2세션 복지국가 건설 비용- 1 복지국가 조세체계의 변화와 함의 발표 복지국가 조세체제의 변화와 쟁점 윤홍식( 인하대학교 교수) 1. 서론 한국판 버핏세 를 둘러싼 논란이 뜨겁다. 참여연대와 정동영 의원은 소득세법과 법인세 법 일부개정안을 제안하면서 고소득층과 기업에

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1 제 4회 대안담론포럼 복지국가 건설의 정치경제학 일 시 : 2011년 12월 8 일( 목) 10:00-17:30 장 소 : 한겨레신문사 청암홀 주 최 : 한겨레사회정책연구소 한림국제대학원대 정치경영연구소 SSK대안거버넌스연구사업단

2 2세션 복지국가 건설 비용- 1 복지국가 조세체계의 변화와 함의 발표 복지국가 조세체제의 변화와 쟁점 윤홍식( 인하대학교 교수) 1. 서론 한국판 버핏세 를 둘러싼 논란이 뜨겁다. 참여연대와 정동영 의원은 소득세법과 법인세 법 일부개정안을 제안하면서 고소득층과 기업에 대한 증세를 공론화했다(2011a, 2011b) 1)2). 감세만이 경제를 회복시키고 시민들의 삶을 개선하는 유일한 길이라고 주장하던, 부자를 위한 정당이라고 비난 받던 한나라당도 부자증세를 주장하는 역설이 연출되고 있다. 누구나 많은 복지를 바라지만 누구도 세금을 더 내기를 원하지 않는(O'Connor, 1973) 3) 상황에서 임금소 득자의 0.28%, 종합소득자의 1.25%, 기업의 0.38% 를 대상으로 한 증세는 정치적으로 매력적 이다. 세금이 불공정하게 부과되고, 부자와 기업들이 사회적 책임을 다하지 못하고 있다는 국 민정서에 적확하게 부합하고 있다. 부자증세는 세금이 모든 사람과 관련되어 있기 때문에 정치적으로 선호되지 않는다 는 일반적 통념을 보기 좋게 빗겨가고 있다. 명분도 좋다. 부자 증세로 99% 국민의 복지를 확대하겠다니 이보다 더 좋을 수는 없다. 하지만 부자증세를 한다고 우리가 필요한 복지재원이 모아질까? 최고구간 신설로 인한 추 가세수는 2012년 기준으로 대략 9조 1 천억 원 정도이다 ( 참여연대, 2011a, 2011b). 그러나 2010년 기준으로 한국이 OECD 평균수준의 복지지출을 하기 위해 필요한 추가재원은 대략 110 조원이다 ( 오건호, 2010) 4). 부자증세를 통해 걷을 세수의 대략 12 배가 필요하다. 물론 고 소득층과 기업소득에 대한 한계세율을 높이는 것은 조세의 공정성과 신뢰성을 강화한다는 면 에서 보편적 증세의 전제가 된다. 그러나 현실은 부자증세만으로는 OECD 평균수준의 복지를 설계하는 것조차 불가능하다. 복지국가를 위해 필요한 재원의 90% 이상이 부자와 기업이 아 닌 일반 시민들의 지갑에서 나와야한다는 것이다. 그 것도 일회적인 갹출이 아니다. 안정적ㆍ 지속적으로 세금을 더 내겠다는 국민들의 동의가 있어야한다. 이렇게 보면 부자증세를 둘러싼 논란은 복지국가를 위한 재원마련의 출발점일 뿐이다. 중요 한 것은 단순한 증세가 아닌 큰 복지국가를 가능하게 하는 조세체제를 구축하는 것이다. 복지 국가와 조세체제의 관계를 분석한 최근 연구는 조세체제와 복지국가 체제가 밀접히 연관되어 있음을 보여주고 있다( 윤홍식, 2011) 5). 그러나 복지국가를 둘러싼 논쟁( 특히 국내 논쟁) 에서 1) 참여연대. 2011a. 소득세법 일부개정법률안. 2) 참여연대. 2011b. 법인세법 일부개정법률안. 3) O'connor, J The fiscal crisis of the state. NY: St. Martin's Press. 4) 오건호 대한민국 금고를 열다. 서울: 레디앙.

3 복지국가의 조세체제는 여전히 주목 받지 못하고 있다. 이는 세금을 단지 복지프로그램을 위 한 도구로 이해하고 있기 때문이다. 그러나 세금은 복지프로그램을 위한 도구가 아니다. 세금 은 마르크스의 주장처럼 가장 오래된 계급투쟁의 장이며(O'connor, 1973), 제 사회계급과 계 층의 정치적 투쟁의 역사적 결과이다. 그래서 조세체제는 우리의 선호에 따라 단순히 선택할 수 있는 프로그램이 아니다. 본 연구는 이러한 문제의식에 근거해 복지국가 조세체제를 둘러 싼 쟁점들을 검토해 국가의 대규모 조세수취 능력이 어떤 조건하에서 가능한지를 개략했다. 먼저 다음 장에서는 연구방법과 분석자료에 대해 살펴보았고, 이어서 조세체제를 둘러싼 주요 쟁점, 대규모 조세수취를 위한 필요조건들을 검토했다. 마지막 장에서는 분석결과를 정리하고 부자증세와 관련된 최근 논란을 중심으로 조세와 관련된 연구결과의 함의를 정리했다. 2. 어떻게 논의를 풀어 갈 것인가? 복지국가의 대규모 조세수취의 조건을 이해하기 위해서는 먼저 조세를 둘러싼 주요 쟁점들 을 검토할 필요가 있다. 쟁점검토는 주로 국내외 선행연구들에 의존했다. 다만 국내 문헌이 적어 주로 외국문헌들을 중심으로 쟁점들을 정리했다. 검토 대상은 지난 8,90년대 조세개혁 의 영향을 직접적으로 받은 개인소득세, 법인소득세, 일반소비세를 중심으로 검토했다. 왜 소 득세를 낮추고 소비세를 올리게 되었는지? 능력에 따라 세금을 내는 원칙은 왜 지켜지지 못 했는지 등과 관련된 논란을 정리했다. 소득세와 소비세와 같이 세목은 아니지만 조세지출도 복지국가의 조세체제를 이해하는 중요한 정책이라는 점에서 검토대상에 포함했다. 사실 조세 지출은 세율과 함께 민간경제를 활성화시킨다는 명목으로 광범위하게 사용되었던 재정정책의 수단이었다. 다른 변수들을 통제한 것은 아니지만 국가의 총세수규모와 소득세율, 소비세율, 조세지출규모의 상관관계도 분석했다. 분석자료는 OECD(2011) 6) 에서 제공하는 "OECD Tax Database" 자료와 Revenue Statistics: " (OECD,2010a) 7) 를 이용했다. 자료 확 보가 어려웠던 조세지출자료는 OECD 각국의 순사회지출에서 사회지출을 차감한 수치를 사용 했다 8). 세수 역량이 큰 조세체제와 관련된 논의는 소득세, 소비세, 조세지출과 관련된 논의 들을 종합해 기존 문헌에서 분석했던 내용들을 정리했다. 3. 조세체제를 둘러싼 주요 쟁점 1) 소득세를 둘러싼 변화와 쟁점 5) 윤홍식 복지국가의 조세체제의 함의: 보편적 복지국가 친화적인 조세구조는 있는 것일까. 한국사회복지학, 63(4): ) OECD OECD Tax Database. 7) OECD(2010a). Revenue Statistics: Paris: OECD 8) 순사회지출은 사회지출에서 사회지출에 부과되는 세금과 조세지출을 차감한 것이다. 차감한 수치가 - 라는 이야기는 조세지출이 사회지출에 부과되는 세금을 공제하고 나면 제공되지 않을 뿐만 아니라 실제로 세금을 더 낸다는 것을 의미한다. 반대로 차감한 수치가 + 라는 이야기는 복지급여에 세금을 부과한 것보다 조세지출 즉, 조세감면, 보조 금, 조세환급 등으로 지급받는 규모가 더 크다는 것을 의미한다.

4 (1) 법인세를 둘러싼 논란: 자본의 해외유출 법인세를 둘러싼 쟁점은 세계화 논란과 직결된다. 핵심 쟁점은 세계화로 자본의 유동성이 증가했기 때문에 자본의 해외유출을 막고 자국 기업의 경쟁력을 유지하기 위해서는 법인세 인하가 필수적이라는 것이다. 이러한 논리는 70 년대 경제위기와 한국, 홍콩 등 신흥공업국의 부상과 맞물리면서 대부분의 산업화된 국가들에서 정당화되었다. 그러나 자본의 해외유출에 대한 우려는 새로운 것이 아니다. 1906년 영국에서도 자본의 해외유출에 대한 우려가 제기되 었다(Steinmo, 1993:55). 논란의 내용도 지금과 다르지 않다. 영국 국세청은 소득세의 누진 성을 강화할 경우 자본의 해외유출을 촉진할 것이라고 우려해 임금소득과 비임금소득에 대한 차별과세를 적용하고, 부에 대한 세금은 높이지 않았다. 이렇듯 자본의 해외유출에 대한 논란 은 항상 있어 왔던 것이지만 1980 년대에 들어서면 자본의 이동성 에 대한 우려가 법정 법 인세율를 낮추는 강력한 논거가 되었다( 윤홍식, 2011). 외국자본을 자국에 유치하려는 적극적 대응에서부터 자국 자본이 해외로 유출되는 것을 막는 소극적 대응까지 모두 법인세를 낮추 는 조세경쟁을 유발했다. [ 그림 1] GDP 대비 총 조세비중과 법인세 비중의 비교: 그러면 법인세율 인하는 국가의 조세수취 역량에는 어떤 영향을 미쳤을까? 물론 지난 반세 기 동안 GDP 대비 법인세 규모는 [ 그림 1] 에서 보는 것처럼 다소 증가했다. 그러나 총 세수 대비 법인세의 비중은 법인세율이 낮아지기 시작한 1980 년대부터 감소했다. 이로 인해 [ 그림 2] 에 제시된 것처럼 법인세율과 GDP 대비 총 조세규모와의 관계가 변화했다. 법인세 인하가 본격적으로 진행되기 전인 1981년에는 법인세율과 GDP 대비 총 조세비중의 관계는 정의 상 관관계를 갖는 것으로 나타났다. 법인세율이 높은 국가들이 총 조세규모도 컸다는 것이다. 그 러나 법인세 인하 경쟁이 본격적으로 진행되면서 법인세율과 GDP 대비 총 조세비중과의 관 련성은 사라진다. 법인세율이 높고 낮음은 OECD 국가들의 GDP 대비 총 조세규모와 관련이

5 없다. [ 그림 2] 법정 법인소득세율과 GDP 대비 총 조세비중 : 1981, 1991, 2001, 2008 참고: 가로축은 법인에 대한 법정 세율이고 세로축은 GDP 대비 총 조세비중 (%). 쟁점은 두 가지다. 하나는 법인세율을 낮춘 논거였던 법인세율과 자본의 이동성과의 관계이 고, 다른 하나는 GDP 대비 법인세의 비중이 상대적으로 낮아졌다면 (GDP 대비 총 조세규모 에 비해) 법인소득세의 감소분을 다른 세원으로 대체해야했 다는 것이다. 먼저 자본의 이동성 을 검토해 보자. 세계화로 인해 자본의 유동성이 증가한 것은 사실이지만 그 영향에 대한 평 가는 상이하다 년 마스트리히트 (Maastricht) 조약의 체결로 유럽에서 자본의 이동성이 증가했다고 하지만 유럽경제에서 자본통합의 규모는 1970년 0.6% 에서 2004년 현재 5.0% 로 4.4%P 증가하는데 그쳤다(Bettendorf et al., 2006:13). 더욱이 법인세율을 낮춘다고 해서 외국자본의 직접투자 (Foreign Direct Investment, FDI) 가 증가하는 것도 아니다 (Keuschnigg, 2009) 9). 법인세율은 자본이 투자지역을 결정하는 중요한 고려사항 중 하나임 에 분명하지만 임금수준, 사회경제적 인프라, 인적자본, 정치적 안정성 등이 FDI가 투자지역 을 결정하는 더 중요한 요인이다 (Keuschnigg, 2009; Sørensen, 2003). 공공경제학자인 Desai(Chen, 2011:228) 10) 도 특정 국가의 조세정책은 다국적 기업이 투자지역을 결정하는 주 된 기준이 아니라고 지적하고 있다. 오히려 다국적기업이 직접투자를 하는 이유는 새로운 시 장 개척을 통해 시장 지배력을 유지하기 위한 것이지 조세정책 때문이 아니라는 것이다. 이러 한 이유로 명목 법인세율이 낮아졌지만, 법인세 인하 경쟁은 현실화 되지 않았고 11), 지난 수 십 년 동안 유효법인세율은 상당히 안정적으로 유지 되었으며(Lassen and Sørensen, 2002:86) 심각한 자본유출도 발생하지 않았다. 단지(?) 법인세가 총 조세에서 차지하는 상대 적 비중이 감소했을 뿐이다. 9) Keuschnigg, C Corporate taxation and the welfare state. Annual meetings of the Austrian and Swiss Economic Associations ) 최지희 역 하버드 경제학. Chen, J Notes from Harvard on economics. 경기도 : 에쎄. 11) 명목법인세율의 인하는 법인에 대한 조세감면의 축소를 수반함으로써 실질 유효세율은 큰 변동이 없었다(Steinmo, 1993; Ganghof, 2006a).

6 다른 하나는 법인소득세가 상대적으로 감소해도 고령화와 탈산업화로 인한 사회지출이 감 소할 가능성은 거의 없다는 점이다. 세입이 세출을 전제로 결정된다는 점을 고려하면 세입의 증가폭 보다 법인세의 증가폭이 작다는 것은 법인이외의 세원으로부터 세금을 더 걷어야한다 는 것을 의미한다. 이미 많은 문헌에서 지적하고 있듯이 자본의 이동성으로 인한 법인세 감면 은 세금 부담을 자본에서 노동( 임금과 소비) 으로 이동시켰다 (Swank and Steinmo, ) ; Sørensen, ) ). 결국 법인세의 상대적 감소는 임금소득 또는 소비에 대한 세금을 높이 는 것으로 귀결된다. 그러나 정책입안가들은 임금소득세를 높이는 것은 고용에 부정적 영향을 초래한다는 이유로(Lassen and Sørensen, 2002:86; Kemmerling, 2003:36), 소비세를 높 이는 것은 불평등을 확대한다는 이유로 개인소득과 소비 세율인상에 반대했다(Lindert, ) ; Steinmo, 1993). 세계화 를 논거로 법인세를 낮추고, 부족한 세수를 노동에 대한 세 금으로 대신하려는 시도는 차악을 피하기 위해 가장 나쁜 선택을 하는 결과를 초래할 수도 있기 때문이다 ( 윤홍식, 2011:290). 그러나 결국 대다수 복지국가들은 자신들의 방식으로 법인 소득세 인하로 인한 세수 부족을 노동과 소비에 대한 세금인상으로 보존했다. (2) 개인소득세, 다시 능력에 조응하는 과세로 지금이야 대부분의 시민들이 개인소득세를 내지만 개인소득세는 역사적으로 소위 슈퍼리치 들만이 내는 세금이었다(Steinmo, 2003:209) 15). 개인소득세가 이렇게 누진적으로 제도화 된 계기는 두 가지 요인과 관련된다. 하나는 이전과는 완전히 상이한 전쟁( 제1 차 세계대전 ) 때문 이다. 제국주의 국가들은 엄청난 전쟁비용을 마련하기 위해 누진적 소득세를 제도화했다 (Genschel, 2002). 16) 이전 까지 전쟁비용은 주로 차입을 통해 조달되었지만 제1차 세계대전 의 전비는 차입으로 감당할 수 없는 막대한 규모였기 때문에 전쟁자금을 조달하기 위해서 상 위 5% 만 부담하는 초과이윤세, 전쟁준비세 등을 제도화했다. 그리고 이러한 세금은 이후 국 민국가의 조세제도의 근간된다(Steinmo, 2003). 또 다른 요인은 참정권의 확대와 관련되어 있다. 전통적으로 세금은 저소득층에게만 부과되 었기 때문에 참정권의 확대를 위한 투쟁의 핵심 이슈였고 17), 이후 참정권이 확대됨에 따라 세금 부담을 저소득층에서 상층으로 이동시키는 계기가 된다. 여기서 주목해야할 점은 소득 세, 법인세, 부유세 등은 좌파에 의해 도입된 세금이 아니었다. 대신 이러한 세금이 국가의 12) Swank, D. and Steinmo, S The new political economy of taxation in advanced capitalist democracies. American Journal of Political Science, 46(3): ) Sørensen, P. (2003). International tax competition: A new framework for analysis. Economic Analysis and Policy, 33(2): ) Lindert, P Growing Public: Social Spending and Economic Growth Since the Eighteenth Century. NY: Cambridge University Press. 15) Steinmo, S The evolution of policy ideas: tax policy in the 20th century. British Journal of Politics and International Relations, 5(2): ) Genschel, P Globalization, tax competition and the welfare state. Politics and Society, 30(2): ) 예를 들어, 18세기 프랑스 귀족들은 자신들이 프랑스 사회에 특별한 이익을 가져다주기 때문에 세금을 면제 받아야 한다고 주장했으며 (O'Connor, 1973), 조선에서도 양반은 세금을 면제 받았다.

7 부와 소득을 크게 증가시킬 수 있다고 믿었던 관료엘리트들에 의해 도입되었다(Steinmo, 1993:65) 18)19). 실제로 스웨덴 사민당은 기업이윤에 대해 세금을 부과하면 소기업과 신생기업 에게는 불리한 반면 대기업과 수출 지향적 자본가들에게만 유리하다는 이유로 기업이윤에 대 한 세금도입을 반대했다(Steinmo, 1993:65). [ 그림 3] 임금소득에 대한 최고세율 : , 2009 신무기의 출현 등으로 제1차 세계대전 보다 더 큰 전비를 필요했던 제2차 세계대전을 거치 면서 소득세는 대중적 세금으로 자리 잡게 된다. 전쟁이 끝나고 낮아질 것으로 예상됐던 세율 은 낮아지지 않았고, 국가의 역할 또한 전쟁 전으로 축소되지 않았다. 이미 참정권이 보편적 으로 확대된 상태에서 정부는 부자들에 대한 세금을 낮출 수 있는 정치적 능력도, 의지도 없 었다(Steinmo, 2003, ), 1993). 정부는 조세정책을 통해 경제발전을 촉진시킬 수 있다 고 믿었다. 또한 조세정책은 자본주의 사회가 야기한 불평등을 완화할 수 있는 유력한 수단으 로 간주되었다. 능력에 따라 부자가 더 세금을 내는 원칙은 이후 조세정책의 핵심원리로 자리 잡게 된다. 그러나 1970년대에 들어서면서 한때 94% 에 이르는 개인소득에 대한 최고세율 21)은 거의 대 부분의 산업화된 국가에서 급격히 낮아졌다 (Genschel, 2002). [ 그림 3] 을 보면 지난 30년 동 안 임금소득에 대한 법정 최고세율이 큰 폭으로 낮아졌다는 것을 보여주고 있다(OECD, 2010b) 22). 세제개혁으로 소득세율은 1980년대에 들어서 종전 이후 전례가 없는 수준으로 낮 18) 보수세력이 복지국가 성립에 중요한 역할을 했다는 점과 복지국가를 가능하게 했던 국가의 재정능력 확대 또한 보 수세력의 역할이 지대했다는 것은 복지국가를 이해하는데 주목해야할 사실이다. 19) Steinmo, S Taxation and democracy. New Haven: Yale University. 20) Steinmo, S Globalization and taxation: Challenges to the Swedish Welfare State. Comparative Political Studies, 35(7): ) 제2차 세계대전 중인 1944년 미국은 연간 200,000 달러 이상의 소득에 대해 94% 의 세율을 적용한다 (Steinmo, 1993:102). 이처럼 높은 세율이 정당화한 근거는 노동자들이 전쟁터에서 피를 흘리고 있다면, 전쟁을 통해 막대한 부를 축적하고 있는 이들은 이에 상응하는 희생을 치러야하며, 그 희생은 높은 세금을 부담하는 것이라는 사회적 공 론에 근거한 것으로 추정된다. 물론 이러한 명목적 세율을 적용받는 대상은 극소수였을 것으로 추정된다.

8 아졌다(Kemmerling, 2002) 23). 특히 보편주의 복지국가와 잔여주의 복지국가를 대표하는 스 웨덴과 미국의 조세개혁이 공간적ㆍ 시간적ㆍ 이념적 차이를 넘어 놀라울 정도로 유사해 보였 다. 스웨덴에서는 1981년 24) 보수당을 배제하고 중앙당, 자유당, 사민당이 대규모 감세에 동의 하는 조세개혁 ( 일명 Wonderful Night) 을 단행한다 (Ganghof, 2006a 25) ; Norrman and McLure Jr., ) ; Steinmo, 1993). 핵심은 한계세율을 20% 포인트 낮추고, 이자지출에 대한 세금감면비율을 최대 50% 까지로 제한하는 개혁이었다. 1981년 87% 에 달하던 임금소득 의 최고세율은 1994년에는 51% 로 낮아진다 27)(OECD, 2010b) 28). 미국도 레이건 정부 하에서 1986 년 대규모 감세를 단행한다 (Ganghof, 2006a; Steinmo, 1993). 미국 역시 1981년 75% 에 달하던 한계세율은 1990년 중반에는 45% 로 낮아진다. 현상은 유사했지만 스웨덴의 감세가 미국보다 더 혹독했다. 반복지적이고, 신자유주의 이념으로 무장했던 미국 공화당 정부가 단 행했던 조세개혁으로 인한 세수 감소는 GDP 대비 1~2% 포인트였던 것에 반해 사민당 집권 시기에 시행된 스웨덴의 감세규모는 GDP 대비 6~7% 에 이르렀다 (Ganghof, 2006a:89). 좌파 는 소득재분배를 강화하기 위해 누진적 세율을 지지할 것이라는 일반적 상식과 달리 감세정 책은 정부의 이념적 성향과 관계없이 1980 년대 대부분의 산업화된 국가들에서 이행되었다. 실제로 1986년 미국의 레이건 정부의 조세개혁이후 대부분의 산업화된 국가들은 개인소득세 를 포함한 소위 누진적 세목의 세율을 대폭적으로 낮추기 시작했다(Ganghof, 2006b) 29). 도대체 무슨 일이 벌어진 것일까? 전후 복지국가의 토대가 되었던 능력에 따른 세금부담과 조세를 통한 재분배 원칙은 왜 지켜지지 못했던 것일까? 개인소득세율을 낮추고도 늘어나는 사회지출을 감당할 수 있었을까? 다양한 원인이 있겠지만 국내외 문헌을 참고하면 개인소득 세의 누진성의 약화는 몇 가지 변화와 관련된 것으로 이해되고 있다. 가장 중요한 변화 중 하 나는 1980 년대부터 가속화된 세계화로 인한 자본의 유동성 증가이다 (Bettendorf, Gorter, and van der Horst, 2006). 30) 자본의 세계화로 인해 자본에 대한 세금이 낮아지면서 고소득 22) OECD. 2010b. OECD Tax Policy Studies: Tax Policy Reform and Economic Growth. Paris: OECD Publishing. 23) Kemmerling, A The employment effects of different regimes of welfare state taxation: An empirical analysis of core OECD countries. Max Planck Institution. 24) 조세개혁에 대한 합의는 1981년 이루어지지만 이를 시행한 시기는 1983년부터 1985년 사이로 소수 사민당 정권 (Palme 수상의 집권 제4 기에 해당) 하에서이다 (Ganghof, 2006:87). 25) Ganghof, S. 2006a. The politics of income taxation: A comparative analysis. UK: ECPR Press. 26) Norrman, C. and McLure, Jr., C Tax policy in Sweden. In R. Freeman, R. Topel, and B. Swedenbc (eds.), The welfare state in transition: Reforming the Swedish model, pp IL: University of Chicago Press. 27) 1981년의 조세개혁 이후 1991년 사민당과 자유당 연정은 1991 년 ' 세기의 개혁 이라고 불리는 조세개혁을 시행한 다. 개혁의 핵심내용은 한계세율의 급격한 인하와 세금구간의 단순화, 과세기반의 확대로 요약된다 (Kato, 2003:66). 이로 인해 최고세율은 80% 에서 51% 로 급격히 낮아졌다. 28) Kato, J Regressive taxation and the welfare state: Path dependence and policy diffusion. NY: Cambridge University Press. 29) Ganghof, S. 2006b. Tax mixes and the size of the welfare state: causal mechanisms and policy implications. Journal of European Social Policy, 16(4): ) Bettendorf, L., Gorter, J., and van der Horst, A Who benefits from tax competition in the European Union? CPB Document No. 125.

9 자의 세율을 낮추는 압력으로 작용한 것이다(Ganghof, 2006a). 국내자본이 해외로 이전하려 는 동기를 완화하고, 국제경쟁력을 제고하기 위해 시행된 기업에 대한 세율인하로 인해 법인 소득세율과 개인소득세율의 차이가 벌어졌기 때문이다. 특히 같은 소득이 있다면 동일한 세율 이 적용되어야한다는 능력에 따른 과세원칙 (the principle of ability to pay) 에 근거한 형평성 논리가 개인소득세 인하의 논거가 되었다(Silfverberg, 2003) 31). 자본의 유동성 증가 로 인해 자본에 대한 세율을 노동에 대한 세율만큼 높일 수 없는 상황에서 노동에 대한 세율 을 낮추는 것이 유력한 대안이 되었다. 더욱이 노동에 대한 높은 세금은 실업을 증가시키고, 지하경제를 양산하는 원인 중 하나로 비판되면서 개인소득, 특히 노동에 대한 소득세 인하가 이루어졌다(Genschel, 2002:261-2). [ 그림 4] 임금소득에 대한 최고세율 변화율: 1981, 1994, 2009 그러나 이러한 경향은 1990 년대에 들어서면 상당히 둔화된다. 노르딕국가들에서 자본과 노 동에 대한 이중소득세체제를 제도화하면서 자본에게는 낮은 누진율을 적용하지만 개인ㆍ임금 소득에 대해서는 높은 누진율을 적용함으로써 노동 간의 형평성을 도모하는 전략을 취했기 때문이다 (Ganghof, 2006a; Genschel, 2002). 실제로 노동소득에 대한 평균 유효세율 ( 간접세 포함) 은 3~4% 포인트 증가했다 (Sørensen, 2003:181). [ 그림 4] 에서 보는 것과 같이 임금소 득에 최고세율의 감소폭은 1990 년 대 중반이후 현격히 둔화된다. ( 한국을 제외한) 17개국의 1981년 대비 1994년의 최고세율은 24.8% 감소한데 반해 1994년 대비 2009년의 감소율은 9.8% 로 현격히 낮아졌다. 더욱이 1981년과 1994년을 비교했을 때는 모든 비교대상 국가들의 최고세율이 낮아졌지만, 1994년과 2009 년을 비교했을 때는 오스트리아는 변화가 없었고, 독 일, 포르투갈, 스웨덴, 영국 4 개국의 최고세율은 높아졌다. 특히 스웨덴, 핀란드 등 노르딕 국가들은 고소득층에 대한 누진성을 강화하는 대신 평균소 31) Silfverberg, C The Swedish net wealth tax: Main features and problems. Stockholm Institute for Scandianvian Law, 44:

10 득자에 대한 누진성은 완화함으로써 노동 간의 형평성을 추구했다(Lassen and Sørensen, 2002:29) 32). 중간소득자들에 대해서는 상대적으로 낮은 세율을 적용함으로써 자본과 노동소 득 간의 형평성을 도모했지만 고소득자에 대해서는 높은 세율을 적용해 노동 간의 형평성을 도모하는 이중전략을 취했다. 더욱이 탈산업화와 고령화로 인해 늘어나는 복지욕구를 충족하 기 위해서는 더 많은 세금이 필요했기 때문이다. 실제로 스웨덴에서는 1991년 조세개혁이 불 평등을 확대한 것으로 평가되면서 고소득층에 대한 세율을 높였다(Kemmerling, 2002). 더욱 이 높은 한계세율이 경제에 부정적 영향을 준다는 주장은 조세가 어떻게 생산적으로 쓰이는 지를 고려하지 못해 논리적 정당성이 취약해졌다(Lindert, 2006) 33). 또한 노동소득에 대한 세금은 기업의 투자와 생산결정을 덜 왜곡한다는 연구결과들은 (Bettendorf, Gorter, and van der Horst, 2006) 다시 한계세율을 높이는 논리적 근거가 되었을 것이다. 높은 한계세율은 부자들의 사회적 책임을 강화함으로써 조세에 대한 국민의 신뢰를 회복시 켰고, 이는 곧 일반대중에 대한 증세를 가능하게 하는 기반이 되었다. 실제로 [ 그림 5] 을 보면 임금소득에 대한 법정 최고세율과 GDP 대비 총 조세비중은 1981년에는 부적 관계에 있었지 만 34) 1994 년에는 정의 관계로 바뀌고, 2009 년에는 그 강도가 더 강해진다. 이러한 결과는 고 소득자에 대한 높은 세율이 직접적으로 조세수입을 증가시켰다기보다는, 고소득자에 대한 높 은 세율이 해당 사회에서 조세의 공정성과 신뢰성을 높였을 것이라고 추정된다. 그리고 신뢰 받는 공정한 과세체제는 조세부담을 보편적으로 높이는 정치적 정당성의 토대가 됨으로써 국 가의 실질 조세규모를 증대시켰다 (Ganghof, 2006a). 왜냐하면 불공한 과세 하에서 국민들은 증세에 대해 항상 격렬한 저항을 했고, 그 결과 증세는 물론, 증세를 추진하던 정치세력 또한 국민들의 정치적 심판을 받았기 때문이다. 실제로 일본과 영국에서 소비세와 인두세 도입을 시도할 때 나타났던 국민의 격렬한 저항은 이러한 사례의 전형이라고 할 수 있다( 강원택, 2007; 하세현, 2007; Akaishi and Steinmo, ) ; Steinmo, 1993). 결국 개인소득에 대 한 높은 한계세율은 조세의 공정성과 신뢰성을 높여 전체 세수를 증대시킴으로써 큰 복지국가 를 가능하게 하는 토대가 된 것으로 보인다. 더불어 최근 월가를 점령하라 로 대표되는 자 본에 탐욕에 대한 시민들의 분노는 오코너 (O'Connor, 1973:63) 의 지적과 같이 정치적으로 국 가지출 확대를 위한 유리한 조건을 조성해 국가가 다시 증세를 도모하는 계기가 되고 있다 36). 32) Lassen, D. and Sørensen, P. (2002). Financing the Nordic welfare states: The challenge of globalization to taxation in the Nordic countries. A report prepared for the Nordic Council of Ministers, Oslo, June 11-12, ) Lindert, P The welfare state is the wrong target: A reply to Bergh. Economic Journal Watch, 3(2): ) 부적관계를 보인 이유는 명목한계세율은 높았지만, 고소득자에 대한 조세감면 또한 광범위하게 이루어졌기 때문인 것으로 추정된다. 스웨덴, 노르웨이 등의 노르딕 국가들에서 명목세율의 인하는 조세감면제도의 축소와 동반되었다 (Steinmo, 1993; Ganghof, 2006a). 35) Akaishi, T. and Steinmo, S "Consumption taxes and the welfare state in Sweden and Japan." pp in The ambivalent consumer: Questioning consumption in East Asia and the West, edited by G. Sheldon and P. Maclachlan. US: Cornell University Press. 강원택 영국 선거와 세금: 합의 정칙 혹은 무책임? 강원택 편, 세금과 선거: 각국의 경험과 한국의 선택. 서 울: 푸른길. pp 하세현 일본 세제 개혁의 정치 과정과 선거. 강원택 편, 세금과 선거: 각국의 경험과 한국의 선택, pp 서울: 푸른길.

11 [ 그림 5] 법정 임금소득 최고세율과 GDP 대비 총 조세비율 : 1981, 1994, 2009 참고: 가로축은 임금소득에 대한 법정 최고세율이고 세로축은 GDP 대비 총 조세비중 (%) 년 그래프: GDP 대비 총 조세비율은 1975년과 1985년 GDP 대비 총 조세비율의 합을 나눈 값 이다. OECD(2010b) Revenue Statistics 에서 1981년 자료를 제시하고 있지 않아 불가피하게 두 수 치를 평균했다. 실제 두 기간 동안 총 조세규모의 차이는 거의 없었다 년 그래프: GDP 대비 총 조세비율은 1995년 자료가 이용가능하지 않아 1994 년 자료로 대체 했다 년 그래프: 호주, 일본, 이태리, 포르투갈의 GDP 대비 총 조세비중은 2008 년 수치이다. 2) 간접세를 둘러싼 논란: 왜 소비세인가? 복지국가는 1980년대 이후 시행된 법인과 개인소득에 대한 감세정책으로 인해 새로운 세 원이 찾아야했다. 그리고 많은 학자들이 주장하듯 복지국가를 지탱하는 새로운 세원은 좌파가 불평등을 확대한다는 이유로 반대했던 소비세였다. 제2차 대전의 종료와 함께 폐지되었던 판 매세( 간접세) 는 부가가치세 ( 이하 소비세) 라는 형태로 덴마크(1967) 를 시작으로 미국을 제외한 대부분의 OECD 국가들에서 제도화 된다(OECD, 2010b). 특히 복지국가의 전형으로 간주되는 덴마크, 스웨덴(1969), 노르웨이 (1970) 는 다른 OECD 국가들에 비해 상당히 이른 시기에 소비 세를 도입했다. 이러한 역사적 경험을 토대로 Kato(2003) 와 Lindert(2004) 는 대규모 재원을 안정적으로 확보할 수 있는 소비세의 빠른 도입이 지금의 노르딕 복지국가를 가능하게 한 중 요한 이유 중 하나라고 설명하고 있다. 복지국가가, 그것도 좌파 집권한 복지국가들조차 역진적인 소비세를 확대한다는 것은 누진 적 과세를 통해 부의 재분배를 이루고, 평등을 지향했던 전통적 복지국가에 대한 근본적 도전 이 된다( 윤홍식, 2011). 물론 소비세의 확대가 직접세의 감소를 직접 대체했다고 볼 수는 없 다. 그러나 [ 그림 6] 에서 보듯 늘어나는 사회지출에 대한 요구를 소비에 대한 증세를 통해 대 응한 것 또한 사실이다. 지난 반세기 동안 개인소득세와 법인세의 증가폭 보다 일반소비세의 증가폭이 더 컸다. 2008년과 1965년을 비교했을 때 일반소비세는 GDP 대비 3.5% 포인트 증 36) 특히 년 금융위기로 촉발된 국가재정위기로 인해 최고세율을 다시 높이려는 시도가 미국 스페인 프랑스 등 2008,, 여러 국가들에서 검토되고 있다.

12 가한 반면, 개인소득세는 2.1% 포인트, 법인소득세는 1.3% 포인트 증가하는데 그쳤다. [ 그림 6] GDP 대비 일반소득세, 개인소득세, 법인소득세 변화 도대체 왜 복지국가들, 특히 좌파가 집권한 복지국가들에서 조차 불평등을 확대할 우려가 있는 소비세가 확대된 것일까? 다양한 해석들이 가능하겠지만 소비에 대한 증세에는 몇 가지 중요한 현실적ㆍ 정치적 이유가 있었다. 먼저 현실적 이유를 살펴보면 첫째, 1970년대 경제위 기로 복지국가의 재정위기가 찾아왔지만 정치권과 유권자 모두 높은 사회지출을 선호했기 때 문에(Ganghof, 2006b) 복지국가를 지탱할 안정적인 새로운 세원이 필요했다. 특히 1970년대 경제위기는 외부적 변화에 민감한 소득세에 대한 대안으로 외부경제 변화에 상대적으로 덜 민감한 소비세를 주목 했다(Kato, 2003). 실제로 [ 그림 7] 은 본격적으로 소비세가 증가하기 시작한 1980년대 이후 높은 소비세율과 총 세금의 규모가 밀접한 정의 상관관계에 있다는 사 실을 보여주고 있다. 둘째, 세입의 역진성이 곧 사회적 불평등을 의미하는 것이 아니었기 때문이다. 복지국가가 확대되어감에 따라 증세는 보편적으로 이루어지게 되고, 대부분의 평범한 가구들은 상당히 과 중한 세금부담을 짊어지게 된다. 이러한 현실은 평등을 지향하는 복지국가의 재분배기능이 더 이상 조세를 통해서 이루어지지 않는다는 것을 의미한다. 우리가 놓치고 있었지만 Esping-Andersen(1990:57) 37) 은 이러한 사실을 분명하게 적시했다. 스웨덴은 역진적인 소비 세 확대를 통해 평등을 지향하는 보편적 복지를 확대한 대표적인 국가이다(Lindert, 2006; Akaishi and Steinmo, 2006; Steinmo, 1993; Kato, 2003; Lindert, 2004; Ganghof, 2006a). 실제로 스웨덴 사민당은 1981년 한계세율을 20%P 낮춘 조세개혁 (Wonderful Night) 을 받아들이는 동시에 주택과 아동수당을 도입( 확대) 함으로써 조세개혁이 가져올 불평등 확대 를 완화하기 위한 완충장치를 제도화했다 (Ganghof, 2006a:89). 스웨덴 사민당은 소비세 증 가에 대한 좌파와 국민들의 반대가 있을 때 마다 보편적 복지의 확대를 통해 역진적 세금 확 대가 가져올 부정적 효과를 상쇄시켜 나갔다 38)39) (Lindert, 2004). 37) Esping-Andersen, G The three worlds of welfare capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press.

13 [ 그림 7] 부가가치세율과 GDP 대비 총 조세규모 : 1980, 1990, 2000, 2008 참고: 가로축은 VAT 세율을 의미하고, 세로축은 GDP 대비 총 세금비중을 나타낸다. 셋째, 1970년대 경제위기 이후 전후부터 지속되던 정책수단으로써 조세정책에 대한 생각 이 변화했다. 특히 전후 서구사회에서는 케인즈안 정책이 공유됨으로써 이를 뒷받침할 정책수 단이 필요했고, 조세정책이 이러한 역할을 할 수 있을 것이라는 것에 대부분의 경제학자들이 공감했다 (Ganghof, 2006a; Steinmo, 2003). 실제로 전후 세금부담과 경제성장과는 아무런 관계가 없었기 때문에 국가는 세금을 통해 경제성장과 사회평등을 동시에 이룰 수 있다고 믿 었다. 그러나 1970 년대 경제위기를 계기로 케인즈안 정책기조가 폐기되고, 좌파와 우파 모두 정부는 더 이상 세금을 통해 경제를 효과적으로 운영할 수 없다는 믿음이 확산되었다. 이제 조세정책은 더 이상 사회와 경제에 개입하는 적극적 정책수단이 아니었다. 결국 1980년대에 조세정책에 대한 패러다임 전환이 일어났고 (Swank and Steinmo, 2002:645), 조세정책의 목 적은 과세로 인해 나타나는 시장 왜곡을 최소화하고 중립성을 유지하는 것이 되었다 (Ganghof, 2006a; Steinmo, 2003). 소비세가 대안으로 등장한 것이다. 실제로 많은 연구들 은 소비세가 다른 세금에 비해 상대적으로 시장을 덜 왜곡한다고 보고하고 있다(Bettendorf et al., 2006:36; Lee, ) ; 김승래ㆍ 김형준ㆍ 이철인 ) ). 또한 소비세는 근로집단 에게만 부과되는 임금소득세와 달리 연금, 금융소득 등 비임금소득으로 살아가는 사람들에게 도 세금을 부담시킨다는 점에서 보편적이고 효율적인 세원으로 평가 받았다(Bettendorft et 38) 또한 사민당은 소비세를 인상할 때 저소득층에게 필수적인 음식물과 같은 생필품에 대한 소비세를 인하함으로써 소 비세의 역진성을 완화했다 ( 김욱, 2007:136). 스웨덴은 1991년 세기의 개혁이라고 불리는 조세개혁이 불평등을 확대 시켰다는 판단하에, 1995년 고소득자에 대한 한계세율을 5% 포인트 높이고, 소비세의 역진성을 완화하기 위해 음식에 대한 VAT를 50% 인하했다 (Steinmo, 2002). 39) 김욱 스웨덴의 과세정치 : 타협과 협의에 바탕한 안정성과 효율성. 강원택 편, 세금과 선거: 각국의 경험과 한 국의 선택, pp 서울: 푸른길. 40) Lee, Y "Commodity taxation in welfare states". Economic Inquiry, 49(1): ) 김승래 ㆍ김형준 ㆍ 이철인 적정 조세체제에 관한 연구. 서울: 한국조세연구원.

14 al. 2006). 지속가능한 복지국가를 위해 경제성장과 재원확보가 절실했던 각국 정부들은 소비 세를 사회지출 확대의 유력한 재원으로 선택했다. 결국 소비세를 확대함으로써 복지국가의 과 세원칙은 ( 전면적이라고 할 수는 없지만) 능력에 따른 과세 에서 효율성 을 중시하는 방향으로 이동하게 된 것이다. 마지막으로 소비세 확대에는 정치적 이유가 있다. 평등을 지향하는 좌파 정부에서 소비세를 확대하는 것은 좌파의 정치적 신념과 배치된다. 특히 사민당이 장기 집권한 스웨덴에서 이러 한 일들이 벌어지는 것은 상식적으로 납득이 가지 않는다. 그러나 이러한 변화는 스웨덴 정치 체제의 특성이 반영된 결과이다. 잘 알고 있듯 스웨덴 사민당은 1932년 동안 무려 70년 이상 집권했지만 의회에서 절대다수를 차지한 경우는 매우 드물다. 예를 들어, 82년부터 02년까지 30년 동안 스웨덴 사민당은 91년부터 93년까지 3년을 제외하고 27년 간 집권했지만 단 한 차례도 다수 정부를 구성하지 못했다(Ganghof, 2006a:87). 다수정부가 되지 못한 상황에서 스웨덴 사민당은 우파정당과 노동조합의 동의를 얻지 않고 는 ( 증대되는 사회지출에 대한 요구를 담보하기 위한) 어떠한 조세개혁도 실행할 수 없었다 (Ganghof, 2006; Steinmo, 1993). 기업과 부자에 대한 세금 인상은 우파와 기업의 반대로 불가능했고, 임금소득에 대한 증세는 노조의 반대에 직면하게 된다. 결국 모두 사회지출의 확 대를 원하지만 그 부담을 자신이 지는 것은 원하지 않는 상황에서 누구에게도 직접적인 부담 이 되지 않는 소비세 확대를 추진한 것이다. 이는 앞서 언급했듯이 조세가 더 이상 부의 재 분배를 위한 강력한 수단이 되지 못한다는 것을 의미했고, 스웨덴 사민당은 약화된 조세의 재 분배 기능을 세출을 통해 보완했던 것이다. 그렇다고 소비세의 도입과 증가가 곧 복지국가의 확대를 의미하는 것은 아니다. 좌파와 우파 정부, 스웨덴과 같이 산업화된 복지국가와 한국과 같은 개발도상국가 모두 소비세를 확대하거 나 제도화했지만 그 목적은 상이했다. 우파정부는 복지확대를 위해 소비세를 도입ㆍ 확대한 것 이 아니다. 영국 보수당처럼 소비세 도입과 인상의 목적은 직접세 ( 법인과 개인소득세 ) 인하로 발생하는 세수부족을 보충하려는 것이었다 (Ganghof, 2006b). 또한 일본의 보수우파 정당인 자 민당은 늘어나는 재정적자를 줄이려는 목적으로 소비세를 도입했다 ( 하세현, 2007; Akaishi, and Steinmo, 2006). 개발도상국가인 한국도 매우 이른 시기인 1977 년 소비세 (VAT) 를 도입하 지만 이는 기존의 판매세를 단순히 부가가치세로 대체한 것이었다(Kato, 2003; Ganghof, 2006b). 그렇기 때문에 소비세 규모가 크다는 것이 곧 큰 복지국가라는 등식은 성립하지 않는 다. 중요한 것은 누가 어떤 목적으로 역진적인 소비세를 도입ㆍ 인상했는가가 더 중요한 것이다. 3) 조세지출, 보이지 않는 복지지출 조세지출 42)43)44) 을 급여의 일종으로 볼 수 있는지는 논란의 여지가 있지만 정부의 입장에서 42) OECD. 2010c. Tax expenditure in OECD countries. Paris: OECD Publication. 43) 우명동 조세론 ( 개정판). 서울: 도서출판 해남. 44) Anderson, B Tax expenditures in OECD countries. 5th Annual Meeting of OECD-Asia Senior Budget Officials Meeting, January 2008, Bangkok, Thailand.

15 보면 조세지출은 정부의 재정수입이 되어야할 세금을 걷지 않는다는 점에서 정부지출로 간주 하는 것이 타당해 보인다. 45) OECD 는 이러한 논리에 근거해 GDP 대비 사회지출만이 아닌 순 사회지출 46) 을 집게 한다. 놀랍게도 순사회지출로 본 복지국가의 크기는 우리의 상식과는 배치 된다. 2007년 기준으로 GDP 대비 사회지출이 큰 상위 5 개 복지국가는 프랑스, 스웨덴, 덴마 크, 벨기에, 이태리 순이었지만, 순사회지출을 기준으로 하면 프랑스, 벨기에, 독일, 스웨덴, 미국 순이 된다. 사회지출 기준으로 OECD 27개국 중 23위로 하위권에 머물던 미국이 조세지 출을 포함한 순사회지출을 기준으로 했을 때는 상위 5 번째 국가가 된다. 실제로 GDP 대비 조 세지출규모는 [ 그림 8] 에서 보는 것과 같이 미국이 가장 크다. 자유주의 ㆍ잔여주의 복지국가로 분류되는 미국, 영국, 캐나다, 호주 등은 조세지출 규모가 큰 반면 사민주의 ㆍ보편주의 복지국 가로 분류되는 스웨덴, 덴마크, 핀란드, 노르웨이의 조세지출 규모는 OECD 최하위권이다. 한 국도 자유주의 복지국가들과 같이 조세지출 규모가 상대적으로 큰 국가로 분류된다. 그러면 법인소득과 개인소득에 대한 감세조치, 소비세의 증가 등으로 대표되는 1980년대와 1990 년대의 조세개혁과정에서 조세지출은 어떻게 변화했을까? 본래 조세지출은 민간경제를 조정ㆍ통제하기 위한 정부의 ( 공급측면의 ) 정책수단이었다. 제2차 세계대전 이후 스웨덴 사민 당 정부는 스웨덴에 투자하는 기업과 성공적인 기업에게 엄청난 조세혜택을 제공함으로써 스 웨덴 경제를 활성화시키려고 했다(Steinmo, 2002). 1970년대 경제위기가 도래하자 조세지출 은 대부분의 OECD 국가에서 민간투자를 촉진 시킬 정책수단으로 사용되었다 (Martin, 1991, Swank and Steinom, 2002, 재인용). (Steinmo, 2003), 지하는 것으로 변화했다. 그러나 조세지출을 통한 정부의 개입은 실패했고 조세의 정책 목적은 시장에 인센티브를 부여하는 것이 아니라 중립성을 유 [ 그림 8] OECD 국가의 GDP 대비 순사회지출과 사회지출의 차 45) 조세지출에 대한 합의된 정의는 존재하지 않는 것 같다. 실제로 OECD 국가들은 모두 조세지출에 대한 독립정의를 가지고 있다(OECD, 2010c). Andersen(2008) 은 상대적으로 제한된 조세납부 인구집단에 대해 기준 과세와 관련해 세금을 감면해주거나 연기해주는 제반 조세법, 규제, 정책실행 등이라고 정의하고 있다. 우명동 (2007:148) 도 유사한 정의를 하고 있는데 조세지출은 국가나 지방정부가 투자촉진, 수출증진, 소득재분배 등 경제사회정책의 목적을 달성 하기 위해 지급하는 보조금, 조세부담 감면 등을 의미한다. 46) 사회지출에 부과되는 세금을 제외하고, 조세지출을 합산한 사회지출규모.

16 이러한 과정 속에서 조세지출은 현상적으로는 축소되는 것처럼 보였지만 실제로는 개별 복 지국가의 특성에 따라 두 방향으로 분기되었다. 물론 조세지출구조가 개별국가에 따라 천양지 차로 상이하기 때문에(OECD, 2010c) 일목요연하게 그 구조를 파악하고 비교하는 것은 불가 능한 일이지만 8,90 년대 조세개혁과정에서 조세지출은 대략 다음과 같은 모습을 띄었다. 먼 저 공통적인 경향은 세계화의 압력으로 인한 조세개혁과정에서 대부분의 복지국가들은 법인 과 개인소득에 대한 한계세율을 낮추는 대신 법인과 고소득층에게 제공되었던 조세지출 ( 감면) 을 대폭 삭감하거나 폐지했다(Ganghof, 2006a; Kato, 2003; Steinmo, 2003, 2002; Swank and Steinmo, 2002). 덴마크와 스웨덴은 물론 미국조차도 조세개혁으로 한계세율을 낮추고, 감소하는 세수를 보충하기 위해 조세지출 삭감을 추진했다. 높은 과세가 시장원리를 왜곡시켰 다면, 조세지출 또한 왜곡된 인센티브를 제공함으로써 시장원리를 왜곡한다고 믿었기 때문이 다 47). 실제로 대부분의 OECD 국가는 감세와 함께 조세감면제도를 폐지했다 (Swank and Steinmo, 2002). 그러나 세율인하와 함께 조세지출이 삭감되거나 폐지된 사민주의 복지국가와 보수주의 복 지국가들과 달리 자유주의 복지국가들은 소득에 대한 한계세율 인하와 함께 조세지출이 계속 확대ㆍ유지되었다. 실제로 미국은 1980년대 조세개혁을 통해 명목적으로는 조세지출을 축소 했지만 실제로는 조세지출을 확대했다 (Ganghof, 2006a). 미국은 1986년 조세개혁을 단행하 면서 지역의 이해를 대표하는 의원들의 동의를 얻기 위해 다양한 산업에 대해 형평성이라는 이름하에 각종 조세감면제도를 신설하거나 유지시켰다 (Steinmo, 1993). 문제는 일부 국가에 서 조세지출이 세금인하와 함께 가장 효과적인 복지국가의 축소전략으로 쓰였다는 사실이다. 가장 효과적인 복지국가 축소전략은 복지프로그램에 사용될 세입을 줄이는 것이기 때문이다 (Klitgaard and Elmelund-Pæsteær 2011) 48). 세금인하와 함께 조세지출은 사람들의 사적 소비를 증진시키지만 단기적으로 특정 복지프로그램에 영향을 주지 않는다. 그러나 중장기적 으로 조세지출은 세금인하와 같이 국가의 과세능력의 약화를 초래하기 때문에 복지프로그램 의 축소를 불가피하게 한다. 덴마크 우파 정부들은 대중의 반발을 피하면서 복지프로그램을 축소하는 수단으로 대중적으로 인기 있는 세금인하와 조세지출을 활용했다. [ 그림 9] GDP 대비 조세지출 비중과 총 조세비중 47) 소득세를 중심으로 한 세율의 삭감과 함께 이러한 조세지출의 삭감이 가능할 수 있었던 이유는 각국 정부가 투자와 저축 등 민간경제를 조정하기 위한 공급측면의 미시관리의 유력한 정책수단으로 조세정책을 포기했기 때문이다 (Steinmo, 2003). 48) Klitgaard, M. and Elmelund-Pæstekær, C Starving the Beast? Tax Policy and Welfare State Reform. Prepared for presentation at the 6th ECPR General Conference, Reykjavik, August 25-27, 2011.

17 참고: 가로축은 GDP 대비 조세지출규모 ( 순사회지출에서 사회지출을 차감한 비중), 세로축은 GDP 대비 총 조세규모. 실제로 [ 그림 9] 는 OECD 각국의 조세지출 규모와 총 조세규모가 부적 관계에 있다는 것을 보여준다. 2001년 이전자료의 분석이 불가능했지만 2001년과 2007년 GDP 대비 조세지출 규 모와 총 세입규모는 부적 관계에 있는 것으로 나타났다. GDP 대비 조세지출 규모가 큰 미 국, 캐나다, 호주 등과 같은 복지국가들의 총 조세규모는 조세지출이 거의 없는 덴마크, 스웨 덴, 핀란드 등에 비해 작았다. 즉 작은 복지국가는 큰 조세지출 규모를 유지하고 있는 반면 큰 복지국가는 작은 조세지출 규모를 유지하고 있다. 더욱이 조세지출이 주로 고소득층에게 유리하다는 점을 고려한다면 조세지출이 큰 미국 복지국가는 부자와 기업을 위한 복지국가로 불러도 지나치지 않을 것이다. 고소득층에게 지급되는 급여가 조세지출을 통해 은폐되고 있는 것이다(Steinmo, 2003, 1993). 높은 수준의 조세지출은 사회경제적 불평등을 확대하면서 복 지국가 축소의 유력한 정치경제적 수단인 동시에 계급특성을 가장 잘 드러내는 지표라고 할 수 있다. 4. 복지국가 조세체제의 특성: 대규모 세수 조성의 4가지 필요조건 최근 연구를 보면 조세체제 (tax structure) 의 차이로 복지국가의 특성을 설명하고 있는데, 복지국가의 조세체제를 균형조세유형, 고사회보장세유형, 저사회보장세유형으로 구분했다 ( 윤 홍식, 2011). 균형조세유형에는 스웨덴, 핀란드, 노르웨이와 같은 전통적인 사민주의 복지국 가들이 포함되고, 고사회보장세유형에는 벨기에, 오스트리아, 프랑스, 이태리, 독일과 같은 보수주의 복지국가들이 속한다. 마지막으로 저사회보장세유형은 캐나다, 호주, 영국, 미국, 일본 등 통상적인 작은 복지국가들이 포함된다. Esping-Andersen 의 세 가지 복지유형과 조응한다는 것이다. 놀랍게도 개별 국가의 조세체제 특성은 만약 조세체제와 복지국가의 특성이 상호관련성을 갖는다면 복지국가들이 서로 다른 특성 을 갖게 되는 가장 중요한 차이는 결국 세수구조와 세수를 확보할 수 있는 능력의 차이라고 할 수 있다. Steinmo(1993) 는 미국과 스웨덴을 비교하면서 이들 두 국가의 가장 중요한 차이

18 는 대규모 세수를 확보할 수 있는 조세구조의 존재 여부라고 주장한다. 큰 복지국가를 지탱하 기 위해서는 고소득층과 같은 제한된 사람들이 세금을 내는 것 보다는 모든 사람이 세금을 내는 구조가 재정적으로 훨씬 우월하기 때문이다. 조세체제로 보면 상대적으로 광범위한 사람 들이 내는 세금은 소비세, 개인소득세 ( 특히 임금소득세 ), 사회보장기여금이라고 할 수 있고, 상대적으로 제한된 집단이 부담하는 세금은 재산세와 법인소득세라고 할 수 있다. 이렇게 보 면 큰 복지국가인 핀란드, 노르웨이, 스웨덴 등 노르딕 국가들과 독일, 오스트리아, 프랑스 등은 ( 누진적인 ) 개인소득세, ( 역진적인 ) 사회보장기여금, ( 역진적인 ) 일반소비세를 중심으로 조세체제가 구성되어 있다. 반면 작은 복지국가인 일본, 영국, 호주 등은 납부대상이 제한적 인 재산세와 법인소득세의 비중이 상대적으로 크다 49). 조세체제는 해당 국가의 사회경제적 조건에 기반 하기 때문에 어떤 조세체제가 바람직하다 고 해서 선택할 수 있는 성질의 것이 아니다(Ganghof, 2006a:30). 한국이 스웨덴식 복지국 가를 지향한다고 해서 스웨덴식 조세체제를 선택하는 것은 불가능하다는 것이다. 다양한 필요 조건이 있지만 대규모 세금을 광범위한 대중으로부터 수취할 수 있는 큰 복지국가의 조세체 제는 해당 사회의 사회정치적 인프라와 밀접히 관련되어 있다. 첫 번째 필요조건은 조합주의 전통 여부이다. 조합주의는 제 계급ㆍ계층 간의 정치적 타협을 전제하기 때문에 세금부담이 특정 집단에게 집중될 가능성이 낮다. 정치체제가 비례대표제에 기반 한 의원내각제 국가에서 광범위한 대중을 대상으로 대규모 세금을 조성하고 있는 것은 이러한 특성을 반영 한 것이다. 스웨덴의 1981년과 1991년 조세 개혁의 예에서 보듯 세금은 끝임 없는 제 정당과 이해집단 ( 노조와 자본가) 간의 타협의 산물이다 (Steinmo, 1993; Ganghof, 2006a). 반면 조합주의적 타협의 필요가 덜 요구되는 정치구조 ( 단순다수제와 대통령제 ) 를 제도화한 국가의 조세수취 능 력은 상대적으로 취약하다. 단적인 예로 2008년 현재 미국의 GDP 대비 일반소비세 비중은 2.1% 로 OECD 국가들 중 가장 낮다(OECD, 2010a:93). 이러한 특성은 미국에 국한되는 것이 아니다. 비록 의원내각제를 운영하고 있지만 단순다수제 방식으로 운영되는 영국과 캐나다도 공통의 문제를 안고 있다. 더욱이 중요한 점은 좌파가 집권하더라도 조합주의 전통이 약한 경 우 일반소비세와 같은 역진세에 기반 한 대규모 세입을 구조화하지는 않았다는 점이다. 호주 와 뉴질랜드가 대표적 사례이다(Kato, 2003; Ganghof, 2006a). 두 번째 필요조건은 좌파의 장기집권이다. 비례대표제를 운영하고, 조합주의적 전통이 강할 지라도 복지확대를 통해 사회경제적 평등을 지향하는 집단이 집권하지 못하면 복지확대를 위 해 세입을 늘릴 가능성은 낮아진다. 예를 들어, 스웨덴에서 사민당은 1932년부터 지금까지 무려 70 년이 넘는 기간 동안 집권했고, 1976년 스웨덴 사민당에게 유리했던 양원제를 폐지한 이후에도 여전히 장기 집권하고 있다(Steinmo, 1993). 핀란드 사민당도 1983년부터 2003년 까지 1991년부터 1994년까지 단 4 년을 제외하고 연정에 참여했으며, 이중 16년간은 사민당에 서 수상을 배출했다. 반면 상대적으로 좌파의 집권경험이 적었던 뉴질랜드나, 좌파와 우파의 집권기간이 유사했던 호주의 경우 보편적 복지국가를 위한 보편적 증세를 감행하지 않았다. 소수정권으로 장기 집권한 스웨덴 사민당은 우파와 노동이 선호하지 않는 법인과 개인에 대 49) 구체적인 조세구성은 OECD(2010a). Revenue Statistics: Paris: OECD 를 참고하라.

19 한 높은 세금을 부과하지는 어려웠지만, 두 집단의 이해로부터 상대적으로 자유로운 일반소비 세의 증세를 통해 세입을 늘리고, 세출을 통해 불평등을 완화하는 전략을 실행할 수 있었던 것이다. 그러나 기억해야할 사실은 좌파의 장기집권과 강한 조합주의라는 필요조건이 동시에 충족되지 못할 경우 일반소비세와 같은 대규모 증세추진을 하지 않았다는 점이다(Steinmo, 1993). 경제의 개방성 정도와 국가의 크기도 간접세를 중심으로 한 대규모 세수 조성의 필요조건 이 된다. 상대적으로 작고 개방적인 스웨덴과 같은 국가는 외부충격에 약하고 이것이 광범위 한 복지체제를 발달시킨 중요한 원인 중 하나였다는 것은 익히 알려진 사실이다. 그러나 개방 성은 단순히 사회적 위험에 대한 대응 정도와 관련이 있는 것이 아니라 조세체제의 특성과도 밀접한 연관성을 갖는다. 외국자본과의 경쟁에서 우위를 점하는 것이 개방적이고 작은 규모의 국가가 생존할 수 있는 유력한 길이라는 점을 감안한다면 기업에 대해 높은 세금을 부과한다 는 것은 개방적인 국가가 취할 수 있는 선택이 아니다. 대신 상대적으로 유동성이 덜 하고 기 업의 경쟁력 제고와 거리가 있는 개인소득 ( 특히 임금소득 ) 과 일반소비에 대한 과세가 개방경 제의 대안이 될 수 있는 것이다. 실제로 스웨덴은 20세기 초기부터 수출지향적인 기업에 대 해 광범위한 조세혜택을 부여했다 (Steinmo, 2002). 자본에 대해서는 낮은 세율을, 노동에 대 해서는 높은 세율을 적용하는 이중과제체제가 제도화된 것이다. Lindert(2004:280) 에 따르면 인플레이션이 심하던 1980 년대, 돈을 빌려 투자를 했던 기업들은 투자세액공제제도에 의해 법인소득세를 전혀 납부하지 않았다. 반면 상대적으로 인구규모가 크고 내수시장이 큰 국가들 은 외국과의 경쟁에 사활을 걸 이유가 없었다. 또한 Ganghof(2006a) 는 국가규모가 큰 경우 자본에 대한 세금이 차지하는 비중이 크기 때문에 작은 국가와 같이 쉽게 기업에 대한 세금 을 낮출 수 없다고 주장한다. 마지막으로 집권세력의 정치력이다. 영국, 미국 등 작은 복지국가들과 달리 스웨덴과 같은 큰 복지국가의 국민들은 조세와 보편적 복지가 밀접한 연관성을 갖는 다는 것을 이해했다 (Edlund, 1999, Kota, 2003:75, 재인용). 하지만 이러한 이해가 불평등을 강화하고, 광범위 한 대중들의 세 부담을 증대시키는 소비세의 확대를 처음부터 동의했다고 보는 것은 적절하 지 않다. 여기에는 스웨덴 특유의 정치력이 작동하고 있다. 복지국가의 크기와 관계없이 모든 사회에서 중간소득계층과 저소득층은 자신들은 충분한 세금을 내고 있는 반면 고소득층과 기 업들은 세금을 덜 내고 있다고 믿기 때문이다 ( 강병구ㆍ 김의섭ㆍ 김형준ㆍ 우명동ㆍ 이철인ㆍ 황진 영, ) ). 잘 알려진 바와 같이 스웨덴에서 판매세를 재도입하려고 했을 때, 대부분의 사 민당 지지자들은 이를 반대했다. 사민당은 이러한 반대세력을 지속적인 소통과 토론의 과정을 거쳐 지지 세력으로 되돌린다 (Särlvik, 1967, Kato, 2003:62, 재인용, Steinmo, 1993). 처 음에는 전문가 집단을 설득하고, 그 다음에는 사민당 의원들을 마지막으로 국민들을 설득하면 서 34% 에 불과했던 지지율을 66% 까지 높였다. 이러한 역사적 과정들로 인해 일부 학자들은 스웨덴에서 조세를 둘러싼 정책결정이 탈정치화되었다고 주장하지만 ( 김욱, 2007; Gangdof, 2006a), 실제로는 고도로 정치화되었던 것이다. 조세정책이 탈정치화된 것이 아니라 탈당파 50) 강병구 ㆍ김의섭 ㆍ김형준 ㆍ우명동 ㆍ이철인 ㆍ황진영 미래 한국의 조세재정정책. 한국노동연구원.

20 화 되었다고 이야기하는 편이 더 적절할 듯싶다. 물론 그렇다고 세금에 대한 보수당과 사민당 의 생각이 같았다는 것은 아니다. 보수당은 누진성을 약화시키는 것을, 사민당은 누진성을 강 화시키는 것을 선호했기 때문이다. 그러나 누구도 절대다수가 되지 못하는 상황에서 조세와 관련된 모든 변화는 좌와 우의 타협과 합의의 과정을 거쳐 이루어졌다. 하나 더 덧붙이자면 전문가 집단의 역할이 매우 중요했다. 조세개혁에 앞서 항상 전문가를 중심으로 한 위원회가 구성되고, 이 위원회에서 정책아젠다에 대한 다양한 견해들이 논의되고 정리된다. 그리고 논의의 결과는 단기적인 당파적 이해를 초월했다. 실제로 사민당 정부가 1948 년 판매세를 제도입하려고 할 때 조직노동은 동의하지 않았지만 조직노동 (LO) 의 두 명의 경제학자들은 소비세의 재도입이 장기적으로 복지국가의 세수를 증대시킬 수 있는 유용한 도 구로 인식했다 (Steinmo, 1993:133). 정리하면 대규모 조세를 조성할 수 있는 능력이 스웨덴 과 미국으로 대표되는 복지국가들 간의 차이를 설명하는 중요한 제도적 요인이 될 수 있고, 개별 국가의 조세체제의 특성은 조합주의를 반영하는 정치제도, 좌파정치세력, 개방성과 국가 의 규모, 집권세력의 정치력으로 요약될 수 있다. 그러나 간과하지 말아야할 점은 이들 모두 는 큰 복지국가를 위한 충분조건이기 보다는 필요조건이라는 점이다. 5. 정리와 결론: 복지국가 확대에 조응하는 조세체제로의 변화 본 글은 조세를 둘러싼 쟁점들을 분석하면서 몇 가지 중요한 논점들을 도출 했다 년대 이후 대부분의 복지국가에서 법인소득에 대한 한계세율이 낮아졌다는 점이다 년대 초까지만 해도 복지국가의 총 조세규모와 정의 관계에 있던 법인소득세율은 먼저 1990년대 이후에는 총 조세규모와 유의미한 관계가 있지 않았다. 세율만이 아니다. 법인세의 상대적 비 중이 감소했다. 반면 개인소득세는 법인소득세와 다른 양상을 띠었다. 개인소득 ( 한계) 세율과 총 조세규모는 1980년대까지 부적 관계에 있었지만 1990년대에 들어서면서 정적 관계로 돌아 선다. 개인소득세의 누진율이 높은 국가의 총 조세규모가 컸다. 이러한 법인소득세와 개인소 득세의 변화는 복지국가 ( 특히 보편적 복지국가로 불리는 노르딕 복지국가 ) 의 조세체제가 능 력에 따라 세금을 부담하는 원칙 에서 소득의 출처에 따라 상이한 세율을 적용하는 이중과 세체제로 전환되었다는 것을 의미한다. 그러나 문제는 국민들의 늘어나는 사회지출에 대한 요 구를 감당하기 위해서는 새로운 세원이 필요했다. 그리고 그 대안은 좌파에 의해 불평등을 확 대한다고 비판받았던 소비세였다 51). 이제 불평등을 완화하기 위한 복지국가의 역할은 세입만 이 아닌 세입과 세출을 함께 고려할 때 완전한 평가가 가능해졌다. 그리고 이러한 조세체제의 변화는 해당 사회의 정치ㆍ경제 ㆍ사회적 특성이 반영된 산물임이 명확해 졌다. 이러한 결과는 복지국가를 꿈꾸는 한국사회에 어떤 함의를 주고 있을까? 최근 논란이 되고 있는 일명 한국판 버핏세 52) 로부터 이야기를 풀어가자. 먼저 개인소득세에 대한 함의를 51) 본 글에서는 검토하지 않았지만 사회보장기여금의 확대로 주목할만하다. 이에 대한 논의는 윤홍식 (2011) 을 참고하 라. 52) 한국판 버핏세라고 이야기 한 것은 하나는 미국에서 버핏세의 기본 취지가 임금소득과 비임금소득 간의 세율격차를 문제시 한 것인데 반해 한국에서는 고소득층과 기업에 대한 누진적 증세를 이야기하고 있기 때문이다. 다른 하나는

21 검토해보자. 개인소득세 ( 임금소득과 종합소득 ) 의 최고구간을 신설하고 한계세율을 높이자는 제안에 대한 반대 목소리가 높다. 비판의 핵심 중 하나는 고소득층에 대한 세율을 높여도 세 수증대 효과는 매우 제한적이라는 것이다. 사실이다. 소득세법 일부개정법률안 을 보면 년 간 임금소득이 1억2천 만 원 이상 소득자 4만 6천명에게 42% 의 세율을 적용해도, 추가세수 는 2012년 기준으로 대략 6,496 억 원에 그칠 것으로 추산되고 있다( 참여연대, 2011a). 여기 에 종합소득세 최고구간을 동일하게 신설해서 얻는 추가세수 1조 1,762억을 더해도 총 세수 는 1조 8,258 억에 그친다. 한국이 OECD 평균수준의 복지지출을 하기 위해 필요한 세수가 2010년 기준으로 대략 110조원인 점을 감안하면 부자증세를 통해 얻어지는 세수는 우리가 필 요한 재원의 1.07% 에 그친다. 그러면 얻는 것 보다 실이 더 많을까? 일부 전문가들은 최고세율 높이는 것 자체가 세금이 높은 국가라는 신호를 보냄으로써 세입에는 별 도움이 되지 않고, 경제에 부정적 영향만 줄 것이라고 주장한다. 그러나 고소득층에 대한 증세는 단순히 부자들로부터 세금을 더 걷기위한 것만이 아니다. 1980년대부터 시작된 불평등한 신자유주의 조세체제에 대한 근본적 개혁을 요구하고 있는 것이다. 신자유주의 조세체제는 자본의 세계화와 경제성장을 이유로 고소득층 들에 대한 대규모 세금인하와 조세지출을 정당화하는 대신 평범한 시민들의 소득과 소비에 대한 세금을 높이고, 국가부채를 전례 없는 수준으로 증가시켰다. 결국 8,90년대의 조세개혁 은 불평등, 빈곤, 국가부채를 급격히 증가시키면서 자본주의 체제를 심각한 위기로 몰아넣고 있다. 그러므로 고소득층에 대한 세율을 높이는 것은 지난 1970년대 말 신자유주의 이데올로 기에 의해 폐기되었던 능력에 따라 세금을 부과하는 공정한 조세원칙을 복원시키는 출발 점이다. 대다수의 국민이 조세가 공정하게 부과되고 있지 않다고 믿고 있는 상황에서 광범위 한 대중으로부터 대규모 조세를 수취하는 것은 불가능하다. 고소득층에 대한 높은 누진적 세 율은 조세에 대한 공정성과 신뢰를 회복함으로써 사회지출을 위한 세금을 광범위한 대중들이 부담하는 근거가 된다. 연구결과에서 보듯 1990년대 이후 개인소득의 한계세율과 총 조세규 모가 정의 관계에 있다는 사실은 이러한 추론을 뒷받침해 준다. 두 번째 쟁점은 법인세율의 인상이다. 사실 8,90 년대 이루어졌던 조세개혁의 핵심도 결 국 세계화로 인한 자본의 유동성 증대에 대응하기 위한 법인세율 인하로 이해할 수 있다. 참 여연대(2011b) 법인세의 최고세율 구간을 2단계 신설해 세율을 현행 22% 에서 각각 25%, 27% 로 상향하자는 것이다. 주장의 핵심은 100 억 원 이상, 1,000억 이상 수익을 내는 기업에 대한 세율을 높이자는 것이다. 현재 세율은 2억의 수익을 내는 소기업과 수조원의 수익을 내 는 삼성과 같은 대기업에게 동일한 세율을 적용하기 때문에 누진성을 강화하는 것은 타당해 보인다. 물론 반대 주장은 높은 법인세가 자본의 해외유출을 촉진하고 기업의 경쟁력을 낮추 기 때문에 한국경제를 위태롭게 할 것이라고 주장한다 53). 한마디로 황금알을 낳는 거위를 죽 미국의 버핏세의 목적은 주로 미국이 직면한 국가부채를 줄이기 위한 정책적 수단으로 언급되고 있는 반면 한국에서 는 복지확대를 위한 재원마련이 주된 목적이기 때문이다. 53) 한 가지 재미있는 사실은 일부 경제학자들의 이상한 셈법이다. 한국 복지국가의 전망을 이야기하면서 스웨덴, 핀란 드 등 북유럽 복지국가의 사례를 소개할 때는 한국과 같은 인구와 경제규모를 가진 나라를 인구 수백만에 불과한 북 유럽 국가들과 비교하는 것은 적절하지 않고, 독일, 프랑스 등의 국가들과 비교해야한다고 비판하면서, 법인세로 인한 경쟁력 약화를 주장할 때는 는 홍콩, 싱가포르, 대만의 사례를 들고 있다. 도대체 비교의 셈법이 무엇인지 궁금하다.

22 이게 될 것이라는 주장이다. 2000년 후반을 기준으로 했을 때 한국의 법인소득에 대한 유효한계세율 21% 로 비교대상 72개국 중 42 위이고, 한국 보다 유효한계세율이 낮은 주요 국가들은 스웨덴(19%), 아일랜드 (14%), 벨기에(17%), 그리스(18%) 등이다( 이영ㆍ조명환, 2010) 54). 대부분의 OECD 주요 국가 들은 한국보다 명목세율과 유효세율 모두가 높다. 그러나 개정안처럼 한계세율을 3~5% 포인 트 높을 경우 한국보다 명목 법인세율이 높은 국가는 (5%P 높여 27% 를 적용할) 벨기에, 캐 나다, 프랑스, 독일, 일본, 미국 등 6개국 정도가 되고 명목세율은 OECD 평균을 상회하게 된다. 그렇다면 법인세를 올리는 것이 가능한 것일까? 그리고 한국사회에 바람직한 결과를 가져 올 수 있을까? 분석결과에 근거로 검토해보자. 먼저 자본의 투자지역 선정은 세율에 따라 움직이지 않는 점이다(Chen, 2011). 그렇기 때문에 법인세를 몇 %P 높인다고 자본이 유출되거나 자본이 유 입되지는 않는다. 더욱이 자본이 중요한 투자요건으로 고려하는 요건들인 사회경제적 인프라 는 투자대상지역 ( 국가) 의 조세수취 능력과 밀접히 연관되어 있다. 세금을 많이 걷고, 이를 좋 은 사회경제적 인프라를 위해 쓴다면 다소간 높은 법인소득세를 부담한다고 해도 얼마든지 투자의 가치가 있는 지역이 될 것이다. 다른 고려사항은 마르크스 정치경제학자인 오코너가 지적한 것처럼 법인소득에 대한 세금부담은 결국 노동자와 소비자의 부담으로 귀착될 가능성 이 높다. 오코너는 그렇게 될 가능성이 100% 라고 주장했다 (O'Connor, 1973:261). 만약 오코 너의 주장처럼 대부분의 법인소득에 대한 세금부담이 노동자와 소비자에게 전가된다면 법인 세율을 높이는 것은 논란만 부추기는 실효성 없는 정책이 될 가능성이 높다. 대안은 노르딕 국가들과 같이 기업에는 낮은 세율 적용하고 개인에게는 높은 누진적 세율 을 적용하는 이중과세체제를 강화할 필요가 있다 55). 최종적으로 세 부담을 하는 주체는 개인 일 수밖에 없기 때문에 이익금이 기업에 머무는 한 낮은 세율을 적용하지만 개인소득으로 전 환되면 높은 누진세율을 적용하는 것이다. 또한 기업에게 제공되는 다양한 명목의 조세감면제 도를 폐지하는 것이 바람직하다. 현재 중소대 기업 간의 유효세율의 차이는 조세감면 제도가 대기업에게 유리하게 작동하고 있기 때문이다. 실제로 앞서 검토한 것과 같이 서구국가들은 8,90 년대 법인세율 인하면서 기업에 대한 조세감면제도도 함께 폐지했다. 분석결과도 조세지 출규모와 총 조세규모는 부적 상관관계에 있었다. 결국, 복지국가를 위한 조세체제의 핵심은 특정대상의 세 부담을 증가시키는 것이 아니라 보편적 증세를 통해 총 조세규모를 확충하는 것에 맞추어져야한다. 그러나 조세체제는 단순히 시장원리에 따라 결정되는 것이 아닌 제 사회계급 / 계층들 간의 사회경제적 갈등의 반영인 동 시에 이를 구조화한 것이라는 점이다(O'Connor, 1973). 한국이 대규모 조세체제를 구축할 정 치사회적 조건을 갖추지 못했다면 바람직한 조세체제 개혁의 방향을 알고 있다고 해도 이를 실현하기란 쉽지 않다. 선거제도는 단순다수제 ( 소선구제 ) 이고, 조합주의 전통은 없으며, 좌파 의 집권 경험도 좌파의 정치세력화도 충분하지 않은데다가 한미FTA 기습단독처리에서 54) 이영ㆍ 조명환 유효법인세율추정과 법인세율 결정요인에 대한 국제비교연구. 한국조세연구원. 55) 사실 우리도 이미 일정부분 이중과세체제를 제도화하고 있다

23 보듯 정치권의 정치력 또한 바닥이다. 여기에 더해 조세에 대한 국민들의 불신은 매우 높다. 더욱이 국가가 시민의 복지에 대한 책임을 게을리 하는 동안 시민들은 민간보험을 통해 각자 도생( 各 自 圖 生 ) 의 길을 걸었다( 남찬섭, 2011) 56). 세금을 더 내고 싶어도 세금을 더 낼 돈이 없다. 더 이상 나쁠 것이 없는 최악의 조건이다. 하지만 불가능한 것도 아니다. 지금은 경제 성장과 평등이라는 사회적 성취를 동시에 이룬 국가로 평가되고 있지만 20세기 초 스웨덴이 걸었던 길 0 또한 그 이전까지는 누구도 걸어가지 않았던 길이다. 19세기말 서구인의 눈에 비 친 한민족은 가망 없는 민족처럼 여겨졌다(Bird, 1994) 57). 그러나 지금 한국은 원조를 받는 나라에서 원조를 주는 나라로, 경제성장과 민주화를 동시에 이룬 제2차 대전이후 독립한 유 일한 국가가 되었다. 가능성은 언제나 열려있다. 먼저 한국판 버핏세 의 제안과 같이 개인 소득세의 누진성을 높여 세금에 대한 공정성과 신뢰성을 회복하고, 세출구조 조정을 통해 세 금이 보편적 국민들의 복지를 위해 쓰일 수 있다는 실천적 경험을 축적할 필요가 있다. 작게 는 박원순 서울시장의 경험이 긍정적으로 작용할 것이고, 크게는 다음 총선과 2012년 대선 이후 들어설 새로운 정부가 그 역할을 담당해야한다. 이러한 경험을 토대로 대규모 증세를 위 한 사회ㆍ정치 ㆍ경제적 조건에 대한 합의를 구축할 필요가 있다. 비례대표제의 강화는 이를 가능하게 하는 유력한 도구가 될 것이다. 그리고 차기 정부에서 대규모 세수를 안정적으로 담 보할 수 있는 세제개혁을 사회적 합의를 바탕으로 이루어야한다. 조급하게 서두를 일이 아니 다. 마지막으로 다시 강조하고 싶은 것은 조세체제는 단순한 재원마련의 도구가 아니다. 근대 복지국가의 토대가 되었던 비그포르스와 케인즈의 구상이 실현 될 수 있었던 힘은 국민국가 가 세계대전이라는 인류역사상 초유의 시련을 겪으면서 제도화한 대규모 조세수취 능력 때문 이다. 그러므로 만약 누군가가 인류역사의 가장 위대한 성취인 복지국가를 허물어 버리고 싶 다면 그( 녀) 가 겨누는 칼날의 끝이 조세체제에 맞추어지는 것은 너무 당연하다. 가장 효과적 인 복지국가 축소전략은 세율을 낮추고, 조세지출을 확대함으로써 복지프로그램에 사용될 세 입을 줄이는 것이다(Klitgaard and Elmelund-Pæsteær 2011). 반대로 누군가 복지국가를 지키고 싶다면, 그( 녀) 의 방패는 당연히 대규모 조세수취 능력을 보호하는 것에 있다. 그리고 어떤 사회가 복지국가를 만들어가고자 한다면 그 성패 역시 대규모 조세수취 능력을 안정적 으로 제도화할 수 있는지 여부에 달려있다. 56) 남찬섭 한국 복지국가의 낙후성과 대안의 모색. 한국사회복지학회 2011 년 추계학술대회. 2011년 10월 28일 전북대학교. 57) 이인화 역 한국과 그 이웃 나라들. Bird, I., Korea and her neighbours: Travel with an account of the recent vicissitudes and present position of the country. 서울: 도서출판 살림.