멕시코토르티야위기원인 169 멕시코토르티야위기원인 1) 임수진 ( 멕시코콜리마대 ) * Ⅰ. 서론 Ⅱ. 멕시코토르티야위기 Ⅱ.1. 토르티야위기의실제 Ⅱ.2. 멕시코토르티야위기와최저임금 Ⅲ. 토르티야위기원인에대한멕시코정부의해석 Ⅲ.1. 옥수수를이용한바이오에너지생산 Ⅲ.2. 중국과인도를비롯한개발도상국의식습관변화 Ⅳ. 토르티야위기의내부적요인 Ⅳ.1. 옥수수에대한정부정책변화 Ⅳ.2. 옥수수자급도와생산소비구조변화 Ⅳ.3. 옥수수유통과토르티야제조공정의다국적기업화 Ⅴ. 결론 Ⅰ. 서론 2007년이후세계곡물가격이급등하면서수많은문제들을야기하고있다 1). 그중가장큰문제는식량가격급등으로인한식량구 * Su-Jin Lim(Universidad de Colima, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, rhimsu@ hanmail.net), La crisis de la tortilla en México. 1) 2007 년 3 월부터 2008 년 3 월까지 12 개월동안국제쌀가격은 74%, 옥수수가격은 31% 가상승하였고, 밀의경우같은기간 130% 나상승하여가격상승폭이가장크게나타나고있다. 전반적으로곡물의경우같은기간 45% 의가격상승이있었고식용유는 60%, 유제품은 80% 가상승하였다. 이는최근 20 년내가장심각한상황으로보고되고있다 (FAO; Hernandez 2008).
170 라틴아메리카연구 Vol.23 No.1 매력감소이다. 특히개발도상국가들이직접적인영향을받고있다. FAO에의하면 2008년 5월현재 8억 4천 5백만명이식량부족으로고통받고있고, 라틴아메리카에서만도 5천 2백만명이식량부족과영양결핍으로고통받고있다고보고된다. 라틴아메리카에서소비되는주요곡물은크게옥수수 (38%) 와밀 (36%), 그리고쌀 (25%) 로구분되는데, 주소비곡물에따라약간의차이가있기는하지만 2) 니카라과와온두라스, 과테말라, 엘살바도르를비롯한중앙아메리카국가들과카리브지역의아이티가세계적인식량위기상황에서가장심각한영향을받는것으로나타난다 3). 곡물가격급등은식량구매력감소뿐아니라여러나라에심각한무역수지적자를유발한다. FAO에의하면 2008년전세계적으로식량수입으로인한경상수지적자는 1,690억달러에이르며, 이는 2007년에비해 40% 나증가한액수이다 (Teran 2008). 곡물가격급등과더불어현재전세계가직면하고있는식량위기를더욱심화시키는것은세계식량재고율의감소이다. 2008년현재전세계식량재고율은 15% 에도미치지못하고있다. FAO의권장식량재고율이 18% 인점을감안한다면, 곡물가격의급등과더불어식량재고율감소또한식량위기의한축이될수있음을짐작할수있다. 이러한상황에서식량자급도가낮은나라들은현시점의식량위기로부터더욱민감하게영향을받을수밖에없는데, 멕시코의경우 2006년식량자급율이 59.4% 에그치면서세계곡물가격급등으로부터적지않은영향을받고있다 4). 가장직접적인영향은멕시코내기초식량가격의급등이다. 2007년 5월부터 2008년 5월까지쌀 33.6%, 식용유 50.6%, 빵 21.7%, 그리고밀가루는 30.4% 의가격이상승하였 2) 라틴아메리카내에서멕시코, 과테말라, 온두라스는옥수수에대한의존도가높고, 베네주엘라는쌀, 그리고도미니카공화국은밀에대한의존도가월등히높게나타난다 (Cartay and Ghersi 1995). 3) 라틴아메리카의 24 개국가가일일열량섭취중 50% 이상을곡물에서얻고있으며이네나라들에서 2007 년한해동안주식이라할수있는토르티야와빵, 그리고쌀가격이각각 50% 이상상승하였다 (Hernandez, 2008). 4) 2006 년멕시코주요곡물자급도는다음과같다. 쌀 28.6%, 콩 2.1%, 밀 54.9%, 깨 72.4%, 옥수수 74.8%, 프리홀레스 93.7%(INEGI 2007 에서재구성 ).
멕시코토르티야위기원인 171 다 (BANIXCO). 기초식량가격의급등가운데무엇보다도심각한상황은멕시코인들의주식이라할수있는토르티야가격의급등이다. 2006년 kg 당 6페소이던토르티야가격이 2008년말 13페소혹은 15 페소까지상승하였다. 가장기본적인주식이라할수있는토르티야가격이최근 2-3년사이에두배이상상승하면서멕시코사회전반에많은문제를파생하였고 토르티야위기 라는신조어가생겨나기도하였다. 본논문은멕시코내식량위기로대표되는 토르티야위기 에대한분석이다. 본논문은두부분으로구성된다. 첫째는, 토르티야위기 에대한설명과, 구체적으로 토르티야가격상승이왜멕시코사회전반에위기일수밖에없는가? 라는문제를제기하고멕시코내최저임금분석을통해이에대한답을찾도록하겠다. 둘째는, 토르티야위기원인분석이다. 멕시코정부는현재당면하고있는토르티야위기에대해미국내옥수수를이용한바이오에탄올생산과중국과인도를비롯한아시아국가들의경제성장에따른곡물소비급증을제1원인으로설명한다. 그러나본논문에서는미국의바이오에탄올생산과중국과인도를비롯한아시아국가들의곡물소비증가가현재멕시코가당면하고있는토르티야위기의제1원인이될수있는가? 라는문제를제기하고이에대한답을찾도록하겠다. Ⅱ. 멕시코토르티야위기 옥수수를주원료로하는토르티야 (tortilla) 는멕시코사람들의가장기본적인주식이다. 멕시코전반적으로일일열량섭취의 47% 가토르티야를통해이루어지며, 농촌지역에서는일일열량의 65% 가토르티야를통해섭취된다 5). 라틴아메리카전반적으로곡물을통한열량섭취평균이 39% 인점을감안한다면, 멕시코식생활에서옥수수를원료로하는토르티야가차지하는비중의중요성을충분히짐작할수 5) Secretaria Economía 내부자료, Mi tortilla.
172 라틴아메리카연구 Vol.23 No.1 있다. 실제로멕시코내일인당연간옥수수소비량은 126.4kg으로세계평균인 18.5kg의 7배에가까운양을소비하는것으로나타난다 6). 이와같은상황에서 2006년이후 3년에걸쳐이루어진토르티야가격의급등은멕시코사회전반에다양한문제들을야기하고있다. 구체적으로살펴보도록하겠다. Ⅱ.1. 토르티야위기실제 2007년멕시코내한여론조사기관인 Sigma Dos에서실시한설문에의하면전체응답자의 94% 가소비자물가상승체감과관련하여토르티야가격상승을가장대표적인예로응답하였다 7). 이에대한이해를돕기위해 2000년이후토르티야가격상승을살펴보자. < 표 1> 2000년이후토르티야가격변화 ( 단위 : kg, 멕시코페소 ) 2000 2005 2006 2007 2008 5페소 6페소 6.5페소 8.5페소 13-15페소 자료 : Banco de México(www.banixco.or.mx) 에서재구성 위표에서보는바와같이 2000년부터 2005년까지 5년간 20% 상승하였던토르티야가격은 2006년부터 2008년까지 3년동안 100% 이상상승한것으로나타난다. 2006년토르티야가격이급속한속도로상승하기시작하면서 2007년 1월멕시코깔데론 (Calderon) 정부는긴급처방으로토르티야가격상한선을한시적으로 8.5페소로고정하였다 8). 이와함께가격상승폭이다소둔화되는것같았으나, 2008년 6) OECD 2007. 7) 설문항목은다음과같다. 다음품목과서비스중어떤항목에서가장큰물가상승을경험하였습니까? 라는복수응답가능설문에 94% 의응답자가토르티야를선택했고, 응답자의 59% 가우유, 42% 가전기세, 39% 가담배, 32% 가가스, 21% 가계란, 18% 가닭고기, 4% 가빵순으로답하였다 (Ruiz 2007). 8) 2006 년하반기토르티야가격이상승하기시작하면서 2007 년 1 월 18 일깔데론대통령은 13 개의구체적조항을포함하는 토르티야가격안정화대책 을발표하였다. 주
멕시코토르티야위기원인 173 지역에따라서는 1kg 당가격이 15페소까지올라멕시코깔데론정부의토르티야위기정책의무력함과동시에토르티야위기의실제를실감케하고있다. Ⅱ.2. 멕시코토르티야위기와최저임금 작금의 토르티야위기 와관련하여무엇보다도가장현실적인문제는토르티야가격상승에따른구매력감소이다. 이는멕시코노동자들의임금수준과비교하여본다면더욱확연하게나타난다. 다음표를보도록하자. < 표 2> 2003년이후멕시코각지역별일일최저임금 ( 단위 : 멕시코페소 ) 지역구분 2003 2004 2005 2006 2007 2008 A 43.65 45.24 46.80 48.67 50.70 52.59 B 41.85 43.73 45.35 47.16 49.00 50.96 C 40.30 42.11 44.05 45.81 47.60 49.50 자료 : Comisión Nacional de los Salarios Mínimo(2008) 에서재구성 위표에서나타나는바와같이 2008년현재, 멕시코일일법정최저임금은가장높은 A등급지역이 52.59페소이며낮은 C등급지역이 49.50페소로나타나고있다 9). 2003년부터 2008년까지의최저임금상승율은약 20% 에머문다. 반면토르티야의경우같은기간 150% 이상가격이급등하여최저임금상승율을훨씬상회하고있다. 멕시코전체가구의소득수준분포를보면토르티야위기를더욱 요내용은첫째, 같은해 4 월말까지 kg 당토르티야가격이 8.5 페소 (US $ 0.77) 를넘을수없으며, 둘째, 빈곤층을위해국내약 2 만 2 천개의 DICONSA( 빈민생필품보조를목적으로하는일종의국영상점 ) 을통해 kg 당 3.5 페소의가격을유지할것이며, 셋째, 연방소비자사무국 (PROFECO) 의기능을활성화시켜각토르티야가게에서의가격상승을감시하며, 넷째, 옥수수전분가격상승을억제하기위해미국으로부터추가적으로 75 만톤의옥수수를무관세로수입하는것등이다. 9) 2008 년상반기미화 1 달러당멕시코페소의환율은 10 페소정도에머물렀으나하반기 1 달러당 14 페소까지상승하였다.
174 라틴아메리카연구 Vol.23 No.1 구체적으로확인할수있다. 멕시코통계청인 INEGI(Instituto Nacional de Estadística y Geografía) 를비롯, 각기관에서멕시코전체가구의소득수준을구분하는기준은정부산하기관인 최저임금위원회 (Comisión Nacional de los Salarios Mínimo) 에의해정해진법정최저임금배수이다. 최저임금의 1배수에서부터최저임금의 8배수혹은그이상으로총 8-9개의카테고리로분류되는데, 2007년현재, 멕시코전체가구의 33% 가최저임금의 1배수미만의소득으로생활하고있고, 22% 가최저임금의 1배수이상 2배수미만으로생활하고있는것으로나타나고있다 (Ruiz 2007). 이를통해본다면, 멕시코전체가구의 55% 에해당하는가구가하루에미화 7달러혹은 10달러미만의소득으로생계를유지하고있음을알수있다. 일반적으로멕시코성인 1인당하루평균토르티야소비량은 300g-400g이다. 5인가족기준으로환산하면, 해당가족이하루에소비하는토르티야는 2kg 이상인셈이다. 이를바탕으로멕시코전체가구의 33% 가가구소득의 50% 이상을토르티야구입에지출하고있으며, 또다른 22% 의가구는소득의 25% 이상을토르티야구입에지출하고있음을알수있다 10). 앞에서언급한바와같이토르티야를통한일일칼로리섭취가 100% 가아닌 47% 에서최대 68% 인점을감안하면, 하루최저임금의 1배수미만으로생활하는 33% 의가구는일일소득으로하루소비하는식량조차도온전히구입할수없는상황임을알수있다. 결국멕시코인들의주식이되는토르티야가격급등은 2008년현재멕시코가겪고있는식량위기의가장중요한축을차지하고있고, 멕시코전체가구의 50% 이상이구매력의감소를떠나생존의위협을느끼는수준으로현재의식량위기를경험하고있는것으로나타난다. 10) 일반적으로빈곤층일수록토르티야에대한열량섭취의존도가높게나타난다. 따라서빈곤층일수록토르티야소비량이많을수밖에없고일일소득에서토르티야구입이차지하는비중은이보다더높게나타날수도있다.
멕시코토르티야위기원인 175 Ⅲ. 토르티야위기원인에대한멕시코정부의해석 2007년이후멕시코사회가경험하고있는토르티야위기의원인은무엇보다도주원료가되는옥수수가격상승이다. 실제로 2006년 3월에톤당 89.7달러이던국제옥수수가격은 2007년 3월 160.1달러로상승하였고, 2008년 3월에는 208.9달러까지상승하였다 (FAO; 한겨레 ). 이와관련하여멕시코정부는토르티야위기의가장직접적인원인으로국제옥수수가격의급등을들고있으며, 국제옥수수가격급등과관련하여서는다음두가지원인을들고있다. 첫째, 옥수수를주원료로하는바이오에탄올생산과, 둘째, 중국과인도를비롯한개발도상국가들의식습관변화로인한옥수수소비의급증이다. 구체적으로살펴보자. Ⅲ.1. 옥수수를이용한바이오에너지생산 옥수수를이용한바이오에탄올생산의대표주자는미국이다. 2007년현재, 미국은전체운송에너지의 3% 를바이오에탄올에의존하고있고, 2020년에는바이오에탄올의비중을 20% 까지늘린다는계획이다. 2007년현재, 미국전체운송에너지의 3% 에해당하는바이오에탄올을얻기위해소비되는주재료옥수수의양은미국전체옥수수생산의 14% 에해당하는양이다 11). 그러나미국정부가계획하고있는전체운송에너지의바이오에탄올비중을 20% 까지늘리기위해서는미국내전체옥수수생산량의 40% 이상이바이오에탄올생산으로소비될전망이다. 이렇게된다면, 전세계옥수수생산의절반이상을차지하고전세계옥수수수출의 70% 이상을차지하는미국의옥수수수출이크게감소됨과동시에세계옥수수가격이더욱급등하게될것이고, 옥수수수입의 100% 를미국에의존하고있는멕시코도큰타격을받을수밖에없다 12). 11) 2007 년미국과멕시코옥수수생산량은각각 2 억 7 천만톤과 2 천 2 백만톤이다. 12) 1990 년대이후멕시코의옥수수수입량은지속적으로증가해왔다. 1994 년 275 만톤에
176 라틴아메리카연구 Vol.23 No.1 실제로 2006년이후미국의바이오에탄올생산이활성화되면서세계옥수수가격이급등하기시작하자멕시코깔데론정부는기존옥수수수입을 100% 의존하던미국이아니더라도, 세계어느나라에서든옥수수를수입하여국내옥수수부족으로인한기초식량가격상승을막겠다고발표하였다 13). 하지만 2008년현재멕시코에수입되는옥수수는여전히 100% 미국산이다 14). Ⅲ.2. 중국과인도를비롯한개발도상국의식습관변화 세계곡물가격이빠른상승세로들어선것은 2006년이후지만, 이미 1990년대부터수요측면에서가격상승압력이잠재하기시작 했다. 20세기말세계경제성장의중심축이아시아권국가들로옮 겨가면서이들나라들에서농산물수요가빠른속도로증가하기시 작했다. 특히거대인구국인중국과인도에서의식습관변화는세계 곡물가격상승에커다란잠재요인으로작용함을볼수있다. 다음 표를보자. < 표 3> 중국 인도식량소비증가 ( 단위 : g/1인당 /1일) 중 국 기간 1969-1971 1979-1981 1990-1992 1995-1997 2001-2003 곡류 417 513 563 537 455 계란 6 7 20 38 48 육류 26 39 77 111 145 유제품 6 8 17 22 37 해당하던옥수수수입량은 2007 년 795 만톤까지증가하였다 (FAO). 13) 2005 년과 2006 년그리고 2007 년까지멕시코는미국으로부터각각 574 만톤, 760 만톤, 그리고 795 만톤의옥수수를수입하였으며각해당년도톤당수입가격은 124 달러, 150 달러, 그리고 195 달러였다 (FAO). 14) 멕시코연간옥수수생산량은 2200 만톤이다. 이중 1400 만톤은자급을위한것이고 8 백만톤이상품화된다. 2006 년멕시코옥수수자급율은 74.9% 이다. 때문에 25% 이상을수입에의존해야하는상황인데, 멕시코옥수수수입의 100% 가미국산이다. 특히 maíz amarillo 는자급율이 49.9% 에미쳐 50.1% 는수입에의존해야하는상황이다. maíz blanco 는 90% 의자급율을가지고있다 (De Ita 2007).
멕시코토르티야위기원인 177 인 도 기간 1969-1971 1979-1981 1990-1992 1995-1997 2001-2003 곡류 401 410 451 449 428 계란 1 2 3 4 5 육류 10 10 13 13 14 유제품 92 108 148 164 182 자료 : FAO, www.faostat.fao.org에서재구성 위표에나타나는바와같이, 지난 30년간중국의일인당곡물소비에는큰변화가없는반면, 육류소비는 5.6배증가하였고, 계란소비는 8배, 그리고유제품소비는 6.2배가증가하였다. 인도의경우종교적이유로육류소비는크게증가하지않았지만, 계란소비가같은기간 5배이상증가하였고, 유제품소비가중국보다훨씬높은가운데 2배이상증가한것으로나타난다. 각각 10억이상의인구를가진이두나라에서, 육류와계란그리고유제품소비의증가는이를생산하기위한축산분야의성장과연결되고, 축산분야의성장은옥수수를비롯한기초곡물을주원료로하는사료작물수요의급증을의미한다 (Lim 2009). 결국중국과인도를비롯한거대인구국가의경제성장과이에따른식생활변화는세계옥수수가격에지속적인가격상승압력으로작용할전망이다 15). Ⅳ. 토르티야위기의내부적요인 지난 3년간멕시코내토르티야가격상승과관련하여멕시코정부는그원인을위에서말한바와같이옥수수를이용한바이오에탄올생산과중국과인도의식습관변화등의외부적요인으로보고 15) 1950 년이후세계적으로동물사료용곡물소비는 3 배이상증가하였다. 중국의경우 1960 년대 8% 의곡물이동물사료로이용되었지만, 1990 년대에는 26% 로증가하였다. 멕시코는같은기간 5% 에서 45% 로증가하였다. 태국도같은기간 1% 에서 30% 로증가하여동물사료용수요가세계곡물가격상승압력에큰축으로작용함을알수있다 (Rifkin 2002).
178 라틴아메리카연구 Vol.23 No.1 있다. 그러나이두요인은멕시코토르티야위기의직접적원인이라기보다는간접적원인으로보아야할것이다. 이유는토르티야의주재료가되는옥수수는멕시코가수입에많은양을의존하는노란옥수수 (maíz amarrillo) 가아니라, 멕시코내자급수준이 94% 에이르는하얀옥수수 (maíz blanco) 이기때문이다 16). 또한멕시코정부가토르티야가격상승과관련하여주요한요인으로언급하는중국과인도의식습관변화와이로인한사료용작물인옥수수소비증가부분도직접적인원인이될수없는것처럼보인다. 1996년미국농무성은경제발전에따른육류소비증가로 2005년이되면중국이옥수수수입국가가될것이라분석하였지만, 2008년현재중국은여전히옥수수수출국가이다 (Ray 2008). 미국에이어생산과수출모두 2 위를차지하고있다. 물론, 중국내옥수수소비가증가하면서수출양은줄고있지만, 여전히옥수수를수출하고있다는점이다. 상황이이러하고보니, 분명한점은옥수수를이용한바이오에너지생산, 그리고중국과인도를비롯한개발도상국가들의식습관육식화로인한사료용옥수수소비증가가멕시코사회가 2007년이후경험하고있는토르티야위기의직접적인원인은될수없다는점이다. 그렇다면, 토르티야위기의직접적원인은어디에서찾을수있을까? 이장에서는옥수수에대한정부정책변화와옥수수유통부분과토르티야제조공정의다국적기업화를통해토르티야위기의원인을분석하고자한다. 16) 멕시코에서는현재 264 종의옥수수가재배되는데, 이들옥수수구분의가장큰범주는 maíz blanco 와 maíz amarrillo 이다. 전자가주로인간식량으로소비되는반면, 후자는대부분동물사료가공과공업용전분가공으로소비된다. 2007 년현재멕시코는연간 2200 만톤의옥수수가생산되는데이중 2000 만톤이 maíz blanco 이고나머지 200 만톤이 maíz amarrillo 에해당한다. maíz amarrillo 는연간 700 만톤이미국으로부터수입되어자급도가 22% 에머물고있다 (INEGI 2007).
멕시코토르티야위기원인 179 Ⅳ.1. 옥수수에대한정부정책변화 옥수수가없으면, 멕시코도없다 (Si no hay maíz, no hay país) 라는말이있을정도로멕시코에서옥수수는중요한위치를점한다 17). 2007년현재국내총생산의 3% 가옥수수생산을통해나오고, 전체인구의 20% 인 2천만명이여전히자가소비혹은상업화목적으로옥수수생산에종사하고있는것으로나타난다 (INEGI 2007). 특히멕시코인들의주식인토르티야가옥수수를주원료로하기때문에옥수수에대한정부의정책은언제나모든정부정책의한중심에있어왔다. 옥수수와관련된정책으로는크게생산지원, 유통과소비보조, 그리고수입허가부분으로나눌수있다. 그러나이와같은멕시코농업정책은 1986년멕시코가 GATT에가입하면서, 그리고 1994년 NAFTA가발효되면서급격한변화를경험하게된다. 정부에의해보호되던농업이개방되었고, 정부의농업예산이급격하게감소했다 18). 이시기동안멕시코내옥수수생산과소비, 그리고수입에대한정책변화가현재어떠한형태로나타나고있고이러한결과들이오늘날멕시코토르티야위기와어떤관련을갖는지살펴보자. Ⅳ.1.1. 옥수수생산관련정책변화옥수수생산에관한정책변화중가장큰부분은옥수수생산에대한지원이간접지원에서직접지원으로바뀌었다는점이다. 간접지원의가장대표적인예는정부가옥수수에대한최소가격을보장해주는시스템으로, 1960년대부터멕시코정부는옥수수생산농민들로부터 보장가격 (Precio grantía) 에옥수수를수매해왔다. 이를담당한기관은멕시코국영기업인 CONASUPO(Compañía Nacional de Subsistencias Populares, 이하 CONASUPO) 였다 19). 각연도에따라수 17) 2008 년현재옥수수는멕시코농업부문내생산량, 생산자수, 재배면적, 그리고생산가치에서 1 위를차지한다 (Secretaria Economía 내부자료 Mi tortilla ). 18) 1996 년부터 2005 년까지정부의농업예산은 670 억멕시코페소에서 340 억멕시코페소로감소했다 (Martínez Medina y Martínez Gómez 2005). 19) CONASUPO 는 1965 년에설립되었으며 1989 년일부기능이소멸되었고 1998 년완전
180 라틴아메리카연구 Vol.23 No.1 매량을달리하지만, CONASUPO에서는멕시코전체옥수수생산량의최고 50% 이상을정부에의해제시된보장가격으로사들이면서옥수수가격이하락하는해에도옥수수생산자들이큰손해를보지않게끔간접적인지원을해왔다 20). 그러나 1989년부터 NAFTA 가입선결조건으로 CONASUPO의기능을축소시키면서옥수수와프리홀레스를제외한 10가지기초작물에대한수매를중단하기시작했고, 보장가격으로투입되는예산을줄여나가다 1998년에는옥수수에대한보장가격수매마저중단하게된다 (Yúnez 2004). 이와같은간접지원이사라지고난후멕시코정부가옥수수생산에대해취한정책은옥수수재배면적에비례하여일정금액의보조금을지원하는직접지원형태였다 21). 1993년 PROCAMPO(Programa de Apoyos Directos al Campo, 이하 PROCAMPO) 라는프로그램이만들어지면서옥수수를비롯한 10여가지기초작물에대해정부는각생산주체의재배면적에기반한직접보조정책을취하는데, 이는소농보다대농에훨씬유리한시스템이었다. 옥수수에대한정부의보장가격시스템이소멸되자, 국제가격보다훨씬높게유지되던국내옥수수가격이국제옥수수가격수준으로하향수렴하기시작했다 22). 이과정에서가격하락압력을견디지못한수많은소규모농민들이옥수수재배를포기하는상황이발생하였다 (Juárez y Ramírez 2006). 특히 1998년 CONASUPO에의한옥수수보장가격지원이완전히사라진이후에는 1ha의옥수수재배면적당일정금액의지원 폐지되었다. 주기능은기초곡물에대한수매, 가공, 저장, 분배, 수입허가였다. CONASUPO 는옥수수에대한생산지원뿐아니라프리홀레스, 밀, 쌀, 수수, 면화씨, 유채, 야자씨, 해바라기씨, 참깨등과같은 12 가지기초작물에대해서도보장가격을통한생산자지원을했다 (Yúnez y Barceinas 2000; OECD 2007). 20) 옥수수보장가격이존재하는동안국내옥수수가격은국제옥수수가격에비해월등히높은편이었다. 1989 년에는국내옥수수보장가격이국제가격보다 20% 높았고 1990 년과 1993 년에는각각 55% 와 83% 까지높게책정되었다 (Camara Diputado 2000). 21) 1999 년기준 PROCAMPO 에의한옥수수생산직접지원은재배면적 1ha 당 625 멕시코페소였다. 22) 1993 년국제옥수수가격이톤당 125 달러인상태에서국내옥수수가격은 235.7 달러였다. 그러나 1994 년이후국내옥수수가격과국제옥수수가격의간격이좁혀지기시작하였고, 2002 년에는국제옥수수가격이 123 달러, 국내옥수수가격이 158.1 달러로나타난다 (Vega 2003).
멕시코토르티야위기원인 181 이이루어졌지만, 지원액이생산비증가분과옥수수가격하락을상쇄하지못하면서소규모옥수수생산농가가옥수수재배를포기하는경우가속출하기시작했다 23). Ⅳ.1.2. 옥수수소비관련정책변화 1990년대이후옥수수소비와관련한멕시코정부정책변화부분에서도역시가장큰부분은 CONASUPO의소멸과관련하여설명될수있다. 옥수수소비와관련하여 CONASUPO가담당하였던역할은옥수수를주재료로하는토르티야의 상한가격 (Precio de Techo) 제시와일정수입이하의가구들에대한토르티야무상분배였다. CONASUPO는 1980년대초반부속기관인 DICONSA를통해매년약 40만톤정도의토르티야를 1kg 단위로포장하여농촌과도시의저소득층에게무상분배했다. 이후 1986년부터는 Tortibono라는이름의전표시스템을통해 12만 8천톤의토르티야가멕시코내 1만 5천가구에지원되었다. 그러나 Totribono가정치적으로이용되거나불법으로거래되는부작용때문에 1990년에는각가구당전자카드를배부하고이를통해멕시코저소득층가구들이 DICONSA를통해토르티야를무상으로배급받을수있게지원하였다. CONASUPO를통해토르티야를지원받은가구는농촌보다도시에집중되었는데 1989년기준으로수혜자의도시 / 농촌비율은도시가 63% 이고농촌이 37% 였던것으로나타난다 (Torres 1997). 그러나멕시코정부는 1994년이후토르티야소비지원에대한예산규모를점차줄여나가기시작했고 1998년 CONASUPO가소멸되면서토르티야무상분배기능을담당하던 CONASUPO의하위기관인 23) 1990 년대이후멕시코내소규모옥수수생산자의감소는 1992 년시행된헌법제 27 조의수정과도관련된다. 1992 년멕시코정부는 20 세기초멕시코혁명의소산이라할수있는헌법제 27 조의수정을통해기존점유권만인정되던공동경작지인 에히도 (ejido) 에대한소유권과매매권을인정하였다. 이로인해기존의공동경작지에해당하던소규모토지들이거래될수있었고이과정에서수많은농민들이농업에서이탈하는현상이발생하였다. 농업이탈현상은 2000 년이후더욱가속화되는데, 2000 년이후 260 만명의농민들이자가농업부문에서이탈한것으로조사된다. 이들의농업이탈에대한가장큰이유는옥수수생산비상승과옥수수가격하락의압력이동시에작용한것으로분석된다 (Torres 2008).
182 라틴아메리카연구 Vol.23 No.1 DICONSA는중앙부처기관인사회개발부 (Secretaria de Desarrollo Social, 이하 SEDESOL) 로이전되었다. 이후 DICONSA의활동은크게약화되었고, 이로인해빈곤층에무상으로제공되던토르티야소비지원시스템도사라졌다. 대신멕시코정부는 2000년이후빈곤층가구들에게일정금액의생활보조금을지원하고그안에서토르티야를비롯한 기본식료품 (Canasta Basica) 구입을가능케하는프로그램을운영하기시작한다. 가장대표적인예가 기회프로그램 (Programa Oportunidades) 인데, 2007년기준각해당가구에매달 535페소를지원하였다. 이후토르티야가격뿐아니라기초식료품가격이지속적으로상승하면서멕시코정부는각가구당지원금액을 655페소로증가시켰지만, 2007년이후토르티야를비롯한기초식료품가격의급등세를따라잡지못했다. 결국이는수혜대상자들의기초식량구매력급감으로이어졌고 2007년이후멕시코토르티야위기를더욱심화시키는요인으로작용하였다고볼수있다. Ⅳ.2. 옥수수자급도와생산소비구조변화 Ⅳ.2.1. 옥수수와하얀옥수수의자급도차이 2007년현재멕시코의식량자급도는 57% 이며곡물자급도는 88% 로식량자급도보다는높게나타난다 (Ramírez 2008). 그러나식량자급도뿐아니라곡물자급도도 1990년이후생산과소비그리고통상에대한멕시코농업정책변화 24) 와함께지속적으로감소하고있어멕시코식량안보는갈수록취약해지는상황이다. 다음표를보자. 24) 멕시코는 1986 년 GATT 에가입한후농산물에대한수입규제를완화시켜오다 1994 년 NAFTA 가입을시점으로해당국가간거래에있어농산물에대한수입규제와제한을대폭완화하게된다. 일부기초작물들이수입쿼터와쿼터초과분량에대한관세조치라는장치를통해한시적유예기간을갖게되었지만, 농산물수입자유화라는대세를거스를정도는아니었다. 다만옥수수와프리홀레스는민감품목으로분류되어 15 년의유예기간을갖게되는데, 나프타체결당시옥수수와프리홀레스는각각 2 백 50 만톤과 5 만톤의수입쿼터가할당되었고매년 3% 씩양을늘리기로합의했다. 또한쿼터외분량에대해서는각각 215% 와 139% 의관세를적용하고매년점진적으로감소하여 2008 년에두작물모두관세를폐지하기로했다 (Lorenzo 2003).
멕시코토르티야위기원인 183 < 표 4> 1985년이후멕시코기초곡물자급도변화 ( 단위 : %) 연도 1985 1990 1995 2000 2002 2004 2006 옥수수 82.1 78.1 87.7 88.0 78.4 79.7 74.9 프리홀레스 83.6 79.1 102 94.0 95.2 96.4 93.7 밀 90.3 92.1 81.6 61.0 54.5 41.7 54.9 쌀 72.8 63.2 49.4 35.0 24.5 38.7 29.7 콩 1.9 3.6 2.1 자료 : INEGI 2007에서재구성 밀이나쌀, 콩에비해서옥수수의자급율은비교적높이나타나지만지속적감소추세를보인다. 토르티야위기원인에대해가장일반적으로제시되는요인이옥수수자급도감소이다. 그러나여기서주의깊게살펴봐야할점은, 토르티야의원료가되는하얀옥수수는여전히 95% 이상의자급율을보인다는사실이다 25). 이러한사실을감안한다면, 멕시코정부가토르티야위기와관련하여이유를찾았던국제곡물가격상승과옥수수자급도감소가실제로멕시코내토르티야위기에직접적인원인이될수없음을알수있다. 그렇다면어디에서직접적인원인을찾을수있을것인가? 본논문에서는앞에서제시한 1990년대이후옥수수생산과소비지원에대한정책변화가가져온결과속에서그원인을찾고자한다. 다음항에서지난 15년간멕시코정부의옥수수생산에대한지원정책변화가 2007 년이후토르티야위기에어떤결과로작용하는지살펴볼것이다. 25) 하얀옥수수의자급율에대해서는조사기관에따라약간의차이를보인다. INEGI 에서는 94% 로계산하는반면, SAGARPA 에서 2009 년상반기조사한바에의하면 99% 의자급율을갖는것으로나타난다. 2009 년봄 - 여름주기에멕시코에서생산된하얀옥수수는 2,367 만톤이었다. 이중 766 만톤은생산자에의해자가소비되었고 1,152 만톤이연간직접소비를목적으로상업화되었다. 20 만톤은종자로저장되었고 67 만톤은옥수수당제조에사용되었으며 294 만톤은어류사료용으로사용되었다. 반면멕시코에서소비되는노란옥수수의경우 83% 가수입에의존하는것으로나타난다 (SAGARPA, SIAP 2009).
184 라틴아메리카연구 Vol.23 No.1 Ⅳ.2.2. 옥수수생산과소비구조변화 1980년대이후멕시코곡물자급율이지속적으로하락하는가운데여전히 95% 를상회하는하얀옥수수의자급율을통해알수있듯이, 토르티야의주원료가되는하얀옥수수생산자체는문제가되지않음을알수있다. 실제로 1990년대이후옥수수생산에대한정부지원방식이변화하고 1994년 NAFTA가발효된이후에도멕시코내옥수수생산량은지속적으로증가해왔다. 이는다음표를통해서확인할수있다. < 표 5> 1985년이후멕시코내옥수수생산량변화 ( 단위 : 백만톤 ) 연도 1985 1990 1995 2000 2002 2004 2006 2008 생산량 14.1 14.6 18.4 17.6 19.3 21.7 21.9 25.1 자료 : SAGARPA, SIAP 에서재구성 1990년대이후정부에의한옥수수생산지원방식이변화하면서 3백만에가까운소농들이옥수수생산에서이탈하였고, 1994년이후 2005년까지옥수수재배지가 900만헥타르에서 790만헥타르까지감소하였음에도, 여전히옥수수생산량이증가할수있었던것은멕시코북쪽지역에관개시설을기반으로하는대규모옥수수생산기지가등장하였기때문이다 (SIAP, SAGARPA; Kenneth Ningo 2005). 가장급속한속도로성장하고있는대규모옥수수생산기지로서눈여겨볼수있는지역은멕시코북서부에위치하는시날로아 (Sinaloa) 주인데, 2008년현재멕시코내옥수수생산 1위를점하면서전체옥수수생산의 22% 를차지하고있다 26). 다음표를보자. 26) 2008 년현재시날로아주는멕시코내제 1 의옥수수생산주이지만, 1991 년 Camara Diputado 의조사에의하면, 멕시코내 10 대주요옥수수생산주에도들지못했던것으로나타난다 (Camara Diputado 2000).
멕시코토르티야위기원인 185 < 표 6> 1990 년이후멕시코옥수수재배면적과생산량변화 ( 단위 : 1000ton./1000ha.) 연도 1995 2001 2005 2008 생산지역치아빠스할리스코 재배면적 생산량재배면적 생산량재배면적 생산량재배면적 생산량 702.7 983.4 930.8 1754.1 801.2 1402.8 693.5 1625.3 706.9 2231.3 672.9 2888.9 563.0 2620.1 588.8 3250.0 멕시코 604.0 2146.5 605.0 2284.7 479.0 1211.4 557.8 1902.0 미쵸아칸 561.0 1293.0 471.2 1333.4 457.6 1309.7 458.0 1608.9 시날로아 369.0 2027.5 363.9 2650.7 479.7 4192.8 582.8 5368.8 전체 8020.0 18353.0 7801.8 20134.3 6605.6 19338.7 7344.3 24410.2 자료 : INEGI, El sector Alimentario en México, 2000, 2007, 2009 에서재구성 위표는멕시코내주요옥수수생산지역의재배면적과생산량변화를나타낸다. 표를통해알수있듯이, 지난 15년사이멕시코옥수수생산에서나타난가장뚜렷한변화라한다면시날로아주옥수수생산의급성장이라할수있다. 1995년멕시코전체옥수수생산의 11% 를담당하던시날로아주는 2008년국가전체옥수수재배면적의 7.9% 를차지하면서생산량은 22% 를점하고있다. 단위면적당생산량도다른지역에비해월등히높게나타나는데, 멕시코전체평균이 1헥타르당 3.3톤이고치아파스의경우 2.3톤에머무르는반면, 시날로아에서는 9.2톤으로나타나고있다. 이와같이시날로아지역의단위면적당옥수수생산량이높게나타나는이유는대자본을바탕으로한관개영농이이루어지기때문이다. 그렇다면, 시날로아지역이 1990년대이후멕시코내옥수수생산 1위지역이될수있었던이유는무엇일까? 무엇보다도, 옥수수생산지원에대한정책변화에서답을찾을수있다. 앞에서살펴본바와같이, 가격보조를통한간접지원보다재배면적에기반한직접지
186 라틴아메리카연구 Vol.23 No.1 원은소농보다는대농에게훨씬유리한제도였다. 뿐만아니라나프타체결이후멕시코정부는농업경쟁력을높히기위한방안으로대규모기업농에대한지원을더욱강화하였다 27). 이러한과정을거치면서멕시코내옥수수생산과동시에자급을담당하던소규모농민층이도시로이주하거나자급능력을상실한임금농업노동자로흡수된반면, 옥수수생산의주축이대자본을바탕으로한기업농으로이동하는결과를가져왔다. 이는멕시코내가장기본주식인옥수수의생산자와소비자가분리되는현상임을의미할뿐아니라옥수수생산이특정지역과계층에집중됨을의미한다 28). 영세농의이탈은국가전체수준의하얀옥수수자급율에는큰영향을미치지않았지만, 옥수수자급능력을상실한농민들이증가함으로써멕시코내부적차원의옥수수자급상황에큰부담요인으로작용하게되었다. 이러한상황에서옥수수소비정책변화로인한국영기업의토르티야소비지원소멸은옥수수자급능력을상실한영세농과도시극빈층이토르티야위기의내재적요인으로잠재하는결정적계기가되었다고볼수있다 29). 27) 대표적인예로거대기업농에대한지원을더욱강화한 PROCAMPO 와농산물유통과수출에참여하는대농을지원하기위해만들어진 PROMOAGRO, 그리고기초작물경쟁력강화를주내용으로하는 Acciones para la Competividad en Maíz, Frijol, Caña y Leche 등을들수있다. 28) 2000 년 Camara Diputado 가행한조사에의하면당시 92% 의옥수수생산농가가 5 헥타미만의토지를소유하고있고이들에의해생산된옥수수가멕시코전체옥수수생산의 56.4% 를차지하는것으로조사되었다. 특히전체농가의 40% 는 1 헥타미만을소유하는극소농인것으로조사되었다. 또한나머지 7.9% 가차지한토지는전체옥수수재배면적의 33.5% 이며이들이생산하는옥수수가전체옥수수생산량의 43.6% 를차지하는것으로조사되었다 (Camara Diputado 2000). 2000 년이후옥수수생산과관련하여소농의이탈이더욱심화되었던점을감안한다면옥수수생산자와소비자의분리현상과생산집중현상은더욱심할것이라짐작할수있다. 29) 앞서토르티야위기의원인을분석하기전에멕시코법정최저임금과관련하여토르티야위기의실제를살피는과정에서멕시코전체가구의 33% 가최저임금의 1 배수미만으로생활하는것으로조사되었다. 그러나 2007 년 OECD 의조사에의하면농업관련종사가구의경우최저임금 1 배수미만의분포가멕시코전체기준인 33% 보다더높은 39% 로나타난다. 1991 년수치가 31.9% 였던점을감안한다면, 1990 년대이후농업종사자빈곤강도가더욱심해졌다고볼수있다 (OECD 2007).
멕시코토르티야위기원인 187 Ⅳ.3. 옥수수유통과토르티야제조공정의다국적기업화 토르티야재료가되는하얀옥수수의자급율이 95% 를넘는가운데발생한 토르티야위기 와관련하여살펴볼수있는또한가지요인은옥수수유통과토르티야제조공정의다국적기업화다. 먼저, 옥수수유통의다국적기업화에대해살펴보자. Ⅳ.3.1. 옥수수유통의다국적기업화 1990년대이후멕시코내옥수수유통부분에서가장큰변화는기존옥수수수매와분배를담당하던 CONASUPO의기능상실이다. 옥수수생산과소비에대한지원뿐아니라저장과가공그리고수입까지관장하던 CONASUPO가사라진이후멕시코내옥수수유통과저장그리고가공을담당하게된것은세계적수준의다국적기업인 Cargill-Monsanto 30), Maseca 31), Minsa 32) 등이다. NAFTA가체결된이후멕시코정부는농산물유통과가공그리고저장을담당하는외국기업에시장을개방하였고이과정을통해멕시코인들의가장기본적인주식이라할수있는옥수수의유통과저장, 그리고가공이소수의다국적기업에의해이루어지기시작했다. 심각한문제는소수의다국적기업에의해옥수수유통과저장그리고가공부분의연 30) 옥수수종자부터시작해서가공과운송과정까지담당하는농업회사다. 세계옥수수생산과수출 1 위국인미국옥수수수출의 40% 를담당하고있으며 1998 년세계적종자회사인 Monsanto 와합병하면서유전자변형종자의 85% 를생산하고있다. 31) 1949 년에설립되었으며멕시코뿐아니라세계적으로도옥수수전분생산과관련하여가장규모가큰기업이다. 미국과유럽, 멕시코, 센트럴아메리카, 베네주엘라, 아시아여러나라에지점을두고있고전세계 50 개나라에옥수수전분을생산한다. 2005 년기준으로멕시코내에 86 개의생산라인을가지고있고 16,582 명을고용하고있다. 연간 2 백 80 만톤의옥수수전분을생산하고있으며멕시코내옥수수전분생산의 70% 를담당하고있다. 멕시코뿐아니라센트럴아메리카에서도 Maseca 는전체옥수수전분생산의 80% 를담당하고있다. 2006 년기준으로세계적곡물저장회사인 Archer Daniels Midland(ADM) 이 Maseca 전체지분의 26% 를소유하고있다 (Gauster y Alonso 2007; Zahniser and Coyle 2004). 32) 세계적으로옥수수전분생산 2 위를차지하는기업이다. 멕시코에서연간 1 백 20 만톤의옥수수전분을생산하며이는멕시코옥수수전분생산의 28% 에해당하는양이다. 멕시코내총 6 개의공장을가지고있다 (Camara Diputado, 2000).
188 라틴아메리카연구 Vol.23 No.1 계독점이이루어지는가운데, 이들을견제할수있는수준의국내기업들이소멸했다는점이다. 2007년토르티야가격의급상승은국제옥수수가격의상승이아니라멕시코내하얀옥수수가격의급등으로인한것이었다. 정부가토르티야위기와관련하여그원인을애써외부적인요인에서찾으려고노력하는가운데수많은단체에서국내하얀옥수수가격급등의원인을찾기시작했고, 그원인이국내유통과저장을담당하는다국적기업들의매점에의한것이었음이여러언론매체에의해보도되었다 33). 실제로 Cargill은 2007년봄-여름옥수수수확기에톤당 1600 페소에서 2400 페소에대량구입하여저장하고가격급등을유도한후토르티야제조공장에 3900 페소에판매하기도하였다. Cargill 뿐아니라 Maseca와 Minsa도토르티야의원료가되는 Harina 생산독점을통해멕시코내토르티야가격상승을주도하였다 34). 결과적으로앞에서살펴본옥수수생산자와소비자의분리, 그리고영세농의옥수수자급능력상실이멕시코토르티야위기에구조적으로내재된요인이었다한다면, 국제곡물가격상승이라는기회를얻어국내옥수수가격급등을조작한다국적기업들의옥수수매점행위는토르티야위기의표면적원인으로작용했다고볼수있다. Ⅳ.3.2. 토르티야제조공정의다국적기업화 마지막으로멕시코토르티야위기의원인과관련하여살펴볼문제는토르티야제조공정의다국적기업화다. 멕시코인들의주식이되는토르티야를만드는방법은크게두가지로구분된다. 첫째는삶은옥수수를이용해 Nixtamal을얻은후에이를이용해토르티야를만 33) 관련기사는 El Siglo de Torreon, 2007/01/27, Acaparamiento se debe denunciar: Profeco, La Crónica de Hoy, 2007/01/13, Denuncian: Gruma, Portimex y Cargill son los acaparadores, La Jornada, 2007/02/04, Se denunció a acaparadores de Maía, asegura Economía, Presidencia de la República México, 2007/02/07, Aseguran 118 mil ton de maíz a acaparadores, La Jornada, 2008/05/07, Alerta por acaparamiento 60% de la cosecha de Maíz por tres cinercializadores, Milenio, 2008/11/06, Atrapado entre los acaparadores y empresas extranjeros 등이있다. 34) 치아빠스의경우토르티야원료가되는 harina 공급의 95% 가 Maseca 에의해독점된상황이다 (Esquivel 2007).
멕시코토르티야위기원인 189 드는전통적방법이고, 둘째는날옥수수로만들어진옥수수전분 (harina de maíz) 을이용해토르티야를만드는방법이다. 멕시코내토르티야의제조방법의추세는 Nixtamal을이용한전통적인방법으로부터다국적기업에의해생산된옥수수전분을이용하는방법으로변화하고있다. 1990년에는 75% 이상의토르티야가게들이전통적인방법인 Nixtamal을이용하여토르티야를만들었지만, 2008년현재멕시코내전체토르티야가게의 40% 만이 Nixtamal을이용해토르티야를만드는것으로조사되고있다. 나머지 60% 는 Maseca와 Minsa로대표되는거대다국적기업으로부터옥수수전분을구입해토르티야를만들고있다 (Camara Diputado 2000; Secretaria Economía 내부자료 ). 전통적인방법이라할수있는 Nixtamal을이용해토르티야를만들게되는경우옥수수구입부터토르티야판매까지전과정을각각토르티야가게가담당하게된다. 다시말해토르티야가게가토르티야를만드는전과정에서행위주체가되는것이다. 그러나옥수수전분을이용해토르티야를만드는경우, 날옥수수를구입해옥수수전분을만드는과정이철저하게 Maseca나 Minsa 등과같은거대다국적기업에의해이루어지고각각의토르티야가게들은이들로부터토르티야의중간재료가되는옥수수전분을구입하여토르티야를만들게된다. 이경우, 각각의토르티야가게들이토르티야제조공정에참여하는부분이축소될뿐아니라, 거대다국적기업을통해공급되는옥수수전분가격에직접적인영향을받게되기때문에토르티야가격결정력이현저하게줄어들게된다. 결국, 토르티야가격에토르티야가게보다는옥수수전분을생산하고공급하는거대다국적기업들의영향이훨씬커질수있는상황이되는것이다. 그러나이와같이옥수수전분을이용한토르티야제조방법이각각토르티야가게의다국적기업에대한의존도를심화시킴에도불구하고, 2008년현재 60% 이상의토르티야가게들이 Nixtamal 대신다국적기업으로부터옥수수전분을공급받아토르티야를만드는이유는토르티야제조공정이훨씬단순하다는점이다. 그러나더근본적인이유는 1980년대 Salinas Gotari 정부이후멕시코내옥수수관
190 라틴아메리카연구 Vol.23 No.1 련외국기업들의진입규제가확연히완화되는과정속에서경쟁에실패한국내제분소가전멸하였다는점이다. 결국멕시코내대부분의토르티야가게들이다국적기업으로부터옥수수전분을공급받는상황이되었고이로인해토르티야의가격결정력이각토르티야가게와소비자보다는토르티야제조공정중더많은부분을차지하는다국적기업으로넘어가는계기가되었다. 이는토르티야의재료가되는하얀옥수수자급율은 95% 를넘어서지만, 토르티야자급도혹은토르티야주권은훨씬취약하다는의미이기도하다. 결국이러한현상들의조합이 2007년이후멕시코사회전반에파생된토르티야위기를심화시키는내부적요인으로작용했다고볼수있다 Ⅴ. 결론 2007년시작된토르티야가격상승과그로인한멕시코인들이경험하는식량위기는여러가지요인들이복합되어나타난현상이라할수있다. 그럼에도멕시코정부는토르티야위기의주원인을바이오에탄올생산과중국과인도를비롯한아시아개발도상국가에서의식생활변화로인해파생된옥수수소비급증같은외부적인요인으로분석하고있다. 그리고이에대한해결책으로옥수수수입에대한규제를더욱완화시킴으로써국내옥수수가격과토르티야가격의하락을유도하겠다고발표하였다. 그러나본논문에서분석된바, 2007년이후멕시코사회가경험하고있는 토르티야위기 는외부적인요인보다는 1980년대후반이후지속된농업생산보조와소비지원감소, 그리고토르티야의주재료가되는옥수수의유통과저장, 가공을담당하는다국적기업의등장이라는내부적요인이더욱강하게작용한결과임을알수있다. 옥수수생산에대한간접보조의소멸은자급과소규모판매를목적으로하던소농들이옥수수생산에서이탈하게되면서자급능력을상실하는결과를가져왔으며, 간접보조의소멸과함께시행된
멕시코토르티야위기원인 191 직접보조는자본에기반한대농의옥수수생산을진흥하면서옥수수생산자와소비자의분리현상과생산집중이라는결과를가져왔다. 현물지원에서현금지원으로전환된옥수수소비지원의변화는현금지원상승분이물가상승분을상쇄하지못하면서소비지원수혜자들이빈곤에더욱노출되는결과로작용하였다. 결국, 지난 15 년에걸친옥수수생산보조와소비지원정책의변화는멕시코내옥수수자급구조를약화시켰고빈곤층의토르티야구매력을감소시키면서토르티야위기의내재적요인으로작용했음을분석하였다. 또한, 1990년대 CONASUPO의기능이소멸되면서농산물의저장, 유통, 가공공정에거대다국적기업의영향이점점커지는상황이진행되었다. 이들다국적기업들은옥수수종자판매에서부터유통과저장그리고토르티야의주재료인옥수수전분가공까지연계독점하면서옥수수생산부터토르티야가공까지이르는상품사슬의상당부분을차지하게되었다. 결국이러한과정들의조합이멕시코가높은옥수수자급도를가지고있으면서도정작이들의주식이되는토르티야자급도는낮아지는원인으로작용하였음을분석하였다. 결론적으로, 2007년이후멕시코사회가겪고있는 토르티야위기 의원인은낮은곡물자급도로인해식량위기를겪고있는라틴아메리카다른나라들의상황과는달리, 외부적인요인보다는 1990년대이후변화된농업정책으로인해파생된내부적인요인이더강하게작용한결과라할수있다. 또한세계곡물가격급등으로초래된멕시코내빵, 육류, 유제품가격상승과도다른메카니즘에의해발생한것이라분석할수있다. 그럼에도앞에서말한바와같이, 멕시코정부는토르티야위기의근본적인원인을찾으려기보다는세계식량가격급등과같은맥락에서이해하며더많은외부의존을통해이를해결하려하고있다. 2009년토르티야가격의고공행진은어느정도진정기미를보이고있지만, 멕시코정부가 2007년경험한토르티야위기의근본적인원인에대한처방을내리지않는다면, 언제라도더심각한상황의토르티야위기가도래할수있을것이다.
192 라틴아메리카연구 Vol.23 No.1 Abstract En los últimos años los precios agrícolas se incrementaron de manera drástica, generando varios problemas a nivel mundial. Mientras que cada país presenta diferentes tipos de crisis alimentarias, México también está sufriendo por el alza de los precios de alimentos. Entre todos los fenómenos relacionados con las crisis alimentarias, el alza del precio de la tortilla afecta más profundamente a las vidas mexicanas. Este artículo analiza el fenómeno de la crisis de la tortilla en México. Este artículo se compone de dos partes. En la primera, se analiza la situación actual de la crisis de la tortilla en la sociedad mexicana. Para cumplir este objetivo, se plantea la pregunta de investigación siguiente: Por qué el alza del precio de la tortilla afecta tan fuerte la vida de los mexicanos?, y busca la explicación mediante la revisión de los salarios mínimos y la capacidad de compra de los mexicanos en los últimos 3 años. En la segunda, se señalan los factores internos mientras que el gobierno busca fuera del país los factores que ayuden a explicar las circunstancias de la crisis de la tortilla. Para cumplir las metas de investigación, se plantea una segunda pregunta: Puede la crisis de la tortilla en México explicarse sólo mediante factores externos?. De esta manera, se explica el fenómeno de la crisis de la tortilla a través del análisis de factores más directos. En suma, este artículo analiza los factores internos que profundizaron la crisis de la tortilla en México: 1) El cambio de la política agrícola hacia el maíz en los últimos 20 años, 2) La transnacionalización de los procesos de acopiamiento y distribución del maíz, y fabricación de la tortilla en los últimos años. La conclusión principal de este artículo es que, la crisis de la tortilla en México en los últimos 3 años fue provocada por factores internos más que los externos tales como la producción de bioetanol y el cambio de la dieta en los países en desarrollo durante los últimos años.
멕시코토르티야위기원인 193 Key Words: Maíz, Tortilla, Crisis agroalimentaria, Política agrícola, Salario mínimo, CONASUPO / 옥수수, 토르티야, 식량위기, 농업정책, 최저임금, CONASUPO 논문투고일자 : 2009. 10. 05 심사완료일자 : 2009. 10. 26 게재확정일자 : 2010. 02. 03
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