회의 경우에는 일반금융기관이 행하는 사업이 거의 포함되 어 있다. 수협법에서는 조합(중앙회 제외)이 신용사업을 하려면 수산청장의 인가를 받아야 하도록 되어있다(재무기준 제6조 제1항)등이 그 사례를 보여주고 있다고 생각한다. 108

27 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 하는 새로운 법인격제도를 설계할 것인가를 우선 생각할 필요가 있다. 먼저 공법인/사법인과 영리법인/비영리법인으로 이원화되어 등기로 공시되고 있는 기존의 법인제도가 사회적경제의 본질과 목적에 적합할 수 있는지가 검토 되어야 할 것이다. 만약 그렇지 못하다고 판단되면 새로운 법인제도를 디자인할 필요가 있다. 현행 민법, 상법상의 법주체로서 법인제도는 근대법적 사고에 고착 되어 있다. 21) 사회적경제와 관련한 법인론의 이론적 과제는 사회적경제의 본질 에 부합할 수 있는 주체 또는 조직의 실질과 그 독자성을 확보할 수 있도록 기 존의 법인론을 검토하고 이를 보완하는 것이다. 다시 말하면 국가섹터와 시장섹 터의 이분법을 전제로 하고 있는 법인격제도를 검토하여 사회적 경제(제3섹터)와 부합할 수 있는 새로운 법인격제도를 도안(design)하는 것이다. 입법론(de lege ferenda)의 관점에서 사회적경제 조직에 대해서는 재화나 용역의 거래주체로서 기업의 기본적인 개념을 원칙적으로 고려하면서 1 사단-조합 2 사단-법인 3 비영리법인-영리법인이라는 이항대립도식에서 사회적 경제 주체의 대내외적 책 임구조를 세밀하게 재검토하고, 그것이 대내외적으로 실현될 수 있도록 기존의 법인격제도를 재구성하는 것이 요청된다. 그런데 사회적경제에 관련된 개별 법률들에 의해 설립되는 법적 주체로서 법 인( 法 人 )은 공과 사의 중간에 있는 중간단체(특히 사단)로서의 본연의 성격이 제 대로 반영되지 못하고 있다. 공익적 활동을 하는 중간단체에 대해서는 공익법 인 설립 및 운영에 관한 법률 에 의하여 인정되거나 그렇지 않으면 국가와 시 민사회(부르조아사회) 22) 라는 철저한 이분법적 관점에 입각하여 이른바 중간단체 를 부정하는 민법 (비영리법인) 및 상법(영리법인)의 법인제도에 의해서 규율 또 는 규제되고 있다. 이러한 법적규율은 사회적경제와 모순되는 결과를 가져올 것 이 틀림없다. 21) 근대시민법적 사고에는 개인은 자유인으로 태어난다 는 이른바 루소적인 사유에 입각해 개인에게 완전한 자유를 법적으로 확보하여 봉건적 질곡에서 해방하기 전통사회에서 다 양한 양식으로 실질적으로 기능하였던 중간단체를 부정하는 <국가 개인>이라는 이분 법적인 관념이 전제되어 있다. 이러한 관념은 현행법상의 법인격제도에 그대로 계승되어 중간단체에 그 실질에 맞는 법주체성이 인정되지 않는다. 그 결과 현행 법인제도의 사회 상( 社 會 相 )은 반결사적이다. 22) 이 경우에 있어 시민사회는 바로 헤겔이 말하는 욕망의 체계 로서 이른바 부르조아사회 (the bourgeois society)이다. 109

28 慶 熙 法 學 제50권 제1호 ) 기타 사회적경제는 궁극적으로 사회적 연대에 의한 인간적 경제를 구축하여 인간다 운 사회를 만드는 것이 목적이다. 그러므로 사회적 경제에 대한 홍보와 통계 그 리고 교육의 문제도 중요하다. 이러한 사항도 사회적경제기본법의 내용으로 들어 가야 할 것이다. Ⅴ. 향후과제 사회적경제기본법의 기본방향 생활세계는 다기하고 무정형적이다. 그런데 이러한 생활세계가 근대 이후부터 국가섹터와 시장섹터에 의해 식민화되어 정형화되고 그것의 나머지부분의 기능 이 경시되거나 무시되는 과정이 가속화되어 왔다. 현재 선진자본주의사회에서 새 로운 대안 또는 보완책으로서 논의되고 있는 사회적경제론은, 필자가 보기에는, 근대 이후 자본주의의 전개과정에서 국가와 시장에 의해 그 기능이 경시되고 억 압되어온 생활세계의 자연적 연대를 어떻게 새로운 차원에서의 사회적 연대로 재활성화해서 복권시킬 수 있을 것인가에 관한 의론이라고 할 것이다. 그래서 성 급하게 자본주의화에만 몰두해 인간적 사회연대가 병들어 무력화된 우리나라에 서 그 치료책으로 사회적경제를 제도화하려고 하는 경우에는 무엇보다 우리 공 동체 내에 잠재해 있는 자연적 연대를 재인식하여 사회적 연대로 재활성화하기 위해서 외국의 제도를 무조건적으로 도입하기 보다는 우리 사회의 실정에 맞게 변용하는 것이 필요하다. 이 경우에도 물론 외국의 경험과 제도는 우리에게 중요 한 자료가 될 것이다. 이를테면, 스웨덴을 모델로 도입하는 경우는 민주적 관료 국가 와 사회적 민주적인 정권이 그 전제로 되어야 할 것이고, 도이칠란트를 모 델로 하는 경우에는 강한 직능대표단체를 어느 정도 확립하는 것이 요청되며, 연 합왕국(the united kingdom, 영국)을 모델로 도입하는 경우에는 보편주의적 이념과 지역권에 있어서 자립성 및 공동체에 기반하는 자주적인 이니셔티브가 필요로 될 것이다. 프랑스나 이탈리아를 모델로 해서 구축하고자하는 경우에는 우리 사 회에 노동을 중시하는 사회주의적 전통이 있어야 한다. 그러므로 우리가 어떠한 나라의 제도를 벤치마크하고자 할 경우 그 나라에는 있지만 우리나라에 결여된 110

29 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 전제조건을 어떻게 보완할 수 있을 지를 먼저 생각해야 한다. 그리고 무엇보다 어떠한 조건하에 국가, 지역, 지방, 비영리 협동섹터의 상호보완성과 협동이 잘 기능할 수 있는지를 세심하게 고민해야 한다. 현재 우리나라에서 인간존중 분위기를 촉진시키기 위해서는 우선 비영리 협동 섹터의 발전이 무엇보다도 필요하다. 공적 섹터, 민간섹터, 비영리 협동섹터에 있 어서 새로운 사회적 공통익( 共 通 益 ) 을 인식하기 위해서는 각 당사자가 구래 ( 舊 來 )의 입장에 고집하는 것이 아니라 새로운 도전에 향하여 함께 일보 앞으로 나아가는 것이 중요하다. 위와 같은 종합적인 인식 위에 사회적경제기본법을 설계해야 성공할 수 있을 것이다. 그런대 한국의 경우 사회적경제 전영역을 구조화하고 체계화하는 기본 법을 그것도 정치권이 시민사회에 앞서 선도해서 주도적으로 제정하기에 그 시 기가 성숙했다고 말하기는 아직 어렵다. 즉 현대적 시민사회가 제대로 성숙되지 않은 상황에서 마치 사회적경제를 위한 시민적 역량이 충분한 것 같이 진정한 의미의 사회적기본법을 제정한다고 하더라도 그것은 제대로 작동될 수 없을 것 이며, 설령 사회적경제기본법이라는 이름을 붙였다고 하더라도 그 이름값도 하 지 못하는 기껏해야 사회적경제지원법 또는 보호법 정도에 그칠 것이 뻔하다. 지원과 보호는 수평적 관계가 아닌 수직적 관계의 통제를 전제로 한다. 구성원 의 자율이 절대적으로 필요한 부문에 있어 국가적 지원과 보호란 근본적으로 그것에 대한 국가의 통제를 의미한다. 사회적경제기본법의 경우에도 그러할 것 이 틀림없다. 그래서 사회적경제기본법은 자칫 사회적 경제를 형성하기 위한 국 가적 보호법 또는 국가적 계몽법으로 전락하거나 국가에 의해 조직되는 관제( 官 製 )의 부진정사회적경제를 양산하는 사이비사회적경제기본법으로 변질되지 않을 까 걱정된다. 111

30 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 참고문헌 강희원, 협동조합 정책과 법제의 개선 경희법학 (경희법학연구소) 제49권 (2014) 제2호, 3-44면. 노대명, 한국 사회적경제(Social economy)의 현황과 과제: 사회적경제의 정착과정을 중심으로 시민사회와 NGO 제5권 제2호 (2007년 가을/겨울), 35-71면 신명호, 한국의 '사회적 경제' 개념 정립을 위한 시론 동향과 전망 통권75 호 (2009년 봄), 11-46면. 충남사회적경제지원센터 주관 (목)자 사회적경제기본법(가칭) 관련 충 남지역토론회 자료 중 특히 문보경(한국협동사회경제연대회의 집행위원 장)의 사회적경제기본법제정에 대한 사회적경제진영의 논의상황발제 이라는 발제문와 이에 대한 노병갑(충남지역자활센터협회 사무국장)의 사회적경제기본법안에 대한 의견 이라는 토론문 (목) 새누리당 사회적경제특별위원회(위원장 유승민 의원) 주최 사회 적경제기본법 제정을 위한 공청회 자료 위르겐 하버마스(한상진/박영도 공역), 사실성과 타당성 담론적 법이론과 민주 주의적 법치국가이론 나남출판, Charter of Principles of Social Economy R. Chaves/J.L. Monzón Campos, The Social Economy in Europenan Union, The Eueropean and Social Committee, Friedrich Kübler(Hrsg), Verrechtlichung von Wirtschaft, Arbeit und sozialer Solidarität: Vergleichende Analysen(suhrkamp taschenbuch), Frankfurt a.m, Gunther Teubner(Hrsg), Juridification of Social Spheres: A Comparative Analysis in the Areas ob Labor, Corporate, Antitrust and Social, Berlin, [인터넷 자료] 112

31 23) 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 Abstract Korean Legal System for Social Economy and its Legislative Problems - Focused on the Present Talks about Legislation of the Social Economy Framework Act - Kang, Hee-Won * In the late 20 s century, it was stated to seek for a new way of solving the structural imbalance of global capitalism by self-examination within the system. That was a new movement which is as good as the new understanding in the social economy or solidarity economy. The social economy or the 3rd sector is a social alliance voluntarily established by its member; an area of natural alliance authentic to a community rediscovered and revitalized; and a condition of the humanization of society based on materialization of capitalist market economy. In Korea also, the government-wide interest in social economy is growing, with regard to the possible prevention of social bi-polarization, provision of welfare and creation of jobs. Recently, the discussion on establishing a framework act started, for example, the ruling and opposition parties respectively drafted the social economy framework acts and held public hearings. In this article, some issues related with the legal supporting system for social economy and it s social-political problems are treated de lege ferenda quite generally, especially focused on the present talks about legislation of the social economy framework act. Currently, the Korean social economy related legislation in flooded with individually segmented laws. That is a typical example of cooperatives related legislations and * Professor at Kyung Hee University Law School / Advisor to Kyung Hee Institute of Legal Studies / Attorney-at-Law. 113

32 慶 熙 法 學 제50권 제1호 2015 legislation of Framework Act on Cooperatives. Such as the current legislative situation is quite Inefficient for drawing forth productive energies of social economy. A systematic approach is keenly necessary to solve the problems. The another such Legislation of a well-designed framework act on social economy could be a better solution for growing korean social economy. That would be ruined such as a rooftop-law on law if we aren't careful. The framework act on social economy must be able to function as the real basic law for social economy; suggest the system, policy, ideology and direction on the social economy and propose a specific arrangement, as well at the national level; be given a superior status and lead other laws and administrative arrangement as the mother law. It is most important to clarify such core issues as below by establishing the Framework Act on Social Economy(the Act ). - Purpose and time of establishment of th Act - Structure and system of the Act - Ideology and principles of the Act - Target and scope of the Act - Weights of Market and non-market segments under the social economy and their harmony - Principal agents who will establish basic policies related to, and organizations in charge of the social economy - Establishment of financial foundation suitable to the social economy - Design of legal entity suitable to the social economy - Other issues related to the social economy, such as its promotion and training thereon On the other hand there will need to pay attention to situation that the establishment of social framework act by the state not only a legal recognition of the social economy but also the juridification(in german, Verrechtlichung ) thereof. It means ultimately the incorporation of social economy into the State-sector. However the vigilance must be exercised, so that the autonomy of social economy in the state or market sector will not be limited or denied by the excessive legislation. As the current Korean civil society has not fully grown up to be capable of leading the social economy, the hasty and regulatory legislation of Framework Act on Social Economy 114

33 사회적 경제 법제의 현황과 그 입법적 과제 강희원 be checked, so that it will not become a pseudo-act that mass-produces a government-made untrue social economy under a unilateral leadership by the state. Keywords : Framework Act on Social Economy, Framework Act on Cooperatives, juridification, Verrechtlichung, Social Economy, true social economy, untrue social economy, solidarity economy, the 3 rd sector, state-sector, market-sector, life world, Lebenswelt 115

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