고용안정사업의성과평가 * 방하남 ** 1) Ⅰ. 서론 : 고용보험사업평가의필요성과범위 1. 고용보험사업심층평가의필요성과목적 1995 년고용보험제도가도입된이래지난 10여년동안은정책과사업의일차적인주 안점이제도의정착과적용대상의확대에있었다면, 이후로는고용보험제도의적용사 각지대를최소화함으로써실질적인적용률과실업급여의수급률을선진국수준으로높 이는한편고용안정사업과직업능력개발사업을포함하는적극적노동시장정책 (Active Labor Market Policy) 프로그램의효율성과효과성을체계적으로제고하는일이무엇보 다중요한정책과제로등장하게되었다. 그간고용보험의제도체계는노동시장의수요에맞추어지속적으로변화되어왔으나 고용안정과직업능력개발프로그램의각개별사업들이노동시장의변화하는수요와여 건에유연하게반응하고적절하게작동함으로써사업본래의목적- 근로자들의고용안 정과직업능력개발향상- 을제대로달성하고있는가가향후제도발전과노동시장의안 정적발전에반드시점검되어야할사안이다. 실질적으로고용보험제도는시행 10 여년간제도적용과사업의확대, 활성화에는상당 한성과가있었으나, 개별사업의효율성과효과성그리고심지어는사업의적정성에 대한문제제기가지속되고있는바이는각사업의성과에대한객관적이고과학적인 ** 본논문은 2007 년노동부의학술연구용역사업의일환으로연구된 고용보험심층평가 중고용안정사업의평가연구결과를요약한것이다. ** 한국노동연구원선임연구위원 (phang@kli.re.kr). 46_ 노동리뷰
고용안정사업의성과평가 평가결과가결여되어있기때문이라고본다. 그간물론고용보험사업에대하여기획예 산처재정사업자율평가와기금운용평가가시행되어오고있으나이들평가는사업의 타당성과성과목표의달성도점검에중점을두고있고, 사업의실질효과에대한분석과 심층평가가미흡하여평가결과의신뢰성과평가결과의체계적인환류를통한제도개선 에는한계가있었다. 이에 2007년에한국노동연구원과직업능력개발원이연구컨소시엄을이루어실시한 고용보험의고용안정사업과직업능력개발사업에대한심층평가사업에서는사업분류와 특성에맞는체계적인평가지표를개발하여각개별사업별로정량적- 정성적평가를실 시하고, 그에기초하여사업간의비교평가를실시한후고용보험의고용안정사업과직 업능력개발사업에대한종합평가를수행하였다. 이를위해본평가사업에서는사업의 활용기업과비활용기업, 활용근로자뿐만아니라비활용근로자에대한구조화된서베이 조사를실시하고, 고용보험 DB의사업실적및관리자료그리고일선고용지원센터및 기업현장방문등다양한자료의분석을통해정량적정성적 평가방법들을동원하였 다. 본논문에서는그중고용안정사업에대한평가과정과평가결과를요약해서제시하 고그에근거하여고용안정사업의개선방안을제안하려고한다. 2. 기존평가체계의한계와심층평가의기본방향 고용보험사업에대한평가는기존에도정부예산효율성의차원에서기금평가의명목 으로수행되어왔으나사업의효율성과효과성에대한체계적이고본격적인평가는이 루어지지못하였다. 본심층평가에서는기존평가실행에있어서다음과같은한계와문 제점을보완함으로써보다객관적이고신뢰성있는사업평가를수행하려고노력하였다. 첫째, 기존평가체계는사업의입안단계에서사업목표의적정성, 실행단계에서의효 율성, 그리고성과단계에서의효과성등평가단계별평가체계와지표를구체적으로설 정하지않았고, 사업의효과가추상적으로측정판단되는 경우가많았다. 따라서본평 가사업에서는사업의계획및기획단계에서부터성과단계에이르는단계별평가지표를 설정하고측정수단들을미리계획함으로써정책의목표와성과평가가보다명시적으로 연계될수있도록하였다. 그간고용안정사업과직업능력개발사업은사업의다양화와 다기화로인해사업내용이풍부해지고확대되는가시적효과는있었으나너무복잡하 고다기화된사업체계로인하여오히려사업의선택과집중성이떨어지고이에따라중 복과잉투자 등으로인한예산의비효율성에대한우려가상존해왔었다. 본평가연구 에서는보다확신있는사업평가와예산배분의효율성기반을확충하기위해각사업에 대한 1집행실태모니터링, 2수요자만족도조사, 3고용보험 DB 자료분석을통한실 이슈분석 _47
질사업효과측정등을포함하는종합적이고체계적인사업심층평가를실시하였다. 둘째, 과학적이고객관적인사업평가를위해서는구체화되고신뢰성있는데이터의 확보와구축이필수적임에도정책평가에반드시필요한평가데이터가거의존재하지않 은문제점이존재하고있다. 평가를위한자료의부족과한계는단시간에해소될수있 는문제는아니므로본평가연구에서는서론에서적시한대로최대한다양하고객관적 인자료를확보하여평가의신뢰도를높이려고노력할것이다. 과학적인평가를위해서 는사업프로그램참여자들의인적특성과성과지표에대한정보가사업시행전(t -1) 과 시행후(t +1) 에각각수집되어야하며, 수혜그룹( 실험집단) 과비교그룹( 비교집단) 을설 정하여각그룹에대한평가자료가구축되어야신뢰할수있는정책평가결과가도출가 능하다. 본연구에서는사업의수혜자들뿐만아니라비수혜자까지구조화된설문조사를 통해비교분석함으로써사업의효과성평가에있어서객관성을진작하려고노력하였다. 셋째, 사업의집행과예산효율성을제고하기위해서는평가결과에따라해당사업의 축소또는확대를결정하여야함에도불구하고, 이에대한명확한기준이나지침이존 재하지않아평가와정책이서로독립적으로추진되는경우가많이발생하였다. 본평 가사업에서는각사업에대한심층평가결과에따라사업의폐기에서부터사업의적극 적활성화까지최종 Action 에대한판단을제시함으로써평가결과가정책과사업계획에 다시환류될수있는기반을마련하려고하였다. 그간고용보험에의한기금사업들은 정책모니터링기능이부족하여정책추진과정에서발생하는문제점들이누적된후에서 야정책당국에발견되는경우가많았으며정책모니터링기능의부실은정책환류시스템 의부실을초래하고, 이는정책과사업전반의비효율로귀결되는악순환을가져올수 있어서적절한개선책이필요하였다. 3. 사업평가의범위 본평가연구는전체고용보험사업 (2006 년92 개세부사업) 의1/3에해당하는32 개사업 을대상으로하고있다. 평가대상사업의선정기준은 2007 년재정사업자율평가대상사업 52 개중(a) 2005 기금평가대상사업 및 2006 집행률부진사업, 그리고 (b) 사업부서의 평가희망사업 을중심으로우선선정한고용안정및직업능력개발관련 28개사업과 한국폴리텍대학, 대한상의민간훈련기관등위탁훈련기관간비교평가사업 4개등총32 개사업으로구성되어있다( 평가대상사업의리스트는 < 표2> 참조). 48_ 노동리뷰
고용안정사업의성과평가 Ⅱ. 사업평가의개념및평가지표 1. 사업평가의개념및지표 일반적으로사업평가란시책사업의계획- 집행- 성과단계의효율성과효과성등을평가 하는것을의미하며, 사업평가의핵심적인문제는사업또는정책의기반이되는개입 논리의정당성(validity) 을검증하는것으로볼수있다. OECD(1999) 에따르면사업평가 는 특정사업의중요한제반측면과그가치를체계적분석적으로 평가하고평가결과 의신뢰성과유용성을추구하는일 로정의되고있다. 즉, 특정사업이기대했던성과를 달성하는데얼마나기여했는지를여러가지과학적기법을사용하여분석하고, 그성공 요인또는실패요인을객관적으로기술하여사업운영체계를개선할수있는방향과대 안을제시하는데활용될수있도록하는데그목적이있다. 사업평가에적용되는주요평가관점은 1 적절성, 2 효율성, 3 효용성, 4 효과성, 5 지속가능성등크게다섯가지로구분되고있으며(European Commission, 1997), 각관점 에대한정의는다음과같다. 첫째, 적절성: 정책과사업의목적및목표가환경요인등을고려할때적절한지, 타 당한지, 필요한지등을평가하는관점이다. 여기에서는적용대상집단( 기업, 근로자) 의 지원및수혜추이를점검해봄으로써사업이원래목표한타깃그룹에적절하게적용되 고있는지를점검한다. 둘째, 효율성: 사업의실행및집행단계에서자원배분의효율성과집행절차와수단의 효율성을보는과점이다. 여기에서는 1계획단계에서의지원조건및절차에대한수요 자만족도( 설문조사등) 및지원조건에대한평가를수행, 2집행단계에서의집행절차 의효율성점검( 설문조사자료이용) 및( 훈련사업등의경우) 교육훈련프로그램에대한 만족도조사, 3성과단계에서의투입대비성과( 자원배분의효율성: 지원금액대비취업 성과등 ), 4사후관리단계에서의사후관리의효율성등을점검한다( 설문조사자료이용) 셋째, 효용성: 사업의계획과목표대비실제로이루어진사업의시행정도나실적을 보는관점으로사업의영향과당초수요와사업집행실적간의비교를통하여측정될수 있다. 여기에서는 1사업수요대비수혜기업( 수혜자) 의분포(coverage) 및 2산출의균 형성( 지역, 산업, 목표집단등) 을점검한다. 넷째, 효과성: 사업의시행으로인해달성될수있는효과를말하며사업의애초목적 과목표가얼마나충실하게달성되었는가를보는관점이다. 여기에서는고용안정사업의 이슈분석 _49
효과지표로 1고용효과( 취업성과), 2기업경영에미치는효과, 3노동시장성과등을 점검한다. 다섯째, 지속가능성 : 사업이향후유익한결과를낳을것으로기대되는지, 환경요인들 을고려할경우지속가능한지등을점검하는관점으로보통종합평가결과와축을같이 한다. 2. 조사자료및평가방법 사업의집행과정에대한모니터링및만족도연구를위해서본연구에서는설문조사, 심층면접, 고용보험 DB 분석등을수행하였다. 연구항목별연구방법과조사대상을열거 하면아래 < 표1> 과같다. < 표 1> 연구항목에따른연구방법및조사대상개관 연구방법 조사대상 사업목적의부합성설문조사수혜자 수혜대상의적합성고용보험 DB 분석 수혜자분석 지원요건및수준의적절성 설문조사, 제도비교( 사업별비교) 수혜자, 고용지원센터담당자 지원절차및전달체계의합리성설문조사심층면접수혜자, 고용지원센터담당자 사업만족도조사설문조사수혜자 특별히본연구평가사업에서수행하게될사업의집행과정에대한모니터링및만족 도조사는크게다음의주제들을포괄하게될것이다. 첫째, 사업목적의부합성: 개별사업이사업의본래목적과취지에맞게계획되고시 행되고있는지를평가할것이다( 예: 고용유지지원금이구조조정에직면한기업의고용 유지를위해도움이되고있는지를평가). 어떤사업들은도입초기에는사업의적절성 과부합성이높았으나시장상황과제도환경의변화로인하여더이상적절하지않은 사업들이있을수있다. 둘째, 수혜대상의적합성: 개별사업이사업의취지에부합하는수혜대상을포괄하고 있는지를평가한다. 이에대한평가는수혜대상의적절성에초점을맞추고있는만큼 사업집행결과에나타난수혜자의특성을분석할것이다. 예를들어, 전직지원장려금의 활용실적에대한분석을통해어떤규모나업종혹은근로자들이주로이사업의수혜 자가되고있는지를분석함으로써사업의취지와수혜대상자간의적합성을평가할수 있다. 50_ 노동리뷰
고용안정사업의성과평가 셋째, 지원요건및수준의적절성: 활용실적은기본적으로지원요건및지원수준에 의존하게되는데, 가령지원수준이높을경우사업수혜실적이높아지는제도의특성상 지원수준의적정성평가는고용보험사업의예산의형평성, 수혜대상의포괄성이라는관 점에서매우중요하다고할수있다. 특히고용보험사업들의지원수준이사업마다상이 한만큼공통된기준을마련하기는쉽지않지만사업간형평성이라는측면에서볼때 적정지원수준에대한평가는매우중요하다. 이에본연구에서는평가대상사업을대상 으로각지원요건및지원수준의적정성을평가할것이다. 적절하고필요한사업임에도 불구하고지원요건이너무까다롭고, 지원수준이너무낮을경우해당사업의활성화를 위해서는지원요건과수준을완화하고상향조정할필요가있을것이다. 넷째, 지원절차및전달체계의합리성: 지원수준이나지원요건이합리적으로설계되 어있다고하더라도지원절차가까다롭고전달체계가제대로작동되지않을경우사업 의효과성이제대로나타나지않을수있다. 따라서지원절차및전달체계에대한적절 한평가를통해집행과정의효율성을제고할수있는개선방안이필요할것이다. 다섯째, 사업에대한주관적만족도: 사업에대한만족도는사업의지원을받는기업 과수혜근로자들을대상으로실시하게된다. 이를통해사업이수요자의입장에서판단 할때얼마나유용성이높으며효과적으로목적을수행하고있는가를점검할수있을것 이다. 단, 수혜자들에대한만족도조사는사업에대한평가자료로서는객관성에한계가 있으므로조사결과에대한해석과그에기반한평가는잠정적일수밖에없는한계가있 다는것을미리인지할필요가있다. 본평가연구에서는설문조사가필요한사업들과해 당근로자들에대해구조화된설문지조사를통해사업에대한만족도를측정할것이다. Ⅲ. 고용안정사업의사업별종합평가결과 1. 고용안정사업에대한종합평가결과 본평가연구사업에서는개별고용안정사업에대한평가를사업단계별평가관점에따 라서평가하고표준화된평가지표를이용하여사업간비교평가를할수있었다. 평가는 설문조사와고용보험 DB 분석을통한정량적평가그리고사업의추이와현황그리고 기존의정책연구결과에기초한평가자의정성적평가를병행함으로써정량과정성양 측면에서의균형잡힌평가를실시하려고노력하였다. 사업의단계별- 관점별로적정성, 효율성, 효과성, 지속가능성에대한평가는 1에서 5까지 5점척도로측정하였으며 1 이슈분석 _51
은가장적합하지못한경우, 5는가장적합한경우를나타낸다. 아래 < 표2> 에는고용안정사업의개별사업에대한평가결과를 (a) 사업의적절성및 정책대상그룹에대한효용성,(b) 사업의전달단계에서의효율성,(c) 사업의성관단계에 있어서의효과성을중심으로재정리한것이다. 사업의적절성은해당사업이얼마나적극적노동시장정책으로서적절하게입안되고 정책대상을정확하게설정하고있는가를판단하는것이고, 사업의효율성은사업이얼 마나효율적으로시행되고수요자의욕구(needs) 에맞게집행되고있는가를판단하는것 이며, 사업의효과성은사업이원래목적했던목표를얼마나성공적으로달성하고있는 < 표 2> 고용안정사업단계별평가결과 고용조정 고용창출 고령자등고용촉진및고용안정 기타고용안정 고용평등 사업명 계획및집행단계 적절성 ( 정성평가) 효율성 ( 설문조사) 효용성 ( 정성평가) 성과단계 효과성 1 ( 설문조사) ( 단위 : 점 ) 효과성 2 (DB 분석) 고용유지지원금 ❸ 3.28 ❸ 4.13 ❹ 전직지원장려금 ❹ 3.47 ❷ 3.43 ❸ 재고용장려금 ❷ 3.37 ❷ 4.16 ❸ 교대제전환지원금 ❹ 3.49 ❷ 4.02 ❸ 중소기업근로시간단축지원금 ❸ 3.41 ❹ 3.32 ❷ 중소기업고용환경개선지원금 ❸ 3.47 ❸ 4.19 ❸ 중소기업전문인력활용장려금 ❹ 3.48 ❹ 4.37 ❹ 중소기업신규업종진출지원금 ❶ 3.44 ❶ 4.37 ❶ 고령자다수고용촉진장려금 ❸ 3.08 ❸ 3.60 ❸ 정년퇴직자계속고용장려금 ❸ 3.26 ❸ 3.60 ❸ 신규고용촉진장려금 ❺ 3.55 ❹ 4.15 ❹ 임금피크제보전수당 ❹ 3.38 ❷ 3.91 ❷ 중장년훈련수료자채용장려금 ❹ 3.44 ❹ 4.13 ❹ 노사공동재취업지원센터지원 ❹ 3.32 ❹ 3.18 ❹ 취업지원민간위탁시범사업 ❹ 3.06 ❸ 3.45 ❷ 고령자고용환경개선융자지원 ❹ 3.80 ❹ 4.05 ❹ 건설근로자퇴직공제부금지원 ❷ 3.38 ❶ 2.96 ❶ 건설근로자고용안정지원금 ❸ 3.25 ❷ 3.69 ❶ 출산후계속고용지원금 ❺ 3.50 ❸ 4.25 ❸ 육아휴직장려금 ❺ 3.56 ❸ 3.78 ❸ 대체인력채용장려금 ❺ 3.47 ❸ 3.70 ❸ 산전후휴가급여 ❺ 3.36 ❸ 3.95 ❸ 육아휴직급여 ❺ 3.32 ❸ 3.61 ❸ 지역고용지역고용창출및인적자원개발지원 ❸ - ❸ - ❷ 자료 : 2007 고용보험심층평가실태조사 - 각사업. 52_ 노동리뷰
고용안정사업의성과평가 가를판단하는것이고고용안정사업의경우사업의궁극적인목적은근로자의고용안정 을진작하는데있다고볼수있다. 여기에고용유지, 고용조정지원, 고용창출지원사업 등이그수단으로서동원되는것이다. 고용안정사업들은위에제시한세가지평가관점에따른평가결과의조합에따라몇 가지대표적인유형으로분류가가능할것이다. 첫째, 가장이상적인사업은적극적노동시장정책이라는거시적틀안에서 1사업의 적절성과시의성이높고, 2 명확하게설정된타깃그룹을대상으로효율적으로집행됨 으로써사업에대한만족도가높으며, 3 그결과사업이본래목적했던목표가효과적 으로달성된사업일것이다. 이러한사업들은향후지속적인활성화내지는사업의확 대가필요한경우이다. 심층평가결과 중소기업전문인력활용지원금, 중장년훈련수료자채용장려금, 정년 퇴직자계속고용장려금, 신규고용촉진장려금 사업등이여기에해당하는것으로평가 되고있다. 단 신규고용촉진장려금 사업은평가본문에서언급한대로최근사업실적이 급격하게높아진사업으로서사업의적절성과효율성은높으나장기적인효과성이의심 스러운사업중의하나로서보다면밀한사업모니터링및전문가평가를통해사업의 축소혹은개선방향을결정해야할것으로보인다. 한편적극적노동시장정책의실천도구로서의고용안정사업이라는측면에서볼때사 업의적합성과타당도가가장높은사업들로 고용유지지원금 사업과 재고용장려금 사업, 그리고 신규고용촉진장려금 사업등을들수있을것이다. 본사업들은고용안정 과고용촉진이라는사업의본질적측면에서가장중요한사업들이고그만큼효율성과 효과성이높게나와야함에도불구하고심층평가결과그렇지못한것은현재수행되고 있는고용안정사업의추진체계와전달체계를재점검해볼필요성이있음을시사한다. 둘째, 사업의적절성이높고, 효율적으로시행되고있는데도사업의효과성이높지않 을경우는사업이수요자에게전달하는효용이높지않을가능성이많으며이경우에는 사업이제시하고있는지원요건과지원수준이사업대상계층에게적절하게설정되었는 지를재점검해보아야할것이다. 만약사업의필요성과타당성이높은데지원요건이 너무까다롭거나지원수준이너무낮을경우이는사업의활성화를저해하는결과를낳 게될것이다. 그럴경우사업의활성화를위해서는사업의계수조정(parametric adjustment) 이필요할것이다. 그러나예산효율적인계수조정을위해서는현재각종고용안정사업에서정하고있는 지원금액과지원기간에대한전반적재검토가전제되어야할것이다. 예를들어적용 기업에서의 고용유지 나 고용장려 를위해어느수준에어느정도의기간이가장적절 한임금지원(wage subsidy) 인가에대해서는아직정확한연구결과가존재하고있지않으 이슈분석 _53
며따라서향후고용보험사업의주요한평가연구과제중의하나이다. 아울러선진국에 서처럼유사한사업에대해지원요건과지원수준을서로다르게설정하여일정기간모 니터링을하고그결과를평가해보는사회적실험(social experiment) 도가능한대안중 의하나일것이다. 평가결과에의하면고용조정지원을위한 재고용장려금 과 전직지원장려금, 중소기 업근로시간단축지원금, 취업지원민간위탁시범사업, 모성보호를위한 육아휴직장려 금 등의사업이여기에해당하는것으로평가된다. 셋째, 사업의적절성이나효율성은그렇게높지않은데사업의이용도, 즉수요자들에 대한효용성이높을경우이는시장에서사업에대한잠재적수요(potential need) 가높다 는것을의미할수도있고, 아니면사업의본래목적과는다른방향으로사업이오용되 고있을도덕적해이(moral hazard) 의위험성이동시에존재할수있어서사업추이및 이용실적에대한지속적인모니터링및심층평가가필요한경우라고볼수있다. 사용 주의입장에서뚜렷한편익이없는데도갑자기지원율이나이용도가높아진사업들이 여기에해당한다고볼수있다. 중소기업고용환경개선지원금, 고령자고용환경개선융 자금 등의사업이여기에해당하는것으로평가되고있으며, 전자의경우는다른사업 과의중복성문제( 산업안전을위한클린사업장지원사업), 후자의경우는사업의타당성 문제( 산업안전법에의한사업) 가있어서향후고용안정사업의정비대상우선사업으로 평가된다. 넷째, 사업의타당성과적절성이높은데사업이효율적으로시행되지못함으로써사 업효과가낮은경우도있을수있다. 사업의비효율성은주로사업의전달체계의비효 율성에의한것이므로이런경우에는사업전달체계의혁신을통해사업의효율성과효 과성을높일수있을것이다. 단고용안정사업에는단기적효과를목적으로하는사업 이있는가하면장기적효과를기다려야하는사업들도있다. 기업의고용환경개선사업 이나여성의장기적인고용안정을위한모성보호및육아휴직지원사업들이여기에해 당한다고볼수있다. 그러나현재대부분의고용안정사업들은단기적이고가시적인사 업효과들이기대되는사업들이다. 사업의성과에대한평가나판단을할때는사업효과 의이러한장단기성이 고려되어야할것이다. 고용안정사업의효과측정과평가를위해서는주요사업에대해3년내지5년주기의 모니터링및후속평가를위한실태조사(Follow-up Survey) 가필수적이다. 이를통해사업 의적절성과효율성그리고효과성평가를위한객관적이고과학적인자료의측정이가 능하며이러한정확한자료에바탕한심층평가를통해사업의축소나확대등에관한 주요한정책결정을할경우사업의효과성뿐만아니라예산의효율성또한높을것이다. 아울러여성의고용기회와고용안정이라는적극적노동시장정책의추구를위해필요 54_ 노동리뷰
고용안정사업의성과평가 한고용평등사업군의출산, 육아휴직관련지원사업들과급여사업들도여기에해당하는 사업들일것이다. 이와함께인구고령화시대중고령자의고용불안이장기적인구조문 제가되어있는한국의노동시장현실을고려할때동근로계층의고용안정을위한지 원사업들은향후에도지속적으로확대되어야할주요사업분야라고할수있다. 다섯째, 마지막으로사업의타당성과적절성그리고효과성이모두낮은경우사업의 효율성이나효용성은아무의미가없으며장단기적으로 예산낭비에해당하는사업으 로평가를거쳐폐지되어야할사업일것이다. 평가결과에의하면중소기업에서의고용창출을위한 근로시간단축지원금, 신규업 종진출지원금, 고령자등고용안정을위한 임금피크제보전수당 건설근로자퇴직공제 부금지원 사업등이여기에해당하는것으로평가된다. 이상개별사업에대한심층평가와사업간종합비교평가결과각사업에대한최종적 인평가판정과평가의주요내용은 < 표3> 에정리하여제시한다. Ⅳ. 고용안정사업의개선방향 1. 고용안정사업의적절성및타당성의제고 첫째, 고용보험이 1995 년도입된이래고용안정사업의사업항목은직업능력개발사업 에비해많은변화를겪어왔다. 기존사업중지원실적이낮거나이용도가낮은사업들 은폐지혹은통폐합되고우선지원대상기업 ( 중소기업) 에서의고용창출과취업취약계층 ( 고령자, 여성, 청년층등) 의고용촉진을위한사업들이새로도입되었다 ( 금재호외, 2005 참조). 고용안정사업항목의이러한잦은변화는회고적으로판단할때그간적합성이나타 당성이낮거나수요가일시적인사업들이다수시행되어왔다는것을의미하며현재도 사업체계와구성에근본적인변화가없는한이러한시행착오는앞으로도계속될수있 다는것을의미한다. 이러한문제점들을해소하기위해서는무엇보다기존시행사업들 에대한지속적이고체계적인평가결과가누적되어야하며, 해당평가결과가새로운사 업을입안하고추진하는데있어서환류(feedback) 될수있어야할것이다. 아울러선진국 의고용안정사업체계에서처럼중요도가높은대규모사업에대해서는 예비타당성조 사 가선행되는시스템을구축할필요가있다. 이슈분석 _55
< 표 3> 고용안정사업종합평가표 고용조정 고용창출 고령자등고용촉진및고용안정 사업명 고용유지지원금 전직지원장려금 재고용장려금 교대제전환지원금 중소기업근로시간단축지원금 중소기업고용환경개선지원금중소기업전문인력활용장려금 중소기업신규업종진출지원금 고령자고용촉진장려금 고령자다수고용촉진장려금 정년퇴직자계속고용장려금 평가내용 활용실적이다소하락하고비자발적이직자가증대하고있지만경기적요인으로인한감량경영의필요성에직면한기업의지원및해당근로자의고용유지에는긍정적인영향이있는것으로평가됨. 특히불경기에휴업이나휴직을통해근로자의고용유지를도모할수있다는점에서제도유지가필요한것으로판단제도의필요성에도불구하고활용실적이매우낮기때문에제도활성화를위한요건의개선, 중소기업근로자들의공동운영, 전직지원서비스시장의활성화기반마련등의제도개선이필요활용실적이낮고, 당해기업으로의재취업유인이갖는의미가크지않은만큼당해기업이라는범주를벗어나지않는한제도의활성화를도모하기가어려움. 비자발적이직자의지원이라는틀하에서전직지원이나혹은훈련등의프로그램과연계하여운영될수있도록제도를개선고용창출의규모에서는 300인이상기업이약 93% 인데다 1,000인이상의사업장에서발생하는고용창출의비 중이약 87% 로그리고산업별로는주로정보통신분야의성장산업에서대부분의고용창출이발생하는것으로나타나효율성지표에서측정한사중손실의규모가큰사업. 대기업에대한지원이나 2교대제와같은열악한교대제로의전환을억제하는자격조건의대폭적인개선이필요함. 사정이어려운영세중소기업에근로시간단축지원금이지급될경우성과지표들은실근로시간의단축과지속적인고용창출이발생하는효과가나타나지만, 근로시간단축의스케줄에따라그효용이다한사업이므로다른지원제도를고려하는것이적절하며동지원제도는사업의구조조정및존치여부등에대한재검토가필요함. 존치여부재검토 적극적개선후재평가 부정적측면 개선후유지 ( 단위 : 점 ) 적극적현행사업유지확대 1 2 3 ❹ 5 1 ❷ 3 4 5 1 ❷ 3 4 5 ❶ 2 3 4 5 사업이비교적적절하며, 효용성과효과성도높은것으로평가되나, 클린사업장사업과의중복성을피하는방향으로제도개선요망 사업의적절성, 효용성, 효과성, 효율성등모든지표의 조사결과로보아사업이보다확대될필요가있음. 1 2 3 ❹ 5 사업의적절성이매우낮으며, 대부분의지원이사중손실일것으로판단되므로사업의구조조정및존치여부에대한재검토가필요함. 다수고용장려금은 2004년 3월사중손실최소화를위해업종별지원요건을강화하였음. 고령자고용활성화를위해제도의존치가필요한것으로판단되나, 고용비율의단계별적용에따른지원수준의차등화를통해고령자고용촉진을도모할필요가있음 고령자의고용촉진이라는측면에서적절한제도로평가되나임금피크제와유사성이있는만큼두제도를통합하여제도운영의효율화를도모 ❶ 2 3 4 5 1 2 3 ❹ 5 56_ 노동리뷰
고용안정사업의성과평가 고령자등고용촉진및고용안정 기타 고용안정 고용평등 지역고용 신규고용촉진장려금 임금피크제보전수당 중장년훈련수료자채용장려금 노사공동재취업지원센터지원 취업지원민간위탁시범사업 고령자고용환경개선융자지원 취약계층의고용촉진을위해꼭필요한제도이나, 청년층을자격에포함시키는데대한논란이있음. 중소기업의인력부족을보완하고, 구직자들에게고용기회를제공하는데있어서는큰기여를하고있으나, 새로운고용의순증에대해서는큰성과를거두지못하고있는한편, 청년층의채용이과다하게집중되기때문에이를개선하기위해산업의제한과지원금액의차등화를고려할필요가있음. 소수의사업체와인원에게만지원되었고, 성과도 1년의결과로판단하기때문에평가가매우어려운사업임. 그러나현재와같이소수의사업체와인원에게만지원이국한되고사업의확산이저조한경우성과는낮을수밖에없으므로사업확산원인을분석하여제도를대폭개선할필요가있음. 주 : 1) 출산후계속고용지원금은시행한지 1년이지나지않았으므로시행 3 년이후에재평가. ❶ 2 3 4 5 사업의적절성, 효용성, 효과성, 효율성등모든지표의 조사결과로보아사업이보다확대될필요가있음. 1 2 3 ❹ 5 비자발적이직자가증대되고있는상황에서고용지원서비스의역할이보다확대되고있음. 따라서고용지원센터와의유기적연계, 사업거버넌스의확립, 수혜대상자특성별지원을통한전직서비스효율화의제도개선의전제하에사업의확대를적극적으로도모할필요가있음. 다만사업이시행된지얼마되지않았기때문에현행사업의제도의성공적안착을위한노력이필요시행 1년뿐인시범사업으로그성과평가가아직이르나민간고용서비스기관의시장확대와활성화라는목적달성에는큰성과가없는것으로나타나민간고용서비스기관이차별화된프로그램을가지고참여할수있는동기유발시스템이필요 사업초기임에도불구하고실적이매우높은사업이나, 이는산업안전법에따라이루어진것으로향후제도의보완이필요함. 건설근로자퇴직공제부금지원 건설근로자퇴직공제회에임의가입을유도하는기능이미약하므로의무가입확대등제도적장치로공제회가입을제고할필요가있음. 건설근로자 고용관리책임자의인건비지원이건설근로자의고용안 고용안정지 정에직접도움이되지않으며, 피보험자관리비용분담 원금 의의미가크므로이목적에부합하는개편이필요함. 출산후계속고용지원금 육아휴직장려금 육아휴직장려금 대체인력채용장려금 산전후휴가급여 육아휴직급여 지역고용창출및인적자원개발지원 2006년 7월부터시행이시작되었으므로평가가불가능하나시행 3년이후에재평가를통하여사업효과를측정할필요가있음. 모성보호에대한사업주의부담을덜어주기위하여육아휴직장려금의필요성은인정되며, 인건비부담완화를넘어서서노동공급단절에따르는사업주의실질적부담을경감하는방향으로제도적장치의보완이필요 육아휴직부여는대체인력채용과결부되어있으므로대체인력채용의인센티브를제고하는방향으로개편 육아휴직부여는대체인력채용과결부되어있으므로대체인력채용의인센티브를제고하는방향으로추진여성근로자의출산전후노동시장이탈을방지하기위해서는모성보호급여가필요하며, 모든출산여성근로자가산전후휴가급여를수급할수있도록하는조치가보완되어야함. 사업시행초기단계에서평가지부정적사례가발견되었으나, 사업의필요성이매우높으므로, 사업개선후유지확대가 필요 1 2 3 ❹ 5 1 ❷ 3 4 5 1 2 3 ❹ 5 1 ❷ 3 4 5 1 ❷ 1) 3 4 5 1 2 3 ❹ 5 1 2 3 ❹ 5 이슈분석 _57
2. 고용안정사업의효용성및효율성의제고 본심층평가연구에서고용안정사업의효용성은사업수혜기업과근로자들에대한 주관적만족도설문조사결과를바탕으로측정된것으로그평가결과는이러한한계를 염두에두고해석되어야할것이다. 보다객관적인평가자료와평가기준에의한보완이 필요하다. 한편지원사업의이용과혜택의보편성및형평성의관점에서효용성을평가해보면 다수의사업들( 예: 고령자다수고용장려금, 고용유지지원금등) 은특정산업( 예: 부동산임 대업) 이나특정기업( 중소기업) 에과다하게집중되어지원되고있는시스템이계속되고 있는바, 이는시스템차원의효용성을심하게저해하는구조이다. 효용성에있어서의 이러한편중성은사업이나프로그램에대한계수조정만가지고는개선이어렵고사업의 입안자체가새롭게되어야함을시사하고있다. 고용안정사업의효율성제고를위해서는사업의전달체계, 특히사업에대한체계적 인홍보와전문화된지원서비스를활성화할필요가있다. 사업의지원요건및지원수준 이시장의현실이나수요자의인센티브작동과거리가있는사업들의경우정책적합성 과필요성이높을경우과감한개혁및지원체계의구축이이루어져야할것이다. 3. 고용안정사업의효과성제고 현재고용안정사업중에는사업의효과성제고를위해사업추진및전달체계의개선 이필요한사업들이다수이다. 특히 고용유지지원사업, 재고용장려금사업, 장기구직 자고용촉진장려금사업 등은사업의정책적합성과타당성이높은사업들임에도불구하 고직접적인고용안정효과와는거리가있는 고용환경개선지원금사업 이나 중소기업신 규업종진출지원금사업 등에비해지원실적이현저하게낮은것은근본적으로개선되어 야할고용안정사업의문제점이라고볼수있다. 향후고용안정사업은고용유지나고용안정의효과성이직접적이고높을수있는사 업들을중심으로사업체계를재편하고중점사업들에예산과인원을집중적으로배치함 으로써적극적노동시장정책으로서의고용안정사업의효과성을높일필요가있다. 이를 위해서는체계적인평가를통해사중손실이나대체효과, 전치효과등의가능성이높은 사업들의경우과감하게정리하고고용안정의효과성이높은사업의경우는선택과집 중전략으로사업을확대할필요가있을것이다. 단, 앞에서도언급한대로사업의효과 성은장기와단기를구분하여장기적인효과가있는사업들의경우향후부정적인효과 들이점진적으로감소한다는조건을두고사업의계속적인추진과모니터링이이루어져 58_ 노동리뷰
고용안정사업의성과평가 야할것이다. 4. 사업의재분류및사업간연계 고용안정사업의구성과분류체계, 그리고추진체계등이지나치게복잡하다는지적은 과거고용안정사업평가연구에서계속되어왔다( 김동헌외,2001 등). 한가지대안으로 영국이나캐나다, 호주의고용안정사업체계에서처럼고용안정목표대상집단을중심으 로현재의다기화된사업들을재편- 통합하고지원요건과수준을단순화하는방안이있 을수있다. 사업군은 [ 청년층]-[ 중장년층]-[ 고령층] 구직자및장기실업자를중심으로 [ 고용유지]-[ 고용촉진]-[ 고용지원] 사업들이연계- 통합된사업체계를고려해볼수있을 것이다. 고용보험사업체계의재구성및재체계화를위해서는향후추가적인연구가추 진될필요성이있다. 아울러 [ 실업급여]-[ 고용안정]-[ 직업능력개발 ] 사업간연계를체계적으로구축할필요 성이있다. 실업급여수급자와장기구직자를대상으로고용보험의세사업을연계하여 최적의고용서비스를제공하기위해서는미국실업보험제도의실업자프로파일링 (Profiling) 시스템이나호주의구직자유형분류법 (Job Seekers Classification Instrument: JSCI) 과같은합리적인실업자유형분류체계도입이필요하다( 류기철외,2003; 금재호, 2005; 장화익, 2007). 5. 고용안정인프라에의적극투자 고용안정사업과직업능력개발사업의연계와활성화를위해서는고용안정인프라에 대한투자를적극늘릴필요가있다. 캐나다, 스웨덴, 네덜란드, 호주등선진국의고용 안정사업이효율적으로추진될수있는배경에는잘정비된체계적인고용서비스 (PES) 시스템과통합노동시장정보시스템 (LMI) 이있다. [ 그림 4] 고용보험사업의연계방안 고용서비스및고용안정조치 실업급여 취업 직업능력개발지원 이슈분석 _59
우리나라의경우고용보험 DB 시스템과취업정보시스템 (Work-Net, HRD-Net) 이그간 적지않은예산을들여구축되어있으나고용지원서비스와의연계가부족하여시스템의 효율성이아주낮은문제점이지적되고있다. 아울러고용보험 DB 시스템은고용안정사 업들에대한모니터링과사업의성과를평가하는데있어서필수적인일차자료와정보 를제공할수있어야함에도불구하고 DB 설계상의문제와시스템내 DB간연계가극히 제한적이어서그렇지못하고있는실정이다. 이제고용보험사업시행도 12년이넘는현 시점에있어서고용보험관리 DB 시스템에대한사업평가차원에서의종합적인재평가 가필요한시점이다. < 참고문헌 > 금재호김승택윤미례 (2004), 노동행정에있어서성과관리제도도입방안, 노동부. 금재호외(2005), 고용보험사업및재정운용방안연구, 노동부. 노동부(2005a), 2005 년재정사업자율평가결과. (2005b), 결산보고서상사업성과평가서. (2005c), BSC 에기반한전략적성과관리체제구축방안, 딜로이트컨설팅. (2006a), 2006 고용보험백서. (2006b), 2006 년도고용보험기금운용계획개요. 기금운용평가단 (2006), 고용보험기금재정사업자율평가검토의견. 방하남외(2006), 고용보험사업성과관리체계연구, 한국노동연구원. (2007), 고용보험사업심층평가, 한국노동연구원직업능력개발원. 이규용이인재이해춘박성재이지은 (2005), 일자리지원사업성과지표개발및 성과평가등성과분석체계구축, 기획예산처. 한국고용정보원, 고용보험통계월보 및 고용보험통계연보, 각호. European Commission(1997), Evaluating EU Expenditure Programmes: A Guide. OECD(1999), Improving Evaluation Practices: Best Practice Guidelines for Evaluation and Background Paper, PUMA/PAC(99)1. 60_ 노동리뷰