대외경제정책연구원 www.kiep.go.kr 137-747 서울시서초구양재대로 108 ISSN 1976-0515 Vol.8 No.35 2008 년 8월 28일 국제사회의파리선언이행현황과시사점 권율국제개발협력센터 ODA 팀팀장 (ykwon@kiep.go.kr, Tel: 3460-1060) 정지선국제개발협력센터 ODA 팀연구원 (jsjeong@kiep.go.kr, Tel: 3460-1078) 1. 검토배경 2. 원조효과성에관한파리선언이행현황 3. 원조양적확대목표의이행성과 4. 아크라고위급회의의주요의제 5. 정책적시사점 주요내용 최근국제사회는개도국과의파트너십강화와효과적인원 조정책을위해다각적인노력을기울이고있음. 은성과가있었으나 직미진하다는평가를내리고있음. 2010 년목표를달성하기위해서는아 - 이를위해 2008 년 9월 2~4 일가나의아크라 (Accra) 에 서는 100 여개국의원조기관과개발기구, 시민사회대표 들이참석하는장관급회의가개최될예정임. 이번아크라회의에서는국제사회의대개도국원조정책을 종합적으로평가하고, 향후개발협력정책의주요정책방향 에대한국제사회공동의의지를확인하는등주요이정표 를마련하게될것임. - 그동안 OECD 개발원조위원회 (DAC) 는 2010 년을목표로 체결된파리선언의중간점검을위해각부문별로이행성 과를파악하기위해다양한노력을기울여왔음. 그러나최근발표된 2008 년파리선언이행평가보고서에서 는그동안의이행내용을종합평가한결과, 전반적으로많 - 특히국가별원조배분정책및예산계획을평가하고, 원조의지나친분산이원조의효과성제고에장애요인으 로대두되고있음을지적하고, 예측가능성제고및공여 국간협력의필요성을주요이행과제로제시함. 2010 년까지 OECD/DAC 가입을목표로하는한국의경우, 파리선언서명국으로서대개도국원조의효과성제고와원 조규모의지속적인증액을위해계속적인노력이필요한 시점임. - 아직원조규모가작고경험이부족한한국의경우국제사 회의대개도국원조체제구축에적극적으로동참하면서, 아크라회의를통해원조정책의선진화와역할분담에새 로운전환점을모색할필요가있음.
국제사회의파리선언이행현황과시사점 Ⅰ2 1. 검토배경 밀레니엄개발목표 (MDG) 가설정된이후국제사회는개도국 의빈곤퇴치와지속가능한발전을위해다각적인노력을기 울이고있음. - 특히선진국원조공여를주도하고있는 OECD 개발원조위 원회 (DAC) 는국제사회의개발파트너십강화와효과적인 원조정책의추진을위해노력 - 2005 년 3월 OECD/DAC 는원조효과성제고를위한파리선 언(Paris Declaration on Aid Effectiveness) 을채택하여 원조의효과성제고를위한주요목표와세부기준을제시 파리선언은원조공여국과수원국, 원조공여국상호간에발생 할수있는많은문제점을개선하기위해다음과같은주요 원칙을제시( 그림 1 참조) - 수원국의주인의식 (ownership), 공여국원조의 수원국개 발전략 시스템일치 (alignment), 원조공여국간조화 (harmonisation), 성과중심의관리 (managing for results), 상호책임 (mutual accountability) 을주요과제로설정 - 또한구체적인 12개지표를설정하여 2010 년까지각지표 의목표달성을설정하여효과적인원조추진체제구축에중 점을두고있음. 그림 1. 파리선언의추진과제와주요지표 - 지난 7월 2008 파리선언이행평가보고서 (Evaluation on the 2. Implementation of the Paris Declaration ) 에이어 OECD/DAC 는 파리선언이행모니터링보고서를통해다음과같이중간 평가를하고있음. 1) 원조효과성에관한파리선언이행현황 가. 수원국의주인의식 수원국이개발정책, 전략및원조활동을적극적으로조정하 고주도하는것을의미하는주인의식과관련, 대부분의수원 국에서국가개발정책및전략이강화되고있음. - 다만, 모범국의경우에도개발정책을부문별전략과성과 중심의분권화된운영프로그램에반영하고개발파트너간 의노력을조정하는데는아직어려움을겪고있음. 모든공여국은 2005 년이후주인의식을존중하고이해도를 증진하기위해노력해왔고, 이를위한토대로정치적지지 와리더십이가장결정적역할을함. - 그러나많은경우주인의식에대한지지를실질적으로구 체화하기위해국내정치 행정시스템상의제약이큼. 표 1. 파리선언의주인의식지표와목표 지표실행가능한개발전략 2010 년까지목표 최소 75% 수원국이실행가능한개발전략을수립 나. 원조일치 원조일치 2) 와관련하여, 수원국우선순위에따른원조측면 에서는많은개선이있었으나프로젝트시행기관 (Project Implementation Unit: PIU) 의중복을줄이고역량강화에대 한지원을강화하는데는미미한성과를보임. 금년의경우원조효과성에관한파리선언이행의중간시점이어서국제사회에서는현재까지의이행성과를파악하기위해모니터링및평가등다양한노력을추진중임. - 많은공여국과기관이수원국의빈곤퇴치전략, 중기재정 1) 제1차보고서에서는 2005 년 3월에서 2007 년말까지국가별이행성과를통해파리선언의연관성, 효율성을평가하고, 2013 년차기고위급회의에서발표될예정인제2차보고서에서는원조효과성과개발목표에대한파리선언의기여도를파악하는데초점을둘것임. 2) 공여국위주의일방적인원조가아닌수원국의개발전략제도절,, 차에맞게원조를일치시키는것을의미함.
국제사회의파리선언이행현황과시사점 Ⅰ3 계획, 예산, 우선부문및전략등을바탕으로원조를시 행하고있으나, 원조예측성과언타이드성과는매우다양 하고제한적임. 일부평가결과에따르면, 수원국시스템에대한원조일치가 보다강조되는한편파리선언내에서조화의역할과중요성 은점차약화되는추세임. 정책및전략단계에서의일치는큰어려움이없으나실제 운영 시행단계에서많은장애물이있는것으로나타남. - 특히프로그램과프로젝트수행에서지방정부의역할이클 경우정책상일치는이루어졌더라도감사 조달 모니터링및 평가단계에서현지시스템사용은여전히제한적인양상 을보이고있음. 수원국의경우자국의프로세스및시스템강화를위한노력 이충분치않았고이에대한공여국의지원역시부족함. - 그러나역량강화를위한공여국의재정 기술협력이지속 적으로이루어지고있으며계속증가하는추세임. 라. 성과중심관리 성과중심의관리(managing for development results) 와관 련하여, 수원국통계역량을강화하고의사결정을위해이를 보다효율적으로활용해야할필요성이제기되고있음. - 공여국역시수원국시스템효율성강화를지원함과동시 에자국시스템을정비할필요가있음. - 수원국측에서가시적성과를달성하였으나제대로보고되 지않은경우가있는데, 이는원조성과관리지표이행성과 에대한이해가제대로되지않거나보고방식이모호하기 때문임. 다. 원조공여국간조화 공여국간원조활동이서로상충되지않고, 투명하며효율적 으로협력하기위한조화의문제는전반적으로가시적인진 전도퇴보도없는상황임. 표 2. 파리선언의조화지표와목표 지표 공여국간공동의제도와절차 공동작업활성화 2010 년까지목표원조의 66% 를프로그램방식으로공여 공여국현지조사 40% 공동실시 공여국국가분석 66% 공동실시 - 예외적으로 2007 EU 행동강령 3) (code of conduct) 은역할 분담 (division of labour) 을통한회원공여국간조화에크 게기여함. 표 3. 파리선언의원조성과관리지표와목표 지표 성과위주의프레임워크 2010 년까지목표 투명하고모니터링가능한성과측정체제를사용하지않는국가를 1/3로감소 마. 공여국 수원국간상호책임 상호책임(mutual accountability) 과관련하여원조효과제고 성과를측정하고문제를해결하기위한협력이제대로이루 어지지않고있음. - 공여국은원조예측성강화를위해원조제공관련투명하 고포괄적인정보를적시에수원국에제공해야함. - 수원국과공여국은기존국가메커니즘에따라원조효과성 관련합의된사항의상호이행성과를공동평가해야함. - 조화목표의달성은주로공여국의책임이지만, 다른원칙 과마찬가지로수원국측의리더십, 이니셔티브및지원이 필수적이고, 조화의목표달성을위해서는수원국시스템 에대한신뢰가가장중요함. 표 4. 파리선언의상호책임지표와목표 상호책임 지표 2010 년까지목표 모든국가가상호성과측정체제를도입 3) EU 행동강령에서는수원국의주도권, 주인의식, 부문별주요공여국체제, 수원국내에서각공여기관별최대 3개부문에대한집중지원을강조함.
국제사회의파리선언이행현황과시사점 Ⅰ4 3. 원조양적확대목표의이행성과 확대가필요함을나타냄. 국제사회의원조효율성제고를위한노력과함께양적확대 를위한논의도큰관심을모으고있음. 그림 3. 2001~2010 년 DAC 회원국의 ODA 와 CPA 의차이 ( 단위 : 십억달러, 2005 년기준 ) - OECD/DAC 는 2010 년까지 ODA 500 억달러4) (2004 년기 준) 를추가지원하겠다는공약이국가별로순조롭게이행 되고있는지를검토하고있음. - 공여국 기관의원조확대계획을통해원조유입이부족한 지역파악, 수원국별협력강화방안모색, 중기원조의예 측성강화등을평가하는데역점을두고있음. 이에따라 OECD/DAC 는실질적인 ODA 규모를측정하기위 해국별프로그램원조 (country programmable aid: CPA) 라 는새로운측정기준을사용하고있음. - CPA 는양자간 ODA 총액 (gross bilateral ODA) 에서부채 탕감, 인도지원 식량지원, NGO 지원, 행정비, 개도국학 생장학금, 공여국내난민등에대한비용을제한나머지 를의미함. 2005 년의경우 1,020 억달러의양자간 ODA 중에서 DAC 회원국들의 CPA 는 468 억달러에불과한실정임. 그림 2. 2005 년양자간 ODA 중 CPA 비중 자료 : OECD/DAC(2008), Report of 2008 Survey of Aid Allocation Policies and indicative Forwarding Spending Plans, p. 5 참고 2010 년까지 250 억달러를추가지원키로한對아프리카원 조확대는어느정도성과를보여, 타지역에비해원조증가 가뚜렷함. - 2007 년의경우약 70억달러증가하였고 2008~2010 년간 40 억달러가공여될예정임. - 그러나부채탕감과인도지원규모가 2004 년수준으로줄 어든다고가정할때여전히 야함. 14억달러가추가로공여되어 그림 4. 지역별원조배분계획 ( 단위 : 십억달러, 2005 년기준 ) 주: * 원조기관을제외한기관으로부터의 ODA 자료 : OECD/DAC(2008), Report of 2008 Survey of Aid Allocation Policies and indicative Forwarding Spending Plans, p. 8 참고 - [ 그림 3] 하단의실선은 ODA 총액에대한 CPA 지원액 및향후지출계획이고점선은목표달성을위해필요한 CPA 수준으로, 초기목표달성을위해서는원조의급격한 주: * 총 CPA 공여액자료 : OECD/DAC(2008), Report of 2008 Survey of Aid Allocation Policies and indicative Forwarding Spending Plans, p. 5 참조. OECD/DAC 의조사에따르면전체 153 개수원국중 2010 년 까지 102개국은원조가증가할것이고 51 개국은감소할것임. 4) 2002 년몬테레이개발재원회의에서의원조양적확대계획참조
국제사회의파리선언이행현황과시사점 Ⅰ5 - 원조감소수원국중중국, 이집트, 인도, 태국등은경제 성장에따라원조대상국에서제외되는과정을반영함. 는비중은높지않지만의료부문집중지원으로해당분야에 서전문성을인정받는주요공여국임. - 그러나 8 개최빈국 (Least Developed Countries: LDCs) 과 4 개취약국 (fragile states) 에대한원조가 200 억달러이 상삭감되는것은주목할필요가있음. - 스위스역시베트남내전체 ODA 중 0.9% 만을차지, 16 번째공여국이지만경제인프라분야에서는 여 9 번째공여국의위치를차지함. 3.8% 를차지하 국제사회의원조배분경향을살펴보면지역적편중 (aid fragmentation) 이심각함. 4. 아크라고위급회의의주요의제 - 2005~2006 년간 38개의수원국에 25개이상의공여국및 기관이존재하여원조과잉양상을보인반면, 소도서국 (small island states) 등 38 개국에는공여국 기관이 10개 미만이었음. - 공여국간역할분담과비용절감을위해원조과잉수원국의 경우지원공여국및기관수를줄이고취약국등지원이 필요한국가에는공여국과기관수를늘려야함. 공여국별로는매우다양하지만, 미국, 일본, EC, 캐나다, 프 랑스, 독일, 국제기금 (Global Fund), 유니세프, UNDP 등은 100 개이상수원국을지원함. - 반면포르투갈, 그리스, 룩셈부르크, 뉴질랜드, 아시아개발기 금 (Asian Development Fund), 아프리카개발기금 (African Development Fund), 미주개발은행 (Inter-American Development Bank ) 등은 50 개미만의수원국을지원함. - 중남미집중지원이강한미주개발은행의경우 24개수원 국모두에서가장많은공여비중을차지하고, 원조규모가 큰 EC, 독일, 스페인등은대부분의대상수원국에서높은 공여비중을차지함. 파리선언에의하면지나친원조분절화로인해원조효율성이 약화되는것을방지하기위해서는공여국간업무조정과역할 분담이중요함. - 국가내역할분담은개발어젠다에대한수원국의강력한 주인의식이필요하지만, 수원국중자국내공여국 기관의 역할분담을주도적으로조정한사례는거의없음 국가별집중지원부문을나누는것은역할분담의좋은예 로, 오스트리아의경우베트남에대한전체 ODA 에서차지하 그동안추진해온파리선언중간점검을위해고위급회의가 2008 년 9월 2~4 일가나아크라에서개최될예정임. - 100 여개국장관을비롯하여양자간 다자간개발기구, 공 여기관, 시민사회대표들이참석하여 2005 년채택된파리 선언의주요성과를검토할것임. 이번아크라회의 (Accra High-level Meeting) 에서는원조효 과성제고에대한국제사회의노력을평가하기위하여 주제별라운드테이블이설정되어있음. 표 5. 아크라행동계획주요 3대의제 결의 수원국주인의식강화 보다효과적 포용적인개발파트너십구축 개발성과이행과책임 파리선언원칙에따른세부행동계획 - 개발에관한국가차원의정책대화확대 - 수원국의주도권및역량강화 - 수원국시스템강화와최대한활용 9개 - 특정국가및부문에대한원조의편중성완화 - 언타이드확대를통한비용대비가치제고 - 신생공여국을포함한모든개발주체의포용과이들과의협력강화 - 시민사회와의협력강화 - 취약국에대한원조정책정비 - 성과위주의접근 - 성과에대한투명성및책임성강화 - 수원국개발정책을토대로지원조건수립 - 중기원조예측성강화 자료 : OECD/DAC (2008), Accra Agenda for Action(Final Draft), pp. 2-5 참고, 필자정리 - 제1~5 라운드테이블에서는각각주인의식, 일치, 조화, 성과 위주관리, 상호책임의파리선언핵심원칙이다루어질것임. - 제6~9 라운드테이블에서는원조효과성제고를위한시민사 회역할, 취약국 분쟁지역내원조효과성, 보건 교육 환경 농업 인프라등에대한파리선언의부문별적용, 원조효과성을위한새로운원조구조 (aid architecture) 5)
국제사회의파리선언이행현황과시사점 Ⅰ6 등이논의될예정임. 본회의에서발표되는아크라행동계획 (Accra Action Agenda: AAA) 은파리선언체제를강화함과동시에개발원조 환경의변화와제반문제점에대응하기위한국제사회공동 의의지를표명할것임. - AAA 에는주요 3대의제에대한국제사회의행동의지가반 5. 영될예정임. 정책적시사점 2010 년까지 OECD/DAC 가입을목표로하는한국의경우파 리선언서명국으로서원조효율성제고와양적확대를위한 국제사회의노력에보다적극적으로동참해야함. - 최근 OECD/DAC 은 2008 년 4월실시한한국에관한특별 평가 (Special Review of Korea) 사전결과보고서에서도 파리선언이목표로하고있는원조효율성제고노력의중 요성을지적함. 원조효과성제고측면에서한국은현지조달시스템사용, 원 조예측성, 원조언타이드강화의노력이절실한상황임. - 지난 2006 년모니터링조사결과에따르면한국은역량강 화지원을위한기술협력조율, 현지공공재정관리시스템 이용지표를제외하고는거의모든지표에서공여국중가 장낮은성과를보임. - 특히한국은다른공여국과의공동제도와절차활용, 현 지조사및국가분석의공동실시와관련하여매우미미한 성과를보인바, 최근강조되고있는공동평가 (joint evaluation) 를활용하는등보다적극적노력이필요함. 원조언타이드의경우 DAC 회원국평균언타이드율이 90% 가넘는반면, 한국은여전히 80% 이상의원조가타이드혹 은부분타이드방식이어서 인언타이드추진이중요함. 2010 년까지단계적이고전략적 - 언타이드권고안준수는 OECD/DAC 회원가입을위한주 요조건이며, 최근 DAC 에서는언타이드대상국을최빈국에 서고채무빈곤국 (Highly Indebted Poor Countries: HIPCs) 으로확대하는등언타이드노력을강화하는추세임. 선진공여국주도로역할분담움직임이강화되는추세에서, 원조규모가작고경험이부족한한국의경우국제사회노력 에동참하는동시에우리만의비교우위분야를개발, 발전시 켜나가야함. 특히원조정책수립및시행, 효과성제고와양적확대의중 요성에대해정치적 국민적지지를확보해야함. - 보다적극적이고다양한개발홍보및교육을통해정부주 도의개발원조방식에서벗어나국민, 민간기업, 시민사회 모두가보다적극적으로원조에참여할수있는다양한기 회를제공해야함. - 특히납세자인국민의이해도를높이고지지기반을넓히기 위한노력을시급히강화해야함. 5) 기존선진국중심의공여체제에새로운공여국및공여주체가참여함에따라발생하는남남협력 (South-South Co-operation), 수평펀드(vertical fund) 등의가능성에대한논의