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1 Study on Reform of Activation Policies in Korea

2 연구보고서 지원정책개편방안연구 발행일저자발행인발행처주소전화홈페이지등록인쇄처가격 2009 년 12 월노대명외김용하한국보건사회연구원서울특별시은평구진흥로 268( 우 : ) 대표전화 : 02) 년 7 월 1 일 ( 제 호 ) 예원기획 8,000 원 c 한국보건사회연구원 2009 ISBN

3 머리말 우리사회에서문제는비교적최근에주목을받기시작하였다. 하지만그것은국제적으로도그리늦은것은아니다. 미국을제외한대부분의국가가최근에들어연구에많은자원을투입하고있다는점이이를말해준다. 이러한뒤늦은관심은문제가담고있는중요한정책적함의와무관하지않다. 그것은의발생원인과양태가노동시장체제나복지국가체제와밀접한관련이있음을의미한다. 한편으로는저임금노동이나불완전노동이증가하는최근의추세에대처해야할필요성, 다른한편으로는복지국가개편과정에서을지원할수있는효과적인제도를설계해야할필요성과맞물려있는것이다. 그리고이러한새로운제도의설계는고용정책과복지정책의유기적관계를강화하는것에서출발해야한다. 유럽국가들의경우, 노동시장에서일차적소득불평등이발생하면, 조세정책, 복지정책등을통해이를완화시킴으로써소득분배구조가악화되는것을예방한다. 이에비해우리사회는조세제도와사회보장제도가그러한역할을충분히수행하지못하고있는것이다. 여기서유기적관계란복지제도가이복지에의존하는현상을최소화하며, 고용제도가의상향노동이동을촉진하는방향으로설계되어야한다는것을의미한다. 문제는기본적으로빈곤문제의충격을증폭시키는역할을한다는점에서정책적으로주목해야할사안이다. 중장기적인관점에서보면, 노동하는사람의빈곤문제는해당개인의문제로그치지않고, 아동의빈곤대물림과사회적갈등의확대, 노인등부양인구의방기등다양한문제를

4 야기하게된다. 따라서은근로할수있기때문에잠시미루어두어도좋은집단이아니라, 적극적으로지원해야하는집단인것이다. 이러한맥락에서볼때, 최근세계각국의연구자들이문제에주목하고다양한정책을제시하는것은결코우연이아니다. 따라서본연구는국제비교연구를위한기초보고서로서유럽의규모와실태, 그리고이들을지원하는데따른정책적쟁점에초점을맞추고있다. 본연구는노대명연구위원의책임하에원외에서는성균관대학교사회복지학과홍경준교수, 연세대학교사회복지학과박사과정최승아, 원내에서는전지현, 박은영연구원의참여로이루어졌다. 연구보고서에대한조언을주신여유진부연구위원과이태진부연구위원에게감사드린다. 본연구에들인많은노력에도불구하고한계가있다면, 그것은전적으로연구진의능력탓이다. 본보고서가향후에대한연구과정책설계에기여할수있는정책자료로널리활용되기를기대하며, 끝으로본보고서에수록된모든내용은저자들의의견이며본연구원의공식견해가아님을밝혀둔다 년 12 월 한국보건사회연구원장 김용하

5 목차 Abstract 1 요약 3 Contents 제1 장서론 13 제1절연구목적 13 제2절연구방법 15 제3절본연구의특징과차별성 16 제2 장근로빈곤문제의이론적검토 21 제1절개념정의 21 제2절발생원인 30 제3절지원정책의주요쟁점 40 제4절소결 50 제3 장각국지원정책의비교 55 제1절문제제기 55 제2절지원정책의배경과이념체계 57 제3절미국의지원정책 63 제4절영국의지원정책 68 제5절프랑스의지원정책 75 제6절한국의지원정책 81 제7절시사점 87

6 제4 장한국의규모와특성 95 제1절문제제기 95 제2절빈곤율추정을통한데이터비교검증 96 제3절의추정규모 108 제4절의소득실태와사회보장 138 제5절의취업실태와취업결정요인 150 제6절소결 169 제5 장소득이전제도의효과분석 173 제1절연구목적 173 제2절사용자료 인구집단 소득의원천별구분 176 제3절소득이전프로그램분배효과측정방법 180 제4절분석의결과 191 제5절소결 216 제6 장지원정책개편방안 223 제1절제도개편의필요성 223 제2절지원정책의발전방향 226 제3절제도개편을위한과제와추진전략 236 제 7 장결론 249 제 1 절지원정책개편을위한전략적과제 249 제 2 절지원정책개편을위한정책제안 251 참고문헌 257

7 표목차 Contents 표 2-1 지원정책의정책영역별주요지향 44 표 3-1 근로연계복지정책의유형 61 표 3-2 미국 TANF 의자활사업프로그램 67 표 3-3 영국의뉴딜프로그램 72 표 3-4 영국근로유인인센티브 73 표 3-5 프랑스의자활사업프로그램 79 표 3-6 자활프로그램유형및실시기관 85 표 3-7 자활사업성공률추이 86 표 3-8 각국의지원정책비교 88 표 년소득유형별 빈곤수준별상대빈곤율 98 표 년소득유형별 빈곤수준별상대빈곤층추정규모 98 표 년빈곤수준별절대빈곤율 99 표 년빈곤수준별절대빈곤층추정규모 99 표 4-5 한국복지패널에따른빈곤율추이 101 표 4-6 연령구간별상대빈곤율추이 ( 가처분소득기준 ) 104 표 4-7 연령구간별절대빈곤율추이 ( 공공부조전경상소득기준 )105 표 ~2007년한국복지패널과전국가계조사의빈곤율비교 106 표 4-9 복지패널표본통제및전국가계조사자료보정통한빈곤율비교 107 표 4-10 근로연령빈곤층및핵심근로연령빈곤층의추정규모 112 표 4-11 근로연령빈곤층(18~64세 ) 의추정규모 113 표 4-12 소득유형별 빈곤선기준별근로연령빈곤층의규모 114 표 4-13 근로능력빈곤층의규모와추이 117 표 4-14 근로능력빈곤층의규모와추이 117 표 4-15 광의의근로능력빈곤층의규모와추이 ( 상대빈곤선 ) 118

8 표 4-16 광의의근로능력빈곤층의규모와추이 ( 절대빈곤선 ) 119 표 4-17 연령구분및종사지위에따른근로능력빈곤층의규모 121 표 4-18 연도별빈곤기준별취업빈곤층추정규모 123 표 4-19 연도별빈곤기준별취업빈곤층및피부양자추정규모 124 표 4-20 연도별빈곤기준별경제활동빈곤층추정규모 125 표 4-21 경제활동인구의종사상지위별빈곤층추정규모 127 표 년취업빈곤층규모 129 표 4-23 취업빈곤층의추정규모 (2006 년기준 ) 132 표 년 ~2007 년전체인구의소득지위변화 134 표 년 ~2007 년전체가구의소득지위변화 134 표 년 ~2007 년전체근로능력자의소득지위변화 136 표 년 ~2007 년전체근로능력가구의소득지위변화137 표 4-28 한국복지패널조사( 제3 차 ) 자료사적 공적이전소득원천별구성 140 표 4-29 소득계층/ 소득분위별균등화된가구소득의변화 141 표 4-30 소득계층/ 소득분위별균등화된가구소득변화 ( 가처분소득 =100) 142 표 4-31 전체가구의소득분위별연간공적이전소득및사적이전소득 143 표 4-32 근로능력가구의소득분위별연간공적이전소득및사적이전소득 145 표 4-33 전체가구의사회보장제도수급실태 146 표 4-34 근로능력가구의사회보장제도수급실태 147 표 4-35 가구유형별, 소득유형별연평균소득 149 표 4-36 가구유형에따른소득유형간소득증감율비교 150 표 4-37 근로능력자및근로능력빈곤층취업결정요인관련기초통계 153 표 4-38 근로능력자의취업결정요인분석결과 155 표 4-39 여성근로능력자/ 여성근로능력빈곤층취업결정요인관련기초통계 156 표 4-40 여성근로능력자의취업결정요인분석결과 158

9 Contents 표 4-41 기초생활보장제도근로능력수급자취업결정요인관련기초통계 159 표 4-42 기초생활보장제도근로능력수급자의취업결정요인분석결과 160 표 4-43 가구주의취업상태변화와빈곤이행 161 표 4-44 근로능력자의취업상태변화에따른빈곤진입률과빈곤탈출율 162 표 4-45 가처분소득기준소득분위별취업상태변화 163 표 4-46 기초보장수급자및빈곤층의취업동태성 164 표 4-47 소득계층별, 성별취업상태변화 165 표 4-48 소득계층별, 연령별취업상태변화 166 표 4-49 소득계층별, 교육수준별취업상태변화 168 표 5-1 한국복지패널의소득정의와소득의원천별구성 179 표 5-2 빈곤지위별-가구유형별소득이전정책의적용실태 193 표 5-3 가구유형별 FGT 지수의분해 ; 절대빈곤 196 표 5-4 가구유형별 FGT 지수의분해 ; 상대빈곤 197 표 5-5 소득원천별 FGT 지수의분해 ; 절대빈곤 199 표 5-6 소득원천별 FGT 지수의분해 ; 상대빈곤 200 표 5-7 가구유형별소득원천별 FGT 지수의분해 ; 절대빈곤, 그리고 a=0 인경우 202 표 5-8 가구유형별소득원천별 FGT 지수의분해 ; 절대빈곤, 그리고 a=1 인경우 204 표 5-9 가구유형별소득원천별 FGT 지수의분해 ; 상대빈곤, 그리고 a=0 인경우 205 표 5-10 가구유형별소득원천별 FGT 지수의분해 ; 상대빈곤, 그리고 a=1 인경우 207 표 5-11 가구유형별지니계수의분해 209 표 5-12 소득원천별지니계수의분해 211

10 표 5-13 소득이전프로그램의도구적효율성 - 절대빈곤기준 214 표 5-14 소득이전프로그램의도구적효율성 - 상대빈곤기준 215 표 7-1 한국과 OECD 의공적사회지출의항목별 GDP 대비비중 253 그림목차 [ 그림 2-1] 과근로능력빈곤층 23 [ 그림 2-2] 과근로연령빈곤층 23 [ 그림 2-3] 정태적관점에서본개념의구성도 25 [ 그림 2-4] 동태적관점에서본개념의구성도 26 [ 그림 2-5] 한국개념을위한제안 29 [ 그림 2-6] 노동의수요공급과의발생 31 [ 그림 2-7] 한국의취업빈곤율추이 35 [ 그림 2-8] 탈산업화와산업별취업자비중의변화 37 [ 그림 2-9] 비정규직근로자의형태별추이 38 [ 그림 2-10] 노동이동에따른소득변동및소득계층별노동이동경험 38 [ 그림 2-11] 의 4대사회보험미가입자비율 39 [ 그림 2-12] 상대빈곤율과기초생활보장제도수급자추이 40 [ 그림 2-13] 미국의 EITC 와 TANF 의실질지출추이 46 [ 그림 3-1] 자활사업운영체계 84 [ 그림 4-1] 통계청전국가계조사자료의단순합계빈곤율과평균빈곤율 100 [ 그림 4-2] 한국복지패널에따른빈곤율추이 102 [ 그림 4-3] 18~64세근로능력빈곤층중종사상지위별집단의분포 121 [ 그림 4-4] 18~64세근로능력자중종사상지위별집단의빈곤발생율 122 [ 그림 4-5] 1982년이후취업빈곤층규모추이 129

11 Contents [ 그림 4-6] 취업빈곤층의추정규모 (2008년기준 ) 130 [ 그림 4-7] 취업빈곤층의추정규모 (2006년기준 ) 132 [ 그림 4-8] 2005년 ~2007 년전체가구의소득지위변화 135 [ 그림 4-9] 2005년 ~2007년전체근로능력가구의소득지위변화 137 [ 그림 4-10] 전체인구및근로능력자의빈곤경험및계속빈곤율비교 138 [ 그림 4-11] 전체가구의소득분위별연간공적이전소득및사적이전소득 143 [ 그림 4-12] 근로능력가구소득분위별연간공적이전소득및사적이전소득 145 [ 그림 4-13] 소득계층별취업변동율 163 [ 그림 4-14] 소득계층별, 성별취업변동률 164 [ 그림 4-15] 소득계층별, 연령별취업변동률 166 [ 그림 4-16] 소득계층별, 교육수준별취업변동률 167 [ 그림 5-1] Beckerman 의빈곤감소효율성모형 190 [ 그림 6-1] 지원정책의목표 228 [ 그림 6-2] 지원제도 ( 가칭자립촉진지원제도 ) 의기본구조 233 [ 그림 6-3] 근로능력판정체계의흐름도 238 [ 그림 6-4] 급여체계개편따른생계급여수급자규모변화 ( 추정 ) 239

12 Abstract Even though people sympathize with the need for expanding social spending to create employment and improve the income distribution mechanism, they do not agree to bear additional tax, and the reason is in part attributed to the outcome of the government's job creation projects and income redistribution policies of the past several years. In fact, the government had injected substantial amount of financial resources to create jobs, but majority of people skeptically view the result of such initiatives on creating employment of quality and/or sustainability. The income redistribution policies such as public assistance program are also being criticized for the failure to guarantee the fairness and efficiency in selecting the recipients and managing the resource. It seems such criticism is linked with the notion that current social spending is not being made efficiently and that expanding such ill-managed spending should be avoided. Thus the employment and welfare policy of our society has a pending task of suggesting an alternative measure to create quality jobs and resolve the polarization of income. The income protection and the public employment services are two important components of Anti-poverty policies, so called workfare or activation policies. However the Activation Policies in our society seems to have the obstacles to meet the expectation mentioned above. Thus the reform or re-orientation of activation policies - korean workfare policies - is required, strengthening the <public employment services and cash 1 A b s t r a c t

13 benefit> for working poor. But simply expanding the social spending will not solve the problem. It requires changes of larger scale, from changing the minimum income protection scheme to integrating various public employment programs. In this study, the most important step for the reform of actual workfare policies is the re-arrangement of National Basic Likelihood Security Program. Currently, the latter is considered as an basic and intouchable welfare program, however there is the problems of effectiveness and efficiency in the perspective of poverty exit rate and self-reliance. Therefore, the reform for activation policies must start from restructuring public assistance program. The other issue is the integration of similar employment service programs, like Korean Self-Reliance Program, Program for the creation of Micro-Enterprise, and Program for Social Enterprise. 2 지원정책 개편방안 연구

14 요약 제 1 장서론 연구목적 현지원정책은개별정책의효과성과정책간연계기능측면에서취약성을드러내고있어종합적인개편방안이필요함. 이에본연구는의하위집단별로빈곤원인과취업잠재력을분석하고정책의효과성을평가함으로써향후지원정책의종합적인개편방향에대해정책제안을하고자함. 연구방법 문헌연구 : 지원정책의역사적발전과정및이념체계, 주요쟁점, 한국에대한선행연구검토등 실증분석 : 한국보건사회연구원의자활패널, 복지패널, 차상위계층실태조사, 한국노동연구원의노동패널, 통계청전국가계조사등을활용 질적분석 : 2009년 6월중전국의자활지원센터및읍면동의기초생활보장제도취업수급자를대상으로이루어진면접조사결과활용 3 요약 제2 장근로빈곤문제의이론적검토 개념정의 한국의개념은근로능력빈곤층 (Workable Poor) 개념을중심축으로종사상지위와취업기간에따라하위집단을구분하는방식을선택하는것이바람직함.

15 그리고이러한개념정의를지원정책의설계과정에서공식적으로채택함으로써향후지원정책을설계 시행함에있어대상집단의특성에기초한체계적접근을가능하게할필요있음. 발생원인 우리사회는지난 10년간 GDP Shock가세차례에걸쳐반복적으로나타남으로써근로빈곤문제에매우큰영향을미침. 하지만문제는위기이후 GDP가다시증가하는상황에서도근로빈곤문제는좀처럼완화되지않고있다는것임. - 이는 고용없는성장 으로인한것이며, 보다구체적으로는탈산업화에따른저임금 고용불안확산과밀접한관련이있음. - 또한한편으로는이러한충격을흡수할수있는사회안전망이취약하다는점과도관련이있음. 지원정책의주요쟁점 복지급여 vs. 취업촉진급여 - 지원정책에서기존복지급여와취업촉진급여중어느 4 지원정책 개편방안 연구 것이효과성이높은가에대해서는여전히쟁점을형성하고있음. - 취업촉진급여는기존복지제도를보완하는기능을가지며, 이는제도도입시공공부조제도의개혁이동반되어야함을의미함. 적극적노동시장정책의효과성 - 첫째, 취약계층청년대상적극적노동시장정책은성과가낮게나타나는반면, 구직보조, 민간부문임금보조, 특정한노동시장훈련프로그램등은상대적으로성과가있다고평가됨. - 둘째, 활성화프로그램은양질의구직지원과그것을강제하는압력을결합시킴으로써구직자의취업동기를제고하지만, 때로는저 임금일자리로의재고용이라는비용을치르는한계에이름. - 셋째, 공공고용서비스는적극적노동시장정책에서매우중요한역할을담당하고있으며, 최근들어서는서비스의분권화와준시장메커니즘을활용하고있음.

16 - 넷째, 보조금지원고용프로그램의효과평가는사중손실, 대체효과, 전치효과등에주목해야함. 제 3 장각국지원정책의비교 미국의지원정책 미국의대표적근로연계복지제도인 TANF는복지수급자들의자활의무를강조하였으며, 취업우선접근법을통해교육 훈련보다는조기취업을중요시함으로써노동시장진입을우선시함. 취업우선전략하에시한부급여라는강력한제재와 EITC라는유인을결합시킴. 그결과복지수급자수가감소하고노동시장진입률이크게상승함. 그러나노동중심적인복지개혁은취약계층의근본적인문제를해결하지못함. 즉, 저학력 저숙련의불안정한일자리가대부분이며이로인해결국빈곤에서완전히벗어나지못하고있음. 영국의지원정책 영국의대표적근로연계복지제도인뉴딜정책은수급자와국가의상호의무를함께강조하며, 제재는약하고지원은강한특징을보이며, 미국에비해상대적으로교육 훈련에도많은비중을둠. 이와함께뉴딜을통한취업촉진을위해처음으로최저임금제를도입하였으며, 1999년에는근로가족보전세제 (WFTC) 를도입함. 지난 10년간뉴딜정책을통해영국은취업률증가 / 실업률감소를경험함으로써노동시장역사상가장성공적인사업으로평가됨. 그러나이것이경제호황에기인한다는주장도있으며, 소득향상이나양질의일자리취업을기대하기에는미흡하다는비판도있음. 프랑스의지원정책 프랑스의경우도취업과훈련을모두강조하면서개인의자발적선택을중시하고, 제재는약하면서지원은강한특징보임. 특히프랑스에서는사회통합을궁극적인목표로삼고, 개인과국가간의계약 5 요약

17 을통한합의를중시한다는특징있음. RMI의통합계약은사회적 연대적성격의계약으로계약및노동의무불이행에대한제재기준이명확하지않다는문제있음. 반면, 국가와개인간의상호성을중시하는이념체계에근거해볼때국가가의무를충실히한다는전제하에개인의자율성을강조함으로써궁극적으로사회통합을지향한다는점에서의의있음. 한국의지원정책 국민기초생활보장제도의자활사업은자활의무와함께국가가수급자들을지원할책임을함께강조하고있음. 수급기준에는부양의무기준을포함시킴으로써가족주의적인요소를지니고있음. 미국에비해근로의무이행에대한제재는약하며, 재정적인인센티브가취약하다고볼수있음. 또한취업에있어서정규노동시장으로진입하기보다는제3 섹터형취업이자활사업의목표가되어이경제적으로자활하는데다소어려움이있음. 6 지원정책 개편방안 연구 제4 장한국의규모와특성 규모추정 근로연령빈곤층, 근로능력빈곤층, 취업빈곤층등의개념에따라의규모를추정하였으며, 규모추정에있어자주발생하는데이터선택을둘러싼논쟁을최소화하기위해다양한자료를활용함. - 즉, 통계청의전국가계조사, 한국보건사회연구원의한국복지패널조사원자료와차상위계층실태조사원자료를사용함. 의소득실태와사회보장 일차소득만으로이기초적인생활을유지할수있는지, 각종사회보장제도급여가소득향상에어떠한영향을미치는지확인함. 우리사회는여전히공적이전소득보다사적이전소득의비중이크고, 공적이전소득중에서는공공부조제도및기초생활보장제도를통한

18 공적이전소득은소득하위 1~2분위집단에게집중되는경향있으며, 다양한정부지원금은소득계층을넘어폭넓게지급되고있음. 전체가구에비해근로능력가구의경우사회보험제도수혜를받는비율은높지만, 기타급여에서는상대적으로수급하는비율크게낮음. 빈곤층중비수급빈곤가구의경우평균소득이매우낮게나타남. 특히일차소득자체가낮고, 각종정부지원에의한소득보전효과가낮으며, 조세와사회보험료등에의한소득감소폭이크게나타남. 의취업결정요인과취업동태성 근로능력자의취업에영향을미치는요인은가구요인과개인특성, 복지요인등으로다양하게살펴볼수있으며, 그중에서도의경우에는근로능력정도가취업에매우강력한영향을미침. 취업상태변화가빈곤진입 / 빈곤탈출에미치는영향을추정한결과, 실직상태에서취업상태로의변화는빈곤탈출에큰영향을미치며, 반대로취업에서실직으로의변화는빈곤진입에큰영향을미침. 제5 장소득이전제도의효과분석 첫째, 가구단위및개인단위로적용되는각종소득이전프로그램의적용실태를빈곤지위별 -가구유형별로살펴봄. 그결과정부소득이전프로그램의사각지대는매우광범위하게존재함을확인할수있었고, 그에따라소득이전프로그램의분배효과는상당히미미할것임을예상할수있음. 둘째, 실제로지원정책의분배효과를분석한결과는첫번째분석결과에서도출한예상과같았음. 즉, 지원정책은의규모및빈곤갭을매우미미한수준에서감소시키는것으로나타남. 셋째, FGT지수 (a=0) 에의한빈곤은근로불가능가구가가장심각한것으로나타나지만, 취업가구가전체가구에서차지하는비중이매우크기 7 요약

19 때문에전체빈곤에대한취업가구빈곤의기여도는절반을넘음. 특히 FGT지수 (a=1, a=2), 즉빈곤갭이나빈곤의혹독함으로파악한빈곤을보면취업가구나근로가능가구의빈곤이더심각하게나타남. 넷째, 지니계수를가구유형별로분해한결과, 가처분소득으로추정한소득불평등중에서약 10.7% 만이취업가구와근로가능가구, 그리고근로무능력가구사이의소득격차에의해설명됨. 한편, 취업가구내의가구간소득불평등이전체소득불평등의약 82% 를설명하고, 근로가능가구간소득불평등은전체소득불평등의약 3% 를, 근로불가능가구가구간소득불평등은약 4.4% 를설명함. 다섯째, 지니계수를소득원천별로분해한결과, 근로소득부터사적연금까지의소득원천은최종적인가처분소득의배분보다더불평등하게배분되고, 나머지소득원인기타사적이전소득과기타정부보조금, 정부의소득이전프로그램및세금과사회보장부담금의배분은가처분소득의배분보다덜불평등하게나타남. 하지만, 최종적인가처분소득의배분상태에대한상대적기여도의크 8 지원정책 개편방안 연구 기는근로소득과사업및부업소득이압도적으로크게나타남. 분석결과를종합해보면, 에대한지원정책중직접적인소득이전프로그램은불평등을완화하지만사각지대가너무광범위하여그효과는대단히미미한것으로나타났으며, 이는을표적집단으로하는지원정책의전면적인재검토및확충의필요성을시사함. 또한, 불평등완화정책에서주된표적집단은취업가구가되어야하며, 주된초점이되어야할것은근로소득으로서취업가구내부의근로소득격차를완화하는방안이모색되어야함을시사하고있음. 제 6 장지원정책개편방안 지원정책의개편방향 지원정책의개편은기초보장제도의욕구별급여체계로의

20 개편및생계급여제도의근로능력유무에따른분리등을전제로함. 기초생활보장제도에서근로능력수급자를분리하여, 지원정책은근로능력빈곤층을대상으로하는제도로재구성해야함. 지원제도는소득보장 ( 생계급여 ) 취업 / 창업지원 사회서비스를유기적으로연계해야함. 지원제도는자치단체차원에서복지서비스와고용서비스의연계를강화할필요있음. 제도개편을위한과제와추진전략 선정기준의정교화와차별화 - 개별제도별로선정을위한소득기준을다르게설정해야함. - 소득기준충족집단을대상으로근로능력판정체계정교화해야함. 소득보장제도의건강성강화 : 인센티브와제재의균형 - 생계급여제도는성실한소득신고를유도하는방향으로개편필요. - 근로유인을위한현금 / 현물인센티브를함께강화해야함. - 복지급여수급에따른의무를이행하도록하는제재조치를정립. 취업지원및창업지원의강화 - 개인별사례관리체계구축을통해수요자중심의프로그램연계. - 취업지원 직업훈련기간동안소득보장을강화해야함. - 각종일자리사업프로그램은성과체계로의개편이필요함. 9 요약 제7 장결론 지원정책은 < 노동시장으로끌어당기고 (Pull) & 복지제도에서밀어내는 (Push)> 전략을보다효과적으로구축해야할필요가있음. 먼저빈곤층이경제활동에참여하도록끌어당기는 <Pull 전략 > 이지원정책의출발점이되어야함. - 그러나 고용 소득증가 로빈곤문제가해결되는것은아님. 이와더불어교육과주거문제에대해서도전략적개입이필요함.

21 - 기초보장제도를욕구별급여체계로개편하여현금급여성소득보장에대한의존성을줄이고보다많은빈곤층에대해주거, 교육, 의료등의현물급여를확대하는전략을취해야함. - 또한, 공공부조에대한의존성을낮추기위해서는사회보험의가입률제고및적극적노동시장정책 (ALMP) 의확대가필요함. 이어이공공부조제도에안주하는복지의존성을줄이는방향에서복지시스템을개편하는 <Push 전략 > 이필요함. - 을대상으로하는별도의독립된제도를운영해야함. 이에대상 < 자립촉진지원제도 > 의도입이필요함. - 근로 / 직업능력판정체계강화및소득 / 취업상태관리시스템개편등의선정 급여에대한효과적인관리체계구축필요. - 중미취업자의취업 창업을지원하는각종프로그램을통합하여, 프로그램들의중복을피하고규모를이룰필요있음. - 을대상으로선정 급여그리고취업 창업지원을담당하는전담조직을설치할필요가있음. 단기적으로는기존의지역자 10 활지원센터를활용하는방안을강구해볼수있음. 지원정책 개편방안 연구

22 01 K I H A S A 서론

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24 제 1 장서론 제 1 절연구목적 지난 10년간우리사회가직면했던대내외적인경제위기와사회경제적충격을감안할때, 이문제에적극적으로대응하는것이중요한시점이다. 소득불평등과빈곤문제와관련해서문제는우리사회정책이관심을기울이고대안을모색해야할핵심적인사안인것이다. 그리고정책적으로는경제위기에따른단기적지원확대와구조화된사회적위험에대처할 수있는 안정적이고효과적인 지원제도구축이동시에필요하다. 당면과제는현지원정책이개별정책의효과성과정책간연계기능측면에서취약성을드러내고있어, 종합적인개편방안이필요하다는점이다. 참고로지원정책으로는자활사업, 근로장려세제, 사회적일자리사업, 마이크로- 크레딧등다양한정책이실시되고있으나, 이들제도는종합적인개편이필요한상황에놓여있는것이다. 하지만지원정책개편은몇가지이견으로인해교착상태에놓여있으며, 이문제를해결하기위해서는제도화에대한우려를불식시킬수있는실증분석과정책대안마련이시급한상황이다. 현재지원정책을강화해야한다는점에대해서는큰이견이없으나, 안정적인지원을위해제도화하는문제에대해서는이견이존재한다. 한편에서는저성장과고용불안심화등을감안하여안정적인제도적보호의필요성을강조하고있고, 다른한편에서는법제화에따른사회지출증가를우려하여최소한 13 제 1 장 서론

25 의한시적지원을강조하고있는것이다. 이처럼제도개편을둘러싸고나타나는교착상태는 < 지원의법제화가효과는없이지출만증가시키는부작용을나타낼것이라는우려 > 를불식시킬대안적논리가취약하기때문이다. 다음몇가지쟁점에대한명확한입장정리는현재한국지원정책이교착상태를벗어나는데필요한선결과제이다. 지원정책에있어수요측면의접근과공급측면의접근에대한하위집단별방향설정은정책기조를수립해야한다는것이다. 이를위해서는기존지원정책의효과성 ( 소득보장, 취업촉진, 탈수급효과 ) 에대한객관적평가가선결되어야할것이다. 또한지원정책중소득보장, 고용지원, 재정적인센티브의정책적우선순위및연계체계의재구성도중요한과제이다. 본연구는이러한문제가 상당부분 을하나의집단으로간주하는경향에기인한다는문제의식에따라하위집단별로빈곤원인과취업잠재력을분석하고정책의효과성을평가함으로써향후지원정책의개편방향에대한정책제안을하고자한다. 먼저본연구는을정책목표에따른 < 하위집단 > 으로구분하여규모와특성을파악하는작 14 지원정책 개편방안 연구 업을통해, 향후분석에필요한논거를제시하고자한다. 이는에대한방대한 Mapping 작업을의미한다. 이어본연구는지금까지국지적으로이루어져왔던지원정책의효과성평가를보다포괄적으로정리하고자한다. 이는소득보장과취업촉진그리고탈수급이라는세가지정책을중심으로효과성을평가하고자한다. 끝으로에대한개별지원정책의효과성평가를토대로전체지원체계가어떻게구성되어야하는가에대한정책제안을하고자한다. 이는소득보장과고용지원그리고재정적인센티브정책간의연계에초점을두게될것이다.

26 제 2 절연구방법 본연구는다음과같은연구절차에따라진행되었다 : 1) 연구자문회의 : 외부전문가가참석하는자문회의를통해및지원정책에대한실태인식및정책방향에대한의견을폭넓게수렴하고자하였다. 2) 현장방문 : 현재실시되고있는지원정책과관련해서현장방문을통한면접및조사를통해정책의효과성과한계에대한보다현실감있는분석을하고자하였다. 3) 연구방법 : 본연구에서채택한구체적인연구방법은아래와같다. 첫째, 문헌연구와관련해서는아래와같이정리하고자하였다. 먼저지원정책의역사적발전과정및이념체계에대한연구이다. 이를통해 1990년대이후근로연계복지정책의형성과발전, 그리고한국근로연계복지정책의도입과정을고찰하였다. 이어각국지원정책결정과정의주요쟁점정리이다. 서구각국의지원정책에있어주요쟁점을정리, 특히노동수요와노동공급의관점에서의쟁점을정리하였다. 끝으로한국에대한선행연구검토이다. 지난 10년간우리사회에서발표된연구문건을정리하고, 분석에필요한시사점을도출하였다. 둘째, 문제에보다객관적으로접근하기위해서아래와같이실증분석을시도하였다. 먼저실증분석에활용된주된자료는 < 자활패널 >, < 복지패널 >, < 노동패널 >, < 차상위실태조사 > 자료등이며, 부가적으로기초분석에는통계청의 < 전국가계조사 > 및 < 경제활동인구조사및부가조사 > 등을활용하였다. 이어기초분석은에대한개념정의를전제로을구성하는하위집단의규모와특성을파악하는데초점을맞추고있다. 이는에대한특성별 Mapping 작업을의미한다. 또한이연구는정태적관점에따라, 의 < 취업결정요인, 취업잠재력, 근로동기 > 에영향을미치는결정요인을파악하기위해로지스틱회귀분석, 다중회귀분석등을활용하고있다. 그리고이연구는동태적관점에서노동 15 제 1 장 서론

27 이동이소득지위변동에미치는영향을파악하는데초점을맞추고있다. 셋째, 이연구는질적분석을통해실증분석결과를보완하고자하였다. 의근로동기등에대한실증분석을보완하는차원에서에대한면접조사결과를활용하였다. 이는 2009년 6월중전국의자활지원센터및읍면동의기초생활보장제도취업수급자를대상으로이루어졌다. 제 3 절본연구의특징과차별성 이연구는한국에대한기존연구성과를반영하여, 향후지원정책의중장기개편방안을제안하는데목적이있다. 하지만이는최근진행되고있는지원정책개편방안 ( 자립촉진지원제도도입방안 ) 과밀접한관련을갖고있으며, 일종의역할분담을시도하고있다. 자립촉진지원제도도입방안에대한연구가공식적인 TFT를통해논의된내용을정리하는데초점을두고있다면, 이연구는다소도발적으로근로빈 16 지원정책 개편방안 연구 곤층지원정책의개편방안을제안하고있다는점이그것이다. 따라서이연구는단기적으로활용가능한대안을제시하기보다, 이러한개편방안을수립함에있어고려해야할사항들을정리하는데초점을맞추고있는것이다. 첫번째특징은이연구가한국의특성과관련된기존연구성과를종합하고, 에대한 Mapping을통해보다정교하게지원대상으로포착하는문제와관련해서기여하고자한다. 그것은에대한다양한조작적정의를관통하는새로운제안과이를토대로한위기집단의진단을의미한다. 두번째특징은이연구는기존지원정책에대한보다체계 적인평가를시도하고있다는점이다. 지난수년간지원정책을둘러싼논의가제자리를맴돌고있는중요한이유중하나는기존정책에대한평가와관련이있다. 그것은서로다른문제의식과분석방법등으로인해엇갈리는평가결과가경합하고있으며, 이것이제도개편을둘러싼합

28 의도출을가로막고있다는것을의미한다. 세번째특징은구체적인정책내용과관련해서소득보장과고용지원정책, 그리고근로인센티브정책을다소도전적으로재구성하는데있다. 물론이러한제안중상당수는같은시기에추진되고있는 < 자립촉진지원제도도입방안연구 > 와유사하며, 이는피할수없는일이다. 그것은현재의논의구조하에서개별프로그램에대한최적의개편방안이큰차이를보이기힘들기때문이다. 17 제 1 장 서론

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30 02 K I H A S A 근로빈곤문제의이론적검토

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32 제 2 장근로빈곤문제의이론적검토 제 1 절개념정의 1. 개념정의의중요성 최근우리사회는문제에지대한관심을보이고있으며, 이를 위한각종지원정책에대한논의가활발하게이루어지고있다. 하지만문제 는학술연구뿐아니라정책연구에있어서도개념에대한합의 가도출되어있지않다는점이다. 실제로현재각연구자나정책결정자들이활용하고있는개념은취업빈곤층, 경제활동빈곤층, 근로능력빈곤층, 근로연령빈곤층등으로매우다양하며, 이것이마치동일한개념처럼인식되고있다는점에서문제의심각성은매우크다고말할수있다. 물론연구차원에서다양한개념이활용되는것은당연한일이다. 하지만서로다른조작적정의에기초한개념이동일한개념처럼사용되는것은에대한연구와정책논의과정에서합리적인토론이나합의를어렵게하는요인으로작용하고있는것이다. 이점에서우리사회에서에대한각종정책적논의는보다신뢰할수있는데이터를토대로, 그규모와특성을파악하는노력이매우중요하다고말할수있다. 에대한엄밀한정의가쉽게통용되지않는이유는일반적인통념으로이해하기에는개념자체가다소복잡하기때문이다. 그것은마치 21 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토

33 개인을지칭한다는점에서명확한것처럼보이지만, 가구소득이빈곤선이라는점에서각개인의특성과가구특성이결합되어있다는점에서많은오해를불러일으키고는한다. 실제로개념은종종아래개념들과혼동되는경향이있다. 먼저을저임금근로자로인식하는경향이존재한다. 물론취업자중상당수는저임금근로자이지만, 모든저임금근로자가빈곤층은아니다. 이는저임금근로자라도비빈곤가구에거주하는경우가많기때문이다. 참고로전체저임금근로자중빈곤층은 20% 에도미치지않는것이다. 이어우리사회에서개념은근로능력빈곤층으로간주되기도한다. 이는기초생활보장제도의근로능력자규정과관련이있다. 하지만엄밀한의미에서은근로능력빈곤층과다른개념이다 ( 그림 2-1 참조 ). 끝으로은종종근로연령빈곤층으로간주되기도한다. 그것은주로국제비교차원에서활용되는방식이며, 참고로유럽연합은 15~64세를, OECD는 16~64세를근로연령집단으로규정하고있다 (OECD, 2009). 하지만이또한과는다른개념이라고말해야할것이다 ( 그림 2-2 참조 ). 22 지원정책 개편방안 연구 물론이처럼상이한개념을활용하는데는나름대로의이유가있다. 한편으로는데이터자체가갖는한계에기인하며, 다른한편으로는정책목표에따라포착하려는대상이상이하다는점에기인한다. 그리고과위에열거한각개념을비교하면, 핵심집단에는큰차이가없다. 하지만서로기준이다른개념을활용하는경우, 분석결과가엇갈리는결과가나타날수있다.

34 [ 그림 2-1] 과근로능력빈곤층 빈곤선 빈곤선 근로무능력자 경제활동빈곤층 (B) 근로능력자 근로능력자중경제활동빈곤층 (A B) 취업자 + 실업자 근로능력빈곤층 (A) 비경제활동인구 [ 그림 2-2] 과근로연령빈곤층 빈곤선 빈곤선 15 세미만 65 세이상 실망실업자 23 제 2 장 15~64 세 경제활동빈곤층 (B) 취업가능집단 비경활빈곤층 (A) 취업곤란집단 ( 학생, 장애인등 ) 근로연령빈곤층 근로빈곤 문제의 이론적 검토 개념정의에서이러한문제가발생하는이유는의특성자체가매우복잡하고, 이들의동태적특성을파악할수있는공신력있는데이터가부족하기때문이다. 은다른집단에비해고용단절이심각하다는점에서특정시점의취업상태만으로문제해결이힘들다는

35 한계를안고있다. < 취업 실업 비경제활동 > 으로의이동이활발하게진행되는상황에서미취업자를포착하는문제도용이하지않은것이다. 노동이동의횟수와 < 실업 취업주기 > 를포착하는문제는이를파악할수있는패널화된데이터를필요로하나, 공식데이터가없는상황이다. 이러한이유에서문제에접근함에있어그와유사한개념을사용하기도하는것이다. 2. 개념에대한종합적검토 여기서는을 현재일하고있거나명시적으로일할의지를가진집단중빈곤층 이라고정의하고자한다. 이는종사상지위를기준으로할때, 취업자와실업자를포함한다는점에서 경제활동인구중빈곤층 (Active Poor) 개념과동일한것으로이해할수있다. 하지만개념은 일하고있다 (working) 는것을정태적으로볼것인지, 동태적으로볼것인지에따라몇가지하위개념으로구분 24 지원정책 개편방안 연구 된다. 1) 정태적관점 1) 에서보면, 그것은좁은의미로는취업빈곤층을지칭하는것이고, 넓은의미로는경제활동인구중빈곤층을지칭하게된다. 2) 동태적관점에서보면, 주로취업기간을기준으로 연중일정기간이상 일한빈곤층을으로정의하게된다. 이두종류의개념이모두 으로정의되고있으며, 그것이연구자및정책결정자들사이에서혼란을야기하고있어, 이를종합적으로재구성함으로써논의를명확하게하고자한다. 이를정리하면아래그림과같다. 먼저은정태적관점에서정의된 경제활동빈곤층 으로규정하고, 하위의개념은취업빈곤층과미취업빈곤층으로구분할수있다. 이어 취업빈곤층은종사지위에따라구분하고, 미취업빈곤층은 < 실직빈곤층 실 1) 정태적관점이란특정조사시점의취업상태를기준으로취업빈곤층또는실직빈곤층으로구분하는방식을의미한다. 예를들면, 2009 년 12 월기준으로조사를하게된다면, 지난 11 개월을취업했더라도 12 월에실직상태에있다면, 실직빈곤층으로구분되는것이다.

36 망실업빈곤층 비경제활동인구중빈곤층 > 으로구분할수있다. 끝으로근 로능력빈곤층은근로능력자중취업자와미취업자를포함하는구분할수 있다 ( 그림 2-3 참조 ). [ 그림 2-3] 정태적관점에서본개념의구성도 개념층위 I 개념층위 II 개념층위 III 상용직 임시직 임금빈곤층 경제활동인구 일용직고용주자영업자 비임금빈곤층 취업빈곤층 경제활동빈곤층 무급가족종사 근로빈곤 실업자 비경제활동인구 실망실업자 비경제활동인 미취업빈곤층 근로능력빈곤층 * 취업자중근로무능력자 자료 : 노대명 (2009), 소득보장정책의현황과과제, 한국보건사회연구원 한국일보공동주최, Working Poor 의현황과정책과제, 2009 년 9 월 28 일발표논문. 동태적관점에따라정의된개념에대해서는아래와같이별 도의용어를부여할수있다. 완전취업빈곤층 (12 개월취업 ), 불완전취업빈 곤층 (7 개월 ~11 개월취업 ), 취업애로빈곤층 (1~6 개월취업 ), 완전실직빈곤층 (0 개월취업 ) 등이그것이다. 이처럼동태적개념에따른하위집단을구분 하는경우, 미국이나유럽에서사용하는개념은완전취업빈곤층 과불완전취업빈곤층을포함하는집단을지칭하게된다 ( 그림 2-4 참조 ). 25 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토

37 [ 그림 2-4] 동태적관점에서본개념의구성도 이처럼을동태적관점에서포착하는이유는대부분이취업상태가매우불안정하여특정시점을기준으로주기적으로규모를추정하는경우, 위기집단의취업특성을제대로파악하는데한계가있기때문이다. 중에는일용직이나시간제근로자비중이높으며, 이들 26 지원정책 개편방안 연구 은취업에서실업또는비경제활동상태로의이행이활발한집단이다. 따라서특정시점을기준으로규모를파악하는경우, 1) 실업률을정확하게측정하는데한계가있으며, 2) 규모를과소추정하게만드는위험성을안고있다. 개념을취업의동태성관점에서파악하는방법은최근각국의사례를통해설명할수있다. 기본원칙은연중취업기간 ( 개월 ) 을기준으로전체근로연령인구를구분한뒤, 일정기간이상취업자중빈곤층을으로간주하는것이다. 참고로대부분의국가에서연간 7개월이상취업한집단중빈곤층을으로정의하고있다. 2) 이는미국의 개념에서채택하였을뿐아니라, 2005 년이후유럽연합에서도 2) 대부분의국가에서연중 6 개월을초과하여일한집단을으로정의하고있다. 물론왜 6 개월을기준으로하는가에대해서는이견이있을수있다. 다만, 몇가지실증분석결과를토대로그개연성을해석해본다면, 6 개월을기준으로근로소득의평균값이큰차이를보이기때문이다.

38 채택하고있는기준이다. 문제는이러한기준에따른규모추정및실태진단은데이터에관한제약요인이크다는점이다. 즉, 연중취업기간에대한정보를담은데이터나, 패널데이터를활용해야그규모를추정할수있기때문이다. 이러한이유에서실제로이개념을활용하여규모를추정할수있는국가는제한적이다. 3. 한국개념에대한제안 개념에대한각각의정의는학술연구와정책활용에있어다양한효용성을갖는다. 하지만정책적으로는다음두개념의한계를보완하는새로운개념화를시도할필요가있다. 이는다른국가에비해뒤늦지않게문제에천착해왔으며, 각종연구와정책에있어빠른속도로발전하고있다는점을감안할때, 매우중요한의미를갖는다. 먼저경활빈곤층에초점을맞추는방식은크게두가지한계를갖고있 다 : 1) 취업 비경제활동으로의활발한이행을포착하기어려우며, 2) 취업이가능한여성비경제활동인구를간과하게되고, 3) 정책대상이되기힘든노인취업빈곤층을포함하여정책규모를과대추정하게되는한계를안고있는것이다. 이어근로능력빈곤층에초점을맞추는방식또한다음과같은한가지한계를갖고있다. 그것은비경제활동인구중실질적인취업지원대상을선별하기어렵다는점이다. 물론전업주부를주요한정책지원대상이라고말할수있다. 하지만과연이들중어떠한집단이취업욕구를갖고있는가를판별하기란용이한일이아닌것이다. 이점에서이집단은근로연계복지를통해 < 일 가정양립 > 을가능하게하는정교한접근이필요한것이다. 한국개념은 < 근로능력빈곤층 >(Workable Poor) 개념을출발점으로하위집단을구분하는방식을선택하는것이바람직하다고판단된다. 첫째, 경제활동참여가가능하거나, 이를유인해야할 < 근로능력집 27 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토

39 단 >(Workable Group) 을중심으로대상을제한해야할것이다. 이는학생, 장애인, 만성질환자, 단독아동부양자, 노인, 장애인등을제외한경제활동인구를기본적인지원대상으로설정해야하는것이다. 둘째, 근로능력집단을중심으로종사상지위및취업상태를세분해야할것이다. 이는취업자 ( 상용직, 임시직, 일용직, 고용주, 자영업자, 무급가족종사자 ), 미취업자 ( 실업자, 실망실업자, 비경제활동인구 ) 로구분하는방식을의미한다. 셋째, 근로능력빈곤층을동태적관점에서구분하는방식은보완적으로취해야할것이다. 이는실질적인취업기간, 고용단절등을고려하여 < 완전취업자, 불완전취업자, 취업애로자, 완전실업자 > 로구분해야한다는것을의미한다. 하지만이세번째구분은현단계에서는매우추상적인범주라는점에서보다실증적인연구를통해어떠한집단이이러한특성을가진집단인지명료화해야할것이다. 위에언급한을 < 근로능력 종사상지위 취업기간 > 의세층위로구분하여그림으로나타내면 [ 그림 2-5] 와같다. < 개념 I> 은근로능력유무에따른집단구분을의미한다. 여기서 65세이상노인인구와장애인 28 지원정책 개편방안 연구 중취업자및구직자는별도의취업지원정책을통해지원해야할것이다. < 개념 II> 는근로능력빈곤층을특정시점의취업상태및종사상지위로구분한것이다. 물론년중주된취업상태개념을활용할수있다. < 개념 III> 은근로능력빈곤층을동태적관점에서 경험적으로확인된 취업능력을기준으로구분하는것이다. 위의개념분류를정책활용과연계하면, 1) 완전취업자에게는소득보전과지출보전을통해노동공급을유지하게하는정책을, 2) 불완전취업자에게는직업훈련과취업알선을통해안정적취업을유인하는정책을, 3) 취업애로자에게는재정일자리를제공하는정책을, 4) 완전실업자는근로능력정도에따 라여성비경제활동인구에게는 < 일 가정양립정책 > 을, 근로능력미약자에게는관대한소득보장정책을적용해야한다는것을의미한다. 위에지적하였지만, 이러한구분은아직추상적인범주이며, 우리사회에서어떠한집단이이러한특성을갖고있는가는심층분석이필요한사항이다.

40 [ 그림 2-5] 한국개념을위한제안 < 개념 I> < 개념 II> < 개념 III> 근로능력자 (18~64 세인구중근로곤란사유비해당자 ) 취업자 미취업자 상용직임시직일용직고용주자영업자무급가족종사자실업자실망실업자비경제활동인구 G_1 G_2 G_3 G_4 완전취업자불완전취업자취업애로자완전실업자 근로곤란자 18 세미만인구학생장애인질환자노인 (65+) 임산부기타사유 본연구에서는위에언급한개념정의를정부차원에서지원정책의설계과정에서공식적으로채택할필요가있다고제안하고자한다. 3) 그것은향후지원정책을설계하고시행함에있어대상집단의특성에기초한체계적접근을가능하게할것이라고여겨지기때문이다. 이문제와관련해서, 으로근로연계복지정책을적용할대상은일차적으로근로능력자로하는것이바람직하다고여겨진다. 물론노인인구중취업희망자를포함하지만, 이를정책적으로권고하거나조건으로부여할사항은아니기때문이다. 그리고의취업상태와취업기간을기준으로어떠한정책패키지를제공해야하는지에대한판별이강화되어야하기때문이다. 29 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토 3) 단순히연구차원이라면다양한개념이존재하는것이문제가되지않는다. 어떤의미에서는다양한개념정의가각축하는것자체가바람직할수있다. 하지만정부로서는개념에대해단일한기준을정할필요가있다. 그것은각종지원정책에서대상집단의규모를추정하고, 실태를파악하는데통일성을기해야하기때문이다.

41 제 2 절발생원인 1. 발생에영향을미치는세가지원인 최근까지의발생원인과관련해서가장활발하게진행된연구주제는미시적차원에서, 즉노동공급측면에서의빈곤결정요인이었다. 그리고이러한분석은의빈곤결정요인을주로각개인의인구학적특성, 가구특성, 취업특성, 그리고복지제도의특성에초점을맞추어왔다. 이는활용할수있는데이터가주로마이크로데이터라는점에서불가피했던측면이있다. 하지만은보다거시적관점에서노동수요와노동공급의불일치에의해발생하는측면이있다는것이다. 따라서분석방법과관련해서매크로데이터와마이크로데이터를결합시키는분석방법을활용할필요성이증가하고있다. 그러나국내에서는아직이러한문제와관련해서본격적인연구가이루어지지않고있다. 이는우리사회에서발생원인에 30 지원정책 개편방안 연구 대한연구가개척해야할중요한영역인것이다. 실제로대부분의국가는심각한고용기근이발생하는상황에서노동공급정책을통해성과를거두는데큰어려움에직면해왔다는점에주목해야할것이다. 일반적으로발생에영향을미치는요인은아래와같이크게세가지요인으로구분할수있다. 개인 가구요인 : 근로자개인의근로의지와취업능력그리고가구여건또한발생에매우큰영향을미치고있다. 동일조건하에서여성이나저학력자의높은빈곤율은개인특성및가구특성이매우중요한영향을미친다는것을의미한다. 그리고아직까지체계적으로연구된바없 지만, 근로의지또한중요한요인이다. 노동시장요인 : 구직자및이직자가진입할수있는일자리 ( 신규일자리및빈일자리 ) 의규모와일자리의질은발생에매우큰영향을미치게된다. 일자리의양적감소는증가에부정적인영향을미

42 치고, 일자리의양이감소하지않더라도일자리의질이악화되는경우증가에영향을미치게된다. 이는각국의형태를차별화하는중요한요인중하나이다. 복지체제요인 : 결과적으로발생에영향을미치는또다른요인은복지제도이다. 사회보험제도와공공부조제도그리고기타공적지원제도는소득재분배를통해가처분소득기준빈곤율을감소시키는영향을미치게된다. 이점에서취약한사회보장체계는근로빈곤문제를야기하는중요한요인중하나이다. 하지만이는소득원천과관련해서가처분소득을기준으로하는경우포착되는것이다. [ 그림 2-6] 노동의수요공급과의발생 신규일자리 고용주선택 교체일자리 ( 발생원인 I) 실업 / 저임금 / 고용불안 / 영세자영 수요 고용체제 복지체제 공급 낮은복지지출 / 낮은보호범위 ( 발생원인 III) 년대이후각국증가의원인 개인특성 취업전략 가구여건 근로 의근지로 / 빈취곤업층능력발 / 생가원구인여 II 건 지난 10 년간세계각국에서는발생원인과관련해서는다양한 연구와논의가진행되고있으며, 그것은앞서언급했던세가지범주의원 인에서크게벗어나지못하고있다. 하지만여기서는 1990 년대이후각국 에서나타나고있는증가원인을둘러싼논의를중심으로설명 하고자한다. 그것은크게네가지로제한할수있다 : 1) 경제성장은근로빈 31 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토

43 곤층문제해결에어떠한영향을미치는가. 2) 탈산업화는문제를심화시키고있는가. 3) 저임금근로는문제를심화시키고있는가. 4) 사회지출수준은문제에영향을미치는가. 첫째, 빈곤문제와관련한가장오래된통념중하나는경제성장이빈곤감소및소득불평등감소에매우긍정적인영향을미친다는것이었다. 실제로기존의각종분석결과는경제성장이빈곤퇴치에강력한영향을미친다는점을잘보여주고있다. 하지만본연구에서는 1990년대이후경제성장을통한빈곤퇴치또는소득불평등의감소가다른요인, 특히산업구조및고용체제의변화에의해매개되고있으며, 이는경제성장에도불구하고매우상반된양상이나타나고있다는점을강조하고자한다. 그것은 GDP가증가하더라도빈곤문제, 특히근로빈곤문제가개선되는경우외에심화되는경우또한존재한다는것을의미한다. 참고로최근의한연구결과는 1995 년에비해 2003년경제성장률과근로빈곤율간의관계가약화되고있다는점을지적하고있다 ( 노대명외, 2008). 이는한편으로는고용체제의특성이저임금근로자를양산하고있는지또는장기실업자를양산하고있는지와관 32 지원정책 개편방안 연구 련이있으며, 다른한편으로는복지체제가빈곤충격을완화시키는성과를거두고있는지와관련이있다. 둘째, 탈산업화가빈곤문제에미치는영향을지적할수있다. 1990년대중반이후전세계적으로탈산업화는저임금과고용불안을확대시킴으로써근로빈곤문제를심화시키는것으로알려져있다 (Iversen, 1999; Esping- Andersen, 1997). 하지만이문제와관련해서탈산업화또한산업구조및고용체제의특성과맞물려다양한양상을나타내게된다는점을지적해야할것이다. 1995년과 2003년각국의근로빈곤율과서비스업종사자비율의추이를산포도로비교해보면, 일종의군집화현상이나타나고있다 ( 노대명 외, 2008). 그것은한국과일본그리고독일이유사한지점으로군집화하고, 영국과프랑스그리고스웨덴이유사한지점으로군집화하고있는것이다. 이는서비스부문의취업자비중이 60% 수준인한국과일본그리고독일의비율이유사한수준을나타내고, 서비스부문취업자비중

44 이 70% 대인영국과프랑스그리고스웨덴이비율에서유사한수준을나타내고있다는점이다. 그리고미국은비교대상국가중서비스부문취업자비중이가장높고비율또한가장높은국가군에속한다는점이다. 물론이러한경향을다양한복지체제가새로운형태로수렴하는것이라고단정하기는힘들것이다. 셋째, 1990년대중반이후세계각국에서증가에영향을미치는주요한요인중하나는다름아닌저임금근로자의증가문제이다. 기존의많은연구결과는저임금근로자의증가가증가에미치는영향에대해설명해주고있으며, 이는매우강력한요인이다. 실제로저임금근로자의성별, 연령별, 업종별분포는이들이가구내일차소득자인경우으로전락할위험성을높이는결과를가져오게된다. 그리고저임금근로자와의관계를국가별로살펴보면, 미국은저임금일자리발생율이높고근로빈곤율또한높은경우이며, 프랑스와영국등은저임금발생율이중간수준이며, 근로빈곤율은상대적으로낮은경우이다. 한국사회에서저임금근로자와문제의관계에대한최근의분석결 과는 1995년과 2005년을비교하면, 저임금근로자가크게증가하지않았음에도규모가증가하는것으로나타나고있다 ( 노대명외, 2008). 이는한국노동시장구조의특징과밀접한관련이있기때문으로판단된다. 비임금근로자의높은비중으로인해이러한양상이나타났을개연성이있는것이다. 지난수년간내수침체로인해자영업자중빈곤층의비율이증가했다는점과관련이있는것이다. 넷째, 사회지출이근로빈곤율에미친영향에대해서는크게세가지유형의사회지출과근로빈곤율의관계를비교함으로써확인할수있다. 1) 공적사회지출비중과근로빈곤율의관계를살펴보면, 공적사회지출수준이낮은국가일수록근로빈곤율이높은것으로나타나고있다. 이는시장에서발생하는근로빈곤문제에대한가장유력한정책노력이사회지출의확대임을시사하는것이다. 2) 사회지출중적극적노동시장 (ALMP) 지출이미치는영향을보면, ALMP 지출증가는근로빈곤율을감소시키는방향으로영향을 33 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토

45 미치는것을알수있다. 주목해야할점은아래그림에서미국, 일본, 한국, 영국등이 ALMP와관련된지출이매우낮은저투자국가군을형성하고있다는것이다. 끝으로가족수당등각종가족관련지출이근로빈곤문제에미치는영향또한매우큰것으로나타나고있다. 그리고한국은가구단위에서소득을보장하는제도가취약하다는점을잘보여주고있다. 한국은소폭이나마공적사회지출이증가하였음에도이것이근로빈곤율증가를억제하는데한계가있었던것이다. 이러한내용을종합하면, 아래와같다. 경제성장, 고용체제, 복지지출이근로빈곤문제에미친영향을살펴보면, 1990년대후반이후경제성장은근로빈곤문제해결에큰영향을미치지못한것으로나타나고있으며, 이는주로고용체제의문제에기인한다고말할수있다. 그리고사후적으로이러한위험을최소화하기위한사회지출전략은그규모가낮거나, 축소가진행됨에따라효과가적었던것으로판단된다. 국가별로이증가하게된주요원인을살펴보면아래와같다. 첫째, 미국은저임금노동시장의확산과사회보험제도의취약성이가장 34 지원정책 개편방안 연구 큰원인이라고말할수있다. 특히 1990년중반이후경기호황으로인해지원정책이일시적성과를보이는것으로나타났지만, 최근경기침체상황에서는한계가명확하게나타나고있다. 둘째, 유럽대륙국가는경직된고용보호법제와고실업이가장큰원인이라고말할수있다. 이들국가의문제는주로실직빈곤층에초점을맞추고있으며, 이들을위한사회지출확대전략은재정적자등으로인해많은한계에봉착한상황이다. 셋째, 한국과일본등동아시아국가는 1990년대후반이후경제위기와장기화된경기침체로인해소득불평등과빈곤율이증가하는충격에직면한경우이다. 이들국가는경제성장을통해빈곤문제를해소하던전통적 사회전략의한계에직면하였던것이다. 특히탈산업화로인한제조업부문의고용감소를상쇄시킬수있는서비스부문의양질의일자리창출이한계에봉착하고, 사회지출수준또한낮다는점에서문제가확산되고있다. 최근일본은빈곤율증가문제를둘러싸고첨예한논쟁이진행되고있

46 다. 이는지난수십년간의경제성장이후처음으로직면하는문제이다. 그 중에서도의증가는최대정책현안으로부각되고있다. 3. 한국의증가원인 우리사회의근로빈곤율을장기시계열로보여주기는데이터문제로인해한계가있다. 따라서 2인이상도시근로자가구를대상으로취업빈곤율을나타내면아래그림과같다. 취업자중빈곤층비율은경기변동에따라큰등락을보이는것을알수있다. 이는, 특히취업빈곤층문제가경제여건과고용사정에따라가변적이라는것을의미한다. 반면에빈곤층중취업자비중은상대적으로안정적인추세를나타내는것을알수있다. 이는빈곤율자체가경기변동에반응하지만, 그중에서도취업자비중은지속적으로증가하고있음을말해준다. 이두개의그래프를종합해보면, 지난 10년간우리사회에서대외적 GDP Shock와내수침체는을증가시키는경기요인으로작용하였음을보여줄뿐아니라, 빈곤에진입한 이이로부터탈출하는데도한계가있었음을의미하는것이다. 35 [ 그림 2-7] 한국의취업빈곤율추이 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토 5.5 취업자중빈곤층빈곤층중취업자 ( 우축 ) 주 : 1) 빈곤선은경상소득중위값의 50% 2) 분석대상은 2 인이상도시근로자가구자료 : 통계청, 도시가계조사및전국가계조사원자료

47 우리사회에서문제는 1997년외환위기와 2003년신용대란이라는두개의위기를통해심화된것으로나타나고있다. 하지만문제는규모가경기회복과더불어감소하지않았다는것이다. 이는경제성장에따른효과가다른요인에의해통제되었기때문이다. 이는크게두가지측면으로정리해볼수있다. 일차적으로는경기회복이고용회복으로이어지지않았다는점과밀접한관련이있다. 이는 < 고용없는성장 > 을의미하는것이다. 이차적으로는이러한충격을흡수할수있는사회안전망이취약했다는점과관련이있다. 사회지출은빠르게증가하였지만, 지난수십년간의복지공백을해소하기에는한계가있었음을의미한다. 먼저 1997년외환위기이후대내외적충격이우리사회에서문제에가장결정적인영향을미쳤다는점에는이론의여지가없다 년외환위기는우리사회의거의모든부문에충격을가하였으며, 단기적으로는임금부문의근로자감소에, 일정기간후에는자영부문의취업자감소에영향을미쳤다. 2003년신용대란은주로내수침체에큰영향을미친것으로나타나며, 이시점이후빈곤율과근로빈곤율이다시급등하는양상을 36 지원정책 개편방안 연구 나타내게된다. 이시점은우리사회에서양극화논쟁이벌어지는시기이다. 현재우리사회가직면한문제는 2008년미국발금융위기로인해야기된세계적경기침체문제이다. 이는 2009년 3/4분기의각종경제지표를보면, 상당부분안정세를찾아가는것으로보인다. 하지만문제는이를뒷받침하는고용창출이이루어지지않고있다는점이다. GDP Shock가지난 10년간세차례에걸쳐반복적으로나타남으로써근로빈곤문제에매우큰영향을미쳤던것이다. 하지만문제는위기이후 GDP가다시증가하는상황에서도근로빈곤문제는좀처럼완화되지않고있다는것이다. 이어경기가회복되더라도근로빈곤문제가악화되는원인은 < 고용없는 성장 > 때문이라고말할수있지만, 보다구체적으로는탈산업화에따른저임금 고용불안의확산과밀접한관련이있다. [ 그림 2-8] 는 2000년 ~2008 년사이우리사회에서제조업부문과도소매업부문의고용감소가진행되었으며, 사업서비스업과교육서비스, 보건복지서비스업등에서고용증가가진

48 행되었다는것을보여준다. 이는제조업부문의고용감소충격은양적으로는서비스부문의고용창출을통해상쇄하였음을의미한다. 하지만실제로해당부문의일자리가 < 저임금 고용불안 > 에노출되어있다는점에서증가에영향을미쳤던것이다. [ 그림 2-9] 는우리사회에서비정규직근로자가전체취업자에서차지하는비중을유형별로나타낸것이다. 가장큰규모로증가한것은실질적인임시직근로자이며, 파트타임근로자의증가세는미미하지만, 변형근로자의규모가상대적으로빠르게증가하고있다. 이는문제가적어도임금근로부문에서는임시직근로자의증가와밀접한관련이있음을의미한다. [ 그림 2-8] 탈산업화와산업별취업자비중의변화 29 제조업 도소매음식숙박업 사업서비스업 교육서비스업 보건복지서비스업 기타서비스업 / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / /4 자료 : 통계청, KOSIS 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토

49 [ 그림 2-9] 비정규직근로자의형태별추이 30 한시적근로자시간제근로비전형근로 자료 : 통계청, KOSIS 탈산업화가진행되고저소득근로자가증가하는상황에서, 노동이동의증가가빈곤문제에어떠한영향을미쳤는지를살펴보면, 아래그림과같이소득지위의하향이동에더큰영향을미친것으로나타난다. 그리고빈곤층이노동이동을경험한비율은 10.9% 로비빈곤층의 5.4% 에비해두배이상 38 높은것으로나타나고있다. 지원정책 개편방안 연구 [ 그림 2-10] 노동이동에따른소득변동및소득계층별노동이동경험 상향이동하향이동빈곤층비빈곤층 노동이동에따른소득변동 소득계층별노동이동율 자료 : 통계청, 전국가계조사자료및경제활동인구조사, 2003~2006 년의패널화된자료

50 끝으로빈곤율이빠르게증가하는상황에서사회보장제도의효과성을기대하기에도한계가있다. 이는사회보험과기초생활보장제도의수급실태를보면, 쉽게확인할수있다. 먼저우리사회보장제도는노동시장에서상대적으로우월한지위를차지한집단에게유리하도록설계되어있다. 그것은사회보험가입문제와관련해서특히그러한양상이나타나고있다. 이는주로종사상지위가취약한집단일수록사회보험미가입자일개연성이높고, 이들에게서빈곤확률이높기때문이다. 이어빈곤층에대한소득보장기능을담당하는대표적인복지제도라할수있는기초생활보장제도는빈곤율이증가하는상황에서이에신축적으로대응하지못한것으로나타나고있다. [ 그림 2-12] 는상대빈곤율이증가하는상황에서 2003년이후적절한대응이이루어지지않았음을말해준다. 기초생활보장제도관련지출을 GDP 비율로보더라도우리사회는지난 10년간상대적으로빠르게지출을늘려왔지만, 그것은빈곤층규모를감안할때, 여전히부족하다고말할수있다. [ 그림 2-11] 의 4 대사회보험미가입자비율 빈곤층 비빈곤층 공적연금 산재보험 고용보헙 건강보험 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토 주 : 빈곤선은경상소득중위값의 50% 자료 : 한국보건사회연구원 (2008), 한국복지패널제 3 차년도원자료.

51 [ 그림 2-12] 상대빈곤율과기초생활보장제도수급자추이 주 : 빈곤율은 2 인이상도시근로자가구대상경상소득중위값의 40% 를빈곤선으로설정자료 : 통계청, 도시가계조사원자료 ; 보건복지부, 기초생활보장제도수급자현황자료 제 3 절지원정책의주요쟁점 40 지원정책 개편방안 연구 1. 지원정책의기본방향지원정책의기본방향을둘러싼쟁점은 < 노동수요와노동공급 > 중어느것에초점을두는가에달려있다. 물론문제를해결함에있어 < 노동수요와노동공급 > 이모두중요한요인이라는점에대해서는큰이견이없을것이다. < 노동수요 > 와관련해서양질의일자리창출이중요하다는점에대해서도큰이견이없다. 다만, 현실적으로저임금일자리창출의불가피함을어떻게인식하는가에따라차이가있는것이다. 이 어 < 노동공급 > 과관련해서인적자본이취업경쟁에서가장중요한요인이라 는점또한큰이견이없다. 다만, 저임금근로자들의연령과교육수준, 노 동시장의분절성등을감안할때, 문제에적용하기에는한계가

52 있는것이다. 문제에대한해법은 < 저임금일자리에서양질의일자리로의노동이동 > 에있다고해도과언이아니다. 하지만현실적으로는저임금일자리라도 < 고용단절이없는충분한수요 > 가존재하는경우도중요한해법이될수있다. 문제와관련해서전통적인노동수요및노동공급이론을적용하면, 아래와같은설명이가능하다. 전통적이론은노동수요와노동공급의불균형이임금의상승과감소에영향을미치고, 수요와공급의균형속에서임금이결정된다는것이다. 이참여하는업종을감안하면, 제조업과도소매업부문에서의고용감소는이집단의실질적임금감소와고용단절에영향을미치게된다. 일자리가증가한대부분의서비스업종은노동생산성향상이힘든노동집약적산업이라는점에서수요가증가하더라도낮은임금수준에서균형이이루어지게된다. 다만, 일감이증가함으로써총소득이증가하게되는것이다. 서비스업종중에서도제도화가고용지위와사회보장지위에큰영향을미치는교육및보건복지서비스업종은각국의제도화수준에따라임금수준이결정되는양상을보이게된다 ( 노대명외, 2008). 영미국가가지원정책과관련해서취해왔던전통적접근방식은아래와같이설명할수있다. 저숙련의미취업빈곤층의인적자본을개발하고, 복지제도로부터의탈출을강제하는강력한취업지원정책을추진하는것이다. 이는미국근로연계복지 (Workfare) 정책의근간이라할수있다. 저임금노동인력공급을확대함으로써노동수요를유지하는정책기조를취하고, 이는중산층의지출부담을덜어주는방식을의미한다. 그로인해발생한에대해서는근로장려세제등을통해소득을보전하는것이다. 저임금일자리라도노동수요가증가하는경우, 은인적자본을개발함으로써노동이동을통해소득지위의상향이동을할수있을것이라는전제가강하게자리하고있다. 유럽사민주의정책이취해왔던접근방식은이른바 < 유연안정성 >(Flexicurity) 의관점에서이해할수있다. 네덜란 41 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토

53 드의유연안정성은노동이동의불가피함을인정하고, 그로인한충격을흡수할수있는적극적노동시장정책과소득보장정책을강화하는것을의미한다. 하지만이문제와관련해서주목해야할점은네덜란드의적극적노동시장지출이전체 OECD국가중가장높은수준이라는것이다. 이는노동이동의충격을최소화하기위해서는소극적인소득보장정책을넘어, 보다적극적인취업지원정책이필요하다는것을의미한다. 또한주목해야할점은이른바 < 이행노동시장 >(Transitional Labor Market) 이론이다. 그것은현대사회에서취업과실업을매개하는다양한이행단계가있다는것을의미한다. 즉, 단순히취업과실업을반복하는것이아니라, 생애주기별로 < 직업훈련 가사활동 은퇴 > 등을매개로한다는것이다. 이는취업지원정책이이처럼다양한이행경로를고려하여대책을강구해야한다는중요한정책적시사점을안겨주고있다 (Schmid, 1998, 2002). 하지만각국이공통점으로직면하고있는문제는 < 경제의구조적변화의관점에서 > 이해해야할것이다. 최근고용위기의특징은 < 노동수요회복의 42 지원정책 개편방안 연구 지체 > 와그로인한 < 인적자본의가치하락 > 양상을경험하고있다는점이다. 이와관련해서 OECD의 2009년 Employment Outlook은흥미로운지적을하고있다. 첫째, 노동수요회복의구조적지체문제이다. 세계적경기침체로인해실업률이큰폭으로증가한뒤, 실업문제가구조화되어장기실업이나노동이탈의문제가야기되고있다는것이다. 그리고경기가회복되더라도고용위기가회복되는데많은시간이걸리게된다는것이다. 둘째, 인적자본의시장가치하락문제이다. 노동시장으로부터의배제가장기화되는경우, 이들은주변부노동인력으로전락하고인적자본의시장가치가감소함에따라취업에어려움을겪게된다는것이다. 결국문제의핵심은자연스러운경기회복또는경기부양을통해노동수요를제고하는것이며, 그충격을완화시키기위해적절한사회안전망을구축하는것이다. 그리고 2008년미국발금융위기로인해촉발된세계적경기침체로인해경제사회적충격이확대됨에따라자동안정화장치

54 (Automatic Stabilizer) 에주목하는연구결과가발표되고있다 (Furceri, 2009). Furceri는 1980년 ~1991년과 1992년 ~2003년두기간중 OECD 국가를대상으로사회지출이 GDP Shock를얼마나흡수하는가를분석하였고, 이기간중사회지출의충격완화효과는약 15.6% 로추정하고있다. 사회지출의충격완화효과를세부영역별로보면, 실업급여가 0.052, 고령이 0.047, 건강이 0.026, ALMP가 순으로효과가큰것으로나타나고있다. 이는외부충격을흡수하기위해서는이네영역에대한사회지출을확대해야한다는것을의미한다. 그리고경제성장과정부재정상태와관련해서, GDP가증가할수록충격완화효과가크고, 재정적자가클수록충격완화효과가큰것으로나타나고있다. 그리고또한가지중요한것은사회지출이임의적일때보다제도화될때, 더크게나타나는것을알수있다. 전자가 0.139라면, 제도화된경우에는충격완화효과가 0.158로나타나고있는것이다. 분석결과의함의를정리하면, 경제위기상황에서정부는사회지출을감축하기보다적극적으로확대해야하며, 양적으로큰정부를걱정하기보다질 적개선을이루는데주력해야하며, 임의적지출보다는법정지출을늘리는방식을선택할필요가있다는점을시사한다. 내수침체국면에서는법정지출이내수를위축시키는측면이있음으로어떠한법정지출을어떠한방식으로확대하는지가관건이다. 이처럼경제체제가구조적으로변화하는상황에서지원정책은다음세가지영역에서첨예한논쟁을벌이고있다. 1) 취업촉진정책 : 미취업자대상취업촉진정책, 즉 < 취업연계 직업훈련 취업기회제공 > 중어느것이보다효과적인가에대해서는논란이존재한다. 집단의특성에따라, 적용해야할정책에차이가있다는것을의미한다. 대부분의국가에서는단기직업훈련을통해취업을연계하는정책을중시해왔지만, 최근에는취업애로계층 (Hard to Employ) 에대한지원정책이주목받고있다. 2) 소득보장정책 : 대상소득보장정책중일차적으로는실업급 43 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토

55 여를확대하는것이가장중요하며, 이차적으로는사회부조제도를통해소득을보장하는것이중요하다. 국가에따라서는이두제도의사각지대를해소하는전략의일환으로실업부조제도와근로장려세제 (EITC) 를도입하고있다. 여기서주목해야할점은각제도가의취업특성에따라배타적으로설계될수있다는것이다. 3) 활성화정책 4) : 복지수급자에대한취업연계정책은사회부조나실업부조수급자의취업을촉진함으로써탈수급및탈빈곤을촉진하는데그목적이있다. 이정책은대부분의국가가채택한것이지만, 각국이처한상황에따라다음세가지정책수단을어떻게결합하는가에따라상이한형태가존재할수있다. 그것은소득보장 ( 복지급여 ), 취업지원 (ALMP), 근로장려세제중어떤것을어떠한방식으로강조할것인가를의미한다. 표 2-1 지원정책의정책영역별주요지향 정책영역 주요내용 복지체제 자유주의 조합주의 사민주의 44 단기취업연계 지원정책 개편방안 연구 취업촉진정책 소득보장정책 활성화정책 인적자본개발 / 취업촉진 재정일자리공급확대 실업급여적용확대 사회부조급여확대 근로장려세제확대 복지급여의제재강화 교육훈련 / 일자리제공 취업여건조성 4) 활성화정책 (Activation Policies) 은주로유럽에서사용되고있는개념으로, 미국의근로연계복지정책 (Workfare) 과차별화된정책을지향한다는것을의미함.

56 2. 지원정책의효과성을둘러싼논쟁 지원정책과관련해서최근에제시되고있는다양한쟁점중크게두가지문제를중심으로살펴볼수있다 : 1) 복지프로그램 (Welfare Benefit) 과취업촉진급여 (In-Work Benefits) 의효과성비교, 2) 적극적노동시장프로그램 (Active Labor Market Programs) 의하위프로그램간취업촉진효과비교가그것이다. 가. 복지급여 vs. 취업촉진급여 지원정책에서여전히쟁점을형성하고있는주제는기존복지프로그램과취업촉진급여중어느프로그램의효과성이높은가하는점이다. 1990년대서구국가들은전통적복지프로그램이복지의존과근로유인, 그리고재정적효율성측면에서취약하다는비판에직면해왔다. 이문제를해결하기위해제시된대표적인프로그램은 1990년대중반미국에서시작 된근로장려세제 (EITC) 를들수있으며, 이프로그램의지출수준은복지급여보다빠른속도로증가하고있다. 그리고 2005년현재유럽연합 15개회원국중 8개국가에서취업촉진급여를도입하였으며, 이는복지체제의성향이다른많은국가에서도이프로그램을기존복지제도의한계를보완할수있는대안으로인식했음을의미한다. 45 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토

57 [ 그림 2-13] 미국의 EITC 와 TANF 의실질지출추이 $50.0 $45.0 $40.0 EITC CTC AFDC/TANF $35.0 $30.0 $25.0 $20.0 $15.0 $10.0 $5.0 $ 자료 : Budget of the United States Government, Fiscal Year 2009 쟁점은새로운취업촉진급여를도입하는경우, 그것이전통적복지프로 그램에비해어떠한비교우위에있는가하는것이다. 46 지원정책 개편방안 연구 찬성론자들은취업촉진급여가기존복지프로그램에비해효율성 (Efficiency Effect) 이높고, 형평성 (Equity) 또한위협받지않는다는점을강조한다. 이는총량에있어후생감소 (Welfare Loss) 에비해후생이득 (Welfare Gains) 이크다는것을의미한다. 이급여는상대적으로미취업자에게유리한전통적복지프로그램과달리취업자중심으로소득을이전하는경우, 장기적으로재정중립적일수있다는것을의미하기도한다. 후생이득이후생손실을상쇄시킬수있다는것이다 (Immervoll et al., 2005). 물론노동시장이원화로인해이러한효과가제한될개연성이있다. 하지만이문제또한논자에따라저숙련노동자의노동공급을증가시키고, 형평성 을해치지않으면서도효율성을높이는효과가나타날수있다는점을지적하고있다 (Kleven & Sorensen, 2004). 그리고취업촉진급여는복지프로그램이안고있는관료제의비효율성, 복지사무소등행정비용절약등의문제를해결할수있다는점또한잠재적인유인으로작용했던측면이있다.

58 반대론자들은취업촉진급여가소득보장에있어형평성을약화시키고, 저임금일자리로의진입을유도하며, 전체적으로복지축소 (Welfare Retrenchment) 를지향하고있다는점을비판하고있다. 기존에가장자주거론되었던비판중하나는가구소득단위로취업촉진급여를하는경우, 배우자의취업에부정적인영향을미칠수있다는것이다. 그리고저임금노동시장을확산시키고, 최저임금의효과를약화시킬수있다는지적이존재한다. 이러한논의를최근우리사회가실시하고있는근로장려세제와관련지어생각해보면, 다음과같은지적이가능하다. 소득파악이제대로이루어지지않는상황에서근로유인효과가불확실하고, 소득보장측면에서도정확한표적화 (targeting) 에어려움이있다는주장이다. 취업촉진급여의 <Phase Out> 지점을중심으로취업빈곤층이밀집하는양상이지속될수있다는것이다. 이는추가적근로나근로소득변화에미치는영향이제한적일수있음을의미한다. 결국상대적으로복지급여지출수준이낮은국가, 또는소득불평등과빈곤문제가심각한국가, 더욱이소득파악이제대로이루어지지않는상황에서취업촉진급여의효과는제한적일수밖에없다는것이다. 이점에 서취업촉진급여를통해에대한소득보장제도를대체한다는것은복지사각지대를남긴다는점에서신중해야하는문제라는것이다. 취업촉진급여는제도시행과정에서기존복지제도를보완하는기능을갖고있다. 이는제도설계에있어공공부조제도의개혁이동반되어야한다는것을의미한다. 미국의 EITC 또한복지수급자의근로유인과소득지원을목적으로하고있다는점에서 TANF와연계된제도로이해하는것이타당하다. 스위스의취업촉진급여에대한최근의한연구는공공부조수급자에게최소한의근로시간규정을적용하는것이가장비용효과적인개혁 (Cost-Effective Reform) 이될것임을제시하고있다 (Gerfin & Leu, 2007). 이는우리사회에서국민기초생활보장제도가근로장려세제와단절적으로운영되고있다는점을감안할때, 중요한정책적시사점을안겨주는것이다. 즉, 중장기적관점에서이두제도의연계성을높여야한다는것을의미한다. 47 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토

59 취업촉진급여의또다른문제점은그것이소득보장프로그램이나적극적노동시장정책을보완하는기능을갖고있다고하지만, 실제로는다른프로그램을약화시킬수있다는우려이다. 그중하나가적극적노동시장정책프로그램에미치는영향이다. 물론취업촉진급여는이론적으로인적자본개발을통해취업을촉진하는것을표방하지만, 행정적부담과프로그램의효과성등에대한우려로인해적극적노동시장정책을강화하기를기피할수있는것이다. 나. 적극적노동시장정책의효과성 대상활성화정책은기초적인소득보장과연계하여다양한취업촉진프로그램을제공하고, 구직활동에대한의무를부과하는방식을의미한다. OECD각국의적극적노동시장정책프로그램에대한평가결과를보면, 그리만족스럽지못하다는것을알수있다 (Martin & Grubb, 2001). 48 지원정책 개편방안 연구 고용위기또는실업문제에대한해결책은크게네가지원인의영향을받게된다 : 1) 거시경제요인, 2) 미시경제요인, 3) 소극적노동시장정책, 4) 적극적노동시장정책이어떻게작용하는가에따라달라지는것이다. 적극적노동시장정책이실질적으로노동공급을증대시키는한, 정책결정자들이우려하는대체효과는중기적관점에서는약화되게된다. 그리고실업률감소에있어초기성공이보다많은자원을실업정책에투입할수있게함으로써긍정적외부효과 (positive externalities) 가증가하게되는것이다. 적극적노동시장정책프로그램에대한평가결과는아래와같이요약할수있다. 첫째, 취약계층청년대상프로그램은성과가낮게나타나고있다. 물론전반적으로성과가낮다하더라도, 구직보조, 민간부문임금보조, 특정한노동시장훈련프로그램등은상대적으로성과가있었다. 둘째, 활성화프로그램은일정실업기간이경과한실업자를대상으로다양한프로그램에참여하게함으로써구직활동을강제하는성격을갖고있다. 이는양질의구

60 직지원과그것을강제하는압력을결합시킴으로써구직자의취업동기를제고하지만, 때로저임금일자리로의재고용이라는비용을치르게한다. 셋째, 공공고용서비스 (PES) 는적극적노동시장정책에서매우중요한역할을담당하고있으며, 최근들어서는서비스의분권화 (Decentralisation) 와준시장메커니즘 (Quasi-Market Mechanism) 을활용하고있다. 넷째, 보조금지원고용프로그램 (subsidised employment programme) 의효과평가는사중손실 (deadweight losses), 대체효과 (substitution effects), 전치효과 (displacement effects) 등에주목해야한다. 5) 이러한평가결과는에대한취업지원정책과관련해서몇가지핵심쟁점이형성되고있음을의미한다. 첫째, 1990년대이후거시경제환경이불안정하고노동시장여건이취약한상황에서활성화정책이 < 실업 저임금 고용불안 > 문제에어떻게대응해야하는지가중요한쟁점을형성하고있는것이다. 좀더구체적으로말하면, 각국이처한경제여건에따라저임금일자리공급을확대할것인지, 복지급여를통해형평성을강화할것인지가그것이다. 둘째, 복지급여와취업지원프로그램을어떻게연계함으 로써복지의존성을최소화하고, 근로유인을강화할것인지또한중요한쟁점이다. 이는복지급여에비해취업지원프로그램에참여하는데따른인센티브와제재 (Sanctions) 를어떻게결합시킬것인가의문제를의미한다. 대상취업지원정책은재정일자리사업을포함하게된다는점에서적극적노동시장정책의효과성평가방법을활용할필요가있다. 활성화정책은일반적으로의특성에따라단기취업지원프로그램과장기교육훈련프로그램으로구분되며, 각프로그램의효과성에대해서는상이한평가가대립하고있다. 먼저프로그램효과성평가와관련해서제기되는우려는다음과같다. 단기적인구직의무부과는이들로하여금저임금일자리의함정으로빠져들게하며, 재정일자리는사중손실및대체효과를 49 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토 5) 사중손실은보조금지원이없어도창출되었을일자리에지원하는것이며, 대체효과는다른근로자의일자리기회를빼앗는것이며, 전치효과는기업차원에서비보조금일자리를대체하는것을의미함

61 야기할수있다는것이다. 최근제기되는문제점중하나는활성화프로그램에도불구하고취업에어려움을겪는취업애로계층 (hard to employ) 이상당규모존재하고있다는것이다. 취업애로계층의문제는에대한각종취업지원정책이효과성을기대하기용이하지않다는인식을확산시키는측면이있다. 우리지원정책에서상징적위치를차지하고있는자활근로사업 ( 재정일자리사업 ) 은다양한문제가복합적으로작용하는대표적인케이스이다. 먼저지원대상에대한정확한선발이이루어지지않는문제점을안고있다. 이는에대한사례관리와이를기초로한프로그램연계에문제가있으며, 이를해결하기위해서는의특성에대한보다정교한유형화가선행되어야한다는것을의미한다. 이어대상취업지원프로그램중현재자활사업의중심을차지하고있는재정일자리프로그램을직업훈련과취업알선을강화하는취업촉진프로그램강화하는방향에서개선해야할필요성또한지적할수있다. 끝으로취업지원프로그램의운영과관련해서우리사회의독특한거버넌스방식이아직안 50 지원정책 개편방안 연구 착되지않았다는것이다. 이는공적고용서비스전달기관이취약한상황에서영리단체가아닌, 비영리민간단체를통해서비스공급이이루어지고있음을의미한다. 제 4 절소결 한국지원정책은핵심정책대상으로다음과같은개념화를시도하고, 이를파악할수있는통계인프라를구축해야할것이다. 첫째, 우리사회의지원정책에있어일관성과지속성을담보하기위해서는고유한개념정의가필요하다. 그것은근로능력빈곤층 (Workable Poor) 개념을중심축으로종사상지위와취업기간에따른 (Working Poor) 개념으로보완하는방식을취할필요가있다는것을의미한다. 둘째,

62 의규모와특성, 그리고추이를파악할수있는통계인프라를구축해야할것이다. 이를위해서는전국가계조사와경제활동인구조사데이터를활용하는방식을제안할수있다. 전국가계조사자료를활용하여규모를추정하기위해서는조사항목가구원의종사상지위와취업기간을기재하는문항을추가할필요가있다. 셋째, 기존개념이포착하지못하는미취업빈곤층에대한조사와분석을강화함으로써취업을촉진하는정책에활용해야한다. 미취업빈곤층대상취업지원프로그램은참여자의특성과여건에대한정교한유형화를전제해야하기때문이다. 한국지원정책은거시적환경과미시적환경에대한고려를토대로설계되어야할것이다. 거시적환경과관련해서는지난 10년간심화되어왔던반복적경기불안에대처할수있는전략이필요하다. GDP Shock와노동시장여건변화에효과적으로대처하기위해서는자동안정화장치 (Automatic Stabilizer) 를구축할필요가있는것이다. 특히소득보장제도및취업지원제도등사회보장제도에서사각지대를해소하고지원의안정성을담보할수있는제도화전략이중요하다. 보다구체적으로미시적환경으로는의개인특성및가구특성, 그리고취업특성에대한고려가필요하다. 의성별, 연령, 교육수준등개인특성의분포는인적자본개발등취업지원프로그램설계에있어일차적으로고려해야할사항이다. 의가구특성은취업자수와피부양자녀수를중심으로유형화할필요가있다. 이는소득보장과취업지원프로그램의패키지설계에있어기초적인집단구분이라할것이다. 의취업특성은종사상지위에초점을맞출필요가있다. 그것은우리사회에서각개인의종사상지위가취업능력및소득능력과밀접한관련이있기때문이다. 현재우리사회의지원정책은위에언급했던두가지쟁점을중심으로향후정책방향을설계해야할것이다. 먼저복지프로그램과취업촉진급여간의정책적자원배분의문제를고려할필요가있다. 하지만이를위해서는 1990년대이후외국에서취업촉진급여를강화했던상황에대한 51 제 2 장 근로빈곤 문제의 이론적 검토

63 고려가전제되어야할것이다. 그것은복지급여의적용범위와지출이충분하지않은상황에서취업촉진급여에대한자원배분이형평성을침해해서는안된다는것을의미한다. 물론취업촉진급여의확대를위해서는현재이제도가안고있는다음문제점을해결해야할것이다 : 1) 적용대상이협소하다는점, 2) 급여수준이낮다는점, 3) 복지급여와의연계성이취약하다는점이그것이다. 이어취업지원프로그램의효과성을제고할수있는과학적이고전략적인선택이필요하다. 우리사회대상취업지원프로그램은노동수요가감소하는환경에서실시되고있으며, 직업훈련과재정일자리사업중후자에대한의존도가높다는문제점을안고있다. 자활사업은현재재정일자리사업중심으로운영되고있으며, 프로그램의근로유인효과측면에서취약성을나타내고있다. 따라서이프로그램은전반적으로취업촉진기능을강화하는데초점을두어야할것이다. 52 지원정책 개편방안 연구

64 03 K I H A S A 각국지원정책의비교

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66 제 3 장각국지원정책의비교 제 1 절문제제기 역사적으로볼때우리사회는다양한경제적 사회적변화를겪으면서그사회의관습과제도에따라각기다른정책이발전되어왔으며, 세계화가진전됨에따라각국의정책들은유사한경향을보이기도한다. 복지정책에있어서도복지국가위기이후로대부분의국가들이공통적으로노동에대해강조함으로써사회보장과노동을연계시키는방향으로정책을전환하 고있다. 이러한정책적전환의이면에는기존복지체제에대한비판의식이있었고, 그러한의식은여러가지환경적변화, 예를들면세계화에따른경쟁의강화, 서비스분야및지식경제의성장, 저출산 고령화등의인구사회적변화등과밀접하게관련되어있다. 또한최근경제 사회적인양극화현상이나타나게되면서비정규 저임금노동자, 영세자영업자, 일자리에서배제된실업자등이른바 이형성되고있다. 우리사회의이형성되는원인을보다구체적으로살펴보면첫째, 산업구조개편과노동시장유연화, 고령화등사회 경제적구조변화에의해, 둘째, 노동과정에서는임금부문의비정규직일자리의증가와영세자영부문의비정규직일자리의증가와영세자영부문의증가, 청년실업자와중장년실직자의증가등에따른소득양극화에의해, 셋째, 취약한자산형성, 취업자수의감소, 지출증가등에대한적절한사회정책의부재로인한것으로볼수있다. 또한이러한메커니즘은을증 55 제 3 장 각국 지원정책의 비교

67 가시키고삶의박탈감을심화시키며, 빈곤을대물림하는재생산구조를만들어내고있다 ( 노대명외, 2006). 이들은고용불안과실업, 높은가계부채등으로인해열심히노력하지만빈곤에서벗어나기어려운상황에직면하고있다. 이러한환경적변화로인한의문제를해결하기위해각국가에서는다양한노력을기울여왔고, 복지와노동을연계시킴으로써을노동시장으로진입하게하려는근로연계복지정책을통해가시화되기시작하였다. 근로연계복지정책은복지의존자들을노동시장으로진입하도록하여스스로의소득을통해자활하도록하는것을목표로, 취업이나직업훈련 교육을의무화하는것이다. 근로연계복지는 1990년대중반이후미국과영국등의국가에서본격화되기시작했으며, 한국도 2000년국민기초생활보장제도의개편으로근로연계복지를받아들이게되었다. 이러한정책이구체화되기까지그배경과이념에있어서는국가별로차이를보이고있다. 미국의경우에는시장의활성화와유연화, 빈곤층의고용률향상을위해서, 유럽의경우에는장기적인고실업에대응하기위한정책으로서노동을강조하는 56 지원정책 개편방안 연구 정책을채택했으므로이것으로인해사회보장정책이어떠한양상으로구체화되는지에있어서도차이를보인다. 한국에서는지원정책으로서자활사업과사회적일자리사업, 근로장려세제, 마이크로크레딧등이시행되고있는데, 그역사가짧은만큼시행착오도있을것이다. 현재한국에서이증가함에따라이들을지원하는정책에관심이커지고있지만, 현실적으로현재시행되고있는제도적장치는매우취약하다고볼수있다. 대표적으로자활사업에있어서대상자선정에있어서사각지대가발생하고, 근로유인을위한체제도미약하며, 자활에성공하는비율도낮은수준으로보고되고있다. 이러한 문제점이발생함에따라자활사업을포함한지원정책전반에대한개편이요구되고있는실정이다. 이증가하게된것은경제전반의구조적인관점에서해석해야하며, 이에대한해결책도경제와복지적차원모두를고려하여야할것이다. 이러한시점에서서구의오랜경험

68 에서나온근로연계복지정책들의배경과정책유형을살펴보는것은한국의지원정책이어떠한방향으로개편해가야할지에대한시사점을제공할수있을것이다. 본장에서는서구의지원정책으로서근로연계복지가등장하게된역사적인배경과이념을살펴본후에, 미국, 영국, 프랑스를중심으로근로연계복지라는틀속에서을지원하는정책이어떻게유형화되었는지내용을살펴보고특성을비교해보고자한다. 또한한국의경우지원정책으로시행되고있는자활사업에대해살펴봄으로써외국의사례로부터의시사점을구체적으로모색해보고자한다. 제 2 절지원정책의배경과이념체계 서구복지국가는 1970 년대이후저성장 고실업의문제가심각해지면서 기존제도의한계성을인식하며끊임없는재편의노력을해왔다 년대 에는주로복지국가의양적축소에집중되었지만, 1990년대들어와서는시장논리에관심을갖게되면서복지를노동및고용에연결시키려는변화를겪게되었다. 이러한과정에서서구복지국가들은과거의수동적인복지체제를능동적 적극적인것으로바꾸어갔다. 즉, 빈곤층의생계유지를위한지원보다는실업예방과취업활동을위한지원에많은재원을사용하기로한것이다. 과거의복지국가에서는실업자에게실업급여를지급하는것이국가의역할을다하는것으로여겨졌지만, 실업이장기화되고대량실업사태가발생하게되면서국가의재정이악화되어더이상수동적인체제를유지하기어려워진것이다. 실업자에게현금을지급하는것보다노동시장에참여할수있도록일자리를제공하는것이더욱생산적이라는인식하에보다적극적인복지- 노동정책에힘쓰게된것이다. 노동과복지를연계시킨근로연계복지정책의발전은근로유인을저해하는요소로서의공공부조제도의개편작업과함께이루어지게된다. 복지급 57 제 3 장 각국 지원정책의 비교

69 여의삭감, 수급자격강화, 수급기간제한등의조치가이루어지면서동시에복지급여수급을근로의무와연계하도록한것이다. 이와함께근로유인을높이기위해저소득취업자에게주는조세혜택 (in-work benefits) 제도를도입하기도하였다. 이것은취업자의근로소득에조세혜택을덧붙이는방법으로복지급여액과의차이를인위적으로크게만들어근로유인을높이는제도로대부분의서구국가에서시행중이다. 이외에도노동시장의유연성을촉진하기위해취약계층을위한취업기회및일자리를확대하려는노력이이루어지고있다. 복지에서노동으로 (welfare to work) 정책은미국과영국에서시작되었다고할수있다. 미국에서는 1996년의공공부조개혁을통해근로의무를강화하였고, 영국의신노동당정부도뉴딜을통해근로연계복지정책을적극적으로시행하였다. 노동윤리와노동유인을강조하는것은자유주의복지국가에서찾아볼수있는현상이지만, 유럽국가들에있어서도노동중심적인복지개혁의모습을찾을수있다. 유럽복지개혁은 EU 차원에서종합적이고제도적으로이루어지는것을그특징으로볼수있다. 각회원국 58 지원정책 개편방안 연구 의사회정책은 EU 공통의지침에따라야하는데, 1997년사회보장제도현대화에관한보고서 (European Commission, 1997) 에서는사회복지가더이상경제적부담으로남아있어서는안되며, 오히려유럽경제의경쟁력을높이는생산적요소가되어야한다는점을강조하면서사회보장제도를고용친화적인것으로바꾸는것이당면목표임을밝히고있다. 또한이보고서에서는고용친화적사회보장제도를만들기위한여러방법을제안하는데, 노동유인을높여서일의보상이제대로주어지게하라 (make work pay) 는것이핵심이다. EU 뿐아니라 OECD도노동중심적복지개혁을강조해왔다. OECD는노동시장의유연성을높일것, 적극적노동시장정책을 확대할것, 실업보상과조세제도를노동유인이강화되는방향으로개혁할것을권고함으로써총체적복지개혁을강조하고있다 ( 김종일, 2001). 이렇게노동중심적인복지국가로개편하게된배경에는케인즈주의복지국가 (KWS) 체제의위기에대처하고새로운환경에적응하기위한서구

70 복지국가의노력이있었다. 1970년대경제위기로실업률이급격히높아지면서복지비용이증가함에따라심각한재정부채의증가를초래함으로써복지국가는위기에직면하게되었다. 신자유주의자들은이러한상황에서실업문제를해결하기위해미국과같은신자유주의노선을따라야한다고주장하며노동중심적인복지개혁을주도하게되었다. 경제위기와함께정치사회적구조의시대적인변화로인해포드주의와코포라티즘 (coporatism) 에바탕을둔케인즈주의복지국가는더이상지속하기어려워지면서새로운정체경제의틀이요구되었다. Jessop(1993) 에의하면, 케인즈주의복지국가의위기를포드주의의위기로진단하며포드주의해체의배경에는신기술증대, 세계화, 포스트포드주의로의이행등의변수가작용하고있다고하였다. 그리고기업간국가간경쟁이치열해지자선진자본주의국가들은신기술과유연생산체제를중심으로축적체제를재구축해서경쟁력을회복해가고있으며, 이는슘페터적노동연계복지국가 (SWS) 라고할수있다. 슘페터적노동연계복지국가는포스트포드주의, 열린세계경제, 경제의구조적경쟁력제고, 혁신, 공급측면개입, 유연화정책등을강조하고있으며, 신 자유주의, 신코포라티즘, 신국가주의등다양한경로를통해나타날수있다고하였다. 이러한배경속에서기존의복지국가는노동중심적복지국가로재탄생하게되면서근로연계복지 (workfare) 라는개념이생기게되었고, 1990년대복지개혁의핵심적인개념이되었다. 저성장 고실업시대를배경으로나타난노동중심적복지국가는실업문제에대해서사회적책임에많은비중을두고실업자의사후치료가아니라사전예방에중점을두고있는것이특징이다. 실업문제에대해신자유주의적관점에서는실업을개인의심리 도덕적결함과연결하여개인적인문제로본다. 이관점에서는실업의원인을노동윤리와노동유인의부재로보고높은수준의복지급여가이러한현상을지속시킨다고주장한다. 따라서이관점에따르면노동중심적복지국가는복지의최소화를통해노동력재상품화에주력하는복지체제가된다. 미국에서진행중인복지개혁이대표적이며, 영국, 캐나다, 호주등의국가에서 59 제 3 장 각국 지원정책의 비교

71 도유사한정책을시행하고있다. 반면, 사민주의적관점에서는실업을사회적배제의문제로인식하고, 개인의문제가아닌노동시장전체의문제이며, 단순한경제적문제로보기보다는사회적인문제로보아야한다는것이다. 따라서노동중심적복지국가는노동시장에서배제된집단을노동시장에편입시키기위한노력에있어서장기적인고용능력과국민경제전반의생산성을동시에높이는, 즉적극적노동시장정책을핵심으로하고있다. 여기서는신자유주의관점과달리노동과복지를배타적인관계가아닌상보적인관계로인식하고있으며, 스웨덴을비롯한북유럽국가에서시행되고있다 ( 김종일, 2001). 근로연계복지정책의타당성에있어서는많은논란이있어왔다. 지지자들은근로연계복지정책은복지수급자의근로를통해사회적책임감을느끼게하고노동윤리를회복하는데도움을주며, 복지수급자의사회적의무와책임을강조함으로써그타당성을주장하였다. 반면, 근로연계정책이수급자의도덕성을논란의대상으로삼아시민의복지권을훼손한다고하며, 수급의전제조건인의무적인노동이과연어떠한효과가있는가에대해의 60 지원정책 개편방안 연구 문을제기하기도한다. 수급자들이의무적으로하는노동은대부분지역사회서비스로서취업이나지역사회에별도움을주지못한다는것이다. 또한이러한강제적인노동에의해사회적낙인이생겨근로자뿐아니라일자체를소외시키는결과를초래하기쉽다는비판도제기되고있다 (European Anti-Poverty Network, 1998). 근로연계복지정책은근로와복지를연결시키려는공통된목적을가지고있지만, 국가의이념과구조에따라각기다른양상으로발전되어왔다. 미국, 영국, 호주등의자유주의국가에서는복지의존탈피와조기취업을강조하는탈복지유형이, 스웨덴, 덴마크등의북유럽국가에서는사회적취 약계층의배제문제를근본적으로해결하려고하는사회통합유형이, 그리고독일, 프랑스, 네덜란드등의유럽대륙국가에서는양자의특성이혼재된노동시장재통합유형으로실업자의사회통합에관심을가지지만경제적인측면, 즉노동시장에국한되는경향을띠고있다 ( 김종일, 2001). 구체

72 적인특성을비교해보면다음 < 표 3-1> 과같다. 표 3-1 근로연계복지정책의유형 탈 ( 脫 ) 복지형사회통합형노동시장재통합형 목적 전략 수단 복지의존근절노동윤리회복 노동시장부착 ( 취업우선 ) 재정유인 복지급여삭감근로연계복지 사회적배제해결 인적자본개발 교육 훈련 ALMP 경제현안해결 거시전략부재 소극적제재소극적교육 훈련 대상편부모, 청년실업자모든취약계층청년실업자 활성화의성격 처벌과훈육 기본권실현 경제적활성화 지배이데올로기 신자유주의 사민주의 보수주의 주요담론 자활, 사회적의무 평등과연대성 사회안정 주요국가미국, 영국, 호주스웨덴, 덴마크독일, 프랑스, 네덜란드 자료 : 김종일 (2001), pp.74 표를재구성. 위의유형들은각국가마다이념과사회경제적구조에따라다른특성을보이고있으며, 각유형마다한계점도지니고있다. 탈복지유형에있어서는노동중심복지정책이단기적처방에만집중하고있어장기적이고구조적인문제의해결에있어서는취약하다고할수있다. 취약계층의사회적배제문제를단기적이아닌근본적으로해결할수있는대책이함께논의될필요가있다. 사회통합유형에서는국가가사회통합을위해최대한개입하려는특성을보이는데, 여기서개인의자율성의문제와정부의개입간의조화를어떻게이룰것인지, 그리고공적지출이상당히많이요구되는정책을시행하면서재정적인면에서복지국가의지속이가능할것인가의문제가제기되고있다. 노동시장재통합유형은어떠한일관된이념에기초한것이라기보다경기변동이나사회적상황의변화에따라사회정책을조율하 61 제 3 장 각국 지원정책의 비교

73 게되므로, 대체적으로소규모의느슨한경향의정책특성을보인다. 이는소극적이고수동적인정책으로나타나정책의뚜렷한효과를제시하는데있어서한계가있다. 우리나라의경우 2000년에도입된국민기초생활보장제도의자활사업은서구국가들에서공공부조개혁의일환으로진행된근로연계복지정책 (workfare) 과매우유사한특성을가지고있다. workfare 는 근로능력이있는공공부조수급자에게근로관련활동에대한참여를의무화시키는정책 으로정의될수있으며, 국민기초생활보장제도가자활사업을통해근로활동을의무화한다는면에서 workfare로정의될수있을것이다 ( 황덕순, 2002). 김대중정부의이러한복지정책과노동정책에대한기본성격에대해서는다양한의견이존재한다. 일부에서는사회민주주의, 보수주의가혼합되었다는의견도소수존재하고, 김대중정부의복지확대와국가책임강화는결국신자유주의적경제정책과노동정책을용이하게하기위한보조수단이라는점에서신자유주의적인것으로보아야한다는의견도있다 ( 손호철, 2005). 또한신자유주의와사민주의중간길로일컬어지는제3 의길노 62 지원정책 개편방안 연구 선에가까운것으로평가되기도한다 ( 성한용, 1999). 이렇게서구제도의영향을받았지만, 제도의발전과정에있어서는서구국가들과다소차이를보인다. 서구의경우국가에의한책임이약화되고시장과개인의자발적인노력이강조되는복지국가의개혁과정에서 workfare가진행된반면, 한국의경우는공공부조수급자에대한국가의책임이강화되는과정에수반된변화라고볼수있다. 발전과정에서차이가있는만큼서구의근로연계복지정책의사례를통해한국의상황에맞는정책의발전방향을모색해야할것이며, 이를위해다음절에서는미국, 영국, 프랑스를중심으로지원정책에대해살펴본후에한국근로 빈곤층지원정책에주는시사점을논의하기로한다.

74 제 3 절미국의지원정책 1. 역사적배경 1960년대닉슨행정부이래로미국의근로연계복지는다양한방법으로시도되었고, 1980년대초반부터는노동중심적인복지개혁이본격적으로전개되기시작하였다. 1981년에집권한레이건정부는공공부조의개혁에중점을두고 AFDC 수급자를대상으로수급권의개념을제거하고급여의대가로사회적의무, 즉일을부과하는것을개혁의목표로삼았다. 또한 1981년종합예산조정법 (OBRA) 을통해복지와노동의연계를추진할수있는제도적장치를마련하였으며, 이법에따라각주에서는지역사회근로경험프로그램 (CWEP) 을만들어복지수급자의참여를강제할수있게하였다. 1988년의가족지원법 (FSA) 은각주에복지와노동의연계를의무적으로시행하도록요구한중요한입법으로서, 일자리기회와기초기능훈련프 로그램 (JOBS) 을통해 AFDC 수급자들이교육, 훈련, 근로, 각종지원서비스제공을통해노동시장으로진입할수있도록도와주도록하였다. JOBS 를통해교육과훈련기회를제공하는것을의무로써규정함점은기존의복지개혁프로그램과차별화된점이었으나, 실질적으로주정부의예산부족으로인해이러한규정이제대로실현되지않았다. 1990년대들어와수급자는급증하고복지개혁에대한비관론이다시제기되는상황에서 1996년개인책임과근로기회조정법 (PRWORA) 은미국근로연계복지제도에일대전환을가져왔다. 이법을통해첫째로 AFDC를폐지하고한시적구호제도인 TANF로대체함으로써수급자에대한근로의무를강화시켰고, 수급기간도평생 5년 ( 노동하지않고연속 2년 ) 으로제한하였다. 둘째, 공공부조에대한모든권한과책임을주정부에게이양함으로써주정부의재량권을강화하였다. 이에따라과거의대응보조금 (matching fund) 을총괄보조금 (block grant) 으로대체하여지급하였고, 각주와지방 63 제 3 장 각국 지원정책의 비교

75 정부의재량에따라급여수준을결정할수있게되었다. 대신주정부는 TANF 수급자를의무적으로취업시키거나근로관련프로그램에참여시켜야하고, 매년 5% 씩참여자를증대시켜 2002년까지총수급가구의 50% 이상을참여시켜야하는의무가있었다. 이것을이행하지못한주는다음해교부금의삭감을감수해야한다 (Haskins and Blank, 2001). PRWORA는복지수급자와국가의상호의무중복지수급자를더강조하면서복지수급자가자활을위해노력하는대신국가는자활지원서비스와일자리를제공해야한다는상호의무관계에대한관념에기반한것이라고할수있다 ( 김영순, 2002). PRWORA 이후로대부분의주는취업을우선적으로강조하여교육과정을축소하거나생략하고수급자들을가능한한구직프로그램에배치하게되었다. 이렇게강력한취업우선접근법으로평생 5 년이라는급여의시간제한과급여조건불이행시급여박탈이나삭감이라는형태의강력한제재를취하면서, 반면일정소득수준이하의근로소득자에게국가가현금을지급하는일종의부의소득세 (negative income tax) 인 EITC 를통해근로유인을자극하는방향으로점차개선되어갔다. 64 지원정책 개편방안 연구 이러한주요정책의성과에대해서는 TANF 수급자의노동참여율이증가하고빈곤율및수급자수가감소하는등의연구결과 (Haskins and Blank, 2001; Blank, Card and Robins, 1999; Blank and Schoeni, 2000) 들을통해일부긍정적인효과를증명하였다. 하지만, 과거 TANF 수급자의 20% 정도는아무소득없이살거나취업자중에서도 20% 는일자리를유지하지못하며노동시장의끝자락에서취업과실업을반복하며불안정하게살고있고, 경제적으로어려움을겪고있다는보고는취업자의진정한빈곤탈출에있어서는완전히해결하지못하고있음을보여준다. 또한 EITC의효과에있어서도일자리를통해소득을올리는사람들에게만 적용되는것이며, 저임금일자리나마안정적으로유지하기어려운중복적장애를가진사람들은이혜택을받을수없기때문에복지의존자들을경제적으로양극화시키는구실을하고있다는견해도있다 (Danziger, 1998, 김영순, 2002 재인용 ).

76 2. 정책유형및내용 미국에서실시하고있는근로연계복지정책은프로그램의성격에따라크게직업능력개발을위한교육및훈련프로그램, 임금보조나세금감면등의고용주에대한보조프로그램, 복지수급자에대한근로연계프로그램등으로구분할수있다. 첫째로교육및직업훈련프로그램의주요대상은저소득층의성인, 실직근로자등취약계층에서장애자, 고령자, 재향군인등을포함한모든성인까지대상층을확대하고있으며, 서비스들을단계적이고통합적으로제공하도록하고있다. 여기에는기본핵심서비스 (core service), 집중서비스 (intensive service), 훈련서비스 (training service) 등으로구성된다. 주로직업탐색과배치, 기술정보제공, 기술능력평가, 개인별취업계획, 상담, 사례관리, 직업기술훈련, 현장직업훈련, 창업훈련, 직업준비훈련등다양한프로그램으로이루어지고있다. 둘째, 고용주에대한보조프로그램으로는근로자훈련제공에대한보조 금과실업자고용에대한세금감면혜택이있다. 1960년대인력개발 훈련법 (MDTA: Manpower Development and Training Act) 를시초로고용및훈련법 (CETA), 직업훈련법 (JTPA), 인력투자법 (WIA) 등을통해취약계층근로자를채용하고이들에게현장직업훈련에참여하는것을전제로임금의약 50% 수준에서보조금을지급하도록하고있다. 또한노동유인 (WIN: Work Incentive) 을효시로하여신규고용세액공제제도 (NJTC: New Jobs Tax Credit), 근로기회세액공제제도 (WOTC: Work Opportunity Tax Credit) 등이시행되면서특정취약집단에속한저임금근로자를고용하는기업에대해조세혜택을제공하고있다. 이는취약계층근로자를고용하는경우일정비용을지원함으로써참여자에게낙인효과없이고용에다른경제적인센티브를제공하게되며, 민간부문에서의저임금근로자의고용확대를돕고있다는평가를받고있다 ( 박능후외, 2003). 셋째, 근로연계복지프로그램 (WTW) 은 1996년의복지개혁이후도입된 65 제 3 장 각국 지원정책의 비교

77 것으로 17세이상 60세미만의취약계층의근로능력자를대상으로하고있으며, TANF 수급자중근로능력자는의무적으로참여해야한다. 이프로그램은취업전프로그램과취업후프로그램으로구성되는데, 취업전프로그램으로는보조금없이고용주로부터봉급을받는프로그램, 보조금지원고용, 현장체험, 현장직업훈련, 직업기술훈련, 취업알선등이있다. 취업후서비스는직장을유지하거나더좋은직장을구할수있도록정보및자원등을제공하는것이며, 주당 32~35시간근로활동을하는수급자에해당한다. 여기에는일정기간의의료보호및탁아혜택, 교육 훈련등의서비스를받기위해필요한보육비, 교통비등의기타비용지원등이포함된다. 특히 TANF에서는급여지원뿐아니라상담및심리검사, 사례관리, 사후관리등이체계적으로이루어지고있다. 그리고근로능력자에대해서이러한관리는해당지역의고용센터 (One-stop career center) 를통해이루어지고있으며, 개별상담과정에서근로능력자의필요와욕구에따른프로그램을제공하도록하고있다. 미국에서실시되고있는주요프로그램현황을살펴보면다음 < 표 3-2> 와같다. 66 지원정책 개편방안 연구

78 표 3-2 미국 TANF 의자활사업프로그램 프로그램명 취업알선 (job search) 보조금지원고용 (subsidized employment) 기초직업훈련 (on the job training) 일반직업훈련 (vocational educational training) 전문기술교육 (job skill training) 취업체험 (work experience) 지역봉사 (community service) 실시지역 자료 : 노대명 (2006), pp. 165 표를재구성. 3. 평가 50 개주 ( 이중 27 개주는의무규정 ) 42 개주 45 개주 47 개주 42 개주 44 개주 34 개주 사업내용대상자 모든신청자 고졸이상, 전직실업자 직업상담원이취업가능하다고판단한사람 복지급여시효가 2 개월남은부모 ( 편부모 ) 주당 30 시간이하근로자 TANF 수급자및일반실업자 비영리민간단체의지원신청가능 기술수준이떨어지는단순기능직노동자 저학력자 주당 10 시간 /20 시간이상일하는노동자 파트타임으로일하나성취를원하는사람 고용되기위해기술을필요로하는사람 주당 20 시간일하는노동자 시장에서활용가능한기술이필요한사람 구직활동을마치고도실직상태인자 13 세이상아동보육자중 12 개월이상각종취업교육을받았지만실직상태인자 기술습득을위해교육이필요하다고판단된자 2 년간 TANF 를받고근로하지않은사람 구직활동후에도일자리를찾지못한사람 개인별로최저고용시간이부족한사람 미국의복지개혁, 즉 AFDC 에서근로를강조하는 TANF 로의개혁으로 인해공공부조수급자들의수급권에대한일률적인기준을제거하고주정 부의재량권이강화되었다. 또한급여의혜택을받기위해서근로에대한 의무수행조건이첨가됨으로써복지정책에있어서노동과의연계를강조하 였다. 이러한과정에서미국은취업우선접근법을통해교육 훈련보다는조 기취업을중요시함으로써노동시장으로의진입을우선시하였다. 이러한방 법으로미국은복지수급자수가감소하고노동시장진입률이크게상승했 67 제 3 장 각국 지원정책의 비교

79 지만, 수급자들의삶의질이본질적으로개선되었는가에대해서는비판적인견해가많다. 교육 훈련없이취업한이들은저학력 저숙련의불안정한일자리가대부분이며이러한일자리는대부분경기변동에민감하고불안정하기때문에취업을했다하더라도경제적인어려움을겪을수밖에없기때문에빈곤에서완전히벗어나지못한다는것이다. 결국미국의노동중심적인복지개혁은사회의취약계층의근본적인문제를해결하지못했다는비판을받고있다. 현재실시되고있는고용지원정책에있어서주목할만한점은지역별로원스톱고용센터 (One-stop career center) 를운영하면서고용과관련된업무, 즉직업및인력정보제공, 구직자와구인업체연결, 교육및훈련서비스등을체계적이고효율적으로관리하고있다는것이다. 또한 TANF에있어서도대상자의근로활동참여는단순한직업활동으로국한되지않고다양한프로그램의참여도포괄되어있어개별적상황과특성에적합한근로활동프로그램에의참여가보장되고있다. 특히급여지원뿐아니라상담및심리검사, 사례관리, 프로그램종료후취업알선및지도등을통한대 68 상자관리가체계적으로이루어지고있다고평가된다. 지원정책 개편방안 연구 제4 절영국의지원정책 1. 역사적배경 영국의근로연계복지정책은 1979년대처정부집권이후부터점진적으로시도되고있었다. 대처정부는복지국가를축소하고시장의논리를확대 하는것에일차적인관심을두고있었는데, 실업이사회적인문제로제기되면서당시미국에서진행되고있던근로연계복지정책을통해실업문제를해결하고자하였다. 이러한상황에서정부는미국의지역사회근로경험프로그램 (CWEP) 과

80 유사한지역사회프로그램 (CP: Community Program) 을도입하면서부터점차구체적인노동중심적인복지정책들이등장하기시작했다. 1986년의 Restart Program은영국최초로강제성에근거한정책으로, 6개월이상의실직자에게심층면접을통해고용가능성을시험하고취업방안을제시하도록하였다. 1988년에도입된고용법 (Employment Act) 은정부가공인한훈련프로그램을거부한복지수급자의급여를최고 26주동안박탈할수있도록하여훈련을강제할수있는근거를마련하였다 (King, 1995; Peck, 2001; 김종일, 2001 재인용 ). 그러다가 1989년사회보장법 (Social Security Act) 에복지수급자격의적극적구직활동을요구하는조항을신설하면서점차적극성을강조하게되었다. 근로연계복지가본격적으로추진되기시작한것은 1996년블레어정부집권이후이다. 블레어는신노동당을이끌며제3 의길을선언하였고, 뉴딜 (New Deal) 을통해근로연계복지정책이가시화되었다. 뉴딜은근로능력이있는취약계층은노동시장으로편입시켜복지지출을줄임과동시에노동시장의유연성도높이겠다는의도를가지고있다. 즉, 기존의사회부조체 제가실업과빈곤의문제를해결하지못하고복지에의존하게만들어결국장기실업으로유도하여사회적배제상태에빠뜨리게된다고보고, 적극적으로기회를재분배함으로써이들을노동시장에적응시켜자활하게하는것이중요하다는것이다 (Giddens, 1998). 이러한뉴딜정책은블레어집권이후가장많은예산이투입된신노동당정부의핵심정책이되었다. 뉴딜정책시행에있어서영국은미국의자활정책을적극적으로도입하는모습을보였다. 블레어집권이후 3년간노동당- 보수당공동대표단이미국각지의복지사무소를정기적으로방문하면서이데올로기와전략뿐아니라구체적인정책수행방법들까지들여오기도하였다 (Walker and Wiseman, 2001). 그러나영국은미국의복지정책과세부내용에있어서몇가지차이점을보이고있다 ( 김영순, 2002). 첫째로, 주정책대상에있어서미국은주로부양아동을둔독신모를대상으로했다면, 영국은청년, 장기실업자, 장애자, 편부모를위한뉴딜정책중 18~24세의청년실업자들을 69 제 3 장 각국 지원정책의 비교

81 주요대상으로삼았고가장많은재원을투입하였다. 실업자로청년기를시작하면평생을빈곤과사회적배제, 범죄속에서살게될가능성이크다는점에서청년실업자를우선적인대상으로삼은반면, 편부모의경우는부양아동이어리고탁아시설이없다면편부모에게복지를대가로노동을강요해서는안된다는관점이더우세했기때문에미국과같이노동에대한압력은존재하지않았다 (Lewis, 1998). 둘째로는국가와수급자간의상호의무에있어서미국은복지수급자의의무를강조한반면, 영국은수급자와국가의상호의무를함께강조하고있다 (Philpott, 1997). 블레어정부는복지수급자의뉴딜참여를통해취업하는것을촉구하기위해사상처음으로 최저임금제를도입하고, 미국의 EITC 와유사한근로소득보전세제인 WFTC(Working Family Tax Credit) 를 1999년에도입했다. 이는조세지원방식을통해저소득층의복지의존을막고노동시장으로편입시키려는정책으로서보수당집권시기에이미저소득가족지원제도 (FC: Family Credit) 의형태로도입된바있다. 그러나 WFTC는 FC와는달리복지급여가아니라조세를이용한소득지원프로그램으로노동유인제고효과와함 70 지원정책 개편방안 연구 께사회적낙인을방지하는데도움을준다고평가되고있다 (Brewer, 2000). 셋째, 영국은미국보다제재는약하고지원은강한특성을보인다. 청년실업자와장기실업자를제외한장애인이나독신부모의경우는참여가자발적인것이고전혀제재가없었다. 또한영국은미국에비해상대적으로교육과훈련을강조하는측면이있다. 이러한블레어정부의뉴딜정책은복지의존을종식하고상호성 (reciprocity) 을회복하는도구로여겨지고있다. 영국의근로연계복지정책은미국의근로연계복지정책과그이념및시행방법의측면에서차이를보이고있으나, 전체적인구조로볼때영국의복지개혁은미국과호주등 의자유주의복지국가의사례를적극적으로참고하거나도입했다고볼수 있다 ( 김종일, 2001).

82 2. 정책유형및내용 영국에서실시하고있는근로연계복지정책은뉴딜프로그램, 근로유인프로그램등으로구분해볼수있다. 뉴딜프로그램은영국근로연계복지의핵심이라고할수있으며, 1998년에도입되어사회적배제및복지의존문제의완화, 취약계층의취업잠재력증대를통한경제적복지의향상등을목적으로하고있다. 뉴딜은각각의다른집단을대상으로서로다른프로그램들을수행하는데, 이들프로그램은뉴딜의일반적인목적은공유하면서그대상에따라세부목표, 참여기준, 가능한지급의범위와형태를차별하여적용하게된다. 처음에는 18~24세의실직청소년을대상으로시작되어이후 25세이상장기실업자, 편부모, 50세이상고령자, 장기실업자의배우자, 장애인까지대상층이확대되어다양한형태로발전되었다. 2003년 10월에는뉴딜의발전된형태인 'Pathways to work' 프로그램을통해대상자들이무엇을할수있는지에초점을맞추어서훈련및관리, 재취업을위한지원등을제 공하고있다. 뉴딜프로그램은다음과같은 6가지특징을가지고있다. 첫째, 개인상담자의역할이중심이되어대상자에게적절한일자리를제공하고, 취업장애요인을극복하도록도움을준다. 둘째, 각개인의욕구에초점을맞추어서개인적인조건과기술, 경력등에따라그에맞는프로그램을제공한다. 셋째, 공공, 민간, voluntary sector간의협력을바탕으로한다. 넷째, 청년및장기실업자는뉴딜참여가의무적이지만, 그외에는자발적으로참여하도록한다. 다섯째, 고용사무소 (Jobcentre Plus) 는대상자의권리와책임을확인함으로써서비스를제공하는근로연계복지체계의중심적인역할을담당한다. 여섯째, 고용주들이고용인의욕구를잘파악할수있도록고용주들과긴밀한관계를가지고사업을수행한다. 뉴딜은고용사무소의개인상담자 (PA: Personal Adviser) 가대상자에대한초기심사에서취업상태에대한개인능력평가를실시하면서시작된다. 개인상담자는개인의여건과특성, 욕구를반영하여다양한프로그램을제공 71 제 3 장 각국 지원정책의 비교

83 하는역할을수행하게되며, < 표 3-3> 과같은프로그램을제공할수있다. 표 3-3 영국의뉴딜프로그램 프로그램 기본고용능력훈련 (basic employment training) 교육및훈련기회 (education/training opportunities) 취업경험 (work experience) 취업지원보조금 (subsidized employment) 창업지원 (self-employment support) 추가지원 (follow through) 내용 - 훈련기간은 26 주이며, 구직에장애가있는문제점을해결하는데목적이있으며, 특히기초적인기술능력을개발 - 기간은 52 주이며, S/NVQs Level 3 이상의자격증획득훈련 - 민간또는공공부문사업주가제공하고, 정상적인노동시간과업무를수행하는것으로, 일주일에 5 일이상 30 시간이상의노동기회를제공 - 26 주동안보조금을지급하며, 전일제고용과단시간고용에따라각기다른금액의수당을지원 - 창업희망자가사업계획을세우는데필요한도움과상담을받아사업계획을세우고 6 개월동안시험운영을거쳐창업을지원 - 취업지원종결후에도직장을갖지못한참여자들을위해추가적인도움을제공 자료 : Evans(2001); 노대명 (2006), pp.169 표를재구성. 72 지원정책 개편방안 연구 뉴딜프로그램은첫단계로 4개월간의진입프로그램 (Gateway) 단계를통해개인상담자 (PA) 로부터구직상담및각종고용정보를제공받게되며, 이기간동안취업을하지못할경우임금보조취업지원이나자영업창업지원, 환경지원단활동, 자원봉사, 교육훈련등의프로그램에참여하게되며, 프로그램기간이경과한후에도취업을하지못할경우다시진입프로그램부터적용되는과정을거치게된다. 뉴딜외에영국정부는장기복지수급자들이취업하고고용을유지하도록장려하기위해구직시보너스를지급하거나각종급여를연장하는등의 다양한근로유인인센티브 (In-work Benefit) 를제공하고있다. 근로복귀보너스, 취업장려금, 육아지원보너스, 시용근로에대한지원, 주택급여및지방세감면급여연장제도, 편부모급여연장제도, 직장알선등이이에속한다 ( 표 3-4 참조 ).

84 표 3-4 영국근로유인인센티브 종류근로복귀보너스 (back to work bonus) 취업장려금 (jobfinder's grant) 육아지원보너스 (child maintenance bonus) 시용근로에대한지원 (employment on trial) 주택급여와지방세감면급여연장 (extended housing benefit & council tax benefit) 편부모급여연장 (lone parent benefit run-on) 직장알선 (job match) 자료 : 박능후외 (2003), pp.261~262 표를재구성. 내용 - 3 개월이상소득지원혹은구직급여대상구직자가취업으로인해급여가중지되게될경우현금으로일정금액지급 - 소득지원, 구직급여, 장해급여등수급자중 2년이상구직활동을한구직자가풀타임직장을구했을경우일시불로장려금지급 - 육아지원급여를받고있는소득지원혹은소득기초형구직급여대상실직자나실직자의배우자가풀타임직장을얻은경우육아지원보너스지급 - 취업을장려하기위해구직자가주당 16 시간이상의일을하는직장에서 4 주이상근로시 12 주이내그만두는경우구직급여의지급을유지시키고재신청할수있도록함 - 소득지원, 소득기초형구직급여를받는구직자가직장을구하거나근로시간이연장되거나근로수입이증가되었을경우, 소득지원이나구직급여가끝난뒤 8 일이내에신청을하면주택수당과지방세감면급여를 4 주간연장 - 6개월이상 IS 혹은소득기초형구직급여를수급하고있는편부모가주당 16시간이상의풀타임직장을갖게된경우급여중지시점에서 2주간더연장하여급여지급 - 1년이상구직급여를신청하고있는 18~24세의청소년층에게폭넓은고용기회를제공하여정규근로의수준으로근로시간을증가시키거나 1시간이상의시간제직장을구할수있도록장려하기위해주당 16시간이상 30시간미만의시간제근로를할경우 6개월간일정금액의보조금을지급하며직업훈련바우처를제공 영국은 2001 년에사회보장부 (DSS) 와교육고용부 (DEE) 를통합하여고 용연금부 (Department for Work and Pension) 를신설하였고, 일선의급여 사무소와구직사무소를통합한새로운고용사무소 (Jobcentre Plus) 를전국 적으로약 1,500 개설치 운영하고있다. 또한 2001 년에는사회보장부정수급에관한법령 (The Social Security Fraud Act 2001) 을제정하고, 부정수급대책위 (FSU), 급여부정수급감독원 (BFI) 등을두어부정수급자에대한업무를담당하고있다. 복지수급자의 73 제 3 장 각국 지원정책의 비교

85 경우개인상담자와의인터뷰를거부하거나정당한사유없이합의서작성 에이르지못할경우, 자활사업에성실하게참여하지않는경우에는급여삭 감등의제재가내려지게된다. 3. 평가 뉴딜은영국노동시장의역사상가장성공적인사업으로평가된다. 영국의고용연금부 (DWP) 자료에의하면, 2007년현재지난 10년간뉴딜을통해 185만명이상이취업을하였고, 장기실업자는 50만명에서 125,500명수준으로떨어졌고, 청년실업자는 85,000명에서 7,000명이하로떨어졌다. 편부모고용율도 1997년에비해 12.5% 가증가하였고, 장애인중 150,000 명이취업하였다. 실업률은모든지역에서낮아졌고, 1997년에비해 280만명이상이취업에성공한것으로나타나고있다. 이러한성과를바탕으로영국정부는노동시장의변화에맞추어앞으로는개인의취업잠재력과기술향상에보다초점을두는것을목표로제시하였 74 지원정책 개편방안 연구 다. 뉴딜의외형적인성공에대해서는비판적인시각도존재하는데, 이러한성공은경제호황에기인하는것이라는주장도있다. 경제호황으로인해전체적인실업률이떨어지면서뉴딜프로그램참여자의취업도상대적으로수월해지고소요예산도줄었다는것이다. 또한교육 훈련을강조하기는하지만이로인한소득향상이나양질의일자리로취업하는것을기대하기어렵기때문에사회적배제의문제를완전히해결하기에는미흡하다는것이다. 또한소수인종이나저학력, 범죄경력, 약물중독등의문제를가진집단은취업이어렵고, 훈련을통해취업잠재력을높이는것도쉽지않다는것 이문제점으로지적되기도하였다. 또한일자리의지역적인편중문제, 뉴딜이수후취업자들의소득이어느정도인지파악되지않는다는점, 대부분의일자리가저임금일자리로취업후에도경제적으로크게나아지지않는다는점, 청년실업자외장기실업자, 장애인, 편부모등의경우뉴딜참

86 여가의무적인것이아니므로참여율이낮고취업률이높지않다는점등이문제점으로제기되기도하였다 ( 김영순, 2002). 하지만, 근로의욕을감소시키지않는복지제도를구축했다는점과취약계층을특성별로분류하여각대상에따른적절한정책을추진하려는점은긍정적인것으로평가된다. 또한취업능력을향상시키기위한교육 훈련의강화, 개별취업상담의강화, 복지제도와관련프로그램과의연계등이체계적으로운영되며, 개인상담자와고용사무소를중심으로체계적인시스템을구축하여효율적인운영을하고있다는점도긍정적으로보여진다. 제 5 절프랑스의지원정책 1. 역사적배경 1970 년대의프랑스빈곤정책은사회보험과가족수당, 사회부조등대상 자별로범주화되어운영될뿐빈곤에대해사회문제화되지않았다 년대들어오면서실업자가늘어나고저임금일자리가증가하면서빈곤이문제시되기시작했는데, 배제자 (les Exclus), 배제 (Exclusion) 등의용어가사용되기시작하면서심각성을인식하게되었다. 실업의문제는경제적어려움뿐만아니라가정의붕괴와소외, 각종사회문제등을가져오는것으로이해하면서사회부조 (Aide Sociale) 를비롯한기존의제도에대한개선및새로운시도들이모색되었다. 1988년에도입된기초생활보장급여 (RMI: Revenue Minimum d'insertion) 법은일자리부족으로인해소득활동에참여하지못하는사람들에게급여를제공함으로써기초생활을보장해주며, 빈곤과의투쟁에있어서기초소득의보장수준에머물지않고, 전략적으로배제와의투쟁을가동시킨다는내용을담고있다 (Morel, 1996). 이법을통해기초소득을보장하는것이기초생활에필요한최소한의급여를제공하는것외에도통합 75 제 3 장 각국 지원정책의 비교

87 (insertion) 을위한추가적인서비스가제공됨을의미하는것이다. 이렇게통합을강조함으로써프랑스사회보장역사상최초로급여의조건으로수급자의권리를제한하는조치가적용되기에이르렀다 ( 나병균, 2006). RMI에따르면급여는통합을위한활동에참여하는조건으로제공되는데, 사회복지사를통한통합계약을체결함으로써상호적참여의무가부과된다. 일자리거부에대한제재는거의없지만, 수급자는 3개월이내에국가와맺는통합계약에서명하도록규정되어있으며, 이계약은수급자의취업을용이하게하고근로의욕을고취하는데에그목적이있다. 이를젊은계층에도확대하면서정규노동시장밖에서일하는것을의무화하기도하였는데, 공공고용근로 (Travaux d'utilite' Collective), 고용연대계약 (Contrat d'emploi Solidarite') 등을그예로들수있다. 프랑스적연대주의관습은 1998년사회적배제방지기본법 (LOLE: Loi d'orientation contre les Exclusions) 의채택에따라확대되기시작했다. 이법은신빈곤층에대한프랑스사회보장의안전망을더욱확대하기위한목적으로만들어진것이며, RMI 법에서직업적, 사회적통합노력을더욱 76 지원정책 개편방안 연구 구체화한것으로볼수있다 ( 나병균, 2006). 프랑스는이러한법을통해국가의빈민, 빈곤실업자에대해서는사회적인채무로인식하여일자리가제공되지않는다면그것은일차적으로국가의정책이잘못된데서기인하는것이므로국가는그에게일자리를제공해줄의무가있다는것을강조하고있다. 또한프랑스의 RMI와 LOLE의목적은의사회적배제를종식시키는데있으며, 빈곤을개인적결함이아닌외부의변화즉, 경기침체나산업구조, 사회보장의미비등의외적요인에서찾기때문에보다다각적이고다양한형태의정책적노력을기울여왔다. 프랑스의정책에있어서는빈곤의원인을외적요인에서찾는 만큼국가의의무를보다강조하는경향이크고, 근로의무불이행시따르는제재도다른나라들처럼가혹하지않은점이특징적이다. 또한공공부조및사회부조의재정과행정은지방정부 (De' partment) 소관이며, RMI의현금급여는중앙집권화된전국단위재정에기초하고있으나, 고용및사회적통합

88 과관련된서비스에관한것은지방정부의책임으로되어있다. 프랑스의이러한지원체계는사회적의무보다는사회적권리로서받아들여지며, 이러한 RMI 및 LOLE를통해프랑스사회내부의사회권이확대되고발전되었다는평가가이루어지고있다. 2. 정책유형및내용 1990년대프랑스에서노동시장에서고용창출을지원하고실업자의능력을개발하기위해실시한각종정책으로는고용창출프로그램, 고용상담프로그램, 훈련프로그램, 고용주지원프로그램등으로구분할수있다. 고용창출프로그램은공공부문에의한일자리창출프로그램으로서고용연대계약 (CES) 과고용강화계약 (CEC) 을들수있는데, 이는모두 50세이상의장기실업자및 RMI 수급자, 장애인을대상으로일정기간동안계약함으로써일자리를제공하는프로그램이다. 이러한프로그램을통해사회적취약계층을보호하고, 공공부문고용창출효과를기대할수있다. 고용상담프로그램으로는고용접근경로 (TRACE) 프로그램, 신출발프로그램 (Nouveau de'part), 재취업계획 (PARE) 프로그램등이해당한다. 이는각각 16~26세의미취업청년, 실직청장년, 실업급여수혜자등을주요대상으로실시하는것이며, 개별화접근을통해개인의상황과욕구에따라적절한프로그램을제공하게된다. 훈련프로그램은 1959년의관련법을통해시작되었으며, 취업자, 구직자, 청년, 장년집단등대상자에따라다양한프로그램이운영되고있다. 전문직업훈련기관프로그램, 통합 고용훈련수습프로그램, 기업연계프로그램, 수습프로그램, 자격증취득계약프로그램, 적응계약프로그램등이있으며, 지역자치단체에의해실시되는것이많다. 또한 1970년대후반적극적고용정책이시작되면서민간기업의고용촉진을위해국가에서는기업보조및일자리창출을위한지원등의고용주지원프로그램이생기게되었다. 여기에는피고용인에대한사회보장비감 77 제 3 장 각국 지원정책의 비교

89 면프로그램과저임금노동자에대한사회보장기여금감면프로그램, 취약지역고용에대한사회보장비감면프로그램등이있다. 이는대상자의특성이나지역특성에따라사회보장비를일정금액감면해주는프로그램으로서고용유지와창출지원을목적으로하는프로그램이다 ( 황준욱, 2003). 이외에도프랑스에서실시되고있는대표적인근로연계복지정책으로는 IAE(Insertion par I'Activite' Economique, 경제활동을통한자활사업 ) 를들수있다 6). 프랑스의자활사업은초기면접을통해필요와욕구를개별화하고, 자활의경로를계획하는것으로시작되며, 구직사무소 (ANPE: Agence National Pour Empoi) 가중심이되어구성한심사단이이를담당하고있다. 심사단은직업상담원, 3급이상의서비스를제공할수있는단체, 자활지원기업 (EI, ETTI) 의실무자등으로구성되는데, 공공기관의개인상담자에게만맡겨진것이아니라민간단체및전문가그룹이심사단으로서포함되어있다는점이특징적이다. 프랑스의자활사업프로그램은크게비시장영역의일자리제공, 보조금을지원하는시장영역의일자리제공, 직업훈련및교육서비스제공등세 78 지원정책 개편방안 연구 가지영역으로구분된다. 비시장영역의일자리란국가와지방자치단체가제공하는준공공적성격의일자리와비영리민간단체가매개되어제공하는사회적일자리를포함한다. 보다구체적인프로그램내용은다음 < 표 3-5> 와같다. 6) 이하내용은노대명 (2006) 의내용에근거한것임.

90 표 3-5 프랑스의자활사업프로그램 구분 임금보조민간고용 세부구분 자활지원기업 (EI) 비영리중개단체 (AI) 임시자활지원기업 (ETTI) 사업내용 목적 대상 지원 비영리단체중심근로능력이있는고용창출빈곤층안정된일자리제공기업 지자체에단기인력파견수급자및일반빈곤층단기적인인력파견 구직에필요한경력축척 구직곤란비숙련빈곤층 고용연계형직업훈련 장기자활근로 (CEC) 장기실업자의사회적고용 장기실업자및재취업곤란자 임금보조고용 임금보조단기자활근로수급자의노동시장 1년뒤노동시장진입이공적고용 (CES) 진입가능하다고판단되는취업능력강화위한모든실업자교육훈련 고용유인계약 (CIE) 장기실업자대상고용연계형직업훈련 12개월이상장기실업자 근로시간의 25% 를교육시간으로보장 직업훈련 전문기능훈련 (SIFE) 실직빈곤층의견습통한훈련취업곤란빈곤층전문화된견습형직업훈련개별교육장 (APP) 전문화된직업훈련생계보호를받는수급자무보수전문직업훈련 구직활동 구직활동 노동시장진입촉진 취업유망계층 취업알선 자료 : Jean-Pierre Hardy(1999); 노대명 (2006), pp.173 표를재구성. 프랑스는 1998년의반소외법 (la loi contre les exclusions) 제정이후로는노동정책과빈곤정책을통합함으로써실업부조와사회부조를하나의관리체계로묶고있다. 또한 1997년에집권한사회당정부는반소외정책을추진하기위해노동부와복지부를통합한고용연대부를설치하였다. 고용연대부는복지부와노동부, 사회경제부로구성되어있어취업촉진및일자리창출과관련하여각부처의긴밀한업무연계가이루어지고있다. 자활사업은주로사회경제부에서담당하고있으며, 노동부와복지부를연계하는상설위원회를통해자활사업에대한일관된운영을보장하고있다. 또한지역차원의자활사업은지역자활협의체에의해관리되며, 일선의급여사무소 (CAF) 와구직사무소 (ANPE) 가자활사업과관련된업무를담당한다. 프랑스의자활사업은자활프로그램의대부분이민간부문주도로또는민 관협력방식으로제공되고있는점이특징적이다. 그리고미국이나영국과같이근로능력이있는수급자에게근로활동의의무를조건으로급여를제 79 제 3 장 각국 지원정책의 비교

91 공하는방식이아니라급여를수급하기위해적극적인구직활동을해야한다는기초적인조건이부과되는방식을취한다. RMI를수급하기위해서는자활사업참여계약이필요한경우가있긴하지만, RMI 수급을전제하지않더라도자활사업에참여할다양한기회가제공되고있으며, 자활사업에참여하지않아도 RMI를수급할수있는경우도있다. 이렇게프랑스에서는고용기회를원하는모든취약계층은국가에일자리를요구할권리를가지며, 그에상응하는의무를지게되는데이러한시스템은당사자간의합의라는상호성에기초한것이라고볼수있다. 특히자활사업에있어서는모든이참여할수있는보편적서비스로서각개인의자발적선택과국가 개인간의합의라는이념에기초해있다. 3. 평가 프랑스는실업의장기화로인해빈곤문제가심각해지자경제적빈곤뿐 만아니라빈곤의원인을예방하기위해서다차원적인개념의사회적배제 80 지원정책 개편방안 연구 의문제에관심을두고통합을정책목표로삼았다. 프랑스의 RMI 제도의변화에있어서기초생활보장급여결정과정에통합계약의절차가추가된것은수급자와국가의관계가수동적이었던과거복지국가의모습으로부터적극적인관계로, 일방적인것에서상호적인것으로변화된것이라는긍정적인평가를내리고있다 (Rosanvallon, 1995). 또한 RMI는기초보장급여체계를중앙집권적체계로바꾸어놓는동시에기초보장급여대상자기준을완화함으로써전체적으로사회보장제도에서무갹출기초보장급여가점유하는비중을증가시켰다고볼수있다. 이것은프랑스사회보장이보험원칙을강조하는비스마르크유형의제도적특성에서비스마르크유형적특 성과사회적미니멈의보장을강조하는베버리지유형의제도적특성을동시에내포하는제도로변화하였음을의미하는것이다 ( 나병균, 2006). RMI는통합계약으로서법적인성격을지닌다기보다사회적, 연대적성격의계약으로간주되므로계약불이행에대한제재및노동의무불이행시

92 적용되는수급권제한의기준이명확하지않다는점이문제점으로지적되기도한다. 하지만이는프랑스의국가와개인간의상호성을중시하는이념체계에근거해볼때, 국가가의무를충실히한다는전제로개인의자율성을강조함으로써궁극적인통합을지향하는프랑스만의특수한장점이될수도있는것이다. 또한자활사업에있어서다양한부처가고용연대부로통합하여긴밀한연계속에서운영하는시스템은의탈빈곤을위한취업촉진과일자리창출에있어보다효율적인결과를가져올수있는합리적인체계로보여지며, 민간부문의활발한참여사례로서자활지원기업 (EI), 비영리민간단체 (AI), 임시직자활기업 (ETTI) 등을통해서도아직까지공공부문에의존하고있는우리나라자활사업과비교했을때많은시사점을찾을수있을것이다. 제 6 절한국의지원정책 1. 역사적배경 81 한국에서근로연계복지가논의되기시작한것은 1999년초, 김대중정부가생산적복지를천명하면서부터라고할수있다. 정부는성장과복지를동시에추구하기위해 근로능력이있는계층에게는근로동기와근로여건을제공하여생산성향상을추구하고, 근로능력이없는취약계층에게는국가가기초보장을제공함으로써사회적연대감을제고하기위한정책 을내세우게된다 ( 정경배, 1999). 특히김대중정부에서는경제위기이후심각한문제로인식된빈곤층에대한복지정책에관심을두고기존의생활보호제도를개편하여국민기초생활보장제도를도입함으로써근로능력이있는계층의자활을유도하고자하였다. 국민기초생활보장제도는기존의 18세미만, 65세이상이라는연령기준을폐지하고, 빈곤여부와부양의무자유무를기준으로수급자를선정함으로써 제 3 장 각국 지원정책의 비교

93 모든국민의최저생활을보장할국가의책임을최초로인정했다는점에서한국사회복지사에서큰의의를지닌다. 또한근로능력자에게는급여의대가로근로의무를부과하는근로연계복지를함께도입함으로써복지와노동을연결하고자하였다. 자활사업은근로능력이있는저소득층을노동시장으로흡수함으로써경제적인자립을할수있도록하는것을목표로삼았다. 이는미국의근로연계복지정책과유사한형태이지만, 미국은복지개혁을통해근로를강조하는방향으로의정책적전환으로볼수있는반면, 우리나라의경우는복지국가로진입하기위한복지확대로서도입된것으로볼수있다는차이점을가진다. 한국의자활사업은미국이나영국의영향을받았지만, 내용에있어서는다소차이점을보인다. 우선주정책대상자에있어서미국은부양아동을둔편모, 영국은청년실업자였는데, 한국은국민기초생활제도에편입된근로능력이있는모든실업자들이다. 외국에서제도의실시초기에는제한된대상자였다가제도수행과정에서점차확대해간것과는차이를보인다. 그리고 82 지원정책 개편방안 연구 한국의자활사업은수급자와국가의의무를함께강조하고있으며, 대상자선정시부양의무자기준이있어부양의무가있는친인척이부양능력이있으면자활사업대상자가될수없다. 이는한국의가족주의라는특수성이반영된것으로볼수있다. 또한한국의자활사업은국가의지원과강제성에있어서근로능력이있는모든수급자에게근로의무를부과하고근로의무를따르지않을경우급여를박탈한다는면에서는영국보다는강하지만, 미국의시한부급여의압력은없다는점에서미국보다는약하다고할수있다. 또한 2003년부터는노동부의사회적일자리사업이시작되었는데, 자활 사업보다좀더노동시장에초점을맞추고, 현재고용구조속에서저소득취약계층의고용보장과임금보장을동시에해결하기위한하나의시도로볼수있다. 이는노동부에서사회적일자리를창출하는비영리단체에대해인건비지원을하는사업으로서, 여기서사회적일자리는수익성이낮아시

94 장에서창출되기어려운서비스를생산하는일자리로정의된다. 다시말하면, 비영리민간단체가고용의주체가되어사회적유용성을갖는서비스를공급하며, 수익의공평배분의원칙을고수하는일자리라고정의할수있다 ( 노대명, 2005). 그리고 2006년에는사회적기업육성법제정안이통과되었고, 2007년부터시행되어오고있다. 사회적기업육성법에의한사회적기업이란취약계층에게일자리를제공하거나사회서비스를제공하여지역주민의삶의질을높이는등의사회적목적을추구하며재화및서비스의생산 판매등영업활동을수행하는조직으로정의되고있다. 사회적기업은영리기업과자선단체의중간적인형태로서두조직의장점을잘계승할경우성공할수있지만, 단점이조합되면실패할수도있다 ( 김혜원, 2007). 노동부에서는사회적일자리사업을통해사회적기업으로성장할수있는사업내용과사업방식등을발굴하는데노력을기울이고있지만아직까지는많은문제점에노출되어있어다양한측면에서의개선의노력이필요한시점이다. 지원정책에있어서최근도입된것으로는근로장려세제를들 수있다. 근로장려세제는에대한소득지원과근로유인제공을목적으로하며, 2008년부터도입되어시행되고있다. 이는근로소득이있는가구로 18세미만자녀가 2인이상있으며부부의총소득이 1,700만원이하인경우로대상을한정하였으며, 차상위층이주요대상이된다. 아직은사업시행초기이므로뚜렷한성과를기대하기어렵지만, 의빈곤완화와근로유인을높이기위한목표를달성하기위해서는적절한운영방법에대한지속적인검토가필요할것이다. 2. 정책유형및내용 83 제 3 장 각국 지원정책의 비교 현재한국의지원정책중대표적인것으로자활사업을들수 있다 년부터시행된자활사업은보건복지가족부와노동부가담당하고 있으며, 자활프로그램종류에따라각실시기관으로연계하는방식으로운

95 영되고있다. 자활사업은기초생활보장제도수급자를대상으로읍 면 동단위에서초기상담을실시하여근로능력자여부를파악한후, 이들을대상으로취업상태와가구여건등을파악하여조건부수급자를선정하고가구별자활지원계획을수립한다. 또한취업능력에따라적절한프로그램에의뢰하는방식으로진행된다. 그리고각사업지원기관참여자의소득과참여실태를읍 면 동사무소에보고하여급여와선정에반영시키는방식으로이루어진다. 이를그림으로보면다음 [ 그림 3-1] 과같다. [ 그림 3-1] 자활사업운영체계 84 지원정책 개편방안 연구 자료 : 보건복지가족부 (2009), 자활사업안내

96 자활사업의급여는자활사업참여자중수급가구구성원은기초생활보장제도가정한모든급여와지원을받게되는통합급여체계를따르며, 수급가구의소득이최저생계비에미달하는경우그만큼의소득을보충해주는보충급여방식으로운영되고있다. 자활대상자가선정되면, 그의욕구와능력에맞는프로그램이제공되는데, 복지부와노동부에서이원화되어프로그램실시기관으로의뢰하게된다. 복지부의자활사업은읍 면 동사무소및자활후견기관과연계되어있고, 노동부의자활사업은고용안정센터와연계되어추진되고있으며, 구체적인내용은 < 표 3-6> 과같다. 표 3-6 자활프로그램유형및실시기관 의뢰기관 프로그램 실시기관 자활공동체사업 지역자활센터, 자활사업을실시하는민간위탁기관 보건복지가족부지원사업 노동부지원사업 자활근로 시장진입형 인턴형사회적일자리형근로유지형 디딤돌사업 ( 사회적응프로그램 ) 생업자금융자 민간위탁기관, 시 군 구등 시 군 구등 정신보건센터등정신보건시설, 사회복지관, 대학연구소, 지역자활센터등시 군 구 취업알선 고용지원센터 직업훈련 ( 창업훈련 ) 직업훈련기관 ( 시행규칙제21조 ) 직업적응훈련자활취업촉진사업등 자료 : 보건복지가족부 (2009), 자활사업안내. 3. 평가 고용지원센터, 직업적응훈련기관고용지원센터 85 제 3 장 각국 지원정책의 비교 2000 년도국민기초생활보장제도의도입으로시작된자활사업은 2002 년 부터 2006 년현재 5~6% 정도의성공률에그치고있다 ( 표 3-7 참조 ).

97 표 3-7 자활사업성공률추이 자활사업참여자 (A) 72,446 63,178 76,093 62,167 75,120 자활성공소계 (B) 4,990 4,307 4,131 3,420 4,508 취업 창업등 3,740 2,953 1,666 2,346 3,818 자활성공률 (B/A) 6.9% 6.8% 5.4% 5.5% 6.0% 자료 : 보건복지가족부자활사업안내 ( 각년도 ). 정부는자활사업의성공률을높이기위해자활사업과함께자활공동체에무보증소액창업자금대출 (Microcredit) 을실시하여종합적 체계적서비스를제공하고자하였고, 자활사업의근로유지형비중을축소하고시장진입형자활근로사업을확대함으로써실직빈곤층에대한취업서비스를강화하고자하였다. 또한자활지원법제정및근로장려세제도입등의여러가지시도를하고있다. 그리고이와함께 2003년부터는사회적일자리창출에도노력을기울이고있으며, 그결과 2005년 103천명에서 2007년 216천명에게일자리가확대지원되었다 ( 김안나, 2007). 하지만, 자활사업을통해이경제적으로자립할수있도록종 86 지원정책 개편방안 연구 합적인서비스를제공하고자했던목표를달성하는데어려움을겪고있다. 그원인에는을양산하는산업구조및노동시장구조, 급격한사회적변화에대처할수있는사회보장체계의미비, 자활사업운영체계의문제등여러가지가있을수있다. 특히자활사업운영체계에있어서는자활지원이필요한많은집단이대상자에서제외되고있어사각지대가존재한다는점, 근로소득공제제도가적절히적용되지못해근로유인효과를기대하지못한다는점, 자활지원프로그램이체계화 내실화되어있지않다는점등이주요문제점으로지적되고있다 ( 노대명, 2006). 또한사회적일자리와관련해서는정부지원이없어지면사라지는일자리 로서공공근로와다르지않다는점, 일자리를창출하는주체인비영리단체 는자선단체또는사회운동단체로서의성격이짙어기업적경영에있어역 량이취약하다는점, 자활사업과의관계에있어서자활사업의규정요건이

98 사회적일자리사업으로서의요건을갖추는데장애로작용한다는점, 사회적일자리의효과성평가체계의부재등에대한것들이문제점으로지적되고있다 ( 김혜원, 2007; 노대명, 2005). 이러한문제점을인식하고복지부에서는 2009년부터 성과관리형자활시범사업 을실시하고있으며, 이는기존의지역자활센터 (242개소) 에대한일률적인기관운영비지원방식에서자활사업참여자의취업및탈수급실적에따른성과급지급방식으로전환하는것으로서기관간의경쟁체제를유도하여보다효과적인결과를기대할수있을것이다. 또한마이크로크레딧을 2008년에 20억원에서 2009년 130억원으로예산을확대하고대상자도기존자활공동체중심에서수급자및차상위개인으로확대함으로써활성화를도모하고있다. 그리고수행기관성과평가체계를구축하고자활근로사업및복권기금가사 간병사업등의개편을통해자활사업의효율화를위한다양한노력을하고있다. 하지만이러한개편에있어서자활사업의근본취지를실현할수있는방향으로개선해가야할것이며, 참여자의개별적인욕구와특성에맞는적절한프로그램으로연계할수있는합리적인 체계에대한점검도필요할것이다. 87 제 7 절시사점 1990년대이후미국, 영국, 프랑스와한국의근로연계복지는수급자의자활이라는동일한목표를가지고있었지만, 그내용과형태에있어서는국가별로많은차이점을보였다. < 표 3-8> 을통해서알수있듯이, 주정책대상에있어서미국은부양아동을둔편모였는데비해영국은청년실업자였다. 프랑스는사회적으로배제되었다고보는실직빈곤층이었고, 한국은정규노동시장에진입이어려운근로능력이미약한실직빈곤층이었다. 한편정책이념에있어서는미국이복지수급자들의자활의무를일방적으로강조한반면, 영국과프랑스, 한국은자활의무와함께국가가수급자들을지원 제 3 장 각국 지원정책의 비교

99 할책임을함께강조했다는차이가있다. 특히프랑스에서는사회통합을궁극적인목표로삼고개인과국가간의계약을통한합의를중시했다는특징이있으며, 한국은복지수급자기준에부양의무기준을포함시킴으로써가족주의적인요소를지니고있다. 수행전략에있어서는미국은절대적으로취업우선전략하에시한부급여라는강력한제재및근로소득보전세제 (EITC) 라는유인과결합시킨반면, 영국은취업우선전략과함께훈련에도많은비중을두었다. 또한제재는약하고지원은강한특징을보이며, 근로가족보전세제 (WFTC) 와함께최저임금제도를처음으로도입하였다. 프랑스의경우도취업과훈련을모두강조하면서개인의자발적선택을중시하고제재는약하면서지원은강한특징을보였다. 한국의경우도미국에비해제재는약하며, 재정적인인센티브가취약하다고볼수있다. 또한취업에있어서정규노동시장으로진입하기보다는제3 섹터형취업이자활사업의목표가되어이경제적으로자활하는데다소어려움이있다. 표 3-8 각국의지원정책비교 88 지원정책 개편방안 연구 미국영국프랑스한국대상편모청년실업자실직빈곤층근로능력이미약한실직빈곤층 사회통합국가책임이념 수급자의강화 국가- 수급자 국가책임의강화자활의무우선상호의무 자발적선택과 국가-수급자상호의무국가 개인간의 ( 내면화된가족주의 ) 합의 전략 대표정책 취업우선 강력한제재 재정적인센티브 : EITC 취업우선 + 훈련 약한제재 재정적인센티브 : WFTC, 최저임금제 취업 + 훈련 약한제재 재정적인센티브 : PPE 비정규노동시장, 제 3 섹터형취업지원 약한제재 재정적인센티브취약 : TANF 뉴딜 IAE 자활사업 한국은서구복지국가에비해근로연계복지정책의역사가짧고, 그시 작역시오랜경험에서나온것이아니므로정책의이념과전략에있어다 소차이를보이고있다. 앞서살펴본서구국가들의지원정책의

100 검토를통해몇가지시사점을발견할수있는데, 이를산업구조적인측면과정책의수행전략측면, 그리고자활사업운영체계의측면에서각각정리해보면다음과같다. 산업구조적인측면에서볼때, 이자활사업을통해양질의일자리로취업할수있도록고용창출친화적산업의육성이필요할것이다. 각국의경험을통해이취업하게되는일자리는대부분비숙련 저임금의불안정한일자리에한정되어있음을알수있었고, 이들을고용할수있는일자리를창출하는것이중요한과제로남게되었다. 이에몇몇국가에서는공공근로등을제공하기도하였는데, 보다나아가서사회적일자리, 사회적기업등의육성을통해양질의일자리를창출할수있는산업및업종을개발함으로써이노동시장에진입할수있는기회를확대할수있을것이다. 정책의수행전략측면에서볼때, 첫째, 의자활을위해서는취업우선전략보다는체계화된훈련을통한취업전략이보다효율적일것이다. 미국의경우절대적취업우선전략을통해실업률을감소시키는데에 는성공했지만, 교육 훈련없이취업한이들은저학력 저숙련의불안정한일자리가대부분이기때문에취업을했다하더라도경제적인어려움을겪으며빈곤에서완전히벗어나지못한다는비판을피할수없었다. 반면, 영국의뉴딜프로그램은일정한훈련을거친뒤취업하도록하였는데, 이러한과정을통해취업한경우고용이오래유지되었음을보여주었다 (Hasluck, 2001, 김영순, 2002 재인용 ). 한국의자활프로그램을보면참여자의대부분이자활근로에치우쳐있고직업훈련과같은교육 훈련프로그램은상대적으로참여율이저조한실정이다. 보다장기적으로의자활을위해서는이러한교육 훈련프로그램의활성화와함께노동시장의수요를감안한직업훈련- 취업연계의체계화가필요할것이다. 둘째, 의근로활동을유인할수있는합리적인급여체계가필요하다. 미국과영국의경우 EITC와 WFTC는복지에서탈피해자활한사람들의소득을끌어올리기위한핵심적인수단이었고, 탁아서비스바우처, 89 제 3 장 각국 지원정책의 비교

101 식권등의현물급여도어느정도긍정적인역할을하였다. 하지만한국의경우지금까지근로유인을위한체계가미흡했고자활사업참여에따른인센티브가미약하여성실한참여를저해하는문제가발생하였다. 근로소득이일정수준이하인가구에대해현금급여를제공하는제도로서을지원하고자 2008년에도입된근로장려세제를통해어느정도이러한문제가해소될것으로기대하지만, 시행초기인만큼지속적인모니터링과평가작업을통해안정화를도모해야할것이다. 또한근로유인을위한보육서비스나간병서비스등의다양한사회서비스가마련되어야할필요가있을것이다. 자활사업의운영체계측면에있어서는첫째, 자활대상자선정과관리를담당하는전문인력과조직이필요하다. 미국의경우구직사무소 (One-stop center), 영국의고용 / 구직사무소 (Jobcentre Plus), 프랑스의구직사무소 (ANPE) 등은자활사업참여자에대한초기상담, 분류, 프로그램연계를담당하고있으며, 이를위한전문인력도육성하고있다. 또한프랑스의경우초기상담에서수급자와상담자간의합의를통해자활지원계획을수립 90 지원정책 개편방안 연구 하고있다는점이특징적이다. 이는일방적인조건부과가아닌상호합의를통해개인의책임감을강화하는방식으로서사회부조제도에대한긍정적인인식과함께보다효율적인결과를가져올수있는방식으로보여진다. 또한초기상담과정에서대상자의욕구와특성에맞는프로그램으로의연계가중요할것이며, 취업잠재력과근로동기, 가구여건등의다양한차원에서의정교한분석을통해적절한프로그램으로연계할수있어야할것이다. 둘째, 자활대상자의프로그램연계에있어서지역중심의자활사업을추진함으로써지역여건에맞게공급가능한자원을동원하고연계할수있는전달체계가구축되어야한다. 미국과영국, 프랑스의경우자활사업은지방 정부또는지방자치단체차원에서자율성을가지고주도적인역할을수행하고있다. 예를들어영국의지방정부는민간기업을통한수급자의취업촉진사업을추진하는데주도적인역할을수행하고있고, 프랑스지방정부역시지역자활지원계획을수립하고참여자가필요로하는일자리를창출하는

102 방식을취하고있다. 셋째, 자활사업대상자관리에있어서사후관리또는사후지원을강화할필요가있다. 각국의자활사업은취업자에대해현물급여를제공하는등지속적인사후관리를통해빈곤에서탈출할수있도록관리체계가마련되어있어있으며, 이는복지제도에다시의존하게하는것을방지할수있다는장점이있다. 위의내용들이제도의개편을통해현실화되는데있어서중요한것은의특성과욕구를파악하여그에맞추어서정책을설계하는방식으로이루어져야한다는것이다. 그리고의유형별특성, 예를들면여성이나비정규직, 영세자영빈곤층, 수급빈곤층등에따라서위에서언급한내용외에도사회보험이나공공부조제도등의부문에서사각지대가발생하지않도록관리및운영체계에대한점검이필요할것으로보인다. 91 제 3 장 각국 지원정책의 비교

103

104 04 K I H A S A 한국의규모와특성

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106 제 4 장한국의규모와특성 제 1 절문제제기 정책적으로개념을어떻게설정하는가는매우중요한문제이다. 이는정책적관심을촉구하고, 정책방향을설정하는데중요한의미를갖기때문이다. 연구차원에서제시되고있는다양한개념정의는학문적가치가있지만, 정책적으로활용하기위해서는적절한개념을선택할필요가있다. 여기서는제2 장에서설명하였던다양한개념을활용할것 이다. 하지만그중에서도본연구에서정책적으로선택할것을제안했던근로능력빈곤층개념에초점을맞추어설명할것이다. 본장은크게세부분으로구성되어있다. 먼저다양한빈곤선을크게세가지소득개념에적용함으로써우리사회의빈곤층규모를다양하게추정하고자한다. 물론빈곤층규모추정과관련해서는이미많은연구결과가발표되어있다는점에서길게설명하지않을것이다. 이어세가지개념에따라그규모를추정할것이다. 세가지개념이란근로연령빈곤층, 근로능력빈곤층, 취업빈곤층개념을지칭한다. 끝으로근로능력빈곤층개념에초점을맞추어그특성을분해할것이다. 이는앞서제2 장에서제안했던것처럼, 근로능력빈곤층으로대상집단을통제한뒤, 이들을특정시점의종사상지위와동태적특성을중심으로설명한다는것을의미한다. 하지만이연구가갖는특징은지원정책이중어떠한집단에초점을맞추어야하는가를제안하는데있다. 따라서을다음과 95 제 4 장 한국 의 규모와 특성

107 같은몇가지기준에따라동질적인정책지원대상으로포착하고자한다. 그것은 1) 위험의동질성과 2) 취업가능성으로구분할수있다. 위험의동질성이란해당가구의소득능력과취업상태를토대로어떤가구들이다른집단에비해상대적으로더큰위험에직면해있는가를기준으로지원대상을포착해야한다는것을의미한다. 취업가능성이란해당가구원개인의취업능력을기준으로지원대상을포착한다는것을의미한다. 이러한기준에따라대상집단을구분하는경우, 그것은전체중전략적으로주목해야할집단이누구이며, 그규모는어느정도이고, 이들에대해어떠한소득보장및취업지원패키지를제공해야하는지설명할수있을것이다. 제 2 절빈곤율추정을통한데이터비교검증 1. 조작적정의 96 지원정책 개편방안 연구 여기서는아래두가지데이터를활용하여빈곤율을추정하였다. 먼저도시가계조사자료및전국가계조사자료를활용하여절대빈곤층및상대빈곤층규모를추정하였으며, 이어한국복지패널조사의제1 차 ~ 제3 차년도원자료를활용하여절대빈곤층및상대빈곤층규모를추정하였다. 빈곤층규모추정에있어적용소득및적용빈곤선은아래와같이활용하였다. 빈곤선은매년보건복지가족부에서발표하는가구규모별최저생계비와중위소득의 40%~60% 를기준선으로활용하였다. 그리고빈곤선을적용할소득은경상소득과가처분소득을활용하고, 최저생계비는기초생활보장 급여를제외한경상소득에적용하였다. 하지만기초생활보장급여를제외한경상소득은기초생활보장제도의수급자격을판정하는기준소득이라는점에서최저생계비를적용하는데국한할것이다. 상대빈곤층및절대빈곤층규모추정방식은아래와같다. 가처분소득을

108 가구원수의제곱근으로균등화한뒤, 해당소득중위값의 40%~50% 를빈곤선을적용하는방식이다. 절대빈곤층규모추정과관련해서가구규모별최저생계비적용에서 7인이상가구를결측값으로처리하는방식을취하였다. 그리고가처분소득에대한처리와관련해서음의값으로표시된소득값을그대로유지하는방식을취하였다. 하지만빈곤율추정과관련해서어떤자료를활용하더라도제각기장단점이있다다. 통계청전국가계조사자료는독립적표본에기초한횡단면데이터 (pooled cross-sectional data) 7) 이자월간데이터의단순취합데이터 (Aggregated data) 라는점에서빈곤율을과대추정하게만드는한계점을갖는다. 8) 반면에연간단위의회고적조사들은연평균소득을추정한다는점에서전국가계조사의문제점을피할수있지만, 소득조사방식과관련해서상대적으로신뢰도가낮다는한계를안고있는것이다. 이점에서어느데이터를활용하는가에따른절대적비교우위를이야기하기힘들다. 2. 통계청전국가계조사자료를활용한빈곤층규모 2008 년전국가계조사원자료를토대로추정한빈곤층규모는아래와같 이제시할수있다. 먼저상대빈곤선을활용하여소득유형별 빈곤기준별 빈곤율을추정하면아래와같다. 1) 시장소득기준중위 40%~60% 를빈곤 선으로활용하여추정한빈곤율은 13.7%, 18.1%, 23.2% 로추정된다. 2) 경상소득기준중위 40%~60% 를빈곤선으로활용하여추정한빈곤율은 12.4%, 17.1%, 22.5% 로추정된다. 그리고 3) 가처분소득기준중위 7) 엄밀한의미에서전국가계조사자료는매년완전히독립된표본을대상으로하는것은아니다. 매년일정비율의표본이교체됨으로써약 3 년주기로표본이완전히대체되는방식을취하고있기때문이다. 하지만원론적으로이러한표본은매년완전히독립된표본과동일한것으로간주해야한다. 8) 전국가계조사는가계부기장방식을취함에따라소득파악의신뢰도는매우높지만, 월별데이터를독립된 unit 으로간주함에따라자영업자등농업종사자등연중특정기간소득이발생하지않는가구에대해해당기간빈곤층으로간주하게된다. 이는빈곤율추정에있어빈곤율을과대추정하게하는문제점을안고있음을의미한다. 97 제 4 장 한국 의 규모와 특성

109 40%~60% 를빈곤선으로활용하여추정한빈곤율은 12.1%, 16.6%, 22.0% 로추정된다. 이어지는표는이러한인구비율을추정인구 ( 만명 ) 로 환산한것이다. 표 년소득유형별 빈곤수준별상대빈곤율 ( 단위 : 전체인구의 %) 중위 40% 중위 50% 중위 60% 비빈곤층전체 시장소득 경상소득 가처분소득 가구 개인 가구 개인 가구 개인 주 : 수치는전체가구및인구의 % 자료 : 통계청, 전국가계조사, 2008 년원자료 표 년소득유형별 빈곤수준별상대빈곤층추정규모 98 지원정책 개편방안 연구 시장소득 경상소득 가처분소득 ( 단위 : 만명 ) 중위 40% 중위 50% 중위 60% 비빈곤층전체 가구 ,173 1,667 개인 ,127 3,734 4,861 가구 ,183 1,667 개인 ,093 3,767 4,861 가구 ,195 1,667 개인 ,067 3,793 4,861 주 : 수치는만가구및만명자료 : 통계청, 전국가계조사, 2008 년원자료 이어절대빈곤선을활용하여빈곤기준별빈곤율을추정하면아래와같다. 최저생계비와그 120% 를빈곤선으로활용하여추정한빈곤율및차상위층비율은각각 13.3% 와 17.0% 로추정된다. 그리고이를실제인구로환산하면, 빈곤층및차상위층규모는각각 647만명및 825만명으로추정된다.

110 표 년빈곤수준별절대빈곤율 빈곤층 차상위층 비빈곤층 합계 가구 개인 주 : 수치는전체가구및인구의 % 자료 : 통계청, 전국가계조사, 2008 년원자료 표 년빈곤수준별절대빈곤층추정규모 빈곤층 차상위층 비빈곤층 합계 가구 ,305 1,667 개인 ,036 4,861 주 : 수치는만가구및만명자료 : 통계청, 전국가계조사, 2008 년원자료 앞서언급한바와같이, 통계청전국가계조사원자료를활용하여빈곤율을추정하게되면, 과대추정의위험이있다. 이를좀더구체적으로설명하면아래와같다. 월단위가계부기장방식에따라집계된데이터는한가구의가구소득이특정월에빈곤선이하로떨어지더라도, 연평균가구소득 은빈곤선을초과할수있다. 이는자영업자및일용직근로자등에게서흔히나타날수있는문제이다. 하지만이처럼월간단위소득이낮더라도연평균소득이빈곤선을초과하는가구는이러한수입패턴에따라소비를하게된다는점에서빈곤가구라고말할수없다. 하지만현행전국가계조사자료는동일가구의특정월자료를하나의독립된 unit으로간주하게된다는점에서이들가구를빈곤가구로규정하게된다. 이점에서빈곤율은실제빈곤율보다과대추정될위험성이있는것이다. 아래그림은 2008년전국가계조사원자료를활용하여두가지방식으로빈곤율을산출하고, 그차이를나타낸것이다. 먼저기존의방식대로동일가구의월간데이터를독립된가구로간주하는방식에따라빈곤율을추정하면, 위의표와같은수치를얻게된다. 하지만가구 ID가같은가구별로응답기간평균경상소득에중위값의 40%~60% 를빈곤선으로적용하여빈곤율을산출하면, 중위 40% 기준빈곤율은 12.4% 10.6% 로, 중위 99 제 4 장 한국 의 규모와 특성

111 50% 기준빈곤율은 17.1% 15.4% 로, 중위 60% 기준빈곤율은 22.5% 21.1% 로감소하는것을알수있다. 이는기존방식에비해빈곤율이각각 1.78%, 1.69%, 1.44% 감소한다는것을의미한다. 그리고이러한수치는 2008년 12개월이상응답한케이스로통제하더라도큰변화가없다. 이점에서향후빈곤율추정과관련해서는이러한문제를보정하는방안을강구할필요가있다. [ 그림 4-1] 통계청전국가계조사자료의단순합계빈곤율과평균빈곤율 100 지원정책 개편방안 연구 주 : 경상소득기준상대빈곤율자료 : 통계청, 전국가계조사, 2008 년분기자료 또한가지주의해야할점은통계청전국가계조사자료는 2006 년이후 1 인가구를포함한소득자료를발표함으로써그것이설명하는인구범위가 크게확대되었지만, 여전히특정인구집단이제외되어있다는것이다. 특히 농어가가제외되어있다는점을지적해야할것이다. 농어가는통상적으로 빈곤율이높게추정되는경향이있다는점에서이집단을포함하면빈곤율이다소높게추정될개연성이있는것이다. 이러한의미에서빈곤율을토대로빈곤층규모를추정하는작업은그것이전체인구중어느집단을대상으로한것인가에대한정확한언급이필요할것이다. 이는과거 2인이

112 상도시근로자가구의빈곤율을전체인구에대입하는방식을보다정교하게개선해야한다는것을의미한다. 그리고통계청조사자료와표본구성이다른각종조사자료를토대로추정한빈곤율을통계청자료와 < 단순 > 비교하는방식또한지양 ( 止揚 ) 되어야한다. 그것은개략적인비교의의미를가질뿐아니라, 표본과조사방식이다른데이터의비교라는점에서적절하지않기때문이다. 3. 한국복지패널조사자료에따른빈곤층규모 한국복지패널조사원자료를토대로추정한 2005년 ~2007년빈곤율은아래와같다. 먼저상대빈곤율을보면, 2005년 ~2007년가처분소득에중위값의 40%~60% 를빈곤선으로적용하여추정한빈곤율은점진적으로감소경향을나타내고있다. 그중중위 40% 기준빈곤율은연도별로 11.3%, 10.7%, 10.4% 로추정된다. 경상소득기준빈곤율또한단계적으로감소하는것을확인할수있다. 이어 2005년 ~2007년최저생계비기준빈곤율은 11.0%, 9.7%, 8.7% 로감소하는것으로나타나고있으며, 이는최저생계비 의 120%( 차상위기준 ) 를적용하더라도유사한추세를보이고있다. 표 4-5 한국복지패널에따른빈곤율추이 가처분소득기준 경상소득기준 공공부조전경상소득 제1차 (2005) 제2차 (2006) 제3차 (2007) 개인가구개인가구개인가구 중위 중위 중위 중위 중위 중위 빈곤층 차상위층 제 4 장 한국 의 규모와 특성 자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사, 원자료

113 [ 그림 4-2] 한국복지패널에따른빈곤율추이 중위 40 중위 50 중위 60 중위 40 중위 50 중위 60 빈곤층차상위층 가처분소득경상소득최저생계비 여기서추가적인검토가필요한사항은왜한국복지패널조사자료에따른절대빈곤율의감소폭이상대빈곤율의그것에비해크게나타나고있는가하는점이다. 이문제와관련해서는다음과같은요인을지적할수있다. 만일가구소득의소득계층별분포가정규분포라고가정한다면, 연도별 102 지원정책 개편방안 연구 최저생계비증가폭이실제소득에미치지못함에따라빈곤율이감소하는경향을나타낸것으로이해할수있다. 이는최저생계비의보장수준이낮아짐에따라이러한결과가나타났기때문인것이다. 이문제와관련해서, 빈곤층대상소득보장수준을높이기위해가구규모별최저생계비를실제소득증가보다상향조정하는경우에는빈곤율또는기초생활보장제도의잠재적지원대상규모가큰폭으로증가하는양상이나타나게된다. 이는복지제도의전략적선택이라는점에서자연스러운현상이다. 하지만이는최저생계비기준소득미달가구를빈곤층으로간주하는것이적절하지않다는점을의미하기도한다. 한국복지패널조사자료의빈곤율감소폭이안고있을지모를데이터상 의문제점을포착하기위해빈곤율을연령집단별로살펴보았다. 먼저연령 집단별상대빈곤율추이를보면아래와같다. 빈곤율변화와관련해서제 1

114 차년도와제2 차년도사이에빈곤율감소폭이크다는것을확인할수있다. 그리고연령집단별빈곤율은 20대인구집단의빈곤율이가장낮은것으로나타나고있다. 그리고 2005년 ~2007년사이가처분소득중위값의 40% 기준빈곤율은 4.9%, 3.3%, 3.0% 로감소하는추세를나타내고있으며, 제 1차와제2 차년도의빈곤율감소폭이상대적으로큰것으로나타나고있다. 반대로전체연령집단중빈곤율이가장높게나타나는집단은 70세이상집단이며, 가처분소득중위 40% 기준빈곤율은 42.9%, 41.3%, 40.8% 로나타나고있다. 그리고연령집단별절대빈곤율추이를보면, 빈곤율의순위나추세는상대빈곤율과큰차이가없는것을알수있다. 이는최저생계비자체가절대빈곤선과상대빈곤선의성격을모두갖고있다는점에서당연한결과라고말할수있다. 역시 20대인구집단의최저생계비기준빈곤율은 2005~2007년사이 4.5%, 2.8%, 2.5% 로가장낮은수준이며, 제1 차년도와제2 차년도의감소폭이큰것으로나타나고있다. 그리고연령집단중빈곤율이가장높은집단또한 70세이상집단으로, 빈곤율은 37.3%, 32.5%, 31.6% 로나타나고있다. 한국복지패널조사자료를토대로추정한빈곤율은조사표본내부의시계열적변화라는관점에서볼때, < 상대적으로 > 소득관련자료가안정적이라고말할수있다. 그것은통계청데이터와의비교에앞서한국복지패널조사자료의안정성측면에서그러하다는의미이다. 103 제 4 장 한국 의 규모와 특성

115 표 4-6 연령구간별상대빈곤율추이 ( 가처분소득기준 ) 104 지원정책 개편방안 연구 9세이하 10~19세 20~29세 30~39세 40~49세 50~59세 60~69세 70세이상 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위

116 표 4-7 연령구간별절대빈곤율추이 ( 공공부조전경상소득기준 ) 9 세이하 10~19 세 20~29 세 30~39 세 40~49 세 50~59 세 60~69 세 70 세이상 빈곤층 차상위층 빈곤층 차상위층 빈곤층 차상위층 빈곤층 차상위층 빈곤층 차상위층 빈곤층 차상위층 빈곤층 차상위층 빈곤층 차상위층 자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사, 원자료 4. 데이터의비교검증 여기서는한국복지패널조사자료를활용하기에앞서통계청전국가계조사자료와의비교검증을시도하고자한다. 그것은앞서언급하였던바와같이, 한국복지패널이데이터의시계열적안정성이확보되었다고가정할때, 이것이다른통계자료와비교하면어떠한특성을보이는지살펴보아야한다는것을의미한다. 이는한국복지패널조사자료를토대로의동태적특성을살펴볼때, 나타날수있는해석상의문제를이해하는데중요한의미를갖는다. 물론두데이터중어느데이터를기준으로할것인가는논란의소지가있다. 하지만여기서는통계청전국가계조사자료를기준으로비교하고자한다. 앞서전국가계조사자료를토대로추정한빈곤율은연평균소득으로재환산하는경우, 빈곤율이다소감소한다는점을지적하였다. 그렇다면통념적으로한국복지패널조사는전국가계조사자료의빈곤율보다다소낮은수 105 제 4 장 한국 의 규모와 특성

117 준을보이는것이정상일지모른다. 하지만두조사자료사이에는표본특성이라는결정적인차이점또한존재한다. 그것은농어가가포함되어있는가하는점이다. 한국복지패널은농어가를포함하고있다는점에서표본의차이가존재하기때문이다. 이러한한계에도불구하고, 두조사자료를비교해보면, 몇가지특징적인현상이발견된다. 먼저연도별빈곤율변화가다소상반된방향으로나타난다는점이다. 즉전국가계조사자료에따르면, 빈곤율이정체또는소폭증가추세를보이는반면, 한국복지패널자료는감소추세를나타내고있는것이다. 이어복지패널자료에따른빈곤율중가처분소득기준빈곤율이상대적으로큰폭의감소세를나타낸다는점이다. 끝으로빈곤선에따라두자료의빈곤율이역전되는경향또한발견되고있다는점이다. 표 ~2007 년한국복지패널과전국가계조사의빈곤율비교 106 지원정책 개편방안 연구 한국복지패널조사 전국가계조사 상대빈곤선최저가처분소득기준경상소득기준생계비중위40 중위50 중위60 중위40 중위50 중위60 빈곤층 자료 : 한국복지패널조사및전국가계조사원자료 두데이터의특성을보다엄밀하게비교하기위해한국복지패널데이터 를비농어가가구로통제하여빈곤율을추정하고 9), 전국가계조사의빈곤율 을과대추정치를제외한값으로추정하였다. < 표 4-9> 는각데이터를통해 산출한단순빈곤율과보정한빈곤율을제시함으로써보정한최종빈곤율이 어느정도근접하는지살펴본것이다. 여기서최저생계비기준빈곤율을제 9) 통제방법을구체적으로설명하면, 복지패널데이터의가구주의종사업종이농어업인경우를농어가가구로간주하고, 이들가구를제외한비농어가가구를대상으로상대빈곤율과절대빈곤율을산출하였다.

118 외한이유는전국가계조사자료의경우생계급여만을제외할수없다는점에서엄밀한의미의빈곤율비교가불가능하기때문이다. 그리고비교연도는복지패널조사와전국가계조사의기준데이터시점이동일한 2006년과 2007년으로통제하였다. 흥미로운점은가처분소득중위 40% 기준빈곤율은 2007년의경우, 복지패널조사와전국가계조사의보정된값이일치하고있다는것이다. 하지만나머지소득기준에따른추정치는다소차이를보이는것으로나타나고있다. 이는두데이터의가처분소득을결정지을조세와사회보험료등의항목이큰영향을미쳤을개연성이있음을말해준다. 물론이문제와관련해서어느데이터가상대적으로비교우위에있다고단정하기는힘들다. 다만, 한국복지패널조사의회고에따른소득파악방식이전국가계조사의가계부기장방식보다우위에있다고말하기힘들다는점에서다소빈곤율을과대추정하는경향이있는것으로판단된다. 하지만지금까지전국가계조사자료를통한빈곤율이보정없이사용되어왔으며, 복지패널데이터를토대로한추정빈곤율이보정후에도큰변화가없다는점을감안하면, 복지패널데이터를활용한분석작업이충분한신뢰도를갖는다고말할수있다. 107 표 4-9 복지패널표본통제및전국가계조사자료보정을통한빈곤율비교 중위 40 중위 50 중위 60 경상소득 가처분소득 복지패널 복지패널 ( 보정 ) 전국가계 전국가계 ( 보정 ) 복지패널 복지패널 ( 보정 ) 전국가계 전국가계 ( 보정 ) 복지패널 복지패널 ( 보정 ) 전국가계 전국가계 ( 보정 ) 주 : 복지패널 ( 보정 ) 은모집단을비농어가가구로통제한수치이며, 전국보정은전국가계빈곤율의과대추정치를제외한수치임. 제 4 장 한국 의 규모와 특성

119 제 3 절의추정규모 이절에서는위에언급하였던바와같이, 전국가계조사및한국복지패널조사자료의비교검증을통해주로한국복지패널자료를토대로규모를추정하고있다. 하지만데이터의표본규모등을감안하여, 전국가계조사자료및 2008년차상위층실태조사자료를함께활용할것이다. 1. 분석에활용할주요개념 개념과관련해서는아래와같이네가지개념을활용하여그규모를추정하고자한다. 1) 근로연령집단중빈곤층 ( 근로연령빈곤층 ) 의규모, 2) 근로능력집단중빈곤층 ( 근로능력빈곤층 ) 의규모, 3) 취업자중빈곤층 ( 취업빈곤층 ) 의규모, 4) 동태적관점에따른빈곤층의규모가그것이다. 하지만이네가지개념에따라규모를추정하는경우, 일부개념은데이터의제약으로인해분석에한계가있다는점을지적해야할 108 지원정책 개편방안 연구 것이다. 이는연구와관련해서가장자주제기되는제약요인중하나이다. 따라서여기서는통계청전국가계조사, 한국복지패널조사, 2008 년차상위계층실태조사데이터를활용하는경우, 추정가능한개념이무엇인지설명하고자한다. 먼저근로연령빈곤층과취업빈곤층규모는모든데이터로규모추정이가능하다. 다만, 취업빈곤층규모와관련해서는일부제약이있다. 통계청전국가계조사자료는가구원수와취업자수를토대로총량은파악할수있지만, 가구원의취업상태및종사상지위별로규모를추정할수없다는한계를갖기때문이다. 따라서전국가계조사자료의가구원별취업상태에대한별도 의정보가없는한, 이를위한분석에는한계가따를수밖에없다. 이어근로능력빈곤층은한국복지패널조사와차상위계층실태조사데이터로만규모추정이가능하다. 이는조사자료에근로능력유무를묻는항목이있기때문이다. 물론이는해당데이터에만성질환이나장애여부를묻는항

120 목이있는경우대체할수있다. 하지만전국가계조사자료에는이러한항목이없다는점에서본연구가정책적으로채택할것을제안하는근로능력빈곤층에대한연구는현전국가계조사자료를토대로추정하는데한계가있다. 끝으로동태적관점에따른규모추정은위에언급한모든데이터중한국복지패널조사자료를통해서만가능하다. 이는다른모든데이터는연도별로표본이변화하는횡단면데이터인반면, 한국복지패널데이터만이동일한가구및가구원을대상으로시계열적변화를추정하는데이터이기때문이다. 물론이문제를해결하기위해통계청전국가계조사와경제활동인구조사의가구아이디를결합하는방식을생각해볼수있다. 하지만이경우에도데이터의모수추정기능은사실상심각하게훼손되게된다. 그것은이데이터가패널분석을목적으로구축된데이터가아니라는점에서당연한것이다. 따라서이러한방법을사용하더라도그것은기본적으로횡단면자료라는특성에서완전히벗어나기힘든것이다. 따라서아래제시되고있는분석결과를활용하여규모를추 정하는것은많은한계가있다는점을 < 강조 > 하고자한다. 그것은각분석결과의수치중모수를추정할수있는결과가매우제한적이라는것을의미한다. 따라서여기서는그러한추정기능을부여할수있는경우에한해서만, 구체적인인구수를제시할것이다. 그리고규모를하위집단으로분해하는경우, 상대적으로기준시점은늦지만, 2008년차상위계층실태조사자료가다른자료에비해상대적으로비교우위에있다는점또한지적해야할것이다. 이는아래분석이분석항목별로다소차이를보이게되는이유중하나인것이다. 109 제 4 장 한국 의 규모와 특성

121 2. 근로연령빈곤층의추정규모 여기서근로연령빈곤층 (Working Age Poor) 은근로연령집단중빈곤층을지칭한다. 물론근로연령이란국제기구에따라 15세 ~64세, 18세 ~64세등으로적용기준이다양하며, 기타기준적용여부는연구자의선택에의존하게된다. 여기서는 <18세~64세 > 를근로연령으로간주하고, <25세~54 세 > 를핵심근로연령이라고간주하고자한다. 이처럼근로연령을두집단으로차별화하는이유는지원정책에서핵심적인취업지원대상을실제로취업가능성이높은집단으로통제해야할필요성때문이다. 그리고근로연령집단을위에언급한연령대로구분하는경우에도학생및군인인구를제외할것인가에따라두개의개념으로구분할수있다. 따라서여기서는 <18세~64세인구 > 와 <18세~64세인구중비학생인구 > 를각각 < 근로연령빈곤층 I> 과 < 근로연령빈곤층 II> 로정의하고자한다. 빈곤층판별을위한기준선은정책적지원선인최저생계비와상대빈곤선을활용하였다. 물론앞서언급한바와같이최저생계비를빈곤선을사용하 110 지원정책 개편방안 연구 는것은여러가지부담이따른다. 따라서최종분석과정에서는최저생계비가아닌상대빈곤선을활용할것이다. 하지만정책지원대상규모와관련한시사점을주는규모추정작업에서는최저생계비를활용할것이다. 이는매우제한적인의미를갖는다는점을다시강조해둔다. 물론절대빈곤선은각연도의가구규모별최저생계비의 100% 와 120% 를기초생활보장급여전경상소득을대상으로적용할것이다. 그리고상대적빈곤선은다양한소득의중위값의 40% 와 50% 를기준선으로적용할수있다. 물론상대빈곤선은빈곤선의수준도문제이지만어떠한소득을기준으로하는지가중요하다. 만일국제비교를위해서라면통상적으로외국에서많이활용하는가 처분소득을사용하는것이바람직하다. 하지만이는이미정책개입이후의소득이라는점에서그이전의소득을활용해야할필요성또한존재한다. 따라서여기서는가처분소득을주로활용하되, 필요에따라경상소득을활용하기도할것이다.

122 위의기준을활용하여분석에활용할근로연령빈곤층개념을조작적으로정의하면, 아래와같이네가지로정리할수있다. 1)< 개념 Ⅰ> : 가처분소득중위값의 40% 기준빈곤층중근로연령집단, 2)< 개념 Ⅱ> : 가처분소득중위값의 50% 기준빈곤층중근로연령집단, 3)< 개념 Ⅲ> : 공공부조급여전소득대비최저생계비빈곤층중근로연령집단, 4)< 개념 Ⅳ> : 공공부조급여전소득대비최저생계비 120% 집단중근로연령집단이그것이다. 가. 한국복지패널조사자료의추정치 한국복지패널조사원자료를활용하여비학생인구중근로연령집단및핵심근로연령집단중빈곤층의규모를추정하면, 아래와같은결과가나타나게된다. 먼저근로연령빈곤층 (18세~64세인구집단중빈곤층 ) 규모를살펴보면아래와같다. 상대빈곤선을활용하는경우, 1) 경상소득중위값의 40% 를 기준으로하면, 2005년 ~2007년근로연령빈곤층규모는 8.5%, 7.4%, 6.7% 로추정되며, 경상소득중위값의 50% 를기준으로하면, 그규모는 13.2%, 12.2%, 11.2% 로추정된다. 2) 가처분소득중위값의 40% 를기준으로하면, 2005년 ~2007년근로연령빈곤층규모는 8.4%, 7.3%, 6.6% 로추정되며, 가처분소득중위값의 50% 를기준으로하면, 그규모는 12.7%, 11.7%, 10.8% 로추정된다. 반면에절대빈곤선을활용하는경우, 1) 최저생계비를기준으로하면, 2005년 ~2007년근로연령빈곤층규모는 8.4%, 6.7%, 5.5% 로추정되며, 최저생계비의 120%( 차상위기준 ) 를기준으로하면, 11.9%, 9.8%, 7.9% 로추정된다. 이어핵심근로연령빈곤층 (25~54세인구집단중빈곤층 ) 규모를살펴보면아래와같다. 상대빈곤선을활용하는경우, 1) 경상소득중위값의 40% 를기준으로하면, 2005년 ~2007년근로연령빈곤층규모는 8.4%, 7.3%, 6.6% 로추정되며, 경상소득중위값의 50% 를기준으로하면, 그규모는 111 제 4 장 한국 의 규모와 특성

123 12.7%, 11.7%, 10.8% 로추정된다. 2) 가처분소득중위값의 40% 를기준으로하면, 2005년 ~2007년근로연령빈곤층규모는 8.5%, 7.4%, 6.7% 로추정되며, 가처분소득중위값의 50% 를기준으로하면, 그규모는 13.2%, 12.2%, 11.2% 로추정된다. 반면에절대빈곤선에따른근로연령빈곤층규모를살펴보면아래와같다. 최저생계비를기준으로하면, 2005년 ~2007년근로연령빈곤층규모는 8.4%, 6.7%, 5.5% 로추정되며, 최저생계비의 120%( 차상위기준 ) 를기준으로보면, 11.9%, 9.8%, 7.9% 로추정된다. 표 4-10 근로연령빈곤층및핵심근로연령빈곤층의추정규모 112 지원정책 개편방안 연구 경상소득기준 가처분소득기준 공공부조전경상소득 근로연령빈곤층 (18~64 세 ) ( 단위 : 근로연령집단의 %) 핵심근로연령빈곤층 (25~54 세 ) 중위 40% 중위 50% 중위 60% 중위 40% 중위 50% 중위 60% 빈곤층 차상위층 주 : 가처분소득기준, 18 세 ~64 세집단자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사 그리고위의근로연령빈곤층및핵심근로연령빈곤층비율을토대로인구 규모를추정해보면, 아래와같은표의결과를얻을수있다. 여기서주목 해야할점은근로연령빈곤율의변화가실제추정인구와관련해서상당한 수준의규모변화를가져온다는것이다. 즉, 기준연도와적용소득과빈곤선 에따라적게는 50 만명에서많게는 90 만명까지근로연령빈곤층의규모가 변화하고있는것이다. 이는한국복지패널조사자료를토대로의 실태분석을하더라도추정규모에있어서는매우신중한해석이필요하다는 것을의미한다.

124 반면에근로연령빈곤율을핵심근로연령집단으로통제하여추정해보면, 상대적으로이집단의추정규모가작은것은물론이고, 변화폭또한작은것을알수있다. 이는에대한연령별접근에있어, 핵심지원대상이라할수있는 25~54세인구집단의경우에는상대적으로안정적인규모를유지하는집단이라고말할수있을것이다. 달리표현하면, 경기변화등에따라변화폭이큰집단은청년층이나고령층이라는가설을제기해볼수있을것이다. 표 4-11 근로연령빈곤층 (18~64 세 ) 의추정규모 가처분소득기준 경상소득기준 공공부조전소득기준 ( 단위 : 만명 ) 근로연령빈곤층 (18~64세) 핵심근로연령빈곤층 (25~54세) 중위 40% 중위 50% 중위 60% 중위 40% 중위 50% 중위 60% 빈곤층 차상위층 자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사 나. 통계청전국가계조사자료의추정치 통계청전국가계조사 2008 년원자료를토대로 <18 세 ~64 세 > 및 <25 세 ~54 세 > 의비학생인구를각각근로연령집단및핵심근로연령집단으로규 정하고, 그중빈곤층의규모를추정하면아래와같다. 물론앞서언급한 바와같이, 이수치는한국복지패널조사의분석결과와단순비교할수없 다. 근로연령빈곤층추정규모와관련해서, 상대빈곤선을활용하는경우, 1) 113 제 4 장 한국 의 규모와 특성

125 시장소득중위값의 40% 를기준으로하면, 근로연령빈곤층은 18~64세전체연령집단의 8.26%, 25~54세연령집단의 7.36% 로추정된다. 그리고이를전체인구의비율로환산하면, 4.69% 와 3.42% 에해당된다. 이하중위값의 50% 와 60% 를활용해도그추세는동일하게나타나고있다. 2) 경상소득중위값의 40% 를기준으로하면, 근로연령빈곤층은 18~64세전체연령집단의 7.41%, 25~54세연령집단의 6.56% 로추정된다. 그리고이를전체인구의비율로환산하면, 4.20% 와 3.05% 에해당된다. 3) 가처분소득중위값의 40% 를기준으로하면, 근로연령빈곤층은 18~64세전체연령집단의 7.38%, 25~54세연령집단의 6.52% 로추정되며, 이를전체인구의비율로환산하면, 4.19% 와 3.03% 에해당된다. 반면에공공부조급여전경상소득을대상으로최저생계비를적용하면, 근로연령빈곤층은 18~64세전체연령집단의 8.56%, 25~54세연령집단의 7.8% 로추정된다. 그리고이를전체인구의비율로환산하면, 4.86% 와 3.63% 에해당되는수치이다. 표 4-12 소득유형별 빈곤선기준별근로연령빈곤층의규모 114 지원정책 개편방안 연구 적용소득 시장소득 경상소득 가처분소득 공공부조전경상소득 ( 단위 : %) 빈곤선 근로연령집단의 % 전체인구의 % 18~64세 25~54세 18~64세 25~54세 중위 40% 중위 50% 중위 60% 중위 40% 중위 50% 중위 60% 중위 40% 중위 50% 중위 60% 최저생계비 100% 최저생계비 120% 자료 : 통계청, 전국가계조사 2008 년연간원자료

126 3. 근로능력빈곤층의추정규모 여기서근로능력빈곤층 (Workable Poor) 은근로능력자중빈곤층을지칭하는것으로정의하고있다. 하지만그에앞서근로능력자를조작적으로어떻게정의하고있는지살펴보고자한다. 1) 근로능력자는 18세 ~64세인구중근로능력이있는비학생인구를지칭한다. 그리고 2) 근로능력이있다는것은장애나중질환이없는집단을지칭한다. 참고로여기서는한국복지패널에서자체적으로제시하고있는근로능력유형중 < 근로능력있음 > 과 < 단순근로가능함 > 을근로능력이있는것으로간주하였다. 이어빈곤층판별은정책적지원선인최저생계비와상대빈곤선을활용하였다. 1) 절대빈곤선은각연도의가구규모별최저생계비의 100% 와 120% 를활용하였고, 2) 상대적빈곤선은가처분소득중위값의 40% 와 50% 를활용하였다. 위의기준을활용하여분석에활용할근로능력빈곤층개념을제시하면, 아래와같이네가지로구분할수있다. 1) < 개념 Ⅰ> : 가처분소득중위 값의 40% 기준빈곤층중근로능력자, 2) < 개념 Ⅱ> : 가처분소득중위값의 50% 기준빈곤층중근로능력자, 3) < 개념 Ⅲ> : 기초보장급여전소득대상최저생계비기준빈곤층중근로능력자, 4) < 개념 Ⅳ> : 기초보장급여전소득대상최저생계비의 120% 를기준선으로판별한빈곤층중근로능력자 ( 차상위층근로능력자중빈곤층 ) 가그것이다. 여기서활용할데이터는크게두가지로제한된다. 그것은차상위계층실태조사 (2008) 원자료와한국복지패널원자료이다. 그이유는근로능력유무를판별할수있는데이터가이두가지로제한되기때문이다. 그리고이두데이터중차상위계층실태조사는조사기준시점이 2006년이라는점에서다소시간이경과하였다는한계는있지만, 가장안정적인데이터라고말할수있다. 그것은표본의크기와지역별대표성등을감안할때, 모수추정에적합한유일한데이터라고말할수있는것이다. 이와비교할때, 한국복지패널조사는빈곤율추정규모가안정적이지않다는점에서모수추 115 제 4 장 한국 의 규모와 특성

127 정에는한계가있다. 끝으로근로능력빈곤층규모추정에있어가장큰오해를불러일으키는문제를지적해야할것이다. 그것은개인이부양하는인구집단의처리문제이다. 근로능력빈곤층규모를개인단위로추정하는경우, 이들이부양하는노인이나아동등피부양인구가분리되게된다. 이는정책지원의효과가가구단위로나타난다는점을설명하는데한계가있다. 따라서여기서는근로능력빈곤층과이들이부양하는근로곤란빈곤층, 그리고근로능력자가전혀없는빈곤층을구분하는방식을취하고자한다. 이는근로능력빈곤층개인규모를추정하게할뿐아니라, 이들이부양하는빈곤층규모또한제시한다는점에서정책적활용도가높기때문이다. 가. 한국복지패널조사자료의추정치 여기서는한국복지패널조사를토대로근로능력빈곤층규모를아래와같 은두가지방식으로추정하고있다. 먼저협의의근로능력빈곤층규모를 116 지원정책 개편방안 연구 추정하는것이고, 이어이들이부양하는집단을포함한광의의근로능력빈곤층규모를추정하는것이다. 협의의근로능력빈곤층규모를추정하면아래와같다. 상대빈곤선에따르면, 1) 경상소득기준근로능력빈곤층규모는중위값의 40% 를빈곤선으로할때, 2005~2007년그규모는 7.1%, 6.4%, 6.0% 로추정되며, 이를인구규모로환산하면, 각각 190만명, 166만명, 153만명에해당된다. 이어중위값의 50% 를빈곤선으로하면, 2005년 ~2007년근로능력빈곤층은전체근로능령자의 11.4%, 11.0%, 10.1% 로추정된다. 그리고가처분소득기준상대빈곤율에따라근로능력빈곤층규모를추정하면, 중위값의 40% 를빈곤선으로할때, 2005~2007년근로능력자중빈곤층비율은 7.2%, 6.3%, 5.9% 로경상소득기준규모와큰차이가없다. 반면에절대빈곤선에따르면, 최저생계비를빈곤선으로할때, 2005년 ~2007년근로능력빈곤층규모는각각 7.0%, 5.7%, 4.7% 로추정되며, 최저생계비의

128 120%( 차상위기준선 ) 를기준선으로하면, 10.2%, 8.6%, 6.9% 로추정된 다. 표 4-13 근로능력빈곤층의규모와추이 경상소득기준 가처분소득기준 공공부조전소득기준 ( 단위 : 근로능력자의 %) 중위 중위 중위 중위 중위 중위 빈곤층 차상위층 주 : 공공부조전경상소득에는각연도최저생계비를적용자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사 표 4-14 근로능력빈곤층의규모와추이 경상소득기준 가처분소득기준 공공부조전소득기준 주 : 공공부조전경상소득에는각연도최저생계비를적용자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사 ( 단위 : 만명 ) 중위 중위 중위 중위 중위 중위 빈곤층 차상위층 이어 < 광의의근로능력빈곤층 > 규모를추정하기에앞서, 이들이누구인 지조작적으로정의하면아래와같다. 광의의근로능력빈곤층은위에언급 117 제 4 장 한국 의 규모와 특성 한근로능력빈곤층과이들이부양하는피부양자를포함한집단을의미한다. 구태여이수치를제시하는이유는에대한각종연구에서근로 빈곤층개인과근로빈곤가구개념에대한정의가명확하게정립되어있지

129 않고, 협의의규모를중심으로논의를제한함으로써정책의범위와효과를제한하는결과를초래하고있기때문이다. 따라서광의의근로능력빈곤층개념은정책방안을모색함에있어매우중요한기초자료로인식되어야할것이다. 가처분소득을활용한상대빈곤선과공공부조전소득을활용한절대빈곤선으로근로능력빈곤층을판별하고, 이들이 1인이상있는가구를근로능력가구로정의하여, 이들근로빈곤가구의구성원이전체빈곤층에서몇 % 를차지하는지살펴보면, 아래와같은결과를얻을수있다. 먼저상대빈곤선을활용하는경우, 2007년현재근로능력빈곤가구구성원은전체빈곤층의 54.8%~68.0% 를차지하게된다. 이는노인및장애인등으로만구성된가구에비해상대적으로큰비중을차지하고있음을시사한다. 이어절대빈곤선을활용해도광의의근로능력빈곤층규모는전체빈곤층의 56.4%~ 59.7% 를차지하는것으로나타나고있다. 표 4-15 광의의근로능력빈곤층의규모와추이 ( 상대빈곤선 ) 118 지원정책 개편방안 연구 중위 40 중위 50 중위 60 근로능력가구 근로능력자 근로무능력자 _ 소계 무능력가구 근로무능력자 _ 전체 근로능력가구 근로능력자 근로무능력자 _ 소계 무능력가구 근로무능력자 _ 전체 근로능력가구 근로능력자 근로무능력자 _ 소계 무능력가구 근로무능력자 _ 전체 주 : 공공부조전경상소득에는각연도최저생계비를적용자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사

130 표 4-16 광의의근로능력빈곤층의규모와추이 ( 절대빈곤선 ) 빈곤층 차상위층 근로능력가구 근로능력자 무능력자 _ 소계 무능력가구무능력자 _ 근로능력가구 전체 근로능력자 무능력자 _ 소계 무능력가구무능력자 _ 전체 자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사 하지만위의한국복지패널자료에기초한근로능력빈곤율추정에있어연도별비중감소추세에대해서는의미를부여하기힘들다. 그것은앞서전국가계조사를토대로한빈곤율추정치가감소세를나타내지않음에도, 복지패널에서는상대적으로큰감소세를나타내기때문이다. 나. 2008년차상위계층실태조사자료의추정치현재저소득층의근로특성등을감안하여그규모를추정함에있어가장안정적인데이터는한국보건사회연구원이발표한 <2008년차상위계층실태조사 (2006년기준 )> 원자료라고말할수있다. 따라서여기서는한국복지패널조사자료를보완하는의미에서 2008년차상위계층실태조사자료를활용하여그규모를추정하였다. 먼저여기서는다음과같은기준을적용하여근로능력빈곤층규모를추정하였다. 1) 빈곤선은경상소득중위값의 50% 를빈곤선으로설정하였다. 119 제 4 장 한국 의 규모와 특성 2) 근로능력자는장애나만성질환이없는인구집단중비학생, 비군인집단 으로정의하였으며, 연령은 <18~64 세집단 > 과 <35~54 세집단 > 으로구분 하였다. 3) 다소이례적으로근로능력자의규모를취업상태및종사상지위에

131 따라하위집단으로구분하여추정하였다. 이는이데이터의표본규모를감안할때, 다른데이터와의비교우위가있는사항이기때문이다. 아래표는 2006년시점에우리사회의근로능력빈곤층규모가아래와같이추정된다는점을보여준다. 먼저표하단의근로능력자추정규모를보면, 18~64세의전체근로능력자는 2,578만명, 그중빈곤층 ( 근로능력빈곤층 ) 은 286만명 (11.08%) 으로추정된다. 그리고 25~54세의근로능력빈곤층은 194만명 (9.21%) 으로추정된다. 이어 18~64세연령의근로능력빈곤층를종사상지위별분포로보면, 임금근로자가 36.84% 를차지하고, 비임금근로자가 21.95% 를차지하며, 미취업자가 41.21% 를차지하는것으로추정된다. 이를다시 25~54세핵심연령층으로통제하면, 비중이다소변화하여임금근로자가 40.82%, 비임금근로자가 19.74%, 미취업자가 39.45% 로추정되는것으로나타난다. 끝으로각종사상지위별근로능력집단중빈곤층의비율을추정하면, 아래와같은결과가나타나는것을알수있다. 18~64세로통제하는경우, 상용직중빈곤층비율이 1.62% 로가장낮고, 임시직과일용직으로갈수록빈곤층비율이증가하는것으로나타나고있 120 지원정책 개편방안 연구 다. 비임금근로자의경우에도자영업자와무급가족종사자순으로빈곤층비율이높게나타난다. 끝으로실업자는 34.31% 가빈곤층으로추정된다. 25~54세로통제하는경우, 비임금근로자와미취업자에게서빈곤층의발생위험이현저하게감소하는것으로나타나고있다.

132 표 4-17 연령구분및종사지위에따른근로능력빈곤층의규모 18~64세기준 25~54세기준 근로능력빈곤층의 % 해당종사집단의 % 근로능력빈곤층의 % 해당종사집단의 % 상용직 임금 임시직 근로자 일용직 소계 고용주 비임금 자영업자 근로자 무급종사자 소계 실업자 미취업자 비경활자 소계 합계 근로능력자 ( 만명 ) 전체 2, 빈곤층 주 : 빈곤선은경상소득중위값의 50% 로설정자료 : 한국보건사회연구원, 2008 년차상위계층실태조사원자료 [ 그림 4-3] 18~64 세근로능력빈곤층중종사상지위별집단의분포 상용직 임시직 일용직 1.2 고용주 13.2 자영업자 7.5 무급종사자 13.1 실업자 28.1 비경활자 제 4 장 한국 의 규모와 특성 임금근로자비임금근로자미취업자

133 [ 그림 4-4] 18~64 세근로능력자중종사상지위별집단의빈곤발생율 상용직 임시직 일용직 고용주 자영업자 무급종사자 실업자 비경활자 임금근로자비임금근로자미취업자 4. 취업빈곤층및경제활동빈곤층의추정규모 122 지원정책 개편방안 연구 여기서취업빈곤층은취업자중빈곤층규모를지칭하는것으로정의하고있다. 그리고빈곤선은상대빈곤선과절대빈곤선을활용하고있다는점에서위의분석방식과동일하다. 그리고한국복지패널조사자료를활용하는경우에는취업빈곤층에대한분석결과를연령과종사상지위라는기준으로통제하는방식을추가할것이다. 가. 한국복지패널조사자료에따른추정치한국복지패널데이터를활용한취업빈곤층규모를세개의빈곤선과소 득유형에따라연도별로추정해보면, 아래표와같은결과를얻을수있다. 이표에서취업빈곤층은전체인구의 %, 전체취업자의 %, 전체빈곤층의 % 라는세가지유형으로추정하였다. 이는간접적으로취업빈곤층의규모를추정할수있는근거를제시하는데목적이있다. 하지만여기서는

134 그규모를언급하지는않을것이다. 아래표에서주목해야할점은한국복지패널데이터에서연도별로취업빈곤층의규모가빠르게감소하는추세를나타내고있다는것이다. 이는앞서도언급했던바와같이빈곤율의감소추세자체에대해이견이있을수있다는점에서큰의미를부여하기힘들다고판단된다. 또한가지언급해야할점은전체빈곤층내취업자비중의변화는규모변화와는독립된의미를갖는데, 그것은하나의일관된추세를보이는것으로판단되지않는다. 제1 차년도와제2 차년도사이에는취업자비중이감소하는경향을나타내지만, 제2 차년도와제3 차년도사이에서는정체또는소폭의증가세가나타나고있기때문이다. 표 4-18 연도별빈곤기준별취업빈곤층추정규모 경상소득기준 가처분소득기준 전체인구대비 전체취업자대비 빈곤층대비 전체인구대비 전체취업자대비 빈곤층대비 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 최저생계비기준 빈곤층 차상위층 빈곤층 차상위층 빈곤층 차상위층 주 : 연령을통제하지않은전체취업빈곤층규모자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사 123 제 4 장 한국 의 규모와 특성 < 표 4-18> 이취업빈곤층의규모를나타낸것이라면, < 표 4-19> 는취업 빈곤층및그가부양하는가구원의규모를함께추정한것이다. 이는취업 빈곤층대상정책이결과적으로는해당가구의가구원전체를보호하게된

135 다는점을감안한것이다. 이표에서주목해야할점은먼저빈곤기준이상향조정될수록전체빈곤층에서취업빈곤층및그가부양하는가구원의총규모가차지하는비중이증가하게된다는점이다. 이는기존의연구결과와도부합하는것이다. 이어빈곤기준이상향조정될수록취업자와그가부양하는가구원의규모가역전되는경향이발견된다는점이다. 그것은취업자가부양하는가구원이더많다는것을의미한다. 표 4-19 연도별빈곤기준별취업빈곤층및피부양자추정규모 124 지원정책 개편방안 연구 경상소득 가처분소득 최저생계비 전체인구대비 빈곤층대비 취업자 피부양자 전체 취업자 피부양자 전체 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 빈곤층 차상위층 빈곤층 차상위층 빈곤층 차상위층 주 : 연령을통제하지않은전체취업빈곤층규모자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사

136 < 표 4-20> 은전체경제활동인구중빈곤층 ( 경제활동빈곤층또는경활빈곤층 ) 의규모를추정한것이다. 이는취업자외에실업자또한지원정책에서매우중요한지원대상이라는점에서, 그규모를추정할필요가있는것이다. 이표를보면, 경상소득기준으로중위 40%~중위 60% 를빈곤선으로적용하는경우, 2007년전체경제활동인구중빈곤층은 7.3%, 12.0%, 17.6% 로추정된다. 그리고최저생계비를빈곤선으로활용하는경우, 2007년경제활동인구중빈곤층규모는 5.0%, 차상위기준선을활용하는경우 7.7% 로추정된다. 표 4-20 연도별빈곤기준별경제활동빈곤층추정규모 경상소득기준 가처분소득기준 전체인구대비 전체경활자대비 빈곤층대비 전체인구대비 전체경활자대비 빈곤층대비 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 중위 최저생계비기준 빈곤층 차상위층 빈곤층 차상위층 빈곤층 차상위층 제 4 장 한국 의 규모와 특성 주 : 연령을통제하지않은전체경제활동인구 ( 취업자 + 실업자 ) 중빈곤층규모자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사

137 < 표 4-21> 에서는경제활동인구를종사상지위별로분류한뒤, 각종사상집단중빈곤층의규모를추정하였다. 이처럼종사상지위별로빈곤층규모를추정하는이유는우리사회에서종사상지위가갖는독특한위상때문이다. 그것은자체로교육수준과연령그리고임금수준과고용불안정도등을함축하는변수로서의의미를갖는다는것을의미한다. 따라서각종사상지위별로빈곤층의규모를파악함으로써주로어떠한집단에서이발생하는지확인할수있는것이다. 덧붙여 < 표 4-21> 는복지패널의 3차년도자료를토대로연도별로그추이를나타내고있다. 그리고여기서모든빈곤선은설명의편의를위해중위소득의 50% 또는차상위기준선을적용하였다. 아래분석결과는무급가족종사자 일용직근로자 자영업자 임시직근로자순으로빈곤위험이높다는점을말해주고있다. 126 지원정책 개편방안 연구

138 표 4-21 경제활동인구의종사상지위별빈곤층추정규모 경상소득중위 50% 기준 가처분소득중위 50% 기준 최저생계비 120% 기준 임금근로자 종사집단의 % 경활빈곤층의 % 상용직 임시직 일용직 자활사업 소계 고용주 비임금 자영업자 근로자 무급종사자 소계 실업자 합계 임금근로자 상용직 임시직 일용직 자활사업 소계 고용주 비임금 자영업자 근로자 무급종사자 소계 실업자 합계 임금근로자 상용직 임시직 일용직 자활사업 소계 고용주 비임금 자영업자 근로자 무급종사자 소계 실업자 합계 주 : 1) 연령을통제하지않은전체경제활동인구 ( 취업자 + 실업자 ) 대상 2) 빈곤선은중위소득의 50% 및차상위기준선을적용자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사 127 제 4 장 한국 의 규모와 특성

139 나. 통계청도시가계조사자료에따른추정치 현재우리사회에서취업빈곤층의전체규모를장기시계열로추정할수있는데이터는없다고말해도과언이아니다. 따라서여기서는통계청도시가계조사 10) 를토대로 1982년이후전체취업자중빈곤층의규모를살펴보았다. 아래그림에서취업빈곤층중상대적으로큰폭의변화를나타내는집단은중위소득 40% 이하취업빈곤층으로나타나고있다. 그리고시기적으로는외환위기이후 10년간취업빈곤층규모가빠르게증가한것으로나타나고있다. 물론비임금근로가구가제외되어있다는점에서전체취업빈곤층의동향을나타내는것이아니며, 특히 2003년이후내수침체에따른자영업자중빈곤층증가추세를반영하지못하는한계가있다. 따라서여기서는이러한한계속에서취업빈곤층의추세를나타내는자료로이해해야할것이다. 아래그림에서특징적으로나타나는현상은중위 40%~50% 와 50%~60% 사이저소득층의규모는상대적으로안정적분포를보이는것에 128 지원정책 개편방안 연구 비해, 중위 40% 미만의빈곤층규모는경기변화에민감하게반응하고있다는점이다. [ 그림 4-5] 자료가장기적추세를나타내고있다면, 이제 2008년전국가계조사를토대로 1인가구이상전체가구의취업자중빈곤층규모를추정하기로한다. 가처분소득중위값의 40%~60% 를상대빈곤선으로활용하여취업빈곤층규모를추정하면, 그규모는각각전체취업자의 5.5%(130만명 ), 8.9%(209만명 ), 13.5%(317만명 ) 으로추정된다. 그리고공공부조급여전경상소득에최저생계비및최저생계비의 120% 를빈곤선으로적용하여취업빈곤층규모를추정하면, 각각 5.8%(137만명 ) 와 8.6%(203만명 ) 으 로추정된다. 10) 물론 2003 년이후전국가계조사자료를활용하고는있지만, 표본을 2 인이상도시근로자가구로통제하고있다는점에서도시가계조사와동일한표본이다.

140 [ 그림 4-5] 1982 년이후취업빈곤층규모추이 16 중위 40 중위 50 중위 주 : 1) 2 인이상도시근로자가구대상자료 2) 경상소득을활용한상대빈곤선 3) 취업자중빈곤층비율자료 : 통계청, 도시가계조사및전국가계조사, 각년도원자료 표 년취업빈곤층규모 상대빈곤선 절대빈곤선 비율 추정규모 ( 만명 ) 비율 추정규모 ( 만명 ) 자료 : 통계청, 전국가계조사, 2008 년원자료 시장소득기준경상소득기준가처분소득기준 중위 40% 중위 50% 중위 60% 중위 40% 중위 50% 중위 60% 공공부조급여전 경상소득 빈곤층 5.83 차상위층 8.62 빈곤층 137 차상위층 제 4 장 한국 의 규모와 특성

141 [ 그림 4-6] 취업빈곤층의추정규모 (2008 년기준 ) ( 단위 : 만명 ) ( 만명 ) 중위 40 중위 50 중위 60 중위 40 중위 50 중위 60 중위 40 중위 50 중위 60 빈곤층 차상위층 시장소득경상소득가처분소득최저생계비 자료 : 통계청, 전국가계조사, 2008 년원자료 다. 차상위계층실태조사자료에따른추정치 130 지원정책 개편방안 연구 여기서는차상위계층실태조사자료를활용하여, 전체취업자및경제활동인구중빈곤층의규모를추정하였다. 이자료는기존의발표된횡단면자료중표본의크기측면에서규모를추정하는데매우유용한자료라고말할수있다. 특히을하위집단별로분해하는경우, 최소한의신뢰도를유지할수있다는점에서강점이있다고말할수있다. 따라서여기서는취업빈곤층및경제활동빈곤층을하위집단별로분해하여그규모를제시하였다. 그리고분석결과에대한해석이복잡해지는문제를최소화하기위해빈곤선을공공부조전경상소득중위값의 50% 로통제하 였다. 먼저각종사상집단중빈곤층의비율을추정하면아래와같이나타나고있다. 전체취업빈곤율은 12.2%, 전체경제활동인구중빈곤층비율은 13.4% 로추정되며, 이를인구수로보면취업빈곤층규모는 243만명, 실

142 직빈곤층은 39만명에해당되는규모이다. 이어취업상태및종사상지위별로취업빈곤층비율을추정하면, 임금근로자중빈곤층비율은 8.69% 로추정되며, 그중상용직근로자중빈곤층비율은 1.77%, 임시직근로자중빈곤층비율은 14.59%, 일용직근로자중빈곤층비율은 30.32% 로추정된다. 그리고비임금근로자중빈곤층비율은 21.64% 로추정되며, 그중고용주중빈곤층비율은 5.3%, 자영업자중빈곤층비율은 22.9%, 무급가족종사자중빈곤층비율은 27.4% 로추정된다. 또한다른종사상집단에비해실직자중빈곤층비율은매우높아 34.9% 로추정된다. 이는실업자의빈곤위험이매우높다는것을의미하는것으로해석할수있다. 전체취업빈곤층중각종사상집단의비중을추정하면아래와같다. 전체취업빈곤층중임금근로자는 51.9% 로절반가량을차지하며, 비임금근로자는 48.09% 로매우큰비중을차지하고있다. 이는전체취업자중비임금근로자비중에비해약 13% 가량높은수준임을말해준다. 임금근로자중에서는상대적으로일용직근로자비중이다소높은것으로추정되나, 임 시직근로자의비중이또한높게나타나고있다. 이는최근우리사회에서임시직근로자증가추세와관련이있다고여겨진다. 그리고비임금근로자중에서는자영업자의비중이매우높게나타나고있다. 이는자영업자중빈곤층발생비율이 22.9% 에달하며, 지난 10년간내수침체로자영업자들의소득이감소했다는점을감안할때, 심층분석이필요한사항이다. 131 제 4 장 한국 의 규모와 특성

143 표 4-23 취업빈곤층의추정규모 (2006 년기준 ) 임금근로자 종사집단의 % 경활빈곤층의 % 취업빈곤층의 % 상용직 임시직 일용직 소계 고용주 비임금 자영업자 근로자 무급종사자 소계 취업자소계 실업자 경제활동인구소계 추정규모 ( 만명 ) 경활빈곤층 282 취업빈곤층 243 실직빈곤층 39 주 : 빈곤선은공공부조급여전경상소득중위값의 50% 로설정자료 : 한국보건사회연구원, 2008 년차상위계층실태조사원자료 [ 그림 4-7] 취업빈곤층의추정규모 (2006 년기준 ) 지원정책 개편방안 연구 ( 만명 ) 상용직임시직일용직고용주자영업자무급종사자실업자 주 : 빈곤선은공공부조급여전경상소득중위값의 50% 로설정자료 : 한국보건사회연구원, 2008 년차상위계층실태조사원자료

144 5. 동태적특성에따른규모추정 의주요한특성은취업상태의잦은변화와그에따른소득지위의불안정에서찾을수있다. 따라서여기서는한국복지패널조사원자료를활용하여의동태적특성에따라집단을유형화한뒤, 그규모를추정하고자한다. 이는지금까지많은연구자들에의해시도되었던 < 반복빈곤층, 일시빈곤층, 항상빈곤층 > 등의분류방식에따라규모를추정하는것이다. 여기서분석결과에대한해석이복잡해지는문제를피하기위해, 빈곤선을중위소득의 50% 로통제할것이다. 가. 전체인구대상빈곤동태성의추정 먼저한국복지패널조사자료를활용하여, 2005 년 ~2007 년까지 < 인구및 가구의소득지위변화 > 를살펴보았다. 빈곤선은가처분소득중위값의 50% 를빈곤선으로적용하였으며, 이를통해기간중빈곤상태로의진입과 탈출을경험한인구규모를추정하였다. 하지만이데이터는 3차 Wave로조사주기가짧다는점에서빈곤의동태적특성을온전히파악하는데한계가있으며, 특히반복빈곤층규모를정확하게추정하는데제약이많다. < 전체인구를대상으로 > 3년간의소득지위의변화를살펴보면, 2005 년 ~2007년 3년간전체인구의 26.9% 가 1회 ( 년 ) 이상빈곤을경험한것으로나타나며, 그중에서도 3년간계속빈곤상태에있었던인구는 8.0% 로추정된다. 그리고 3년중 1년이상빈곤을경험한인구중계속빈곤상태에있던인구를제외한 18.9% 의 대부분은 반복빈곤층이라고말할수있다. 물론이들중일부는계속빈곤층이될수있다는점에서모두반복빈곤층이라고말할수는없다. 133 제 4 장 한국 의 규모와 특성

145 표 년 ~2007년전체인구의소득지위변화 분류항목 인구의 % 추정인구 T T+1 T+2 T T+1 T+2 ( 만명 ) 비빈곤 비빈곤 ,543 비빈곤 78.3 빈곤 비빈곤 빈곤 5.7 빈곤 빈곤 비빈곤 비빈곤 5.4 빈곤 비빈곤 빈곤 10.6 빈곤 자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사, 제 1 차 ~ 제 3 차년도자료 134 지원정책 개편방안 연구 < 전체가구를대상으로 > 3년간의소득지위의변화를살펴보면아래표와같다. 2005년 ~2007년 3년간전체가구의 34.3% 가 1회 ( 년 ) 이상빈곤을경험한것으로나타나며, 그중에서도 3년간계속빈곤상태에있었던가구는 13.4% 로추정된다. 여기서 3년중 1년이상빈곤을경험한가구중계속빈곤상태에있던인구를제외한 20.9% 의 대부분은 반복빈곤가구라고말할수있다. 물론이들중일부는계속빈곤가구로전락할수있다는점에서모두반복빈곤가구라고말할수없다. 이러한분석결과는 2003 년 ~2006년분기단위로반복적으로빈곤을경험한가구의비율이전체가구의약 15% 에달한다는기존의연구결과와크게다르지않다 ( 노대명외, 2007). 표 년 ~2007년전체가구의소득지위변화분류항목가구의 % 추정가구 T T+1 T+2 T T+1 T+2 ( 만가구 ) 비빈곤 ,079 비빈곤 71.0 빈곤 비빈곤 77.0 비빈곤 빈곤 6.0 빈곤 비빈곤 비빈곤 6.4 빈곤 빈곤 23.0 비빈곤 빈곤 16.6 빈곤

146 [ 그림 4-8] 2005 년 ~2007 년전체가구의소득지위변화 T 비빈곤 (77.0%) 빈곤 (23.0%) T+1 비빈곤 (71.0) 빈곤 (6.0) 비빈곤 (6.4) 빈곤 (16.6) T+2 비빈곤 (65.7) 빈곤 (5.3) 비빈곤 (3.1) 빈곤 (2.9) 비빈곤 (4.3) 빈곤 (2.1) 비빈곤 (3.2) 빈곤 (13.4) 자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사, 제 1 차 ~ 제 3 차년도자료 나. 근로능력자대상빈곤동태성의추정 여기서는위의소득지위변화분석과동일한방식을사용하고있지만, 분석대상을근로능력자로통제하여추정한결과이다. 여기서근로능력자는 18~64세의비학생인구중근로능력이있는집단 ( 단순근로능력포함 ) 을지칭한다. 따라서아래분석결과는근로능력빈곤층의규모를추정하는기초자료라는의미를갖게될것이다. < 전체근로능력자를대상으로 > 소득지위의변화를살펴보면아래표와같다. 2005년 ~2007년 3년간전체근로능력자의 19.7% 가 1회 ( 년 ) 이상빈곤을경험한것으로나타나며, 그중에서도 3년간계속빈곤상태에있었던근로능력자는 3.6% 로추정된다. 이집단은취약한건강상태, 낮은직업능력, 가구여건등으로인해빈곤상태에서벗어나지못한을의미한다. 그리고 3년중 1년이상빈곤을경험한근로능력자중계속빈곤층을제외한집단의규모는 16.1% 로추정된다. 그중에서도각각 1회 ( 년 ) 또는 2회 ( 년 ) 빈곤을경험한집단의비중은각각 11.5% 와 4.6% 로나타나고있다. 특히후자는반복빈곤층의핵심집단을지칭하는것으로이해할수있다. 135 제 4 장 한국 의 규모와 특성

147 표 년 ~2007년전체근로능력자의소득지위변화 분류항목 인구의 % T T+1 T+2 T T+1 T+2 비빈곤 비빈곤 80.3 비빈곤 85.4 빈곤 비빈곤 3.0 빈곤 4.7 빈곤 1.7 빈곤 비빈곤 3.4 비빈곤 4.4 빈곤 비빈곤 1.9 빈곤 5.5 빈곤 3.6 자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사, 제1차 ~ 제3차년도자료 136 지원정책 개편방안 연구 < 전체근로능력가구를대상으로 > 소득지위의변화를살펴보면아래표와같다. 2005년 ~2007년 3년간전체가구의 22.2% 가 1회 ( 년 ) 이상빈곤을경험한것으로나타나며, 그중에서도 3년간계속빈곤상태에있었던가구는 3.6% 로추정된다. 그리고 3년중 1년이상빈곤을경험한가구중계속빈곤상태에있던인구를제외한 18.6% 의 대부분은 반복빈곤가구라고말할수있다. 이들중 3년중 2회 ( 년 ) 빈곤을경험한가구의비중은 4.6% 로추정된다. 위에서언급한집단들, 즉 3년중 1회 ( 년 ), 2회 ( 년 ), 3회 ( 년 ) 빈곤을경험한집단은그특성에차이가있을것으로가정해볼수있다. 만일이들이일시빈곤층, 반복빈곤층, 계속빈곤층이라는특성을가진다면, 이들에대해소득보장및각종복지정책을추진함에있어차별화된전략이필요하다고말할수있는것이다.

148 표 년 ~2007년전체근로능력가구의소득지위변화 분류항목 가구의 % T T+1 T+2 T T+1 T+2 비빈곤 비빈곤 77.6 비빈곤 82.9 빈곤 비빈곤 2.9 빈곤 4.8 빈곤 1.9 빈곤 비빈곤 4.0 비빈곤 5.1 빈곤 비빈곤 2.1 빈곤 7.2 빈곤 5.0 자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사, 제1차 ~ 제3차년도자료 [ 그림 4-9] 2005 년 ~2007 년전체근로능력가구의소득지위변화 T 비빈곤 (87.7%) 빈곤 (12.3%) T+1 비빈곤 (82.9) 빈곤 (4.8) 비빈곤 (5.1) 빈곤 (7.2) 137 T+2 비빈곤 (77.6) 빈곤 (5.4) 비빈곤 (2.9) 빈곤 (1.9) 자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사, 제 1 차 ~ 제 3 차년도자료 다. 근로능력빈곤층의반복적빈곤경험 비빈곤 (4.0) 빈곤 (1.1) 비빈곤 (2.1) 빈곤 (5.0) 아래그림은위의표에나타난분석결과를토대로 < 전체인구및가구 >, < 전체근로능력자및근로능력가구 > 중 2005 년 ~2007 년 3 년간빈곤을경 험한집단과그중계속빈곤을경험한집단을나타낸것이다. 여기서주 목해야할점은근로능력집단의빈곤위험이상대적으로낮으며, 계속빈곤 을경험할확률또한상대적으로낮게나타난다는것이다. 이는근로능력빈 제 4 장 한국 의 규모와 특성

149 곤층의특성이 < 반복빈곤 > 이며, 이집단에대해서는근로능력이없는빈곤 층과는차별화된접근이필요하다는논거를제시해준다. [ 그림 4-10] 전체인구및근로능력자의빈곤경험및계속빈곤율비교 인구비율가구비율 빈곤경험율계속빈곤율빈곤경험율계속빈곤율 전체 근로능력자 자료 : 한국보건사회연구원, 한국복지패널조사, 제 1 차 ~ 제 3 차년도자료 138 지원정책 개편방안 연구 제 4 절의소득실태와사회보장 정책지원대상으로서은각정책이지향하는정책목표에따라상이하게표적화될수있다. 예를들면, 소득보장정책의대상으로서은심각한빈곤을경험하는집단에게초점을맞추어야할것이며, 이경우에는주로실직빈곤층이핵심적인지원대상이되어야할것이다. 반면에취업연계형복지정책의지원대상이라면상대적으로취업잠재력이있는집단을대상으로해야할것이다. 이러한관점에서보면, 현재시행되고있 는지원정책의주요유형별로그대상집단이누구이며, 그규모 는어느정도인지추정할필요가있다. 여기서는주요지원정책을소득보장 정책, 취업지원정책, 사회서비스공급정책으로구분하여살펴보기로하겠다.

150 1. 조작적정의 은일차적으로일을하고있음에도빈곤상태에서벗어나지못하는취업빈곤층과일을하지못하고있어빈곤상태에빠져있는집단으로대별할수있다. 이는이들이소득보장정책의지원대상이라는것을의미한다. 물론 1990년대중반이후전세계적으로근로연계복지정책이확산되면서단순한소득보장을넘어경제활동참여를촉진하려는다양한실험이진행되고있다. 이는소득보장정책과취업지원정책이더이상분리되지않는다는것을의미한다. 이러한전제하에서중어떠한집단이소득보장을받고있으며, 어떠한집단이향후정책적으로주목해야할집단인지살펴볼필요가있다. 따라서여기서는전체인구, 빈곤층, 근로능력빈곤층을대상으로소득보장정책의현재수혜대상및수혜금액, 그리고향후지원이필요한집단및금액을추정하였다. 하지만소득보장에따른빈곤감소효과에대해서는다음장에서보다구체적으로다루고있다는점에서추가적으로언급하지 않을것이다. 본론에들어가기에앞서소득보장제도가무엇을지칭하는지간략하게언급하고자한다. 한국복지패널조사제3 차년도자료가제공하는각종공적이전소득을중심으로사회보장제도를크게네가지로구분하였다 : 1) 사회보험급여, 2) 공공부조급여 ( 기초보장제도급여제외 ), 3) 기초보장제도급여, 4) 기타정부지원 ( 농어가보조금등 ) 이그것이다. 물론이러한각각의사회보장제도는더구체적인급여로구성되어있다. 아래표는각각의공적이전소득이어떻게구성되어있는가를나타낸것이다. 139 제 4 장 한국 의 규모와 특성

151 표 4-28 한국복지패널조사 ( 제 3 차 ) 자료의사적 공적이전소득의원천별구성 대분류중분류세분류 140 지원정책 개편방안 연구 사적이전소득 공적이전소득 가족간이전소득 기타사적이전소득 사회보험급여 공공부조급여 기초보장급여 기타정부지원 2. 가구소득의소득원천별구성 비동거부모로부터의보조금비동거자녀로부터의보조금 비가족으로부터의보조금 ( 현금및현물 ) 민간단체로부터의보조금 ( 현금및현물 ) 공적연금급여고용보험급여산재보험급여 장애수당및장애아동부양수당경로연금 ( 현재기초노령연금 ) 노인교통비 ( 현재폐지 ) 모부자가정수당가정위탁금기초생활보장제도급여 영유아보육료학비지원국가유공자보조금농어업정부보조금기타보조금 위의소득원천을토대로개별가구의소득을구분하는경우, < 시장소득 > 은 < 일차소득 >(primary income) 에민간연금및사적이전소득을더한금액 으로간주하고, 시장소득에사회보험급여를더한소득을 < 소득 _1> 로, 여기 에정부지원액을더한금액을 < 소득 _2> 로, 여기에기초생활급여를제외한공공부조급여를더한금액을 < 소득 _3> 로간주하고있다. 그리고 < 소득 _3> 에기초생활급여를더한금액을 < 경상소득 > 으로간주하고, 경상소득에서조세와사회보험료를뺀금액을 < 가처분소득 > 으로정의하고있다. 이는각

152 소득개념이일종의순서를이루며어떻게평균소득을증가시키는지나타낸것이다. 참고로아래사용한소득은모두가구원수의제곱근으로균등화된연간소득이다. 이어지는표는이소득을가처분소득을 100으로하여그비율을나타낸것이다. 여기서하위1 분위의소득이매우낮고, 빈곤층중에서는비수급빈곤가구의평균소득이매우낮게나타나고있다. 그리고주목해야할점은비수급빈곤가구의경우, 일차소득자체가낮고, 각종정부지원에의한소득보전효과가낮고, 조세와사회보험료등에의한소득감소폭이크다는것이다. 표 4-29 소득계층및소득분위별균등화된가구소득의변화 최저생계비기준 소득 _2 기준십분위집단 ( 단위 : 만원 ) 시장소득소득 _1 소득 _2 소득 _3 경상소득가처분소득 수급자 비수급빈곤층 차상위층 비빈곤층 합계 합계 주 : 십분위소득계층은경상소득에서사회보험급여및정부지원액을제외한소득 ( 소득 _2) 자료 : 한국복지패널조사제 3 차년도원자료 141 제 4 장 한국 의 규모와 특성

153 표 4-30 소득계층및소득분위별균등화된가구소득의변화 ( 가처분소득 =100) 최저생계비기준 소득 _2 기준십분위집단 시장소득소득 _1 소득 _2 소득 _3 경상소득가처분소득 수급자 비수급빈곤층 차상위층 비빈곤층 합계 자료 : 한국복지패널조사제 3 차년도원자료 위의소득원천별유형화작업을토대로각소득분위별로공적이전소득의 142 지원정책 개편방안 연구 비중을살펴보면, 소득계층별로어느집단에게어느정도의소득이전이이루어지고있는지쉽게확인할수있다. 이를위해여기서는 1) 분석대상을각각전체가구와근로능력자가 1인이상있는가구로통제하고, 2) 적용소득을시장소득에사회보험급여그리고정부지원금 ( 비공공부조성지원 ) 을더한소득으로설정하였으며, 3) 이소득의균등화된값을토대로 10분위집단을구분하였으며, 4) 소득분위집단별로공적이전소득의항목별평균금액을살펴보았다. 물론소득하위 1분위는근로빈곤가구라고간주해도무방할것이다. 아래표는전체가구를대상으로한것이다. 이표를해석하면, 소득분위 가높아질수록연금급여총액및사회보험급여가증가하는경향을확인할수있다. 그리고정부지원액은상대적으로저소득층의평균금액이큰것으로나타나고있다. 그리고기타공공부조급여는소득의하위 2분위이하집단에집중된것으로나타나며, 기초생활보장제도는하위 1분위에집중된것으

154 로나타난다. 이는기초생활보장제도가가구규모별최저생계비를적용하고있다는점에서자연스러운일이다. 그리고소득의하위 2~3분위에서기초보장급여가나타나는이유는표본조사와행정조사의차이등에기인하는것으로간주할수있다. 끝으로총사적이전소득은하위 5분위이하가구에서상대적으로큰것으로나타나고있다. 표 4-31 전체가구의소득분위별연간공적이전소득및사적이전소득 ( 단위 : 만원 ) 소득분위 연금급여고용산재총정부기타공공기초보장총사적총액급여지원액부조급여급여이전소득 주 : 십분위소득계층은경상소득에서사회보험급여및정부지원액을제외한소득 ( 소득 _2) 의균등화된소득기준자료 : 한국복지패널조사제 3 차년도원자료 [ 그림 4-11] 전체가구의소득분위별연간공적이전소득및사적이전소득 기초보장급여기타공공부조급여정부지원액고용산재급여연금급여총액총사적이전소득 143 제 4 장 한국 의 규모와 특성 자료 : 한국복지패널조사제 3 차년도원자료

155 < 표 4-32> 는근로능력가구의소득분위별로각종사적이전소득및공적이전소득의평균값을살펴본것이다. 이표에따르면, 연금급여총액은소득하위 4분위이하가구에서다소높게나타나며, 고용보험과산재보험급여는소득 6분위이상가구에서높게나타나는것을알수있다. 여기서한가지주의해야할점은연금급여는근로능력자가아니라해당가구에속한퇴직자에게서발생한다는것이다. 하지만이는가구소득의중요한원천중하나라는점에서포함시켜설명하였다. 그리고정부지원액은소득분위별로일관된경향을보이지않는것을알수있다. 그리고기타공공부조금액은전체가구에비해상대적으로평균금액이높고, 소득하위 5분위이하에서상대적으로높은것으로나타나고있다. 그리고기초보장급여는전체가구에비해평균금액이크게감소하는것을알수있다. 이는두가지의미로해석할수있는데, 첫째는의수급율이낮기때문이고, 둘째는설사기초생활보장제도를수급하더라도실제수령하는현금급여가매우작다는것을의미한다. 끝으로사적이전소득은소득하위 1분위에집중되어나타나고있어, 이들은노인이나장애인가구등에비해사적이전대상으로서 144 지원정책 개편방안 연구 의우선순위에있지않다는것으로해석할수있다. [ 그림 4-12] 는 < 표 4-32> 를보기쉽게작성한것이다. 이그림에서소득분위를구분한기준소득이사회보험급여및정부지원액을포함하는소득이라는점에서공공부조제도를통한지원액은소득하위분위에집중되는것으로나타나고있다.

156 표 4-32 근로능력가구의소득분위별연간공적이전소득및사적이전소득 ( 단위 : 만원 ) 소득분위 연금급여고용산재총정부기타공공기초보장총사적총액급여지원액부조급여급여이전소득 주 : 십분위소득계층은경상소득에서사회보험급여및정부지원액을제외한소득의균등화된소득기준 자료 : 한국복지패널조사제3차년도원자료 [ 그림 4-12] 근로능력가구의소득분위별연간공적이전소득및사적이전소득 의사회보장수급실태 기초보장급여기타공공부조급여정부지원액고용산재급여연금급여총액총사적이전소득 < 표 4-33> 은전체가구와근로능력가구를대상으로해당가구가사회보험, 정부지원, 공공부조급여중몇개의제도로부터지원을받고있는가를나타 낸것이다. 참고로여기서는실제지원금액이발생하는가구로통제하였다. 이표에서전체가구에비해근로능력가구는사회보험제도의수혜를보는 비율은높지만, 기타급여에서는상대적으로수급하는비율이크게낮은것 으로나타나고있다. 145 제 4 장 한국 의 규모와 특성

157 표 4-33 전체가구의사회보장제도수급실태 146 지원정책 개편방안 연구 제도 연도 개수 소득집단의구분수급자비수급빈곤층차상위층비빈곤층전체 사회보험 수급개수 전체 정부지원 수급개수 전체 공공부조 수급개수 전체 전체 사회보장 수급개수 전체 자료 : 한국복지패널조사제2차 ~ 제3차년도원자료

158 표 4-34 근로능력가구의사회보장제도수급실태 제도 연도 개수 소득집단의구분수급자비수급빈곤층차상위층비빈곤층전체 사회보험 수급개수 전체 정부지원 수급개수 전체 공공부조 수급개수 전체 전체 사회보장 수급개수 전체 자료 : 한국복지패널조사제2차 ~ 제3차년도원자료 147 제 4 장 한국 의 규모와 특성

159 4. 근로빈곤가구의가구유형별소득특성 이상의분석에서기초생활보장제도수급자와비수급빈곤층및차상위층중비수급빈곤층에대한지원의필요성을지적할수있다. 그것은이들의가구소득은어떠한기준을적용하더라도매우낮게나타나고있다는점에서그러하다. 그리고비수급빈곤층의경우, 균등화된가구소득은기초보장수급가구보다낮게나타나고있다. 그리고이는다른기준을적용하더라도동일하게나타나고있다. 이점에서비수급빈곤가구와차상위가구가일차적인소득보장의대상이되어야한다고말할수있다. 본분석에서는가구주의연령과종사상지위, 가구내취업자수와가구형태등을기준으로평균소득을살펴보았다. 분석결과, 비수급빈곤가구중기타가구 ( 일반가구 ) 와모자가구의평균소득이상대적으로낮은것으로나타나고있어, 이들에대한근로소득증진방안과공적이전을통한소득보장이시급하다고말할수있다. 하지만일반가구의낮은소득은그자체로납득하기힘들다는점에서좀더구체적인분석이필요한것으로판단된다. 148 지원정책 개편방안 연구

160 표 4-35 가구유형별, 소득유형별연평균소득 수급가구 비수급빈곤가구 차상위가구 비빈곤가구 ( 단위 : 만원 ) 시장소득소득 _1 소득 _2 소득 _3 경상소득가처분소득 단독가구 모자가구 부자가구 기타가구 소계 단독가구 모자가구 부자가구 기타가구 소계 단독가구 모자가구 부자가구 기타가구 소계 단독가구 모자가구 부자가구 기타가구 소계 자료 : 한국복지패널조사제 3 차년도원자료 아래표는위의표에서소득계층별, 가구유형별로각소득간증감율을 나타낸것이다. 비수급빈곤층에대한지원에있어일차소득을증대시키는 노력이필요하다는것을전제로할때, 이표가시사하는바는한편으로는 공공부조제도나기초생활보장제도등을통한공적소득이전이필요하며, 다 른한편으로는조세나사회보장세에대한감면등이필요하다고말할수 있다. 후자는특히경제활동에참여하는비율이높을것으로예상되는일반 가구에게필요한것으로판단된다. 149 제 4 장 한국 의 규모와 특성

161 표 4-36 가구유형에따른소득유형간소득증감율비교 시장소득소득 _1 소득 _2 소득 _3 경상소득가처분소득 150 지원정책 개편방안 연구 수급가구 비수급빈곤가구 차상위가구 비빈곤가구 단독가구 모자가구 부자가구 기타가구 소계 단독가구 모자가구 부자가구 기타가구 소계 단독가구 모자가구 부자가구 기타가구 소계 단독가구 모자가구 부자가구 기타가구 소계 자료 : 한국복지패널조사제 3 차년도원자료 제 5 절의취업실태와취업결정요인 한국의취업특성을설명함에있어주목해야할것은다음두 가지라고말할수있다. 하나는여전히노동시장구조가전근대적성격을벗 어나지못하고있다는점이고, 다른하나는고용안정성이급격하게해체되고있다는점이다. 이는문제를심화시키는진원지이자, 문제에대한해석을어렵게하는요인이기도하기때문이다. 전자는전체취업자중약 35% 에달하는비임금근로자의비중을통해

162 확인할수있다. 이는우리경제에서비공식부문의규모가상대적으로크다는것을의미하며, 이는명시적으로실직상태에노출되지않더라도사실상근로소득이미미한영세자영업자가상당수존재하고있음을의미한다. 물론이러한비임금부문의존재는급격한외부적경제충격을흡수하는완충장치로서의역할을하게된다. 하지만이는장기적관점에서우리사회의서비스업을점차부가가치가높은구조로개편해야한다는과제를던져준다. 후자는지난 10년간임금부문의고용안정성이급격히해체되고있다는점이다. 이는외환위기직후비정규직임금근로자의비중이급격하게증가했음을말해준다. 물론이문제에대한해석은다음두가지측면에서보완적으로설명되어야한다. 하나는가시적으로비정규직의증가비율이 2003 년경이후더이상심화되지는않고있다는점이다. 따라서 2000년대근로소득의불평등문제는종사상지위의급격한악화로설명되지않는것이다. 오히려비정규직근로자의급격한증가없이발생하는임금격차의확대원인에주목해야하는것이다. 다른하나는우리노동시장이이원화되어있다는점이다. 물론지난수년간노동시장전반에서고용불안이확산되기는하였 지만, 정규직근로자와비정규직근로자로의이원화는우리사회가해결해야할중요한과제로남아있다. 의기초적인특성과관련해서는이미많은분석결과가발표되어있다는점에서본연구에서상세하게다루지않을것이다. 다만, 다음네가지특성에대해광범위한합의가존재한다는점을지적하는것으로갈음할것이다. 첫째, 에서여성의비율이매우높다는점이다. 물론여성의대부분은서비스업종의비정규직근로자로종사하고있다는점에서저임금근로자가대부분을차지하고있으며, 일과가정의양립문제로인해반복적으로고용단절을경험하고있다. 둘째, 의연령은폭넓게분포하고있지만, 주로 50대이상인구집단의비중이높은것을알수있다. 물론 20대와 30대인구가존재하고있지만, 20대는일시적으로빈곤에머무르는집단의비중이크고, 30대는여성가장의비중이크다는특성을나타내고있다. 그리고 40대이상에서는전반적으로여 151 제 4 장 한국 의 규모와 특성

163 성의비중이큰것으로나타나고있다. 이들은사별, 이혼, 별거등의이유로빈곤해진여성이큰비중을차지한다는것을말해준다. 셋째, 의교육수준이다. 전반적으로의교육수준은저학력자의비중이높은것으로나타나고있다. 하지만연령을통제하는경우, 고졸학력자의비중이매우높은것을알수있다. 이는중상당수의집단이일정수준이상의인적자본개발가능성이있다는것을의미한다. 넷째, 의고용불안이다. 이는에대한기존연구를통해확인되었던것처럼, 이집단은취업과실업을반복하는경향이강하다는점에서전형적인반복빈곤층의특성을갖고있다. 그리고이는이집단이노동으로부터의장기적배제보다잦은고용단절로인해빈곤화되는경향이있음을의미하는것이다. 그리고이러한특성은이들이주로서비스업종이나건설직등에종사하고있다는점과밀접한관련이있다. 1. 의취업결정요인 152 지원정책 개편방안 연구 아래표는전체근로능력자 (Model_1) 와빈곤층근로능력자 (Model_2) 를대상으로이들중어떠한특성을가진집단이다른집단에비해취업확률이높은가를살펴보기위해해당집단의기본특성을간략하게정리한것이다. 아래표에서각항목에대한코딩은이후실증분석결과에서제시하고있는표를해석하는기초자료이다. 그리고아래언급되지않은변수들은연속형변수이다.

164 표 4-37 근로능력자및근로능력빈곤층취업결정요인관련기초통계 전체근로능력자 빈곤층근로능력자 명 % 명 % 단독가구 가구유형 모부자가구 일반가구 성별 남성 여성 ~24세 연령구간 25~34세 ~54세 ~64세 저학력 교육수준 고졸 고학력 유배우 혼인상태 사별이혼별거 미혼 근로능력 근로능력자 정도 단순근로능력자 기초보장제도 수급 수급여부 비수급 전체 본분석에서종속변수는취업여부 (1) 로코딩하였으며, 설명변수는아래 제시하고있는주요변수를투입하였다. 초기분석과정에서이변수들은가 구요인, 개인요인, 복지요인이라는 3 단계로구분하여각요인이어느정도 요인을미치는지살펴보았다. 주목해야할점은이분석에서가구요인이미 치는영향은크지않았다는점이다. 물론대상을좀더구체화하여한부모가 구로통제하는경우, 기타가구요인이중요한영향을미칠수있다. 하지만 여기서는케이스가작아별도의분석을시도하지않았다. Wald 통계량을 보면, 다른요인들에비해큰영향을미치는요인은개인요인중근로능력 정도라고말할수있다. 이는이후의분석에서도동일하게유의미하게나타 나는변수였다. 즉, 근로능력이미약하다는것은근로능력자의취업에가장 결정적인영향을미친다는것을의미한다. 끝으로복지요인과관련해서는 기초생활보장제도수급여부가취업에어떠한영향을미치는지살펴보았다. 153 제 4 장 한국 의 규모와 특성

165 아래분석결과는전체근로능력자를대상으로하는경우, 아래와같이해석할수있다. 가구원수의증가는취업자가포함되어있을확률이높다는것을의미하는것으로, 일반가구에비해단독가구와한부모가구일경우, 취업할확률이오히려높은것으로나타나고있다. 이는집단이근로능력가구로통제되어있다는점에서이들가구의성인근로능력자는해당가구의유일한소득원이라는점에서이러한결과가나타난것으로해석된다. 개인특성과관련해서여성에비해남성의취업확률이매우높게나타나고, 55 세 ~64세집단에비해다른집단의취업확률이모두높게나타나고있으며, 그중에서도 35~54세집단의취업확률이상대적으로가장높게나타나고있다. 그리고교육수준은고학력자에비해중졸이하저학력자의취업확률이높게나타나며, 고졸자는반대로취업확률이낮은것으로나타나고있다. 그리고다른요인에비해가장큰영향을미치는요인은근로능력또는건강상태라고말할수있다. 근로능력미약자에비해근로능력자의취업확률은약 9배이상높게나타나고있다는점에서확인할수있다. 하지만혼인상태는유의미한영향을미치지않는것으로나타나고있다. 복지제도요 154 지원정책 개편방안 연구 인과관련해서는기타공공부조제도를수급하는경우수급하지않는경우보다취업확률이높은것으로나타나고있으나, 기초생활보장제도는반대로나타나고있다. 즉, 기초생활보장제도수급자의취업확률은비수급자에비해낮은것으로추정되는것이다. 하지만이와관련해서는신중한해석이요구된다. 그이유는기타공공부조제도의경우, 상대적으로수급집단이저소득층과중산층으로까지확산되어있으나, 기초생활보장제도는절대빈곤층으로국한되어있다고해석할수있기때문이다. 그러나본조사데이터에서기초보장수급자가하위소득 2분위까지일정정도분포하고있다는점을감안할때, 추후구체적인분석이필요하다할것이다. < 표 4-38> 의우측에제시된분석결과는집단을빈곤층근로능력자로통제하여취업확률을산출한것이다. 이처럼빈곤층으로통제하여취업확률을살펴보면, 몇가지점에서전체근로능력자대상분석결과와차이를보이는것을알수있다. 먼저가구요인에서단독가구의취업확률의통계적유의성

166 이감소하고있다. 이어연령과관련해서는 55세 ~64세집단에비해 18~24 세집단의취업확률이상대적으로낮은것으로나타나고있다. 그리고기타설명변수가미치는영향력과관련해서는전체근로능력자대상분석결과와크게다르지않다. 특히각개인의근로능력정도가미치는영향은더크게나타나는것을알수있다. 이는근로능력빈곤층의취업에영향을미치는다른많은요인중근로능력에대한보다정확한판정이필요하다는점을시사하는것으로해석할수있다. 표 4-38 근로능력자의취업결정요인분석결과 가구요인 개인요인 복지요인 전체근로능력자 ( 취업 =1) 빈곤층근로능력자 ( 취업 =1) B S.E. B S.E. 가구원수 *** *** 가구유형 ( 일반가구 ) 단독가구 *** * 한부모가구 *** *** 성별 ( 여성 ) *** *** 연령 (55~64세) 18~24세 *** 25~34세 *** ~54세 *** *** 교육수준 ( 초대졸이상 ) 저학력자 *** *** 고졸자 *** ** 근로능력 ( 미약 ) *** *** 혼인상태 ( 미혼 ) 유배우 * *** 사별 / 이혼 / 별거 *** 공공부조혜택개수 *** *** 기초보장수급 ( 비수급 ) *** *** 상수 *** *** Nagelkerke R initial -2LL LL Cases 제 4 장 한국 의 규모와 특성 주 : * p 0.1, ** p 0.05, *** p 0.01

167 2. 여성근로능력자의취업결정요인 이어지는표는위의분석과정에서고학력자보다고졸학력자의취업확률이상대적으로낮게나타나는문제와관련한추가적인분석을시도한것이다. 그것은고졸이상의여성비경제활동인구가분석에영향을미쳤을개연성을의미한다. 따라서아래표는분석에투입된여성근로능력자및빈곤층여성근로능력자의특성을정리한것이다. 전체여성근로능력자와빈곤층여성근로능력자는가구특성과연령분포그리고교육수준등에있어현격한차이를보이는것을알수있다. 이는이후의분석결과에대한해석에서고려해야할요인이다. 표 4-39 여성근로능력자및여성근로능력빈곤층취업결정요인관련기초통계 156 지원정책 개편방안 연구 가구유형 연령구간 교육수준 혼인상태 근로능력정도 전체여성근로능력자전체여성근로능력빈곤층명 % 명 % 단독가구 모부자가구 일반가구 ~24세 ~34세 ~54세 ~64세 저학력 고졸 고학력 유배우 사별이혼별거 미혼 근로능력자 단순근로능력자 수급 비수급 기초보장제도 수급여부 전체 전체여성근로능력자를대상으로취업결정요인을분석한결과는아래와 같이해석할수있다. 먼저가구요인과관련해서가구원수는유의미한영

168 향을미치지않는것으로나타나며, 가구유형은단독가구이거나한부모가구인경우일반가구에비해취업확률이높은것으로나타나고있다. 특히한부모가구의취업확률이더높게나타나고있다. 이어개인요인과관련해서는 55~64세인구집단에비해 18세 ~24세집단과 25~34세집단의취업확률은낮게나타나며, 35~54세집단은취업확률이높은것으로나타나고있다. 이는여성의경우, 25~34세집단의경우, 출산으로인한경력단절을경험할확률이높은집단임을의미하는것으로해석할수있다. 그리고교육수준을보면, 고학력여성에비해저학력여성의취업확률은높게나타나지만, 고졸여성의취업확률은더낮은것으로나타나고있다. 그리고여성근로능력자의경우에도근로능력정도는매우큰영향을미치는것으로나타나고있다. 그밖에여성근로능력자는미혼인경우에비해유배우자, 사별자, 이혼자등의취업확률이모두낮은것으로나타나고있다. 끝으로복지요인과관련해서기타공공부조제도를수혜하는개수가많을수록취업확률이높아지는것으로나타나고, 기초보장제도는수급이취업확률을감소시키는것으로나타나고있다. 여기서기초보장제도와관련한해석은전체근로 능력자의취업확률에대한위의해석과마찬가지로신중한접근이필요하다. 하지만기타공공부조제도의수급이취업확률을높인다는점에대해서는보다전향적인해석이필요하다고여겨진다. 빈곤층여성근로능력자를대상으로취업확률을분석한결과는아래와같이해석할수있다. 먼저가구요인과관련해서일반가구에비해한부모가구의취업확률이높은것으로나타나며, 그확률은전체여성근로능력자에비해높은수준이다. 이어개인요인과관련해서연령은 55세 ~64세집단에비해다른인구집단의취업확률이모두낮게나타나고있다. 그리고 35~54 세집단에대한분석결과는통계적으로유의하지않았다. 교육수준또한고학력자에비해저학력자의취업확률이높은것으로나타나고있지만, 고졸학력자에대해서는유의미하지않았다. 그리고이분석에서도근로능력정도가미치는영향력이매우크게나타나고있다. 끝으로복지제도요인과관련해서는위의분석결과와동일한결과가나타나고있다. 기타공공부조제도 157 제 4 장 한국 의 규모와 특성

169 의수혜개수는취업에긍정적인영향을미치고, 기초생활보장제도는부정적 인영향을미친다는것이다. 표 4-40 여성근로능력자의취업결정요인분석결과 158 지원정책 개편방안 연구 가구요인 개인요인 전체 빈곤층 B S.E. B S.E. 가구원수 * 가구유형 ( 일반가구 ) 단독가구 *** 한부모가구 *** *** 연령 (55~64세) 18~24세 *** *** 25~34세 *** *** 35~54세 *** 교육수준 ( 초대졸이상 ) 중졸이하 *** *** 고졸 *** 근로능력 ( 미약 ) *** *** 혼인상태 ( 미혼 ) 유배우 *** 사별 / 이혼 / 별거 *** 복지 공공부조혜택개수 *** ** 요인 기초보장수급 ( 비수급 ) *** *** 상수 *** *** Nagelkerke R initial -2LL LL Cases 주 : * p 0.1, ** p 0.05, *** p 기초생활보장제도근로능력수급자의취업결정요인 기초생활보장제도의건강성에대해서는다양한논의가진행되어왔다. 한편에서는기초생활보장제도가의복지의존성을심화시키고있 다는비판이존재하고, 다른한편에서는기초생활보장제도가빈곤층에대한 최소한의사회권을보장하고있다는옹호론이존재하고있는것이다. 문제 는기초생활보장제도의효과성에대한체계적인연구가거의없다는점이

170 다. 이는기초생활보장제도수급자의이동성과탈수급등에대한기초통계가전무한상황에서이제도의성과에대해무엇이라말하기힘들다는것을의미한다. 이연구또한이러한한계에서자유로울수없다. 그리고아래분석결과는기초생활보장제도수급자중근로능력자의취업결정요인을제한된데이터를토대로살펴본것임을강조해둔다. 아래표는본분석에활용된데이터에포함된근로능력이있는기초생활보장제도수급자중 25세 ~54세집단의기본특성을나타낸것이다. 전체적으로모부자가구의비중이높고, 저학력자의비중이매우크며, 여성의비중이높은것으로나타나고있다. 그리고근로능력미약자의비중도약 17.3% 로높게나타나고있다. 그리고연령집단은 35~54세집단이다수를점하는것을알수있다. 표 4-41 기초생활보장제도근로능력수급자의취업결정요인관련기초통계 가구유형 교육수준 성별 근로능력유무 연령대 명 % 단독가구 모부자가구 일반가구 저학력자 고졸자 고학력자 남성 여성 근로능력자 단순근로능력자 ~34세 ~54세 전체 기초생활보장제도수급자중근로능력자의취업결정요인을살펴보면, 크 게세가지요인의영향력이매우크다는점을알수있다. 첫째, 가구규모 자체가갖는영향력이다. 이는단순하게해석하면, 가구규모가클수록취업 자가포함되어있을확률이높다는점과관련이있다. 둘째, 근로연령의핵 심집단이라할 34 세 ~54 세집단의취업확률이상대적으로높다는점이다. 159 제 4 장 한국 의 규모와 특성

171 셋째, 근로능력정도가가장강력한영향을미친다는점이다. 이는수급자의경우, 건강상태가취업에영향을미치는전제조건임을의미한다. 그리고기초보장제도수급자는기타공공부조제도를받더라도취업에긍정적인영향을미치지않는것으로나타나고있다. 이는두가지의미로해석할수있다. 먼저기초보장제도수급자체가기타공공부조제도의수급자격에영향을미친다는점에서기초보장제도수급자로머무르려는유인이더강하게나타나고, 이것이취업에부정적인영향을미칠수있다는것을의미한다. 이어다른의미에서기초보장제도수급자가기타공공부조제도를수급한다는것은해당가구내취약계층이존재하고있을개연성이높다는것을의미한다. 즉, 노인, 장애인, 아동등이존재할개연성을의미한다. 이점에서이러한특성은해당가구근로능력자의취업에부정적인영향을미칠수있는것이다. 표 4-42 기초생활보장제도근로능력수급자의취업결정요인분석결과 160 지원정책 개편방안 연구 B S.E. Exp(B) 가구원수 *** 가구유형 ( 일반가구 ) 가구요인단독가구 한부모가구 성별 ( 여성 ) 연령 (34~55세기준 ) *** 교육수준 ( 고학력 ) 저학력 * 개인요인 고졸학력 근로능력정도 ( 미약자기준 ) *** 교육수준 * 성별 ( 고학력여성 ) 저학력남성 고졸자남성 복지요인기타공공부조혜택개수 * 상수 Nagelkerke R Initial -2LL LL 1001 Cases 889 주 : * p 0.1, ** p 0.05, *** p 0.01

172 4. 의취업동태성 의취업의불안정성이크며, 이것이빈곤지위의반복에영향 을미친다는점에대해서는이미많은연구가진행되어왔다. 하지만이 문제와관련해서다음과같은상이한분석결과에대해보다신중한접근이 필요하다고판단된다. 먼저 2003 년 ~2006 년도시가계조사자료와경제활동 인구조사자료를결합시킨한분석결과는빈곤층의소득지위가지속적으로 변화하고있으며, 그원인은 < 실업 취업 > 간이동보다취업상태가유지 되는상황에서의근로소득변화에기인한다는점을지적하고있다 ( 노대명 외, 2007). 이는취업상태의변화를명확하게파악하기힘든일용직이나자 영업자가중큰비중을차지한다는점에서일감의고저가소득 지위변화에더큰영향을미치고있다는가설을제시하는것이다. 이어 또다른연구는 2008 년전국가계조사의분기자료를패널화하여가구주의 취업상태변화가빈곤지위에어떠한영향을미치고있는지보여주고있다. 그에따르면, < 취업 비취업 >, < 비취업 취업 > 으로의이동과정에서빈 곤진입및빈곤탈출확률이매우유의미하게나타나며, < 비취업 취업 > 에따른빈곤탈출율은 38.2% 로추정되며, < 취업 비취업 > 에따른빈곤 진입율은 52.9% 로추정되고있다 ( 이병희외, 2009). 표 4-43 가구주의취업상태변화와빈곤이행 가구주비취업비취업취업취업변화 비취업 취업 비취업 취업 계 빈곤유입률 빈곤탈출률 자료 : 전국가계조사 의분기패널자료 ; 이병희 (2009) 에서인용 161 제 4 장 한국 의 규모와 특성 따라서여기서는한국복지패널의제 1 차 ~ 제 3 차년도원자료를 18 세 ~64 세 의근로능력자로통제하고, 빈곤선을가처분소득중위값의 50% 로설정하 여중위값의 50% 에따른빈곤위험을계산하였다. 참고로각이행주기를

173 하나의독립된 Unit으로간주했음을밝혀둔다. 그리고빈곤진입율은 t-1년도의비빈곤층중 t년도의빈곤층의비율을지칭하는것으로, 빈곤탈출율은 t-1년도의빈곤층중 t년도의비빈곤층의비율을지칭하는것으로간주하였다. 그리고아래분석결과는가구주만을대상으로한것이아니라전체근로능력가구원을대상으로한것임을밝혀둔다. 아래표는취업상태의변화가없는소득지위의변화가설이상대적으로논증하기힘들다는점을말해준다. 먼저실직을경험한가구원의빈곤진입율은 13.18% 로다른집단의빈곤진입률보다약두배가량높은것으로나타나고있어, 성인가구원의실직이해당가구의빈곤위험에매우큰영향을미친다는점을말해준다. 이어실직상태에서취업한가구원의빈곤탈출율은 64.38% 로다른집단의비율보다유의미하게높은것으로나타났다. 이는취업이의빈곤탈출에매우중요한영향을미치고있다는점을말해준다. 표 4-44 근로능력자의취업상태변화에따른빈곤진입률과빈곤탈출율 162 지원정책 개편방안 연구 비취업-비취업 비취업-취업 취업-비취업 취업-취업 전체 빈곤진입율 빈곤탈출율 주 : 1) 제 1 차 ~ 제 2 차, 제 2 차 ~ 제 3 차의이행주기를독립된케이스로간주하여분석한결과 2) chi-square = ***, *** = p < 0.01 자료 : 한국복지패널조사제 1 차 ~ 제 3 차년도원자료 그렇다면소득분위별로취업상태의변화를경험하는집단의비율은어떠 한지살펴볼필요가있다. 균등화한가처분소득을기준으로소득계층을 10 분위집단으로구분한뒤, 각집단별로취업상태변화를경험하는비율을 살펴보았다. 여기서취업상태변화란전체근로능력자중취업이나실업등 취업상태의변화를경험한집단의비율을지칭하는것이다. 참고로이수치는한국복지패널의제1 차 ~ 제2 차, 제2 차 ~ 제3 차의이행주기를독립된 Unit 으로간주하여산출한것이다. 따라서 2005~2007년소득계층별취업변동률을지칭하는것으로이해할수있다.

174 아래그림은저소득계층일수록취업변동률이높다는점을말해주고있다. 소득하위 1분위집단과 2분위집단의취업변동률은각각 18.3% 와 18.6% 로다른집단에비해높은수치임을알수있다. 그리고기초보장수급자와비수급빈곤층, 차상위층의취업변동률은각각 16.3%, 19.1%, 17.6% 로비빈곤층의 11.2% 에비해매우높게나타나고있다. 이어지는표는이그림을산출한원자료의분석결과이다. [ 그림 4-13] 소득계층별취업변동율 분위 2 분위 3 분위 4 분위 5 분위 6 분위 소득분위 7 분위 8 분위 9 분위 10 분위 수급자 비수급빈곤층 차상위층 빈곤지위 비빈곤층 163 표 4-45 가처분소득기준소득분위별취업상태변화 소득분위비취업 - 비취업비취업 - 취업취업 - 비취업취업 - 취업전체 전체 주 : 제 1 차 ~ 제 2 차, 제 2 차 ~ 제 3 차의이행주기를독립된케이스로간주하여분석한결과자료 : 한국복지패널조사제 1 차 ~ 제 3 차년도원자료 제 4 장 한국 의 규모와 특성

175 표 4-46 기초보장수급자및빈곤층의취업동태성 비취업-비취업 비취업-취업 취업-비취업 취업-취업 전체 수급자 비수급빈곤층 차상위층 비빈곤층 전체 주 : 제 1 차 ~ 제 2 차, 제 2 차 ~ 제 3 차의이행주기를독립된케이스로간주하여분석한결과자료 : 한국복지패널조사제 1 차 ~ 제 3 차년도원자료 소득계층별로빈곤층에게서취업변동률이높게나타난다면, 이를하위집단으로분해해서살펴볼필요가있다. 아래그림과표는소득계층별, 성별로취업변동률을나타낸것이다. 먼저아래그림을보면, 수급자의경우에는남녀간취업변동률에큰차이가없는것으로나타난반면, 비수급빈곤층과차상위층은남성의취업변동률이여성에비해높은것으로나타나고있다. 하지만이는비빈곤층에게는역전되어여성의취업변동률이더높게나타나고있다. 해석해보면, 저소득가구남성중비정규직근로자, 특히일용직이높은비중을차지하고있기때문으로판단되며, 비빈곤가구의경 164 지원정책 개편방안 연구 우에는남성의정규직비율이높고, 여성의비정규직비율이높기때문으로해석할수있다. 이는가구의소득지위가상용직근로자의고용안정성과소득지위의영향을받는다는점을시사한다. [ 그림 4-14] 소득계층별, 성별취업변동률 남성여성남성여성남성여성남성여성 수급자비수급빈곤층차상위층비빈곤층

176 표 4-47 소득계층별, 성별취업상태변화 비취업-비취업 비취업-취업 취업-비취업 취업-취업 전체 남성 수급자 여성 전체 남성 비수급빈곤층 여성 전체 남성 차상위층 여성 전체 남성 비빈곤층 여성 전체 자료 : 한국복지패널조사제1차 ~ 제3차년도원자료 또하나의중요한정보는연령별취업변동률이다. 아래그림과표는연 령집단별로취업변동률의추세와유의미한차이가발견된다는것을말해준 다. 먼저 20대의높은변동률은이집단이노동시장으로의신규진입과정에서비정규직이라는관문을지나고있음을의미한다. 이어소득계층별로저소득층은 30대와 40대의취업변동률이비빈곤층에비해크게높은것을알수있다. 이는앞서언급했던바와같이, 저소득층취업자중비정규직근로자비중이매우높다는점과밀접한관련이있다. 165 제 4 장 한국 의 규모와 특성

177 [ 그림 4-15] 소득계층별, 연령별취업변동률 대 30 대 40 대 50 대 60 대 20 대 30 대 40 대 50 대 60 대 20 대 30 대 40 대 50 대 60 대 20 대 30 대 40 대 50 대 60 대 수급자비수급빈곤층차상위층비빈곤층 표 4-48 소득계층별, 연령별취업상태변화 166 지원정책 개편방안 연구 수급자 비수급빈곤층 차상위층 비빈곤층 비취업 - 비취업비취업 - 취업취업 - 비취업취업 - 취업전체 20대 대 대 대 대 전체 대 대 대 대 대 전체 대 대 대 대 대 전체 대 대 대 대 대 전체 자료 : 한국복지패널조사제 1 차 ~ 제 3 차년도원자료

178 아래그림과표는교육수준이취업변동에어떠한영향을미치고있는지말해준다. 흥미로운결과는저소득층의경우에는고졸학력및초대졸이상학력자의취업변동률이저학력자에비해높게나타나고있다는점이다. 반면비빈곤층은학력별차이가크게나타나지않고있다. [ 그림 4-16] 소득계층별, 교육수준별취업변동률 저학력고졸고학력저학력고졸고학력저학력고졸고학력저학력고졸고학력 수급자비수급빈곤층차상위층비빈곤층 167 제 4 장 한국 의 규모와 특성

179 표 4-49 소득계층별, 교육수준별취업상태변화 수급자 비수급빈곤층 차상위층 비빈곤층 비취업-비취업 비취업-취업 취업-비취업 취업-취업 전체 저학력 고졸 고학력 전체 저학력 고졸 고학력 전체 저학력 고졸 고학력 전체 저학력 고졸 고학력 전체 자료 : 한국복지패널조사제 1 차 ~ 제 3 차년도원자료 168 지원정책 개편방안 연구 이상의분석결과는의고용불안과그로인한높은빈곤위험을잘말해주고있다. 그리고이러한위험에노출된집단은소득계층별, 인구학적특성별로현저한차이를보이는것으로나타나고있다. 이는빈곤층이기때문에취업변동률이높은것이아니라심각한고용불안에노출된집단일수록빈곤진입확률이높다는것을의미한다. 그리고이처럼고용불안에노출된집단은상대적으로여성이지만, 남성의경우에도건설일용직이나서비스부문종사자와같이고용불안이심한집단은저소득층에밀집되어있으며, 이들을중심으로취업변동률이높게나타나는경향을보인다. 그리고설사초대졸이상의고학력자라하더라도이들중안정적인일자리에진입 하지못한사람은마찬가지로빈곤진입위험에노출되게된다는점또한지 적해야할것이다.

180 제 6 절소결 이장에서는에대한최근의연구결과에서자주나타나고있는몇가지현안을보다구체적으로설명하고자하였다. 그것은어떠한쟁점에대해명확한결론을내리는것이기보다, 주요한현안을인식하는방법과그것을적용함으로써도출되는결과를제시함으로써논의에있어서의공통의논거를마련하는데목적이있었다. 여기서강조하고자했던점은크게다음네가지로정리할수있다. 첫째, 개념을둘러싼혼동문제를지적하고자한다. 물론개념이란원론적으로취업빈곤층을뜻하는것으로이해할수있다. 하지만여기서는이개념이갖는정책효용의한계를안고있다는점에서대안적인개념제시가필요하다는점을지적하였다. 그것은정책적으로 < 근로능력빈곤층 > 개념을활용해야한다는점이었다. 그이유는취업빈곤층을대상으로하는경우, 그것이취업을장려하기곤란한많은집단이포함되기때문이며, 근로능력빈곤층개념을선택함으로써정책적으로표적화하기쉬 운집단과새롭게취업을장려해야할비경제활동인구를포착하기용이하기때문이다. 둘째, 이장에서는규모를 < 근로연령빈곤층 >, < 근로능력빈곤층 >, < 취업빈곤층 > 등에따라추정하였다. 그리고규모추정에있어자주발생하는데이터선택을둘러싼논쟁을최소화하기위해, 통계청의전국가계조사와한국보건사회연구원의한국복지패널조사원자료, 그리고 2008년차상위계층실태조사원자료를사용하였다. 이는비록규모추정에있어다소혼란스러운점이있지만, 상이한데이터를토대로추정한수치가차이를보이는것이당연하다는점을확인하는것도중요한의미를갖는다고이해하였다. 셋째, 이장에서는에대한소득보장의필요성을부인하는일련의주장이갖는함의를보다객관적으로살펴보는데초점을두었다. 그것은일차소득 (primary income) 만으로이기초적인생활을유지할 169 제 4 장 한국 의 규모와 특성

181 수있는지, 각종사회보장제도급여가소득향상에어떠한영향을미치는지확인하는데목적이있었다. 분명한것은여전히우리사회는공적이전소득보다사적이전소득의비중이크고, 다양한정부지원금은소득계층을넘어폭넓게지급되고있다는점이었다. 그리고공공부조제도및기초생활보장제도를통한공적이전소득은소득하위 1~2분위집단에게집중되는경향이있다는점또한확인할수있었다. 그리고여기서주목해야할점은이후의분석을통해확인했던것처럼, 기타공공부조제도가갖는취업촉진및탈빈곤효과라할것이다. 넷째, 이장에서는의취업결정요인과취업동태성을살펴보았다. 그것은앞서언급한바와같이, 의가장중요한특성중하나가고용단절과그로인한반복적빈곤이라는점을논증하는데목적이있었던것이다. 그분석결과를보면, 근로능력자의취업에영향을미치는요인은가구요인과개인특성, 복지요인등으로다양하게살펴볼수있었으며, 그중에서도의경우에는근로능력정도가취업에매우강력한영향을미친다는점을확인할수있었다. 그리고취업상태변화가빈곤진입 170 지원정책 개편방안 연구 및빈곤탈출에미치는영향을추정한결과에대해다시강조할필요가있다. 그것은실직상태에서취업상태로의변화가빈곤탈출에큰영향을미치며, 반대로취업상태에서실직으로의변화가빈곤진입에큰영향을미친다는점이다.

182 05 K I H A S A 소득이전제도의효과분석

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184 제 5 장소득이전제도의효과분석 제 1 절연구목적 한국의노동시장은비정규고용의고착화와영세자영업부문의구조조정이지속되는과정에서상당한규모의을창출해왔다. 문제에대한정책적대응, 즉지원정책은크게보아네가지의방향에서이루어질수있다. 우선일자리의질을높여임금율의상승을유인하는방법이있다. 교육 훈련을통해인적자본의질을높임과동시에 괜찮은일자리 (decent job) 를창출할수있는산업영역에대한지원정책, 혹은공공부문에서의직접적인일자리창출정책이바로그것이다. 비정규직차별과같은불공정한노동시장의관행을해소하는법적, 제도적장치를마련하거나지나치게낮은임금률을규제하는최저임금제도와같은제도적장치또한일자리의질을높이는정책수단이라할수있다. 의문제에대한정책적대응의또다른방향은전통적인소득보장정책이다. 전통적인소득보장프로그램들은해당가구의소득수준이나가구원의취업지위에따라급여여부및급여수준이결정되는방식으로운영된다. 또한소득에대해부과하는소득세나사회보험기여금도소득수준에따라결정된다. 즉소득수준이높을수록소득세나사회보험기여금으로지출하는액수가커진다는것이다. 결국에대한소득보장정책은이러한두가지측면의복합적효과를통해이경험하는 173 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

185 빈곤위험을줄이고, 소득불평등을완화하게된다. 전통적인소득보장정책은빈곤위험을줄이고소득불평등을완화한다는긍정적인효과를가지지만, 이와동시에근로유인의문제라는부정적인효과를산출한다. 전통적인소득보장정책은대체로취업을통해, 혹은근로시간의증가를통해발생하는소득증가에따라급여액은줄어드는반면, 소득세나사회보험기여금의지출액은커지는방식으로설계된다. 그에따라어떤가구가취업이나근로시간의증가를꾀하면이러한지원프로그램의급여자격을상실함과동시에지출해야할소득세나사회보험기여금의액수는커지게된다. 따라서취업이나근로시간증가와같은행태는해당가구에게결코경제적으로이롭지않은것이다. 물론이러한근로유인의문제를완화하기위해많은국가들은근로소득을공제하거나취업자로의판정기준을완화하여 ( 즉정해진시간보다적은근로시간을가지는취업자는취업자로보지않음 ) 급여자격을계속유지하게하기도한다. 가령, 실업자가파트타임으로취업하게되어도실업급여를계속지급하는이유도바로실업상태를전환시키려는노력의일환인것이다. 근로복지정책이라는에대한정책적대응의 174 지원정책 개편방안 연구 또다른영역은전통적소득보장정책이가진이러한문제에대한대응수단으로도입되었다고할수있다. 근로복지정책은이노동시장에진입하고, 보다나은일자리로상향이동할수있도록유인하는다양한정책들을지칭한다. 1990년대이후전세계적으로에대한정책은부족한소득을채워주는전통적소득보장정책에서노동시장에의진입을촉진하거나노동시장내에서보다나은일자리로이동할수있도록유인하는근로복지정책을강조하는방향으로변화해왔다. 이렇게취업을촉진하는프로그램들이강화된배경에첫째, 실업및장기실업의증가와그에따른공공부조수급자수의증가, 둘째, 복지의존성에대한대중적반감의증대, 셋째, 복지국가의위기에대한대응으로서신자유주의이념의확산이있음 은널리알려진사실이다 11) ( 김영순 박능후 김미곤 최현수 임완섭, 11) 하지만흔히간과되고있는사실은가족임금의보장이불가능한저소득노동시장의확장에대응하기위해서는가구당일하는사람의숫자를늘리는것이필요하고, 그런맥락에

186 2003). 이러한배경에서강조된근로복지정책은적극적노동시장정책 (ALMP) 과취업유인정책 (Making work pay policy; MWP) 12) 으로구별할수있다. 사회복지서비스또한지원정책으로기능한다. 사회복지서비스는소득을직접이전하지는않지만욕구충족에필요한서비스의제공을통해가계지출을경감하고, 가구의근로여건을강화하는역할을수행한다. 하지만, 한국의사회복지서비스는저소득취약계층위주로발전해왔다. 한국에서사회복지서비스의잔여적성격을탈피하려는노력은 2000년대중반이후부터시작되었다. 보육료지원사업이 2003년부터크게확대되어보육아동의 50% 이상을지원하고있으며, 올해 7월부터는차상위계층의만 2세이하아동들에게아동양육수당이지급되기시작했다. 또한 2003년부터는사회적일자리사업이시작되었고, 사회취약계층에대한돌봄서비스도확대되었다. 아동을대상으로하는희망스타트사업실시, 보육사업의확대, 아동발달계좌도입등도이시기에이루어졌다. 문제는우리나라의경우, 지원정책의사각지대가상당히크 다는점이다. 우리나라에서에대한전통적소득보장정책에해당 하는프로그램은고용보험제도의실업급여와국민기초생활보장제도의생계 급여및주거급여정도로제한되어있다. 또한적극적노동시장정책은고용 보험제도의고용안정사업과직업능력개발사업, 국민기초생활보장제도의자 활지원사업을통해구현되고있다. 하지만, 고용보험제도는상대적으로안 정적인노동시장취업자를표적집단으로하며, 자활사업은국민기초생활보 장제도를수급하는수급빈곤층을주요표적집단으로한다. 빈곤위험에노출 서근로가능자의노동공급을유인할필요성이전략적인차원에서중요해졌다는점이다. 흔히활성화정책 (activation policy) 이라고칭해지는이러한정책방향은저소득노동시장의확장에따라확대되는근로빈곤의문제에대응하는방법이기도하지만, 장기적으로는노동공급의확대를통한임금률의하락과그를통한노동수요의확대를유인하는효과를가지기도한다. 12) 취업유인정책은취업연계급여 (In-work benefit), 재정유인프로그램 (financial incentive program) 등으로통칭되는데, 우리나라의근로장려세제, 미국의 EITC(Earned Income Tax Credit), 영국의 WTC(working tax credit), 캐나다의 CTB(child tax benefit) 등을포함한다. 175 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

187 될가능성이큰차상위계층을핵심표적집단으로하는근로복지정책은 2008년시행되기시작한근로장려세제하나에국한될뿐이다. 그나마자활사업은비수급빈곤층인차상위계층의일부를포괄하고있지만여러문제점들때문에그효과성에대한문제제기가끊이지않으며, 올해첫시행된근로장려세를지급받은가구는 59만1000가구, 지급규모는 4537억원에불과하다. 사회복지서비스또한여전히저소득취약계층에대한기초적지원에치중하고서민ㆍ중산층의삶의질제고를위한보편적서비스로기능하고있지는못한실정이다. 지원정책의사각지대가크다면, 그에따라지원정책의효과또한제한적인가능성이높다. 이러한점때문에최근우리나라에서는지원정책을강화해야한다는목소리가높다. 하지만, 그방향이어떠해야하는가에대해서는많은이견이존재하는상황이다. 이연구는지원정책, 구체적으로는소득보장정책과취업유인정책에의해제공되는소득이전프로그램의효과 13) 를그것의분배효과를중심으로살펴봄으로서, 우리나라지원정책의사각지대문제를제기함과 176 지원정책 개편방안 연구 동시에종합적인지원정책을모색하는데필요한함의를찾아보려한다. 제2 절사용자료 인구집단 소득의원천별구분 1. 사용자료 여기에서활용한자료는한국보건사회연구원과서울대학교사회복지연구 소에의해생산된한국복지패널조사자료 (KOWEPS) 이다. 분석은 3 차년도 13) 소득이전정책의효과분석은크게두가지주제를중심으로이루어져왔다 (Haveman, 1987). 그하나는분배효과를분석하는것이고, 다른하나는노동공급효과를분석하는것이다. 이글에서는노동공급효과에대한분석은이루어지지않는다.

188 조사자료를주로사용하여이루어지며, 필요한경우 2차년도조사자료에서수집한정보도사용된다. 한국복지패널조사자료의표본은 2005년도인구주택총조사 90% 자료로부터 2단계층화집락추출에의해추출된 30,000 가구중에서다시층화집락계통추출을통해소득계층별로추출된저소득층가구 3,500가구와일반가구 3,500가구로구성된다. 신규가구구성등의사유로 1차년도조사에서실제조사완료된가구는 7,072가구이며, 이들에대해서지금까지 3차에걸친패널조사가이루어졌다. 한국복지패널조사자료는조사대상가구에지역적으로는제주도를, 가구유형으로는농어가를포함하고있을뿐아니라저소득층가구를연구하는데필요한다양한정보를포괄한다는특성을가진다. 2. 인구집단의구분 에대한소득이전프로그램의분배효과분석을위해서는지원 정책의대상이되는가구, 혹은개인을근로와관련된특성에따라구분할 필요가있다. 왜냐하면, 이글은전체인구를대상으로하는소득보장정책의분배효과에관심을가지는것이아니라지원정책의분배효과에관심을갖기때문이다. 이를위해여기에서는가구원의근로관련지위에따라가구를유형화한다. 우선만 14세미만인아동은비근로연령층이라고칭한다. 또한만 65세이상인사람들중에서경제활동에종사하지않는사람, 즉 65세이상비경활자도비근로연령층의범주에넣는다. 이들을제외한자들, 즉 15세이상 65세미만인자와 65세이상이지만경제활동을하는자를이글에서는근로연령층이라고칭할것이다. 다음으로근로연령층을취업자와근로가능한자, 근로불가능한자로구분한다. 여기에서취업자는 2007년 12월현재취업자를말한다. 또한근로불가능자는 2007 년 12월현재비경활자이면서, 비경활의사유와의사가보육, 간병, 학업, 질병인자를말한다. 결국근로연령층중에서취업자와근로불가능한자를제외한사람들은모두근로가능자로판별하는데, 이는앞서언급하였듯이 177 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

189 근로복지정책의최근흐름을염두에둔판별방식이다. 일단가구원에대한이러한판별작업이이루어지면, 다음에는해당하는특성을가진가구원의존재여부에따라가구를유형화할수있다. 우선취업가구는가구원중에서취업자가 1인이상존재하는가구를말한다. 한편근로가능가구는가구원중에서취업자는없지만, 근로가능자는 1인이상존재하는가구를말한다. 또한근로불가능가구는가구원중에서취업자나근로가능자가 1명도없는가구를말한다. 3. 소득의원천별구성 을대상으로하는소득이전프로그램의분배효과를살펴보기위해서는인구집단의구분도필요하지만, 소득을원천별로구분할필요도있다. 한국복지패널조사자료는다양한원천의소득을구분하여자료를수집하고있어, 소득의원천별구성이가능하도록되어있다. 이연구에서는여러종류의지원정책의분배효과를살펴보기위해가구의가처 178 지원정책 개편방안 연구 분소득을 1근로소득 2사업및부업소득 3재산소득 4사적연금소득 5 기타사적이전소득 6사회보험급여 7근로장려세 8소득보장급여에속하지않는기타정부보조금 9범주적공공부조급여 10기초보장급여 11세금및사회보장부담금으로구분한다. < 표 5-1> 은한국복지패널조사자료를활용하여이연구에서사용하는소득의원천별구성을나타낸것이다. 한편, 이연구에서는한국복지패널조사자료에서수집되지않는두가지종류의소득원을추가한다. 우선근로장려세이다. 근로장려세는자활지원제도와함께을표적화한근로복지정책이며, 현재한국에존재하는취업유인정책을대표한다. 하지만이연구에서사용할한국복지패널 3차년 도조사자료는 2007년말을기준으로조사된자료이므로, 근로장려세제에관한정보를포함하지는않는다. 따라서근로장려세수혜가구의규모와급여액은시뮬레이션을통해파악하였다. 현행규정에따르면근로장려세는총소득요건과주택요건, 재산요건및부양자녀요건이라는 4가지의자격기준

190 에따라수급여부가결정되며, 급여액은근로소득액에의해구분되는점증구간과평탄구간및점감구간에따라결정된다. 시뮬레이션에서는주택요건과재산요건및부양자녀요건의경우는현행규정을그대로적용하였고총소득요건은현행규정인가구연간총소득 1,700만원이 2008년도 4인가구의연간최저생계비의 112% 정도임을감안하여 2007년도 4인가구년간최저생계비의 112% 수준인 1,573만원으로수정하여적용하였다. 또한점증구간의최대소득액이 2008년도 4인가구최저생계비의약 53%, 평탄구간의최대소득액은약 79%, 점감구간의최대소득액은약 112% 임을감안하여근로장려세의급여액을산출하였다. 표 5-1 한국복지패널의소득정의와소득의원천별구성 경상소득 비소비지출 통계청비고본연구의소득구성 근로소득사업및부업소득재산소득사적사적연금소득이전기타사적소득이전소득사회보험이전소득 공적이전소득 기타정부보조금 기타정부보조금 범주적공공부조급여 정기적인사적이전소득 영유아보육료, 학비지원, 국가유공자보조금, 농어업정부보조금, 기타보조금 경로연금, 장애수당및장애아동부양수당, 모부자가정수당, 가정위탁금기초보장현금급여 1근로소득 2사업및부업소득 3재산소득 4사적연금소득 5 기타사적이전소득 6 사회보험급여 8 소득보장급여에속하지않는기타정부보조금 9 범주적공공부조급여 기초보장급여 10기초보장급여기초보장현물급여최저생계비와현금급여기준의차액 근로장려세 시뮬레이션 7근로장려세 사회보장부담금직접세 11세금및사회보장부담금 기타비소비지출 경상소득- 비소비지출중세금및사회보장부담금 가처분소득 179 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

191 다음으로는의료급여를비롯한각종현물급여이다. 국민기초생활보장제도에의해제공되는현물급여에는의료비, 교육비, 국민연금기여금, 의료보험료, 주민세및교육세, TV 수신료등이포함된다. 현물급여가공공부조에서차지하는비중은한국을포함한대부분의나라에서크게증대하였다. 특히한국의경우의료비용이급속히상승하여의료급여에대한정부지출이크게증대하였다. 따라서이러한현물급여를고려하지않는다면, 소득보장제도의분배효과는실제보다낮게평가될가능성이높다. 현물급여를현금가치로전환하는데에는여러방법이있고각방법의타당성과관련된논란도많지만 (Ruggles, 1990), 여기에서는의료급여의현금가치는최저생계비상의최저의료비와같다고가정한다 14). 또교육급여등국민기초생활보장제도상의기타현물급여의현금가치도최저생계비에산정된해당비용과동일한것으로가정한다. 따라서현물급여지원액은최저생계비와현금급여기준의차액으로계산된다. 2007년의경우이지원액은월기준으로 1인가구 62,943원, 2인가구 106,042원, 3인가구 140,472원, 4인가구 174,068원, 5인가구 202,928원, 6인가구 232,416원, 7인가구이상은 인당 29,488 원씩을더한액수이다. 지원정책 개편방안 연구 제 3 절소득이전프로그램분배효과측정방법 소득이전프로그램의분배효과에대한분석은두가지측면에서이루어질수있다. 우선소득이전프로그램이소득분배상태를얼마나개선시키느냐는점이분석될수있다. 즉소득이전을통해빈곤과불평등이완화되는정도를파악하는것이다. 한편이러한분석과는별도로소득이전프로그램 14) 다른현물급여의경우는이러한방식을사용하는것이큰문제는없지만, 의료급여에대해이러한방식을적용하는것은사실문제가있다. 왜냐하면, 이방식은모든가구가최저의료비를지출한다는가정에따라지원액을계산하였지만실제로는의료욕구에따라특정가구는의료비지출이거의없는가하면특정가구는의료비지출액이매우클수있기때문이다.

192 의도구적효율성도분석의초점이될수있다. 이연구에서는소득이전프로그램의빈곤및불평등완화효과와도구적효율성정도에대한분석을모두시도한다. 한편, 이연구에서소득이전프로그램의빈곤및불평등완화효과에대한분석은앞에서제시한기준에따라분류된인구집단별, 소득원천별로빈곤지수와불평등지수를분해하는방법을통해이루어질것이다. 이는두가지이유때문이다. 우선이연구는이라는특정인구집단에관심을가지고있다. 따라서전체가구는가구원의근로관련지위에따라취업가구, 근로가능가구및근로불가능가구로구분되며, 주된분석대상은취업가구와근로가능가구가된다. 즉, 이연구는모든인구집단에대한소득이전프로그램의빈곤및불평등완화효과보다는취업가구와근로가능가구에대한소득이전프로그램의빈곤및불평등완화효과에관심을가진다. 즉, 인구집단별로빈곤지수와불평등지수에대한분석이필요하다는것이다. 인구집단별분해는그러한분석을가능케한다. 두번째로가구의입장에서볼때, 소득이전프로그램을통해주어지는이전소득은다양한소득원천의 하나이다. 따라서소득이전프로그램의빈곤및불평등완화효과는다양한소득원천의빈곤및불평등완화효과에대한분석을통해구체화될수있으며, 이는소득원천별분해를통해이루어질수있다. 빈곤지수및불평등지수의소득원천별, 인구집단별분해는그간우리나라에서도다양한방법을통해이루어진바있다 ( 박찬용외, 1999; 김진욱, 2004; 김상권, 1998; 임병인 전승훈, 2005; 여유진외, 2005). 이중에서여유진외 (2005) 의연구는다양한국내외문헌에대한고찰을기초로, 비교적최근에개발된분해방법을활용한다는점에서주목할만하다. 특히이분야의연구에서분석의타당성을갖추기위해서는필수적이지만, 국내의선행연구들에서는별다른언급이없었던사항들, 즉인구학적측정단위를 1인균등화된소득 (single-adult equivalent income) 을가지는개인 으로해야만빈곤및불평등의개념에적합하다는점이나표본가중치및개인가중치를고려하고분석과정에서이를활용해야한다는점을상세하게 181 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

193 논의하고, 직접활용한국내최초의연구라는점은높게평가할만하다. 그런점에서이연구는여유진외 (2005) 의연구에서제시한바대로인구학적측정단위를설정하여가구원수를가중치로고려하며, 표본을통한빈곤및불평등지수추정의의미를정확하게하기위해표본가중치를추정과정에서활용한다. 이연구가가지는차별성은다양한빈곤지수와불평등지수를제시하기보다는빈곤지수로는 FGT지수를, 불평등지수로는지니계수만을활용하여인구집단별, 소득원천별분해를시도한다는데에있다. 특히국내에서빈곤지수에대한소득원천별분해가시도된적은없다. 물론새로운소득원이추가됨에따라발생하는빈곤지수의변화를통해공적이전소득과같은특정소득원천의빈곤완화효과가분석된경우는흔하지만, 이러한방법은소득원천이추가되는순서에따라해당소득원천의빈곤완화효과가달라진다는점에서치명적인한계를가진다. 순서의존성의문제 (path dependency problem)' 라고할수있는이러한문제는 Shapley 방법 (Shapley methods) 의적용을통해해결할수있다. 지니계수에대한인구 182 지원정책 개편방안 연구 집단별분해또한전통적방법은 순서의존성의문제 로인해설명할수없는잔차를남긴다는문제를가지지만, 이연구에서는 Shapley 방법을통해이러한문제를해결한다. 1. 빈곤완화효과의측정소득이전프로그램의빈곤완화효과를측정하기위해서는우선빈곤지수의선택이이루어져야한다. 그런데빈곤지수들은지수로서의적합성을판단할수있는여러공리의충족여부와관련하여각기장, 단점을가진다. 이에따라관련연구들은여러빈곤지수를함께사용하기도한다. 하지만, 이연구에서는 Foster, Greer, and Thorbecke이제안한 FGT지수만을사용할것이다. 이는 FGT지수가단조성공리와이전민감성공리, 그리고가법성공리를만족할뿐아니라, 소득원천별 -인구집단별분해에도쉽게활용

194 될수있다는점을고려한것이다. 표본을통해추정한 FGT 지수를수식으 로표현하면다음과같다. (1) FGT 지수는일반적으로그값이 0~1 사이의값을가지도록정규화하여 제시하는데, 이연구에서도 FGT 지수는정규화한상태로사용한다. 정규화 한 FGT 지수는다음과같이표시할수있다. (2) 여기에서 z 는빈곤선이며 x + =max(x,0) 이다. 또한 w i 는관측치 i ( 가구 ) 의표본가중치와관측치 i 의규모 ( 가구원수 ) 를곱한값을, y i 는 관측치 i 의소득 ( 가처분소득 ) 을표시한것이다. 한편, FGT 지수는파라메터 α의값에따라빈곤의다양한양상을나타낼수있다. 즉, α=0 일때는빈곤율 (headcount ratio) 을의미하며 α=1일때는빈곤율과정규화된빈곤갭비율의곱으로표현된빈곤갭을, α=2일때는제곱된빈곤갭으로빈곤의혹독함 (severity of poverty) 을의미하는것으로해석된다. 이연구에 서 FGT 지수는가구유형별, 소득원천별로분해하는데그방법은아래에서 살펴본다. 한편, 여기에서는빈곤선산출의방법으로절대적빈곤과상대적 빈곤의두가지방법을사용한다. 우선절대적빈곤은우선 2007 년도가구 규모별최저생계비를빈곤선으로하여도출한다. 또한상대적빈곤은 1 인 균등화된소득의중위값을구하고, 그러한중위소득의 50% 에해당하는값 을빈곤선으로하여도출한다. 183 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

195 가. 가구유형별빈곤지수의분해 FGT지수는서로배타적으로구분한인구집단별로분해할수있다. 즉표본을통해추정한 FGT지수는서로배타적인인구집단의추정빈곤측정치를그비중만큼가중하여합한가중합 (weighted sum) 이라할수있다. 전체인구가 K개의상호배타적인집단으로구분되며, φ(k) 를집단 k 가전체인구에서차지하는비중이라고하면 FGT지수는다음과같이각집단의비중과각집단의추정빈곤측정치 의가중합으로표현할수있다. (3) 나. 소득원천별빈곤지수의분해 184 지원정책 개편방안 연구 소득 y 를 K 개의소득원천으로분리할수있고, 각각의소득원천을 S k 라하면, 표본을통해추정한 FGT지수는다음과같이표시할수있다. 여기에서소득원천 S k 의빈곤완화효과는최초소득 (initial income) 에그소득원천이추가될때발생하는빈곤의완화정도를통해판단할수있다. 하지만, 여기에서소득원천 S k 의빈곤완화정도는최초소득을무엇으 (4) 로두느냐에따라달라질수밖에없다. 즉, 소득원천을어떤순서로투입하느냐에따라해당소득원천의빈곤완화정도는달라진다는것이다. 이를 순서의존성의문제 (path dependency problem)' 라고하는데, 이러한문제는 Shapley 분해방법 (Shapley decomposition methods) 을통해해결할수

196 있다. 협조적게임이론에서게임참여자들이각각의연합을통해창출할수있는잉여 ( 혹은비용 ) 가주어져있을때, 이를분배하는방법으로흔히사용되는것이 Shapley에의해제시된 Shapley 값이다. 그런데, 빈곤지수나불평등지수의분해과정에서이방법이동일하게적용될수있기에 Shapley 분해방법이라는이름을부여받게된것이다 (Shorrocks, 1999). n 명의게임참여자로구성된집합 N 에서연합 S 에게돌아갈몫을 v(s) 라하고, 연합 S 에속한게임참여자의수를 s 라하면, 게임참여자 k 가연합 S 에참여함으로서발생하는한계가치는다음과같다. [v(s k)-v(s)] 는 k의한계기여 (marginal contribution) 이다. 그런데연합 S 가 k 를포함하며나머지게임참여자가연합 S 에서배제되는 식으로만들어지는수열은 (s-1)!(n-s)!, n 명의게임참여자가만들 어낼수있는수열은 n! 이므로, 전체수열중에서게임참여자 k 를포함 한연합 S 의수열이형성될확률은 (s-1)!(n-s)!/n! 이다. 따라서 k의한계기여 (marginal contribution) 가가지는기댓값은다음과같이표현할수있으며, 이를 Shapley 값이라한다. e k = E[mv(S,k)]= S N s 0,n -1 s!(n-s-1)! n! [v(s k)-v(s)] (5) 그런데식 (5) 에표현된 Shapley 값, e k 는연합 S 에 k 가포함되는 순서에영향을받지않을뿐더러, 전체잉여 e= n i =1 e i 라는가법적인특성 을가진다. 즉, 소득 y 로표현한빈곤지수를 K 개의소득원천으로표현한 빈곤지수로분리할수있을뿐아니라, 소득원천별분해에서발생할수있 는 순서의존성의문제 를회피할수있다. 소득원천별빈곤지수의분해는 우선, 모든가구의소득을 0 으로둔상태에서시작된다. 그리고식 (5) 를 185 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

197 통해소득원천 S k 의한계기여가가지는기댓값을도출하고, 그것이추가 될때감소하는빈곤의정도를소득원천 S k 의빈곤완화효과로간주한다. 2. 불평등완화효과의측정 가. 가구유형별불평등지수의분해 앞서살펴본 Shapley 분해방법은사실어떠한빈곤지수나불평등지수에대해서도그것을소득원천별, 인구집단별로분해하는데활용될수있다. 집단간불평등이나집단내불평등이빈곤이나불평등에미치는효과는물론특정한인구집단이나소득원천의효과또한한계기여의기댓값으로개념화할수있고, 이한계기여의기댓값을 Shapley 방법에따라계산할수있기때문이다. 가구유형별로불평등지수를분해하는과정도마찬가지이다. 인구집단전체의불평등은집단사이의불평등 (between inequality) 과집단내의불평등 (within inequality) 으로구분할수있다. 인구집단전체를가구 186 지원정책 개편방안 연구 원의근로경험에따라유형화하는이연구에서 between inequality는취업가구와근로가능가구및근로불가능가구사이의불평등을말하며, within inequality는각각의가구유형에속한가구들사이의불평등을의미한다. 따라서가구유형별불평등분해는두단계로진행된다. 첫번째단계에서는전체불평등을 between inequality와 within inequality로분해하게되며, 두번째단계에서는 within inequality 전체를가구유형별 within inequality로구분하게된다. 그런데, 이두단계모두에서 순서의존성의문제 가발생한다. 우선첫번째단계를생각해보자. between inequality를계산하는방법은두가지이다. 각집단에속한가구들의소득을집단의평 균소득으로대체한상태에서산출한불평등정도를인구집단전체의불평 등정도와비교하는방법이그하나라면, within inequality 를먼저구하고, 남아있는불평등을 between inequality 로두는방법이그둘이다. 문제는

198 첫번째방법과두번째방법을통해파악한 between inequality가다르다는점이다. within inequality 전체를가구유형별 within inequality로분리하는과정에서도어떤가구유형을먼저고려하느냐에따라가구유형별 within inequality는달라진다. 순서의존성의문제 가발생하는것이다 15). Shapley 방법은가능한모든수열을고려하여한계기여의기댓값을계산함으로서, 전체불평등을 between inequality와 within inequality로, within inequality를각가구유형별 within inequality로분리할수있다. 이러한과정을좀더구체적으로살펴보자. 어떤불평등지수 여기에서는논의의일관성을위해지니계수를활용한다 의값이 k = 1,...K 집단으로구분되는개인들의소득에의해결정되며, 각집단에속한개인들이 n(k) 명이며 y(k) 를집단 k 에속한개인들이가지는소득의벡터, 즉 n(k) 벡터라고하자. 지니계수의집단별분해는최종적으로다음과같은형태를가지게된다. G[y(1),...y( K)]= G between + K k =1 G k within (6) y( k) 의평균값, 즉집단 k에속한개인들이가진소득의평균값을 μ(k), 전체개인들이가진소득의평균값을 μ라하면 between inequality 한계기여의기댓값, 즉 G between 은다음과같이구할수있다. G between = 1 2 [G(y(1),...y(K))-G( μ/μ(1) y(1),...μ/μ( K) y( K))+G(μ(1),...μ(K))-0] 식 (7) 의마지막항이 0 인것은 y(k)= μ(k)=μ 인경우의불평등지 수는 0 이기때문이다. 마찬가지로 G within 을다음과같이구할수있다. (7) 187 제 5 장 소득이전제도의 효과분석 15) 인구집단별지니계수분해에서잔차가남겨지는이유가바로여기에있다.

199 G within = 1 2 [G(y(1),...y(K))-G( μ(1) (8),...μ(K))+G(μ/μ(1) y(1),...μ/μ(k) y(k))-0] 나. 소득원천별불평등지수의분해 지니계수를소득원천별로분해하는데에도 Shapley의방법을사용할수있다. 하지만, 여기에서는 Shapley의방법대신에 Lerman과 Yitzhak i(1994) 의공변량방법을사용하고자한다. 이방법은여유진외 (2005) 에의해국내에이미소개된바있다. 전체지니계수는개인들의총소득 (y) 과누적분포 ( F(y) 의공변량의함수로, 평균소득을 μ라하면, 다음과같은식 (9) 로나타낼수있다. G = 2cov( y,f(y)) μ (9) 188 지원정책 개편방안 연구 그런데, 총소득 y= K y k 라면, 특정한소득원천 y k =1 k 에대한지니집중계수는식 (9) 와유사한형태로다음과같이나타낼수있다. G k = 2cov( y k,f ( y k )) μ k (10) Lerman 과 Yitzhaki(1994) 에따라지니계수와소득원천별소득사이의 관계는다음과같이표현할수있다. G = 2 K cov( y k,f ( y)) k =1 μ (11) 식 (11) 의각소득원천 y k 에 cov( y k,f ( y k )) 을곱하고, μ k 로

200 나누어주면, 다음과같이지니계수는소득원천별요인들로분해할수있다. G = K k =1 cov(y k,f(y)) cov( y k,f(y k )) 2cov( y k,f(y k )) μ k μ k μ = K k =1 R k G k S k (12) 식 (12) 를통해 j 번째소득원천 y j 의한계적변화가전체불평등에미치는영향도검토할수있다. 특정한소득원천 y j 가 e j 만큼변화하고그에따른지니계수의변화를 G( e j )= K R kg k S k ( e j ) 라하면, k =1 e j 의변화에따른지니계수의변화는다음과같이표시할수있다. G e j = S j R j G j -S j G (13) 그리고식 (13) 의양변을 G 로나누어주면, 전체지니계수의한계적변화 는비율 (percentage terms) 로환산할수있다 도구적효율성의측정소득이전프로그램의분배효과를도구적효율성의측면에서분석하려는최초의시도는 Weisbrod(1969; Kim, 2000에서재인용 ) 에의해이루어졌다. 그는수직적효율성 (vertical efficiency) 과수평적효율성 (horizontal efficiency) 으로구분될수있는대상효율성 (target efficiency) 의개념을고안했다. 수직적효율성이란전체급여액중에서표적집단에게돌아간급여액이차지하는비중을말하며, 수평적효율성은 1표적집단전체인구와표적집단전체인구중급여를받은사람들사이의비율, 혹은 2실제로표적집단에게돌아간급여액과표적집단이필요로하는급여액사이의비율로정의된다. 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

201 소득이전프로그램의분배효과를효율성의측면에서분석하는모형은빈곤감소효율성 (poverty reduction efficiency) 이라는개념을소개한 Beckerman(1979; Kim, 2000에서재인용 ) 에의해한단계발전한다. 빈곤감소효율성은이전소득의총액중에서빈곤감소에기여한이전소득의액수가차지하는비중으로정의되는데, [ 그림 5-1] 을통해보다잘이해될수있다. [ 그림 5-1] Beckerman 의빈곤감소효율성모형 소득 D B C 빈곤선 A 190 가구 지원정책 개편방안 연구 [ 그림 5-1] 의가로축은소득의크기순으로가구를나열한것이며, 세로축에는그가구의소득을표시했다. 한편실선으로표시된직선은이전전의소득을나타내며, 점선으로표시된직선은이전후의소득을나타낸다. 빈곤선이위와같이정해질때이전전빈곤갭은 A+D이며, 소득의이전을통해감소한빈곤갭은 A만큼이다. D는소득의이전후에도남아있는빈곤갭이다. [ 그림 5-1] 에서이전소득의총액은 A+B+C로표시되는데, 이 중 A+B는이전전소득을기준으로빈곤한가구에게돌아간이전소득인반면 C는빈곤하지않은가구에게돌아간이전소득이다. Beckerman은이전소득의총액중에서이전전소득을기준으로빈곤한가구에게돌아간이전소득의총액이차지하는비중을수직적지출효율성 (vertical

202 expenditure efficiency) 으로정의하는데, 이는 Weisbrod가제시한수직적효율성과유사한개념이다. [ 그림 5-1] 에서수직적지출효율성은 (A+B)/(A+B+C) 로정의된다. 한편, B는이전전소득을기준으로빈곤한사람에게돌아간이전소득이지만, 그들의소득을빈곤선이상으로과도하게끌어올린부분이다. 따라서 A에해당하는급여액만이이전전빈곤갭을감소시키는데기여한것이며, 이부분이이전소득의총액 (A+B+C) 에서차지하는비중을 Beckerman은빈곤감소효율성으로정의한다. Beckerman의개념정의를따라, 이연구에서는소득이전정책의도구적효율성을다음과같이두가지차원에서측정한다. 1 수직적효율성 : 수직적효율성은이전소득의총액중에서이전전소득을기준으로빈곤한가구에게돌아간이전소득액이차지하는비중이다. 2 빈곤감소효율성 : 빈곤감소효율성은이전소득의총액중에서이전전빈곤갭을감소시키는데사용된이전소득액이차지하는비중으로 정의된다. 191 제4 절분석의결과 1. 소득이전프로그램의적용실태 소득이전프로그램의분배효과를살펴보기에앞서, 이러한소득이전프로그램의적용실태를살펴볼필요가있다. 소득이전프로그램의사각지대가크다면, 그만큼그것의분배효과는미미할것이다. < 표 5-2> 는국민기초생활보장제도와범주적공공부조, 근로장려세등가구단위로적용되는각종소득이전프로그램과사회보험, 자활지원제도등개인단위로적용되는소득이전프로그램의 2007년 1년간적용실태를빈곤지위별- 가구유형별로살 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

203 펴본결과이다. 최저생계비대비경상소득을기준으로구분한가구의빈곤지위별로소득이전정책의적용실태를살펴보면, 2007년에빈곤가구의약 49.51% 가국민기초생활보장제도를수급했으며, 37.53% 가각종범주적공공부조를, 90.54% 가기타정부보조금을수급했다. 하지만빈곤가구의약 2.83% 가근로장려세를받는것으로나타나서사회안전망으로서의근로장려세의역할은극히미미한것임을알수있다. 비빈곤가구의경우, 국민기초생활보장제도를수급받는가구는없는반면시뮬레이션결과극히일부의가구는근로장려세를수급하는것으로나타났다. 가구를가구원의근로경험에따라다양하게유형화한후가구의빈곤지위별로좀더세분화하여살펴본결과, 가구원중취업자가 1인이상존재하는취업빈곤가구는약 51.1% 가, 가구원중취업자는없지만실업자등근로가능자가 1인이상존재하는근로가능빈곤가구는약 58.86% 가, 취업자나근로가능한가구원이전혀없는근로불가능빈곤가구는약 43.79% 가국민기초생활보장제도의수급가구인것으로나타났다. 한편, 취업가구를다시근로자가 1인이상존재하는근로자가구와근로 192 지원정책 개편방안 연구 자가없는비근로자가구로구분해보면, 국민기초생활보장제도를수급받는가구는근로자빈곤가구가 67.24%, 자영자빈곤가구가 23.61% 인것으로나타나서근로자가구가자영자가구보다국민기초생활보장제도의보호를더많고있는것으로분석되었다. 근로자빈곤가구중에서는근로자의고용지위가안정적인가구일수록국민기초생활보장제도를수급받는비율이더높아일용직근로자가구의 64.76%, 임시직근로자가구의 69.07%, 상용직근로자가구의 74.60% 가국민기초생활보장제도의수급가구였다. 한편, 근로장려세의경우는임시직근로자빈곤가구의 5.49% 가, 일용직근로자빈곤가구의약 9.13%, 상용직근로자빈곤가구의약 8.56% 가수급한것 으로분석되었다. 근로자가없는자영자빈곤가구나취업자가없는근로가능가구중에서도극히일부는시뮬레이션결과근로장려세를수급받는것으로나타났는데, 이러한결과는특정시점에서의고용지위가 1년간의고용경험과불일치하기때문인것으로생각된다. 같은방식으로범주적공공부

204 조와기타정부보조금의적용실태를분석해보았는데, 취업자가 1인이상존재하는취업빈곤가구의약 30.19% 는범주적공공부조를, 약 87.69% 는기타정부보조금을제공받은것으로나타났다. 한편취업비빈곤가구의경우는 1.02% 가범주적공공부조를, 약 35.21% 가기타정부보조금을제공받은것으로나타나서영유아보육료, 국가유공자보조금, 농어업정부보조금등으로구성되는기타정부보조금의역할이상당히큼을확인할수있다 16). 표 5-2 빈곤지위별 - 가구유형별소득이전정책의적용실태 사적연금 사적이전 기타사적이전 기초보장 범주적공공부조 기타정부보조금 공적이전 근로장려세 자활지원 연금보험가입 고용보험가입 전체 빈곤가구 취업가구 근로자가구 상용직임시직일용직 자영자가구 근로가능가구 근로불가능가구 비빈곤가구 취업가구 근로자가구 상용직임시직일용직 자영자가구 근로가능가구 근로불가능가구 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사자료 주 1: 3 차조사자료의표본가중치로가중함. 193 제 5 장 소득이전제도의 효과분석 16) 정치적으로숨겨져있는보조금위주의그림자복지국가 (invisible welfare state) 는한국과일본과같은발전주의복지국가에서나타나는특징적현상이다. 이에대해서는 Hong(2008) 을참조하라.

205 자활지원서비스와사회보험등개인단위로적용되는사회안전망의적용실태를보면, 자활지원서비스를받고있는가구원이 1인이상존재하는가구는전체가구의 1.53% 이며, 연금보험에가입한가구원을 1인이상보유한가구는 66.34%, 고용보험은 40.20% 로나타났다. 최저생계비 100% 대비가구경상소득을기준으로구분한빈곤지위별로살펴보면, 자활지원서비스의경우는빈곤가구가 4.50%, 비빈곤가구가 1.02% 로빈곤가구가더높게나타난반면에, 연금보험은빈곤가구가 15.15%, 비빈곤가구가 75.15%, 그리고고용보험은빈곤가구가 4.11%, 비빈곤가구가 46.41% 로나타나비빈곤가구가더높은것으로나타났다. 가구원들의근로경험과빈곤지위에따라보다더세분화하여자활지원서비스와사회보험의적용실태를살펴본결과는다음과같다. 가구원중취업자가 1인이상존재하는취업빈곤가구에서자활지원서비스를받고있는빈곤가구는 7.89%, 취업자는없지만가구원중근로가능자가 1인이상있는근로가능빈곤가구는 5.78% 인것으로나타났다. 하지만, 취업자나근로가능가구원이전혀없는근로불가능빈곤가구도약 0.51% 가자활지원서비 194 지원정책 개편방안 연구 스를받고있는것으로나타났다. 자활지원서비스가근로능력있는에대한지원서비스임을감안하면, 그적용범위는대단히제한적일뿐아니라표적집단의설정역시문제가있음을알수있다. 취업빈곤가구를다시근로자가있는빈곤가구와근로자가없는빈곤가구로구분하면, 근로자가있는취업빈곤가구는 12.35%, 근로자가없는취업빈곤가구는 0.30% 자활지원서비스를받고있었다. 한편근로자가있는취업빈곤가구에서도상용직근로자가있는빈곤가구는 1.99%, 임시근로자가있는빈곤가구는 2.55%, 일용근로자는 18.06% 가자활지원서비스를받는것으로나타났다. 1인이상취업자가있는취업빈곤가구의 26.00% 가연금보험에가입한가 구원을가지며, 9.95% 가고용보험에가입한가구원을가진다. 반면에 1인이상취업자가있는취업비빈곤가구에서는연금보험에가입한가구원을가진가구가 83.45%, 고용보험에가입한가구원을가진가구가 52.77% 로나타나빈곤가구와비빈곤가구의사회안전망적용범위에큰차이가있음을

206 알수있다. 또한근로자가있는빈곤가구와근로자가있는비빈곤가구모두고용이안정적일수록연금보험과고용보험에가입한경우가더많은것으로나타났다. 이상의분석결과가함의하는것은여전히정부소득이전프로그램의사각지대가광범위하며, 그에따라소득이전프로그램의분배효과가별로크지않을것이라는점이다. 이는사적이전, 특히가족간이전을위주로한기타사적이전의적용범위와비교해보면쉽게알수있다. 서구의경우에도사적이전은상당히광범위하지만그것은주로사적연금의효과이다. 하지만한국의경우는사적연금의적용범위는매우적은반면, 기타사적이전을수급하는경우는매우광범위하게나타난다. 이또한한국과같은발전주의복지국가에서나타나는독특한점이다 (Hong, 2008). 2. 빈곤완화효과 < 표 5-2> 의분석을통해소득이전프로그램의분배효과가별로크지않 을것임을간접적으로확인할수있었다. 이제는직접적으로소득이전프로그램의분배효과를빈곤및불평등지수의인구집단별, 소득원천별분해를통해살펴보자. 가. 가구유형별 FGT지수의분해 < 표 5-3> 은 2007년도최저생계비를절대빈곤선으로하여추정한 FGT 지수를가구원의근로경험에따라구분한가구유형별로분해한결과이다. 전체가구에서차지하는비중을살펴보면, 취업가구가약 89%, 근로가능가구가약 4%, 근로불가능가구가약 7% 로압도적으로취업가구가많다는점을알수있다. 물론 FGT지수 (a=0) 로파악한빈곤은근로불가능가구가가장심각한것으로나타나지만, 취업가구가전체가구에서차지하는비중이압도적으로크기때문에전체빈곤에대한기여도는절반을넘는다. 이 195 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

207 러한점은빈곤정책에서취업가구, 혹은을표적화한정책의필요성을잘보여주는것이다. 특히 FGT지수 (a=1 혹은 a=2), 즉빈곤갭이나빈곤의혹독함으로파악한빈곤을보면취업가구나근로가능가구의빈곤이근로불가능가구의빈곤보다더심각함을알수있다. 이는에대한지원정책이거의존재하지않는한국의현실을반영하는것으로시급히극복되어야한다. 표 5-3 가구유형별 FGT 지수의분해 ; 절대빈곤 전체가구대비 a=0 a=0 a=1 a=2 절대적기여도 상대적기여도 a=1 절대적기여도 상대적기여도 a=2 절대적기여도 상대적기여도 취업가구 근로가능가구 근로불가능가구 전체 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사자료 3 차조사자료주 1: 절대빈곤은 2007 년도가구규모별최저생계비를통해산출함. 196 지원정책 개편방안 연구 한편 < 표 5-4> 는 1인균등화된중위소득의 50% 에해당하는값을상대빈곤선으로하여추정한 FGT지수를가구원의근로경험에따라구분한가구유형별로분해한결과이다. 상대빈곤선으로추정한 FGT지수의경우빈곤은근로불가능가구에서가장심각하며, 취업가구에서가장덜심각하다. 이는 a=0인경우의빈곤율이나 a=1인경우의빈곤갭, 그리고빈곤의혹독함을말하는 a=2인경우모두에서그러하다. 현재빈곤층에대한우리나라소득이전프로그램이주로최저생계비를기준으로한절대빈곤개념에기초해있고, 근로불가능가구에대한소득이전프로그램의핵심이라고할수 있는공적연금의미성숙이이러한분석결과를가져왔을것이라고예측할수있다. 하지만, 근로가능가구가경험하는빈곤이근로불가능가구에못지않을뿐더러, 기여도라는측면에서는여전히취업가구의중요성이훼손되지않는다. 에대한지원정책의필요성은절대적빈곤선에기초할

208 경우나, 상대적빈곤선에기초할경우모두에서부인하긴어렵다는것이다. 표 5-4 가구유형별 FGT 지수의분해 ; 상대빈곤 전체가구대비 a=0 a=0 a=1 a=2 절대적기여도 상대적기여도 a=1 절대적기여도 상대적기여도 a=2 절대적기여도 상대적기여도 취업가구 근로가능가구 근로불가능가구 전체 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사자료 3 차조사자료주 1: 상대적빈곤은 1 인균등화된가처분소득의중위값의 50% 에해당하는값을빈곤선으로하여구함. 나. 소득원천별 FGT 지수의분해 앞서제시한 Shapley 방법에따라 FGT 지수를소득원천별로분해한결 과는 < 표 5-5> 와 < 표 5-6> 에제시되어있다. 가구의최종적인가처분소 득에서각각의소득원천이차지하는비중은 < 표 5-5> 와 < 표 5-6> 의두번 째열에제시되어있다. 당연한사실이지만, 가구의가처분소득중에서가장큰비중을차지하는것은근로소득으로가처분소득의약 73% 에달한다. 사업및부업소득의비중도높아서가처분소득의약 22.3% 를차지하는것으로나타났다. 특기할점은기타사적이전소득이차지하는비중이재산소득은물론다른이전소득이차지하는비중보다더크다는점이다. 이는역설적으로이글에서관심을가지는소득이전프로그램들의비중이상당히미미함을보여주는것이다. 구체적으로살펴보자. 공적이전소득의항목중에서가장큰비중을차지하는것은사회보험급여로가처분소득의약 3.3% 에불과하다. 이는앞서언급했듯이공적연금의미성숙에따른것이기도하지만, 고용보험의사각지대가매우넓고상병급여와같이질병이라는사회적위험에대한소득보장프로그램이존재하지않는한국의현실 197 제 5 장 소득이전제도의 효과분석 때문이기도하다. 사회보험급여다음으로큰비중을차지하는것은기타정 부보조금으로가처분소득의약 1.4% 를차지한다. 현물급여를포함한기

209 초보장급여는가처분소득의약 0.9% 를, 범주적공공부조급여는가처분소득의약 0.1% 에불과하다. 이제각소득원천들이빈곤을얼마나완화하는지를살펴보자. < 표 5-5> 에서는 2007년도최저생계비를절대빈곤선으로하여추정한 FGT지수를소득원천별로분해해보았다. 각소득원천의빈곤완화효과를살펴보면근로소득이빈곤을감소시키는정도가가장크다. 빈곤한사람이 100명이라고한다면, 근로소득은약 63명을빈곤으로부터빠져나오게한다. 또한빈곤갭이 100원이라면근로소득은약 69원정도만큼그갭을줄여주며, 빈곤의혹독함이 100이라면근로소득은그혹독함을 92만큼줄인다. 근로소득다음으로빈곤을완화하는효과가큰소득원천은사업및부업소득이다. 사업및부업소득은빈곤한사람이 100명일때약 17명을빈곤으로부터빠져나오게하며, 빈곤갭이 100원일때그갭을약 18원정도, 그리고빈곤의혹독함이 100이라면그혹독함을 17만큼줄인다. 기타사적이전소득의빈곤완화효과는어떤공적이전소득보다도크다. 기타사적이전소득은빈곤한사람이 100명일때약 5.5명을빈곤으로부터빠져나오게하며, 빈곤갭이 100원 198 지원정책 개편방안 연구 일때그갭을약 11 원정도, 그리고빈곤의혹독함이 100 이라면그혹독 함을 15 만큼줄인다.

210 표 5-5 소득원천별 FGT 지수의분해 ; 절대빈곤 가처분소득대비 절대적기여도 a=0 a=1 a=2 상대적기여도 절대적기여도 상대적기여도 절대적기여도 상대적기여도 근로소득 사업부업소득 재산소득 사적연금 기타사적이전소득 사회보험 근로장려세 기타정부보조금 기초보장 범주적공공부조 세금사회보장부담금 가처분소득 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사자료 3 차조사자료주 1: 절대빈곤은 2007 년도가구규모별최저생계비를통해산출함. 공적이전프로그램을구성하는다양한소득원천중에서빈곤완화효과가 가장큰것은사회보험이다. 사회보험급여는빈곤한사람이 100명일때약 3.4명을빈곤으로부터빠져나오게하며, 빈곤갭이 100원일때그갭을약 4.4원정도, 그리고빈곤의혹독함이 100이라면그혹독함을 5.4만큼줄인다. 한편현물급여를포함한기초보장급여는빈곤율이나빈곤갭을완화하는데에는기타정부보조금보다효과가크지만, 빈곤의혹독함을완화하는데에는기타정부보조금의역할이더큰것으로나타났다. 시뮬레이션의결과라는제한점은있지만, 근로장려세의빈곤완화효과는범주적공공부조급여보다적어서빈곤한사람이 100명일때약 0.03명을빈곤으로부터빠져나오게하며, 빈곤갭이 100원일때그갭을약 0.07원정도, 그리고빈곤의혹독함이 100이라면그혹독함을 0.1만큼만줄인다. 각소득원천이빈곤을완화하는데기여하는정도를가처분소득에서각 199 제 5 장 소득이전제도의 효과분석 소득원천이차지하는비중과비교해보면, 빈곤완화의상대적인효과성정

211 도를판단할수있다. 즉, 가처분소득에서차지하는비중보다빈곤완화의상대적기여도가크다면해당소득원천은빈곤완화에보다효과적인소득원천이라고볼수있다. 이런관점에서각소득원천을살펴보면, 빈곤한사람들의숫자를줄이거나빈곤갭을줄이는데있어서는사회보험과기초보장, 범주적공공부조, 그리고근로장려세와같은정부소득이전프로그램이상대적으로효과적이다. 하지만, 근로소득이나사업및부업소득, 재산소득과같은시장소득의효과성은상대적으로낮다. 다음으로 < 표 5-6> 은 1인균등화된중위소득의 50% 에해당하는값을상대빈곤선으로하여추정한 FGT지수를소득원천별로분해한결과이다. 각소득원천의빈곤완화효과를살펴보면근로소득이빈곤을감소시키는정도가가장크며, 사업및부업소득과기타사적이전소득이그다음이다. 이러한분석결과는절대빈곤선으로 FGT지수를추정한 < 표 5-5> 의결과와유사하다. 다만, 상대빈곤선으로추정한경우에는근로소득의빈곤율완화효과가상대적으로더크게나타난다. 200 지원정책 개편방안 연구 표 5-6 소득원천별 FGT 지수의분해 ; 상대빈곤 가처분 a=0 a=1 a=2 소득대비 절대적기여도 상대적기여도 절대적기여도 상대적기여도 절대적기여도 상대적기여도 근로소득 사업부업소득 재산소득 사적연금 기타사적이전소득 사회보험 근로장려세 기타정부보조금 기초보장 범주적공공부조 세금사회보장부담금 가처분소득 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사자료 3 차조사자료주 1: 상대적빈곤은 1 인균등화된가처분소득의중위값의 50% 에해당하는값을빈곤선으로하여구함.

212 다. 가구유형별 - 소득원천별 FGT 지수의분해 이연구의주된관심은취업자나근로가능자를보유한가구, 즉이므로이하에서는가구원의근로경험에따라유형화한가구유형별로각소득원천의빈곤완화효과를살펴보기로한다. 먼저 < 표 5-7> 은 2007 년도최저생계비를절대빈곤선으로하여추정한 FGT지수 (a=0) 를가구유형별- 소득원천별로분해한결과이다. 당연한결과이지만, 취업가구의경우는전체가처분소득에서근로소득이나사업및부업소득이차지하는비중이매우크다. 하지만사회보험급여를제외한다른공적이전소득이가처분소득에서차지하는비중은매우낮다. 이에따라취업가구에서는근로소득의빈곤완화효과가매우큰반면, 소득이전프로그램의빈곤완화효과는극히낮은것으로나타났다. 구체적으로살펴보면, 취업가구의경우빈곤율을낮추는데있어근로소득의상대적기여도는 0.73, 사업및부업소득의상대적기여도는 0.20으로다양한소득원천을통해빈곤을탈출한사람들중약 93% 의사람이이두가지소득원천을통해빈곤으로부터탈출하였 다. 소득이전프로그램중에서는사회보험급여의효과가가장커서, 빈곤을탈출한사람의약 2% 가사회보험급여를통해빈곤으로부터탈출한것으로분석되었다. 하지만그기여도는기타사적이전소득의그것보다도낮다. 현물급여를포함한기초보장급여의빈곤완화효과는기타정부보조금의빈곤완화효과와거의같은정도여서, 다양한소득원천을통해빈곤을탈출한사람중에서약 1% 가기초보장급여를통해빈곤을탈출한것으로나타났다. 사회보험급여와근로장려세, 현물을포함한기초보장급여와범주적공공부조를정부의소득이전프로그램이라고한다면취업가구에서이러한소득이전프로그램의상대적기여도는약 2.8% 에불과하다. 즉, 다양한소득원천을통해빈곤을탈출한사람중에서약 2.8% 만이이러한지원정책을통해빈곤을탈출했다는것이다. 201 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

213 표 5-7 가구유형별소득원천별 FGT 지수의분해 ; 절대빈곤, 그리고 a=0 인경우 가처분소득대비 a=0 취업가구 근로가능가구 근로불가능가구 가처분가처분절대적상대적절대적상대적절대적상대적소득소득기여도기여도기여도기여도기여도기여도대비대비 근로소득 사업부업소득 재산소득 사적연금 기타사적이전소득 사회보험 근로장려세 기타정부보조금 기초보장 범주적공공부조 세금사회보장부담금 가처분소득 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사자료 3 차조사자료주 1: 절대빈곤은 2007 년도가구규모별최저생계비를통해산출함. 202 지원정책 개편방안 연구 근로가능가구는조사시점에서취업하고있는가구원은없지만, 근로가가능한가구원을보유한가구이다. 이들중의일부는 2007년한해동안취업한경험을가지며, 이에따라근로소득이나사업및부업소득을소득원천으로획득한다. 하지만이러한소득원천이가구의가처분소득에서차지하는비중은상당히낮아서약 23% 에불과하다. 근로가능가구에서가장비중이높은소득원천은약 26% 를차지하는사회보험급여인것으로나타났고, 기타사적이전소득이가처분소득에서차지하는비중도약 22% 나된다. 또한재산소득이약 16%, 기초보장급여는약 11% 정도를차지한다. 근로가능가구의경우다양한소득원천들중에서빈곤완화에대한기여도가가장큰것은사회보험급여이다. 다양한소득원천을통해빈곤을탈출한근로가능가구가구원중약 23.4% 의사람들은사회보험급여를통해빈곤

214 을탈출한것으로나타났다. 기타사적이전소득은 22.9% 의사람들을, 근로소득은약 22.7% 의사람들을빈곤으로부터탈출시키는것으로분석되어근로가능가구에게도근로소득은여전히중요한소득원천임을알수있다. 사회보험급여를제외한다른소득이전프로그램들중에서는현물급여를포함한기초보장급여의효과가큰편이다. 구체적으로보면, 빈곤을탈출한근로가능가구가구원중약 14.5% 의사람들이기초보장급여를통해빈곤을탈출했다. 근로가능가구에서정부의소득이전프로그램의상대적기여도는약 40% 이다. 이는빈곤을탈출한사람중에서약 40% 가이러한지원정책을통해빈곤을탈출했음을의미한다. 근로불가능가구의경우는기타사적이전소득이매우중요한역할을수행하는것으로나타났다. 빈곤을탈출한근로불가능가구가구원의약 45% 가기타사적이전소득을통해빈곤을탈출했고, 약 24% 의사람들은사회보험급여를통해, 또한약 13% 는재산소득을통해, 약 11% 는현물을포함한기초보장급여를통해빈곤을탈출한것으로분석되었다. < 표 5-8> 은빈곤갭 (a=1) 을가구유형별- 소득원천별로분해한결과이다. 취업가구의경우, 빈곤갭을줄이는데있어근로소득의역할이매우크다. 다양한소득원천을통해줄어든빈곤갭이 100이라하면, 줄어든빈곤갭의약 79% 는근로소득때문에발생한것이며, 21% 는사업및부업소득때문이다. 근로소득이나사업및부업소득보다는상당히적은수준이지만기타사적이전소득과사회보험급여도다른소득원천에비해서는빈곤갭을줄이는효과가큰편이다. 취업가구의경우, 줄어든빈곤갭의약 8% 는기타사적이전소득에의해발생한것이며약 3% 는사회보험급여때문에발생한것이다. 한편, 현물급여를포함한기초보장급여가빈곤갭을줄이는데기여한정도는약 1% 에불과해서기타정부보조금의기여정도보다도적은것으로나타났다. 앞서제시한것처럼사회보험급여와근로장려세, 현물을포함한기초보장급여와범주적공공부조를정부의소득이전프로그램이라고한다면취업가구에서이러한소득이전프로그램의상대적기여도는약 4.3% 에불과하다. 즉, 취업가구에서줄어든전체빈곤갭의약 4.3% 만이 203 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

215 정부의소득이전프로그램때문인것이다. 표 5-8 가구유형별소득원천별 FGT 지수의분해 ; 절대빈곤, 그리고 a=1 인경우 가처분소득대비 a=1 취업가구 근로가능가구 근로불가능가구 가처분가처분절대적상대적절대적상대적절대적소득소득기여도기여도기여도기여도기여도대비대비 상대적기여도 근로소득 사업부업소득 재산소득 사적연금 기타사적이전소득 사회보험 근로장려세 기타정부보조금 기초보장 범주적공공부조 세금사회보장부담금 가처분소득 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사자료 3 차조사자료주 1: 절대빈곤은 2007 년도가구규모별최저생계비를통해산출함. 지원정책 개편방안 연구 근로가능가구의경우빈곤갭을줄이는데가장큰기여를하는소득원천은기타사적이전소득으로, 근로가능가구에서줄어든전체빈곤갭의약 27% 는기타사적이전소득때문이다. 한편, 소득이전프로그램중에서는사회보험급여의기여도가다른프로그램들보다는큰편이며, 현물급여를포한한기초보장급여의기여도는사회보험급여다음으로크다. 구체적으로살펴보면근로가능가구에서줄어든전체빈곤갭의약 21% 는사회보험급여때문이며, 약 17% 는현물급여를포함한기초보장급여때문인것으로나타났다. 근로가능가구에서정부의소득이전프로그램의상대적기여도는약 39% 이다. 이는근로가능가구에서줄어든빈곤갭의약 39% 가정부의소득이전프로그램에의한것임을의미한다.

216 표 5-9 가구유형별소득원천별 FGT 지수의분해 ; 상대빈곤, 그리고 a=0 인경우 가처분소득대비 a=0 취업가구 근로가능가구 근로불가능가구 절대적상대적가처분절대적기상대적가처분절대적소득소득기여기여대비여기여대비기여 상대적기여 근로소득 사업부업소득 재산소득 사적연금 기타사적이전소득 사회보험 근로장려세 기타정부보조금 기초보장 범주적공공부조 세금사회보장부담금 가처분소득 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사자료 3 차조사자료주 1: 상대적빈곤은 1 인균등화된가처분소득의중위값의 50% 에해당하는값을빈곤선으로하여구함. < 표 5-9> 는 1인균등화된중위소득의 50% 에해당하는값을상대빈곤선으로하여추정한 FGT지수 (a=0) 를가구유형별- 소득원천별로분해한결과이다. 절대빈곤선으로추정한경우와마찬가지로여기에서도취업가구에서는근로소득의빈곤완화효과가매우큰반면, 소득이전프로그램의빈곤완화효과는극히낮은것으로나타났다. 취업가구의경우빈곤을탈출한가구원중약 74% 의가구원은근로소득을통해서였으며, 약 19% 의사람은사업및부업소득을통해서였다. 한편빈곤을탈출한사람의약 2% 가사회보험급여를통해빈곤으로부터탈출한것으로분석되었고, 현물급여를포함한기초보장급여와기타정부보조금은약 1% 의취업가구원을빈곤으로부터탈출시키는것으로나타났다. 앞에서분류한방식과마찬가지로사회보험급여와근로장려세, 현물을포함한기초보장급여와범주적공공부조를정부의소득이전프로그램이라고한다면빈곤을탈출한취업가구가 205 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

217 구원의약 2.7% 만이이러한소득이전프로그램을통해빈곤을탈출했다. 한편, 근로가능가구의경우다양한소득원천들중에서빈곤완화에대한기여도가가장큰것은사회보험급여이다. 빈곤을탈출한근로가능가구가구원중약 29% 의사람들은사회보험급여를통해, 약 25% 의사람들은근로소득을통해빈곤을탈출한것으로분석되었다. 기타사적이전소득의상대적기여도는근로가능가구에서약 20% 로크게나타난반면, 사회보험급여를제외한다른정부소득이전프로그램들의상대적기여도는작은편이다. 하지만취업가구에서이러한프로그램들이나타낸상대적기여도보다는크다. 종합해보면, 빈곤을탈출한근로가능가구가구원의약 36% 는정부소득이전프로그램을통한것이다. 다음으로 < 표 5-10> 은 1인균등화된중위소득의 50% 에해당하는값을상대빈곤선으로하여추정한빈곤갭 (a=1) 을가구유형별 -소득원천별로분해한결과이다. 취업가구에서줄어든빈곤갭의약 78% 는근로소득때문에, 약 20% 는사업및부업소득때문에발생하였다. 또한사적이전소득은줄어든빈곤갭의약 7% 를발생시켜, 상대적빈곤기준의빈곤갭완화효과가 206 지원정책 개편방안 연구 사회보험급여를포함한정부소득이전프로그램보다큰것으로나타났다. 정부소득이전프로그램들중에서는사회보험급여의빈곤갭완화효과가가장큰데, 그기여도는약 3% 이다. 사회보험급여를포함한정부소득이전프로그램전체의기여도는약 4% 에불과하다. 근로가능가구의경우빈곤갭을줄이는데가장큰기여를하는소득원천은기타사적이전소득으로, 근로가능가구에서줄어든빈곤갭의약 26% 는기타사적이전소득때문이다. 한편, 정부소득이전프로그램중에서는사회보험급여의기여도가다른프로그램들보다는큰편이지만, 근로소득의기여도보다는작다. 근로가능가구에서줄어든빈곤갭의약 23% 는근로소득때문이며, 22% 는사회보험급 여때문이다. 또한줄어든전체빈곤갭의약 16% 는현물급여를포함한기초보장급여로, 약 2% 는범주적공공부조급여로발생했다. 사회보험급여와근로장려세, 현물을포함한기초보장급여와범주적공공부조전체는근로가능가구에서줄어든빈곤갭의약 38.9% 를발생시킨것으로나타났다.

218 근로불가능가구의경우는기타사적이전소득의상대적기여도가매우높다. 근로불가능가구의줄어든빈곤갭중약 50% 는기타사적이전소득때문인것으로나타났다. 사회보험의상대적기여도도약 20% 이며, 재산소득과현물급여를포함한기초보장급여의상대적기여도는각각 13% 와 12% 인것으로분석되었다. 표 5-10 가구유형별소득원천별 FGT 지수의분해 ; 상대빈곤, 그리고 a=1 인경우 가처분소득대비 a=1 취업가구 근로가능가구 근로불가능가구 절대적상대적가처분절대적상대적가처분절대적소득소득기여기여대비기여기여대비기여 상대적기여 근로소득 사업부업소득 재산소득 사적연금 기타사적이전소득 사회보험 근로장려세 기타정부보조금 기초보장 범주적공공부조 세금사회보장부담금 가처분소득 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사자료 3 차조사자료주 1: 상대적빈곤은 1 인균등화된가처분소득의중위값의 50% 에해당하는값을빈곤선으로하여구함. 지금까지의분석결과를취업가구와근로가능가구, 즉이글의관심대상 인에초점을두어정리해보자. 사회보험급여와근로장려세, 현 물을포함한기초보장급여와범주적공공부조를정부의소득이전프로그 램이라고하자. 또한취업가구와근로가능가구의비중을더한값을분모로 하고, 취업가구와근로가능가구가차지하는각각의비중을분자로하여가 중치를구하자. 정부소득이전프로그램의상대적기여도를이렇게구한가 중치로가중화한후더하여가중합을구하면, 지원정책의빈곤 207 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

219 완화효과를구할수있다. 절대빈곤선으로추정할때다양한소득원천에의해줄어든빈곤율의약 4.5%, 줄어든빈곤갭의약 5.9% 는이러한지원정책의효과이다. 한편상대빈곤선으로추정하면, 줄어든빈곤율의약 4.3%, 줄어든빈곤갭의약 5.6% 는이러한지원정책때문에발생했다. 하지만절대빈곤선으로추정할때다양한소득원천에의해줄어든근로불가능가구빈곤율의약 38%, 줄어든근로불가능가구빈곤갭의약 33% 가이러한지원정책의효과이며, 상대빈곤선으로추정할때각각약 41%, 35% 가이러한지원정책의효과이다. 정부의소득이전프로그램이근로불가능가구의빈곤에대해미치는효과와비교하면, 취업가구및근로가능가구에대한그효과는매우미미하다. 3. 불평등완화효과 이제는정부소득이전프로그램의불평등완화효과를살펴보자. 그에 208 지원정책 개편방안 연구 앞서 Shapley 방법에따라지니계수로추정한불평등지수를가구유형별로분해한결과를 < 표 5-11> 에제시하였다. 1인균둥화된가처분소득을활용하여추정한지니계수는 인것으로나타났다. 이지니계수는우선가구유형들사이의불평등도 (between inequality) 와동일한가구유형에속한가구들사이의불평등도 (within inequality) 로분해할수있다. 분해결과유형별로구분한가구들사이의지니계수는 , 동일한가구유형에속한가구들사이의지니계수는 인것으로나타났다. 이는 2007년가처분소득으로추정한소득불평등중에서약 10.7% 만이취업가구와근로가능가구, 그리고근로무능력가구사이의소득격차에의해설명되며, 90% 에가까운소득불평등은동일한가구유형에속한가구들사이의소득 격차에의해설명됨을의미한다.

220 표 5-11 가구유형별지니계수의분해 절대적기여도 상대적기여도 집단간 (between inequality) 집단내 (within inequality) 취업가구 근로가능가구 근로불가능가구 전체 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사자료 3 차조사자료 동일한가구유형에속한가구들사이의지니계수를다시각각의가구유형별로분해해보면취업가구의지니계수가 , 근로가능가구의지니계수가 , 근로불가능가구의지니계수가 인것으로나타났다. 이를상대적기여도로나타내보면, 취업가구내의가구간소득불평등이전체소득불평등의약 82% 를설명하며, 근로가능가구의가구간소득불평등은전체소득불평등의약 3% 를, 근로불가능가구의가구간소득불평등은전체 소득불평등의약 4.4% 를설명한다. 소득불평등의 80% 정도는취업가구내의소득격차에의해발생하며, 10% 정도는취업가구와근로가능가구, 그리고근로불가능가구사이의소득격차에의해발생한다는이러한분해결과는소득격차에대한근로소득의중요성을보여주는것이며, 동시에취업가구내부의소득격차완화가소득불평등을줄이는데매우중요함을시사한다. 이제소득원천별로지니계수를분해해보자. < 표 5-12> 는 Lerman과 Yitzhaki(1994) 의공변량방법을활용하여지니계수를소득원천별로분해한결과이다. 부채로인해가처분소득의값이 (-) 인가구가지니계수의추정과정에서는제외되었기때문에가처분소득대비소득원천별비중은앞의소득원천별 FGT지수의분해과정에서제시한값과는약간의차이가있다. 하지만그차이는별로크지않다. 각소득원천별지니계수 ( 집중계수 ) 를살펴보면, 사적연금이 으로가장높고근로소득이 로가장 209 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

221 낮다. 소득원천별지니계수는각소득원천이특정계층에얼마나집중되어있는가를나타내는것으로, 근로소득은비교적넓게흩어져있는반면사적연금은특정계층에집중되어있음을의미한다. 집중계수의값이 0.9를초과하는소득원천은사적연금외에재산소득과사회보험, 근로장려세, 기타정부보조금및기초보장급여이다. 이중에서사적연금과재산소득은상대적으로소득수준이높은계층에집중되어있으며, 사회보험과근로장려세, 기타정부보조금과기초보장급여는소득수준이낮은계층에집중되어있는데, 이는각소득원천의기여도가가지는부호에의해판단할수있다. 1 인균등화된가처분소득을활용하여추정한지니계수는 인데, 이러한지니계수를소득원천별로분해한결과는절대적기여도를통해파악할수있다. 불평등에대한기여도가가장큰소득원천은근로소득으로전체지니계수의약 79% 정도를설명한다. 사업및부업소득도불평등에대한기여도가비교적커서, 전체지니계수의약 31% 를설명한다. 기여도의부호가 (-) 로표시된소득원천은불평등을줄이는효과를가지는것으로해석할수있는데, 기타사적이전소득과근로장려세, 기타정부보조금, 기초보장 210 지원정책 개편방안 연구 급여및범주적공공부조, 세금및사회보장부담금이바로그러한효과를가지는소득원천들이다. 상대적기여도는지니계수전체를 1로놓았을때각각의소득원천이전체지니계수에기여하는정도를나타낸다. 불평등을줄이는소득원천을상대적기여도의측면에서살펴보면, 기타정부보조금이불평등을줄이는데가장크게기여하며기타사적이전소득이그다음으로기여하는것으로나타났다. 정부소득이전프로그램들중에서는범주적공공부조, 기초보장급여, 근로장려세의순으로나타났다.

222 표 5-12 소득원천별지니계수의분해 가처분소득대비 (A) 지니상관계수지니계수 절대적기여도 상대적기여도 (B) 상대적소득불평등 (B/A) 상대적한계효과 (B-A) 근로소득 사업및부업소득 재산소득 사적연금 기타사적이전소득 사회보험 근로장려세 기타정부보조금 기초보장 범주적공공부조 세금및사회보장부담금 가처분소득 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사자료 3 차조사자료 상대적기여도를각소득원천이전체소득에서차지하는비중으로나누어준값은상대적소득불평등으로개념화할수있는데, 이는각각의소득원천이최종적인가처분소득에비교하여얼마나불평등, 혹은평등한지를보여준다. 이값의절대값이 1보다크다면최종적인가처분소득의불평등도에비해해당소득원천의불평등도가더큼을의미하며, 절대값이 1보다작다면최종적인가처분소득의불평등도에비해해당소득원천의불평등도가더작음을의미한다. 또한이값의부호가 (+) 라면이소득원천은최종적인불평등도를늘리는방향으로, 부호가 (-) 라면최종적인불평등도를줄이는방향으로작용함을의미한다. 이런점을고려하여살펴보면, 소득원천들중에서근로소득과사업및부업소득, 재산소득및사적연금은최종적인가처분소득의불평등도에비해불평등도가더크며, 그작용방향또한최종적인불평등도를늘린다. 하지만사회보험은최종적인불평등도를늘리긴하지만, 최종적인가처분소득의불평등도에비해불평등도는작은것으로나 211 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

223 타났다. 한편근로장려세와기타정부보조금, 현물급여를포함한기초보장급여는최종적인가처분소득의불평등도에비해불평등도가더크지만, 그작용방향은최종적인불평등도를줄인다. 반면에기타정부보조금은최종적인불평등도를줄이지만, 최종적인가처분소득의불평등도에비해불평등도가작은것으로나타났다. 세금및사회보장부담금의효과는다른소득원들과는반대로해석해야한다. 왜냐하면가처분소득을기준으로할때세금및사회보장부담금은일종의음의소득원천이므로이값의부호가 (+) 라면이소득원천은최종적인불평등도를줄이는방향으로, 부호가 (-) 라면최종적인불평등도를늘이는방향으로작용한다. 세금및사회보장부담금의상대적소득불평등은 으로나타났는데, 이는세금및사회보장부담금의불평등도는최종적인가처분소득의불평등도에비해크지만, 그작용방향은최종적인불평등도를줄인다는것을의미한다. 마지막으로상대적한계효과는각소득원천의상대적기여도에서각소득원천의비중을뺀값인데, 이값의부호가 (-) 일경우는최종적인가처분소득에비해더평등함을 (+) 인경우에는더불평등함을의미한다. 각소득원천의상대적한계효 212 지원정책 개편방안 연구 과를살펴보면, 근로소득부터사적연금까지는최종적인가처분소득이나타내는불평등도보다는더큰불평등도를나타내지만기타사적이전소득과기타정부보조금, 정부의소득이전프로그램및세금과사회보장부담금의배분은최종적인가처분소득의배분보다는더평등함을나타낸다. 4. 소득이전정책의도구적효율성분석정부소득이전프로그램의분배효과는도구적효율성의측면에서도분석될수있다. 하지만, 도구적효율성은정책의목표, 혹은표적집단을어떻 게설정하느냐에따라그정도의차이는대단히클수밖에없다. 가령, 생애소득의안정성이나사회적위험분산에초점을둔사회보험의경우빈곤집단과빈곤갭을기준으로한도구적효율성은빈곤집단을표적집단으로선별화된공공부조에비해작을수밖에없다. 하지만, 앞의분석에서보았

224 듯이정부소득이전프로그램중에서는사회보험급여가공공부조급여보다더큰빈곤완화효과나불평등완화효과를가지는경우가일반적이다. 따라서빈곤집단과빈곤갭을기준으로정의한도구적효율성이소득이전정책의분배효과를온전하게반영한다고보기는어렵다. 다양한방식으로정의된빈곤선을사용함으로서이러한문제를완화할수는있지만, 문제자체가해결되는것은아니다. 따라서소득이전정책의도구적효율성에대한이하의분석결과는이러한문제를염두에두고해석되어져야할것이다. 소득이전정책의도구적효율성에대한이글의분석결과를해석함에있어주의해야할또다른점은근로장려세에대한것이다. 앞서언급했듯이이글에서다루는근로장려세에대한정보는조사자료로부터얻은것이아니라시뮬레이션을통해얻은것이다. 반면에다른소득이전프로그램의경우는그정보를조사자료로부터직접얻은것이다. 이러한차이는근로장려세의도구적효율성을다른것들에비해과대추정할가능성을높인다. < 표 5-13> 은소득이전프로그램을포함한다양한소득원천의도구적효율성을절대빈곤선을기준으로하여추정한결과이다. 여기에서수직적효 율성은해당소득원천이포함되기전에절대빈곤선기준으로판정된빈곤집단에게돌아간해당소득원천이해당소득원천총액중에서차지하는비중으로계산한것이다. 한편, 빈곤감소효율성은해당소득원천이포함되기전에절대빈곤선기준으로파악한빈곤갭을감소시키는데기여한해당소득원천이해당소득원천총액중에서차지하는비중으로계산한것이다. 전체가구의경우근로장려세의수직적효율성이 , 빈곤감소효율성이 로정부소득이전프로그램은물론이고다른소득원천들보다큰것으로나타났다. 하지만앞서언급했듯이근로장려세의도구적효율성은시뮬레이션에따른것이어서과대추정되었을가능성이매우높다. 근로장려세를제외한다면, 절대빈곤선을수급자격및급여수준의결정기준으로사용하는기초보장급여의수직적효율성이 , 빈곤감소효율성이 로가장크다. 한편사회보험급여의수직적효율성은 으로범주적공공부조급여나기타정부보조금보다크지만, 빈곤감소효율성은그 213 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

225 것들보다작은것으로나타났다. 이러한분석결과는앞서말했듯이사회보 험의정책목표는일반적으로빈곤위주로세워진것은아니라는점때문이 다. 표 5-13 소득이전프로그램의도구적효율성 - 절대빈곤기준 수직적효율성 전체가구취업가구근로가능가구근로불가능가구 빈곤감소효율성 수직적효율성 빈곤감소효율성 수직적효율성 빈곤감소효율성 수직적효율성 빈곤감소효율성 사적연금 기타사적이전소득 사회보험 근로장려세 기타정부보조금 기초보장 범주적공공부조 세금사회보장부담금 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사자료 3 차조사자료 214 지원정책 개편방안 연구 취업가구의경우도시뮬레이션을통해얻은근로장려세의도구적효율성이다른소득이전프로그램을압도하는것으로나타났다. 과대추정될가능성이높은근로장려세를제외한다면, 취업가구에서도기초보장급여의수직적효율성이 , 빈곤감소효율성이 로다른소득이전프로그램과비교할때도구적효율성이상대적으로큰것으로나타났다. 근로가능가구의경우는기초보장급여의수직적효율성이 , 빈곤감소효율성이 로다른소득이전프로그램보다큰도구적효율성을가진것으로분석되었다. 또한근로가능가구에서는기타정부보조금의수직적효율성이 , 빈곤감소효율성이 로기초보장급여를제외한다른소득이 전프로그램보다도구적효율성이큰것으로나타났다. 마지막으로근로불가능가구에서는기초보장급여의수직적효율성이 , 빈곤감소효율성이 로가장큰것으로분석되었다. 또한시뮬레이션과정에서근로불가능가구는근로장려세의적용대상에서제외되었기때문에근로장려세

226 의도구적효율성은결측값으로처리되었다. 한편기초보장급여를제외하면, 수직적효율성은사회보험급여가가장크며빈곤감소효율성은기타정부보조금이가장큰것으로나타났다. 마지막으로 < 표 5-14> 는다양한소득원천의도구적효율성을 1인균등화된중위소득의 50% 에해당하는상대빈곤선을기준으로추정한결과를나타낸다. 전체가구에서근로장려세의수직적효율성은 , 빈곤감소효율성이 로정부소득이전프로그램중에서가장큰도구적효율성을가지는것으로분석되었다. 시뮬레이션에따른과대추정의가능성을가진근로장려세를제외한다면, 기초보장급여의도구적효율성이다른정부소득이전프로그램의그것보다크며, 범주적공공부조는그다음에위치하는것으로나타났다. 사회보험급여의수직적효율성은 으로기타정부보조금보다크지만, 빈곤감소효율성은모든정부소득이전프로그램들중에서가장작은것으로나타났는데, 이역시앞서언급했듯이사회보험의정책목표가공공부조의그것과는다르다는점과관련된것으로생각된다. 표 5-14 소득이전프로그램의도구적효율성 - 상대빈곤기준 215 수직적효율성 전체가구취업가구근로가능가구근로불가능가구 빈곤감소효율성 수직적효율성 빈곤감소효율성 수직적효율성 빈곤감소효율성 수직적효율성 빈곤감소효율성 사적연금 기타사적이전소득 사회보험 근로장려세 기타정부보조금 기초보장 범주적공공부조 세금사회보장부담금 제 5 장 소득이전제도의 효과분석 자료 : 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 한국복지패널조사자료 3 차조사자료

227 취업가구의경우도시뮬레이션을통해얻은근로장려세의도구적효율성이다른소득이전프로그램을압도하는것으로나타났다. 근로장려세를제외한다면, 취업가구에서는기초보장급여의수직적효율성이 , 빈곤감소효율성이 로다른소득이전프로그램보다큰것으로분석되었다. 근로가능가구의경우는기초보장급여의수직적효율성이 , 빈곤감소효율성이 로다른소득이전프로그램보다큰도구적효율성을가진것으로분석되었다. 기타정부보조금의경우는수직적효율성이 , 빈곤감소효율성이 로기초보장급여를제외한다른소득이전프로그램보다도구적효율성이큰것으로나타났다. 한편, 근로불가능가구에서는근로장려세의도구적효율성은결측값으로처리되었고, 기초보장급여가수직적효율성 , 빈곤감소효율성 로가장큰도구적효율성을가지는것으로분석되었다. 기초보장급여를제외하면, 정부소득이전프로그램중에서범주적공공부조의수직적효율성이 , 빈곤감소효율성이 로다른프로그램들보다도구적효율성이더큰것으로나타났다. 216 지원정책 개편방안 연구 제 5 절소결 여기에서는지원정책, 구체적으로는사회보험급여와근로장려세, 현물을포함한기초보장급여와범주적공공부조등으로구성되는정부의소득이전프로그램의분배효과를빈곤및불평등완화효과와빈곤감소에대한도구적효율성을중심으로분석해보았다. 방법론적으로는빈곤및불평등지수가가구가아닌인구를초점으로한다는점을감안하여 1 인균등화된소득 과가구원수를고려하는한편, 표본을통한빈곤및불평등지수추정의의미를정확하게하기위해표본가중치를추정과정에서활용했다. 또한지원정책의분배효과는빈곤지수와불평등지수를인구집단별 -소득원천별로분해하는방법을통해파악하였는데, 특히

228 Shapley 방법 (Shapley methods) 을활용함으로서, 순서의존성의문제 (path dependency problem)' 를해결하면서소득원천별 FGT 지수의분해와인구집단별지니계수의분해를시도하였다. 이러한방법을적용한분석결과는다음과같이제시할수있다. 첫째, 국민기초생활보장제도와범주적공공부조, 근로장려세등가구단위로적용되는각종소득이전프로그램과사회보험, 자활지원제도등개인단위로적용되는소득이전프로그램의적용실태를빈곤지위별- 가구유형별로살펴보았다. 그결과정부소득이전프로그램의사각지대는매우광범위하게존재함을확인할수있었고, 그에따라소득이전프로그램의분배효과는상당히미미할것임을예상할수있었다. 둘째, 실제로지원정책의분배효과를분석한결과는첫번째분석결과에서도출한예상과같았다. 구체적으로살펴보자. 2007년도가구규모별최저생계비를통해설정한절대빈곤선으로추정할때모든소득원천에의해줄어든의규모를 1이라고하면, 지원정책은이러한의규모를 4.5% 만큼줄일뿐이다. 또한모든소득원 천에의해줄어든빈곤갭을 1이라고하면, 지원정책은이러한빈곤갭의약 5.9% 만큼만줄이는것으로분석되었다. 지원정책의미미한기여도는 1인균등화된중위소득의 50% 에해당하는값을상대빈곤선으로하여추정한결과에서도마찬가지로나타난다. 상대빈곤선으로추정할때모든소득원천에의해줄어든의규모를 1이라고하면지원정책은이러한의규모를 4.3% 만큼줄일뿐이며, 모든소득원천에의해줄어든빈곤갭을 1이라고하면, 지원정책은이러한빈곤갭의약 5.6% 만큼만줄일뿐이었다. 셋째, FGT지수 (a=0) 로파악한빈곤은근로불가능가구가가장심각한것으로나타나지만, 취업가구가전체가구에서차지하는비중이압도적으로크기때문에전체빈곤에대한취업가구빈곤의기여도는절반을넘는다. 특히 FGT지수 (a=1 혹은 a=2), 즉빈곤갭이나빈곤의혹독함으로파악한빈곤을보면취업가구나근로가능가구의빈곤이근로불가능가구의빈곤보 217 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

229 다더심각한것으로나타났다. 즉, 취업가구나근로가능가구의빈곤발생확률은근로불가능가구보다낮지만실제로빈곤한취업가구나근로가능가구가경험하는고통은매우크다. 이는을표적화한지원정책의필요성을잘보여주는것이라고할수있다. 지금까지나열한분석결과는한국에서을표적화한지원정책의필요성은크지만, 그러한정책은거의존재하지않기때문에그분배효과는매우미미하다는점을직접적으로보여준다. 넷째, 지니계수를가구유형별로분해한결과가처분소득으로추정한소득불평등중에서약 10.7% 만이취업가구와근로가능가구, 그리고근로무능력가구사이의소득격차에의해설명된다. 한편취업가구내의가구간소득불평등이전체소득불평등의약 82% 를설명하며, 근로가능가구의가구간소득불평등은전체소득불평등의약 3% 를, 근로불가능가구의가구간소득불평등은전체소득불평등의약 4.4% 를설명한다. 다섯째, 지니계수를소득원천별로분해한결과, 근로소득부터사적연금까지의소득원천은최종적인가처분소득의배분보다더불평등하게배분되 218 지원정책 개편방안 연구 고있지만, 기타사적이전소득과기타정부보조금, 정부의소득이전프로그램및세금과사회보장부담금의배분은최종적인가처분소득의배분보다덜불평등한것으로나타났다. 하지만, 최종적인가처분소득의배분상태에대한상대적기여도의크기는근로소득과사업및부업소득이압도적으로컸다. 이러한분석결과는불평등완화정책에서주된표적집단이되어야할것은취업가구이며주된초점이되어야할것은근로소득임을시사한다. 따라서취업가구내부의근로소득격차를완화하는방안이모색되어야한다. 일자리의질을높여임금율의상승을유인하는한편, 근로가가능한사람들의 노동시장진입과상향이동을유인하는정책들이바로그러한방안일것이다. 종합적으로볼때이상의분석결과들은에대한지원정책중직접적인소득이전프로그램은불평등을완화하지만사각지대가너무광

230 범위하여그효과는대단히미미하다는점, 의빈곤을경감하기위해서는근로소득의획득기회를늘림과동시에근로소득을증가시킬수있는지원정책이필요하다는점을보여주는것이다. 우리나라에서에대한전통적소득보장정책에해당하는프로그램은고용보험제도의실업급여와국민기초생활보장제도의생계급여및주거급여정도로제한되어있다. 하지만고용보험제도는상대적으로안정적인노동시장취업자를표적집단으로하며국민기초생활보장제도는보다는근로불가능빈곤층을주된표적집단으로한다. 이글에서관심을가지는에대한소득보장정책은사실부재한것이다. 하지만노동시장의상황등을고려할때사회보험의보편화는어려울것으로판단되며, 공공부조의확대는사회복지제도에대한정치적관용성을떨어뜨릴뿐아니라, 바람직하지도않다고생각한다. 따라서사회보험적용가능자와공공부조대상자사이의광범위한사각지대는이행적급여라는별도의정책적방향에서대응할필요가있으며, 이는위험영역에따라다양한방식으로제도화될수있을것이다. 근로가가능하거나취업하고있는빈곤층의경우이러한이행적급여는역 시전통적소득보장프로그램에서제공해온현금급여와적극적노동시장정책, 취업유인정책을적절하게결합한형태가되어야한다. 현재시행되고있는자활지원사업과근로장려세제가그러한역할을해야겠지만, 자활지원사업은여러문제점들때문에그효과성에대한문제제기가끊이지않는실정이며, 근로장려세는올해그것을지급받은가구가 59만1000가구, 지급규모가 4537억원에불과하다. 날로심화되어가는빈곤과소득불평등의문제를완화하기위해서을표적집단으로하는지원정책은새로운방향에서전면적으로재검토, 확충되어야한다. 219 제 5 장 소득이전제도의 효과분석

231

232 06 K I H A S A 지원정책개편방안

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234 제 6 장지원정책개편방안 제 1 절제도개편의필요성 우리사회에서문제가본격적으로제기된것은 2002년 ~2003 년경이라고말할수있다. 우리사회는오랜고도성장과정에서대규모고용창출을경험하였으며, 이러한흐름은 1987년민주화이후에도크게바뀌지않았다. 물론이시기에이존재하지않았던것은아니다. 어쩌면더많은저임금근로자가존재했으며, 이들의노동권은보장되지않고있 었다. 다만, 사람들은민주화이후지속적인경제성장과고용창출을통해이문제를해결할수있을것이라고생각하였다. 달리표현하면, 정치가민주화되고노동운동을통해임금이인상되면저임금근로자나문제는해소될수있을것이라고생각했던것이다. 이러한기대는 1997년외환위기직후에도완전히사라지지않았다. 당시가장심각한문제는대량실업과그에따른실직빈곤의문제였다. 이는경제성장이회복되고다시일자리가창출되면해소될수있는문제로인식되었기때문이다. 문제는실업률이감소하고경기가회복되는상황에서도좀처럼빈곤문제가해결되지않았다는점이다. 달리표현하면, 실직빈곤의문제가취업빈곤의문제로전화하고있음이명확하게인식되기시작했던것이다. 그것은 2003년의신용대란과 2005년의경기침체를통해본격적으로제기되기에이르렀다. 이는외환위기이후임금부문의충격에비임금부문의충격이더해지면, 근로빈곤문제가심각한수준에이르렀음을말해주는것이다. 223 제 6 장 지원정책 개편방안

235 이처럼누적된충격은다음과같이설명할수있다. 외환위기의충격은단기적으로는기업의구조조정과파산등으로인한대량실직으로나타났지만, 장기적으로는산업구조및고용체제의변화를동반하는것이었다. 외환위기의첫번째충격은고용체제의가시적변화라고말할수있다. 그것은 1987년체제이후나타났던 < 노동시장이원화 > 경향을보다공고화하는영향을미쳤다. 외환위기이후노동의유연화는빠르게확산되었으며, 그것은산업전부문에걸쳐노동을이원화시키기에이르렀다. 그리고그것은저학력자와단순기능직임금근로자에게더큰충격을가하였다. 더욱이노동의유연화는기존일자리의안정성을위협하는측면도있지만, 신규일자리에더큰영향을미쳤다. 특히청년층의절반가량은비정규직으로노동시장에첫발을디디고, 반복적으로비정규직트랙을전전하는양상이확산되었던것이다. 이는문제가거의모든연령집단으로확산되었음을의미하는것이다. 외환위기의두번째충격은제조업부문의급격한고용감소가 < 준비되지않은탈산업화 > 로이어져왔다는점이다. 즉, 제조업부문에서발생한실직자들이상대적으로생산성이낮은전통서비스업으로이동 224 지원정책 개편방안 연구 함에따라서비스업종에서의경쟁이과열되고이들을중심으로저임금 ( 저소득 ) 과고용불안에노출된문제가심화되었던것이다. 이상의변화를종합해보면, 우리사회의은외환위기직후에는임금근로자를중심으로증가하여왔으며, 2003년이후부터는비임금근로자를중심으로추가적으로증가하는양상을나타내왔던것이다. 물론우리사회는 < 비교적 > 신속하게문제에대처하여왔다. 지금까지거의모든정부는빈곤문제의성격변화에따라새로운대책을발표해왔으며, 그것은서구에서추진되었던거의모든대책을망라하는것이었다. 때로그대책은지나치리만치빠르게서구복지국가의 프로그램을수용하는양상마저나타내왔던것이다. 하지만기존의지원정책은다음과같은문제에봉착하게된다. 지금까지발표된각종지원정책은적지않은을보호하고있는것처럼보이지만, 크게두가지문제점을안고있는것이다.

236 하나는여전히많은이지원의사각지대에있다는점이다. 자활사업이나사회적기업육성정책그리고마이크로- 크레디트등은지원대상은대략 10만명의빈곤층에게취업지원서비스를제공하고있다. 2009년현재기초보장제도 ( 약 27만명 ) 나근로장려세제 (59만가구 ) 는약 100만명의에게소득보장을하고있다. 규모를약 300만명으로추정하는경우, 약 1/3에게소득보장및취업지원서비스를제공하고있는것이다. 여기에보육료지원등각종사업을포함하면, 더많은이각종복지지원을받고있는것으로추정된다. 그렇다해도결코적지않은사각지대가남아있는것이다. 다른하나는실질적인근로유인이나소득보장이가능하도록제도간연계성이취약하다는점이다. 기초보장제도를제외한나머지저소득층지원제도의급여및지원수준이낮아실질적인근로유인이나소득보장효과를기대하기힘들다. 단적인예로다른지원제도에비해예산규모가큰근로장려세제라하더라도월평균장려금이 64천원 ( 연간 77만원 ) 에불과해실질적인정책효과를기대하기힘들다. 그리고제도운영과정에서급여집중을억제 하기위해특정지원제도는기초보장제도수급자를제외하는조치를취하고있다. 근로장려세제가그러한예이다. 이는저소득층지원제도가기초보장제도수급자에게집중됨으로써수급자와비수급자간의형평성문제가야기되는것을억제한다는의미를갖는다. 하지만현재의지원체계하에서라면기초보장제도수급자를배제하거나포함하는어떠한조치도문제점을나타내게된다. 취업수급자의탈수급과근로유인을위해서는근로장려세제적용을배제하는조치는바람직하지않다. 마찬가지로기초보장제도수급자가모든복지급여를수급하게한다면, 급여과잉문제가나타나게된다. 이점에서현행지원정책은취업을촉진하고적정한소득보장을할수있는종합적이고정교한자원배분방안의부재라는문제점을안고있는것이다. 225 제 6 장 지원정책 개편방안

237 제 2 절지원정책의발전방향 1. 지원정책의목표 지난 10년간지원정책의목표는 < 경제적자립 > 이었다. 이러한정책목표는비단우리나라에국한된것은아니다. 서구각국의근로연계복지정책또한 Self-Reliance, Self-Support, Insertion par l'activité Economique 등의용어를통해경제적자립을중요한정책목표로설정해왔던것이다. 지원정책이경제적자립을중시하며, 그것을궁극의목표로설정하는것은당연하다. 이가구소득을높여빈곤에서벗어나기위해서는가구원이양질의일자리로취업해야하고, 취업에필요한인적자본을갖추어야한다. 그리고경제활동에전념할수있는개인및가구여건을갖추어야한다. 이점에서을대상으로각종취업및창업지원프로그램을제공하고, 직업훈련프로그램을제공하고, 가구여건을개선하기위한다양한사회서비스를제공하며, 안정적으로탈빈곤에 226 지원정책 개편방안 연구 이를때까지소득보장을하게된다. 하지만이러한목표에도달하는경로는다양하다. 현실에서모든이개인의노력으로탈빈곤에성공할수있는것은아니다. 실제로중탈빈곤에성공하는많은경우는상대적으로젊고직업경험이축적되어있는집단, 즉탈빈곤잠재력이있는집단이다. 그리고이들중상당수는정책적지원이없더라도탈빈곤에성공할개연성이있는집단이다. 정책지원은이들의잠재력을도와탈빈곤의기간을단축시키는역할을했던것이다. 하지만더많은은이미상당기간노동시장에서탈락과배제를경험해왔던집단이다. 달리표현하면, 이들이근로소득의증 가를통해탈빈곤에이르기쉽지않다는것을의미한다. 특히개인의건강상태, 낮은교육수준, 부족한직업경력, 열악한가구여건등이중첩된경우라면, 이들의탈빈곤은개인의노력만으로는힘들것이다. 이들은때로다른가구원의취업을통해, 때로사회적지지망을통해, 때로지

238 원정책을통해탈빈곤에이르게되는것이다. 이런관점에서보면, 지원정책의목표는보다다양한하위목표를중심으로구체화되어야한다. 특히현재자활사업에서채택하고있는 < 자활성공률 > 개념이나기초보장제도의 < 탈수급율 > 등의목표는특성에맞게하위목표를설정해야한다. 지원정책의목표를하나의흐름도로표현하면, 아래와같다. 지원정책의최상위정책목표는 < 탈빈곤 > 이다. 하지만탈빈곤에이르기위해서는개인단위에서근로의지를제고해야하고, 직업능력을향상시켜야한다. 예를들어, 지원정책을통해참여자의공인자격증취득률이증가하였다면, 이는자립을위한잠재력이한단계증가한것으로간주할필요가있다. 이점에서이것은자립에이르는과정에서의하위정책목표로설정할필요가있다. 자립의지또한마찬가지이다. 지원정책은쉽게포착할수있는가시적성과외에도가족관계의회복이나건강회복그리고근로의지의회복또한중요한정책목표이기때문이다. 그리고보다직접적인정책목표는취업률을제고하는것이다. 이또한탈빈곤에이르는가장큰요인이 라는점에서두번째정책목표로설정해야한다. 다만, 여기서표적화된 (targeted) 개인의취업만으로탈빈곤이이루어지지않는경우가많다는점에주목해야한다. 그것은다른가구원의취업을통해탈빈곤이이루어지는경우를가정해야한다는것을의미한다. 그리고탈빈곤이이루어지더라도그것으로모든문제가해결되는것은아니다. < 탈빈곤의안정성 > 이중요하기때문이다. 의가장큰특성은고용과소득의불안정성이며, 그것은반복빈곤의양태를띠고있다. 따라서탈빈곤이일정기간지속되는것이중요하다. 그리고자산형성을촉진하는것은빈곤충격을완화시킨다는점에서또하나의중요한정책목표가되어야한다. 탈수급이란복지제도로부터의탈출을지칭하며, 탈빈곤에따른후속적조치이어야한다. 탈빈곤이이루어지고나서반복빈곤의위험이사라진후에탈수급조치가취해져야하는것이다. 이는탈수급만을강조하는최근의경향에비추어볼때, 향후지원정책이고민해야할대목인것 227 제 6 장 지원정책 개편방안

239 이다. 하지만문제는탈수급이탈빈곤의결과로만나타나는것이아니라는점이다. 현실적으로소득파악조차제대로이루어지지않는상황에서가구소득이빈곤선을초과하였는지, 탈빈곤이후기간이얼마나경과되었는지판단하기란매우힘든일이다. 그결과, 바람직하지못한매우극단적인두가지양상이나타나게된다. 하나는가구소득이빈곤선을초과하였음에도계속수급자격을유지하게되는경우이다. 이는부정수급문제가방치된다는것을의미한다. 다른하나는가구소득이빈곤선에미달하고있음에도수급자격을박탈하거나수급자격을주지않는경우이다. 이는보장의무의불이행또는사회권의침해를의미한다. [ 그림 6-1] 지원정책의목표 228 지원정책 개편방안 연구 2. 지원정책의개편방향 지원정책이위에언급한목표에도달하기위해서는 < 사각지 대해소 적정소득보장 근로유인 > 이라는과제를해결해야한다. 그리고 제도개편은 < 어떠한복지제도를어떠한방식으로확대함으로써제한된재

240 원으로그효과를극대화시킬수있는가 > 하는점에주목해야한다. 지원정책은 < 확장적제도개편 > 이필요하다는것을의미한다. 사각지대를해소하기위해복지지출을확대해야하며, 그에따른사회적합의를구하기위해서는제도의효과성과효율성을강화해야한다는것이다. 그것은과같이복지확장과관련해서정책적우선순위를부여하기힘든집단에게는더욱중요한의미를갖는다. 만일노인이나장애인빈곤층이라면, 근로유인효과를고려하여지원확대를미루기힘들다. 하지만은다양한특성을갖고있으며, 그중에는자력으로경제사회적자립을이룰수없는집단과그러한개연성이높은집단이혼재되어있다. 그리고일반국민들은의자립의지를약화시키는어떠한형태의지원에도우호적으로반응하기힘들다. 그것은외환위기이후 10년이넘는기간동안우리사회에저임금근로자가빠르게증가해왔으며, 지원에서배제된또한적지않기때문이다. 이점에서지원정책의확대는급여적정성및근로유인효과 ( 또는자립효과 ) 와분리시켜생각하기힘들다. 이것이지난수년간제도개편의필요성이지적되어왔음에도 불구하고, 쉽사리해법을찾지못한이유중하나이다. 물론지난수년간증가문제를해결하기위한다양한대안이제시되어왔다. 그주장의핵심을네가지로정리하면다음과같다. 첫째, 지원정책은지원대상을확대하고지원수준또한점진적으로현실화함으로써사각지대를해소하는데초점을두어야한다는주장이다. 이는기초보장제도로자원이집중되는상황에서수급자의탈수급을촉진하거나비수급빈곤층의기초생활보장을위해서는사각지대해소가최우선과제라는것이다. 둘째, 의근로유인을위해서는재정적인센티브를강화해야한다는것이다. 그것은수급자나비수급자와무관하게이저임금에도노동공급을확대하도록조세제도를활용한소득지원을확대해야한다는것을의미한다. 기초보장제도의보호를받는의탈수급을촉진하고, 비수급에게는소득보장과근로유지라는두가지성과를거둘수있다는것이다. 셋째, 지원정책의건강성을담 229 제 6 장 지원정책 개편방안

241 보하기위해서는일정한제재조치 (sanctions) 가필요하다는주장이다. 그것은관대한복지급여나재정적인센티브가현재의취약한소득파악체계하에서기대했던성과를거두기힘들며, 제도적으로취업과탈수급을강제하는기제가필요하다는것이다. 이러한조치는수급기간제한, 급여삭감, 근로의무부과등다양한형태를생각해볼수있다. 넷째, 지원정책은근로소득을증가시키는데초점을둔취업및창업지원프로그램을강화해야한다는것이다. 그것은의취약한직업능력을향상시키지않고서는안정적인취업과탈빈곤더나아가탈수급이용이하지않다는전제에입각해있다. 기존개편방안대부분은위에언급한네가지대책을조합하는방식으로구성되어있다. 어떠한개편방안도일방적으로복지지출을확대하거나제재조치를강화해야한다고주장하고있는것은아닌셈이다. 하지만이러한주장들이안고있는가장큰문제는개별대책들이함께작동할수있는 < 제도구성체계 >(institutional arrangement) 에대한고민이부족하다는점이다. 그것은각종제도개편방안이개별제도의확대나효과성 230 지원정책 개편방안 연구 제고에초점을두고있지만, 정작정책성과에영향을미치는관련제도와의종합적개편을간과하고있음을의미한다. 그결과, 개별제도의효과성과효율성을제고하기위해대책을추진하더라도기대했던성과를거두지못하는문제가발생하고있는것이다. 그러한사례는다양하게열거할수있다. 기초보장제도에대한지출을확대해왔음에도그것은사각지대해소나탈수급촉진그리고지원의형평성문제를해결하지못하고있다. 어떤의미에서지출을확대할수록제도의건강성이약화되는문제가발생하고있는것이다. 자활사업은미취업수급자및차상위층의취업및창업을성공시키더라도탈수급으로인도하지못하고있다. 기초보장제도의수급지위를 유지하는데따른편익이힘들여근로소득을증대시킴에따라얻게될편익보다크지않기때문이다. 근로장려세제가기초보장제도수급자를제외한것은기초보장제도수급자에게상대적과잉급여의개연성이있기때문이다. 의자산형성지원사업신청자가적은이유는기초보장제도수급

242 지위를유지하는것이자산형성이후탈수급을하는데따른편익보다크기때문이다. 이러한사례들은개별제도를개편하는것만으로지원정책의효과를거두기힘들다는것을의미한다. 특히이러한문제의중심에기초보장제도가자리하고있음을말해준다. 이처럼개별제도를개편하는것만으로정책성과를거두기힘든상황에서도지원정책을전반적으로재구조화하는작업은지난 10년간지연되어왔다. 그리고그저변에는사각지대를해소하는문제와제도를개편하는문제가마치대립하는선택처럼인식되어왔다는문제가자리하고있다. 하지만사각지대를해소하는문제와제도를개편하는문제는서로밀접한관련이있다. 먼저사각지대를해소하고제도를개편한다는것은문제를해결하기보다악화시킬개연성이있으며, 이를통해성과를거두기에는많은시간을기다려야할것이다. 이어복지확대를통한사각지대해소없이제도만을개편한다는것은빈곤층의생활을더욱곤란한지경으로몰아넣을수있을것이다. 결국우리사회가현재취할수있는선택은점진적인사각지대해소와제도개편을동시에추진하는것이다. 엄밀하게말해서, 제도개편의방향과전략을수립하고이를토대로복지확대를본격화해야한다는것이다. 이는다분히인내심을필요로하는일이다. 3. 지원정책의제도구성을지원하는개별제도는그것을아우르는종합적인제도구성체계를전제해야한다. 물론그것은다양한경로설정이가능하며, 장 단기전략으로차별화할수있다. 하지만여기서종합적인제도구성은기초보장제도를욕구별급여체계로개편하고, 생계급여를인구학적특성에따라근로능력자와근로무능력자대상제도로분리하고, 근로능력자대상생계급여제도와각종취업및창업지원프로그램을결합하는방식을골자로하고 231 제 6 장 지원정책 개편방안 있다. 이는지난수년간진행된일련의연구결과를종합한것이다. 17)

243 첫째, 지원정책의재구성을위해서는기초보장제도개편이필요하다. 지난수년간기초보장제도가안고있는다양한문제점이노정되어왔으며, 그것은내 외부적인다양한원인에기초하고있다. 문제는기초보장제도개편과관련해서지난수년간제도의부분수정과전면개편을둘러싼논쟁이결말을내리지못하고있다는점이다. 그리고논쟁은마치빈곤층에대한소득보장의권리, 즉사회권을지키고해체하는문제처럼인식되기도하였다. 물론기초보장제도가안고있는문제점을해결해야한다는점에는큰이견이없지만, 문제를해결하는방식과관련해서다소차이가있는것이다. 하지만분명한것은기초보장제도의부양의무자기준을완화하여사각지대를해소하는방안외에도, 제도의효과성과효율성을제고할수있는방안을모색해야한다는점이다. 더나아가기초보장제도가제대로관리 지원하지못하고있는지원방식과관련해서도근본적인제도혁신이필요하다는점이다. 그리고이러한문제를해결함에있어현기초보장제도를부분적으로보수하는방안이제대로작동하기는힘들다. 그것은지난 10년간지속적으로제기되었던숙제, 즉 < 사각지대해소 적 232 지원정책 개편방안 연구 정소득보장 근로유인 > 문제를해결할수있는종합적인제도개편이필요하다는것을의미한다. 여기서는그러한제도개편을크게세가지로재구성하였다. 먼저기초보장제도를욕구별급여체계로개편함으로써각욕구별복지제도의발전을촉진해야한다는점이다. 이어생계급여제도를과노인 장애인등생활능력이없는빈곤층대상제도로분리해야한다는점이다. 그것은에대한소득파악이제대로이루어지지않는상황에서이집단을대상으로적정소득보장과근로유인을강하게연계할수있게해야한다는것을의미한다. 끝으로의취업및창업을지원하기위해다양한지원프로그램을통합적으로재구성해야한다는점 이다. 아래그림은이러한제도구성체계를정리한것이다. 17) 제도개편의기본방향과관련해서는노대명외 (2009), < 자립촉진지원제도도입방안연구 >, 한국보건사회연구원을참조하고, 이를보완하였음.

244 [ 그림 6-2] 지원제도 ( 가칭자립촉진지원제도 ) 의기본구조 자료 : 노대명외 (2009), < 자립촉진지원제도도입방안연구 >, 한국보건사회연구원 둘째, 지원제도는 < > 을대상으로하는지원제도로 재구성해야한다. 그것은앞서언급한바와같이, 기초보장제도를수급자의 근로능력유무에따라분리해야한다는점을말해준다. 여기서은통상적으로말하는취업빈곤층과실직빈곤층을총칭한다. 물론을지원하는개별제도는이들중특정집단에초점을맞출수있다. 하지만전체제도는전체를대상으로해야하는것이다. 이는에게서 < 취업 실업 비경제활동 > 간이동이활발하게나타난다는점에서특정시점에서의실직빈곤층에초점을두는방식은적절하지않기때문이다. 비경제활동상태에있는미취업빈곤층까지포함하는것이바람직한이유이다. 지원제도가근로능력빈곤층 (Workable Poor) 을대상으로해야한다는것을의미한다. 물론정책적우선순위는미취업빈곤층 ( 실직빈곤층과취업을희망하는비경제활동인구중빈곤층 ) 에있다고말할수있다. 하지만향후지원제도는취업빈곤층에도주목해야한다. 그것은현재기초보장제도가근로능력수급자에대한관리체계가취약하며, 특히취업수급자에대한관리에큰허점이있다는점과도 233 제 6 장 지원정책 개편방안

245 관련이있다. 지원제도에서취업수급자의취업상태와근로소득의변화에적절하게개입하는조치가취해지지않는다면, 복지제도의지속가능성을담보하기힘들기때문이다. 보다구체적으로, 지원제도는현행기초생활보장제도에서근로능력이있는수급자를분리하는방안을모색해야한다. 그것은에대한집중적인관리와특성에맞는지원을하기위해필요한조치이다. 셋째, 지원제도는 < 소득보장 취업 / 창업지원 사회서비스 > 를유기적으로연계해야한다. 이는취업빈곤층및미취업빈곤층에대한소득보장 ( 생계급여 ) 기능을전제하고있음을의미한다. 물론취업빈곤층에대해서는근로장려세제를통한소득보장이가능하고, 미취업빈곤층에대해서는일자리사업을통한소득보장이가능하다. 하지만이두가지방식모두에대한적절한소득보장방안이라고말하기힘들다. 현재의근로장려세제로생계급여의기능을대체하기에는지원금액과지원시점 ( 연간 1 회 ) 의문제가존재하며, 정부재정일자리사업만으로생계급여욕구를대체할수없는문제가존재하기때문이다. 그리고취업지원이란크게세가지 234 지원정책 개편방안 연구 사업을지칭한다. < 취업연계 직업훈련 자활근로 > 가그것이다. 여기서취업연계는현재보건복지부에서실시하고있는 < 성과관리형시범사업 > 이나, 고용안정센터및자치단체의고용관련부서에서담당하는사업을통칭하는것이다. 그리고직업훈련으로는기존자활사업내에포함되어있는자활직업훈련외에도지역자활지원센터등에서실시하고있는사업을통칭한다. 아울러직업훈련의특수한형태로취업패키지사업을들수있다. 자활근로사업은사회적일자리사업을포함하는정부재정을통해창출된일자리사업을통칭한다. 창업지원은 < 자활공동체, 각종창업자금융자, 마이크로- 크레디트 > 를통칭하는것이다. 끝으로사회서비스란의근로의욕 고취, 취업이나창업을위한가구여건조성을위해필요한서비스를말한다. 그것은한편으로는 < 보육서비스, 교육서비스, 의료서비스, 주거서비스 > 등을지칭하며, 다른한편으로는의자립의지를촉진하기위한교육서비스를지칭하는것이다.

246 넷째, 지원제도는자치단체차원에서복지서비스와고용서비스의연계를강화하여의근로능력및직업능력판정, 취업상태및소득변화의포착, 욕구와특성에따른취업및창업프로그램연계등을강화해야한다. 먼저을대상으로지원제도를운영하기위해서는, 근로능력자에대한판정체계를강화해야한다. 이는지난수년간기초보장제도수급자의근로능력판정체계가매우불안정했으며, 그로인해근로능력자에대한정책판단에혼선이있었음을감안할때, 매우중요한의미를갖는다. 이를위해서는최근기초연구가완료된장애판정체계를활용할필요가있다. 그것은 1수급신청자본인의기술에따른근로능력및장애판정, 2의학적검사를통한장애판정, 3근로능력상실정도에따른취업능력판정이라는세가지조치를취해야한다는것을의미한다. 그리고근로능력및취업능력판정을담당하는기능에대해서는다양한방안을제안할수있다. 그것은자활전담공무원을두는방안, 직업상담원에게위탁하는방안, 지역자활센터에게위임하는방안등으로요약할수있다. 이어의취업상태및소득상태를점검하는기능과관련해서도역할분담이필요 하다. 그것은자활전담공무원을통해취업빈곤층에대한소득파악을강화할수있는방안을모색해야한다는것을의미한다. 이문제와관련해서는제도로취업상태및소득상태에대한조사를강화해야할집단을표적화하는방식을제안할수있다. 그것은자활사업참여자의평균근로소득을기준으로그이하의소득을신고하는집단을대상으로소득파악을표적화함으로써행정부담을덜고, 소득의하향신고를일정정도차단하는방식을의미한다. 끝으로취업및창업지원프로그램과관련해서는사회복지전담공무원과자활담당공무원그리고고용지원센터의직업상담원이참여하는사례관리 (Case Conference) 를통해지역사회의가용자원과참여자의욕구를고려한프로그램연계방안을강화해야한다. 이는지난 10년간자활사업을통해실험했던 < 노동과복지의연계 > 가사실상별다른성과없이좌절하였다는판단에따른것이다. 235 제 6 장 지원정책 개편방안

247 제 3 절제도개편을위한과제와추진전략 지원제도의개편및재구성은기초보장제도급여체계를욕구별급여체계로개편하고, 생계급여제도를근로능력유무에따라분리하는것을전제로하고있다. 하지만이러한제도개편이 < 적정급여보장과근로유인 > 이라는성과를거두기위해서는 1선정기준을정교화하고, 2급여와근로인센티브를강화하며, 3취업및창업지원을효율화가필요하다. 이것은제도개편을위한핵심정책과제인것이다. 1. 선정기준의정교화와차별화 지원제도는그것을구성하는개별제도의목표와특성에따라선정기준, 즉소득기준과근로능력판정기준을차별화해야한다. 빈곤층의다양한욕구에부응하고각급여의중복이나과잉문제를해결하기위한선정기준의정교화가필요한것이다. 236 지원정책 개편방안 연구 먼저지원제도는개별제도별로선정을위한소득기준을다르게설정해야한다. 물론이문제와관련해서최저생계비의영향에서자유로울수는없다. 그것은이미 10년이상우리사회의빈곤선으로작용해왔으며, 그에따른사회적합의가도출된것이기때문이다. 하지만생계급여와현물급여, 기타복지서비스그리고취업및창업지원서비스지원대상을선정하는소득기준을획일적으로운영할필요는없다. 생계급여는상대적으로엄격한소득기준을적용하고, 현물급여와기타서비스는상대적으로관대한소득기준을적용할수있는것이다. 참고로기초보장제도의급여체계를개편하여생계급여제도의소득기준을설정하는경우, 그기준선은현재 최저생계비를구성하는생계급여상한액이된다. 그리고이론적으로현제도하에서생계급여를받는집단만이생계급여제도의수급자가된다. 그것은욕구별급여체계로개편하더라도빈곤층생계보장에미치는영향은중립적이라는점을말해준다. 다만, 이러한제도개편은생계급여를받는수급

248 자가다양한저소득층지원제도수급자가되는일종의 < 자동적급여수급 > 을제한함으로써상대적과잉급여의소지를통제하는역할을하게된다. 반면에기타현물급여는급여의성격에따라소득기준을조정할수있다. 예를들면, 의료급여는일정소득기준이하의모든집단을지원하는방식에서벗어나, 소득기준을상향조정하고의료비과부담으로고통받는집단을지원하는방식을취함으로써지출의급격한증가를통제할수있다. 이는취업수급자의건강보험가입을촉진하는정책과도궤를같이할수있다. 이어지원제도는소득기준을충족시키는집단을대상으로근로능력판정체계를정교화해야한다. 하지만현기초보장제도의근로능력판정체계를그대로유지한상황에서이러한역할을수행하기는힘들다. 그것은매우개략적인기준을토대로작성되었으며, 판정의신뢰도를높일수있는전달체계를통해관리되고있지않기때문이다. 참고로근로능력판정과관련해서지난수년간발생했던부정한의료진단서발급문제를해소하기위해서는공공의료기관을활용하거나정부가지정하는의료기관을통해진단서를발급하게할필요가있다. 그리고근로능력판정을토대로취업능 력을판정하는절차를도입할필요가있다. 현재근로능력판정방식으로는근로능력상실정도에따른취업능력평가가힘들기때문이다. 예를들면, 같은장애등급이라도특정한장애는취업에큰어려움을야기하지않는다. 이는장애유형에따라취업가능성또는소득능력의상실정도가다르게평가될수있음을의미한다. 이점에서근로능력판정체계를취업능력의관점에서정교화할필요가있는것이다. 취업능력의정도에따라정책목표와지원프로그램구성그리고지원방식의차별화가필요하다는것을의미한다. 이처럼장애판정체계를강화하는것은지원정책을넘어중장기적으로사회보장제도전체의개편에큰영향을미칠것으로판단된다. 이것이근로능력판정과그에따른취업능력판정이중요한이유이다. 237 제 6 장 지원정책 개편방안

249 [ 그림 6-3] 근로능력판정체계의흐름도 238 지원정책 개편방안 연구 자료 : 노대명외 (2009), < 자립촉진지원제도도입방안연구 >, 한국보건사회연구원 위에언급한선정기준에따라지원제도의수급대상규모를추정하면, 위에언급한종합적인제도개편이어떠한의미를갖는지보다쉽게이해할수있다. 기초보장제도를욕구별급여체계로개편하는경우, 빈곤층의욕구를보다정확하게적정수준에서보장할수있는것이다. 그리고저소득층지원정책이각수급집단에게어느정도의급여를보장하고있는 지파악하기도용이할것이다. 예를들면, 각수급가구에게생계급여와주 거급여가어떻게지급되고있는지보다정확하게확인할수있는것이다. 18) 18) 현재기초보장제도의현금급여중생계급여와주거급여의항목분리는형식적분리를의미할뿐, 실제각수급가구의욕구를고려한급여가아니다. 달리표현하면, 각급여가적정하게지급되고있는지파악할수없는방식인것이다.

250 각급여를필요로하는실질적인수요자중심의제도로변모하게된다는것을의미한다. 아래표는욕구별급여체계로개편하는경우, 생계급여수급자규모가어떻게변화하는지보여주고있다. 분석결과를요약하면, 근로능력자중생계급여수급자는전체기초보장제도수급근로능력자대비약 55% 감소할것으로추정된다. 19) 현재약 30만명으로추정되는근로능력수급자가 14만명규모로감소하게되는것이다. 하지만근로능력자의감소는이들이부양하는가구원을포함하는경우, 그규모의변화가더욱크게나타나게된다. 근로능력자가포함된가구의전체가구원중생계급여수급자는 75만명에서 34만명으로감소하게되는것이다. 그리고근로능력자와무능력자를모두합한전체수급자 148만명 (2009년기준 ) 중생계급여수급자 81만명으로감소할것으로추정된다. 이론적으로생계급여제도에서제외되는기초보장제도수급자는현재도생계급여를받지않는집단이라는점에서, 그리고만일생계급여를받고있다면일종의과잉수급이라는점에서, 제도에미치는영향이중립적이거나과잉급여를해고하는방향으로작동하게되는것이다. [ 그림 6-4] 급여체계개편에따른생계급여수급자규모변화 ( 추정 ) 239 제 6 장 지원정책 개편방안 자료 : 한국복지패널 2008 년 ( 제 3 차 ) 원자료 19) 이러한분석결과는한국복지패널조사의 2008 년자료를토대로산출한것이다.

251 2. 소득보장제도의건강성강화 : 인센티브와제재의균형 지원제도가건강성을유지하기위해서는크게세가지조치가함께취해져야한다. 첫째, 생계급여제도등현금급여제도가수급자의선정과급여에서정확성을제고할수있는조치를취해야한다는것이다. 둘째, 의근로유인을위한현금및현물인센티브를강화하는것이다. 셋째, 각급여수급자가권리에따른의무를이행하도록하는제재조치를분명하게정립하는것이다. 첫째, 생계급여제도는실제지원이필요한수급자를중심으로선정되고, 성실한소득신고를유도하는방향으로개편되어야한다. 하지만소득파악이힘든상황에서보충급여방식을유지하기에는여전히많은어려움이따른다. 따라서생계급여와관련해서부정수급이증가하는것을억제할수있는조치를취할필요가있다. 그것은다음세가지로정리할수있다. 1생계급여제도를분리하여실제수급자를분명하게함으로써정책대상을분명하게하는것이다. 그것은앞서언급한바와같이, 기초보장제도수급자의절반 240 지원정책 개편방안 연구 이하로그규모가감소하게된다. 2미취업수급자에대한관리를강화하는것이다. 조건제시가유예된집단에대한관리를통해근로의무를준수할수있게해야하는것이다. 이는취업을기피하고있음에도생계급여를지급하는데따른부작용을최소화해야한다는것을의미한다. 3취업수급자의소득신고와관련해서자활사업또는자활근로사업참여자의월평균근로소득을자산조사의기준선 (guide line) 으로명문화하는것이다. 이는근로소득이자활사업참여소득보다낮음에도노동시장에머무르는집단을대상으로자산조사를강화해야한다는것을의미한다. 취업수급자가지나치게낮은소득을신고해도다른조치를취할수없는상황에서성실한소득신고 를유도하고, 자산조사를강화해야할수급자규모를축소시키기위한조치를취해야하는것이다. 여기서주목해야할점은이러한조치를제도로명문화해야한다는것이다. 둘째, 의근로를촉진하기위해서는근로인센티브를함께강

252 화해야한다. 현금인센티브는기초보장제도중자활사업에적용되고있는근로소득공제와비수급을대상으로하는근로장려세제를들수있다. 현재이두제도는기초보장제도수급여부에따라서로다른 ( 취업빈곤층 ) 을지원대상으로하고있다. 하지만대상생계급여제도를분리하고, 성실한소득신고를유인하는행정조치가취해지게되면, 단일한근로인센티브제도를도입할수있다. 물론그것은수급자와비수급자간의형평성을고려하여단계적으로통합되어야할것이며, 근로장려세제를대상소득보장및근로유인제도로강화할것인지의선택에따라급여수준을결정해야할것이다. 하지만그것을대상생계급여를대체하는방향으로발전해서는곤란할것이다. 생계급여제도는미취업빈곤층에대한기초적인소득보장제도로서의역할을담당해야하며, 근로인센티브제도는취업자에게추가적인금전적편익을제공함으로써미취업빈곤층을취업으로유인하는방식을취하는것이바람직할것이다. 그리고앞서언급한현금인센티브외에도취업빈곤층을대상으로하는다양한지원을연계할필요가있다. 그것은취업빈곤층의지출부담을덜고 취업을위한개인및가구여건을조성해주는방식을의미한다. 양질의보육서비스나사회서비스를제공하고, 각종저소득층지원사업을우선배정하는형태를생각해볼수있는것이다. 예를들면, 취업수급자자녀에게우선적으로학자금을지원하는조치나, 영구임대주택및전세임대주택을우선배정하는방식등이그것이다. 셋째, 이복지급여를수급함에있어권리를향유하는것이상으로그에따른의무를이행해야한다는점을명확히해야할것이다. 일차적으로기초보장제도를비롯한각종저소득층지원제도는수급신청자의성실한소득신고를전제하고있다. 하지만현실에서소득의하향신고나취업상태은폐등의문제가발생하고있다. 따라서이문제를해결하기위해서는부정수급에대한엄격한조치가필요하다. 그것은전체수급자를대상으로평생수급기간을제한하는일방적권리제한방식을취하기보다, 의무를이행하지않은데따른권리제한방식을취해야한다는것을의미한다. 241 제 6 장 지원정책 개편방안

253 예를들면, 부정수급자에대해서는일정기간각종복지제도수급자격을제한하는조치를생각해볼수있다. 마찬가지로근로의무와관련해서도동일한규정을취할수있을것이다. 다만, 한가지지적해야할점은국가또한의권리를제대로보장해야한다는것이다. 실제심각한박탈을경험하는집단을소득보장대상에서제외하고그로인해부정수급이발생하였다면, 그것은책임을묻기힘들것이다. 마찬가지로적정한취업기회를제공하지않고근로의무를묻는것또한용이하지않을것이다. 이점에서각종제재조치는그것을구제하는절차와균형을이루어야할것이다. 3. 취업지원및창업지원의강화 의탈수급 탈빈곤을촉진하기위해서는취업및창업을통한근로소득증가가전제되어야한다. 하지만그것이저임금일자리로진입하는것을목표로해서는안된다. 물론현실에서저임금일자리로진입하는을위한대책을마련해야하지만, 취업지원및창업지원프로그 242 지원정책 개편방안 연구 램은직업능력의향상과보다나은근로소득의실현이라는목표를지향해야하는것이다. 이를위해서는크게두가지전제조건이충족되어야한다. 하나는공급자중심방식에서수요자중심방식으로서비스연계체계를강화해야한다는것이다. 지금까지자활사업등이채택해왔던방식처럼미취업수급자를취업대상자와비취업대상자로구분하여, 지원서비스를분절적으로운영하는방식에서벗어나야한다는것이다. 그것은한수급자가자활근로등재정일자리사업에참여하면서도, 직업훈련등의서비스를받을수있는체계로개편해야한다는것을의미한다. 이방식은서비스공급자에따라지원대상을구분하는방식을넘어, 각부처가공급하는서비스가한 사람에게유기적으로연계될수있도록제도를설계해야한다는것을의미한다. 이러한전제조건이충족되지않는다면, 개별프로그램의공급을확대하더라도사업참여에따른취업및창업성과를제고하기힘들기때문이다. 다른하나는지난수년간분절적으로시행되어왔던소규모의취업및창

254 업프로그램을통합적으로재구성해야한다는것이다. 지난수년간사회적일자리사업이나마이크로- 크레디트사업, 자산형성사업등이시행되어왔다. 하지만이사업들은독자적인법적근거를마련하지못하였거나, 스스로사업성과를제고하는데어려움에봉착하고있다. 이점에서대상사업들을법적근거를가진사업체계로통합하는방안을강구할필요가있다. 이는개별사업의중복이나효과성부진의문제를해결하는데도중요한기여를할것으로판단되기때문이다. 그리고이러한제도개편을전제로할때, 취업지원및창업지원프로그램과관련해서몇가지해결해야할과제가있다. 그것은 1참여자욕구와능력에맞는프로그램을연계하지못하고있다는점, 2소득이발생하지않는훈련기간의소득보장이이루어지지않고있다는점, 3프로그램참여에따른성과를제고할수있는성과체계가취약하다는점등으로요약할수있다. 그리고이과제를해결하기위해서는다음과같은개편전략에대해신중하게검토할필요가있다. 첫째, 취업및창업지원서비스의성과를높이기위해서는개인별사례 관리체계를구축해야한다. 개인별사례관리체계란초기상담부터프로그램연계, 그리로취업이후까지의과정에걸쳐, 에대한상담과지원기능을할수있는지원체계를지칭하는것이다. 일차적으로심층상담을통해대상자의근로능력및의욕에대한정확한진단과가구여건파악에기초하여개인별로특화된개인별지원계획을수립해야한다. 이는또는근로빈곤가구가안고있는문제점에대한종합적인개입전략을마련해야한다는것을의미한다. 그리고취업지원프로그램참여상황을점검하여사업성과와문제점을조기발견하고개입해야한다. 이는근로연계복지정책을시행하고있는대부분의국가에서공적또는사적전달체계에서일종의 Gateway를설치하는것과유사한방식이다. 만일문제와관련해서근로능력판정과직업능력판정그리고프로그램연계에이르는초기개입이부실화되면, 이후의많은프로그램이기대와다른결과를초래할수있다는점에서매우중요한의미를갖는다. 의욕구와능 243 제 6 장 지원정책 개편방안

255 력을감안하지않는프로그램연계는오히려문제를악화시켜왔다는점에주목해야할것이다. 둘째, 취업지원및직업훈련프로그램에참여할수있도록해당기간에소득보장을강화하는조치를취해야한다. 지난 10년간자활사업은취업연계및직업훈련프로그램의저발전으로인해고통받아왔다. 그것은전달체계상에서이러한서비스를전략적으로확대할수있는여건이조성되지않았다는점과도관련이있다. 하지만중상당수사람들은직업훈련을통해자신의직업능력을향상시키고보다나은일자리로이동하고자한다. 이러한욕구를충족시키기위해서는현재지원프로그램중취업연계와직업훈련프로그램을대폭강화할필요가있다. 물론취업알선 직업훈련 일자리제공 고용보조금등의정책들을그대로유지한채, 의참여를촉진하는방안도검토해볼수있다. 하지만이들의특성과교육수준등을감안할때, 지역노동시장의노동수요를고려한프로그램의설계가필요하다고판단된다. 그리고이러한시도는자활근로사업등재정일자리사업에비해상대적으로전면에배치할필요가있다. 다만문 244 지원정책 개편방안 연구 제는이러한훈련과정중생활이어려워진다는것이다. 이는직업훈련등의서비스기간중소득보장을강화하는조치를취해야한다는것을의미한다. 달리표현하면, 취업프로그램참여확대를위해서는소득보장프로그램과의연계를강화하는조치를취해야한다는것이다. 이는현재기초보장제도수급자에게국한된소득보장의기능을별도의지원제도를통해확대하는방식을취해야한다는것을의미한다. 셋째, 각종일자리사업프로그램은성과체계로의개편이필요하다. 과거수년간자활사업은지나치게획일화된일당방식을취함으로써참여자의근로의지를약화시킨측면이있다. 그것은경력이나사업성과그리고노력 에관계없이모든참여자에게동일한수준의급여가보장되고있다는점을의미한다. 이러한사업방식은참여자로하여금직업훈련을통해기술능력을배양하거나, 사업수익을제고하기위해더많은노력을하는데부정적인영향을미친다. 물론이러한사업은참여자의헌신과의식개혁이필요하

256 다. 하지만헌신만으로장기간일자리사업에대한의욕을유지하게하는것은실현가능한일이아니다. 이점에서주요한일자리사업들은경력과사업성과그리고노력에따라근로소득이차별화될수있는, 더나아가실현된수익을그에따라배분할수있는체계로개편해야한다. 그것은근로의욕이미약한상황에서수급지위를유지하며, 장기간재정일자리사업에체류하는문제를해결하는데기여할것이다. 245 제 6 장 지원정책 개편방안

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258 07 K I H A S A 결론