출장보고서 1. 출장관련개요 출장일시 : 2013년 5월 13일 ( 월 ) ~ 5월 16일 ( 목 ) 3박4일 출장지 : 일본동경, 오사카 출장자 : 노대명연구위원 출장목적 : 이출장은일본의빈곤층및근로빈곤층지원정책의최근개편동향을파악하고, 관련부처의담당자와연구자의의견을수렴하며, 실제개편된지자체의고용복지전달체계개편사례를방문조사하여한국의근로빈곤층지원정책개편의참고자료로활용하는데목적이있음 출장보고 : 2013년 6월 10일 ( 월 ) 14:00~16:00 본관소회의실 보고자 : 노대명연구위원 2. 출장일정및주요회의내용 전체출장일정은일본측의관련내용발표와토론의형식으로구성 행선지방문기관 ( 방문자 ) 논의내용 5 월 13 일 ( 월 ) 인천 - 동경 - 일본으로이동 - 시모무라교수외 - 일본빈곤정책의최근동향 5 월 14 일 ( 화 ) 동경 - 오사카 - 후생노동성 - 도쿄부사회복지과 - 근로빈곤층지원정책동향 - 도쿄부생활보호제도 5 월 15 일 ( 수 ) 오사카 5 월 16 일 ( 목 ) 오사카 - 인천 - 오사카부사회복지과 - 고이시교수외 - 오사카시잡카페 - 한국으로이동 - 오사카부생활보호제도 - 일본자활사업최근동향 - 일본고용복지전달체계 - 1 -
3. 출장보고의주요내용 3-1. 일본빈곤정책의최근동향에대한전문가면담 회의일시 : 2013년 5월 13일 ( 월 ) 19:00~21:00, 동경대학교외부회의센터 회의개요 : ( 시모무라교수발표 ) 일본의빈곤정책관련전문가 3인 ( 시모무라교수등 ) 이참석하여, 최근일본빈곤정책의문제점과개편쟁점에대해발표하고토론. 특이점은참석자중 1인이일본생활보장부회 ( 한국의중앙생활보장위원회 ) 의위원으로정책결정과정에대한민간의의견을개진 발표내용의요약 : 일본은 2000년대중반부터빈곤문제가심각하게인식되기시작하였으며, 이러한내용은 OECD가발표한빈곤율의국제비교를통해서도확인되었음. 일본사회는빈곤문제의심화가어떤집단을중심으로발생하고있는지본격적인연구에착수하였으며, 그요지는연금을받고도빈곤한노인과최근빠르게증가하는근로빈곤층문제가빈곤율증가문제의핵심이라는설명. 하지만일본정부가이문제에매우미온적으로대처하고있으며, 외부전문가의의견을민주적으로수렴하지않고있는경우가빈번하게발생. 참석한생활보호부회위원또한일본빈곤정책이근로능력이있는빈곤층에대해적극적인보호정책을수립해야하며, 부회에제안된정책에강한비판을한이후위원에서해촉되는사례가발생. 질의응답의요지 : 1) 일본빈곤정책에서생활보호제도가직면한문제점에대해급여구조와최저생활비의구조가안고있는문제점에대한일본전문가들의의견을질의하고, 2) 일본빈곤정책의결정과정에서민주적거버넌스가작동하고있는지에대해질의하였으며, 3) 최근일본의연구자를중심으로사회적기업연구회가활발하게활동하고있다는점과관련해서그동향을질의 ( 응답내용 ) 1) 일본생활보호제도에대한전문가들의의견은생활보호제도가한국의기초생활보호제도의급여체계와는큰차이가있으며, 특히최저생활비는구성면에서기본원칙이다르다는점을강조. 요지는최저생활비를구성하는각급여의급여산정방식이우리나라처럼가구원수별로고정되어있지않다는것. 2) 일본빈곤정책의결정과정이과도한관료제문화에의해민주적으로작동되지않고, 제도개편에너무긴시간과노력이필요하다는점이문제라는발표자의응답에대해모든토론자가공감. 3) 일본의사회적기업연구는한국의최근연구에큰영향을받았으며, 정부차원에서는법도입을검토하지않고있지만, 전문가와활동가들사이에서는이미사회적기업을설립하고운영하는방안을고민하고있다고응답. 참고로도쿄에서노숙자지원사업을하는현장활동가들은한결같이사회적기업을통해노숙자의사회통합을제고해야할필요성을강조. - 2 -
3-2. 일본근로빈곤층지원정책개편의최근동향 회의일시 : 2013년 5월 14일 ( 화 ) 09:30~12:00, 후생노동성회의실 회의개요 : ( 곤궁자지원정책준비팀장발표 ) 방문시점에일본후생노동성이준비하고있는일본근로빈곤층지원제도관련준비팀이향후도입할제도에대해비공개를원칙으로발표하고, 관련된내용을논의. 금번출장에서일본정부의근로빈곤층지원정책이어떻게전개될것인지가늠할수있는중요한발표. 일본생활보호부회위원의부탁으로성사 발표내용의요약 : 일본후생노동성은발언자와발언내용에대한비공개를전제로발표와토론을응낙하였으며, 발표내용의핵심은민간단체에서근로빈곤층지원을위한새로운제도도입이나생활보호제도의개편을강하게요구하고있는상황에서어떠한개편내용이사전에발표되는것이바람직하지않다는의견을개진. 하지만근로빈곤층을지원하는새로운제도를도입하는준비팀이직접참여하여새로운지원제도의윤곽을소개. 새로운지원제도의핵심은근로능력이있는빈곤층에대한소득보장에대해일본사회가매우보수적이라는점에서관대한소득보장보다는취업지원을강화하는방향으로제도를설계하고있으며, 생활보호제도의수급자보다상위에있는저소득층 ( 한국의차상위층 ) 을대상으로하는선정기준이나지원내용을고민하고있다고설명. 이러한지원제도에대해한국의자활사업에서많은부분을차용하고있다고부언설명하였으며, 우리측에자활사업과관련한내용을질의. 이미한국자활사업에대해많은원고를일본어로번역해서갖고있었으며, 상세한내용을파악하고질문 질의응답의요지 : 1) 일본후생노동성은노동부와복지부가통합된형태인데, 이질적인두부서가통합에많은어려움을겪고있다는말을들었는데, 현재는어떠한가. 2) 근로빈곤층지원정책에서소득보장이매우중요한데, 이미실업부조나유사한지원제도가있다고들었는데왜그제도를활용하지않고새로운제도를강구하고있나. 3) ( 일본측질문 ) 한국자활사업은근로빈곤층복지수급자의근로의욕을고취시키는데큰어려움이있다고들었는데, 보장수준이높아지면의존성이더커지는딜레마를어떻게해결하고있는가. ( 응답내용 ) 1) 일본후생노동성이통합된지 10년이넘은상황에서부처간이질성은많이해소되었음. 그이유는후생노동성의이름으로새롭게진입한공무원이중요한직책을담당하게되면서, 원래부처에대한귀속감이약해졌기때문임. 오히려문제는지자체에설치된전달체계에서그러한문제가발생하고있는것임. 2) 일본의실업부조는유럽복지국가들의실업부조에비하면매우작은제도임. 이점에서어차피일반회계에 - 3 -
서재원을조달해야근로빈곤층지원정책을생활보호제도와연계시켜구상하려는생각이강하게제기되고있음. 3) ( 우리측답변 ) 한국의자활사업은실제로근로능력이있는복지수급자의근로의욕저하문제를해결하는해법을찾지못한상황임. 그이유는취업능력이미약한취업애로계층이대부분을차지하기때문임. 노동시장에서기대할수있는임금이낮은상황에서복지급여로생활하는것이더큰편익을준다고생각하고있다는점도문제점 3-3. 지자체빈곤정책의현황과최근쟁점 : 도쿄시사례를중심으로 회의일시 : 2013년 5월 14일 ( 화 ) 14:00~17:00, 도쿄부사회복지과회의실 회의개요 : ( 사회복지과장발표 ) 일본의중앙부처와독립적으로, 도쿄시사회복지담당자를통해실제지자체에서빈곤정책, 특히생활보호제도가어떻게운영되고있는가를파악할수있었던회의. 중앙부처와빈곤문제및정책실태에대한이해가상이했다는점에서유의미한회의 발표내용의요약 : 도쿄부 ( 도쿄시보다큰단위의지자체행정단위 ) 는도쿄시와나머지지역으로구성되며, 인구집단의연령과소득분포에있어서도큰차이를보이고있음. 이는자치단체에서빈곤층을지원하는정책이중앙부처의획일적인정책설계와는차별화될필요가있다는점을시사함. 특히도쿄부를구성하는도서지방의노인빈곤층문제가심각하게제기되고있음. 생활보호제도는최근들어증가하는노인빈곤층과근로빈곤층을지원하는과정에서수급자규모와예산이계속증가하는문제에직면해있음. 노인빈곤층에대해서는지원의사가있으나, 당사자들이수급을꺼리는측면이있음. 그리고근로빈곤층지원정책에대해서는새로운제도를도입할의사가없음. 질의응답의요지 : 1) 일본의노인빈곤층이복지수급을기피하는특별한이유가있는가. 2) 다른지자체에서는근로빈곤층문제를해결하기위한적극적인의지를표명하고있는데, 도쿄시가다른태도를보이는이유는무엇인가. ( 응답내용 ) 1) 일본은과거 50년대 ~60년대고난기를경험했던노인세대를중심으로절약과국가에폐가되는것을기피하는문화가매우강함. 이점에서노인들은자신이가난해도생활보호제도를신청하지않는경우가문제가되고있음. 이미오래전부터지자체차원에서이들의수급자신청을장려하려는노력을해왔지만, 행정일선에서는이와달리지역주민들의태도에영향을받아수급자선정을확대하는데소극적인상황임. 더욱이지역주민들의생활보호수급에대한부정적태도또한문제. 수급자가고기를먹거나좋은옷을입는것에대해비난하는문화가존재. 2) 도쿄시는다른혁신지자체에비해매우점진적이고보수적으로문제에접근하는방식을취하는전통이있었 - 4 -
음. 더욱이근로빈곤층문제에대해지역주민들이매우부정적인태도를보이고있다는점도걸림돌임. 근로능력이있는빈곤층이노숙을하는문제에대해서도개인의책임이크다는생각을하는경우가많음. 이점에서근로빈곤층을위한새로운제도를도입하는것은단기간에고려하기어려운상황임. 3-4. 지자체빈곤정책의현황과최근쟁점 : 오사카시사례를중심으로 회의일시 : 2013년 5월 15일 ( 수 ) 10:00~12:00, 오사카시사회복지과회의실 회의개요 : ( 오사카시사회복지과장발표 ) 일본오사카시시의원을통해담당부서의발표를부탁하여힘들게이루어진회의였으며, 재일동포가상당수거주하는오사카지역의빈곤문제와생활보호제도의최근쟁점그리고문제점을진솔하게파악할수있었던기회. 더불어자활사업에대한오사카시의독자적실험이갖는의미를이해할수있던회의. 흥미로운점은오사카시에방문하는시간에는오사카시청앞에서반한시위가있었고, 나오는시간에는친한시위가있었다는것임 발표내용의요약 : 오사카시는일본에서도매우다양한지역인구가유입된도시이며, 빈곤문제와관련해서도특이점이많음. 남쪽에서이주한사람들과 70년대건설붐이일당시에유입된일용직노동자들, 그리고재일동포들이많이거주하는구조임. 2000년대이후, 특히 2008년리먼쇼크이후일본에도근로빈곤층이증가하고있고, 이들이생활보호제도수급자증가로나타나고있음. 지자체차원에서의가장큰고민은이들중상당수가부정수급자라는점. 야쿠자등이생활보호제도의보호를받고있는것도고민거리라는지적. 최근에는근로능력이있는빈곤층의취업과자립그리고탈수급을촉진하는정책을강화해야한다는문제의식이지배적. 특히현시장의태도가매우강경 질의응답의요지 : 1) 일본의생활보호제도에서부정수급문제가심각하다는것은다소의외인데, 어떤집단을중심으로그러한문제가발생하는가. 근로능력이있는빈곤층의생활보호제도수급은상당히어려운것으로알려져있는데, 어떻게이런문제가발생하고있는가. 2) 근로빈곤층의취업과자립을촉진하기위해독자적인실험을하게된배경은무엇인가. 후생노동성과의관계는어떠한가. 3) 잡카페를설치하여운영하고있는최초의자치단체인데, 그성과와한계는무엇인가. ( 응답내용 ) 1) 일본인들은일반적으로복지수급에대해매우미안해하는정서가있다. 하지만취약계층중상당수는다른지역에서유입된무연고집단이라는점에서이러한정서를공유하지않는다. 마찬가지로일본에거주하는한인 ( 재일동포 ) 도그러한측면이있다. 2) 후생노동성은복지사무소가지자체것이고노동센터 ( 헬로워크 ) 가자신들것이 - 5 -
라고인식하는측면이있어서통합에소극적이다. 하지만지역주민들의입장에서는두가지서비스가모두필요하다는점에서오사카시는이러한서비스를통합적으로제공하는실험에착수하였고, 이미 2년이경과되었다. 3) 잡카페는젊은층, 특히여성가장들에게매우인기가있으며, 취업알선과각종복지급여및보육서비스를통합적으로제공하기위해별도의공간을마련하였다. 오사카시는현재이러한인프라구축에많은투자를하고있다. 3-5. 일본자활사업에대한전문가간담회 : 오사카시의정책실험을중심으로 회의일시 : 2013년 5월 15일 ( 수 ) 15:00~19:00, 오사카시내음식점 회의개요 : ( 고이시교수발표 & 전홍규교수 ( 오사카시립대 ) 보조발표 ) 이회의는금번출장에서각종회의섭외등을적극적으로지원했던일본근로빈곤문제전문가인고이시교수와관련전문가가참여하여이루어진회의. 특히일본자활사업과전달체계개편과관련해오사카지역의실험이갖는의미와한계를진솔하게파악할수있었던회의 발표내용의요약 : 일본의근로빈곤층지원정책은매우더디게추진되고있다. 비록민주당정부가강하게정책을추진하였지만, 국민들의지지를받지못해서향후어떻게전개될지미지수다. 근로빈곤층지원정책중프로그램은한국의자활사업에서많은것을차용한것이사실이다. 다양한형태의일자리제공프로그램, 특히자활기업이나사회적기업을육성하는정책에관심을갖고있다. 하지만이러한지원정책은 2005년시범사업형태로도입되어시행되었지만, 여전히초기단계이며, 대다수지자체가이에소극적인상황이다. 오사카시는이점에서매우이례적이다. 오사카시의자활프로그램과잡카페가그대표적사례이다. 일본대도시중유일하게이러한정책을적극적으로추진하고있다. 질의응답의요지 : 1) 일본의근로빈곤층지원정책은소득보장프로그램을기초로취업지원을결합하는형태로발전할것인가. 한국의전문가들은소득보장을토대로취업지원과근로유인을결합시키는것이가장이상적이라고생각하고있다. 이점에대해어떠한의견을갖고있는가. 그리고일본정부는어떻게대응할것이라생각하는가. 2) 잡카페의성과와한계에대해, 특히한계는무엇인가. ( 응답내용 ) 1) 일본사회는근로빈곤층을지원하는다양한정책인빈곤정책이아닌사회보험이나조세제도그리고보편적서비스정책을통해선행적으로이루어진다고보는것이타당하다. 달리표현하면, 자신이일할의지가있다면, 극단적빈곤상태로빠지는경우가많지않은셈이다. 노숙자문제는근로빈곤층의중요한문제이지만, 그것이일 - 6 -
본사회의일반적문제라고말하기힘들다. 이러한의미에서근로빈곤층에대한별도의소득보장제도가도입될개연성은낮다. 2) 잡카페는고용과복지서비스를통합하는것을목적으로하고있지만, 실제여전히제공되는서비스의내용이취약하다. 달리표현하면, 좋은일자리나적정한복지서비스가부족한것이가장큰문제이다. 3-6. 일본의고용복지전달체계개편실험사례방문 : 오사카시잡카페 (job cafe) 회의일시 : 2013년 5월 16일 ( 목 ) 10:00~12:00, 오사카시내잡카페 회의개요 : ( 잡카페소장이안내 ) 일본은후생노동성이고용과복지분야의전달체계통합에미온적인태도를보이는반면, 일부지자체가주도적으로고용과복지서비스를통합하려는시도를보이고있는상황. 그중에서도가장대표적인지자체인오사카시의고용복지전달체계개편실험사례인잡카페를방문하여, 한국의전달체계개편과관련한정책적시사점을도출할수있었던방문 발표내용의요약 : ( 방문장소와사업내용요약 ) 일본의잡카페는크게두가지서비스를근간으로하고있었음. 하나는고용센터의취업알선과직업훈련이고, 다른하나는각종복지급여 ( 생활보호제도의급여 ) 와보육서비스등의제공이근간이었음. 특징적인것은하나의건물에이모든서비스가통합되어있어, 지역주민들입장에서는이곳만방문하면대부분의서비스가 one-stop 으로해결된다는것임. 하지만보육서비스는원하는지역에서원활하게공급되지않는것으로보였음 - 7 -