제 출 문 국방부장관 귀하 본 보고서를 국방부에서 의뢰한 긴급예비군 편성 및 운용 의 최종 연구보고서로 제출합니다. 경 고 문 본 책자를 취급함에 있어 다음 사항을 유의하시기 바랍니다. 군사 목적이외의 사용을 금함. 국방부장관 승인 없이 복제 및 인용을 금함. 2012

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1 2012 국방부 용역과제 추진계획 보고 긴 급 예 비 군 편 성 및 운 용 방 안 연 구

2 제 출 문 국방부장관 귀하 본 보고서를 국방부에서 의뢰한 긴급예비군 편성 및 운용 의 최종 연구보고서로 제출합니다. 경 고 문 본 책자를 취급함에 있어 다음 사항을 유의하시기 바랍니다. 군사 목적이외의 사용을 금함. 국방부장관 승인 없이 복제 및 인용을 금함 연구 책임자 : 이백수 연구 참여자 : 홍길선 홍명기

3 요 약 요약 - 1

4 Ⅰ.개요 1.연구목적 현행 총동원 및 부분동원의 문제점을 보완하고 전시 동원속도를 보장하기 위해 사전 동원 이 필요한 긴급예비군을 선별 지정하여 관리하며,부분동원 이전에 긴급동원예비군을 소집하여 상비전력 감축에 따른 전력을 보강하고,평시에 국지도발 및 재난 등 포괄 안보위협에 즉각 대 응 가능한 대응 예비군을 조직하여 관리함으로써,예비군 관리를 위해 일률적으로 투자된 예비 군 관련 예산을 임무와 편성을 고려 차등 운용함으로써 효율적인 국방정책을 추진할 수 있는 제도 개선안 제시. 2.연구범위 가.긴급예비군 개념 정립 및 편성 방법 나.긴급예비군 대비 수준,운용 시기 및 주체 다.긴급예비군 훈련 내용 및 시간 라.긴급예비군 적정 편성 규모,적정 보상비 수준 판단 마.대국민 설득을 위한 논리 및 홍보방향 바.긴급예비군 편성운용에 따른 법령 제(개)정 소요 판단 사.기타 긴급예비군 편성 운용에 따라 예상되는 문제점 및 해결 방안 Ⅱ.관련사실 선행연구 1.위기의 개념과 관리체계 최근 포괄안보 개념이 확대되면서 위기를 과거의 군사적 위기에서 에너지와 환경,식량,전 염병,테러 등 비군사적 분야까지 확대 현재 우리의 위기관리 단계는 예방,준비,대응,복구 4단계로 구분하고 있는데 여기에 미국 의 위기단계와 같이 완화활동 및 서비스 지원까지 포함 적용검토가 요구됨. 2.전시대비 위기관리 제도 우리는 전시대비와 평시대비로 이원화된 관리체계를 가지고 있으며 관련법도 위기 상황에 따라 구분되고,책임기관도 각각 달리하고 있다.특히 동원관련하여 충무계획에 의해 지원 되고 있지만 전시위주 지원체제이고,평시에는 향방동원에 의한 무장공비소탕 등의 체제를 유지하고 있음. 3.국가위기관리 조직 및 체계 전시 국가동원 체계는 정부 각 부처에서 기획 및 계획을 하고,시도 및 시 군 구에서 집 행하는 체제로 되어있고 행정조직에 의해 인적 물적 자원을 관리하고 지원하는 시스템임. 요약 - 2

5 평시에는 통합방위법에 의해 통합방위지원본부가 정부로부터 각 지자체에 구성되어 군사작 전을 지원하는 체제이고 통합방위 협의회로부터 통합방위사태 의결 및 선포가 되어야 작전 지원이 가능. 4.위기관리 법령분석 평시에는 통합방위법,향토예비군설치법,비상대비자원관리법,재해 및 재난관리 기본법에 의해 위기가 관리되고,전시에는 대통령 긴급명령 284호 및 전시법인 전시자원관리에 관한 법률(안)에 의해 관리. 특히 동원령 선포권이 전시법안인 전시자원관리에 관한 법률(안)에 의해 국회의 입법과정을 거쳐 효력을 발생할 수 있으므로 전시 대응에 문제점이 있음. 위기관리는 평시(DEF-4)부터 이루어져야 하나,현 체계상 DEF-3또는 충무3종 사태가 발 령되고 국회의 입법과정을 거쳐 준비해야 되기 때문에 갑작스런 위기의 고조나,사태의 확 대를 방지하거나 즉각 대응하는데 한계가 있다.따라서 평시,충무3종사태 이전에도 위기를 예측하고 사전 준비하는 제도적 방안이 요구됨. 포괄적 안보에 대비하고,전 평시 일원화된 위기관리 체계를 확립하기 위해 각 상황별,단 계별 개별법으로 구속되고 있는 위기관리는 기획 및 계획단계에서 통합할 수 있는 위기관 리법(안)이 검토되어야 하고,동원분야에서는 현재 총동원 및 부분동원을 부분적 시행하게 되있는 전시법(안)으로부터 동원령 선포 시기 범위 대상,자원조사를 통합하여 평시부터 시행가능한 동원기본법(안)검토. 5.사례연구 과거 2000년 이전까지는 북한의 무장공대 침투도발에 대비한 위기관리가 주로 이루어졌으 며,통합방위법과 향토예비군 설치법에 의해 충분히 대응이 가능하다고 판단. 그러나 최근 천안함 폭침,연평도 포격도발,GPS 교란 등 다양한 북한의 위협에 대해 효과 적인 위기관리 체계에 허점이 나타나고,기타 재해 및 재난 관련 체계와 혼선을 빚는 등 국 가 위기관리에 문제점 지적. Ⅲ.안보환경 변화 1.국방개혁 추진방향 국방부는 2030년까지 부대구조를 기술 집약군으로 슬림화하여 현재 65.05만여 명의 병력을 50만여 명으로 축소하는 등 국방개혁을 추진. 요약 - 3

6 예비전력도 현 250만 명 수준에서 185만명으로 축소조정하고 효율적인 예비전력 관리를 위 해 동원지원단 등을 5개 관리조직을 신편 및 개선을 추진. 이러한 부대구조를 개선하는데 전시 동원전력을 신속히 보강 및 보충시키고,후방지역 안정 을 위해 충분한 기동타격능력을 보유하는 것이 중요한 문제로 대두. 2.북한의 위협 변화 북한군은 현재 병력 103.4만 명,예비전력 770만 명을 앞으로도 계속 유지할 것으로 판단되 며,비대칭전력인 특수전부대 20여만 명을 비롯하여,학 및 화생 무기,장거리 미사일 등을 개발하고 있고 최근에는 GPS 교란 및 사이버 공격 등을 위한 전자전까지 확대. 과거의 소규모 무장세력 침투작전에서,이제는 다양한 수단과 방법,그리고 대상과 지역을 가리지 않고 전략을 구사하며,우리의 취약점을 노리면서 전략적 우위를 확보하고,그들의 목적을 달성하고자 할 것임. 3.긴급예비군 편성 필요성 국방개혁과 연계하여 미래 위협에 대비하기 위해서는 첨단기술의 상비군 수준으로 동원 및 향방 예비군을 정예화 시켜야 한다.이를 위해 작전의 중요성,작전요구 속도 등을 고려하 여 다수의 예비군 중 우선 정예화된 예비군을 편성 조직하고,훈련시키고,적정한 보상 체 제를 발전시키는 등 차등화 관리가 필요하다. Ⅳ.예비군제도 고찰 1.예비군의 역할과 임무의 한계 예비군은 현역의 보조전력으로 인식되고 있음.예비군의 임무는 너무 다중적인 역할을 요구 하고 있음. 무장공비 침투대비,전시동원대비,무장소요진압,중요시설 및 병참선 경비,민 방위업무지원 등 다양하나 최근 연평도 포격도발과 같은 국지분쟁에 적절한 대응 미흡. 향후 전장환경 발전과 상비군 운용개념에 부합된 예비군의 역할 및 운용개념의 정비가 필 요함. 2.예비군 복무체계 현재 1 4년차와 5 8년차로 구분 운용함으로써,자원부족지역은 효율적인 활용이 미흡하 고,대학 예비군은 후순위로 조정편성하고 있음.향후 대학예비군 등 우수자원을 우선 활 용하고 복무체계와 연계된 훈련체계를 발전시켜야함. 3.예비군 조직 및 편성 향후 읍면동 행정조직이 폐지됨에 따라 예비군 조직도 시군구 단위로 재편성이 요구됨,따 요약 - 4

7 라서 예비군 중대의 정형화 편성과 함께 현대전에 필요한 다양한 작전기능(화생방,복구 등) 이 포함된 통합작전 수행 능력이 가능한 조직이 요구됨. 4.예비군 편성관리 체계 예비군의 잦은 주소이동 등으로 편성상 신상 변동과 대체지정이 많아 팀워크 및 훈련수준 유지가 제한됨.교통/통신의 발달로 전국이 일일 생활권임을 고려시 잦은 대체지정을 재검 토할 시점임. 5.동원관련 법령체계 다양한 법령체계를 가지고 있으며,전시법과 평시법으로 이원화 되어 있고,자원관리를 위 한 자원조사권이 미부여 되어있는 등 일원화된 법령으로 재검토할 시점임. 6.예비군 교육환경 예비군 교육훈련 시간이 외국에 비해 너무적고,자발적이기 보다는 의무적인 훈련을 강요 교육 방식도 많은 인원을 동시에 훈련하는 시간때우기식으로 장차전 양상에 부합된 과학화 훈련 기법 적용 필요. 7.예비군 훈련보상 소액의 식비 및 교통비만 지급하고,별도의 보상비는 없음,외국의 경우 충분 급여형 보상 으로 현 직장 보수 수준의 보상비를 지급함. 8.향방작전 수행체계 우리의 예비군은 향토방위설치법에 의해 조직되고 그 임무를 수행해 오고 있음.과거 무장 공비 침투에 대비하여 묵 진지전투 및 주요시설 경계 지원 등의 작전을 수행하였음.또한 일부 재해 및 재난 지원 등 민방위 지원도 수행. 최근 북한의 비대칭 위협의 증가와 연평도 포격도발과 같은 다양한 도발사태,그리고 국지 전 및 전면전으로 이어지는 짧은 위기관리 단계,일본 대 지진과 같은 대규모 자연 재해 등 다양한 안보위협에 대한 대처능력이 요구됨. 특히 국방개혁에 따른 예비전력 규모의 축소 및 예비군 증대 편성개선,후방지역 작전 부대 개편과,수행해야할 다양한 임무 및 방호해야할 시설의 증가 등을 고려할 때 예비전력 작전 수행 체계 및 동원 속도 보장을 위한 노력이 요구되고 있음. Ⅴ.예비군제도 고찰 1.외국의 예비군 제도 미국의 예비군 제도 중 우리가 주목할 사항은 우리의 예비군 제도와 다르게 상비군의 보 조 개념이 아닌 상비군과 완전 동반자로써 현역과 같은 부대구조를 가지고 있다는 것임. 요약 - 5

8 또한 동원제도는 사태의 성격에 따라 선별동원,부분동원,총동원으로 구분하는데 선별동원 의 경우 의회의 승인이 없어도 대통령의 권한으로 최대 20만 명을 90까지 동원. 훈련체계 면에서도 주말을 활용하여 집체교육을 48일간 실시하고 동원훈련은 부대단위로 14일간 실시하고 있으며 교육상여금,각종 특기 상여금을 포함,주거시설 및 의료 지원을 해주는 등 현역에 준하는 복지혜택을 부여. 이스라엘의 경우 현역지휘계통에 의해 예비전력이 관리되고 소집되고 운영되는 일원화 체 제를 가졌으며,부분동원 등을 사태에 따라 적용하고 있다.또한 교육훈련 기간도 연 38 일 55일 되는 등 우리와 비교 할 수 없을 정도로 강화. 2.분 석 각국은 전쟁 및 위기의 예방적 차원의 동원제도를 가지고 있으며,연령 체력,전투수행 능 고려한 최정예 예비군을 편성하여 우리와 비교되지 않는 많은 훈련 시간을 부여하고,현역 에 준한 보상 체제를 가지고 있음. Ⅵ.발전방안 1.개요 긴급예비군은 개전초기 전투력 발휘가 긴요한 예비군으로 동원령 발령 지연을 방지하고,초기 동원 속도를 보장할 수 있도록 사전 지정되고 관리되는 예비군이며,또한 전 평시 적의 비대칭 위협에 대비하여 후방지역에서 즉각 운용할 수 있는 기동성있는 예비군이라 말할 수 있음. 현 예비군 운용체계에서 향토예비군 설치법과 병역법의 일부 조항을 인용하여 사전 동원 또는 작전동원의 제도로 발전시켜 동원령이전에 변칙적인 동원제도를 마련하였으나,인원만을 동원 하는 불완전한 동원이며,전투근무지원 및 물자보급 등에 한계가 있는 동원이다.이를 개선하 기 위해 국방부에서 충무3종 사태시 부분 동원을 할 수 있도록 법체계를 발전시켰으나,이 또 한 전시 상황을 가정한 전시 법률로 평시부터 위기관리를 하는데 한계가 있음. 또한 최근 북한의 천안함 폭침과 연평도 화력도발,GPS교란 및 인터넷 해킹사건으로 보아 다 양한 방법으로,전통적 방법외 비전통적인 방법으로 우리의 군사력,국가기간시설,국민 안보의 식등 다양한 목표를 설정하여 무제한의 도발을 시도하고 있는 북한의 전략과 일본 대지진 및 원자로 폭발 등 대형 재난과 재해를 겪고 있는 현실을 볼 때 좀더 포괄적이고 세분화된 위기 관리 체계가 요구되고 있는 시점임. 따라서 본고에서는 미국의 예비군 제도를 일부 벤치마킹하여 발전시키되,우리의 안보적 환경 과 법체계 및 제도를 최대한 활용하는 차원에서 발전안을 제시하였다. 미국의 예비군 제도에서 보듯이 긴급예비군 (Ready Reserve)은 우리의 동원 및 향방 지정된 요약 - 6

9 예비군으로 본다면, 본장에서 언급하고자 하는 우리의 긴급예비군은 미국의 선별예비군 (Selected Reserve)과 일부 유사하다고 생각된다.국방부에서 검토되고 있는 부분동원 제도와 는 차별화된 평시 긴급예비군에 대한 동원을 다른 표현으로 긴급예비군 작전소집 으로 개선 안을 제시해 본다. 2.긴급예비군 제도 가.긴급예비군제도에 대한 용어의 정의 여기에는 평시의 긴급예비군제도와 전시의 긴급예비군제도로 개념을 구분해야함을 제시하였 다.왜냐하면 긴급예비군제도를 발전시킬 때 용어 그 자체가 동원대상의 일부를 부분적으로 긴 급동원하는 것이기 때문에 전시동원 대상과 평시동원 대상을 보다 사용자 측면에서 구체화할 필요가 있다는 것임. 그러므로 향방예비군과 일부 전시 증 창설되거나 손실보충부대로 창설되는 부대들을 전시만 이 아닌 평시에도 필요에 따라 소정의 절차에 의하여 긴급동원(인적자원,물적자원)을 할 수 있 도록 해야 함을 확인하였다.따라서 긴급예비군제도는 전 평시 위기 발생이 예측되거나 확실 시 될 때 지역별,대상별,시간별로 동원대상의 일부를 사전 선별지정 또는 계약하여 긴급동원 (작전)소집 하는 제도 라 정의할 수 있다.여기서 긴급동원 이란 의미는 긴급한 동원이란 일반 적 의미를 말함. 나.긴급예비군제도의 발령시기 및 주체 구 분 긴급예비군제도 부분동원 총동원 여 건 전쟁징후 급작도래시 전쟁발발시 지역차원 급비상사태시 DEF-3,충무3종사태 DEF-2,충무2종사태 국회인준 불가 국회인준 불가 국회인준후 범 위 일부지역 전국또는 일부지역 전국지역 동원자원 한도 명시 동원자원 한도 명시 자원 총동원 발령 국방부장관 대 통 령 동 총괄 권역 책임자 국방부장관 국무총리 원 주무 권역담당 비상조정관 합참의장 행정안전부장관 령 해지 사유해제/부분동원시 국회요구/총동원시 사유해제/국회요구시 절차/책임 즉각적인 국회보고 및 사후승인 획득 총동원 미연계시 적절 보상실시 다.긴급예비군 편성은 요약 - 7

10 긴급예비군 편성(안) 구 분 긴 급 동 원 예 비 군 긴 급 동 원 개 별 예 비 군 대 상 개전초기 전투력발휘가 긴요한 예비군 부대 전방군단 직할,동원사단,동원보충대대 등 개전초기 전투력 발휘가 긴요한 핵심특시 예비군 개인 GOP상비사단,기계화사단,포병단,군단직할,수송사 등 긴 급 향 방 예 비 군 후방지역 긴급 위협에 즉각운용 가능한 예비군 향토사단 단위 1개 대대(기동대+특전예비군) *500명 수준으로 전국 5,500명 긴 급 향 방 지 원 예 비 군 후방지역 향방작전 지원한 특수기능예비군(특수전,구조 등) 동원사단,동원보충대대,안정지원사단 병력(필요시) 다.긴급예비군 교육훈련기간/훈련내용 교육훈련은 기본훈련 3일 + 추가 1일을 기본안으로 하여,훈련 미 실시기간을 제외한 3월 11월 기간 격월제로 소집하여 훈련실시.단,동원 훈련 대상자는 1일전 선소집하여 훈련을 실 시. 긴급 향방예비군 훈련(안) 구분 현 향방예비군 훈련 긴급 향방예비군 훈련 훈련 시간 20H 28H 훈련 내용 향방기본훈련(8H) -안보교육/사격(4H) -병기본/향방과제훈련(4H) 향방작계훈련 전 후반기(6H) -부대편성/동원절차(2H) -작계시행훈련(4H) 향방기본훈련 전 후반기(8H) -안보교육/사격(4H) -기동타격/수색정찰(4H) 향방작계훈련 전 후반기(6H) -기동타격(4H) -재난복구훈련(2H) 지원예비군(6H) 후반기 향방작 계훈련 시 임무에 맞는 훈련 요약 - 8

11 동원훈련과 연계 일차별 교육훈련(안) 1일차 증편준비,개인 및 팀주특기 2 4일차 동원훈련과 연계(작계사항) 라.보상금액 아래 일반인 시중노임단가,최저생계비,도시근로자 생계비임 11년 건설협회 시중 노임 단가 2인기구 최저생계비 (보건복지부) 도시근로자생계비 (보건복지부) 7.2만원(보통인부/일일) 85.8만원(월) 128.8만원(월) 일일 8 10만원 수준이 국민이 공감하는 보상액으로 판단됨. 따라서 긴급예비군 대상 20만명 10만원 훈련일 1일 =200억원이 연간 소요될 것으로 예상. 근무소집시 대상인원 참가일수 10만원 (500명 1일 참가시 5천만원 소요) 마.활용 국지도발 상황이 발생하여 충무 3종사태가 선포(미 선포시 작전소집)되면 국지도발 유형에 따라 먼저 긴급동원예비군을 부분동원하여 작전을 실시하고 긴급 향방예비군은 향토사에서 향 방동원 하여 향토작전 및 지역안정 유지를 하고,적의 도발 징후가 현저히 증가되어 전면전으 로 확대 우려 시 충무 3종 사태를 발령 또는 이전에 긴급 동원예비군 전원을 동원(소집)하여 기습도발에 대비한다. 긴급예비군은 상비군과 함께 전쟁이외의 군사작전(평화유지,인도적 지원,재해재난 구조 등)과 초국가적 위협 대처 작전(대 테러,국제 범죄,마약,등)에도 참여하는 미국의 예비군 운 용과 같이 긴급예비군을 전쟁이외의 재난재해 구조,평화유지 작전 등에 운용을 확대 바.대국민 설득을 위한 논리 및 홍보방향 제시 긴급예비군은 국가위기관리의 최선봉에 선다는 자부심이 있는 만큼,특전 및 해병대 예비군 과 같이 자발적인 지원예비군을 우선 편성하여 활용하고,긴급예비군에 지정된 핵심 특기자에 대해 추가 훈련에 대한 수당을 지급함으로써 보상의 의미를 강조하며,긴급예비군의 복장도 현 역과 같은 디지털군복을 보급하여 우선 선발된 예비군임에 자부심을 심어주는 등 긍정적인 분 야부터 단계적으로 추진해야 할 것이다. 요약 - 9

12 사.법적검토 구 분 관련 법령 개정 소요 검 토 결 과 조직/편성/지정 향군법 제3조 제1항 동법시행령 제5조 제6항 O 지원에 의해 예비군 편성가능 긴급향방예비군 편성안 반영 예산 근거 향군법 제11조 O 예산의 범위내에서 훈련실비보상 평시 동원소집 대상자 실비보상 반영 동원 /소집 향군법 제5조 통합방위법 제 조 동법 시행령 제 조 병역법 제 조 O 경계태세,통합방위사태 선포시 동원령이전에 작전소집 추가 요약 - 10

13 <제목 차례> Ⅰ.연구개요 1.연구의 필요성 및 배경 1 2.연구 목적 1 3.연구의 범위 1 4.연구방법 2 5.연구 체계도 3 Ⅱ.선행연구 1.위기의 개념과 관리체계 4 2.전시대비 위기관리 제도 6 3.국가 위기관리 조직 및 체계 8 4.위기관리 법령 분석 12 5.사례연구 24 Ⅲ.안보환경 변화 1.국방개혁 추진 방향/동원체제 변화 35 2.북한의 위협 변화 38 3.긴급예비군 편성 필요성 42 Ⅳ.예비군제도 고찰 1.예비군의 역할과 임무의 한계 44 2.예비군 복무체계 46 3.예비군 조직 및 편성 47 4.예비군 편성 관리체계 48 5.동원관련 법령체계 50 6.예비군 교육훈련 환경 50 7.예비군 훈련보상 53 8.향방작전 수행체계 53 목차 - 1

14 Ⅴ.외국의 예비군제도 1.북한의 예비군 제도 65 2.미국의 예비군 제도 67 3.이스라엘의 예비군 제도 74 4.분석 81 Ⅵ.발전방향 1.개 요 85 2.긴급예비군제도의 정의 86 3.긴급예비군제도의 범위 및 시기 87 4.세부운용방안 91 가.긴급예비군 편성 방안 91 나.긴급예비군 교육훈련기간/훈련내용 94 다.긴급예비군 훈련보상 96 라.긴급예비군 활용 98 5.대국민 설득을 위한 논리 및 홍보방안 법적 검토 102 Ⅶ.결언 1.전시와 평시로 구분한 긴급예비군제도 긴급예비군 편성 운용에 따라 예상되는 문제점 및 해결 방안 104 목차 - 2

15 <그림 차례> <그림 1> 연구체계도 3 <그림 2> 우리나라 재난 및 안전관리 기본법의 위기관리 4단계 5 <그림 3> 위기관리 단계의 설정 보완(안) 5 <그림 4> 충무계획의 범주 7 <그림 5> 국가동원/지역 동원체제 8 <그림 6> 국방부 조직과 행정안전부 및 자원주무부처 조직과 업무 협조체계 9 <그림 7> 물자동원체계 10 <그림 8> 중앙과 지역 통합방위지원본부의 편성과 절차 11 <그림 9> 지역 통합방위지원본부,종합상황실,군경합동상황실 등 운용 12 <그림 10> 한비 방어준비태세 선포 협조체계 15 <그림 11> 연합 위기관리절차(천안함 폭침 및 연평도 포격도발시 사례) 16 <그림 12> 위기관리 시기 17 <그림 13> 위기관리 대상 18 <그림 14> 동원기본법 및 부부동원법(안)제정 개념 20 <그림 15> 동원기본법(안):KIDA 정원영 박사의 안 21 <그림 16> 천안함 피격 사건( ) 27 <그림 17> 천안함 사태발생시 조치상의 문제점과 보완 방향 29 <그림 18> 연평도 포격도발 상황도 32 <그림 19> 천안함 사태발생시 조치상의 문제점과 보완 방향 34 <그림 20> 동원 관련 제도 변화(1) 37 <그림 21> 동원 관련 제도 변화(2) 37 <그림 22> 지역예비군부대 편성실태 47 <그림 23>현행 예비군 편성관리 체계 48 <그림 24> 예비군연대 및 현역대대의 책임지역 할당(예) 54 <그림 25> 현역대대 편성 (현 읍 면 동 단위 예비군중대 편성) 54 <그림 26> 향토사단,연대,보병대대,예비군부대 편성 55 <그림 27> 현 예비군중대 편성 56 <그림 28> 책임지역 할당 방법 57 <그림 29> 향토사단 보병대대 관리대대의 예비군운용 방법 61 <그림 30> 봉쇄선 및 차단선 병력배치 62 <그림 31> 이스라엘 국방조직도 75 <그림 32> 이스라엘의 동원 편성 77 <그림 33> 긴급예비군 동원소집시기 85 <그림 34> 전시 긴급예비군제도개념(증 창설,손실보충 부대) 88 <그림 35> 평시 긴급예비군 개념 발전(안) 89 <그림 36> 1안 :특전예비군과 혼합편성(안) 93 <그림 37> 2안 :다목적중대 혼합편성(안) 94 목차 - 3

16 <표 차례> <표 1> 위기관리의 적용(법과 령의 차이점) 13 <표 2> 위기관리자원 분산실태 24 <표 3> 북한의 지상침투현황(1971~1980) 24 <표 4> 북한의 해상 해안 침투현황(1971~1980) 25 <표 5> 북한의내륙지역 대침투 작전현황(1971~1980) 25 <표 6> 대지상침투작전중 산악지역 작전기간 및 작전병력(1971~1980) 25 <표 7> 내륙지역 대침투 작전기간 및 작전병력(1971~1980) 26 <표 8> 비교의 관점 26 <표 9> 조치,피해현황 28 <표 10> 초기 구조상황에서의 문제점 28 <표 11> 초기 구조상황에서의 문제점 29 <표 12> 조치,피해현황 32 <표 13> 한국군 대응조치 33 <표 14> 미래 부대구조 변화 35 <표 15> 병력 감축 및 병력구조 36 <표 16> 정밀보충대대 편성규모 36 <표 17> 북한 지상군의 장비현황 39 <표 18> 북한 해군의 함정현황 39 <표 19> 북한 공군의 항공기 현황 40 <표 20> 북한의 미사일 개발경과 41 <표 21> 향토예비군 임무의 변천내용 45 <표 22> 예비군 복무체계 46 <표 23> 동원병력 특기분류 현황 49 <표 24> 동원관련 법령 50 <표 25> 예비군 교육훈련 변천사 51 <표 26> 주요국 예비군 훈련시간 비교 52 <표 27> 향토사단 보병대대의 작전의 유형 58 <표 28> 향토사단 대대의 후방지역에서의 작전수행 개념 59 <표 29> 향방대대의 후방지역에서의 작전수행 개념(거부단계) 59 <표 30> 향방대대의 후방지역에서의 작전수행 개념(핵심요소 방호개념) 60 <표 31> 향방대대의 후방지역에서의 작전수행 개념(거부단계) 60 <표 32> 북한 예비전력의 편성 및 복무제도 66 <표 33> 현역과 예비군 근무기간이 연계된 미국군의 복무제도 67 <표 34> 한미 예비군의 임무 비교 69 <표 35> 한국군 훈련 유형별 대상 및 시간 70 <표 36> 미국 예비군의 교육훈련 71 <표 37> 한미예비군의 복지대책 비교 72 목차 - 4

17 <표 38> 이스라엘 동원체제 75 <표 39> 이스라엘 역종별 현황 76 <표 40> 임무기능별 예비군의 임무 77 <표 41> 이스라엘 동원지역,동원구,동원반 편성 78 <표 42> 이스라엘 예비군 교육훈련 시간 79 <표 43> 각 국의 병력동원제도 비교 82 <표 44> 정원영(KIDA 연구위원)의 부분동원(안) 86 <표 45> 우리의 동원제도 발전방안 87 <표 46> 긴급예비군 편성(안) 92 <표 47> 개별 긴급 예비군 편성(안) 93 <표 48> 동원훈련과 연계 일차별 교육훈련과제(안) 95 <표 49> 긴급 향방예비군 훈련 95 <표 50> 미국의 긴급예비군 훈련일수 및 보상(수당) 96 <표 51> 이스라엘 예비군의 훈련일수 및 보상(수당) 97 <표 52> 긴급예비군 보상방안(예) 97 <표 53> 시중노임단가,최저생계비,도시근로자 생계비 98 <표 54> 긴급예비군부대 신설 네티즌 반응 100 <표 55> 예비군 긴급예비군제도 관련 법률검토 102 목차 - 5

18 Ⅰ.연구개요 1.연구의 필요성 및 배경 가.현재와 같이 예비군을 균등관리 하는 방안으로는 예비전력에 대한 국민들의 불신감을 해소 곤란 나.장차 위협 우선순위(1 평시 국지도발 2전면전 3미래위협 등)고려 시 긴급예비군은 평시위협(국지전+재해 재난 등)에 대비할 수 있는 전력으로 현존전력의 공백을 보완하고, 필요시 후방전력의 주전력으로 운용 검토 국방부 과제 추진 경과 월 국방선진화위원회에서 긴급예비군 편성 과제 제기 월 긴급예비군 창설 안 검토내용 언론보도 월 긴급예비군 차등화 관리방안 장관보고 2.연구 목적 현재 전시위주로 편성된 예비군을 국지도발 및 재난 등 포괄 안보위협에 즉각 대응 가능한 긴급예비군을 구분하여 편성하여 전 평시 상비전력 감축에 따른 전력을 보강하고,예비군 관 리를 위해 일률적으로 투자된 예비군 관련 예산을 임무와 편성을 고려 차등 운용함으로써 효 율적인 국방정책을 추진할 수 있는 제도 개선안 제시 3.연구의 범위 아.긴급예비군 운용에 따른 대국민 설득 논리 자.긴급예비군 적정 편성 규모 차.긴급예비군 적정 보상비 수준 판단 카.긴급예비군 편성운용에 따른 법령 제(개)정 소요 판단 및 추진방안 타.기타 긴급예비군 편성 운용에 따라 예상되는 문제점 및 해결 방안 파.긴급예비군 개념 정립 및 편성 방법 하.긴급예비군 훈련 내용 및 시간 거.긴급예비군 대비 수준,운용 시기 및 주체 106-1

19 4.연구방법 가.연구개요 1)긴급예비군은 현재 국방부가 추진하고 있는 동원 방법인 부분동원 제도 및 동원기본 법과 상호 연계되어 검토 2)또한 국방개혁 2020 연계되어 연구하고 있는 예비역 복무제도 와도 법적 제도적 연 관성을 검토 하고,기타 부대구조 개선 내용과도 연관성을 따져 연구 3)선행 연구를 통해 동원기본법 제정 방향과,부분동원 방향,국방개혁과 연관된 동 원조직의 변화 및 전 평시 요구되는 능력,그리고 미국,이스라엘,유럽 등 우리보다 앞 선 다른 나라의 동원제도를 검토 4)국민적 공감대가 무엇보다 요구되는 과제이므로,시민 대상 설문,전문가 면접,관련 세 미나 등을 통해 우리의 안보환경과 안보의식,안보관련 타 제도 및 법률과의 관계도 검 토 나.수행방법 1)전문가 면접 가)긴급예비군제도 관련 주요 핵심 이슈에 대한 정확한 진단 및 개선 방향 도출 목적 나)KIDA,군사문제 연구기관,대학연구기관,국방부/육본 담당자 등 2)핵심검토 과제에 대한 문헌조사 실시 가)장차 국방환경에 부응할 예비전력 정비 방향(KIDA 정원영박사) 나)국방개혁과 연계된 동원 예비군제도 발전방향(충남대길병옥교수) 다)실전적 군사력 건설 및 경제적 군 운용을 위한 예비전력 발전 방향(안보경영연구원 SMI이 슈&리포트 제48호 ) 라)예비전력 정예화를 위한 정책제안(국회 정책 자료집,2006) 마)주요국 예비군 제도(국방부,2003) 바)국방개혁 기본법 :2006. 사)국가전쟁지도지침(대통령 훈령 284),2011. 가)국방부, 위기관리규정,국방부 나)국방부, 외국의 동원제도,(서울:국방부),2003. 다)국방부(동원전력관실), 이스라엘 미국예비군제도/적용가능분야검토 라)국방부, 부분동원제도소개,(서울:국방부 e-지샘) 마)육군본부, 동원 50년 발전사(창군-1998),1998. 바)육군본부, 한국고병서의 현대적 이해,육군 인쇄창,2006. 사)석승규, 독일군의 동원 및 예비군 제도와 전시 병력보충방법 아)이동훈, 위기관리사회학,집문당,1999. 자)조영갑, 한국위기관리이론 (서울:팔복원),1995. 차)정원영,정수성,권태영,김봉철,안석기, 3장 발전적인 예비 전력육성 및 관리방안,한국전 략문제연구소,2005년 육군전투발전 미래지향적 인력설계 및 정책방향,동진문화사,2005. 정원영, 동원관련법 정비 필요성/동원기본법 제정방안,(서울:국방부세미나) 106-2

20 3) 관련 법령 및 규정 분석 가)병역법,향토예비군설치법,비상대비 자원관리법,재난 및 원 인사법,인사관리 훈령, 나)예비군 교육훈련에 관한 훈령,예비군 실무편람 등 안전관리 기본법,군인사법,군무 다.자체 검토회 및 검증과정과 국방부 주관 토의 1)연구팀 자체 수시토의와 연구원장 주관 3차례의 검토회 실시 2)예비역 전문가와 육군본부 동원전력실 업무담당관의 자문 청취 3)계룡대 실무토의 및 국방부 동원기획관 주관 보고 실시 5.연구 체계도 선행연구 자료검토 위기 관리 제도 분석 (법령 등) 동원 기본 법 및 부 분 동 원 외 국 의 예 비 군 제 도 독립변수 1.동원자원정예화 2.기동성 3.동원속도 <그림 1> 연구체계도 이론적 고찰 및 관련된 사실 독립 변수 분석틀 대 국민 설득논리 개발 긴급예비군 개념정립,훈련 내용 및 시간,대비수준,운용시기/주체 긴급예비군 적정편성 규모/방법, 적정보상비/예산 판단 법령개정 및 추진방향 종속변수 포괄적 위협대비 효율화 4.긴급예비군제도 -적정 편성 규모 -적정 보상비 면접 및 의견조사 인 터 넷 공간활용 세 미 나 전 문 가 면 담 조사분석 예상문제점 및 해결방안 106-3

21 Ⅱ.선행연구 1.위기의 개념과 관리체계 법령상에서는 위기를 국가주권 또는 국가를 구성하는 정치 및 경제,사회,문화체계 등 국가 의 핵심요소와 가치에 중대한 위해가 가해질 가능성이 있거나 가해지고 있는 상태 최근 포괄안보( 包 括 安 保,ComprenhensiveSecurity)개념으로 확대되면서 위기를 과거의 군 사적 위기에서 에너지와 환경,식량,전염병,테러 등 비군사적 분야까지 확대되는 경향을 보이 고 있다. 위기의 개념은 기존의 전통적 안보위기의 개념에서 점차 포괄적 안보의 개념으로 확장됨에 따라 오늘날에는 일반적으로 언급되는 위기는 광의의 위기 개념으로서 전통적+비전통적 위기 를 망라한다.즉,정부가 하는 모든 업무영역,즉 정치,외교,정보,군사,경제,사회분야를 모 두 망라하여 불안정한 상태라고 스스로 인식할 때 곧 위기라고 판단하게 된다. 위기관리란 자연적이거나 인위적인 요인에 의해 발생되는 위험요소를 사전에 제거하거나 피 해를 경감시키기 위한 제반활동으로 시간의 흐름에 따라 완화, 준비, 대응, 복구 등 전 과정 에 대한 관리 및 학습과정을 총칭한다. 위기관리의 단계 및 단계별 제반활동이다.위기관리 단계(크게 2단계,작게는 4단계로 분류 됨)는 사전 위기관리(pre-crisis management:예방 완화 단계,대비 단계)와 사후 위기관리 (post-crisismanagement:대응 단계,복구 단계)로 구분된다. 위 과정들은 서로 독립적이라기보다 상호 유기적이며 순환적인 관계(McLouglin, 1985; Petak,1985)이다.일반적으로 미군이나 우리나라에서는 단계별 위기관리 전략을 법령으로 정 하고 있는데 다음과 같다.미국은 단계별 위기관리 전략은 예방/완화-대비 대응 복구이며, 일반적으로 위기관리 단계는 위기 시간대별 진행과정을 중심으로 네 단계로 위기발생 전: 예방 과 완화, 대비,위기발생 후: 대응, 복구 로 구분하고 있다. 반면에 우리나라는 완화를 예방으로 내포하고 있으며,대비는 준비로 표현하고 있다.미국은 복구와 서비스 지원으로 구분하고 있는데 우리나라는 복구에 서비스 지원의 부분을 일부 포함 하고 있다. 1 예방/완화(경감)는 인위적 재난/재해(발생기회감소나 원인제거에 초점),자연재해(대비 106-4

22 나 구조 활동 통해 재해감소에 초점),재해/재난발생 시 유관기관들 간의 책임을 구체화하는 활동도 본 단계에 해당되며,대비는 비상계획수립(조기경보체제구축,효과적인 비상대응활동), 훈련을 통한 위기대응능력 강화,자원배분의 우선순위 결정,대응단계에서 예상되는 조직 지 역 간 갈등조정,유관기관들과의 긴밀한 협조체제구축 등을 실시한다. 2 대응은 비상계획실행,응급의료체계 가동,비상기구 작동,비상대응활동(재해현장에서의 수색과 구조,피해지역의 안전 확보,응급의료,구호품의 보급,비상대피소 설치)등을 말한다. 3 복구(회복)는 단기적으로 피해자들의 최소한의 생활보장,장기적으로 재개발계획과 도시 계획 등의 과정을 통해 원상회복하는데 초점을 두는 단계를 말한다.이는 결국 첫 단계인 위기 예방과 완화단계에 선( 先 )순환적으로 연결(McLoughlin,1985: )된다. 1) 한편,현재 우리나라 재난 및 안전관리 기본법에 위기의 단계구분은 예방,준비,대응,복구 4단계로 아래 <그림 2> 같이 구분하고 있다. <그림 2> 우리나라 재난 및 안전관리 기본법의 위기관리 4단계 Feed-Back 예방단계 준비단계 대응단계 복구단계 미국의 위기단계에 완화와 서비스 지원의 개념이 포함되어 있다.실제 완화와 서비스지원의 문제는 각 위기단계에 모두 작용한다.이를 도식하면 다음과 같다. <그림 3> 위기관리 단계의 설정 보완(안) 예방단계 준비단계 대응단계 복구단계 완화활동(위기의 완화,피해의 완화) 서비스지원 예방단계에서 완화를 위한 조치가 강구되어야 하며,준비단계에서 발생할 수 있는 피해를 완 벽히 차단하여야 하지만,어는 수준을 넘는 상황을 상정한다면 이를 완화하는 방식의 위기에 대한 준비를 강구해야한다.대응단계에 있어도 하나의 위기유형에서 다른 유형의 위기로 전환 1) 이진규 김한얼 이왕호 등 7명, 위기관리조직의 구조적 행태론적 특성연구 (행안부 2008년 용역보고서), 2008, p

23 (지진이 해일이나 원자력 발전소의 폭발로 이어지는 것 등을 의미)되는 경우에 이를 완화하는 대응조치가 필요하다는 것이다. 예를 들어 강력한 태풍A급이 남중국해 일대에서 발생했다고 가정할 때 이에 대한 위기의 완 화를 위해서 태풍의 진로를 변경하거나 약화시킬 수 있는 국제적 조치가 이루어지고 있다면 이것은 예방단계의 완화 조치에 해당된다.실질적으로 이러한 기술이 발전되지 못한 현재의 상 황 하에서는 국민에게 진로를 지속적으로 예측해서 보도하고,변화되는 사항을 식별하여 미리 국민이 인지하고 대피하도록 하는 조치가 완화에 해당한다할 것이다.준비단계의 완화활동은 피해의 완화를 위해서 대비하는 활동을 말한다. 대규모 2011년도 진도 9의 지진이 발생하여 일본에서 대규모 해일이 발생했다.기존의 방파 벽의 높이가 낮았다면 향후 이를 이러한 대규모 해일로 인하여 범람할 수 있는 해수면의 높이 를 감당할 수 있도록 상향조정한다면 이것은 준비단계의 완화활동 이라할 수 있다.대응단계에 서는 피해를 최소화하기 위한 각종 조치도 완화활동에 해당한다.예를 들어 대규모 강우가 지 속적 내릴 때 상류 댐의 물을 미리 방류하여 수위를 낮추어 놓는 것도 대응에 있어서의 완화 활동이다. 또한 서비스 지원에 있어서도 예방 및 준비단계의 서비스지원은 사전에 위기에 대비하는 차 원에서 준비활동에 포함할 수 있으나 대응단계에서 피해를 받은 주민에 대한 서비스지원과 복 구시 피해주민에 대한 서비스지원(대피소제공,생필품 제공,유가족간 연락,통화제공,봉안소 설치,화장지원 등)할 사항을 의미한다.예를 들어폭우로 인하여 범람이 될 수 있는 지역의 주 민을 대피하도록 홍보하거나 주민의 이동이나 거동이 불편한 사람을 안전지대로 이동시키기 위해서 차량을 지원해주고,대피주민에 대한 이불이나 생필품,가족연락을 위한 전화서비스,전 기 등등을 제공해주는 것 등은 서비스 지원에 해당한다. 복구과정에서 서비스지원은 매우 다양하게 이루어 질 수 있다.복구가 완료된 이후에도 임시 방편으로 콘테이너 집을 제공한 사람들에 대하여 지속적인 서비스가 이루어 져야할 것이며,신 속하고 정확하게 피해복구 보상,환자처리 등을 하는 것도 서비스지원의 한 영역이다.이러한 활동은 제 중앙 및 지방의 행정기관에서 동시에 이루어진다.여기에 시민단체나 NGO 등의 활 동도 통합될 수 있을 것이다.따라서 서비스 지원은 대응단계와 복구단계에서 지속적으로 이루 어 져야한다. 2.전시대비 위기관리 제도 위기관리는 전시대비와 평시대비 위기관리로 구분한다.전시대비는 전통적인 군사안보에 대 한 위기관리 체제를 말하는 것이고,평시대비는 침투 및 국지도발과 재해/재난을 말하는 것이 다.우리나라는 헌법 제 76조와 77조에 이러한 위기관리에 관한 사항이 언급되어 있다.헌법 76조 1항에는 내우외환 천재지변 또는 중대한 재정 경제상의 위기조치에 관하여 다루고 있고 2 항에는 국가의 안위에 관계되는 중대한 교전상태에 있어서 국가를 보위하기 위한 긴급 조 치를 반영하고 있다.77조 1항에는 전시 사변 또는 이에 준하는 국가비상사태에 있어서 병력으 로서 군사상의 필요에 응하거나 공공의 안녕 질서를 유지할 필요가 있을 때 계엄선포에 관한 106-6

24 사항을 다루고 있다. 우리나라는 헌법 76조 2항과 대통령훈령 284호(국가전쟁지도지침)에 의하여 긴급명령을 발하 게 된다.이것은 각급 행정기관에 영향을 미치게 된다.이 긴급명령이 발령되면 이를 기초로 국가동원을 위해서 전시 자원동원에 관한 법률을 국회에 상정하고 각급 행정기관은 동원령을 발령한다.만약에 국회에서 동의하지 않으면 동원령을 해제하여야 한다.전시 동원령이 하달되 면 각급 정부기관은 군에 필요한 동원소요를 기준으로 동원집행을 한다.북괴군과 대치하고 있 는 한국으로서는 초기부터 적의 기습을 방지하고 적과 싸워서 승리를 쟁취하기 위해서는 평시 부터 북괴군에 상응하는 전력을 확보해야 한다. 그러나 이러한 상비군을 유지하기 위해서는 많은 경제적 부담이 들기 때문에 병력규모를 정 함에 있어서 전시편성을 두고 평시에는 감소시켜 운영하고 있다.감소시킨 만큼 우리나라 작전 환경 하에서는 신속히 동원을 해서 충원시켜주어야 야전부대 지휘관은 적과 싸울 수 있게 된 다.이를 보장하기 위해서 우리나라는 1965년에 동원제도를 정립하여 초기(긴급)단계 동원과 정상단계 동원(현재는 정상동원의 단계를 지속단계로 용어를 수정하였음)으로 구분하여 시행하 고 있다.이러한 동원병력을 보다 신속히,정예자원으로 충원시키기 위해서 병역법,비상대비자 원관리법,전시 자원동원에 관한 법률(안),대통령 훈령 284호 국가전쟁지도지침,충무계획 등 법과 제도,조직,훈련 등을 실시하고 있는 것이다. 이울러 정부의 충무계획의 범주는 자원동원계획,정부기능 유지계획,국민생활 안정계획,전 시 계엄계획,전시민방위계획,자유화 행정계획 등이다. <그림 4> 충무계획의 범주 충무계획은 전통적인 안보개념 즉 전시,사변,이에 준하는 국가비상사태 시에 국가 총력전 을 수행하기 위해 정부기관이 어떻게 대비할 것인가를 정하여 놓은 것으로서 위 그림과 같이 범주를 설정하고 있다.포괄적 안보개념은 재난에 대비하기 위하여 평시부터 예방,대비,대응, 복구 준비를 철저하게 수립하고,유연성 있게 대응하도록 재난안전관리기본법에 기초하여 재난 대비 관련 계획을 수립하고 있다. 그러나 전통적 안보개념과 비전통적 안보개념이 두 가지 법체계로 되어 있어 이에 따른 이 원화된 시스템의 법과 조직,예산,보상 체계를 가지고 있다는 점이 관계기관의 유기적인 협조 를 하거나 가용자원을 활용하는데 제한사항이 발생하므로 이를 보완 해야 한다.그래서 이 두 106-7

25 법을 아우르는 기본법이 필요한 것이다. 한국전쟁 이후 남한에는 수차례의 무장공비가 침투하여 남한을 혼란스럽게 하였다.이에 따 라 1968년 4월 1일부 향토예비군 설치법을 만들어 향토단위로 내 고향은 내가 지킨다. 는 개념 하에 향토예비군 부대를 편성하여 운영한다.향토예비군은 읍 면 동단위로 예비군 중대를 두 고,시 군 구 단위로 향토방위를 담당하는 현역대대(예비군지휘관리 대대)를,시 도 단위로 수임군부대를 두고 있으며,전방군단지역은 전방군단 단위로 수임군부대로 지정하여 운영하고 있다.향토예비군은 향토예비군 설치법에 의하여 전역이후 익년 1.1부터 8년차 까지 예비군으 로 편성된다.이들은 지역 및 직장예비군 부대로 편성된다.향토예비군의 임무는 책임지역에 침투한 적 무장공비 등을 소탕하는 것이 주 임무 이면서,재해재난 발생시 지역 민방위사무를 지원하는 것으로 설정하고 있다. 3.국가 위기관리 조직 및 체계 가.중앙 및 지역 동원체계(정상동원,긴급동원) 우리나라의 전시 대비 국가동원체제는 다음과 같이 대통령,국무총리,주무부장관,그리고 군 부대 계통과 행정계통을 통해서 소요제기는 군부대에서,자원의 조사와 할당은 행정조직에서 실시한다. <그림 5> 국가동원/ 지역 동원체제 중앙 의 기획 계획 체계 지역 의 계획 집행 체계 이러한 이유는 한반도의 짧은 종심에서 남북이 대치하고 있는 상황을 고려할 때 북한의 5~7 일 작전에 대응하기 위해서 동원의 긴급단계를 편성하였고,이러한 긴급한 동원을 통해서 군이 106-8

26 전시 165만 명의 북한군과 대적할 군의규모를 확보해서 지휘관으로 하여금 적과 싸울 수 있는 여건을 보장하기 위한 것이었다.평시부터 북한군에 싸워 이길 수 있는 병력과 장비,물자 등 을 상비군으로 가지고 있는 가장 바람직한 방법이지만,이것은 비용이 많이 드는 만큼 국가의 경영을 고려하여 상비군규모를 축소하고,유사시 동원을 통해서 충원하는 동원제도를 발전시킨 것이다. 동원제도는 긴급동원시 적에 필적한 만한 동원을 즉각 실시해 주어야 하는데 독일과 같은 민간 행정조직에 위탁하는 개념으로는 실현화가 제한될 것으로 보고,현재의 행정조직에서 인 적 및 물적 자원을 관리하고 있으므로 이 시스템을 그대로 활용하여 동원체제를 운용하도록 하고 있는 것이다.따라서 중앙정부와 지방정부의 유기적인 협조체제는 물론,관련법령의 보완, 예산의 충분한 배정,정책의 지속적인 발전을 통해서 동원의 실효성을 보장해주어야 할 책임은 중앙정부와 지방정부가 공동으로 가지고 있는 것이다. 우리의 행정기관은 물적자원은 시 도,시 군 구에서 주로 자원을 관리하고 있으며,인적 자원은 읍 면 동을 통해서 관리하고 있다.그러므로 동원을 위한 자원조사 활동이나,동원을 위한 임무고지 사전발송,동원령 하령 등의 모든 절차가 이러한 행정절차를 준용하여 운용하고 있는 것이다.전시동원을 위한 평시 동원준비를 위해서 국방부와 행정안전부 그리고 자원주무 부처와의 동원의 기획과 계획 수립을 위해서 긴밀한 협조가 요구된다. 국방부는 산하기관에 병무청과 지방병무청을 두고 동원업무를 수행하고 있으며,국방부는 인 적자원은 행정안전부를 통해서,물적자원은 자원주무부장관을 통해서 협조하고 있다.이러한 인적,물적 자원에 동원에 관한 사무는 행정안전부 재난안전실에서 총괄을 한다.각 주무부 장 관은 국가동원을 위한 자원조사와 각종 집행계획을 수립하고 있고,국방부와 긴밀히 협조하게 된다.국방부는 소요제기를,자원주무부 장관은 자원을 할당해주어야 하기 때문이다. <그림 6> 국방부 조직과 행정안전부 및 자원주무부처 조직과 업무 협조체계 중앙 의 기획 계획 체계 ` 지역 의 계획 집행 체계 정부의 자원주무부처는 예하 시 도에서 가지고 있는 자원현황을 종합하여 할당하는 기준을 정립하는 역할을 수행한다.즉 분야별 자원의 할당과 운용을 위한 개념을 정립하는 부서이며, 국가 전체의 자원을 종합하는 기능을 수행하는 곳이지 집행을 하는 곳은 아니다.실제 현장에 106-9

27 서 집행은 물자동원은 아래 <그림 7>과 같이 시도,시군구에서,인적자원 동원은 읍면동을 경 유하여 이루어진다. <그림 7> 물자동원체계 대 통 령 국 무 총 리 지침하달/승인 보고 자원동원 운영계획 국방부 (군수관리관/ 동원기획관) 육본/ 군사 소요제기 물자동원소요계획서 물자동원계획서 자원주무부장관 동원명령 집행계획 (할당) 물자동원운영계획 수임군부대 소요제기 긴 급 특별및광역시/ 도 영장발부 시행계획 (할당/지정) 물자 동원 운영 계획 소요 긴 제기 급 협조 방위사업청 국가기술품질원 협조 구 시 군 영장교부 실시계획(지정) 소 요 부 대 보급소/집결지 물자, 업체 (동원대상) 그러므로 위기관리(비상대비+재난 및 안전관리 등)업무의 예방,준비의 차원에서 기획과 계 획을 수립하는데 있어서 중앙에서 기획과 계획의 통합은 필요할 지라도,실시나 집행,즉 현장 에서의 가용자산의 운용은 시도,시군구,읍면동에서 실시하는 것이다.따라서 대응과 복구에서 도 분권화된 운용은 매우 중요하며,때에 따라서는 예방과 준비활동에 있어서도 권한과 예산의 분산이 요구되는 것이다. 이러한 관점에서 보면,예방,준비,대응,복구의 전 단계에서 권한의 집중과 분산은 균형을 이루어져야하며,자국의 상황과 여건과 환경에 따라서 가장 합리적인 방안으로 법과 제도로 반 영되어야 한다. 나.지역 통합방위체계 통합방위체계는 통합방위법과 통합방위지침에 의하여 통합방위사태 발생시(전,평시)아래와 같이 조직이 구성되어 대비하게 된다.통합방위본부는 합참에 편성되며 합참의장이 임무를 수 행하며,통합방위사태가 선포된 지역의군사령관을 통하여,경찰,군부대,예비군 등의 작전가용 요소를 지휘하여 작전을 수행한다.반면에 통합방위지원본부에 대한 지원을 위하여 중앙통합방 위협의회를 국무총리가 주관하도록 편성하고,

28 지역은 지역통합방위협의를 편성한다.통합방위지원본부는 동법 9조와 시행령 18조 의하여 편성 및 운용하며,통합방위지원본부와 상황실,그리고 통합방위 종합상황실을 편성하여 운용 한다. <그림 8> 중앙과 지역 통합방위지원본부의 편성과 절차 중앙 의 기획/ 계획 체계 지역의 계획/집 행 체계 통합방위지원본부 운용 시기는 통합방위사태선포,진돗개 하나 발령 시,주요훈련 시 운용 하며,임무는 통합방위작전 시 지원계획 수립 및 시행과,통합방위 상황실 설치 운영,예비군 급식 수송지원 등이다.통합방위종합상황실은 군경합동상황실과 통합방위지원본부상황실로 구 분되며,통합방위지원본부 상황실은 총괄,인력,재정,동원,산업,수송장비,의료,구호,통신, 전산,보급,급식,홍보 등 8개 반으로 편성하되 읍면동은 읍면동 가용자원을 고려 2 3개 반으 로 편성운용 할 수 있다. 그러나 읍면동의 조직은 사실상 인원의 축소조정으로 인하여 2~3개 반으로 편성하여 운용하 도록 하고 있으나 실제상황하에서의 임무수행은 매우 제한되며,다양한 상황에 대한 대응조치 를 위해서 실질적인 조치를 실시하는 말단 조직으로서 역할과 기능은 매우 취약하다. 통합방위지원본부 편성은 특별 및 광역시 도 읍 면 동 까지 설치한다.통합방위지원본부는 자치단체장,읍면동장 밑에 설치하며,통합방위 지원본부는 방위지원본부와 방위지원본부 상황 실을 편성한다.자치단체장 밑에는 종합상황실을 두고 종합상황실은 방위지원본부 상황실과 군 경합동실을 통합하여 편성하여 민관군경의 종합상황실로서의 역할을 수행한다.이를 정리하 면 아래 <그림 9>와 같다

29 <그림 9> 지역 통합방위지원본부, 종합상황실, 군경합동상황실 등 운용 예를 들어보자,연평포격도발 사태가 발생하였을 경우 지역주민은 내륙으로 대피하였다.통 합방위사태가 을종이 선포되면,지역주민은 연평도에서 필요시 향방동원 되어 방위태세를 갖추 어야 한다.반면에 철수주민에 대하여 인천시는 지원체제를 구축하던가,잔류주민에 대한 생존 대책을 강구해야하며,피해복구를 위한 조치를 해야 한다.향방동원이나 민방위 동원이 발령되 면 동원응소를 독려하는 홍보활동을 해야 하며,경찰과 검찰은 이탈자에 대하여 검색을 실시하 고 필요시에는 재판과 구속을 해야 한다. 그러나 연평도 도발상황이 발생되었을 경우에 이러한 사항에 대하여 긴밀한 논의가 이루어 졌는가,통합방위사태는 법에 의한 절차에 의하여 과연 이루어 졌는가,주민에 대한 철수가 이 루어지고 있는 상황 하에서 향방동원을 발령할 수 있었는가,향방동원을 발령할 수 없었으며, 지역주민도 거의 없는데 왜 통합방위사태 을종은 선포해야 했는가,이 경우 해양경찰과 지상경 찰 들은 어떠한 역할을 수행했는가,이러한 상황이 내륙에서 발생하면 전방지역의 향방예비군 은 동원이 가능할 것인가?불가능하다면 어떻게 민관군의 정부요원들은 주민을 설득하고 독려 할 것이며,기관간에는 어떻게 역할 분담을 하여 동원이 가능하도록 할 것인가? 하는 문제에 대하여 진지하게 검토해야한다.이러한 역할을 수행하는 전문요원이 각 기관에 위기관리 혹은 비상대비요원으로 배치되어야 한다. 4.위기관리 법령 분석 가.전통적 안보개념의 위기사태별 적용 법령 우리나라의 국가위기관리를 위한 동원분야의 개념은 군사적인 부분과 비군사적인 부분(재해 재난 지원)에 대한 동원 및 운영과 향토예비군의 동원 및 운영으로 구분된다.이를 위하여 국 가의 전시 위기관리 조직과 평시 위기관리 조직,그리고 민관군 통합방위법,재난관리에 관한 법률 등이 제정되어 있다.우리나라는 전통적인 위기관리에서 법과 령에 의하여 작전가용요소 의 운용이 다르다

30 <표 1> 위기관리의 적용(법과 령의 차이점) 대통령 훈령28호 통합방위법 국제법(한미방위조약), 전자법안/긴급명령 284호 등 경계태세(진도개) 통합방위사태 방어준비태세,충무사태 병종,을종,갑종 DEF-3,2,1,충무-3,2,1 군,경,관 등 각급행정기관 행동 강요 향방동원(의명) 국민의 행동 강요 민방위 및 예비군동원(병력동원,향방동원) 대통령 훈령은 각급행정기관에 영향을 미치는 것으로 이들의 행동을 통제한다.경계태세의 발령은 군부대장과 경찰서정이 소정의 요건을 갖추었을 때 발령할 수 있다.그러므로 군,경의 작전요소가 주로 가동된다.여기에 향방예비군은 의명 동원사항으로 합참예규를 변경하였고 대 통령 훈령 28호에 부록으로 있었던 내용들을 2011년에 삭제하였다.통합방위사태가 발령되기 위해서는 군부대장의 건의 하에서 지방자치단체에서 의회심의를 거쳐서 자치단체장이 발령한 다. 이때 방위지원본부가 구성되며 통합방위 작전가용요소에 대한 지원의 문제는 자치단체의 조 례에 의하여 결정하여 시행된다.연합작전의 측면에서 보면 한국군과 정부 등에 의해 진행되는 경계태세 나 통합방위사태 는 전시 방어준비태세 3,2,1 의 단계가 아닌 정전시 로 보는 것이 다.방어준비태세가 발령되면 우리는 국가전쟁지도지침서에 의하여 충무사태로 전환된다. 전시의 전통적인 위기관리를 위해서는 위와 같이 국민에게 행동을 강요하느냐 아니냐를 다 루는 국가전쟁지도지침,전시 자원동원에 관한 법률,충무사태 선포,동원령 발령 등의 법과 령 의 구분에서부터 준비냐,집행이냐 하는 측면으로 갈라진다.이러한 절차에 의하여 한국의 전 통적인 위기관리가 이루어지고 있는 것이다.즉,동원에 있어서는 향방동원과 전시동원의 개념 이 정립되어있다. 여기에 국가총동원의 개념은 발령하기에는 지원우려 요소가 있으며,동시에 조기에 동원하면 국가적 경제손실이 크므로 동원에 있어서 적시성을 찾는 다는 것은 매우 어렵기 때문에 평시 부터 동원기본법 제정(행정안전부 반대로 法 화는 현재 표류 중)과,여기에 부분동원 제도(현재 부분동원법,전시법(안)으로 변경,국무회의에서 7월 12일 의결)를 반영하기 위해 집요하게 추 진해왔던 것이다. 동원 이란 정의는 시각에 따라 정의가 매우 다양한 것이나, 한마디로 축약 해서 평시 일상체계를 비상시 긴급체계로 전환하는 조치라고 볼 수 있다. 2) 평시에는 향토예비군설치법과 비상대비자원관리법 그리고 통합방위법이 자원의 편성 및 관 리를 중심으로 동원근거의 기반을 이룬다고 생각할 수 있다.민방위기본법 역시 중요한 동원법 률이며,포괄안보 개념이 정착되어 감에 따라 재난관리법 역시 동원과 밀접한 관계를 지니게 2) 정원영, 동원관련법 정비 필요성/ 동원기본법 제정방안, (서울: 국방부세미나, 2010), p

31 된다.전환기라 함은 비상사태 조짐이 보이는 시점을 말할 수 있는 것으로,주로 병역법과 향 토예비군설치법이 이에 해당되는데 동원의 신속성을 보장하기 위해 궁여지책으로 사전준비 효 과를 얻을 수 있도록 하고 있다.계엄법은 체제전환에 있어 동원과 관련하여 중요한 위상을 지 닌다. 전시대기법(안)은 평시 법률이 아니고 평시에 법안을 작성하여 유지하고 있다가 상황이 발생 되면 대통령 긴급명령에 의하여 발령되어 국회에서 의결이 되었을 경우 법률로서 유효하고,국 회의 승인이 되지 않으면 법률로서 가치를 상실하는 특징을 가지고 있다.그러므로 전시대기법 (안)은 벌률이라 하지 않으며,인터넷상에서 법제처에서는 이를 법률로 취급하지 않기 때문에 게시도하지 않고 있는 것이다. 선행연구결과에서 정원영은 다음과 같이 비상대비 관련법의 문제점을 지적한다. 첫째,실제 동원이 필요한 비상시에 있어서는 궁극적으로 작용해야 할 전시자원관리에관한 법률(안) 이 비밀 문건으로 분류된 상태에서 법안으로만 되어 있고,평시와 연계되는 실제 운용 은 대통령령인 훈령 284호에 의존하고 있는 입장인 바,우리의 동원 관련 법규는 그 내용의 불 명료성과 함께 전 평시 연계성 미약,법체계 위계질서 전도 가능성 등이다. 3) 둘째,비상대비자원관리법 4) 에서 자원관리 라는 용어의 사용이 대북한 자극우려 및 국제관계 를 의식하여 선택한 용어로서 평시 동원기본법으로서 기능하고 있는 비상대비자원관리법의 역 할이 매우 미약하다는 점을 지적한다. 셋째, 동원령 선포권 이 전시자원관리에 관한 법률(안) (국가긴급사태시 대통령 긴급명령 또는 국회의 입법과정을 거처 효력을 발생할 수 있는 대기법)에 규정되어 있어 비상사태시 즉 시 동원할 수 있는 법적 근거가 미진한 점을 지적한다. 5) 넷째,국가비상사태시 정부가 취하여야 할 지침을 규정하고 있는 기존의(2010년 이전) 국가 전시지도지침(대통령 훈령 제284호)은 충무2종사태시 국방부장관의 제청으로 국무회의의 심의 를 거쳐 대통령이 동원령을 선포(제2장 제1절)하도록 규정하고 있는데,충무2종사태란 적의 전쟁도발징후가 고조된 상태 에서 전시자원관리에 관한법률(안)에 의하여 대통령이 동원령을 선포하도록 규정하고 있어 상위법과의 상충 가능성이 있다. 다섯째,전시 관계법령 6) 중에 전시자원관리에 관한 법률(안) 을 대기법으로 제정하고 있다.여 3)정원영, 동원관련법 정비 필요성/동원기본법 제정방안,(서울:국방부세미나,2010),p.4. 4)1971년 12월 27일 제정된 국가보위에 관한 특별조치법(약칭 국보위법)제5조 국가동원령 선포 규정에 근거한 자원운영 등에 관한규정 (대통령령,1973년 8월 23일)및 동시행령, 자원운영등에 관한규정 시행규칙 (국무총리 령,1974년 1월 17일)등으로 비상사태시 국가동원을 위한 평시 준비를 하여 왔다.그러나 1981년 12월 17일 국 가보위에 관한 특별조치법이 폐지됨에 따라 상기 규정의 법적 근거가 상실되어 이에 대한 대체입법으로 1984년 8월 4일 비상대비자원관리법 을 제정(법률 제3745호)하게 된 것이다. 5)전시자원관리에 관한법률(안)의 동원령 선포요건은 교전상태에 있어서 국방상 목적을 위하여 국무회의의 심의 를 거쳐 대통령이 선포 하도록 규정하고 있는데,헌법 제76조 제2항은 국가안위에 관계되는 중대한 교전상태 일 경우에만 긴급명령을 발동할 수 있도록 규정하고 있는바 전쟁 발발 이후에 전시자원관리에 관한법률(안) 에 의거 동원령 선포가 가능하여 적절한 동원이 사실상 불가능한 법률체계를 형성하고 있다. 6) 우리나라의 전시 관계 법령 전시 행정조직에 관한 임시특례법/ 대통령 긴급명령 전시 공무원 인사 및 연금에 관한 임시 특례법/ 대통령 긴급명령 전시 금융통화에 관한 대통령 긴급재정 경제명령 전시 예산 회계에 관한 대통령 긴급재정 경제명령

32 기의 제13조에 국가동원령을 규정하고 있으나,법률 자체가 평시에는 비밀로 분류되어 있어 평 시 국민의 인식이 없는 형편에서 동원 을 논하기는 적합하지 않다고 보고 있다. 또한,위에서 언급한 이러한 법령이 잘 정비되어 있다하더라도 우리나라는 한미연합군체제에 의하여 전통적 안보를 관리하고 있기 때문에 전시에는 다음과 같은 방어준비태세 선포절차를 경유해야하므로 한국 독자적으로 전시위기관리를 시행하는 데에는 한계점이 있으며,이러한 사 례로 천안함 사건이나 연평도 포격도발시 여실히 드러났다.우리나라의 방어준비태세는 아래 <그림 10>에서 보다시피 한미동맹에 의하여 한국의 합참과 미국의 합참의장이 한미연합사를 통해서 협의한 후 각각의 대통령에 보고하여 방어준비테세(DEF)을 선포하도록 하고 있다. <그림 10> 한비 방어준비태세 선포 협조체계 이것은 한미가 이견을 갖게 되면 방어준비태세를 선포하거나 격상할 수 없다는 것을 의미 한다.그러므로 평시작전권을 보유하고 있는 한국의 입장에서는 평시로 관리하여 진돗개사태부 터 통합방위사태로 발전시켜,전시방어준비태세로 발전시켜나가는 반면에,연합사 차원에서는 평시 경계태세나 통합방위사태를 정전시로 보고 억제와 확전방지 개념에 의거 위기를 관리하 게 되므로 한국의 입장과는 차원이 다르다는 것을 알 수 있다. 전시 외국환 관리에 관한 대통령 긴급재정 경제명령 전시 재정 경제에 관한 임시특례법/ 대통령 긴급 재정 경제명령 전시 자원관리에 관한 법률/ 대통령 긴급명령 전시 정부운영등을 관한 임시특례법/ 대통령 긴급명령 전시 법원 검찰조직 및 사법운영에 관한 임시특례법/대통령 긴급명령 전시 범죄처벌에 관한 임시특례법/ 대통령 긴급명령

33 <그림 11> 연합 위기관리절차(천안함 폭침 및 연평도 포격도발시 사례) 반면에 우리나라의 위기관리 시기는 아래와 같이 이루어진다.우선 대통령의 국가 전쟁지도 지침 284호가 발령되기 이전에 각 군과 경찰에서는 경계태세를 발령하여 자체적으로 대비할 수 있다.이때 향방예비군과 민방위를 가용자원으로 활용하기 위해서는 향방동원령의 발령과 민방위 동원령을 발령해야하며,이것은 향토예비군 설치법과 민방위 기본법에 기초하여 발령된 다.행정기관과 국가의 작전가용요소를 모두 통합하기 위해서 우리나라는 통합방위법을 제정하 여 통합방위지원본부(합참)을 중심으로 지역단위 통합방위지원본부를 편성하여 민 관 군 경 등의 가용자원을 통합하여 운용한다. 국민에 영향을 미치기 이전에 자체적으로 정부기관이 대비하기 위해서는 훈령으로 혹은 자 제 부령이나 규칙 등에 의하여 준비해야한다.그리고 확대될 경우 법에 의하여 국민에게 인적 및 물적 동원을 요구하는 동원령을 발령한다.이 동원령을 발령하는 것은 전시 자원동원에 관 한 법률(안)으로 가능하다.이 법안이 법률이 되기 위해서는 국회의 승인이 필요하다. 그러나 대통령 훈령 287호는 국회의 승인이전에 이 전시 법안을 법률에 준하여 집행할 수 있으며,사후 국회의 동의를 얻어야 한다.국회의 동의를 얻지 못하면 동원령을 취소해야한다. 이 과정에서 정부차원에서는 충무사태를 선포한다.충무사태는 정비기능유지,군사작전지원,국 민의 생명과 재산을 보호하는 기능을 수행한다.그리고 기타 계엄상황시 계엄작전지원,자유와 행정작전 등을 수행한다.이 과정에서 한미연합사의 일정한 절차에 의하여 데프콘(방어준비태 세)가 선포되고 단계별로 격상된다. 위기가 평시에 발생하여 전시로 넘어가기 이전까지의 과정에서 위기를 효율적으로 관리하는 것은 매우 중요하다.위기의 효율적인 관리를 통하여 전통적인 안보에서는 확전을 억제하여 혼 란을 방지할 수 도 있으며,때로는 교전규칙에 입각하여 응징할 수도 있다.아래 <그림 12>는 평시에서 전시로 전환되는 일련의 총력전 개념의 위기관리의 모형을 도식한 것이다.그러나 문 제는 포괄적 안보에 입각하여 국내적으로 발생하는 사회적,인위적,자연적 재난이나 해외에서 발생하는 해외재난의 경우에 효율적이고 효과적인 위기관리에 있어서는 위와 같은 국가 총력 전 개념으로 적용되지 않기 때문에 위기의 해소나 고조의 수준을 유지하는 상태로 진행된다

34 <그림 12> 위기관리 시기 우리나라의 충무계획은 전시 대비계획이다.즉 총력전을 기반으로 정부의 종합적인 대비계획 이다.정원영은 그의 선행연구결과에서 충무계획은 다음과 같은 네 가지의 문제점을 가지고 있 다고 지적하고 있다. 첫째,현 충무계획이 이원적으로 운용되고 있는데,각 부처는 동원계획보다 정부기능계획에 중점을 두는 경향이 있다는 것이다.따라서 업무관장문제,소요부처의 자원조사 문제,그리고 부정확하고 종합조정 기능이 미흡한 상태에서의 실제동원령이 발령되면 정상동원보다는 긴급 소요에 따른 절차운용가능성이 높다는 것이다. 둘째,동원령 선포요건이 7) 우리 헌법상 중대한 교전상태 하 에 발령할 수 있기 때문에 사전 에 전쟁이나 교전에 대비하여야 하는 입장에서 동원을 할 수 없다는 단점을 가지고 있다는 것 이다.따라서 이것을 완화해야할 필요성이 있다고 지적한다. 셋째,국가 총동원을 발령하기 위해서 절차가 필요한데 국무총리를 보좌하는 기구로서 평시 에 행정안전부(재난안전실)를 두고 있으나,이 기구는 전시를 대비한 자원조사 연구 기능이 주 임무이고 동원기능 집행선과는 연계가 약하기 때문에 총동원령을 발령할 수 없는 요인이 되고 있다는 점이다. 넷째,물적 자원동원 측면에 있어서는 특히 동원 안전성을 확보하기 위해 평시에 지식경제부 주관으로 방위산업체를 포함한 동원지정업체제도를 운용하고 있음에도 불구하고,극히 일부를 제외하고는 대부분이 주무부 장관들이 서로 적극적으로 해야만 한다. 가 아니라 권장 하는 성 격이 크기 때문에 자원조사의 현실성 반영이 미흡하다고 지적한다. 나.포괄적 안보개념의 위기관리법(안)분석 1)기본개념 포괄적 안보의 개념은 전통적인 안보에 비전통적인 안보를 포함하는 개념이다.그러므로 이 7) 동원령 선포요건: 헌법 76-2 : 국가안위에 관계되는 중대한 교전상태 하 국가보위를 위한 긴급조치 및 국회소집 불가시

35 포괄적인 안보개념을 우리의 재난 안전관리기본법에 반영하여 자연적 재난,인위적 재난,사 회적 재난으로 구분하고 있다.또한 우리나라의 재난 안전관리 기본법에 위기에 대비하기 위 한 독립변수를 예방,대비,대응,복구로 구분하고 있다.그러므로 포괄적 안보의 위기관리 개 념을 분석하기 위해서는 이 각각의 독립변수(위기 진행 단계)를 가지고 전통적 안보와 비전통 적 안보의 개념을 적용하여 구체화 할 수 있을 것이다. 이 법에서 "재난"이란 국민의 생명 신체 재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으 로 정의하고 있으며,자연재난은 태풍,홍수,호우(호우),강풍,풍랑,해일(해일),대설,낙뢰,가 뭄,지진,황사(황사),적조(적조),그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해를 말하고,인위적 재난은 화재,붕괴,폭발,교통사고,화생방사고,환경오염사고,그 밖에 이와 유 사한 사고로 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해를 말하며,사회적 재난은 에너 지,통신,교통,금융,의료,수도 등 국가기반체계의 마비와 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률 에 따른 감염병, 가축전염병예방법 에 따른 가축전염병 확산 등으로 인한 피해를 말 한다. 또한 해외재난을 정의하고 있는데,"해외재난"이란 대한민국의 영역 밖에서 대한민국 국민 의 생명 신체 및 재산에 피해를 주거나,줄 수 있는 재난으로서 정부차원에서 대처할 필요가 있는 재난을 말한다 라고 명시하고 있다.이러한 전쟁 등의 전통적 안보요소에 대한 위기관리 이외에 자연적,인위적,사회적 재난과 국내뿐만 아니라 해외재난까지 대처하는 위기관리의 개 념을 포괄적 안보개념에 의한 위기관리 개념이다. <그림 13> 위기관리 대상 결국은 이러한 포괄적 안보의 위기관리 개념의 핵심은 다양한 위기에 대처하기 위해서 국가 가 가지고 있는 가용자산을 어떻게 통합과 분산을 적절히 하여 효율적으로 활용할 것인가 하 는데 그 초점이 있다.국가의 가용자산은 인적자원,물적자원,그리고 재화나 서비스,아이디어 등으로 구분할 수 있는데,이것은 평시에 확보하고 있는 자산과 유사시 동원하여 활용할 수 있 는 자산으로 구분될 수 있다.그러므로 포괄적 안보 개념에 의한 위기관리 개념은 결국은 포괄

36 적인 위협에 대한 가용자원의 포괄적인 사용방법을 모색하는 것이고,이것이 지향하는 바는 효 율성과 효과성이다. 이 효과성과 효율성이 결국 얻고자하는 목표라고 한다면,제반 관련 법령은 통합하는 것이 좋은가,아니면 통합과 분산을 적정수준에서 균형을 이루는 것이 좋은가,관련 조직을 통합하 는 것이 좋은가,혹은 관련 조직을 통합과 분산을 적절히 하여 균형을 유지하면서 네트워크를 형성시키는 것이 좋은가,관련 조직이 각각 사용하는 예산을 통합해서 운용하는 것이 좋은가 아니면 통합과 분산을 적절히 균형을 유지하는 것이 좋은가 하는 문제를 검토해야하는 것이다. 2)재난 및 안전관리 기본법 재난 안전관리 기본법에 대하여 분석해보면 다음과 같다. 첫째,이 법은 각종 재난으로부터 국토를 보존하고 국민의 생명 신체 및 재산을 보호하기 위하여 국가와 지방자치단체의 재난 및 안전관리체제를 확립하고,재난의 예방 대비 대응 복구와 그 밖에 재난 및 안전관리에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있으며,재난을 예방하고 재난이 발생한 경우 그 피해를 최소화하는 것이 국가와 지방자치단체의 기본적 의무 임을 확인하고,모든 국민과 국가 지방자치단체가 국민의 생명 및 신체의 안전과 재산보호에 관련된 행위를 할 때에는 안전을 우선적으로 고려함으로써 국민이 재난으로부터 안전한 사회 에서 생활할 수 있도록 함을 기본이념으로 하고 있다.또한 "재난관리"란 재난의 예방 대비 대응 및 복구를 위하여 하는 모든 활동을 말하며,"안전관리"란 시설 및 물질 등으로부터 사 람의 생명 신체 및 재산의 안전을 확보하기 위하여 하는 모든 활동을 의미한다.이러한 재난 관리를 위해서 편성되는 조직으로는 다음과 같다. 1 "재난관리책임기관"으로 중앙행정기관 및 지방자치단체,지방행정기관 공공기관 공공 단체(공공기관 및 공공단체의 지부 등 지방조직을 포함한다)및 재난관리의 대상이 되는 중요 시설의 관리기관 등으로서 대통령령으로 정하는 기관을 지정하고,재난이 발생할 우려가 현저 하거나 재난이 발생하였을 때에 국민의 생명 신체 및 재산을 보호하기 위하여 긴급구조기관 과 긴급구조지원기관을 선정하여 이들로 하여금 인명구조,응급처치,그 밖에 필요한 모든 긴 급한 조치를 하도록 하고 있다.그러므로 평시에 재난안전관리를 위한 조직으로 편성되는 "긴 급구조기관"은 소방방재청 소방본부 및 소방서이며,해양에서 발생한 재난의 경우에는 해양 경찰청 지방해양경찰청 및 해양경찰서를 말한다. 2 "긴급구조지원기관"을 지정하도록 하고 있는데 이는 긴급구조에 필요한 인력 시설 및 장비,운영체계 등 긴급구조능력을 보유한 기관이나 단체로서 대통령령으로 정하는 기관과 단 체를 말한다.아울러 국가재난관리에 효율적으로 대처하기 위해서 행정안전부장관은 "국가재난 관리기준"을 설정하여,모든 유형의 재난에 공통적으로 활용할 수 있도록 재난관리의 전 과정 통일적으로 단순화 체계화하고 있다. 3)동원기본법(안) 둘째,우리나라는 위기관리를 위해서 위에서 살펴본 바와 같이 다양한 법령과 제도를 가지고 있다.그럼에도 불구하고 국방부는 이러한 법령의 실질적인 효율성을 극대화하기 위해서 동원 기본법(안)과 부분동원법(안)을 제정하기 위해서 많은 노력을 기울여 왔다.이에 대하여 살펴보

37 면 다음과 같다. 동원기본법과 부분동원법(안)에 관한 선행연구결과로서 정원영 등은 국가 총동원의 문제점 (경제적 부담,결심지연우려,대응시기 상실 등)을 보완하기 위해서 동원기본법과 부분동원법 신설을 주장하였고,부분동원법은 2011년 7월 1부로 국무회의를 통과하여 전시법안으로 반영되 었으며,동원기본법은 한 차원 격상하여 국가위기관리 기본법으로 발전시키기 위해서 행정안전 부에서 2011년 전반기 연구용역을 실시한바 있다.여기서 정원영의 선행연구결과로서 동원기본 법(안)의 개념. 8) 을 도해화하면 아래 <그림 14>와 같다. 9) <그림 14> 동원기본법 및 부부동원법(안) 제정 개념 전평시 동원관련법을 통합한 평시법 제정 비상대비 자원관 리 법 ( 평 시 법 ) + 전시자원동원에 관한법률/ 긴 급 명 령 ( 전 시 법 ) 통 보 합 완 동원기본법 (평시법) 동원령 선포요건 완화 국 가 안 위 에 관 계 되 는 중 대 한 교 전 상 태 전시 사변 또는 이에 준하는 국가비상사태 동원단계화: 총동원 부분동원 총동원 이러한 동원기본법안은 아래 <그림 15>와 같이 현재의 제반 위기관리법령을 통합하여 전통 적인 안보와 비전통적인 안보부분을 통합하여 동원기본법안을 최고의 모법으로 제정하고,기존 의 법령을 폐기하는 것이 아니라 그 모법 안에서 아우르는 하위법령으로 체계를 구성하고 이 를 위해서 전통적인 안보나,혹은 비전통적인 안보(재난 등)상황이 발생되었을 때 국가의 가용 자원의 사용을 위한 절차,범위,대상을 제시하고,이를 평시부터 준비하기 위해서 자원조사권 을 부여하며,관련 조직을 편성하여 운용한다는 개념이다. 이러한 우리나라 동원제도의 문제점을 보완하기 위해서 국방부분 충무3종 사태 시와 평시 국지도발 시 부분동원을 할 수 있도록 관련법을 정비하고 제도를 발전시키고 있는 것이다. 8) 정원영, 동원관련법 정비 필요성/ 동원기본법 제정방안, (서울: 국방부세미나, 2010), p.14. 9) 국방부, 부분동원 제도소개, (서울: 국방부 e-지샘), p.2.(검색일: )

38 <그림 15> 동원기본법(안): KIDA 정원영 박사의 안 비 상 대 비 자 원 관 리 법 전시자원동원 법 률 ( 안 ) 통 합 방 위 법 향 토 예 비 군 설 치 법 병 역 법 계 엄 법 징 발 법 민 방 위 기 본 법 재난안전관리 기 본 법 자 연 재 해 대 책 법 동 원 기 본 법 구 분 현 재 개 선 동 원 령 선 포 중 대 한 교 전 상 태 교 전 이 확 실 시 되 는 비 상 사 태 동 원 의 범 위 총 동 원 총 동 원 + 부 분 동 원 ( 추 가 ) 동 원 대 상 인 력, 물 자 병 력, 업 체, 지 식 ( 추 가 ) 자 원 조 사 주 무 부 처 사 용 부 처 관 여 ( 추 가 ) 우선 동원령 선포시기는 현재 헌법에서 언급된 중대한 교전시를 교전이 확실시 되는 비상사 태시로 설정하여 완화하여야 한다.교전이 벌어진 가운데 동원을 선포하면 한국의 지리적 특성 (휴전선과 서울과의 거리가 43km의 근거리)에서 남북이 대치하고 있다는 점에서 실효성이 문 제가 되므로 개선되어야 한다.동원의 범위는 기존의 총동원 개념이 동원으로 인한 사회혼란 및 경제적 피해를 고려할 때 동원령 발령을 결심하기가 쉽지 않기 때문에 총동원개념을 가지 고 있되,상황과 여건에 따라서 지역적으로,시기적으로,대상별로 부분동원을 실시하여 총동원 시의 경제적 손실과 결심지연의 부담을 해소시킬 수 있도록 한다는 것이다. 동원의 대상 면에서는 기존에는 작전동원에서는 물자동원이 불가하였고,인력과 물자를 구분 하여 동원 대상으로 하였으나,부분동원에서는 인력과 물자를 동시에 동원할 수 있도록 하였 고,동원기본법에서 병력,업체,지식 등을 추가하는 개념이며,자원조사는 현재는 주무부처에 서 실시하나,동원기본법에서는 사용부처가 관여하여 자원조사를 실시하도록 하는 것으로 제시 하고 있다.이러한 개념을은 동원준비태세의 실효성을 위해서 매우 중요한 사항이라 할 것이 다.아직 동원기본법 제정에는 공감대형성이 더 필요하겠지만,부분동원법(안)은 기존의 작전동 원개념을 수정하여 부로 전시법안으로 제정되어 적용하고 있는 실정이다.물론 이 부 분동원의 법안과 제도 역시 적용 시기의 확장의 문제와 대상에 대한 탄력적 선정방법과 시행 방법을 구체화하기 위해서 미세한 수정과 보완이 요구된다

39 4)위기관리 기본법(안) 행안부에서 동원기본법제정 대신에 국가위기관리 기본법안을 2011년 전반기에 정책용역사 업으로 선행연구를 시켰다(김열수 등 4명).동원기본법과 같은 개념이나 포괄적 안보의 개념을 접목하여 전통적 안보중심의 동원기본법안을 재난관리의 비중을 강화하여 법안을 정비하자는 내용이다. 이를 분석해보면 다음과 같다.김열수외 4명은 선행연구 10) 에서 포괄적 안보개념에 2009년 이후 빈번히 발생하고 있는 북한 추정의 사이버 해킹 및 공격 등을 고려한 사이버안보에 대한 대비의 중요성을 추가 11) 하였고,향후 비상대비분야 국가위기요인의 전개 전망을 대칭적 도발의 위축과 비대칭적 공세 및 도발의 강화가능성 12) 과 공공 민간 핵심 IT 기반에 대한 정보전 차 원의 사이버 공격 활성화 가능성을 전망 13) 하였고,사회불안정성의 심화 및 우리 내부갈등 혼 란 유도를 지속할 가능성 14) 을 배제하지 않았다. 여기서 김열수 외 4명은 비상대비관련 법령의 체계와 내용상으로 구분하여 문제점을 다음과 같이 지적하고 있다. 15) 먼저 법령체계상의 문제점은 첫째,국가위기관리 기본법의 부재 둘째, 법적용 우선순위 모호,셋째,전 평시 법의 이원화,넷째,지자체 위기관리업무수행 법적근거 미 흡 16) 다섯째,비상사태 선포관련 제한사항이다. 다음은 법령 내용상의 문제점으로 첫째,안보개념에 부합된 국가위기개념 미정립.둘째,사령 탑 기능미약과 대책기구 난립.셋째,위기의 중복과 분산된 종합상황실 운영.넷째,비효율적 인 비상대비훈련 실시와 자원운영 등이다.이외에도 많은 문제점이 있을 것으로 보고 있다. 먼저 법령체계문제점은 다음사항을 지적하고 있다.국가위기관리기본법 부재에서는 첫째,연평도 포격도발의 사태발생시 민방위사태와 재난상황이 동시에 복합적으로 발생하는 상황 하에서 군사 분야,비군사분야의 정부 및 지방행정부의 적용법 선정과 사태대응에 있어 혼선이 발생하였던 것으로 분석하고 있고,미국의 연방위기관리체계(NIMS:NationalIncident ManagementSystem)를 구축하여 대비,소통과 정보관리,자원관리,명령과 관리,현장지휘체 계,기관 간 협력체계,홍보,그리고 현장관리와 유지 등이 원할이 이루어지도록 해야 하며,이 10)김열수 정찬권 안철현 이재은 문현철, 비상대비관련 법령정비방안 (서울:행정안전부 용역과제,2011.6). pp.17~25.재구성 11)허남성 외, 안보환경 변화에 따른 비상대비 발전방안, 행정안전부 용역보고서,(서울:행정안전부,2008),pp. 19~24. 12)이춘근, 북한의 대남 무력도발 행태:원인 분석과 전망, 한국경제 연구원 외교안보 세미나, 2011년 한반도 안보상황과 대책 (서울:한국경제연구원,2011),p.59.권태영,제 5회 북한군사포럼, 북한의 비대칭 군사위협 평가,전망 및 대응방향 (서울:국방연구원,2011).p.1. 13) 이기종, 효율적인 국방사이버심리전 수행방안, 경기대학교 정보 보안 논문지 제8권 제1호(2008),pp. 112~113. 김정우, 집중 분석,북한 사이버도발에 당한다.북 사이버 공격시 15분만에 주요시설 초토화, 월간 조선 2011년 1월호. 14)전재혁,IPE(국제언론인포럼)국제방송,2011년 5월 8일 10:46보도기사;북한은 53년 휴전이후부터 지속적으로 우리사회를 향해 대남 심리전 활동을 전개해 왔으며,우리 사회의 변화 또는 이슈 발생 등 계기 시 마다 우리 내부를 교란하기 위한 정치 심리전 활동을 펴왔다.특히 70년대 이후부터는 통일혁명당 목소리 방송 (구국의 목 소리로 개명)등을 통해 74년 8.15육영수 여사 저격사건,80년 광주 민주화 운동,87년 KAL기 폭파사건,97년 황장엽 망명사건 등 우리와 관련된 중요한 사안이 발생할 때마다 각종 이설과 루머를 생산 유포 고취시켜 사 안에 대한 혼선과 남남갈등을 야기하는 대남교란 심리전 행동을 전개해 왔다고 언급하였다. 15)김열수외 4명, 비상대비관련법령 정비방안 (행정안전부용역과제),(서울:행정안전부,2011.6),pp.39~52. 16)정찬권, 지방정부의 위기관리체계 발전 방안에 관한 연구 국가위기관리의 공공재적 성격과 재난관리 공동체 형성,국가위기관리학회 2010동계학술대회자료집,p.363.재인용

40 를 위해서는 미국의 국토안보법과같이 국가위기관리기본법 제정을 주장하고 있다. 둘째,법적용 우선순위에 있어서도 민방위기본법,비상대비자원관리볍,자연재해대책법,향토 예비군설치법,재난 및 안전관리기본법,민방위법,통합방위법 등등 간의 법령위계체계가 모호 하여 법적용의 혼란을 발생시키고 있다고 지적하고 있다. 셋째,또한 현재 비상대비관련 법령은 전시와 평시로 이원화되어 있고 전시대기법인 전시자 원관리에관한법률(안)은 국가동원령 발령 시 중대한 교전상태 시 국회의 동의를 받거나 대통령 긴급명령으로 발휘할 수 있도록 하여 중대한 교전이 발생한 이후에나 동원령을 발령할 수 있 도록 한 점과,국가경제적 손실 즉 적의 태세를 살펴 동원령을 긴급명령으로 발령했으나 적이 공격해오지 않을 때 발생하는 경제적 손실을 고려하여 동원결심지연우려가 내포되어 있음을 지적하고 있으며,평시법의 성격인 통합방위법도 전시적용에 부적합하고,계엄법 등 타법과의 관계도 명확하지 않은 점을 지적하고 있다. 17) 넷째,지자체 위기관리업무수행 시 법적 근거의 미흡을 지적하고 있다.즉,지방자치단체는 실질적인 위기관리업무를 수행(교육훈련,자원동원,현장지휘통제,국가 및 타지방정부와 긴밀 한 협조 등)하기 위해서 법적 뒷받침은 필수적이어야 한다.그러나 현행헌법 제34조 6항에는 국가는 재해를 예방하고.노력해야 한다. 또한 재난 및 안전관리기본법제4조(국가의 책무)에 국가와 지방자치단체는 재난으로부터 국 민의 생명 신체 및 재산을 보호할 책무를 지고,재난을 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력 해야하며. 등으로 명확하게 기술하지 않고 있으며,지방자치법제9조(지방자치단체의 사무범 위)에 지역민방위와 소방에 관한 사무 즉 지역 및 직장민방위조직(의용소방대를 포함한다)의 편성과 운영 및 지도감독 그리고 화재예방과 소방업무에 대하여 규정하고 있고,지방자치법 제 11조 1항(국가사무처리의 제한)에 지방자치단체는 외교,국방,사접,국세 등 국가의 존립에 필 요한 사무 즉 국가사무는 처리할 수 없다고 명시함으로써 지방정부의 위기관리업무발전을 제 한하고 있다고 보고 있다.그러므로 지방자치단체는 위기관리업무에 대하여 방치하더라도 문제 가 되지 않는다고 오인할 우려가 크고,소극적인 업무를 수행할 가능성이 적지 않다고 보고 있 다고 지적한다. 다섯째,비상대비선포(동원령,통합방위사태,민방위사태 등 선포)에 관한 제한사항은 동원령 선포요건의 불일치로 헌법조항,법률과 법률안,대통령 훈령 상의 동원령 선포요건의 불일치 (전시자원동원에 관한 법률안:교전상태에 있어서 국방상 목적을 달성하기 위해 국무회의 심의 와 국회의 의결을 거쳐 대통령이 선포,헌법제76조2항:국가안위에 관련된 중대한 교전상태 시 대통령은 긴급명령 발동,국가전쟁지도지침 및 충무계획지침:총동원 충무 2종,부분동원 충무 3종)로 국가비상사태시 혼란이 발생할 우려가 있고,통합방위사태별 선포권자와 심의회의체의 상이로서 적의 위협규모와 정도에 따라 갑종,을종,병종사태로 구분되면서 사태 선포권자는 갑종은 통합방위본부장 또는 지역군사령관이,을종사태는 지역군사령관이,병종사태는 지방경 찰청장,지역군사령관,함대사령관이 하도록 하고 있고,반면에 사태선포심의회는 국무총리와 지역행정기관장이 위원장이 되는 중앙과 지역통합방위협의회로 구분하고 있어 초기대응과정에 서 혼란이 발생할 수 있다고 지적하고 있다. 17)김열수외 4명, 비상대비관련법령 정비방안 (행정안전부 용역과제),(서울:행정안전부,2011.6),p

41 <표 2> 위기관리자원 분산실태 구 분 민방위자원 재난/핵심기반자원 전시대비자원 자원 및 관리기관 직장민방위대원 (기관/단체) 지역민방위대원 -광역시도 -시군구 -읍면동 기술인력 1만7천명 기술인력 6만8천여명 -철도/항공/화물/항만 (국토부) -전력(지경부) -금융(재경부) -통신(방통위) -보건의료(복지부) 현역(국방부) 예비군(병무청) 기술인력(행안부) :2만6천명 장비/물자/시설(기관,단체, 업체) 총괄부처 소방방재청 행정안전부 국방부/행안부 운용기관 부처청/자치단체 자원관리부처/업체 소요부처(국방부대부분) *출처: 국가비상기획위원회, 국가위기/비상사태관리체계 발전방향에 관한 연구.2007.p,32 5.사례연구 가.신기철 송제완 등의 선행연구결과 18) 연구방법은 1970~1980년까지의 적의 지상,해상,공중 침투사례를 분석하고 이를 위한 위기 관리의 문제점에 대한 함의를 도출하였다.먼저 적의 침투현황은 다음과 같다. <표 3> 북한의 지상침투현황(1971~1980) 구 분 계 육 상 수 중 땅 굴 비 고 침투회수(%) 57(100) 39(68.4) 15(26.3) 3(5.3) 침투:57회 작전:24회 작전회수(%) 24(100) 14(58.3) 7(29.2) 3(12.5) 비율:42.1% *출처:육군본부, 적 대침투사건 편람 과 과거사정리위원회, 종합보고서 Ⅰ~Ⅳ (2010)등 관련자료를 종합 적으로 비교분석하여 재구성,신기철 송재완, 대침투작전사(1971~1980년)연구 및 재조명, 군사연구, (대전:육군본부,군사연구실,2012),p.8.에서 재인용 북한의 육상침투는 서부지역으로부터 동부지역까지 전전선에 걸쳐 시도되었으며,수중침투는 주로 서부지역에 위치한 한강과 임진강을 통한 침투가 12회로 가장 많았고,북한강 2회,호수 (철원 북방의 산명호)등 1회 등이었다.땅굴침투는 1970년대 중반에 남침용 땅굴을 파다가 발 견된 것은 잘 알려 졌으나,이 남침용 대형땅굴을 파기 이전 1970~1971년에 DMZ을 극복하기 위한 소형땅굴을 파고,소규모 병력으로 침투를 하였다.침투중 발견하여 작전을 실시한 것은 57회중 24회로서 42%이다. 18)신기철 송재완, 대 침투작전사(1971~1980년)연구 및 재조명, 군사연구,2012. (대전:육군본부,군사연구실, 2012),p

42 <표 4> 북한의 해상 해안 침투현황(1971~1980) 구 분 계 남 해 서 해 동 해 비 고 침투회수(%) 132(100) 39(46.2) 53(40.2) 18(13.6) 침투:132회 작전:35회 작전회수(%) 35(100) 15(42.9) 11(31.4) 9(25.7) 비율:26.5% *출처:육군본부, 적 ᅟ대투사건 편람 과 과거사정리위원회, 종합보고서 Ⅰ~Ⅳ (2010)등 관련자료를 종합 적으로 비교분석하여 재구성,신기철 송재완, 대침투작전사(1971~1980년) 연구 및 재조명, 군사연구, (대전:육군본부,군사연구실,2012),p.13.에서 재인용 기간 중 적의 침투회수 132회중 적을 발견하여 작전을 실시한 회수는 35회로서 26,5%이다. 기간 중 적은 지속적으로 해상침투장비를 개량하고 발전시켰으며,특히 간첩선의 모선으로부터 해안에 침투시 사용하는 자선은 레이다에 잘 탐지되지 않고,필요시 고속으로 도주가 가능하도 록 반 잠수정으로 제작하여 사용하기 시작하였으며,수중 은밀 접안을 위해서 수중추진기를 운 용하였다.내륙지역 대침투 작전은 육상,해상,공중으로 침투한 적이 내륙으로 계속 침투 및 도주하거나 내륙에서 활동 중인 적을 포착격멸하는 작전이다.침투지역별 내륙지역 대침투 작 전 현황은 다음과 같다. 구 분 계 지상침투 <표 5> 북한의내륙지역 대침투 작전현황(1971~1980) 해상침투 소계 동 해 서 해 남 해 작전회수(%) 6(100) 1(16.7) 5(83.3) 2(33.3) 2(33.3) 1(16.7) - - 신북작전 - 동래작전 대구작전 청양작전 광천작전 광주- 임실작전 *출처:육군본부, 적 ᅟᅵᆷ투사건 편람 과 과거사정리위원회, 종합보고서 Ⅰ~Ⅳ (2010)등 관련자료를 종합적 으로 비교분석하여 재구성, 신기철 송재완, 대침투작전사(1971~1980년) 연구 및 재조명, 군사연구, (대전:육군본부,군사연구실,2012),p.18.에서 재인용 내륙지역작전은 광범위하고 인구밀집지역이 산재하며,고통망의 발달,유동인구 등으로 작전 수행에 제한이 많이 발생한다.따라서 작전기간과 작전참가규모가 광범위하고,작전마다 상이 하다.백암산작전과 양구작전은 대지상침투중 산악작전의 특성을 갖는데 작전기간과 작전 병 력,작전결과는 다음과 같다. <표 6> 대지상침투작전중 산악지역 작전기간 및 작전병력(1971~1980) 구 분 작전기간 작전병력 침투공비 작전결과 백암산 작전 ~10.18(14) 67만명 3명 도주 3 양구 작전 ~10.26(22) 62만명 3명 사살 1,도주 2 *출처:육군본부, 적 대침투사건 편람 과 과거사정리위원회, 종합보고서 Ⅰ~Ⅳ (2010)등 관련자료를 종합 적으로 비교분석하여 재구성,신기철 송재완, 대침투작전사(1971~1980년) 연구 및 재조명, 군사연구, (대전:육군본부,군사연구실,2012),p.24.에서 재인용 위 표에서 보듯이 백암산 작전은 14일간 연인원 67만 명을 동원했으나 작전결과는 실패했다. 반면에 양구작전은 22일간 연인원 62만 명을 동원했으나 2명이 도주하여 결과적으로 실패한

43 작전으로 평가된다.이처럼 산악지역의 대침투 작전은 성공의 확률이 매우 적다는 것을 알 수 있다.한편 내륙지역에서실시된 대침투작전기간 및 작전병력의 현황은 다음과 같다. 구분 평균 <표 7> 내륙지역 대침투 작전기간 및 작전병력(1971~1980) 동래작전 (75.4~5) 광주-임실작전 (75.6~8) 청양작전 (77.8~9) 광천작전 (78.11~12) 대구작전 (78.11~79.1) 일수 37일 7일 34일 37일 47일 56일 병력(명) 77만 6망 7천 25만 2천 46만 3천 145만 2천 161만 3천 *출처:육군본부, 적침투사건 편람 과 과거사정리위원회, 종합보고서 Ⅰ~Ⅳ (2010)등 관련자료를 종합적으 로 비교분석하여 재구성,신기철 송재완, 대침투작전사(1971~1980년)연구 및 재조명, 군사연구, (대전:육군본부,군사연구실,2012),p.24.에서 재인용 우리나라는 급격한 산업성장으로 인하여 사회 전반적인 부분에서의 고도성장과 더불어 상응 하는 위기관리에 대한 인식과 제도,법령,문화 등이 성숙되어야 했으나 이러한 부분에 대한 투자가 미흡하였기 때문에 오늘날 각종 재난 사태 발생의 원인이 인재로 바라보는 시각이 많 다.2010년 천안함 폭침이나 연평도포격도발,그리고 2011년 우면산 산사태로 인한 지역주민의 피해역시 일반적으로 국내 위기관리 조직의 문제를 다음과 같이 지적하고 있다. <표 8> 비교의 관점 위기에 대한 사전감지 능력 부족 위기발생에 대한 교육 및 훈련 부족 통합지휘체계가 불분명 위기 현장 지휘체계의 혼선 지휘체계의 혼란 및 혼선:인력과 장비 운용 면에서 비효율성을 초래. 현장통제 및 관리문제 유관기관 공조체제 부재:소방,경찰,군 등 관련기관들 간의 유기적인 공조체제 미흡 위기관리 학습조직의 부재 위기관리에 대한 안이한 의식팽배 최고경영자의 위기관리에 대한 인식전환 및 리더십 계량화된 위기측정 지표의 확립 이러한 문제들을 재구성하면 국내 위기관리조직의 문제점은 다음과 같다. 19) 첫째, 매뉴얼과 조직이 형식적이며, 다양한 리스크 요인에 대한 검토가 없고 대응체제가 미흡하고,인재육성이나 내부감사를 통한 체계적 위기관리가 부족하다. 둘째,정확하고 신속하게 행동할 수 있는 교육 및 훈련이 미흡(책임자의 리더십 및 구성원들 의 인식수준 미흡)하다는 것이다.즉,위기관리 매뉴얼을 작성하는 것으로 끝나고,세부내용의 교육이 부족하며,책임자에 대해서도 위기발생시의 대응에 대한 실천적 훈련이 되어 있지 않 다. 셋째,위기에 대한 감지능력 및 정보 수집력 역시 미흡하며,위기의 감지는 정보수집력에 있 음에도 불구하고 이에 대한 인식이 절대적으로 부족하고 오히려 예상되는 위협에 대해 반드시 막을 수 있다 는 위기관리에 대한 안이한 인식이 팽배하다는 것이다.이러한 사실을 증명하는 19) 이진규 김한얼 이왕호 등 7명, 위기관리조직의 구조적 행태론적 특성연구 (행안부 2008년 용역보고서), 2008,p

44 것이 연평도 포격도발,천안함 폭침,이한영 피살사건,강릉지역 및 다대포 직역 잠수함 침투사 건,부여지역 간첩침투 사건 등을 겪으면서도 정치권에서부터 이에 대한 실질적인 대비책을 강 구하는 데에 있어서의 투자나 정책발전은 오히려 임해지역 철망을 제거하는 등 역행하거나 미 온적이었다는 것이다. 나.천안암 폭침(2010) 해군 2함대 소속 포항급 1,200톤급 초계함인 천안함 폭침 사건은 2010년 3월 26일에 대한민 국의 영토인 서해 백령도 근처 해상에서 해군의 천안함(초계함 PCC-772)이 북한의 어뢰공격 에 의하여 격침되어 침몰된 사건이다.이 사건으로 승조원 104명 중 병사 40명이 사망했으며 6 명이 실종되었다. 20) 초기에 북한의 소행여부를 단언할 수 없었으나 국방부는 신속히 민간 군인 합동조사단을 구성하였다.합동조사단은 한국을 포함한 오스트레일리아,미국,스웨덴,영국 등 4개국의 24여 명의 전문가로 구성하였으며,2010년 5월 20일 천안함이 북한의 어뢰공격으로 침몰한 것으로 결론을 짓고 언론에 발표하였다.조사단은 발표문에서 어뢰에 의한 수중폭발로 발생한 충격파 와 버블효과로 절단되었으며,가스터비실 중앙으로부터 좌현 3m,수심 6~9m에서 폭발하였고, 무기체계는 북한에서 제조한 고성능폭약 250kg규모의 어뢰로 발표하였다. 또한 북한의 해군기지에서 소형잠수함정과 이를 지원하는 모선이 천안함 공격 2~3일 전에 북한의 해군기지를 이탈하였다가 천안함 공격 2~3일 후에 기지로 복귀한 것이 확인되었으며, 폭발지역 인근에서 수거된 어뢰 부품들이 북한산 무기와 일치한다고 밝혔다.그러나 북한은 이 를 부인하였다. <그림 16> 천안함 피격 사건( ) 2010년 5월 24일 대통령은 담화문을 통해서 상응하는 대가를 북한은 치르게 될 것이라고 밝 20)정삼만, 북한의 재래식 전력과 천안함 사태의 교훈,한국 해양전략연구소 편, 한국의 안보와 한 미 해군의 역할 (서울:한국해양전략연구소,2011)참조

45 히고,북한 선박이 우리의 해역,해상 교통로 이용 중단,남북한 교육중단조치를 밝혔다.그리 고 우리의 영해,영공,영토의 무력 침범시 즉각 자위권을 발동하고,유엔 안전보장이사회 회부 하여 국제사회와 함께 북한에 책임을 물을 것과 한미 연합방어태세를 한층 강화할 것이라고 언급했다. 도발주체 조 치 피해 북한 <표 9> 조치, 피해현황 :22.천안함 침몰 :30~50 -갑호 비상령:해양경찰청의 본청과 인천지청 -을호 비상령 *1차:태안,속초지서,동해지청, *2차:서울,인천,경기,강원 지방 찰청 3.27:정운찬 국무총리,행안부를 통해 전 행정기관 비상대비 3.29~4.15구조작업 및 인양 5.19민군합조단 발표(중국제 어( 漁 )-3G 음향어뢰) 7.9안보리 의장성명 발표 승조원 104명중 -구조 :58명 -실종 :46명 생존자 구조자 한주호 준 위 사망 해군 2함대 소속 포항급 1,200톤급 초계함 침몰 *출처:김강녕, 천안함 폭침 및 연평도 포격도발:그 교훈과 한국의 대응전략, 해양전략지 제 149호 (대전: 해군대학, ).pp.21~23의 내용 재구성 천안함 폭침사태에 대한 문제점은 사건자체에 대한 작전수행능력은 차치하고,군의 대내적 문제와 대외적 문제의 차원에서 군은 이중고를 치루었다는 것이다. 사건자체에 대한 대내적인 문제는 작전수행체제에 관한 것과 군사력운용에 관한 것이다.작전수행은 순수한 군사작전능력 과 대비문제 등 총체적으로 재검토되어야 한다.그리고 이에 대한 위기관리를 효율적으로 시행 하기 위해 전장기능별로 구분하여 구체적으로 검토해야한다.대외적인 문제는 언론과 인터넷상 의 누리꾼들에 의한 국방부의 발표에 대한 불신,유언비어와 싸워야 했다는 것이다.김강녕은 그의 선행연구결과를 통해서 언론에서 제기한 초기구조상황의 문제점은 다음과 같다. <표 10> 초기 구조상황에서의 문제점 1.천안함 생존자 구조를 해경함정이 구조하고,침몰된 함미도 어선이 탐지하였는데 이때 해군의 활 동에 관한 문제이다. 2.구조작업의 지연문제이다. 3.초기 대응조치가 적절성에 관한 것이다.이에 대한 국방부의 설명은 나름대로 모두 다 타당한 이 유와 일리가 있어 보인다. 21) 그러나 결과적으로 초기대응방식이나 시스템 등이 효율적이지 못하였 고,결과적으로 승조원 46명은 실종 혹은 사망할 수밖에 없었던 점은 비상대비차원에서 반성해야 할 사항이며,관련된 법,조직,예산,훈련 등으로 보강되어야한다. 4.언론의 무분별한 보도를 통해서 비밀이 노출되는가 하면은,누리꾼들의 의혹제기와 전문가의 시의 적절한 답변 미흡과 일부 정치인의 편승으로 인하여 총체적인 혼란이 야기되었다. 이러한 문제점을 보완하기 위해서 김강녕은 그의 선행연구 결과에서 네 가지의 발전방안을 제시한다. 21) 김강녕, 천안함 폭침 및 연평도 포격도발: 그 교훈과 한국의 대응전략, 해양전략지 제 149호 (대전: 해 군대학, ). pp. 50~51. 참조

46 <표 11> 초기 구조상황에서의 문제점 1.군의 공보작전 능력제고이다.천안함 사태와 같은 위기시 공보작전에 관한 군의 공보능력을 철저 히 연구를 해서 보강해야하며,이를 위한 획기적인 재정적 지원이 욕된다고 강조하고 있다.이를 위해서는 관련 조직을 강화하고,훈련을 통해서 민관군경의 공보작전 수행능력을 제고해야한다. 2.군 작전 관련 공보조직 및 교리연구 발전이다.공보조직은 현재의 정신교육,군내홍보,문화활동 등의 임무를 수행하는 것을 뛰어넘어서,천안함 폭침과 같은 상황 하에서 효율적으로 대처하기 위 해 미 합동작전 공보교리를 참조하여 보도의 원칙과 지침을 벤치마킹해야하며,관련 조직을 강화 해야하다고 주장하고 있다. 3.군사작전 보도원칙과 지침에 관한 군-언론 단체 간 양해각서 체결 추진하여 정보의 제공과 보도의 원칙 및 지침을 준수하도록 해야 한다는 것이다.천안함 사태시 언론의 보도태도는 분명히 문제점 이 있으며,이를 개선해야한다.그러므로 언론에 구속력을 가질 수 있는 체계를 구축하되 언론보도 활동 보장이라는 균형점을 찾아내야한다는 것이다.그것이 양해각서라는 수단으로 구체화시켜나가 야 한다고 주장하고 있다. 4.국가안보와 군사작전환경에 대한 예비역을 비롯한 경험이 풍부한 군사 전문가 및 평론가의 활동을 장려해야한다는 것이다. 22) 이것은 매우 중요한 사항이며,본 연구의 핵심적인 사항이다.천안함 실 종자 수색,탐색,구조,인양작전이 사이버상의 논쟁으로 확대되고,언론을 통해서 보도되는 과정에 서 바다 상황을 잘 모르는 비전문가와 제한된 해상근무지식을 가지고 해상 및 수중 작전을 재단하 고 여기에 의혹이 첨가됨으로써 군과 유가족 및 국민 모두가 상처를 받았다. 천안함 사태의 발발과정에서 군 및 행정조직의 조치 상에서의 문제점은 다음과 같다. 첫째,천안함 사태발생시 진돗개 하나 를 선포했는데 해상에 합동조사팀(이하 합조팀 )을 운 용한 결과를 가지고 판단한 것인가,아니면 유추해서 판단한 것인가?만약에 유추해서 판다한 것이라면,통합방위법에 적의 침투와 도발을 했거나,예상되는 경우 경계태세를 발령할 수 있었던 것을 적인지 단순히 사고인지 불명확 한가운데,진돗개 하나를 발령했기 때문에 추정되 는 상황에도 발령될 수 있는 것인지를 명확히 해야 하며,추정하여 발령할 수 있다는 개념이 타당하다면,이는 법을 보완하여 적의 침투나 도발이 추정되는 경우에도 진돗개 하나를 발령할 수 있도록 해야 한다. <그림 17> 천안함 사태발생시 조치상의 문제점과 보완 방향 22) 위문서. pp. 67~69. 참조

47 둘째,천안함이 침몰하는 상황 하에서 인명구조를 위한 민군 협조체제를 통합방위사태를 발 령하고 해결하도록 노력했어야 한다는 것이다.연평부대장과 지방자치단체 간에 통합방위법에 의한 통합방위사태의 발령을 하지 않았으며,민간인에 의한 인명구조 지원을 천안함 대대장에 의 하여 요구하였다가 취하되었던 사실은 향후 언론지상에서 신속한 대응능력 부족과 협조체 제 미흡은 물론이고 또 다른 이유가 있었던 것 아니냐하는 의혹을 야기 시키기도 하였다. 그러나 만약에 통합방위법에 의한 통합방위 사태가 선포되고 민간인의 배와 인력이 투입되 어 인명을 구조하고,사후에 통합방위협의회에서는 선박운용비용,인력투입 비용 등을 지불해 야할 것이다.따라서 위기관리를 위한 권한은 현장에서의 효율적,효과적 지휘를 하기 위해서 는 현장에서 임무를 수행해야하는 지방자치단체,혹은 말단 군 부대장을 중심으로 권한의 분권 화가 이루어 져야한다.즉,국가위기관리나 비상대비의 계획은 정부에서 수립하지만,실질적인 대응은 현장을 주도하는 시 군 구청급 자치단체와 공공기관,긴급구조기관 등에서 분권화되 어 이루어지기 때문이다.천안함 폭침과 같은 재난 혹은 전통적인 위기상황 발생시 효과적,효 율적으로 대처하기 위해서는 지방자치단체에서 예산이 예비비라도 확보되어 있어야하며,아울 러 제반 상황에 대한 복합적인 안전지식을 제공할 수 있는 전문가를 고용하고,양성하여야 한 다.이러한 재원과 조직편성 및 운용이 주저함이 없이 지방자치단체장이나 지방의회의 활동으 로 이루어 질 수 있는 권한이나 절차 등이 과감히 개선되어야 한다. 셋째,만약에 이러한 민간 전문인력이나 민간선박을 통합방위지원본부의 예산지원받아서 운 용할 수 없었다면,2함대사나 합참의 예비비가 평시부터 적정수준으로 편성되어 있었다면,그 리고 해 지휘관의 재량으로 이를 과감히 결정하여 활용할 수 있는 제도가 있었다면,인명구조 는 보다 손쉬웠을 것으로 판단된다. 넷째,예비역과 전문가를 활용한 대국민 홍보활동체계 총체적 정립이다.김강녕 교수는 이 부분을 다음과 같이 평가하고 있다.국가 위기관리 및 비상대비 상황이 발생하면 공중파 방송 및 인터넷 등지에서 거르지 않은 의혹과 부정확한 추정과 답변 등으로 정제되지 못한 것이 여 론을 형성하게 되고 사회를 혼란스럽게 만든다.따라서 이러한 것을 바로잡아줄 수 잇도록 예 비역과 관련 전문가를 평소부터 육성하고 관리하며 활동할 수 있도록 해야 한다.천안함 사태 가 발생하였을 때 초기혼란을 바로잡은 것은 바로 이들이라는 점을 간과해서는 안 된다.금번 사건에서도 예비역을 비롯한 많은 군사전문가와 평론가가 언론에 출연하여 군 경험을 바탕으 로 폭넓은 군사상식과 식견을 전개하고,사이버 상에서 본질에 벗어난 의혹제기 등에 대하여 국민들에게 올바르게 이해할 수 있도록 설득력 있는 논리를 전파하여 유언비어 확산 방지에 큰 역할을 하였다는 것이다. 다섯째,시군구 지자체단위의 위기관리(비상대비+재난 및 안전관리 등)전문인력을 운용해야 한다는 것이다.유언비어 등의 오해 등 모든 문제는 지와 무지의 관리의 부실에서 발생하므로 이러한 인재의 육성과 관리가 중시 되어야하며,전문인력의 양성/획득뿐만 아니라 활동/관리 를 위한 제도와 예산이 지역자치단체단위로 편성하여 운영되어야 한다는 것을 주장하고자 한 다.46명이 희생자와 한주호 준위,그리고 천안함의 침몰,그리고 해군과 유족이 받은 상처,이 러한 것에 대한 것을 비용으로 산출하면,사전에 이러한 문제들을 예방하거나 효율적으로 대처 하기 위한 위기관리(비상대비+재난 및 안전관리 등)전문가를 지역단위로 편성하여 운용하는 데 국가재원을 활용하는 것은 결코 과다하다고 판단해서는 안 된다는 것이다.이를 통하여 지 방자치단체장이나 지방의회 위원들은 충분한 자문을 제공받고 실시간대에 보다 합리적인 결심

48 을 행할 수 있도록 관련 법적,제도적 장치를 마련해야한다. 연평부대장의 통합방위 사태의 선포건의와 지방자치단체의 통합방위사태 선포 및 통합방위 지원본부는 편성했어야 하고,동시에 민관군경이 긴밀하고도,신속히,정확하게 협조하여 조치 할 수 있도록 했어야 한다는 것이다.그러므로 여기에 위기관리 및 비상대비 관련 전문가가 시 군구청장 등을 적극적으로 보좌해 줄 수 있도록 체계를 재설계해야한다.이 부분은 매우 중요 한 문제이며,보편적인 공감대를 갖고 있다는 점이다.단,기존의 비상대비업무 담당자의 수준 에서 이러한 인력을 운용할 것인가 아니면,보다 더 총체적인 위기에 대한 자문을 할 수 있는 전문능력의 소유자를 추가적으로 운용할 것인가 하는 논의를 할 수 있다.미군에서는 베트남전 에 대한 반전여론이 확산되어 전쟁관이 흔들렸던 것을 반성하여 걸프전과 이라크전 등에서는 예비역을 활용한 지역 안보 훠룸 참가,지역 세미나 활동 지원,테러대비를 위한 지역정보 수 집 등의 활동을 전개하였고,이를 통해서 반전여론을 최소화 해갔다.즉 예비역이나 관련 전문 가를 활용하여 국민에게 정확한 지식정보를 전달하고,유언비어나 반전여론을 사전에 차단하 여,전쟁에 대한 상하 동욕을 극대화하였던 점을 벤치마킹할 필요가 있다. 다.연평도 포격도발(2010) 2010년 11월 22일, 北 조평통 인터넷 웹사이트인 우리민족끼리 에 호국훈련 비난 성명을 조 선반도의 평화와 북남 관계 개선을 바라는 온 겨레의 지향과 염원에 대한 악랄한 도전이며,용 납 못할 반민족적 범죄행위 라고 발표하였다.23일 8시 20분경에는 북한은 전화통지문을 보내 연평도 인근 호국훈련 사격중단을 요구하였으며, 이번 훈련을 북한에 대한 공격으로 간주,북 측 영해로 사격하면 좌시하지 않겠다. 는 내용을 통보하였다.23일 10시 15분경에 아군의 사격 훈련은 아 영해에서 매월 실시한 정례적인 사격을 단지 호국훈련 기간과 중복됨에 따라 14시 24분에 종료하였다.그런데도 이후에 북한의 연평도 포격도발이 시작된다.23일 14시 34분경, 북한군은 개머리 일대 해안포 기지에서 연평도 해상과 내륙을 향해 150여발의 포 사격(1차 공격)을 실시하고,다시 15시 10분경,북한군 2차 해안포 및 곡사포 20여발 사격 (2차 공격)을 실시하였으며,15시 41분경,북측에서 포격을 중지하였으며,이후 피 아는 소강상태로 접어들었 다. 이를 정리해보면 2010년 11월 23일 오전 북한군은 우리 군의 육 해 공 연합 호국훈련에 대해 중단을 요청하였으나,우리의 국방부는 이를 거절하고 훈련을 진행하였으며,북한은 이를 빌미로 아군의 훈련 종료 한 시간 후에 연평도에 대하여 약 1시간동안 170여발의 포격을 감행 하였으며,아군도 80여발의 포탄으로 대응사격을 실시하였다.결과는 기습적으로 북한에게 당 했다.대통령은 즉각 긴급안보장관회의 소집하였다.그리고 11.25일 안보경제점검회의시 이명박 대통령은 교전수칙 수정 및 서해 5도 군 전력 증강을 지시하였으며,서울,경기,인천,강원 경 찰청은 을호 비상령을 발령하였다.그리고 연평도 섬 주민 1,700여 명 중 95%가 내륙으로 피 난을 하였고,초 중 고등학교 학생들은 내륙 학교로 재배치를 실시하였다.이러한 북한의 연 평도 포격도발의 행위는 대한민국에 대한 명백한 무력도발로서 유엔헌장,정전협정,남북불가 침 합의를 정면으로 위반한 계획적이고 의도적으로 자행한 불법적 공격행위이었던 것이다

49 <그림 18> 연평도 포격도발 상황도 김강녕은 이러한 도발을 감행한 이유를 첫째는 김정은의 지도능력과시로 후계체제 강화 및 체제결속유도,둘째는 대외적으로 서해 NLL무력화 및 정전협정의 불안정성을 야기하여 북한이 주장해온 선 평화협정 후 비핵화 논의를 관철하려 했으며,셋째,국제사회에 대한 대북제제에 대한 불만을 표출하고,미북 대화국면 전환을 위해 과거에 시행했던 행태를 반복했다는 것으로 분석하고 있다. <표 12> 조치, 피해현황 도발주체 조 치 피해 사 망 아측:4명( 군인 2,민간인 2) 적측:1명( 군인) 경고통신 부 상 교전규칙에 따라 대응사격( 8 0 발) -적 무도 포진지 -개머리 포진지 아측:군인 16명,민간인 4명 적측:군인 2명 주택피 해 KF-1 62 대 긴급출격,F-1 5 K4 대 임 통신기지국 파괴 진돗개 하나 발령 북한군 4군단 ( 해안포) 무전환( 타격미실시) 백령도 해안포 입구개방 확인 1 2동 대파,25 동 전소, 1 9채 파손,산불 등 연대본부 유류시설 전소 경제손 실 어로/영업활동중지 한국행 항공기 결항 *출처:김열수 정찬권 안철현 이재은 문현철, 비상대비관련 법령정비방안 ( 서울:행정안전부 용역과제, ).pp.15~1 7.재구성,국방부 국방교육정책관실, 북한의 연평도 포격도발과 우리 군의 자세, 국방일보,2 010년 11월 20일자,12면.김강녕, 천안함 폭침 및 연평도 포격도발:그 교훈과 한국의 대응전략, 해양전략지 제 149호 ( 대전:해군대학, ).pp.26~27. 의 내용 재구성