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1 서평 촛불이후의정치를냉정하게이해하기 이몬버틀러, 나쁜민주주의 ( 북코리아, 2012) 이관후 _ 서강대학교 1. 최저임금법개정안은왜지금통과되었을까? 5월국회에서 최저임금법 개정안이통과되자큰논란이일었다. 최저임금에정기적인상여금과복리후생비를포함시키는것이주요내용이었다. 여당은지난대선에서최저임금의대폭인상을공약했고, 실제로최저임금의인상을주도했다. 그러자재계에서는인상폭이너무커서부담이된다고반발했고, 개정안은어느정도그런의견을수렴한타협책이라고볼수있다. 정부와여당의설명은이렇다. 이미상여금과추가수당으로최저임금이상을받고있는노동자들이있는데, 임금지불능력이부족한영세 서평 촛불이후의정치를냉정하게이해하기 297

2 사업주들의입장을감안하면이들의최저임금을충분히인상하기가어렵다. 그리고그피해는더열악한노동자들이받게되니이부분을개선해야한다는것이다. 최저임금을지속적으로올리기위해서는임금산입체계의개선이불가피했다는논리다. 또한, 실질적인최저임금인상을피하기위해기업들이기본급을추가로줄이고상여금과수당을올리는방식의편법을활용하는것을방지하는효과도있다. 1) 요컨대, 왜곡된임금체계를바로잡는취지에서불가피한측면이있고, 상대적으로더열악한집단인상여금이나수당이없는계약직과아르바이트노동자들에게는영향이적다는것이다. 2) 그렇다고노동계의반발이틀렸다고도볼수없다. 우선기본급이적고상여금과복리후생비비중이높은노동자의경우, 그수가얼마이든지간에내년부터몇년간은최저임금상승효과가사실상없거나오히려전체임금이줄어들수도있다. 또한최저임금 1만원공약을형식적으로지키기위해그동안임금에산입되지않았던부분을법개정으로포함시킨편법이라는비판도피하기어렵다. 기본급을축소하고상 1) 예를들어, 신세계이마트는임금체계를편법으로변경해, 작년도최저임금인상율이 7.4% 였는데실질적으로는 2% 정도만인상효과가나타났다. 이마트주 35시간근무제는 최저임금 무력화꼼수. 프레시안 (2018/02/07). com/news/article.html?no=185493&utm_source=naver&utm_medium=search 2) 김원철. 최저임금개정안을제대로이해하기위해당신이알아야할것들. 허핑턴포스트 (2018/05/30). b0ce015e4b0568a880de 기억과전망 2018 년여름호 ( 통권 38 호 )

3 여금과수당을늘린왜곡된임금체계는사용자들이만든것인데, 막상최저임금인상이문제가되자이번에는그왜곡을바로잡는다는명분으로사용자들의편의를또봐준셈이기도하다. 마지막으로, 최저임금인상에따른부담의책임을기업이나국가가아니라차상위임금노동자와최하위임금노동자간의제로섬게임으로몰고갔다는비판도피하기어렵다. 3) 어느쪽이맞는것일까? 당장결론을내리기는어렵지만, 어쨌든정부와여당으로서는대단히중요한정치적결정이었을것이다. 그런데필자는하나의질문을더던져서이사건을통해 정치 를이해해보고자한다. 이처럼논란이되는법이왜하필지금통과되었을까? 필자가들은이야기를기초로최저임금법개정의배경을재구성해보면이렇다. 정부와여당은대선공약을이행하기위해올해최저임금을 16.4% 인상했다. 소득주도성장기조에따른경제정책과도일치한다. 그런데최저임금인상의실질적효과가아직나타나지않은상태에서, 도리어올해 1분기소득분배지표가사상최악으로나타났다. 4) 그저여기까지라면정부기조를재검토하는정도에서끝났을것이다. 문제는선거였다. 대선이나총선과달리지방선거는특히경제에초점이맞추어진다. 여의도에있던후보들이지방에내려가제일먼저맞닥뜨린민 3) 김공회. 혜택은중기업에주고, 영세기업노동자가좋아진다고요? 한겨레 (2018/ 06/01). 4) 없애려던소득통계되살렸다가 제발등찍은기재부. 문화일보 (2018/05/28). 서평 촛불이후의정치를냉정하게이해하기 299

4 원인들은최저임금문제를들고온영세자영업자와소상공인들이었다. 실제로여당의광역단체장후보들은이문제에대한답을어떻게할지중앙당에질의했고, 후보들은최저임금과관련해임금보조등정부의대책을홍보했지만크게설득력이없었다. 특히지방선거에서불거진문제는서울과지방에최저임금이동일하게적용된다는점이었다. 일본이나미국등에서는최저임금이지역별로차등적용된다. 예를들어, 일본도쿄에서는최저임금이 1000엔이지만후쿠오카에서는 800엔이다. 반면한국의최저임금은국가전체에일괄적용된다. 기실최저임금인상폭을둘러싼논쟁에서도이부분은핵심쟁점중하나였다. 올해인상폭이적용된이후에는지방언론에서이문제를집중적으로거론했다. 5) 서울에있는편의점과지방에있는편의점이동일한최저임금을주기어렵다는것이다. 실제로 2016년기준지역별월평균급여를보면, 서울이 336만원수준으로가장높고, 울산을제외한나머지지역은대부분 200만원대로, 서울과약 50만원정도의차이를보인다. 6) 5) 최저임금차등적용필요하다. 경북도민일보 (2018/01/18). com/news/articleview.html?idxno= 최저임금논란 지역별차등적용이해법. 충청투데이 (2018/01/21). cctoday.co.kr/?mod=news&act=articleview&idxno= 최저임금인상에전남농어촌 전전긍긍. 남도일보 (2018/01/22). namdonews.com/news/articleview.html?idxno= ) 최저임금부작용줄이자 지역별맞춤운용론등장. 파이낸셜뉴스 (2017/07/24). 300 기억과전망 2018 년여름호 ( 통권 38 호 )

5 이러한주장이얼마나실질적인의미가있느냐의문제와는별개로, 어쨌든지방에서는최저임금에대한분위기가서울과는상당히다르게형성되었으리라고짐작할수있다. 이런상황에서선거를코앞에둔여당으로서는최저임금법인상에따른지역자영업자와중소상공인의목소리를듣는시늉이라도할필요가있었다. 물론임금산입체계의개선이필요하다는주장은어제오늘나온이야기가아니며, 원칙적인개혁의한부분이다. 그러나이것은당사자에따라민감한이해관계가엇갈리는사안이라서고양이목에방울달기같은일이기도했다. 결국 언제 실행할것인가가중요했고, 그 언제 는 선거 가결정했다. 2. 정치는어떻게작동하는가? 필자가제시한시나리오가완전히사실에부합한다고는물론장담할수없다. 다만이러한가상의정치적상황을상정함으로써, 우리는민주주의에서벌어지는중요한정치적결정에서선거가어떤영향을미치는지생각해볼수있다. 여기서우선생각해볼것은정치적결정이란어떤결정인가하는점이다. 어떤이들은정치적결정을선악중하나를선택하는것으로생각하지만, 대부분의경우는그렇지않다. 우리는어떤것을선택할때, 다른하나를포기해야한다. 즉, 대부분의결정은딜레마적상황에서의결정이다. 서평 촛불이후의정치를냉정하게이해하기 301

6 나쁜민주주의 ( 북코리아, 2012) 의저자이몬버틀러 (Eamonn Butler) 는바로그것이우리가경제학의개념을정치에효과적으로적용할수있는이유라고말한다. 가령새로운도로를건설하거나복지제도를시행하기위해세금을올려야하느냐의문제는경제학에서보면그저 기회비용 의문제다 (23). 7) 따지고보면이번최저임금법의개정도크게다른것은아니다. 최저임금인상에따른비용을기업주에게청구할것인가, 아니면상여금을받는저임금노동자와아예그것도없는노동자중에서선택할것인가, 그도아니면국가가세금의형태로전국민에게부담을넓힐것인가? 이몬버틀러에따르면, 이러한문제에서고려해야할사항은세가지다. 첫째, 대부분의정치인과관료뿐아니라유권자들조차공익보다는사익을선택한다는점이다 (26-27). 이에따르면우리는사익을추구하는합리적개인들을정치적행위자로보고, 정치가어떻게작동하는지에대해낭만적태도보다는현실적인태도를취하는것이필요하다 (62). 둘째, 이시장에서는 매우끈끈한사적이익을공유하는소규모집단들이그들의수를훨씬능가하는힘을가지고있다 는것이다. 예를들어, 새로운도로건설로혜택을받는소수의사람들은자금을조달하고캠페인을벌일강한유인을갖고있는반면, 다수를이루고있는납세자들에게는그부담이아주작고넓게퍼지기때문에별다른관심을보일이유가없다. 결국정치인이나관료들은전자의손을들어주게마련 7) 이하에서버틀러의책을인용할때는괄호안에페이지만표기한다. 302 기억과전망 2018 년여름호 ( 통권 38 호 )

7 이다 (30-31). 세번째로는누가어떻게이문제를결정할것인가의문제다. 버틀러는새로운도로건설의결정을전국민의단순다수결투표로할지, 만장일치로할지, 2/3 가중다수결로할지에따라각각의행위자들이선택하는방식이달라진다고말한다. 입장은같지만, 각각의제도에따라과반을얻기위해대국민홍보에적극적으로나설것인지, 아무행위도하지않고반대를고수할것인지, 일정한타협책을찾을지하는선택을다르게하게된다는것이다 (29). 이상의세가지관점을당장우리정치에적용해보자. 누구나공익보다사익을늘추구한다는첫번째주장은, 열악한지역에사는국민들을위해우리지역의복지를반납하겠다는식의유권자운동은일어나지않을것이라는말이다. 실제로한국정치에서는 12월만되면소위 쪽지예산 이문제가된다. 여야의실세들이정상적인예산심의를우회해서제대로된검토도없이지역구에선심성예산을신설한다. 8) 그런데흥미로운것은, 이렇게비판받은의원들이오히려이비판기사를자신들의연초의정보고서에대문짝만하게싣는다는사실이다. 이렇게욕을먹어가면서까지제가예산을빼돌려왔습니다 하는셈이다. 게다가이현상에는여야가없고진보 보수가따로없다. 9) 8) 여전한 쪽지예산 무에서유를만드는 실세들의힘. 한겨레신문 (2017/12/06). 9) 청탁금지 무색한의원들, 최순실 틈타파고든쪽지예산. 연합뉴스 (2016/12/02). 서평 촛불이후의정치를냉정하게이해하기 303

8 두번째로, 이익을공유하는소수의강력한조직된힘은이번최저임금법은물론부동산정책이나기업관련세금제도의변화, 특정지역에대한 SOC 투자, 대규모토목사업등이어떻게결정되는지이해할수있는실마리를준다. 바로이조직된소수의힘때문에국민전체보다는소수엘리트의이익이, 전국의고른이익보다는지역의이익이, 노사간균형보다는조직된재계의이익이, 노동자전체보다는조직된노동자의이익이실제로는앞서게마련이다. 물론이역시어느한편에서만일어나는일은아니다. 총자본에대항하기위해마르크스는노동자연대를제시했고, 보수기득권에대항하는힘은시민들의조직된힘이라고노무현전대통령도말한바있다. 세번째의누가결정하는가의문제는어떨까? 당장지난 3월의선거법개정을보자. 기초의원선거구획정에서두거대정당들은시민사회단체로부터지탄을받으면서도 2인선거구를끝까지지키려고애썼다. 4인선거구로확대되면, 경쟁이지금보다세지고소수정당의존재감이드러날것을염려하기때문이었다. 결과적으로기존선거제도를고수함으로써기득권은유지되었고, 유권자들은다양한선택권을잃었다 HTML?input=1195m 304 기억과전망 2018 년여름호 ( 통권 38 호 )

9 3. 경제학으로정치를이해하기 : 공공선택학 이책은 2012년에번역된책이라 신간 이라고할수는없고, 그래서서평에아주적절하지않을지도모른다. 하지만원서가같은해인 2012 년에나왔으니다른번역서들에비하면그렇게오래된책은아니다. 특히서평자는이책이한국에서크게주목받지못했기때문에소개할필요를느꼈다. 이책이주목받지못한이유는독자층의엇갈림에있는듯하다. 먼저경제학자들이보기에이책은경제학이론을정치학으로끌고들어간비주류의경제학자들의이론서다. 반면사회과학자들이보기에는주류자유주의경제학자의반 ( 反 ) 정치적입장이드러난별읽을가치가없어보이는저작에지나지않는다. 사실그러한평가에근거가없지는않다. 저자인버틀러는친시장주의자이며영국 애덤스미스연구소 의소장이고, 전경련초청으로한국을방문한적도있다. 글의논조에서소위 큰정부 를비판하는지점들이드러나있기도하다. 다른한편으로는제목이너무선정적이어서제대로된평가를못받은것같기도하다. 사실한국번역본제목은 나쁜민주주의 : 정치인 관료들은왜사익만추구하는가? 이지만, 책표지에는작게 공공선택학최신입문서 라고적혀있다. 원제는그냥 Public Choice: A Primer 다. 출판사나편집자의의도였는지는모르지만, 제목이지나치게선정적이어서오히려양측모두의독자들에게선택받지못한경우처럼보인다. 차라리 정치를경제학으로이해하기, 경제학으로정치들여다보기 서평 촛불이후의정치를냉정하게이해하기 305

10 정도였다면나았을것이다. 이책은정치를경제학의관점에서분석하는 공공선택학 이라는, 비교적최신에등장한학문적분야의이론들을망라하여소개한책이다. 이학문영역자체는최근에출현했다고할수있지만이론적배경은르네상스시기까지올라간다. 그리고이책은그러한배경도서두에서설명하고있다. 우선니콜로마키아벨리, 데이비드흄, 애덤스미스의현실주의정치관을토대로니콜라드콩도르세, 샤를보르다같은중세의선거규칙연구자들을소개했다. 현대에는케네스애로의 불가능성의정리, 앤서니다운스의 합리적무지 개념과 중위투표자이론, 정치인들및관료들간의거래를다룬제임스뷰캐넌과고든털럭의 로그롤링 현상등을잘요약하고있다. 또한 집단행동의논리 로유명한맨커올슨의 공유재의문제 와 무임승차자문제, 윌리엄라이커의 승리최소연합 과 게임이론 도소개되어있다. 서평에서이이론들을다설명할필요는없을것이다. 그이론들의내용과맥락, 의미를예를통해잘설명해놓았다는점이이책의장점이기때문이다. 그런데대부분의연구자들은이책에서소개하는몇개의이론들에이미익숙할것이다. 가령, 민주주의이론, 정치과정, 정치경제, 행정학등을연구하는사람들은대부분그중몇가지에대해상당한이론적깊이를가지고있어서굳이살펴볼동기가없을수도있다. 그럼에도이책은여전히세가지점에서유익한데, 먼저전문연구자가아닌경우, 다양한이론과개념을흥미롭게배울수있다는점에서그렇다. 특히, 부록으로포함된 공공선택학의주요발달사, 공공선택학의주요용어 306 기억과전망 2018 년여름호 ( 통권 38 호 )

11 정리, 공공선택학의연구를위한주요추천도서 목록은말그대로, 연구자와학생들에게입문서로서의역할을톡톡히한다. 둘째, 특정분야의연구자라고하더라도관련이론들을모두알고있는경우는드물기때문에다른분야의개념을알게된다는측면에서도움이된다. 마지막으로이책이제시한관점, 곧정치를어떻게이해할것인가하는문제는, 정치학이나사회과학을공부하는모든연구자들, 혹은공공의문제에대해고민을갖고있는모든사람들에게생각해볼거리를제공한다. 버틀러가말하는정치는아름다운사람들이훌륭한사람을뽑은다음, 그들이사익을배제하고공익을우선하는의사결정을추구하는공간이아니다. 각자가가능하면합법적인수준에서, 필요하다면적발되지않는수준에서불법적인수단이라도총동원하여각자의이익을극대화하기위해경쟁하는시장이다. 게다가유권자가정치인보다유권자의이익을우선하는것처럼, 정치인도유권자보다자신의이익을우선한다. 모두가각자의이익을우선시하기때문에누가보기에도타당한공적필요나합의가실천에옮겨지기어려운경우도많다. 이러한극적인예로버틀러는털럭의 런던스모그 사례를소개한다 (56). 모두가오염때문에사람들이죽는것을안다. 그러나사람들은자신들의오염감소노력이런던전체의오염을제거하는데아주조그만기여밖에하지않는다는점을알고있다. 반면그노력에들이는비용은비싸다. 그런데누구나무임승차를할수있고, 그것을다른사람들이알기어렵다면누가그희생을기꺼이치르겠는가? 여기에고개를끄덕이는사람이면, 지금의미세먼지대책을생각해 서평 촛불이후의정치를냉정하게이해하기 307

12 보자. 런던스모그는 1952년의일이었지만, 여전히우리는미세먼지문제에대해별로답이없다. 우리는촛불이전과이후에, 우리가미세먼지문제를다루는데있어서다른태도를가지고있다고말할수있을까? 촛불을혁명이라하는데, 우리가하고있는정치의본질도바뀐것일까? 4. 이상을위해현실을이해하기 버틀러는서문에서이렇게말하고있다 (6-10). 대부분의민주주의국가들에서사람들은동료시민들의생활수준을향상시키려는순수한의도로정치에입문합니다. 정치인들이선량한시민들을실망시키는것은그들이나쁜사람들이어서가아닙니다. 문제는그들의본성이나성격이아니라제도가어떻게작동하느냐입니다. 이것이바로정치인들을 나쁘게 만드는요인입니다. 정치인들은어떤 좋은일 을하려면반드시표를획득해야한다는사실을잘알고있습니다. 그래서정치인들은일반대중들을대표하기보다는이익집단들에영향을미치게됩니다. 정치인들뿐아니라관료들도자신들의사익을가지고있습니다. 관료들은자신들의역할을키우려고합니다. 우리는정치인들과관료들이나쁘게행동하는것을보고놀랄필요가없습니다. 그들이본성이나쁜사람들이아닐지라도민주주의의여러제도들이그들이나쁜일을하도록유인하고압력을가하기때문입니다. 10) 308 기억과전망 2018 년여름호 ( 통권 38 호 )

13 여기서말하는민주주의의여러제도들은두말할나위도없이선거를통한대표제민주주의, 그리고근대국민국가가발전시켜온전문적관료에의한행정시스템의발전이다. 이두가지없이현대민주주의는단하루도지탱될수없다. 그런데저자는바로이두가지가정치인과관료가 나쁜일 을하도록만드는원인이라고말한다. 그렇다면그것을없앨것인가? 1960년대이후등장한현대정치에대한비판은정당민주주의가상이한이익들간의갈등과불공정한경쟁의문제를해결하지못하거나오히려더욱왜곡한다는것으로압축될수있다. 그리고여기서공공선택학이론가들은대표의위기가특정정당이나정치인들의이기적행태가아니라, 나름대로합리성을추구하는개별행위자들의행동이결과적으로빚어내는구조적 제도적문제로본다. 가령유권자들이선거에무관심한것은정책들이압축적패키지형태로후보자나정당을통해드러나기때문에일일이선호를갖는것이무의미하고, 개개인의한표가가지는힘이너무나적기때문이다. 결국현대의대표제민주주의는유권자들을투표를통해실제로민주적권력을행사하는주체가아니라선거에서정치인들에게표를던지게하는동원과기만대상으로만들었을뿐이다. 이러한문제들은다양한제도적한계와정치행위자들의담합, 그리고유권자들의합리적선택에따른참여의저조로인해더욱악화된다. 다수의대표자들이더이 10) 서문에서문장을발췌요약하였다. 순서는바뀐것도있다. 서평 촛불이후의정치를냉정하게이해하기 309

14 상대표되는자들을위해일하지않으며, 앞으로도그럴것이라는예측이성립한다면, 대표제민주주의라는정치제도의정당성은위기에처할수밖에없다. 이정치를어떻게할것인가? 그대안으로공화주의자들은시민의덕성을주장하지만, 저자와역자들은현실주의자들이다. 이들의답은그래서 헌법 과현실주의적 합리성 이다. 저자는말한다. 우리는민주주의제도가할수있는것과할수없는것에대해현실적인태도를가질필요가있습니다. 또한다수결제도를통해다수가좋아하는것을허용함으로써발생하는위험들에대해서도현실적으로생각해볼필요가있습니다. 우리는민주주의에대해헌법적으로제약을가할필요가있고, 특히소수자들에대한착취와부패가많이일어나는부분들에서헌법적통제를더욱강화해야합니다. 개혁은쉽지않을것입니다. 왜정치인들이자발적으로자신들의권력을포기하고그것을국민들에게돌려주겠습니까? 그러나민주주의가유지되고발전하려면그러한개혁들이반드시필요합니다 (8-10). 이러한저자의주장에덧붙여역자는다음과같은질문을추가로던진다. 개인의한표가선거결과를결정하는데중요한역할을할가능성은실제로거의 0에가까울것이다. 오히려투표자들이선거당일날투표소에가는길에벼락을맞을가능성이더높을것이다. 게다가투표소까지가는데걸리는시간, 투표하는데드는번거로움, 후보자들을선택하는데드는시간과어려움, 귀찮음등을감안하면합리적인사람 310 기억과전망 2018 년여름호 ( 통권 38 호 )

15 들은그냥쉬거나다른이들의투표에무임승차하려고할것이다, 이것은지극히합리적인행동이다. 그러나모든사람들이이와같이생각한다면결과는어떻게될것인가? ( ) 역자의답은이렇다. 이러저러한면을모두살펴보면투표를안하는것에비해투표행위에드는비용이실제로는매우작기때문에, 그것이합리적인지아닌지고민하기보다는그저투표장에가서투표하는것이낫다 는것이다. 그리고이투표자에게필요한것은정치의가치에대한다른생각과조금더큰관심이다. 정치적참여란비합리적일지모르지만, 매우가치있는일일수도있기때문이다. 촛불은전직대통령을끌어내렸지만, 새로운대통령은선거에의해선출되었다. 대통령의높은지지율은통치행위에대한수월성을더해주지만, 그것만으로지방선거의당선자가모두결정되는것은아니다. 우리는정치가실제로어떻게이루어지는지보다냉정하게볼필요가있다. 정치는결코당위로만이루어지지않는다. 정치적결정을늘촛불로만할수없다면, 우리는촛불이후에도, 촛불이후이기때문에정치를더잘알필요가있다. 그중에서도현실주의자들의관점에서정치를이해할필요가있다. 그래야당위적인입장을가진사람도그당위를현실에서설득할수있을것이다. 여기에가장잘어울리는입문서로이책을추천한다. 서평 촛불이후의정치를냉정하게이해하기 311

대학생연수용교재 선거로본대한민국정치사

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