제주평화연구원 - 한국환경정책 평가연구원공동학술회의한반도와동아시아의안보와협력 일시 2016 년 10 월 20 일 ( 목 )~10 월 21 일 ( 금 ) 장소 JPI 세미나실 주최 JPI, KEI
제주평화연구원 - 한국환경정책 평가연구원공동학술회의세부일정 시간 프로그램 15:00~15:10 축사 ) 제주평화연구원, KEI 세션 1 동북아와한반도의평화협력구조 사회 : 조성권, 한성대 발표 ) 미국의신군사전략과대중국인식의변화와파급효과 - 박상현, 한국국방연구원 10 월 20 일 ( 목 ) 15:10~17:30 발표 ) 동북아정세와북한의생존전략 - 장노순, 한라대학교 발표 ) 여론과통일정책 : 구조방정식모델을이용한통일관분석 - 이성우, JPI 발표 ) 현상황에서통일 대북정책의방향 - 손기웅, 통일연구원 토론 ) 강택구, 정기웅, 고선규, 차재권, 김창근 세션 2 한반도의전통안보이슈와협력 사회 : 손기웅 09:00~11:30 발표 ) 동아시아영유권분쟁에서지방정부의역할과활용방안연구 - 이성우, JPI 발표 ) 영유권과지방정부의역할 : 남쿠릴열도영토논쟁을중심으로 - 제성훈, 한국외국어대학교 발표 ) 영유권과일본의입장 - 고선규, 선거연수원 10 월 21 일 ( 금 ) 14:00~16:30 토론 ) 김창근, 차재권, 박상현, 조성권, 장노순 세션 3 한반도와비전통안보이슈의협력 사회 : 장노순, 한라대 발표 ) 보건안보와동북아협력 - 조성권, 한성대학교 발표 ) 북한자연재난대응을위한남북한협력 - 강택구, KEI 발표 ) 백두산분화가능성과북한급변사태대비필요성의제기 : 남북협력및주변국과의관계를중심으로 - 정기웅, 한국외국어대학교 토론 ) 박상현, 이성우, 제성훈, 차재권, 손기웅 16:40~17:30 라운드테이블전체토론 - 3 -
목차 1. 미국의신군사전략과대중국인식의변화와파급효과 ( 박상현, 한국국방연구원 ) 2. 동북아정세와북한의생존전략 ( 장노순, 한라대학교 ) 3. 여론과통일정책 : 구조방정식모델을이용한통일관분석 ( 이성우, JPI) 4. 현상황에서통일 대북정책의방향 ( 손기웅, 통일연구원 ) 5. 동아시아영유권분쟁에서지방정부의역할과활용방안연구 ( 이성우, JPI) 6. 영유권과지방정부의역할 : 남쿠릴열도영토논쟁을중심으로 ( 제성훈, 한국외국어대학교 ) 7. 보건안보와동북아협력 ( 조성권, 한성대학교 ) 8. 북한자연재난대응을위한남북한협력 ( 강택구, KEI) 9. 백두산분화가능성과북한급변사태대비필요성의제기 : 남북협력및주변국과의관계를중심으로 ( 정기웅, 한국외국어대학교 ) 7 19 37 65 73 93 103 123 137-5 -
SESSION Ⅰ 1 미국의신군사전략과대중국인식의변화와파급효과 박상현 ( 한국국방연구원 ) - 7 -
미국의신군사전략과대중국인식의변화의파급효과 박상현 ( 한국국방연구원 ) 1. 서론 연구의필요성 - 미중관계 : 아태지역질서를결정하는중요한변수 - 미국과중국의관계는한반도는물론아시아태평양지역의전략적안정을결정하는중요한요인 - 미중간의경제사회적교류가촉진되어협력중심의관계가유지 - 군사적으로는경쟁의측면이강하게부각되고있음 연구의목적 - 최근 ( 오바마행정부 2기 ) 미국의군사전략이변화하고있음 - 미국의국방관련공식문서를통해최근미국의대중국인식을분석 - 미국의군사전략의큰틀에서미국의대중국군사전략을평가 - 미중관계의함의가한반도및동북아에미치는영향력에대한평가 연구방법론 Ÿ Ÿ Ÿ 미국신군사전략의내용식별미공식문서에나타난핵심지역, 주요위협, 정책수단의우선순위평가군의임무및작전변화추이미래대비추이평가 대중국인식의변화분석 Ÿ 미국의대중국군사력에대한평가 Ÿ 미국의인식의변화 Ÿ Ÿ Ÿ 파급효과분석한반도및동북아에미치는영향분석합리적대안분석 - 9 -
2. 미국의신군사전략의주요내용 위협인식 - 국방환경의변화 Ÿ 재정긴축 ü 2018년-2021년천억달러감축 ü 미국의재정적자로인한긴축정책실행으로국방능력의한계노정 재정의합리화와미국군사능력의부족을동맹과가치를통해보완 Ÿ 인구적변화 ü 고령화와도시화의지속 병력자원의감소와국방비감축압력지속 Ÿ 글로벌화 ü 미국단독으로감당할수없는도전의등장 협력국의능력강화가필요 ü 국제협력이필요한새로운도전의등장 : 비확산, 지속가능하고균형적인경제성장, 기후변화, 종교극단주의, 질병, 에너지등 Ÿ 기술의확산 ü 정밀유도무기, 스텔스, 사이버, 우주등기술의확산및보편화 ü 기존미국이우위를점하던군사기술 ( 스텔스, 정밀타격등 ) 의확산으로현상변경국 ( 러시아, 중국, 이란북한 ) 의반접근반거부 (A2/AD) 능력의확산 미국의전력투사능력의제한발생 ü 전력투사능력의제한은동맹의이완혹은이탈을야기하여미국의영향력감소를야기할수있음 ü 기술적우위를유지하고활용하는작전개념과조직이필요 세력균형의변화 국방개혁, 무기체제, 미래비전의변화 - 전략적환경평가 Ÿ 국가간대규모전쟁 (major war) 의 가능성은낮으나점차증가 하고있는것으로평가 ( 탈냉전이후최초의언급 ) 국가에의한도전을폭력적극단주의조직 (VEO) 보다강조 Ÿ 러시아의도전 ü 러시아, 대리 (proxy) 국가를활용한현상변경추구 ü 발틱지역과시리아분쟁에서그리고해상, 공중, 우주사이버영역에서국제질서를교란하는행위자 Ÿ 중국의도전 ü 중국, 아시아의기존질서를무시, 공격적인영토주장. 비군사적수단의군사적활용으로해양갈등을고조 ü 중국의빈번한강압적행동과남지나해와동지나해에서인공섬건설 <Asia-Pacific Rebalance 2025, p.ⅵ> ü 제3세력개입저지에주력 ü 탄도및순항미사일의범위와정교함의개선, 대우주전능력강화, 공격적인사이버능력, 전자전능력강화 Ÿ 북한의도전 ü 북한, 가까운미래에미국본토를위협할가능성, 사이버공격 - 10 -
ü 고강도도발을지속 Ÿ 이란, 핵 미사일기술추구와테러를지원하는국가 (state-sponsor of terrorism) - 종합평가 Ÿ 폭력적극단주의조직과의전쟁 : 직접적인개입보다는훈련, 정찰, 공중지원으로축소 Ÿ 국가간의고강도분쟁 : 시급하지않지만, 발생가능성이점차증가하고있음 나. 미국신군사전략개관 미국신군사전략의개관 ü lead with strength Ÿ 기술우위 Ÿ 가치우위 규칙에기반한국제질서 국제기구 ü lead with capable partners Ÿ 동맹의활용 포괄적개입 (21세기 영향력의중심 인 ) 인도의중요성 ü lead with all the instruments of US power Ÿ 전방방위 (forward defense), 전방배치 (forward presence) Ÿ 경제봉쇄 (economic sanctions) 출처 : White House, National Security Strategy (Washington D.C.:DoD, 2015), p.4. 미국의신 ( 新 ) 군사전략의개요 : 통합적접근 (integrated approach) 출처 : Joint Chiefs of Staff, The National Military Strategy of the United States of America 2015 (Washington D.C.: DoD, 2015), p. 6. - 11 -
다. 핵심내용 배합전 (Hybrid War) 중심의통합적접근 - 과거대규모반란전 (counterinsurgency) 중심에서 full-spectrum war-fighting 으로광범위한전략적전환 (broad strategic transition)<dps:p.3, p.27> - 저강도분쟁에서국가간의고강도분쟁까지다층적으로대비. 가장발전한적대국 (advanced adversaries, high-end enemy) 을억지하면서, 테러리스트와전투를지속하는것 <DPS:p.6> Ÿ 북한, 이란, ISIL: 억제의대상 Ÿ 중국, 러시아 : 경쟁자들 ü 무기와전쟁방식의변화를추구하고있음 ü 러시아의공격을억제하기위해강력하고균형된접근 ü 아태에서으로의재균형 - 최우선순위 : 배합전대비의중요성이부각 Ÿ 미군은핵, 전략무기, 첨단재래식무기중심으로운용 Ÿ 관련국은 Low & Mid 중심, 전술무기중심 Ÿ 동맹및협력국과네트워크화된대응체제구축 신군사전략의특징 - 현상변경국 ( 러시아 > 북한 > 이란 > 중국 ) 을구체적으로지목. 강대국간대규모전쟁가능성을탈냉전이후최초로언급 Ÿ 중국은현상변경국이면서도가장적대적인것으로묘사 Ÿ 군사력의재배치, 무기의전력화에서도대중국견제혹은억제용이아님을지속적으로언급 Ÿ 미국은중국과의갈등이슈에대해서조정과관리의가능성을열어두고있는것으로평가됨 - 강대국간전쟁가능성을억제하기위한전략무기 (MD 와핵무기체계 ) 의활용 Ÿ 억지를위해 1) 안전하고안정적이며효율적인핵능력과 2) 전방배치, 순환배치 3) 대응능력과시 4) 동맹과파트너와의글로벌네트워크강화 Ÿ 안전하고안정적이며효율적인핵능력 으로대체 (2011 년핵전략과관련 확실한 2차보복능력 개념이언급 ) - 폭력적극단주의조직 (VEO) 에대한대응전략수정. Ÿ 폭력적극단주의조직에대한전략을 2011 년 disrupt, dismantle, and defeat 에서 2015 년 disrupt, degrade, and defeat 로수정. dismantle degrade 로용어변경. Ÿ ( 그지역을해방시키고, 안정화시키며, 종국에는지배할 ) 로컬군사력에의한 ISIL 퇴패. 직접적인해결보다는약화에집중 ( 경제적지원, 군수지원, 군사훈련, ISR 및공중지원에치중 ) <DPS: pp.12-13> Ÿ disrupt 는 불법자금, 무기, 전사모집을차단하고, 영향력을약화시키기위해안전과경제적기회를제공하고재해재난이조속히해결 하는것으로명시 - 12 -
2015 NSS 나타난군사력의사용 ü 원칙적이고선택적인사용 ü (2010년 NSS) ü 군사력의사용은 first choice가아니나필요 필요시 일방주 한선택일수있다 의적인 군사력 군사력의사용조건 ü 국가이익의지속을위해필요하고, 국민이위협을받거나, 생명이위험에처하거나, 동맹국의안보가위험에처할경우군사력을사용한다 사용능력을유지, 그러나군사력의사용은규범에충실할것 비용의분담 ü 군사적작전의문턱의높고, 국가이익이직접적으로위협받지않는경우, 동맹국및협력국과 ü 2015년추가 분담한다 개요 ü 강력한군사력은미국안보의기반 (bedrock) ü 전방배치와개입을통해공격을억지하고, 퇴패시키며, 거부한다 ü 2015년추가 출처 : White House, National Security Strategy (Washington D.C.:DoD, 2015), pp.7-8 3. 미국의중국군사력과군사전략평가 시진핑시대외교정책과군사전략 - 외교 : 도광양회가아니라아시아에서 우월한국가 (preeminent power)" 를추구 Ÿ 시진핑은중국은이미강대국이고이에걸맞게행동해야한다고주장. 미국과보다평등한관계유지하려하고, 이로인해위험추구적인정책을추구 <CMPR 2016, p.14> Ÿ 중국의영토확장활동과군사력확장은주변국들에게안보불안감을증가 경제와안보에서미국의현시에대한필요증 Ÿ 중국은일본과북한에대해평등한관계보다는강대국과약소국의관계를강요 Ÿ 중국이남중국해와동중국해에서영토분쟁에서민감하게반응하는요인은첫째, 1996-2008 년대만해협의갈등에서약소국에게지나치게양보했다는인식과둘째해양으로영향력을확대하려는의도가함께작용한것 - 군사전략개관 Ÿ 해양으로확장하려는중국의군사전략은미국의국가이익과충돌 Ÿ 중국은미군의장점을항모, 공중전의우위와장거리정밀타격능력, 지역기지및동맹, 우주와정보의지배로인식 Ÿ 이에대해중국은중국의 A2/AD 전력으로대응 <Asia-Pacific Rebalance 2025, p.15> 군사전략평가 - 적극방어 (active defense) Ÿ 전략적으로방어, 작전적으로는도발 - 선제핵불사용 (No First-Use Nuclear Weapon) Ÿ 비핵국가와비핵지대에대해서만적용 Ÿ 미, 핵국가에대해서선제사용가능하고, 중국의핵무력의생존이위협받거나, 체제가위협받는경우사용할수있을것으로평가 - 13 -
- 해양에서의투쟁을강조하는정보화된지역전쟁 (informationized local war) 에서승리 Ÿ 정보화전 + 우주전능력의핵심 Ÿ 중, ( 미국에대한 ) 비대칭능력으로인식 Ÿ 미군에대한전술적, 작전적통신과컴퓨터네트워크에대한공격이가능하며, 2015 년미국방부에대한다양한사이버작전을수행한것으로판단 <CMPR 2016, pp.62-63> 군사현대화의목적 - 핵심현대화분야 Ÿ 중국방위산업의우선순위는첫째, 미사일과우주시스템, 둘째, 해양자산과공군기, 셋째, 지상전력의순위로나타나고있음 <CMPR 2016 p.79> Ÿ 핵심투자분야는전력투사능력의확장, A2/AD, 사이버, 우주, 전자전이다.<CMPR 2016, p.57> Ÿ 핵심무기로는탄도미사일, 대함미사일, 순항미사일, 핵잠수함, 수상함의현대화, 항모 < 16, p.57> 중국은미군의장점을항모, 공중전의우위와장거리정밀타격능력, 지역기지및동맹, 우주와정보의지배로인식하고, 이를상쇄하기위해 A2/AD 능력 ( 잠수함, 대함크루즈미사일과탄도미사일, SAM 미사일 ) 강화와새로운비대칭능력 ( 전자전능력, 사이버능력, 미국의기지와동맹을 다층적으로접근할수있는 능력 ) 을개발 <Asia-Pacific Rebalance 2025, p.15> - 현대화의목적 Ÿ 전력투사능력확장 : 중국해군, 대만사태대비가핵심이었으나, 점차수상및수중능력강화를통해서태평양지역에서적군을공격할수있는능력을개발 <CMPR 2016, p.68; CMPR 2015, p.41> Ÿ 단기전, 고강도 (high-intensity) 능력강화 Ÿ A2/AD 능력강화 : 정보, 사이버, 장거리정밀타격능력, BMD Ÿ 수상, 수중능력강화를통해원해작전능력강화 <CMPR 2016, p.61> 중국의군사력활용경향 : Hybrid Conflict - 미국과의직접적인 ( 군사적 ) 대결을회피 - 군사력을비전투적목적으로도활용 <CMPR 2016, p.66> - 군사적 강압 을적극적으로활용하고있으나문턱 (threshold) 은넘지않음 <CMPR 2016, p.44> - 최근의도발양상들 <APMSS 2015, p.14> Ÿ MLE(Maritime Law Enforcement) 선을활용한경쟁국강압 Ÿ 위험한항공및해양행위 Ÿ 분쟁지역확대와인공섬건설을통한평화적해결방해 - 중국의비군사적자산을활용한경쟁국강압 <APMSS 2015, pp.14-16> - 14 -
Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 분쟁지역에해양경비대 (CCG) 를배치하고, 중국해군은수평선인근에서작전수행미국의군함과항공기도위험한행위의대상이되고있음인공섬건조와확정에주력 인프라건설에주력중국의인프라건설은전력투사를위한것 <APMSS 2015, p.17> 중국군사력의평가 <Asia-Pacific Rebalance 2025, pp.17-18> - 미비점 : 통합작전능력이부족하고, 명령체계, 훈련형태및 C2에서도부족 - PLA 도대만사태를기준으로평가할때, 중국의실제전투능력을부정적으로평가함 - 전투경험의부족, 군내의부패, 정보기술, 전략과업수행에서도부족 - 중국의영토확장활동과군사력확장은주변국들에게안보불안감을증가시키고, 중국의우호선린정책의진의를의심케하고있으며, 이지역에서경제와안보에서미국의현시에대한필요를증가시키고있음 <Asia-Pacific Rebalance 2025, p.14> 4. 한국의대응방안 : 미-북간의 적대적공생 과한국의안보딜레마 적대적공생의개요 - 개념 : 상호관계에서본질적으로적대적인성향을지니면서도상황적으로서로의이해관계 (interest) 가일치하는관계 Ÿ 생존을위해, 혹은이익을위해적대국이필요한상황 Ÿ 상호적대적행위가자국의국가이익에도움이되는상황 - 적대적공생의소멸 Ÿ 일방의생존적국가이익을침해하지않을때까지지속 북미관계의적대적공생 - 북한의이해관계 (interest) 은 ⓵ 안보를위해 ⓶ 국내적인목적을위해 ⓷ 긴장고조를통한 ( 부정적 ) 전략적가치상승을위해미사일과핵능력개선을필요 - 미국은 ⓵아태균형전략을위한정당성획득 ⓶그일환으로서의 MD체계확산 ⓷ 무기판매 ⓸ 종합적으로동북아에서지도력유지가필요 - 선후의인과관계가모호함을이용해, 북한은미국은위협에대응하기위해서라는명분으로, 미국은북한의미사일과핵위협에대응하기위한명분으로 Escalation 이지속 양국모두의이해관계에긍정적인요인으로작용 Ÿ 북한은핵과미사일능력이개선될수록정권의생존성이높아짐 Ÿ 미국은북한의위협이고조될수록동북아와아태지역에서지속적인영향력강화의명분이축적되고, 한국과일본의동맹의존성이높아짐 동북아적대적공생의피해자 - 15 -
- 한국 Ÿ 동북아적대적공생체제의최대피해자 Ÿ 안보위협과동맹의존성이지속적으로증가 - 중국 Ÿ 미일동맹과한미동맹의강화명분이되고, 군사적안보위협과영토갈등으로인한리스크가증가할수있음 Ÿ MD 체제의동북아배치로인해안보적불안감이증가 Ÿ 북한의비이성적행위가발생하더라도북한정권이생존하는것이중국국가이익에부합함으로제한적인보호를하지않을수없는상황 - 일본 Ÿ 일본은 ⓵ 미일동맹의강화명분 ⓶ 보통국가화와군사대국화의명분으로활용 Ÿ 일본은불평등동맹의정치적부담과미일동맹으로서부터방기의위협도등장 Ÿ 이익과손실의관점에서보면, 북일간의적대적공생의순이익이큰것으로판단됨 한국의적대적공생으로인한딜레마해결방안 - 한국의딜레마상황 Ÿ 북한의위협을대응하기위해서한미동맹의강화가필요하고, 한미동맹의강화는중국의반발로야기하여한중경제관계에부정적인영향을미칠수있다 Ÿ 북한위협에대응하지않는다면, 국민의생존과관련된문제임으로국내정치적으로용인될수없다 - 해결방안 1: 북한위협을감소하기위해 Engagement 를시행 Ÿ 비민주적인정권의생존성만연장 Ÿ 국내정치적반발 대북지원의경제적부담 Ÿ 북한이과거와같이한국의개입정책을악용할수있음 - 해결방안 2: 호랑이이빨빼기 Ÿ 북한의생존성은보장 미국의북한과의평화협정 Ÿ 북한의핵- 미사일도발중단 Ÿ 북한은이를수용할가능성이높지않음. 정권생존을위해지속적으로외부의적이필요한상황. 일시적으로합의한다고하더라도새로운명분을만들어폐기할가능성이높음 ex) 9.19 합의 - 해결방안 3: 피해자길드 Ÿ 피해자인한- 중- 일이협력을통해 3국의공동이해관계를북한에강요 Ÿ 미중관계의복잡성과한국과일본의미국과의동맹관계를고려제한적이슈 ( 북한핵과미사일 ) 에대해서한시적으로협력을추진 Ÿ 피해자들의비용이수용가능한수준을넘어갈때생성이가능 Ÿ 1단계북한핵과미사일에대한 3국정보공유에서출발 - 16 -
적대적공생관계와미국군사전략의관계 - 미국의현재까지아태균형전략의평가 Ÿ 실질적인무력증강보다는레토릭에가까운정책. 8년동안병력의증강보다는무기의배치에집중 Ÿ 우크라이나사태와 IS사태등다양한이유로인해추진이늦어지고있는상태 Ÿ 미국자국의희생보다는동맹국들의비용부담과국제기구를활용한정책으로일관 Ÿ 전략무기인 THAAD 의괌배치와한반도배치결정이핵심사안으로판단 Ÿ 아시아지역에서도현실적위협인북한보다는잠재적위협인중국의영향력차단에주력하여동북아보다는서태평양과인도양중심으로전력증강하는것으로보임 - 미국의향후군사전략 Ÿ 북한에대해서는전략무기인 THAAD 의한반도배치와 F-22 순환배치그리고핵잠수함의활용이주가될것으로판단 Ÿ 미국의관심지역인동남아시아와서태평양지역에대한동맹국한국과일본의군사적기여를압박할가능성증가 Ÿ 한반도에서는육군보다는해- 공군위주의전력증강이예상됨 Ÿ 한일간의정보교류를통한한일군사교류에역점을둘것으로예상됨 - 미북간적대적공생의종결 Ÿ 북한이미국본토를공격할수있는능력을보유하지않는한적대적공생이유지될것으로예상 Ÿ 피해자길드가형성될경우, 미국의대북전략이수정될수있음 - 17 -
SESSION Ⅰ 2 동북아정세와북한의생존전략 장노순 ( 한라대학교 ) - 19 -
동북아정세와북한의생존전략 장노순 ( 한라대학교 ) I. 문제제기 북한의위협적행위는더욱심각하고예상보다빠르게강화되고있다. 북한은남한과미국이전략적인내의대북전략으로북한에제재만을취하고방임하는사이에핵실험과장거리로켓개발을실전배치에근접한수준으로발전시켰다. 특히 2016년에만 9월까지북한은 17회각종미사일발사를했고두차례의핵실험을실시했으며, 과거의어떤시점보다단기간빠르게군사력을강화하고과시하는행동을취했다. 이런행위들은대부분국제사회의제재대상이었다. 북한은오랫동안경제제재를받아왔고, 중국과의관계도과거처럼혈맹으로서로를간주하지않는다. 그럼에도북한은핵과미사일개발을포기하거나속도를조절할기미는전혀보이지않는다. 오바마행정부는전략적인내를내세워북한이핵폐기의진정성을보이기전까지는협상없이대북제재만으로북한의태도를변화시키겠다는것이다. 이런대북전략의이면에는북한체제가장기간존속하기어렵다는판단에서비롯됐다. 1) 북한은현재의상황에서체제의안정을위해미국이요구하는핵을포기하는결정을피할수없고, 그때까지대북제재의상황만을관리하면된다는의도가담겨있다. 또다른이유는북한이핵폐기를대가로미국과국제사회의양보를얻고나서실질적인약속을이행하지않았다는불신도남아있다. 오바마행정부는북한비핵화의책임을중국에상당부분떠넘겼다. 중국은미국의바람대로움직이지않았고, 북한은그럭저럭체제를유지해왔고, 북한의핵개발의도가바뀌고있다. 북한체제의존속가능성에대해일치된견해가있지는않다. 박근혜대통령은북한의체제안정성에상당한의문을제기하는의견을여러차례공개했다. 북한체제의붕괴를대비해야한다는박대통령의공개적인지적은대북정책의기저에확실히자리잡고있는듯하다. 그것은대북경제제재의주도, 개성공단폐쇄, 북한인권문제압박, 사드배치등은북한과의협상과타협을통해남북한군사대결과갈등을해소하겠다는적극적인신호라보기는어렵다. 오히려북한의핵과미사일위협은북한정권의교체혹은체제붕괴만으로가능하다고보고있다. 박근혜정부는현실적으로북한정권교체와체제붕괴를선택적으로조절하기어렵고, 대화와협상으로북한의비핵화를실현하는데거의불가능하다면경제제재와군사적압박을병행하는전략이최선이라고여길수있다. 2) 본연구의목적은북한이외부의판단과예상이틀렸다는듯이유엔의금지행위를지속할 수있는전략적판단의근거에대한분석이다. 특히김정은이권력을승계하고나서핵개발과 1) Jong Kun Choi, "The Perils of Strategic Patience with North Korea," The Washington Quarterly, Vol.38, No.4 (2016), p.65. 2) 이런대북정책은북한의군사위협을공세적으로방어해야한다는군사전략과병행하고있다. 박근혜정부는선제타격의킬체인, 방어의한국형미사일방어, 지휘부를공격하는대량응징보복을발표됐다. 김민석, 국방부, 북한핵도발징후땐 3K 로단계적응징, 중앙일보 (2016/9/20). - 21 -
탄도미사일실험을강력하게추진하는이유를전략선택의합리성으로설명하고자한다. 이연구는강대국간경쟁구도가약소국의영향력을강화시키는요인에대한국제정치학이론의확장에기여하고, 3) 북한의생존전략은합리적인계산에바탕을두고이루어진전략선택이라는국가의일반적특성을증명하는것이기도하다. 북한은외부의경제제재와외교압박에전혀영향을받지않는국가일수없다. 북한은경제, 군사, 외교적조건에서어떤국가보다취약한상태에있다. 그럼에도북한은미국과남한의압박을무시하고중국의기대에순응하지않는핵개발과탄도미사일발사를결정할수있었던전략적판단에기초하고있다고본다. 본연구에서는그런전략적판단은합리적인논리와근거를바탕으로이루어졌다는것을설명할것이다. II. 북한의생존전략과생존의조건 1. 북한의생존전략과기본전제들 북한은핵실험과장거리로켓발사를시도할때마다유엔은강력한경제제재를취하고있다. 유엔안보리 1695호, 1718호, 1874호, 2089호, 2094호, 2270호등이다. 경제제재의수위와범위는더욱강화됐고, 2016년 1월북한의 4차핵실험에대해유엔안보리 2270호결의안은역대최고로평가될만큼강력했다. 하지만북한은 9월 5차핵실험을추가로실시했고, 뿐만아니라그동안실패를거듭하던무수단미사일발사에성공을거두었으며, 2015년 11월처음으로잠수함발사탄도미사일실험에실패했으나, 불과 1년도채되지않는 2016년 8월성공했다. 북한은핵과장거리로켓실험이국제사회의제재가불가피하게뒤따를것임을잘알고있다. 대북경제제재와외교고립은북한체재의불안정을증폭시키고, 주민의불만과내부의저항으로심각한위기에봉착할가능성이있다. 비록북한은외부의압박과제재에도불구하고, 국제규범을위반하는핵과미사일을강화하는군사전략을선택했다. 북한이군사전략을생존전략으로선택한판단은합리적인근거에출발했다고본다. 북한은미국과남한을중심으로국제사회가경제제재와외교압박을가중하더라도중국의생명줄이줄어들지않을것이라는확신이있지않는다면, 국제규범으로통제되는군사행위를급격하게추진하지못했을것이다. 2013년 3차핵실험을실시한북한은그이전과달리다양한유형의미사일, 탄도미사일, 북한이주장하는인공위성, 핵실험등을훨씬높은빈도수로실험하고발사했다. 4) 핵완성을적극추진한김정은정권의전략선택은한반도주변의안보환경이근본적인요인으로작용했다. 동북아의안보구조는북한체제의존속을지탱하는최후의보루로서중국의대북정책에결정적인영향을미쳤다. 우선북한의생존전략이결정되는데작용하는근본적인요소는전략을선택하기위해고려해야하는구체화된조건을한정하는영향을갖는다. 3) Stephen M. Walt, The Origins of Alliances (Cornell University Press, 1982), pp.29-30; James D. Morrow, Alliance and Asymmetry: An Alternative to the Capability Aggregation Model of Alliances, American Political Science Review, Vol.35 (1991), pp.904-933. 4) Mike Mullen and Sam Nunn, A Shaper Choice on North Korea: Engaging China for a Stable Northeast Asia (Council on Foreign Relations, 2016), p.24. - 22 -
첫째, 북한은핵과장거리미사일개발을포기하더라도미국, 남한, 중국으로부터북한의체제가생존과자율성을보장받지못한다. 미국의전략적인내는북한의체제를인정하겠다는협상의대가를명확히하는대신에북한과의외교협상의통로를인정하겠다는의지를제시하고있다. 미국이최소한의체제보장을확인해줄수있는가능성을전혀제시하지않는상황에서협상만을위해북한이갖고있는마지막카드를포기하는일은기대하기어렵다. 중국은김정은체제를보증하는확고한후견국으로지원하겠다는신뢰성을보여주지못했다. 특히시진핑정부하에서한중관계가급격하게접근하는양태를띠면서북중관계는이에반비례하게멀어졌던측면이있다. 시진핑주석이남한을방문한반면에북한방문이없었고, 한중정상회담이수차례열렸지만, 이에상응한북중관계의격식은일어나지않았다. 비록박근혜정부의주한미군사드배치결정이후에서는한중관계와북중관계가이전의방식처럼움직이지않을가능성이매우높아가고있다. 그렇다고북한은북중관계가냉전시기처럼혈맹으로절대적인우호관계의수준으로복원되었다고단정하기어렵다. 북한은외부에서보면미친행위처럼보이는무모한갈등을야기하기하면서상대방의양보를유도하고자국의생존을확보하는합리적인계산을하고있다. 5) 둘째, 남북한과미국그리고중국은한반도에서대규모군사충돌을원하지않는다. 하지만현재의안보구조를바꾸고싶은유일한국가는북한이다. 현상유지 (status quo) 는북한의체제생존을위한최소한의요건을갖추고있지못하다. 따라서북한은장기적으로안정적인정권을꾸려가려면현재의안보구조를반드시변화시켜야한다. 현상황에서군사적안보를확보한다고하더라도, 북한체제의생존에필요한조건이충분히갖추어진것이아니다. 북한의경제는낙후하고매년식량난에시달리는주민들의생활이개선되지못한다면북한정권의정당성은불안하고취약하다. 북한은중국과의경제교역만으로경제수준이크게향상될것이라는보장은없다. 중국은자국의지원만으로북한체제의안정성을보장하기에외교와경제적비용을감당하기어렵다. 당장에국제규범을무시한북한에대한외교후원은강대국으로서의위상을심각하게손상시킨다. 현상타파를위해서는억지전략 (deterrence) 이아니라강요전략 (compellence) 이필요하다. 북한은외부의군사적위협을억제하는안보전략보다는현상유지만으로도체제의불안정이불 가피한결과라고인식한다면이를바꾸기위한안보전략을강구해야한다. 국제정치에서핵무 기는강요전략의수단으로효과가담보되는것이아니다. 6) 억지전략의수단으로효과는상당 히입증되고있지만, 강요는상대방의행위를바꾸는전략으로상대방의안보를불안하게하 거나국내외의정치적비용을부담토록한다. 7) 북핵이실전배치수준으로발전하면, 남한과 미국에대한안보위협이증가하는실질적인북한의응징효과가나타난다. 현상타파의전략 은핵무기가안보위협을방어하는전략수단이아니라체제보장을위한공세적수단으로활용 되고있다. 북한이미국과의협상에서얻고자하는전략목표는군사안보에대한보장뿐만 아니라인권등북한의사회와경제체제의인정과지원을포함하고있다. 하지만미국과남 한은북한주민의인권억압을문제삼아북한을압박하면, 유엔을통해북한의인권이슈를 5) Denny Roy, "North Korea and the 'Madman' Theory," Security Dialogue, Vol.25, No.3 (1994), pp.111-136. 6) Todd S. Sechser and Matthew Fuhrmann, "Crisis Bargaining and Nuclear Blackmail," International Organization, Vol.67 (Winter 2013), pp.173-195. 7) Thomas C. Schelling, Arms and Influence (Yale University Press, 1966), p.70. - 23 -
부각시켰고, 외교적압박의수단으로적극제기했다. 북한의입장에서이는군사안보의위협 이해소된다고하더라도, 북한체제의취약성을계속해서제기되어북한이외교적압박을받 아야한다는것을의미한다. 셋째, 오바마행정부하에서한미양국의대북정책은북핵해결에중국의역할을과도하게강화시켰다. 오바마행정부는중국을북핵의이해당사자로간주했고이를해결하기위해중국에책임을전가했다. 8) 북핵해결에누구도책임을지지않고제재와보복의필요성을강조하는사후적인조치에매달렸다. 한미양국은북한의비핵화를위한미북협상을시작하려면북한이비핵화를위한조치가선행되어야한다는조건을설정했다. 오바마행정부는 전략적인내 를대북전략으로선택함으로써경제제재를취한채북한의태도변화를기다리고만있다. 북한의비핵화를위한선행조치는핵프로그램을동결하고의심되는대상이국제원자력기구의사찰을받는것이다. 9) 강력한대북제재를주장하는입장은북한이이런전제조건을수용할수있다고보고, 다른일부에서는과거북한의협상태도로보아수용될가능성이거의없다고여긴다. 북한의핵실험주기가짧아지고탄도미사일의발전속도가빨라지면서미국본토를사정거리로하는핵무기의실전배치가임박했다는우려가현실화되고있다. 오바마행정부의대북정책이실패했다고주장의근거이다. 지금까지의북한태도로보면, 북한은국제사회의경제제재와압박으로체제의취약성이한계점에이르지않는한, 한미양국의요구를수용하지않을것이다. 북한은오랜기간경제제재를받아왔고, 이를극복하는체제의내성을길러왔으며국제사회로부터의고립도새삼스런압박이되지못한다. 북한의입장에서한미의전략적인내가핵개발과장거리미사일을개발할수있는호기를제공했다. 북한이미국의양보와반대급부를얻지못한다면핵개발을머뭇거릴이유가전혀없다. 북한은핵무기를보유하고탄도미사일을완성하기위해꾸준히실험해야한다. 북한은오바마행정부가대북전략적인내로방관하고있는사이에 4차례의핵실험을실시했고, 위력은훨씬증가했다. 대륙간탄도미사일 (ICBM) 과잠수함발사탄도미사일 (SLBM) 도성공을거둠으로써핵탄두를운반하는수단을확보하는수준에이르렀다. 그때마다미국, 남한그리고일본은대북제재를더욱강화해나갔다. 북한은국제사회의경제제재에도자국의생명줄이보존된다면외부세계의기대와달리자국의전략적목표를달성할수있다. 중국은북한의핵개발을동결하거나의도를단념시키는최종결재자의위치에서있는것이다. 2. 북한체제존속의필요조건들 북한은과거처럼혈맹의결속력을보여주지않는중국, 압박을가하면체제약화를기다리는미국, 대북압박과체제붕괴를유도하는것으로의심받는남한을상대하고있다. 이같은불리한안보환경에서북한은생존을위한전략선택을해야한다. 현재상황이지속된다면북한체제는계속해서취약해질수밖에없다. 북한이강력하게추진하고있는핵개발과로켓발 8) 구갑우, 동아시아시대와한국의동맹전략, NEAR 재단엮음, 미중사이에서고뇌하는한국의외교안보 ( 매일경제신문사, 2011), p.304. 9) 김성한, 4 차핵실험이후제재국면에서대북정책방향, 제 12 차 KINU 통일포럼, No.2016-01 (2016), p.24. - 24 -
사의위협적인행동은합리적인전략의선택이라고본다. 10) 일부의지적처럼, 북한의행동은합리적인사고에기반하고있다고보기어려울수있고, 위협적이고무모한행동은결코협상과타협으로통제불가능하다는파단에이를수있다. 11) 상대국가가국익을극대화하려는전략을선택하지않는다면, 이에대응하는전략은매우높은불확실성을극복할방법이없다. 북한이핵개발과탄도미사일발사를통해추구하려는전략은기대하는목적을달성할수도있지만자칫체제의붕괴를재촉하는최악의선택이될수있다. 북한은체제존속을위해서미국과중국의지원과보장이필요하다. 미국은북한생존의충분조건을결정하는국가이고, 중국은북한체제의유지를위한필요조건을결정하는국가이다. 북한은체제유지를위한필요조건만으로장기적으로안보의안정적보장을확보하기어렵다고판단하고충분조건을확보하기위해미국과의전략적게임을계속하고있다. 북한의핵위협이나미사일개발은충분조건을결정하는미국만이해결할수있는이슈이다. 12) 중국은북한을압박할수있는수단이있다고하더라도그에따른비용을부담하는이해당사자가될강한인센티브를갖지못한다. 중국은이런연유로미국만이북핵사태를처리해야국가라고주장했고, 북한역시그런입장을제기했다. 북한은소련이붕괴하고남한이중국그리고러시아와국교정상화를이룬이후에남북한의체제경쟁에서크게불리한상황에처해있다. 남북한의체재경쟁은단순히승자를가리는게임이아니라, 패배한체재는승리한체재에흡수통일되는제로섬의게임구조에서생존을위한절박한방안을마련해야한다. 북한이나남한이경쟁에서밀리고있다는것은제재의붕괴가현실화되는안보의위기상황이다. 남한과북한은불리한안보상황에서자국의생존을위해최소한의비용으로극대화되는효과를거두어야한다. 남북한체제경쟁에서남한의우위가확실해졌고, 이런흐름은바뀔여지가거의없다. 압도적인경제력, 국제사회의지지, 견고한동맹체제, 재래식군사력의강화등남한은북한에비해월등히유리한위치에서있다. 북한은체재를존속하기위해군사적압박과위협을극복해야하고, 체제유지에필요한경제여건을조성해야한다. 미국및남한과의군사적경쟁에서열세에놓여있고, 향후이런격차는더욱확대될것이분명하다. 북한은남북한의경제력차이가심화되고있는흐름에서남한과의재래식군비경쟁을벌일수있는여력이전혀없다. 따라서북한의입장에서남북한의군사력격차를해소할수있는방법은비용대비효과가높고, 확실한안보수단을강구하지않을수없다. 그것이핵무기개발과보유이고, 핵무기의위협을확실하게보장하기위해서운반수단이필요했다. 북한의입장에서핵무기와운반수단은협상카드이상의의미를갖는다. 13) 북한은협상용으로미국과남한으로부터체제를인정받는데핵카드를활용할수있지만, 미국과남한의태도변 10) Max Fisher, "North Korea, Far From Crazy, Is All Too Rational," The New York Times (September 11, 2016). 11) 북한의 5 차핵실험이후, 박근혜대통령은 권력유지를위해국제사회와주변국의어떤이야기도듣지않겠다는김정은의정신상태는통제불능 이라고언급했다. 12) Joel S. Wit, "How the Next President Can Stop North Korea," The New York Times (September 14, 2016), p.a27. 13) David E. Sanger, Choe Sang-Hun and Jane Perlez, "A Big Blast in North Korea, and Big Questions on U.S. Policy," The New York Times (September 10, 2016). - 25 -
화로군사적위협이제기되었을때이를적극방어할수있는수단으로핵무기의유용성을보고있다. 북한은리비아와이라크가핵무기를폐기하거나보유하지않음으로써미국의군사적압박으로정권이붕괴되었다고믿는다. 이들국가의사례는북한이억지수단의보유가필요하다는학습효과를얻었다. 핵무기는미국의강력한재래식군사력뿐만아니라최첨단무기체계에맞설수있는유일한수단이다. 북한의안보전략측면에게핵무기는미국이나남한이평가하는것보다월등히절박하고절대적이다. 북한의핵개발과장거리로켓증강은이를통제하는국제규범을위반하고있다. 북한의핵과미사일실험은반복해서유엔의경제제재를불러일으켰고, 중국을제외하고정상적인경제교역이가능한국가가거의없을정도가됐다. 따라서북한은핵개발의정당성으로내세우는미국의군사적위협에대한방어뿐만아니라국가경제활동에필요한여건을유지해야하는당면문제에직면해오고있다. 중국의대북경제지원은북한이핵과미사일을적극개발하는전략을선택할때고려해야하는가장중요한요소이다. 만약중국이미국과동일태도로북한에대해제재와봉쇄조치를취한다면북한의체제가쉽게취약해지고안정적인기반을완전히상실한가능성이높다. 그래서중국의경제지원은북한체제의존속을위한필요조건이다. 미국과서방세계그리고남한은 2차핵실험이후북한에대한경제제재를통해응징하려는작업을시작했고, 북한의대외교역은대부분을중국과의거래에서이루어졌다. 북한의중국의존도는심화되는경향은강화되었고, 3차핵실험이후에는전체교역량중에서중국이차지는비중은 90% 수준으로증대했다. 14) 결국북한의체제가내부경제와사회적으로지탱할수있었던결정적인요인은중국의지원이다. 북한은미국과남한으로부터경제지원을받지못한상태에서중국에대한전략적의존을피할수없다. 역설적이지만, 미국과우방국들이주도하는유엔의대북경제제재는중국과대북교역증대로이어졌고, 중국의대북영향력을강화시켜주었다. 따라서북한의생존은북한이주장하는미국의위협을극복해야하고군비강화에필요한외화유입을확보하며, 동시에국제사회로부터고립된북한경제의운용과주민들의생활이영유되어야하는식량과에너지의공급을확보해야한다. 북한의생존조건에는중국이북한주민들의생활과직결된경제지원을중단하지않도록하는것을포함한다. III. 북한의생존전략과동북아안보질서의구조 1. 미국과중국의지역패권경쟁 시진핑체제의이전까지중국의대외정책은 도광양회 의기조를크게벗어나지않았다. 비 록중국은동아시아지역안보와경제이슈에서미국과대립되는자국의목소리를드러내기시 작했지만, 여전히경제발전을최우선의정책목표로추진해왔다. 한반도를포함해서이를저 해하는요소를만들지않으려고노력했다. 한편으로군사전략은 반접근지역거부 (2A/AD) 을 반영하여중국영향권에있는동아시아에서미국의군사투사력을약화시키려는전략을적극 14) Mike Mullen and Sam Nunn, A Shaper Choice on North Korea: Engaging China for a Stable Northeast Asia (Council on Foreign Relations, 2016), p.15. - 26 -
추진하고있다. 이에맞서, 중국의부상과군사력강화로동아시아에서영향력축소와역내위상추락을방지하려는새로운정책을내세웠다. 미국의 아태재균형정책 은오바마대통령이 2011년호주를방문하여의회에서아태지역과이지역의미래를구축해가는데미국의역할을확대하고장기적역할을담당할것임을천명하면서공식화되었다. 미국의아태재균형정책은아태지역에서미국의이익이변화했다기보다는기존의이익을추구하는데수단의변화에역점을두었다. 15) 미국의아태재균형정책은공식적으로특정국가를겨냥하고있지는않지만중국이역내에서주변국가들에대해위압적인군사외교를삼가하도록하려는목적이저변에깔려있다. 결국오바마행정부의재균형정책을실행하기위한확실한수단은군사력의확대와강화에있다. 중국은 G2로간주되고있다. 미국과중국은세계최강국으로인정되지만, 양국의관계는이런점이충분히반영되고있는것인지가문제이다. 냉전시기에미국과소련은각자의영향권을인정했고, 상대안보에치명적인위협에대해신중했다. 미소양국의핵전력은우위를군사갈등에서승리를확보해주지못하기때문에상호위상과영향력을인정하는범위에서갈등과긴장을유지했다. 냉전의안보구조는경쟁과균형이지만, G2 시대는불안한안보경쟁과조정과정이다. 중국의부상은동아시아지역에서강대국들의세력분포에변화를의미한다. 중국은국제사회에서초강대국으로서의위상과지도력을강조했고, 자국의이익을추구하는데공세적인전략을채택했다. 중국은 2013년후진타오시대에서시진핑시대로정권이이양됐다. 중국의정권교체는대외정책에서획기적인변화를가져왔다. 시진핑체제는 대국굴기 로표현되는강대국의위상과지도력을적극추구하는데주저하지않았다. 미국과중국의지역패권경쟁은중국의대한반도정책에서전술적인측면의변화를동반 했다. 중국이미국의대중국봉쇄전략에맞서자국의안보를확보하는데최우선의전략목표 를설정하는것은당연하다. 북한은지정학적으로중국의안보를확보하는완충지대로의미가 크다. 하지만동시에중국은남한이미국의안보체제에완전편입되어중국의군사활동을감 시하는전초기지로활용되는안보구조를피해야한다. 중국의대한반도정책은근본적인딜레 마에처해있다. 북한체제의유지를통해자국의안보가심각하게위협받지않아야하지만, 다른한편으로남한이미국과중국사이에서전략적균형을유지하여미국의대중국봉쇄에 편입되지않도록해야하는것이다. 중국은북한의체제유지가어떤경우에도최우선의정책 목표라는확고한입장을갖지못한경우도있다. 2009 년 2 차핵실험이후중국은유엔의대 북경제제재에적극동참하는태도를보여주었지만, 이것은북한을포기했다는정책목표의 수정이아니라북한체제의유지와한반도안정이라는두목표의혼선에서비롯되었던경험도 있다. 16) 동북아지역에서미국과중국이지역패권경쟁을지속한다면, 중국은북한의핵실험에대 해과거처럼북한의체제가견디기어려울정도로심각한압박을가하지않을것이다. 북한의 핵개발을단기적으로관리하는방향으로북한에대해압박을가하고장기적으로미국의역할 로비핵화가유도되어야한다고판단할것이다. 중국은 2016 년초까지 4 차례북한의핵실험 15) Mark E. Manyin, ed. al., "Pivot the Pacific? The Obama Administration's 'Rebalancing' Toward Asia," CRS Report for Congress (March 28, 2012). 16) 강택구, 제 2 차북핵위기이후중국의대북정책 : 압박과유인간딜레마, 국제지역연구 제 13 권제 4 호 (2010), pp.3-22. - 27 -
을보면서북한에대한불신과불만이매우컸다. 북한의핵개발을용인하지않지만, 중국이결국북한을포용하는근본적인요인은미중의패권경쟁구도이다. 미중의경쟁이높아질수록중국에대한북한의전략적가치가높아졌다. 북한은지리적으로중국의안보에서완충지대로의미가강화되고전략적자산의의미도높아진다. 중국의입장에서한반도의분단체제는미중의갈등구도에서는결코친미성향의통일국가체제로의전환보다훨씬선호된다. 17) 이때문에지금까지중국은김정은체제가붕괴하거나내부의불안정을높이는에너지, 식량, 무역등의강한제재를받아들이지않았다. 2. 강대국의패권경쟁과약소국의전략적선택 동북아지역에서북한의전략적가치는크게두가지요인에의해결정된다. 하나는이미설명한미중관계이고, 다른하나는남한의전략적태도이다. 미국과중국간지역패권구도는북한의전략적가치를결정하는핵심적인구조적요소이다. 남한의전략적태도도미중의경쟁구도에의해부분적으로영향을받는다. 아래 < 표1> 은이들두요인이상호작용하는방향에따라북한의전략적가치변화를보여준다. 미국과중국은동아시아지역에서지역패권을두고경쟁하고있다. 경쟁구도가대결상태로확대강화되거나, 상호영향력의적절한균형을유지하며인정하는구조로나누어진다. 반면에남한은이런미중간경쟁속에서어떤전략적태도를유지할것인가하는문제이다. 남한은미국과안보동맹을맺고있지만, 중국과도우호적인전략적동반자관계로발전시켰다. 하지만동아시아의안보이슈에따라남한은균형적인태도를유지하거나미국의안보체제에편입하는전략을선택할수있다. 남중국해의영유권분쟁에서미국은남한이자국의입장에적극동조하기를바랐으나, 박근혜정부는외교적인중립의태도를견지했다. 18) 하지만북한의군사적위협을마주하고있는남한은그런북한의무력시위와군사력증강에대해다른외교적이슈와달리미국과안보협력을강화하는전략적태도를훨씬분명하게보여줬다. < 표1> 중국에게북한의전략적가치변화 남한의전략적입장 남한의전략적입장 미중관계 미국의안보체제편향 미중전략적균형유지 미중 패권경쟁 북한의전략적가치확고 북한의전략적가치안정적인정 관계 협력체제 북한의전략적가치불안정적인정 북한의전략적가치불확실 < 표 1> 에서중국에게북한의전략적가치는미중대립의수준이남한의전략적입장보다 영향이크다. 우선, 미국과중국간패권경쟁이격화되고있는상황에서남한의전략적입장 이미국으로확실하게치우친다면, 북한의지리적위치는중국의안보를확보하는데전략적 17) 김한권, 북한 4 차핵실험이후북중관계전망, 주요국제문제분석 No. 2016-02(2016. 2. 5). 18) 남중국해영유권에대한헤이그상설중재판소가중국의주장에근거가없다고판결했으나, 남한정부는어느국가에편향되지않은 법과합의를제대로지키라 는선언적발표를했다. ( 동아일보, 2016/7/13). - 28 -
자산으로인정받게되는것을보여준다. 미중패권경쟁에서도남한이전략적균형을유지한다면, 중국의입장에서미국이한반도를자신의세력권에편입하려는의지가강하다고보고북중관계는안정적인연대가형성될것이다. 다만남한의입장을고려하는외형적균형의자세를취할수있다. 반면에미중관계가협력적이지만남한이미국편향의전략적태도를보이면북중관계는불안정적이다. 왜냐하면중국은미국이한반도전체를세력권으로삼겠다는의지가크지않는것으로볼여지가높다. 예컨대, 미중관계가협력과외교적공조가이루어졌지만, 남한이미국과의동맹관계를강화하는조치를취한다면중국은북중관계가우호적이면서북한의전략적가치를인정한다. 중국은북한의위협에대해남한이취한안보전략적입장에비교적분명한태도를취하고있다. 이명박정부가북한과극단적인대결국면을선언하도록했던천안함사건과연평도포격은한미안보관계를강화시켰다. 이에대해중국은북한과의관계를밀착하는흐름을보였다. 19) 중국의이런태도는북핵문제를다루는과정에서도유사하게반응했다. 이런맥락에서북핵위협에대한남한의대응전략이미일안보협력체제를과도하게중시하는경우에한중관계의갈등은불가피하다. < 표1> 에서남한이미국과중국간전략적균형을유지하려고노력하면북한의전략적가치는중국에게선호도가높은단계가되지못한다. 설령미중관계가심각한경쟁상태에있다고하더라도남한의전략적균형은중국과북한의근접을적절하게견제하는효과를갖는다. 북한의전략적가치가증대한상황은남한과중국의외교관계가파국적인경제제재와반발로이어지는외교단절를초래하지않을것이다. 북한의전략적가치가아무리높아진다고하더라도그것은남한과중국의관계가역비례하게악화되지않을것이라는의미이다. 중국은남한이미국의안보체제에확실히편입되는조치들을취한다고하더라도, 남한의전략적가치역시중국과의외교적협력을단절시켜도좋을만큼무의미하지않기때문이다. IV. 북한의생존전략과안보전략의구조 1. 북한의생존전략 북한은국제정치에서모든국가들과마찬가지로정치체제의유지와안보가최우선의목표이다. 북한은핵무기와탄도미사일등국제사회가엄격하게규제하고통제하는국제규범을무시하는전략을취하고있다. 유엔은북한이핵실험과장거리로켓발사를할때마다엄격한경제제재조치에합의했고, 외교적압박과비난을반복했다. 국제사회의제재와응징에도불구하고북한의타협하지않는핵개발의지는전략목적에따라북한의전략선택이달라질것이다. 북한의핵개발의도는공격용과협상용으로흔히나누어논의됐다. 하지만북한의핵무기는전략적목적에따라용도가다르게변화할수있다. 20) 그럼에도불구하고, 북한의핵개발이남한을공격하여공산화하려는공격용무기로사용할것이라는가능성은현실적으로매우약화되었다. 왜냐하면북한이핵무기를공격용무기로사용하여성공할수있는경우는오 19) 구갑우, 동아시아시대와한국의동맹전략, p.299. 20) 이수혁, 북한은현실이다 (21 세기북스, 2011), p.79. - 29 -
직한가지의경우에해당한다. 즉, 남한을핵공격하고미국의동맹국에대한방어공약을이행하지않고, 동시에남한이자력의군사력으로북한의무력에굴복하는결과이다. 하지만이런결과의조건은당장쉽게상정하기어렵다. 북한이핵무기로공격한상황에서미국이과연전혀확장억지전략을실행에옮기지않을가능성은매우낮다. 미국은핵확산금지레짐의붕괴와동맹포기의평판으로국제리더십의치명적인훼손을감수할수없다. 또한남북한의군사적대결만으로남한이북한의군사력에의해압도될것이라는가정도충분하지않다. 실전배치수준에이른것으로판단되는북한핵개발의목적을협상용에국한하여설명하려는시도는그다지설득력이없다. 왜냐하면북한이핵무기를보유하고있고실전배치의수준에이른상태에서북한의체제를보장받기위한협상수단으로기능도하지만, 북한이공언하는것처럼외부의군사공격에대한억지전략의수단으로전략적의미를갖기시작했다. 북한은이라크와리비아의사례를통해핵무기의가치를새롭게학습한것처럼보인다. 요컨대, 미국과협상으로체제를인정받았다고하더라도, 국제환경의변화로미국이약속을저버린경우에북한은핵무기가자국의안보와체제유지에여전히필요하다고판단한것이다. 약소국이동맹포기의불안을해소하는대안을확보하려는전략적시도는충분히예상된다. 21) 북한의핵전략은군사적억지수단으로효과만이있는것이아니다. 북한이수용외무상은유엔총회에서 미국의대북적대정책이실질적으로종식되면서북한의주권과생존권에대한위협이해소된다면북한의핵이슈는해결 될것이라고주장했다. 22) 그러면서북한이핵보유국의지위를인정받는다면군사적인안보를확보하면서이를바탕으로경제발전과주민의민생에집중할수있다는의미이다. 북한은미국의위협으로부터제기되는불안을해소하기위해 선군정책 을고수해야하고, 이는북한의경제발전에커다란장애요인이되고있다. 북한의논리에따르면안보위협을극복하면경제발전이가능하다는선안보후경제를주장한다. 이점은미국과남한이주장하는선핵포기후경제개선의논리와정반대되는것이다. 북한의생존전략은중국이나미국등전략적이해관계가밀접한국가들의대응에따라효 과가결정된다. 특히중국의대북정책은북한이국제사회의제재와압박에도불구하고핵개 발과탄도미사일실험을지속가능하게하는최소한의필요조건을결정한다. 중국의대북정 책은크게세가지로구분하면, 북한의체제붕괴, 정권교체, 현상유지이다. 23) 현상유지는북한 의핵개발에불만과압박을가하지만, 북한체제가유지되도록지원하는정책이다. 북한체제 가존속하도록지원하려는중국의목적은완충지대역할론과전략적자산론으로나뉜다. 24) 정 책목적이무엇이든북한의 5 차례핵실험에대한중국의대응은현상유지정책을기조로삼고 있다. 또다른유형의대북정책은김정은정권을교체하는것이다. 정권을교체하려는대북 정책은두가지의근본적인장애를극복해야가능하다. 하나는중국이그런역량을갖추고있 21) 파키스탄의핵개발, 이라크후세인정권의핵개발의도, 1970 년대박정희정권의핵개발시도등은동맹국의군사협력에의문이제기됐을때나타난사례들이다. 최근남한사회에서제기된핵무장론도미국의확장억지전략에대한의구심에서비롯됐다. 22) Laurence Norman, "North Korea Says Nuclear Program Isn't 'Bargaining Chip'," The Wall Street Journal (September 27, 2014). 23) David Shambaugh, "China and the Korean Peninsula: Playing for the Long Term," The Washington Quarterly, Vol.26, No.2 (Spring 2003). 24) 이태환, 시진핑시대미중관계와한국의대중전략 세종정책연구 2013-25 ( 세종연구소, 2013), pp.26-28. - 30 -
는가하는점이다. 또다른장애는정권교체가체제붕괴로이어지지않도록북한의지도부만교체가가능할것인가이다. 만약중국이이같은대북정책을실행한다면, 북한은중국의역할을축소시키고미국과의직접거래를통해갈등을해결하려는접근방식을택할수있다. 25) 이런측면에서미국과남한은북핵위협을해결하기위해정권교체 (regime change) 를주장한다. 체제붕괴에대한중국의거부감을줄이고, 북한지도부를압박하는외교전략이다. 마지막으로체제붕괴의대북정책이다. 북한은중국에전략적부담이고, 대북지원의비용이크게증대하고있다는논리가배경에깔려있다. 26) 중국내의일부전문가들은미중관계개선과기술발전으로완충지대가불필요하다고주장했다. 또한장기적으로북한의붕괴는방지하기어려운수순이고, 남한의주도적인통일이불가피하다면남한과의관계개선과강화가중요하다고판단한것이다. 중국의북한포기론이가장심각하게대두되었던것은북한의 3차핵실험이후이었다. 그러나중국내부에서대두되었던북한의부담은남한의정책담당자와일부전문가들이오인했던것으로보인다. 27) 중국관변언론인들의주장이나정부지도자들의언급은레토릭이나정교한외교적목적에따라이루어진측면이있다. 이점은추후중국이북핵실험이나장거리로켓발사에대해보여준태도에서분명해졌다. 2. 북한의생존전략과북중의전략선택 북한은미국이전략적인내대북전략을고수하고있는상황에서이런현상유지의불안한구도를전환하기위해핵전력을강화하고미사일사정거리를늘리는군사전략을추구해야한다. 그렇지않는다면, 미국이요구하는것처럼핵폐기의선제적인조치를취해야하고, 차후에갖게되는협상에서도미국의요구와압박에양보를해야한다. 핵개발계획뿐만아니라인권과같은정치적이슈에서도심각한압력을받게될수있다. 28) 따라서북한은핵보유의군사전략을선택할경우에자국의생존을유지하도록임계수준의지원을보장받을수있는중국의대응이중요하다. 중국은한반도비핵화의정책목표를최우선시한다면북한체제의붕괴를용인하는대북정책을수용할것이다. 반면에북한의생존이중국의안보전략자산으로여긴다면북한의핵개발은불만이지만극단적인응징을받지않는다. 아래 < 표2> 는북한과중국이안보이익을위해선택해야하는게임구조이다. 숫자는중국과북한이게임결과에대해갖는효용의선호도를나타낸것이다. 즉, 4>3>2>1의순으로결과에대한선호도를갖는다. 예컨대, 북한은핵강화의군사전략을추진하더라도중국이북한을지원하는전략을고수함으로써나타나는결과를가장선호한다. 물론중국의입장에서는그런결과는최악 (1) 이아니지만차악 (2) 인만큼아주선호하는바는아니다. 북한과중국은서로에게안보전략적으로중요하지만, 상대방이자국과의관계에서무엇을최우선의목표로 25) 최명해, 중국의대북정책 : 변화지속, JPI 정책포럼 No.2010-12. 북한은 1 차핵실험에대해중국이보여준태도에불만을품고 2 차핵실험이후에는미북간직접협상을추진했다. 중국은북한의전략적선택에따라한반도이슈에서영향력축소를경험했을수있다. 26) 이태환, 시진핑시대미중관계와한국의대중전략, p.27. 27) 원동욱, 중국의대북영향력분석및전망 : 제 3 차북핵실험전후시기를중심으로, 국가전략 제 19 권 4 호 (2013), pp.66-69. 28) 최보식, 최보식이만난사람 : 핵무장론은국제현실에무지하거나, 정치적선동에불과, ( 조선일보, 2016/9/26). 노무현정부당시남한의 6 자회담수석대표였던이수혁은미북간북핵협상에진전이없었던이유로미국이북한의 인권우선원칙 을고집했기때문이라고주장했다. - 31 -
삼고있는지에관해서는불확실성이있다. 이게임구조에서두개의균형점이나타난다. 원이그려진결과가균형점이다. 여러개의균형점이있을때, 실제로나타날수있는균형점은다양한조건에따라결정된다. 그조건중에는누가먼저전략을선택할수있는가가중요하게작용한다. 왜냐하면상대방이먼저전략을선택하면, 다른국가가이를보고자신의이익을극대화할수있는전략으로대응해야하기때문이다. 북한의핵강화군사전략과중국의북한지원으로나타나결과 (2, 4) 가비교적안정적인균형점이다. 북한과중국은일단이런결과를갖게되면, 독자적으로전략을수정해서더나은결과를결코얻을수없다. < 표 2> 북한과중국의주도게임구조 북한의전략 북한의전략 중국의전략 핵강화의군사전략 타협의외교전략 중국의 전략 북한포기 1, 1 3, 2 북한지원 2, 4 4, 3 북한은이미설명했듯이미북간패권경쟁구도와남한의전략적입장으로자신이먼저전략을선택하더라도중국의전략대응을예측했을수있었다. 북한이핵강화의군사전략을먼저선택하고행동에옮겼을경우에중국의전략선택은북한지지와북한포기중에서선택해야한다. 중국의입장에서북한을포기하는것보다는북한의핵개발과미사일발사에불만이많지만이를수용하는결과가더낫다. 북한은이런구조를파악했던것처럼행동했다. 왜냐하면 4차핵실험이후에가장강력한대북제재를합의한유엔안보리 2270호결의안에서도북한은여전히체제의생명줄이닫히지않았다는것을확인했다. 중국은 4차핵실험에대해강력한제재를취하고국제사회의압박이거세지고있는상황에서도실시된 5차북핵실험에불쾌하지만북한의전략적가치에대해서는아직까지확고하다는것을보여줬다. 29) < 표3> 남한의입장에서본북한과중국의주도게임구조 북한의전략 북한의전략 중국의전략 핵강화군사전략 타협의외교전략 중국의 전략 북한포기 2, 1 3, 2 북한지원 1, 4 4, 3 < 표 3> 는남한의정책담당자들이판단했던북중관계의게임구조이다. 이런게임에서균형 점은 (4,3) 이다. 즉, 북한은비핵화협상에나서서핵프로그램을협상카드로활용하고, 중국은 북한체제를지원하는결과이다. < 표 2> 와비교해서, 가장중요한차이는북한이핵강화군사 29) Jane Perlez, "Few Expect China to Punish North Korea for Latest Nuclear Test," The New York Times (September 12, 2016). - 32 -
전략을선택하는경우에중국이북한포기전략을지원전략보다선호하게된다는점이다. 남한의정책담당자들이판단했던게임의구조는북한에게핵강화군사전략은결코최상의결과를보증하지못한다. 설령북한이선제적으로전략을선택했다고하더라도중국은북한이어떤경우에도원하지않은 북한포기 의전략을선택하게된다. 북한은핵실험과장거리미사일발사를적극추진하면서가장우려하는상황에직면한다. 왜냐하면중국이국제사회와공조하여경제제재에적극동참하고북한의생명줄을단절하는응징에나서기때문이다. 이것은남한의정책담당자와일부전문가들이염두에두고있는게임구조이고 (4,3) 이균형점으로도달할것으로기대됐지만, 지금까지북한의핵개발과정에서드러난사실들은 < 표3> 과같지않았다는것이다. 중국은남한의기대와요구에부응하지않았다. 시진핑시기에들어서면서박근혜정부는중국이그동안취한태도를보았을때적어도북중관계가혈맹에서정상국가론으로바뀌고있다고판단했을수있다. 30) 유엔에서대북제재결의안찬성, 시진핑주석의언급과남한국빈방문, 최고위정책담당자들의발언, 관영매체들의북한비판발언등은북한의 3차핵실험에대한중국의대북정책변화로오인했다. 이에대한국내정책담당자들의판단은중국에대한 착시현상 에서비롯됐다. 중국은적절한대북공개경고로국제적인지도력을유지하고, 북핵을빌미로미국의대중국봉쇄정책을강화하려는시도를차단하려는의도가더컸다. 31) < 표 3> 의게임구조에서남한이예상했던균형점 (2,1) 은어떤경우에나타날수없다. 북한이다섯번의핵실험을하는동안에중국이단한번도시도하지못한결과이다. V. 결론 북한의핵개발과미사일발사실험은동북아안보구조와북중의전략관계에서합리적인선택에따른것이었다. 북한은국제규범이금지하는군사행위가자국의안보이익을극대화하는데최악의선택이되지않을것이라는전략적판단에기초했던것이다. 즉, 중국은북한을포기하는수준의경제제재와압박에동참하지않았다. 이런측면에서보면, 국제안보구조에서강대국간패권경쟁은역내약소국의전략적가치를증대시키는틈새를만들었고, 북한은지금까지이같은구조를성공적으로이용해왔다. 또한북핵을둘러싼북중관계의게임구조에서는북한이선제적인전략선택을통해지배전략 (dominant strategy) 의효과를거둘수있었다. 두가지의결과가예측될수있지만, 중국과북한중에서먼저전략을선택한쪽이자국에유리한결과를확보하는구조였다. 중국이정책목표의우선순위를분명하게제시하지않고애매한태도를취하고있는상황에서, 북한은중국의선택을강요했다. 중국은최악의결과를피하는전략을선택해야만했다. 미국과남한은북한의비핵화에이해당사자로중국의책임을강조하면서중국의대북전략이이문제를결정하는구조로만들었다. 한미양국은북한의 1, 2차핵실험이후중국의태도가사태해결의관건이라고판단했을수있다. 하지만역설적으로한미는북핵문제를직접적극적인외교협상을통해해결하려는전략을변경했다. 중국은북한의비핵화를원하지만 30) 김흥규, 사드문제와북중관계, JPI PeaceNet No.2016-37. 31) 원동욱, 중국의대북영향력분석및전망 : 제 3 차북핵실험전후시기를중심으로, pp.69-70. - 33 -
자국의안보전략적공식에서결코자신이해결해야하는핵심이익으로여기지않는다. 북한의비핵화가주변적인이슈로되는경향마저있다. 남한의사드배치혹은미국의동아시아전략은중국의대북제재에한계를더욱분명하게드러나게했다. 북한의핵개발은이제남한이주도적인역할을갖고해결해야하는시점이다. 남한이북핵위협을압박과제재만으로해결하기어렵다는것은자명해졌다. 두가지의방향에서재검토가필요하다. 하나는북한의비핵화가최종목표이지만핵동결을중간단계의목표로협상하는방안을고려하는것이다. 북한은핵개발을완성할때까지핵을포기하지않을것으로보인다. 그렇다면핵폐기를협상의목표로내세우기보다는북한이핵개발의전략적목적을바꿀수있는협상이필요하다. 다른하나는미북직접협상이나남북한과미국의 3자협상방식으로북핵협상의메커니즘을변경하는접근방식이다. 중국은추후협상결과를보증하는역할만을부여하는것이다. - 34 -
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SESSION Ⅰ 3 여론과통일정책 : 구조방정식모델을이용한통일관분석 이성우 (JPI) - 37 -
여론과통일정책 : 구조방정식모델을이용한통일관분석 이성우 ( 제주평화연구원 ) I. 들어가는말 한국사회에서통일과여론에대한논의는두가지차원에서논란의대상이다. 첫째는통일에대한이념적논쟁에대한것이다. 한반도의분단과전쟁으로고착화된남북한대결구도아래에서통일정책과대북정책은국가수반으로대표되는국가의고유영역처럼생각되어왔다. 87 년민주항쟁과정이북한이라는정권의금기에대한정면도전에서시작한것처럼민주화과정에서북한과통일은민주화와함께여론의관심을받는상징적정책분야가되었다. 권위주의체제아래에서정치세력, 시민사회, 그리고언론의정부의외교정책및대북정책의형성, 집행, 변경에직접적인영향을행사하지못했고특히북한에대한정부의독자적인교섭권은통치권차원에서보장되었다 ( 박선원 2002 p. 125). 한국사회가민주화를경험하면서한국사회의엘리트는물론대중도여론을통해서외교정책및대북정책에대한목소리를내고정책에의견을반영해왔다. 민주화가상당히진전된지금에도통일정책과대북정책은여론의직접적인영향을받고있지만남북한의분단이라는정치적특수성으로인해국내정치는물론외교정책에서대북정책이차지하는위상이특별하다. 서구사회가시장에서국가의역할에대한판단을이념적잣대로생각하는것과달리우리사회에서는북한에대한정책적태도가이념적으로좌우그리고진보와보수를결정짓는기준으로작용한다. 김대중노무현정권을지나면서북한에대한협력과지원을통해화해와평화를달성하는이른바햇볕정책에대하여보수진영은결과적으로북한주민의생활을개선한것이아니라북한핵개발을위한자금을공급한결과가되었다고비판한다. 이에대해진보진영은개성공단을예로들어이명박정부시기개성공단을 8,696만달러를송금해노무현정부시기 4,131만달러보다 2배이상많았다고반대논리를주장한다. 이러한상반된주장은박근혜정부시기까지도지속적인논란의대상이되고있다. 다른하나는국제정치이론분야에서시작된대외정책에대한여론의역할에대한논쟁이다. 대외정책에대한여론의영향력은국제정치연구에서중요한논의의대상이되었다. 외교정책과여론의상관관계에있어현실주의의입장은여론의영향력에대해부정적인시각을견지해왔고자유주의시각은여론의긍정적영향력을옹호해왔다. 알몬드와리퍼먼의논의 (Almond-Lippmann consensus) 에따르면여론은정책결정과정에영향력을가진다고보기어렵다. 첫째, 여론은변화가심하고비합리적이다. 대중은본질적으로개인의이익추구라는개인의목표에우선순위를두기때문에공적인영역의정책목표에대해서는직접적인고려를하지않고정책에대한선호를표현한다. 둘째, 여론은논리적구조와일관성이결여되어있다. 무관심은정보와지식의부족으로귀결되며정보와지식의부족은논리적일관성의결여로나타나는데이러한여론의특성은변화가심하다고할수있다. 셋째, 여론은정책에대한영향력이미약하다. 앞에서논의한여론의특성의연장선에서여론의판단은일관성이부족하고정보도제한적이기때문에여론의주체인대중이현실적인대안을마련하는데제약이따른다. 엘리트민주주의이론에따르면정책을결정하는주체인정치인또는엘리트는정책결정과정에서여론의뜻을파악하여이를반영하는것이아니라여론을극복해야할대상으로이 - 39 -
해하고있다 (Cohen 1973). 통일및대북정책과관련하여여론의변화에대한이론적설명에있어일관성이부족한사례가있다. 김대중정부가출범했던 1998년후반에북한에대한화해와협력을우선추구하는햇볕정책에대한지지가정부조사에따르면 86.9% 그리고보수언론이라고할수있는동아일보의조사도 83.8% ( 박선원 2002, 128) 이듬해인 1999년에는 85% 를유지하였다. 32) 10 년이상의시간이지난시점이지만 2013년박근혜정부의상호주의원칙에기초한한반도신뢰프로세스를근간으로하는대북정책에대해서는 76% 가잘하고있는것으로평가했다. ( 한겨레 2013년 6월 23일 ) 노무현정부의 화해협력정책 과이명박정부의 비핵개방 3000 이호혜주의에서상호주의로전환되는과정에북한이핵실험과미사일발사와천안함피격그리고연평도포격과같은한반도의군사적긴장고조를야기했다는점에서여론의변화의타당한원인이라고할수있다. 다른한편에서는여론과정책전환사이의인과관계에대해서분석적논의가필요한것도사실이다. 본논문은정책적그리고이론적차원의문제의식에대해서대답하기위해서여론조사자료를분석하여한국에서통일정책과여론사이의상관관계에대해논의를제시하고자한다. II. 기존연구의검토와이론 1. 통일의식에대한기존연구의검토 현대정치제도에서민주주의는대의제민주주의를의미하는것으로이해된다. 부분적으로국민투표, 주민소환, 국민발안등과같은직접민주주의제도가선택적으로운용되고있지만민주주의의근간은대의제민주주의를기초로하고있다. 대의제민주주의에서민주주의가제대로작동하는가의문제는두가지의전제조건에따라결정된다. 첫째, 대중에의한대표의선택과교체가보장되어야한다. 대의제민주주의는명목상으로대중이지배하고대표는대표한다고하지만실질적으로는대표가대중을지배하는문제가발생한다. 이를해소하기위해서는대중에의한대표의교체가보장되어야한다. 둘째, 선출된대표가직무를수행하는기간에는대중의이익을위해서활동을해야한다. 대의제민주주의에서대표는대중보다우월한능력을가지고있는엘리트주의에기초하고있다는점에서선출된대표는대중이아니라자신이소속된계층의이익을위해서정책결정을할가능성이있다 (Manin et al. 1999, 3-5). 민주주의과정에서대중에의한대표의선택과교체는선거라는정치제도의민주적운영에대한평가로즉각적으로이루어진다. 이에반해서대표가대중의의지를반영하는정책결정과정에는본인-대리인 (principal-agent) 의문제또는책임성 (accountability) 의문제가항상발생한다. 정치과정에서위임받은대리인의도덕적해이나역선택과같은책임성문제가발생해도위임자는대리인을즉각적으로제재할수단이없고대표의제신임을묻는선거에서불신임을할수있을뿐이다. 대의제민주주의의이러한특성때문에여론과정책의상관관계에대한논의가지속적으로이루어져왔고특히여론의특성에대한논의에서출발하였다. 전통적으로정책결정과관련해 32) 리서치앤리서치가 1999 년 2 월 26-27 일이틀에걸쳐남한의만 20 세이상의성인남녀 1,500 명을대상으로실시한조사로오차범위는 ±2.5% 라고밝혔다. - 40 -
서여론이가지는취약점은다양하게지적되었다. 여론의고유한취약점으로불명확성, 격분과망각, 변덕성, 조잡성, 간섭성, 독단성, 감정성, 비과학성, 도피성, 보수성, 낮은신뢰성, 다양성, 정치와야합, 오열성과같은 14가지의특성을들고있다 ( 홍득표 2004, 266-268). 여론에대한부정적인평가에도불구하고최근의연구는민주주의정책결정과정에서여론의긍정적인측면에중점을두고논의를진행하고있다. 정책결정과관련하여민주주의정치체제에서여론의중요성에대해서많은논의를거듭해왔다. 정책의추진과정에매년또는적어도수년이내로목표를달성할수있는단기적인정책목표가아니라통일정책이나대북정책과같은장기적인관점에서추진되는정책일수록여론의변화에민감하게반응하는경향이있다. 민주화가진행된한국사회에서정책결정자들은통일정책및대북정책의정당성을여론의지지에서찾으려고하는경향이크다. 대북정책과여론의상관관계를분석한다수의실증적연구는 ( 박선원 2002, 135-166; 이정희 2002, 117-149; 김태현 남궁곤 양유석 2003, 151-174; 배한동 2009, 311-345; 서보혁 2010, 5-25) 국제정치와외교정책연구에서경험적분석이라는점에서의의가있지만이와동시에몇가지한계점이있다. 우선이론적으로지적되는문제점은우리의여론이대북정책에민감하게반응할것이라는가설은적절한추론이지만연구의완성도를높이기위해서이념성향과성별, 연령, 교육수준, 지역과같은인구통계와의상관성에집중되어있다는점은북한과관련한여론연구의한계상황이라고할수있다. 그리고방법론적인문제점은분석의대상이된대북정책의상호관계에대한설명보다는단순한기술통계 (descriptive statistic) 나상관관계의경우도단순한분산분석에머물러있다는한계가있다. 여론조사자료에대한구조방정식모델과같은정교한방법론 (sophisticated methodology) 을적용하여상관관계에대한분석이필요하다. 여론조사자료에는일반적으로구조방정식모델을적용할수있다. 구조방정식모델이라는통계학의한방법론이교육학 ( 문은식 2012, 59-73) 그리고경영학 ( 옥정원 2012, 79-104) 분야와같이설문조사자료를주요자료의원천으로다루는분야에서이용되어왔으며정치학분야에서는여론조사와관계가깊은선거연구에서이용된사례 ( 강경태 2006, 165-189) 가있으나전체적으로정치학에서는사례를찾아보기어렵다. 일반적으로정치학에서이루어지는여론조사분석은연구를통해서설명하고자하는종속변수를설정하고이와관련이있는독립변수를수평적및병렬적으로제시하여이에대한상관관계를회귀분석이나분산분석을통해서설명해왔다. 앞의사전연구검토에나타난것과같이북한에제공하는경제적지원에대한의견에영향을미치는것으로판단되는학력, 거주지역, 이념성향, 교육수준을포함하여대북정책에대한선호를설명하였다 ( 서보혁 2010, 14-16). 본연구가수행하는구조방정식모델에서는변수들사이에수직적 구조적관계가존재한다고가정하여개별적인변수가유사한다른변수들과함께하나또는복수의상위개념에놓이게되고그개념 ( 들 ) 이종속변수를설명하는것으로설정한다. 통일정책에대한여론의반응또는대북지원에대한여론의반응을결정하는과정에단일의변수가영향을미치는것이아니라이와유사한성격의변수들이동시에작용하여상위개념아래설정되고이변수는다시일련의개별적인변수로구성된개념과인과관계를형성하며이는최종적으로통일에대한, 그리고대북정책이라는종속변수를설명하게된다. 종속변수도하나의단일적인개별변수가아니라북한에대한지원과통일의시기등을복합적으로반영하는개념이다. 정치학에서여론조사자료의분석에대한인간의인식을구성하는요인들사이에이런구조적인관계가존재한다는주장은사회적요인을강조하는이론 (Converse 1964, 207-261; - 41 -
Gamson 1992) 과개인의심리적요인을강조하는이론 (Lane 1973, 83-116) 의공통분모에해당하는개인의이념적사고를중시하는스키마이론 (schema theory) (Markus 1974, 63-78; Neisser 1976) 에근거한다. 스키마이론은심리학또는인지과학에서출발한이론으로인간이정보를받아들이고판단하는과정에서흩어진정보의조각을지식의패턴으로조직하여사고와판단의기준이되는인식의틀을형성하려는경향이있다는이론이다 (Brewer and Nakamura 1984, 119-160). 정치적문제에있어서사건을인식하고판단하는과정에있어서도개인은과거의반응이나경험을통해축적된지식또는반응체계를통해인식, 판단, 대응하는데이러한과정에지식의체계가내용이나특성에따라서구조를형성한다는것이다. 정치학분야의스키마이론과구조분석에관련한미국학계의분석에따르면미국의대외정책에대한여론의반응을요인분석을통해검증하였다 (Hurwitz and Peffley 1987, 1099-1120). 스키마이론을적용한요인분석에따르면미국의여론은외교정책을파편적으로인식하는것이아니라체계적인구조속에서인식하는데정보를핵심가치, 일반적성향, 특정이슈의 3층의구조로나누어인식한다고보았다. 핵심가치는특정한행위에연결되는기본적신념을의미하는것으로교전행위의도덕성이나인종중심주의와같은것을포함한다. 일반적성향은정부의행위에관한일반적신념을의미하는것으로군사주의, 반공사상, 그리고고립주의를의미한다. 끝으로가장낮은단계인특정이슈는국방비지출, 핵군비통제, 군사적개입, 대소련정책, 국제무역과같은특정정책선호를의미한다. 해외원조와국내복지정책의상관관계에대한연구 (Therien and Noel 2000, 151-162) 에따르면 16개 OECD국가를표본으로구조방정식모델을적용해본결과국내정치에서사회민주주의적정책선호와, 종교적성향이사회주의복지정책과복지지출의확대에영향을미치고, 이는저개발국가에대한개발원조에도위계적영향을미치는것으로나타났다. 다만이러한영향은즉각적이고직접적이라기보다는장기적인형태로나타나게된다. 결과적으로국내의복지정책에대한선호가국제관계의해외원조정책에영향을미친다는점과좌파정당에대한선호가해외원조에대한정책선호에인지적단초를제공하면서대중의인식과반응에구조적틀이존재한다고불수있다. 이와유사하게미국인들을대상으로이라크침공에대한지지여부에대한인식의구조적틀을분석한연구에따르면여론의지지와반대의근저에는인식의구조적틀이있다는주장이다 (Lawrence 2004). 이라크에서테러와의전쟁에대한여론의지지의기저에는정당에대한선호와이념적선호가자리잡고정당과이념에대한선호가대통령의업무평가에영향을미치며궁극적으로이라크에대한정책판단의기준으로자리잡고있는것으로나타났다는사실에비추어여론의대외정책에대한인식은명확한구조적체계가있다는것이다. 2. 통일의식에대한구조적인식이론 국내정치학계에서수행된여론조사자료의분석은대부분이단순한여론의분포에대한기술통계를활용한설명에그치거나분석적인경우에도특정설문의선호에대해서성별, 연령, 출신지역, 교육수준과같은인구통계변수를주요한설명변인으로선택한교차분석이주를이루었다. 통일정책과관련해서도여론의분포에대한기술통계가대부분이었음에반해본연구는 통일 이라는개념을구성하는주요변인을확인하고통일과관련을맺고있는주요개념들에있어서도각각의개념을구성하는주요변인을확인한다. 나아가서본연구는통일과관 - 42 -
련한주요개념들사이에는구조적인식의틀이존재하고각각의개념들사이에존재하는상호작용이통일의식을형성하는것으로전제하고분석과논의를전개한다. 통일이라는개념을구성하는변수를내생잠재변수 (latent endogenous variable: 이하내생변수 ) 라고하고통일에영향을주거나관련을맺는유관개념은외생잠재변수 (latent exogenous variable: 이하외생변수 ) 라고한다. 잠재변수라고하는이유는통일이라는개념이직접적으로관측된것이아니라아래에서소개하는각각의관측변수에의해서존재하는것으로전재하기때문이다. 내생변수와외생변수사이에는변수들이개별적으로단선적영향이있는것이아니라내생변수와관련된외생변수들이상호관계를가지고구조적인틀을구성하고있다는것이다. 통일이라는내생변수에대해여섯가지의외생변수가구조적상호관련을맺고있다는가설을설정하고이를경험적으로분석하고자한다. 통일에대한내생변수는 1 통일의필요성, 2 통일에대한견해, 3통일의가능시기, 4 통일에의한개인의이익, 그리고 5 통일에의한개인의이익으로다섯가지의관측변수로구성되어있다. 통일의필요성 은 통일이매우필요하다 에서부터 전혀필요하지않다 에이르기까지 5점척도로측정하였다. 통일에대한견해는남북한의통일을위해서어떤자세를취하는가인데 4점척도로 어떤대가를치르더라도가능한빨리통일해야한다, 통일을서두르기보다여건성숙을기다려야한다, 현상유지, 그리고 통일에대한무관심 으로구성된다. 적극론과신중론의두가지긍정적응답과현상우지라는적극적인반대와통일에대한무관심이라는소극적반대로두가지부정적응답으로구성되어있다. 통일의평가에중요한요소로는통일이실질적으로이루어지기위해소요되는시간에대한전망이다. 통일이가능한시기에대해서는 5년이내에가능하다는가장긍정적인전망에서부터 10년이내, 20년이내, 30년이내, 30년이상, 그리고불가능하다는평가로구성되어있다. 마지막으로통일이가져오는이익에대해서는국가전체를단위로하는경우와개인을단위로하는경우에대한두가지를분리하여관측하였다. 우선집단이익은 통일이남한에얼마나이익이되리라고생각하는가? 라는질문으로개인이익은 통일이자신에게얼마나이익이될것이라고생각하는가? 는질문을통해 매우이익이된다 에서 전혀이익이되지않는다 의 4점척도로측정하였다. 통일에대한판단에영향을미치는외생변수는여섯가지잠재변수 (latent factor) 인 (1) 북한에대한인식, (2) 대북정책에대한인식, (3) 탈북자에대한인식, (4) 통일관련주변국에대한인식, (5) 한국사회에대한인식, (6) 개인성향으로구성된다. 일반적으로스키마이론을포함하는인간의인식을이념적구조아래에이해했는데전통적으로좌-우이념의연속선이라는단일구조에서이해한접근들이이론적으로나경험적으로우월한설명력과간결성 (parsimony) 을구비하고있었다 (Tomkins 1963, 388-411; Jost 2006, 651-670). 다른한편에서는개인의정치적성향의구조적측면을이해하기위해서는복수의측면을고려할필요가있다 (Conover 1981, 617-645; Peffley and Hurwitz 1985, 871-890). 개인의정치적성향을구성하는개인적요소와함께통일의식과관련된것으로판단되는다섯가지의인식요인들이서로연계하여통일정책에대한선호를결정한다는사실은이론적차원에서 (Lipset 1960) 뿐아니라경험적분석에 (Benoit and Laver 2006, 134-135) 의해서도논의되었다. 통일에영향을주는다양한측면은위에서언급한여섯가지로요약된다. (1) 북한에대한인식은 1 북한과대화의가능성, 2 북한에대한신뢰도, 3 북한의변화가능성, 그리고 4 북한의무력도발가능성 5 북핵의위협으로측정된다. (2) 대북정책에대한인식은 1 대북정대의만족도, 2 남북한경협과북한의개혁개방의가능성, 3 남북한경협과비핵화연계가 - 43 -
능성, 4 북한인권상황에대한지속적인문제제기, 5 한국의핵무장여부로측정한다. (3) 탈북자에대한인식은 1 탈북자에대해느끼는친근감, 2 탈북자의수용정책, 3 탈북자가이질화해소에역할, 4 탈북자에대한정부지원증대, 5 탈북자로인한취업경쟁의악화로측정한다. (4) 통일과관련한주변국에대한인식은 1 통일과정에있어서미국의협조필요성, 2 통일과정에있어서일본의협조필요성, 3 통일과정에있어서중국의협조필요성, 4 통일과정에있어서러시아의협조필요성, 5 통일과정에북중협력의역할로측정한다. (5) 한국사회에대한인식은 1 남한사회의민주화에대한평가, 2 남한사회에서빈부격차의심각도, 3 남한의경제상황에대한만족도, 4 한국인으로써느끼는자부심의정도, 5 다문화에대한포용성에의해측정하였다. 마지막에해당하는 (6) 개인의성향은인구통계를통해서구성되었다. 1 개인의교육수준, 2 상대적소득수준, 3 사회계층자기평가, 4 정치적성향, 그리고 5 정당지지로측정하였는데자세한내용은첨부 1> 의설문문항을참조하는것이더정확하다. 통일에영향을미치는다양한측면중에서북한과직접관련되는북한에대한인식, 우리정부의대북정책에대한인식, 탈북자에대한인식의세가지측면이포함되고대외적요인으로한반도의통일을위한주변국의협조에대한평가그리고정치사회적요인으로한국사회에대한평가와개인의성향을포함하였다. 구조방정식모델에서앞에서언급한여섯가지외생잠재요인과같은하위개념이통일이라는종합적인상위개념에영향을줄때이런효과를선험적으로존재한다고할수없고하위개념과마찬가지로개별요소에의해추정되어야한다 (Jöreskog, Karl and Dag Sörbom 1996). 통일이라는상위개념은대북정책요인, 외교적요인, 국내정치적및개인적요인중어느분야에특별히영향을받는것이아니라전체적으로영향을받는것으로본다. 응답자들이통일과관련하여평가를할때고려했을요인으로 1 통일의필요성, 2 통일에대한견해, 3통일의가능시기, 4 통일에의한개인의이익, 그리고 5 통일에의한개인의이익을통해측정될수있다. 이에따라서본연구의가설은아래의수식으로표현할수있다 : η = γξ + ζ 구조방정식모델의설정은검증하고자하는개념적틀 (conceptual framework) 또는이론적틀 (theoretical framework) 을어떻게구성할것인가의문제이다. 구조모델을설정할때, 모델에포함되는외생변수와내생변수를명확히구분해야한다. 여기서 ξ(xi) 는외생변수로 < 그림 1> 에제시된바와같이 (1) 북한에대한인식, (2) 대북정책에대한인식, (3) 탈북자에대한인식, (4) 통일관련주변국에대한인식, (5) 한국사회에대한인식, (6) 개인성향이라는 6개의잠재변수를나타낸다. 다음으로 η(eta) 는내생변수인데, 응답자들이통일에대해서가지는평가를의미한다. 그리고 γ(gamma) 는외생변수와내생변수를연결해주는연계계수이다. 외생변수는항상독립변수가되는것으로서모델내의다른변수에의해방향적영향을받지않는변수이며내생잠재변수는모델에포함된다른변수에의해방향적영향을받는다는측면에서종속변수이다. 내생잠재변수는종속변수로작용하지만다른내생변수에영향을미치는독립변수가되기도한다. 내생변수는일반적으로그들에게영향을미치는다른변수에의해서완벽하게설명될수없기때문에내생변수에는오차가영향을미치는것으로가정되는데이러한오차를구조오차 (structural error) 라한다. 이러한오차는일명교란요인으로 ζ(zeta) 로표시하며모델에서다루어지지않는모든에러요소를나타낸다. 이들각각의잠재변수들은일반적으로 요인 으로통칭되는데앞에서논의한내생관측변수 (endogenous observed - 44 -
variables: y) 와외생관측변수 (exogenous observed variables: x) 에의해서측정된다. 내생변수와외생변수를특정한다음에는이들변수사이의관계의방향을논의해야하는데이는방법론적인것이아니라기존의이론이나경험적증거를토대로논의를진행하면서가설을수립해야한다. 가설을제시하는단계에서주의해야할점은단순히모델의적합성을제고하기위해서기존의이론이나선행연구의관점에서볼때설득력이떨어지는내용을제시해서는안된다. 통일에관한여론조사를이용한구조방정식모델은내생변수들사이에상호관계가가정되어있지않기때문에일방모델 (unidirectional model) 또는재귀모델 (recursive model) 이라고한다. 모델에서외생변수와내생변수를연결하는경로는이론에기초한가설을도식적으로표현한것인데본연구에서는크게여섯가지의가설을제시한다. 이를간략한가설의형태로표현하면아래와같다. H1: 북한에대한인식은통일의전망에대해정 (+) 의관계에있다. H2: 남한정부의대북정책에대한평가는통일의전망에대해부 (-) 의관계에있다. H3: 탈북자에대한인식은통일의전망에대해정 (+) 의관계에있다. H4: 통일과관련한주변국에대한평가는통일의전망에대해정 (+) 의관계에있다. H5: 한국사회에대한인식은통일의전망에대해정 (+) 의관계에있다. H6: 개인적성향은통일의전망에대해정 (+) 의관계에있다. III. 분석결과및논의 통일및대북정책에관련한여론조사는다양한여론조사는대북정책에대한여론의지지의필요성을반영하는추세라고할수있다. 정부를비롯해보수와진보를막론한언론기관에서부정기적으로이루어지는통일에대한부분적여론조사에서부터연구기관이수행한여론조사자료에이르기까지다양하게분포하고있지만 ( 박선원 2002, 128) 통일과관련한주제에체계적으로여론조사자료를다년간체계적으로축적해온경우는흔치않다. 본연구는자료의지속성과일관성을고려하여 서울대학교통일평화연구원 이 한국갤럽 에의뢰하여전국민을대상으로 2007년부터 2014년까지통일의식을조사한결과를선택하였다. 전국의 16개시도, 만 19세이상 65세이하성인남녀를통계청의 2005년인구총조사에따른인구현황에기초하였고, 조사표본을지역, 연령, 성별로배분한후각지역별로모집단비율에따라층화하여최종조사지점을추출하여유효표본 1,200명을조사하였다. 이여론조사자료는최대표본오차 95% 의신뢰수준에 ±2.8% 이내이다. 여론조사자료가지속적으로생산되는데반해서적어도국내한계에서자료의분석은대부분이기술통계차원의설명에그치고있다. 국내와달리미국의학계에서는설문자료에존재하는구조적특성을이해하기위한통계학적방법론이개발되었다. 1970년대스웨덴의칼욜레스콕 (Karl Jöreskog) 과대그솔봄 (Dag Sörbom) 이리즈럴프로그램을개발한이후교육학, 심리학을시작으로정치학에서도폭넓게사용되고있다. 구조방정식모델은사회과학에서개발된측정이론에토대를둔확인적요인분석과계량경제학에서개발된연립방정식모델에기초한다중회귀분석및경로분석등이결합된성격을갖는방법론이다. 구조방정식모델은측정모델과구조모델로구성되어있는데측정모델은확인적요인분석의 - 45 -
성격이반영된관련성에관한것이고구조모델은다중회귀분석및경로분석의성격이반영된인과성에관한것이다. 구조방정식모델은단일의방정식이아니라다수의방정식을동시에분석하여여론조사로수집된자료가현실에어느정도적용될수있는지를검증한다. 구조방정식모델에사용하는최적의모델을개발하기위한전략적접근방법은확인적전략 (strictly confirmatory strategy), 경쟁모델전략 (competing model strategy), 그리고모델생성전략 (model generating strategy) 의세가지로나뉜다 ( 배병렬 2006, 98-99). 본연구에서는하나의모델을설정하고이모델을위해서수집한자료를대상으로통계적인검증을실시하여가설을기각하거나채택하는확인적접근법을사용하였다. 다시말해서경쟁모델전략이나모델생성전략과같이복수의모델을설정하거나기존의모델을수정하지않고본연구에서제시된단일의모델을설정하고이를검증하는방법을따랐다. 구조방정식모델을이용할때고려해야하는것은, 연구자는관계의설정과개념의상호관계에대한추정에있어서통계학에기초한방법론적논의에우선하여이론적정당성을제공해야한다. 사회과학, 특히정치학에서는당연하다고받아들여지는논의에대해서검증의절차가필요하다는점과연구자가이론적으로설계한연구모델 (research model) 을수립하고객관적자료를이용하여이론을뒷받침하는논리적근거를제공한다는점은중요한방법론적수단이다. 본연구에서는변수들사이의구조적관계를파악하기위해구조방정식모델 (Structural Equation Model, SEM) 을적용하기위해서리즈럴 (LISREL 8.80) 을사용하였다. 본연구에사용된여론조사변수들은모두서열측정 (ordinal measurement) 에근거한것이기때문에폴리카릭 (polychoric) 상관이적절하여가중최소제곱 (Weighted Least Square: WLS) 방법을이용하여분석하였다. 본연구는여론조사자료에흔히사용되는이변량분석 (bivariate analysis) 과회귀분석의일종인이변량로짓 / 프로빗모델 (binomial logit/probit model) 또는다변량로짓 / 프로빗모델 (multinomial logit/probit model) 혹은서열로짓 / 프로빗모델 (ordinal logit/probit model) 가분석적이라기보다기술적 (descriptive) 이거나분석적이라고하더라도종속변수와독립변수들사이수평적인표면적관계에중점을두어변수들간에내재하는구조적상호관계를파악하는한계를극복하는방안으로구조방정식모델의장점을활용하는것이다. 1. 모델의적합성 변수들사이의상호관계를논의하기전에모델의적합성 (goodness of fit) 을논의하는것이필요하다. 설정한모델의적합성을판단하는기준은리즈럴이제시하는다양한지표를통해확인할수있는데우선 χ 2 = 4111.9, (p = 0.0) 으로 χ 2 를기준으로할때모델의적합성이충분하지못하다고할수있다. χ 2 값이작고확률값 (p) 이크면 (p>0.10) 모델이적합하다고평가하는반면, χ 2 값이크고확률값 (p) 이작으면 (p<0.10) 모델이적합하지않다고평가한다. 대체로 p = 0.05 이상일때모델의적합성이좋은것으로알려져있다 (Bollen 1989; 배병렬 2006). χ 2 와관련한문제들은여러학자들이논의하였는데 (Bentler 1990, 82-91; Kaplan 1990, 137-155), 중심 χ 2 통계량 (central χ 2 statistic) 으로 χ 2 를사용하는것은모델이모집단을정확하게대표한다는가정에기초를둔것이지만이가정은대부분의연구에서타당하지않을수있다. T 통계값은표본의크기와관련되어있는데, 표본의크기가커질수록유효하기때문에작은표본크기에서는 χ 2 에의한모델의평가가올바르지못할수있고 - 46 -
표본크기가큰경우에는통계적검증력이증가하기때문에모델을기각할수있다. 이가정은모집단을근사하게대표하는모델을표본크기가큰경우에기각하게된다는것을의미한다. 이처럼표본의크기가상당히큰제안모델을기각시키는통계량의한계를극복하기위해개발된적합지수가근사오차평균자승이중근 (Root Mean Square Error of Approximation, RMSEA) 이다 (Steiger 1990, 173-180; Browne and Cudeck 1993, 136-162). 이값이 0.10 이하이면자료를잘적합시키는것으로, 0.05이하이면매우잘적합시키는것으로, 그리고 0.01 이하이면가장좋은적합도라고하였다 (Steiger 1990, 179-181). 본연구에서 RMSEA는 0.079로나왔는데적절하게수립된모델이라고평가할수있으며, 0.08까지는수용할수있는것으로알려져있다 (MacCallum, Browne, and Sugawara 1996, 130-149). 모델적합도지수 (Goodness-of-Fit Index, GFI) 와자유도 (degree of freedom) 를고려한수정적합도지수 (Adjusted Goodness-of-Fit Index, AGFI) 는각각 0.82과 0.79을얻었는데, 0이최하의수준이며 1이완벽한적합도를나타낸다는점에서충분히용인할수있는수준으로평가된다 (Jöreskog and Sörbom 1993; Jöreskog and Sörbom 1996). GFI의경우제안한모델의적합도가매우나쁜경우에는음수의값을가지는경우도있다 (Herting and Costner 1985, 321-393). 위에서논의한 3가지의모델적합성에대한기준지표를통해평가할때, 본연구가제시한모델은통계학적기준을충족시킬수있는수준에도달했다고할수있다. 그림과도표에나타난 36개지표의계수의 t값이유의수준 α=0.05 또는그이하라는점에서통계적유의도의기준을충족시키는것으로평가할수있다. 표 1> 2010 한국인의통일의식리즈럴모델분석결과 1) 변수 (x) 남북대화가능성북한신뢰도변화의지무력도발가능성북핵위협대북정책만족도경협과개혁개방경협과비핵화연계북한인권문제제기핵무장에대한의견탈북자친근감탈북자수용정책이질감해소지원증대취업경쟁미국의통일협조일본의통일협조중국의통일협조러시아의통일협조북중협력남한사회의민주화남한의빈부격차남한의경제상황한국인의자긍심다문화포용성교육수준상대적소득수준 (λ (x)1,1 ) (λ (x)2,1 ) (λ (x)3,1 ) (λ (x)4,1 ) (λ (x)5,1 ) (λ (x)6,2 ) (λ (x)7,2 ) (λ (x)8,2 ) (λ (x)9,2 ) (λ (x)10,2 ) (λ (x)11,3 ) (λ (x)12,3 ) (λ (x)13,3 ) (λ (x)14,3 ) (λ (x)15,3 ) (λ (x)16,4 ) (λ (x)17,4 ) (λ (x)18,4 ) (λ (x)19,4 ) (λ (x)20,4 ) (λ (x)21,5 ) (λ (x)22,5 ) (λ (x)23,5 ) (λ (x)24,5 ) (λ (x)25,5 ) (λ (x)26,6 ) (λ (x)27,6 ) 외생요인 (ξ) 북한인식 대북정책 탈북자 주변국 한국사회 개인성향 0.85 0.69 0.40-0.05-0.07 0.00-0.67 0.35-0.01 0.15 0.46 0.60 0.76 0.69-0.04 0.81 0.68 0.91 0.77 0.13 0.39 0.29-0.58-0.54 0.00 0.33-0.82-47 -
사회계층정치성향정당지지 (λ (x)28,6 ) (λ (x)29,6 ) (λ (x)30,6 ) 참조 : 구조분석에서는외생변수에영향을미치는개별변수들은 X, 내생요인에영향을미치는변수들은 Y 로정리하였다. 괄호안의값은해당계수의 t 값을나타내며, t 값이표시되지않은경우는단위조정을위해계수로임의로 1 로고정했기때문이다. -0.90-0.12 0.10 2) 감마 (γ) 북한인식 대북정책 탈북자 주변국 한국사회 개인성향 통일 0.12-0.35 0.18 0.09-0.16 0.08 3) 외생요인공분산 (φ) 북한인식 대북정책북한인식 탈북자북한인식 주변국북한인식 한국사회북한인식 개인성향대북정책 탈북자대북정책 주변국대북정책 한국사회대북정책 개인성향탈북자 주변국탈북자 한국사회탈북자 개인성향주변국 한국사회주변국 개인성향한국사회 개인성향 (φ 1,2 ) (φ 1,3 ) (φ 1,4 ) (φ 1,5 ) (φ 1,6 ) (φ 2,3 ) (φ 2,4 ) (φ 2,5 ) (φ 2,6 ) (φ 3,4 ) (φ 3,5 ) (φ 3,6 ) (φ 4,5 ) (φ 4,6 ) (φ 5,6 ) 0.00 0.13-0.08-0.07-0.01 0.00 0.00 0.00 0.00 0.08-0.04-0.02-0.04-0.01 0.02 4) 변수 (y) 통일 통일의필요성통일에대한견해통일의가능시기통일의집단이익통일의개인이익 (λ (x)1,1 ) (λ (x)2,1 ) (λ (x)3,1 ) (λ (x)4,1 ) (λ (x)5,1 ) 0.84 0.72 0.63 0.66 0.55 Goodness of Fit Statistics Degrees of Freedom = 539 Minimum Fit Function Chi-Square = 4111.94 (P = 0.0) Normal Theory Weighted Least Squares Chi-Square = 4516.26 (P = 0.0) Root Mean Square Error of Approximation (RMSEA) = 0.079 90 Percent Confidence Interval for RMSEA = (0.077 ; 0.081) P-Value for Test of Close Fit (RMSEA < 0.05) = 0.00 Goodness of Fit Index (GFI) = 0.82 Adjusted Goodness of Fit Index (AGFI) = 0.79 2. 변인들간의상호관계 위에서제시한 < 표 1> 에따르면한국인이공유하고있는통일에대한판단과남북관계와국내정치그리고개인의성향에대한판단사이에개념적인위계구조가존재하는것을보여주고있다. 30개의관측변수들은 (1) 북한에대한인식, (2) 대북정책평가, (3) 탈북자에대한평가, (4) 주변국에대한평가, (5) 한국사회에대한인식, 그리고 (6) 개인성향의외생요인으로구분되어있다. 이들외생요인은직접측정된 30개의관측변수들사이에개념적유사성이있다고이론적으로판단되는변수들로구성하여새로운개념으로도출하였다. 방법론적으로외생요인과관측변수사이의관계의정도는요인부하량 (factor loading) 으로나타나며그관계의적절성은 t값으로나타난다. 개별관측변수의부하량이높고 t값이유의미한경우에해당관측변수를통한외생요인의개념은잘측정되었다고할수있다. 통계분석을실시할때, 개 - 48 -
념변수의측정단위를결정하기위해서 1개의측정변수에대한요인부하량에기본값으로 1 을부여하기때문에이경우에는 t값을계산할수없다. 이러한내용은 < 표 1> 의외생요인에관련된첫번째측정변수에 t값이표시되어있지않고 < 그림 1> 의경로도에요인부하관계가점선으로표시되어표와그림에나타난수치는변수들간상대적수치로계산되어있다. 1) 내생변수 통일인식에대한다양한잠재변수들사이의위계구조를상정한모델의개념의흐름은아래 < 그림 1> 한국인의통일인식리즈럴모델경로도에나타난바와같이구체화할수있다. 우선내생변수인 통일에대한인식 은통일의필요성 (0.84), 통일의전망 (0.72), 통일가능시기 (0.63), 통일의집단이익 (0.66), 그리고통일의개인이익 (0.55) 의다섯가지관측변수를통해서측정하였다. 통일에대한인식은전체구조방정식모델에서관측변수들이전체적으로상당히높은수준의일관된상관관계를보여주고있다. 통일에대한인식은관측변수들에의해서조사된항목을통해서통일에대한전반적인긍정적평가를반영하고있음을보여주고있다. 통일에대한인식을세부적으로평가하면, 통일은필요하고, 어떤대가를치러더라도가능한빨리달성하는것이좋다고판단하고, 통일이가능한시기는 2-30년이상필요하기보다는 5년에서 10년이내로가능하다고판단하는경향이있으며한국사회는집단적으로그리고국민개인적으로통일을통해서이익을볼수있다고평가하는경향이큰것으로나타났다. 2) 외생변수 전체적으로평가할때, 모델에포함된여섯가지외생요인에관련된관측변수의요인부하량은대부분 0.5를상회하는것으로상당히높은수준을보여주고있다. 다만일부는 북한의무력도발가능성 (-0.05), 북한핵위협 ( 0.07), 대북정책만족도 (0.00), 북한인권문제제기 (-0.01) 그리고 다문화포용성 (0.00) 으로관련성이아주낮은것으로나타났다. 구체적으로예를들면, 표 1> 에나타난바와같이 주변국관계 는모두상당히높은요인부하량을보여준다는점에서한반도통일에대한주변국관계의평가는잘측정한것이라고평가할수있다. 보다자세한논의를위해서 < 표 1> 의내용을독자의이해를돕기위해서경로도로표시한것이 < 그림 1> 이다. 아래에서는각각의잠재변수와관측변수의상관관계그리고잠재변수사이의상관관계를논의하고자한다. 첫째, 북한인식 은남북한대화가능성 (0.05), 북한에대한신뢰도 (0.69), 북한의변화의지 (0.4), 북한의무력도발가능성 (-0.05), 그리고북한핵의위협 (-0.07) 의다섯가지관측변수로측정하였다. 관측변수중에서북한에대한신뢰도가가장크게반응하는것으로나타났고그다음은북한의변화의지와남북대화의가능성이뒤를이었다. 북한핵의위협과북한의무력도발가능성은요인부하량의절대값크기가크지않다는점에서영향이미미한것으로판단되지만음수의요인부하량을보이는것은북한의인식에대한여론반응의일관성을보여주는결과이다. 북한과대화가능성이나변화가능성그리고북한정권에대한신뢰는북한에대한긍정적인평가를반영하고있음에반해서무력도발가능성이나북한핵의위협에대한평가는부정적인인식을바탕으로하고있다는점에서요인부하량이음의값을가지는것은이론적으로적절하다. - 49 -
둘째, 대북정책에대한평가 는대북정책에대한만족도 (0.00), 경제협력과개혁개방의연계 (-0.67), 경제협력과비핵화의연계 (0.35), 북한인권문제지속적인제기 (-0.01), 한국의핵무장에대한찬성 (0.15) 의다섯가지관측변수를통해측정하였다. 관측변수중에서대북정책만족도는반응이없는것으로나타났고다음으로북한의인권문제에대한지속적인의견개진은음의요인부하량이지만영향이실제로미미한것으로나타났다. 이론적으로의미가있고정책적인시사점이있는것으로판단되는것은경제협력과개혁개방의연계에대해서는부정적요인부하 (-0.67) 를보이는반면에경협과북한의비핵화의연계에대해서는긍정적인요인부하 (0.35) 를보여주고있다. 이결과는대중의인식속에는북한과의경제협력을통해서비핵화를달성하는데대한선호는긍정적으로작용하는반면북한을개혁개방으로유도하는가능성은부정적으로보는결과라고할수있다. 정책적인차원에서이야기하자면과거화해협력정책은경제협력을통해서북한을개혁개방하고궁극적으로비핵화로나갈수있다고보았던반면이명박정부의 비핵개방 3000 그리고박근혜정부의 한반도신뢰프로세스 는한반도의비핵화를경제협력의전제조건으로주장했다. 이런점에서경제협력을통한한반도비핵화에보다많은관심을보이는점을반영하는결과라고할수있다. 북한이핵위협을강화하는상황에서남한도핵무장을해야한다는의견에있어서도요인부하량이상당한수준 (0.15) 으로나온점도이러한비핵화우선에대한선호를반영하는결과라고할수있다. 다시말해서, 북한의핵위협에대해서우리정부가우선대응해야하는데여론의관심이집중되어있는결과라할수있다. 셋째 탈북자정책 은탈북자에대한친근감 (0.46), 탈북자의수용정책에대한인식 (0.60), 탈북자가남북이질감해소에역할 (0,76), 탈북자에대한지원확대 (0.69), 그리고탈북자로인해취업경쟁이격화된다 (-0.04) 의다섯가지관측변수를통해측정하였다. 결과에따르면탈북자정책에대한요인부하량은가장일관되고영향이실제로상당한것으로판단되었다. 요인부하량이가장적은것이탈북자로인한취업경쟁의격화에대한우려인데실제로영향이미미하며다른관측변수들이탈북자에대해우호적인반응을묻는질문인데반해탈북자와취업경쟁은탈북자에대한경쟁적반응을반영하고있다는점에서앞의긍정적인관측변수에는양의부하량이그리고부정적인관측변수에는음의부하량이관측되었다는점에서일관된분석결과이다. 이들관측변수중에서가장실질적인영향이큰것은탈북자들이한국사회에정착하면서남북한에존재하는이질화를해소하는데도움이된다고보는견해가상당히높게나타났다. 그리고탈북자들의정착을위해서남한정부와사회의지원을증대해야한다는데데대해서도적극적인지지를지원하고있다. 보다흥미로운점은탈북자의수용에있어서도원하는사람은모두받아들여야한다는적극적인수용정책에대한지지가크다는것을의미한다. 마지막으로요인부하량이가장낮은탈북자에대한친근함은다른관측변수들에비해상대적으로낮게나왔지만그래도기본적으로친근하게느끼고있다는것을의미한다. 넷째, 주변국관계 는한반도의통일과관련하여주변국의협조에대한평가를측정하였는데미국의협조 (0.81), 일본의협조 (0.68), 중국의협조 (0.91), 러시아의협조 (0.77), 그리고북중협력관계 (0.13) 의다섯가지관측변수를통해측정하였다. 한반도의통일에주변국의협조에대한평가는요인부하량을기준으로중국의협조를가장중요한것으로, 그다음미국의협조와러시아의협조를중요한것으로평가하고일본의협조를주변 4개국중에서가장낮은것으로평가하고있다. 한반도통일에대한주변국관계에서중국이미국보다높은여론의관심을받는것은최근중국의부상과미국의상대적쇠퇴그리고미국의대중국견제를기본으로하는동아시아의새로운질서를반영하는결과라고할수있다. 한반도통일에 - 50 -
관해서러시아와일본은미국과중국에비해서이해관계가직접적이지않다. 한반도문제에있어서러시아는일본에비해서경제적및외교적으로명확한이해관계에있지않다. 다만일본은한국과의관계에서독도와역사인식문제로갈등을경험하고있어서한반도문제에대한부정적인평가를받고있다. 이에반해서러시아는연해주와시베리아를연결하는개발프로젝트에대한기대가한국의동북아평화협력구상이나유라시아이니셔티브와부합되는측면에서긍정적인평가를받는것이라할수있다. 마지막으로북중협력의통일에대한영향은다른주변국에비해서상대적으로현저히낮은요인부하량을가지는것으로나타났는데이는북한과중국의협력이강화되는것은한국이주도하는통일에긍정적인영향이적다고판단하는근거라고생각된다. 다섯째, 한국사회의평가 는남한사회의민주화 (0.39), 남한사회의빈부격차 (0.29), 남한의경제상황 (-0.58), 한국인으로서자부심 (-0.54), 그리고다문화에대한포용성 (0.00) 의다섯가지관측변수를통해측정하였다. 한국사회에대한평가는전체적으로일관성이부족하고요인부하량도상대적으로낮은것으로나타났다. 한국사회의민주화와빈부격차에대한평가는긍정적인반면, 한국의경제상황과한국인으로서자부심에대한평가는부정적으로나타났고한국사회의다문화에대한포용성은상관관계가없는것으로나타났다. 마지막으로 개인성향 은교육수준 (0.33), 상대적소득수준 (-0.82), 사회계층 (-0.90), 정치성향 (-0.12), 그리고정당지지 (0.10) 의다섯가지관측변수를통해측정하였다. 개인성향에대한요인부하량은음의값과양의값으로교차되면서일관성이없는것으로보이지만사실상일관된결과라고할수있다. 교육수준이낮은경우, 상대적노득수준이높은경우, 그리고사회계층에서상위계층의경우, 정치성향이진보적, 그리고정당지지가보수정당지지로교차되어나타나기때문에교육수준이양의값을가지는반명상대적소득수준, 사회계층, 그리고정치성향은음의값을정당지지는양의값을가지는것으로나타났지만사실은전통적인이해와일관된결과라고할수있다. 교육수준이높은응답자의경우일반적으로소득수준이높고사회계층에서도상위층을구성하며정치 이념적으로보수적인경향이있으며정당지지도보수정당을지지하는경향이크다는것을의미한다. 3) 내생및외생변수상관계수 다음은 < 표 1> 의 2) 에나타난여섯가지잠재요인이상위의잠재요인인 통일인식 에어느정도의영향을가지는지그리고그방향이어떤지에대한논의가필요하다. 표에나타난감마 (γ) 지수에따르면 대북정책에대한평가 ( 0.35) 가장영향이큰것으로나타났고그다음으로 탈북자에대한평가 (0.18), 한국사회에대한인식 (0.16), 북한에대한인식 (0.12) 로나타났고 주변국에대한평가 (0.09) 그리고 개인성향 (0.08) 은상대적으로영향이미약한것으로나타났다. 결과적으로통일에대한인식에있어서대북정책은부정적인상관관계에있는것으로나타났다. 다시말해서대북정책에대한평가가긍정적일수록통일에대한전망은부정적이라는것을의미하고통일에대한인식에가장많은영향을미치는잠재변수가 대북정책에대한평가 인것으로나타났다. 다음으로탈북자에대한평가가긍정적일수록통일에대한인식도긍정적인것으로해석된다. 나머지한국사회에대한인식과북한에대한인식도통일에대한인식에긍정적인영향을미치는것으로나타났다. 끝으로개인성향은통일인식에실질적으로미미한영향을가질뿐이라고할수있다. - 51 -
4) 외생공분산 다음으로 < 표 1> 의 3) 에제시되어있는잠재요인들사이의상관관계를나타내는외생요인공분산 (φ) 은높은값을얻을수록잠재요인들사이의관계가함축적이며구조적으로모델이구성되어있다고할수있다. 통일에대한여론의평가는 1) 북한에대한인식, (2) 대북정책평가, (3) 탈북자에대한평가, (4) 주변국에대한평가, (5) 한국사회에대한인식, 그리고 (6) 개인성향의영향을받으며이들 6가지잠재요인사이에관계가미약한것으로평가된다. 이중에서 대북정책에대한평가 는잠재적요인은다른어떤잠재적요인과관계가없는것으로나타났다. 잠재요인들사이의상호관계를구체적으로살펴보면 북한에대한인식 과 탈북자에대한평가 (0.13) 는긍정적인상관관계가있는것으로나타났다. 이결과는북한에대한평가가긍정적일수록탈북자에대한인식도긍정적으로나타나는경향이크다는것을의미한다. 이와달리, 북한에대한인식 과 주변국에대한평가 (-0.08), 북한에대한인식 과 한국사회에대한인식 (-0.07), 북한에대한인식 과 개인성향 (-0.01) 로낮은것으로나타났는데북한에대한인식이긍정적일수록통일에대한주변국의평가는부정적으로나타나는경향이있음을의미한다. 이밖에도 탈북자에대한평가 와 주변국에대한평가 (0.08), 탈북자에대한평가 와 한국사회에대한인식 (-0.04), 탈북자에대한평가 와 개인성향 (-0.02), 주변국에대한평가 와 한국사회에대한인식 (-0.04), 주변국에대한평가 와 개인성향 (-0.01), 그리고 한국사회에대한인식 과 개인성향 (0.02) 로나타나잠재요인들상이의상호관계가역동적인것처럼보이지만전반적으로상관관계는낮은것으로결과를보여주고있다. - 52 -
그림 6 > 2014 한국인의통일인식리즈럴모델경로도 - 53 -
IV. 결론 : - 54 -
< 첨부 1> 설문조사내용 본설문지의내용은서울대학교통일평화연구원이 2007년부터해마다실시하는 통일의식조사 결과를인용한것이다. 본연구에사용된자료는 2014년자료로표본의수는 1,200 명이고조사일은 2014년 7월중에이루어졌으며표본오차는 95% 신뢰수준에서 ±2.8% 이다. 개별설문항목의변수명은본연구에서새로설정하였다. Y 변수에해당되는통일인식에관련된관측요인의설문은다음과같다. 통일인식 Y01. 통일의필요성 : 남북한통일이얼마나필요하다고생각하십니까? 혹은필요없다고생 각하십니까? 1. 매우필요하다 2. 약간필요하다 3. 반반 / 그저그렇다 4. 별로필요하지않다 5. 전혀필요하지않다 99. 무응답 Y02. 통일에대한견해 : 남북한통일에대한생각은다음중어느것에가장가깝습니까? 1. 어떠한대가를치르더라도가능한한빨리통일되는것이좋다 2. 통일을서두르기보다여건이성숙되기를기다려야한다 3. 현재대로가좋다 4. 통일에대한관심이별로없다 99. 무응답 Y03. 통일시기 : 남북한통일이언제쯤가능할것이라고생각하십니까? 1. 5년이내 2. 10년이내 3. 20년이내 4. 30년이내 5. 30년이상 6. 불가능하다 99. 무응답 Y04. 통일의집단이익 : 통일이남한에얼마나이익이될것이라고생각하십니까? 혹은이익 이되지않을것이라고생각하십니까? 1. 매우이익이될것이다 2. 다소이익이될것이다 3. 별로이익이되지않을것이다 4. 전혀이익이되지않을것이다 99. 무응답 Y05. 통일의개인이익 : 통일이자신에게얼마나이익이될것이라고생각하십니까? 1. 매우이익이될것이다 2. 다소이익이될것이다 3. 별로이익이되지않을것이다 4. 전혀이익이되지않을것이다 99. 무응답 X 변수에해당하는것으로북한인식, 대북정책인식, 탈북자인식, 주변국에대한평가, 한 국사회에대한인식, 개인성향의 6 가지잠재변수에상응하는각각의질문은다음과같다. - 55 -
I. 북한에대한인식 A01: 북한대화가능성 : 통일을함께논의할상대로북한정권이대화와타협이가능한상 대라고생각하십니까? 1. 매우가능하다 2. 어느정도가능하다 3. 별로가능하지않다 4. 전혀가능하지않다 99. 무응답 A02: 북한정권통일의지 : 북한정권이얼마나통일을원한다고생각하십니까? 혹은원하지 않는다고생각하십니까? 1. 매우원한다 2. 다소원한다 3. 별로원하지않는다 4. 전혀원하지않다 99. 무응답 A03: 북한의변화 : 최근몇년간북한이얼마나변하고있다고생각하십니까? 1. 많이변하고있다 2. 약간변하고있다 3. 별로변하지않고있다 4. 거의변하지않고있다 99. 무응답 A04: 무력도발가능성 : 앞으로북한의무력도발가능성이얼마나있다고생각하십니까? 혹 은없다고생각하십니까? 1. 많이있다 2. 약간있다 3. 별로없다 4. 전혀없다 99. 무응답 A05: 북핵위협 : 북한의핵무기보유에대해얼마나위협을느끼십니까? 혹은느끼지않으 십니까? 1. 매우위협을느낀다 2. 다소위협을느낀다 3. 별로위협을느끼지않는다 4. 전혀위협을느끼지않는다 99. 무응답 II. 대북정책인식 A06: 대북정책만족도 : 현정부의대북정책에대해얼마나만족하십니까? 1. 매우만족 2. 다소만족 3. 다소불만족 4. 매우불만족 99. 무응답 A07: 남북경헙과개혁개방 : 남북경제협력이북한의개혁개방에얼마나도움이된다고생 각하십니까? - 56 -
1. 매우도움이된다 2. 약간도움이된다 3. 별로도움이되지않는다 4. 전혀도움이되지않는다 99. 무응답 A08: 경헙과비핵화연계 : 북핵문제가해결되지전에는대북지원을하지말아야한다. 1. 매우찬성 2. 다소찬성 3. 반반 / 그저그렇다 4. 다소반대 5. 매우반대 99. 무응답 A09: 북한인권문제제기 : 정부는북한인권문제를끊임없이제기해야한다. 1. 매우찬성 2. 다소찬성 3. 반반 / 그저그렇다 4. 다소반대 5. 매우반대 99. 무응답 A10: 핵무장의견 : 한국도핵무기를가져야한다. 1. 매우찬성 2. 다소찬성 3. 반반 / 그저그렇다 4. 다소반대 5. 매우반대 99. 무응답 III. 탈북자인식 A11: 탈북자친근감 : 한국에거주하는탈북자 ( 세터민 ) 가얼마나친근하게느껴지십니까? 혹 은친근하게느껴지지않으십니까? 1. 매우친근하게느껴진다 2. 다소친근하게느껴진다 3. 별로친근하게느껴지지않는다 4. 전혀친근하게느껴지지않는다 99. 무응답 A12: 탈북자수용정책 : 한국에들어오기원하는탈북자 ( 세터민 ) 을어떻게해야한다고생각 하십니까? 1. 원하는사람은모두받아들여야한다 2. 원하는사람중에선택적으로받아들여야한다 3. 더이상받아들여서는안된다 99. 무응답 A13: 이질화해소 : 한국에거주하는탈북자 ( 세터민 ) 에대한다음의의견들에얼마나동의하 십니까? 혹은동의하지않으십니까? 탈북자 ( 세터민 ) 들은남북한간이질화해소에도 움이된다. 1. 매우동의함 2. 다소동의함 3. 별로동의하지않음 4. 전혀동의하지않음 99. 무응답 - 57 -
A14: 지원증대 : 한국에거주하는탈북자 ( 세터민 ) 에대한다음의의견들에얼마나동의하십 니까? 혹은동의하지않으십니까? 정부는탈북자들을더많이지원해야한다. 1. 매우동의함 2. 다소동의함 3. 별로동의하지않음 4. 전혀동의하지않음 99. 무응답 A15: 취업경쟁 : 한국에거주하는탈북자 ( 세터민 ) 에대한다음의의견들에얼마나동의하십 니까? 혹은동의하지않으십니까? 탈북자들때문에취업이어려워진다. 1. 매우동의함 2. 다소동의함 3. 별로동의하지않음 4. 전혀동의하지않음 99. 무응답 IV. 통일관련주변국가에대한인식 A16: 통일협조필요성 - 미국 : 남북한통일을위해다음국가들의도움이얼마나필요하다고 생각하십니까? 혹은도움이필요하지않다고생각하십니까? 1. 매우필요하다 2. 필요한편이다 3. 필요하지않은편이다 4. 전혀필요하지않다 99. 무응답 A17: 통일협조필요성 - 일본 : 남북한통일을위해다음국가들의도움이얼마나필요하다고 생각하십니까? 혹은도움이필요하지않다고생각하십니까? 1. 매우필요하다 2. 필요한편이다 3. 필요하지않은편이다 4. 전혀필요하지않다 99. 무응답 A18: 통일협조필요성 - 중국 : 남북한통일을위해다음국가들의도움이얼마나필요하다고 생각하십니까? 혹은도움이필요하지않다고생각하십니까? 1. 매우필요하다 2. 필요한편이다 3. 필요하지않은편이다 4. 전혀필요하지않다 99. 무응답 A19: 통일협조필요성 - 러시아 : 남북한통일을위해다음국가들의도움이얼마나필요하다 고생각하십니까? 혹은도움이필요하지않다고생각하십니까? 1. 매우필요하다 2. 필요한편이다 3. 필요하지않은편이다 4. 전혀필요하지않다 99. 무응답 A20: 북중협력 : 최근중국과북한사이에다방면으로협력이강화되고있습니다. 이에대해 어떻게생각하십니까? - 58 -
1. 매우우려스럽다 2. 조금우려스럽다 3. 별로상관없다 4. 대체로바람직하다 5. 매우바람직하다 99. 무응답 V. 한국사회에대한인식 A21: 남한사회민주화 : 현재남한이어느정도민주적인사회라고생각하십니까? 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1. 매우비민주적 10. 매우민주적 A22: 사회문제빈부격차 : 오늘날우리사회에서다음과같은문제들이얼마나심각하다고 생각하십니까? 빈부격차 1. 크게개선 2. 약간개선 3. 차이없음 4. 약각악화 5. 크게악화 99. 무응답 A23: 경제상황 : 현재한국의경제상황에대해얼마나만족또는불만족하십니까? 1. 매우만족 2. 다소만족 3. 다소불만족 4. 매우불만족 99. 무응답 A24: 한국인자긍심 : 자신이한국인인것을어느정도자랑스럽게생각하십니까? 혹은자 랑스럽지않게생각하십니까? 1. 매우자랑스럽다 2. 다소자랑스럽다 3. 별로자랑스럽지않다 4. 전혀자랑스럽지않다 99. 무응답 A25: 다문화포용성 : 어느국가든다양한인종, 종교, 문화가공존하는것이좋다. 1. 매우찬성 2. 다소찬성 3. 반반 / 그저그렇다 4. 다소반대 5. 매우반대 99. 무응답 VI. 개인성향 A26: 교육수준 : 학교를어디까지마치셨습니까? 1. 중졸이하 2. 고졸 3. 대재이상 99. 무응답 A27: 상대적소득수준 : 한국의일반가정과비교했을때, 귀댁의소득수준은중간보다얼마 나높다고또는낮다고생각하십니까? - 59 -
1. 중간보다훨씬높다 2. 중간보다약간높다 3. 중간과비슷하다 4. 중간보다약간낮다 5. 중간보다훨씬낮다 99. 무응답 A28: 사회계층 : 자신이한국사회에서어느계층에속한다고생각하십니까? 1. 상의상 2. 상의하 3. 중의상 4. 중의하 5. 하의상 6. 하의하 99. 무응답 A29: 정치성향 : 자신이정치적으로얼마나진보적이라고생각하십니까? 혹은보수적이라고 생각하십니까? 1. 매우진보적 2. 약간진보적 3. 중도 4. 약간보수적 5. 매우보수적 99. 무응답 A30: 정당지지 : 다음중어느정당을지지하십니까? 1. 새누리당 2. 새정치민주연합 3. 통합진보당 4. 정의당 5. 지지정당없음 99. 무응답 - 60 -
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SESSION Ⅰ 4 현상황에서통일 대북정책의방향 손기웅 ( 통일연구원 ) - 65 -
현상황에서통일 대북정책의방향 손기웅 ( 통일연구원부원장 ) 1. 여러분은대한민국의국민입니까, 아니면남한의주민입니까? 많은사람들이자신을대한민국국민이라고대답한다. 과연그럴까? 대한민국국민이라함은헌법제3조영토조항에입각하여대한민국의영토를한반도와그부속도서로, 그속에살고있는모든주민들을국민으로깨닫고, 그대한민국의국가안보와국가이익을생각할뿐만아니라, 그것의실현을위해서일상의삶속에서행동으로실천해나가는사람이다. 지난해 10월일본의국방장관이유사시에우리의동의없이도북한지역에병력을진입할수있다고밝혔다. 국내에서는그에대해어떠한의미있는성토의목소리도울리지않았다. 무슨소리냐, 한반도에는현재비록두개의정치체제가존재하지만그것은어디까지나특수한관계의잠정적인상황이고, 대한민국은한반도전체를영토로하고통일을 국시 ( 國是 ) 로하고있다. 한반도의분단에일정정도책임을져야할너희가어떻게그런말을감히할수있느냐라고강력하게항의하는것이대한민국의국민이취해야할의무이자권리가아닌가? 이사안이위안부나독도문제보다과연가벼운것일까? 언제부터인가, 어느순간에우리는남한의주민으로생각하고살고있다. 남한주민의 멘탈리티 (mentality) 와정체성이내재화되었다. 한반도전체가아니라, 남한이라는섬아닌섬을조국으로생각하고, 남한의국가안보, 군사안보만을생각하고, 그것에자족하며살고있는것이현실이다. 헌법 4조 대한민국은통일을지향하며, 자유민주적기본질서에입각한평화적통일정책을수립하고이를추진한다 는통일조항을우리국민들이모를리야있을까마는과연그것을자각하고실천을위해실생활에노력하는사람들이과연얼마나될까? 대한민국의헌법적절차에의해국민의대표로선출되고, 그헌법의준수를서약한정치인들가운데과연어느정도가남한이아니라대한민국의정치인임을자각하고, 자유민주적평화통일을위해노력하고있을까? 북한이도발한다고군사적으로억제만하고자족해한다면, 그것은대한민국의 국리민복 ( 國利民福 ) 과안보가아니라남한의안보만을추구하는것이다. 남한의주민일뿐이다. 그러한가운데분단선은지속되고고착되고통일의길은멀어져간다. 국력이우리의 40분의 1에미치지못하는북한김정은위원장의노림수가그것이다. 북한이도발할경우확실하게응징하여남한의안보를지키면서, 대북국제적제재에확고하게동참하면서, 동시에북한의변화, 우리가원하는방향으로의북한의변화와, 자유민주적기본질서에기초한평화적통일을이끌어낼수있는우리의대북정책도함께강구하고추진해야한다. 확고한억제와동시에북한주민들에게대한민국을보여줄수있는접촉과교류를동시에추진해야한다. 북한의무기증강에전용될여지가있는큰돈이이전되지않을수있는문화, 예술, 체육, 환경, 인도적분야에서북한주민들에게다가가는노력이지속적으로전개되어야한다. 자유와민주, 인권과복지측면에서그들의체제가아니라대한민국이얼마나앞서고있는가를느끼고깨닫게해주어야한다. 한반도전체를대상으로사고하고행위하여야한다. 그러할때우리의국가성장과통일준비 - 67 -
는촉진될것이고, 대한민국을남한으로규정하려는외세는힘을잃게될것이다. 대한민국의 국민이어야하고, 대한민국의국민으로살아가야한다. 대한민국의정치인이어야하고, 대한민 국의정치인임을보여주어야한다. 2. 북한주민들이여, 무엇을열망하십니까? 1989년 10월 7일은동독건국 40주년이었다. 당시사회주의제1의경제강국이었던동독의에리히호네커공산당서기장은동독체제에대한, 자신의통치력에대한자신감을보여주기위해동베를린의알렉산더광장에서화려한무대를연출했다. 소련공산당서기장고르바쵸프를비롯하여폴란드의야루젤스키, 루마니아의챠우체스쿠, 북한의연형묵을비롯한사회주의국가주요정치지도자를옆에배석시킨가운데동독인민군의사열과분열, 27년이지난지금에보아도가공할만한단 중 장거리미사일을포함한각종무기체계를행진시켰다. 호네커는당시동구에몰아친개혁과개방의바람에도변화없이자신만의길을흔들림이없이갈것이라고, 자신이통치하는동독체제가얼마나확고한가를특히곁에선고르바쵸프에게보여주고자했다. 밤에는같은장소에서수십만을동원하여횃불군중시위를펼쳤다. 자신의앞으로일렁이며행진하는횃불바다앞에서그는손을내뻗으며외쳤다, 동독체제가수백년은더지속될것이라고. 정확히한달이틀후인 1989년 11월 9일동독은역사속으로사라졌다. 호네커의앞을행진했고환호했던바로그인민군과시민들이무기를내려놓고이제는서독으로의행진을시작했고베를린장벽은무너졌다. 그화려했던무기들도부질없었다. 비밀경찰슈타지 (Stasi) 를통한억압과통제, 강력한정치사상교육에도불구하고호네커는동독주민들의마음속에무엇이열망되었는가를결코알지못했다. 독일통일이우리에게주는가장중요한시사점은자유민주주의체제로평화적인합의통일이었다는것이다. 흡수통일이아니다. 동독주민들이그들의체제가아니라서독에더많은자유와민주, 인권과복지가있음을깨닫고, 스스로장벽을허물었다. 베를린장벽이열린후 4개월이지난 1990년 3월 18일동독역사 40년만에최초로, 전세계가초미의관심을가지고지켜보는가운데실시된 자유로운총선거 에서동독주민의다수는서독체제로의조속한통일염원을표출했다. " 우리는하나의국민이다."(Wir sind ein Volk) 를부르짖었던그들이자유선거를통해전세계에자유민주체제로의민족자결권을행사한바로이날이 독일민족 의통일날이었다. 이선거를통해구성된동독의마지막정부가서독과 7개월간의협상을진행하여마침내 1990년 10월 3일독일은법적으로하나가되었다. 동독주민의, 동독주민에의한, 동독주민을위한평화적합의통일이독일통일의과정이었다. 우리의통일도남북한의주민에의해결정되어야한다. 한반도에존재하고있는두개의정치체제가각각의국민에의한, 국민을위한정치를추진하면서국민의행복, 국리민복을위해건설적인경쟁을해나가는과정에서인류의보편적가치인자유와민주, 복지와인권이더많이실현되는체제로뜻을모으고, 민족자결권의행사를통해평화적합의에의해통일을이룩하는것이다. 서로가서로를흡수하려거나무력에의한통일은결단코배제되어야한다. 지난해 10월 10일북한은당창건 70주년행사를평양의김일성광장에서 27년전의호네커와똑같은형식으로가졌다. 김정은위원장은낮에는류인산중국공산당정치국상무위원을옆에세우고화려한열병식을, 밤에는역시거대한횃불군중시위를펼쳤다. 자신이얼마나확고하게북한을틀어쥐고있는지, 주민들이얼마나자신을떠받들고있는지, 북한체제가얼마 - 68 -
나강력한지를보여주고자했다. 또한흔들림이없이자신만의길을걸을것이라고말하고자했을것이다. 그러나자유와민주, 복지와인권을외면한채권력유지에매달리고, 이를위한군사적모험을끊임없이감행하는김정은을북한주민들이과연신과같은수령으로충심으로사랑하고있을까? 김정은앞을행진한, 충성을고함지른북한인민군, 북한주민들은과연무엇을열망하고있을까? 북한의핵무기개발과군사적도발이지속되고있다. 그에대한군사적대응책의강구와함께북한주민의마음에귀기울이는통일정책도동시에추진할시점이다. 3. 대한민국대통령의길, 통일의길 박근혜대통령이힘을쏟고있는북한인권문제의개선과이산가족문제의근본적해결은올바르고정당하다. 대통령취임시에준수를엄숙히선서하는헌법에따르면대한민국의영토는 한반도와그부속도서 이다. 대한민국의국민은남북한지역의모든주민들이며, 이들의삶, 이들의자유와복리증진에대통령이관심을기울여야함은의무이다. 북한주민의삶과인권상황의개선에노력하는동시에, 북한의불법적인행태에의해자유가구속된납북자와국군포로의생환, 그리고전시이산가족들의자유와복리문제해결의중요성은아무리강조해도지나치지않다. 고령의이산가족들이생전에가족들과함께있게하려는노력은그어떤남북간의문제보다절실하고절박하다. 대한민국의대통령으로서당연히가야할길이다. 박근혜대통령이시작한 통일준비 도올바르고정당하다. 통일 의여건이조성되지않았고단시일내에이루어질가능성이적어서, 통일을강조할경우부닥칠남북관계의대립과통일에대한주변국들의미묘한입장을고려해서등등을이유로 통일 이아니라 통일준비 를주창한것만은아니다. 통일준비 가바로진실이기때문이다. 헌법제4조에따라우리가자유민주주의에입각한평화적통일을실현하고자한다면, 통일의방안은하나밖에없다. 북한주민들이그들체제가아니라우리사회에자유와민주, 복지와인권이있음을깨닫고, 스스로총을내려놓고우리와함께하려는민족자결권을행사할때에만우리가원하는통일은이루어진다. 우리가 통일준비 를하고, 북한주민들이 통일 을실현하는것이다. 우리가통일준비를잘할수록우리와함께하려는북한주민들의결단과시기는더욱가까워질뿐만아니라, 북한주민들의위대한행동을우리는혼란없이포용할수있다. 통일준비 와 통일 은한동전의양면이지만, 지금이시각, 현정세속에서 통일준비 의울림이 통일 의주장보다더깊고넓게퍼질수있다. 통일준비는대한민국의대통령으로서반드시, 시종일관끝까지걸어야할길이다. 북한이핵실험을재개하고장거리미사일을육상과해상에서쏘아올렸다. 박근혜대통령이다시한번대한민국의대통령으로서국가를이끌것을소망한다. 우리의꿈은북한핵문제의해결과군사적도발의억제에만머무는것이아니다. 인간다운삶을영위하기위해서우리의꿈은국가성장과그것을위해필수적인통일이다. 통일의연장선상에서북한을다루려는전략과정책은북한의군사적도발의해결에초점을두는그것과는분명히다를수있다. 국제사회와함께준엄하게북한을제재하는일은필수적이다. 그러나강경일변도의대응이바로김정은의노림수일수있음을, 권력안정을위한시간을벌고, 국력이상대가되지않는 - 69 -
우리와평행선을달리면서분단선을유지하기위한, 우리의대북영향력을배제하기위한전술임도반드시고려해야한다. 다른한편으로대북제재란결국강대국에의해주도되는것이며, 그과정에서우리의영향력, 우리의대북지렛대는줄어들수밖에없음도반드시고려해야한다. 김정은이권력유지에안간힘을쓰고있는지금이시기가바로통일을염두에두는국가전략을적극적으로구사할기회일수있다. 악화될대로악화된국민의대북감정속에서도대통령이대한민국대통령의길을걸어가길소망한다. 박정희대통령이남한의안보를확보하고국가성장을이룩하였다면, 박근혜대통령은대한민국의안보와국가성장의길, 통일의길을열어가야한다. 대한민국의대통령이걸어가야할길은바로대한민국의헌법을존중하는모든이들이함께힘을합쳐야할길이다. 4. 북한주민의변화및통일을위한콘트롤타워의역할 한반도의현상은완전히새로운국면이다. 만약김정은이도발한다면, 장사정포, 방사포, 스커드미사일등모든화력을동원하여남쪽으로퍼붓는가운데핵무기를쏠것이다. 이러한상황에서사드의효용성을따지는논쟁은본질적인것이아니다. 북한의군사력과도발가능성을현실로서인식하고, 국가전략적차원에서대응해야한다. ICBM과 SLBM이전력화되면북한은단독으로전쟁을일으킬능력을갖춘다. 6 25 전쟁을위해김일성이소련과중국에머리를조아렸다면, 김정은은자기가원하는시기와방법으로전쟁을시작할수있다. 우리의틈을노려전격적으로, 일순간에, 최대한으로쑥대밭을만들고, 일본과미국본토의타격을위협하면서협상을요구할가능성도있다. 다만일본을답습하지는않을것이다. 국력이상대가되지않았던상황에서일본은미국의해군력을초토화시킨후강화회담을끄집어낼계획으로진주만을기습공격하였다. 그러나주력인항공모함에전혀피해를주지못한결과미드웨이해전에서참패했고, 몰락의길을걸었다. 북한은우리사회를일거에궤멸시키고자할것이다. 전쟁명분의경우에는일본을답습할것이다. 자국에원유를포함한물자수출을금지했던미국의조치를개전의이유로주장하는일본을따라, 대북국제제재가북한을전쟁으로몰고갔다고강변할것이다. 김정은이권좌에있는한정책변화를기대하기는어렵다. 핵무기개발을중단하거나, 우리가원하는방향으로개혁과개방의길로나아가는것은무망해보인다. 어떻게할것인가? 북한주민들이다. 그들에의해변화될수밖에없다. 자유와민주, 인권과복지를무시하고숙청과도발을일삼는김정은은북한주민들의눈물을딛고군림하고있다. 그들의내핍, 국내외에서밤잠을설치며일한땀을김정은은자신의권력유지에마음껏사용하고있다. 북한주민들이깨닫게해야한다. 여러분행복하십니까? 핵무기, ICBM, SLBM으로더행복해졌습니까? 남한사회가유혈이낭자할전쟁을원한다고생각하십니까? 미국이우리를무시하고한반도에서전쟁을시작할수있다고생각하십니까? 무엇을위한땀과눈물이며, 누구를위한삶입니까? 이제여러분들이주인이되십시오. 평화적독일통일의주동력은동독주민들이었다. 그러나알려지지않은또하나의동력, 서독정부의노력을결코잊지말아야한다. 동독의향방을눈을부릅뜨고주시하였던, 독일을분단시켰던미 영 불 소전승4국이, 두차례의도발로인해필설로다할수없는고통을겪었던이웃국가들이, 만약서독이드러나게동독을흡수하여통일하려고시도하였다면과연그통일을그냥지켜보고만있었을까? - 70 -
서독은그상황을꿰뚫고있었다. 그리고 1989년여름부터개혁 개방을외친동독주민들이 11월 9일베를린장벽을무너뜨리기까지, 이후부터 1990년 3월 18일동독에서치러진총선거를통해통일염원이극적으로표출되기까지, 마지막으로동독과협상을벌여 10월 3일마침내법적으로통일을달성하는그날까지전방위로, 드러나지않게동독주민들에게다가갔다. 동독주민에의한평화적통일을서독정부는조용하게지휘하였다. 김정은의도발과반인권적통치는북한의변화, 주민에의한변화와함께종결되어야한다. 이를위해북한주민들에게진실과우리사회와우리마음이전달되어야한다. 북한의간부들과모든북한주민들이차별과불이익없이동등하게대우받고, 각자의역할을펼치면서행복을추구할새로운기회를가질수있음을느끼게해야한다. 그노력을압축적으로전방위로전개해야한다. 그리고이를체계적으로관장할콘트롤타워가힘을내어야한다. 대북억제및국제제재와더불어변화와통일을지향하는임무가콘트롤타워내에더욱무게있게자리잡아야한다. 한반도전역에자유와민주, 인권과복지의실현을위한노력에여와야, 모든국민은힘을실어주어야한다. 5. 독일의독일통일연구, 북한의독일통일연구를연구하자 한반도와독일간에놓여있는역사, 정치, 문화적인차이에도불구하고독일통일은자유민주주의체제로평화적인과정을통해달성되었다는이유로, 통일이후분단시기에는비교할수없이강력한국가를건설했다는이유로우리의연구대상이아닐수없다. 급작스럽게닥친통일을미처준비하지못하였던서독이통일의과정에서, 그리고통일이후독일이통합의과정에서겪어야만했던많은어려움과문제점도우리에게는타산지석이될수있어분석의대상일수밖에없다. 지난 26년간우리의독일통일사례에대한관심은부침을겪었다. 통일직후반짝였던관심은얼마지나지않아독일의상황은우리와다르다, 통일의방식도우리에게적용되기힘들다는주장들로힘이빠졌다. 통일이후겪어야했던통일의후유증과어려움이부각되면서독일통일의사례는주목받지못했을뿐만아니라, 부정적인시각이주류를이루었다. 통일 20년이지나면서부터통일이가져다준성과, 즉분단의극복이후독일이정치, 군사, 경제, 사회적으로얼마나큰성과를이룩할수있었는가에대한주장과논의가활기를띄면서독일통일은다시한번주목을받게되었다. 그러한연장선상에서박근혜대통령의 통일대박 론과 통일준비 의강조로독일통일은잠시특수를맞기도했다. 어떠한현실과상황에놓여있건간에우리는통일을잘준비해야하고, 통일이실현된후통합을잘추진해야한다는국가적과제를안고있다. 통일준비, 통일대박을위해서우리가독일사례를연구하는일외에또하나도움이될수있는방안이있다. 분단시기에동독과서독이같은분단국가였던한반도통일, 남한과북한의관련정책에관해어떠한관심을가졌고, 그것이그들의분단극복을위해어떠한함의를가졌는가, 통일이후에북한과외교관계를수립하고우리와비교할수없이많은사업을벌리고있는독일이한반도통일, 남한과북한의관련정책에어떠한관심을가지고있으며, 그들이겪었던통일과통합의과정을통해얻은혜안을어떻게남북한에전달하고자노력하고있는가를우리가분석하고시사점을도출하는것이다. 여기에더하여또하나우리의통일노력에크게도움이될수있는방법이있다. 독일통일 - 71 -
에관해북한이추진했던연구들을살펴보는일이다. 독일통일은북한에게충격이었다. 사회주의형제국이었고, 사회주의제1의경제강국이었던동독이어떻게, 왜, 무엇때문에무너졌는가, 그것이그들에게주는함의는무엇이고, 자국의체제와독재권력의유지를위해어떠한노력을기울여야할것인가에관해북한은우리이상으로열심히독일통일사례를연구했을것이다. 한때독일에체류하였던천명이상의북한인들이독일통일에대한분석과무관하지는않았을것이다. 독일통일사례에대한우리의연구와그로부터의시사점도출이더큰유의미한정책적함의를가지기위해서는동일한독일사례로부터북한이도출했을정책적시사점도가능한한입수 분석하여함께연구해야마땅하다. 독일사례가우리의통일준비에도움을줄수있는다른한편으로, 동독과같은종말을맞지않으려는북한의대응준비로인해독일통일형식을전제로하는우리의통일노력이더욱힘들어질수있기때문이다. 남북한과외교관계를수립했을뿐만아니라, 현재북한과많은협력사업을진행하고있는독일의한반도통일에관한심층연구, 북한이진행하였고도출했을독일통일에관한분석과대응방안에관한심층연구가통일을지향하는지금, 권력이안정되지못한북한의상황에서우리가해야할과제이다. - 72 -
SESSION Ⅱ 1 동아시아영유권분쟁에서지방정부의역할과활용방안연구 이성우 (JPI) - 73 -
동아시아영유권분쟁에서지방정부의역할과활용방안연구 이성우 ( 제주평화연구원 ) I. 들어가는말 근대국민국가에대한개념은 1648년베스트팔렌조약이후국제사회의정치행위주체로수용되는과정에구체화되었다. 국가는분권화되고지역화되어있던권력들이 민족주의 라는이념을바탕으로외부와의경계가분명한영토와국경이확정되고동질적인국민들이동일한권리행사에의해정치적권력이형성되는것을용인한정치체제라할수있다. 따라서국민국가는아이덴티티를공유하는인간집단인네이션과지리적공간으로서영토그리고그집단과영토를관리하는권력의결합체라할수있으며, 그것이하나의단일한조직체로서독립적이고자율적인권리주체이자행위주체로서인정받는데는그것을구성하는항구적인인구집단과영토의경계가일치한다는것을전제로한다 ( 박선미 2010, 28). 주권의탈영토화와초국가적행위자의등장으로특징지어지는현대의국제관계에서오늘날아이덴티티를공유하는집단과영토위에거주하는집단의불일치는점차확대되고있으며, 영토와국가, 그리고정체성이갖는동질성은빠르게해체되고있다. 교통과통신의발달과함께국가간, 지역간의상호의존성이증대됨에따라사람, 자본, 자원, 및정보의이동이국경을뛰어넘어빠른속도로증가하고있는것이다. 많은사람들이이러한세계화의시대에국가의전통적인경계선혹은영토라는개념은약화되고, 심지어무력화되어, 경계성을상실할것으로기대했다 (Ohmae 1990; 전보애 2012, 900 재인용 ). 실제로다국적기업들의기업조직과경영의공간범위가전지구적으로확대되고있으며, 인류는역사상그어느때보다도자주그리고자유로이국경을넘나들고있다. 이러한현실의변화를 Lévy(1997) 는탈영토화 (deterritorialization) 의시대라고명명하였고, 유럽연합의국경해체의과정은그좋은사례가될것이다. 초국가및탈국가적인현상이증가하고있지만현실에있어영토의의미가더욱중요해지고있다. 군사적정치적요충지로서한국가와다른국가를구분짓던주변부인국경이인구와상품, 문화와자원이오가는통로역할을하게되면서중심지로기능하게되는것이다. 따라서영토문제의발생가능성은오히려근대국민국가가형성되던시기만큼이나커지는상황인것이다. 영토와영토에영향을미치는요소들은그영토를공유한사람들에게여전히구심력으로작용하며, 중요한관심의대상이되고있다. 국가의주권은예전과마찬가지로영역을바탕으로한개념이며, 일상의정치역시지역을기반으로진행되고있기때문이다. 특히, 동북아시아에서삶의지배적인단위는국가이고, 민족과영토는개인의집단적정체성을형성하는데강력한흡인력과국가구성원의결속력을제공하는토대이다 ( 박선미 2012, 24). 따라서동북아시아의여러국가들은영토를구성원의민족감정을건드리고결속시키는기제로적극적으로활용하고있는것이다. 동아시아지역에서국가들사이에탈냉전이후영유권분쟁이급격히증가하였지만군사적충돌이실제로발생하지않았다는점에서동아시아국가들은국제관계이론에서이야기하는자본주의평화론의근거가되는사례로받아들여져왔다. - 75 -
동아시아의장기간평화에도불구하고최근에들어와서독도와센카쿠열도, 그리고이어도수역에서전개되는해양영토와영유권분쟁을보면높은수준의갈등은발생하지않는다는점에서시장경제에기초한자본주의평화론의주장이설득력을가지는한편낮은수준의갈등은격화되는양상을보여주고있다. 한 중 일동아시아 3국사이에일어나는영유권관련분쟁의주요패턴의하나는영유권과관련한중앙정부의문제제기에상응하여지방정부차원에서구체적인민족주의적행보가발생하고있다는점이다. 영유권분쟁과관련하여일본과중국의지방정부의역할은보다적극적인형태로전개되고있다. 2012년까지민간인이소유하고있는센카쿠열도를도쿄도가사들이겠다는발표를함으로써일본과중국양국간새로운갈등의불씨가되었다. 오키나와현에소속된센카쿠열도를도쿄도가매입하는과정에도의회의승인을거쳐정식계약을체결하는일련의행위는일본정부가직접섬을구매하는것에대해서일본정부는직접적인언급을회피하고있지만일본의고유영토인센카쿠열도를일본의지방정부가구매하는것은특별한문제가없다는입장을취하면서실효적지배의강화로이해하고있다. 동아시아에서전개되는영유권분쟁에있어서주권과외교에관련한사안이니만큼중앙정부가중심이되고있는것은사실이지만이에못지않게언론, 시민단체, 그리고지방정부의역할이중요성을더하고있는것도현재의추세이다. 한국의입장에서는독도와이어도문제에있어서지방정부의역할에대해서중앙정부는부정적인입장을견지해오면서외교적인마찰을우려해지방정부와지방의회의역할에대해서자제와재고를요구해왔다. 영유권문제와관련해한국의중앙정부의전략이국익을확대하고보전하는데효과적인대안으로보기는어렵다. 일본과중국은지방정부의역할을적절하게활용함으로써중앙정부가직접표명하기어려운정책적대안을표명하거나중앙정부가직접수행하기는어렵지만영토주권의확보에유리한정책수단을지방자치단체를통해서수행하는고도의정치적대책을강구하고있다는점은시사하는바가크다. 동아시아영유권문제와관련하여최근들어대두되고있는지방정부의역할에대해서주변국사례의심층적인연구를통해서우리의정책대안을모색해야한다는필요성에입각하여연구를추진하고자한다. 전통적으로주권과외교는중앙정부의주요관할업무로지방정부는관여할수없는사안으로인식되어왔다. 이러한이유로인해서영유권분쟁에있어서지방정부는구체적인역할을수행하지못하고중앙정부의결정에보조적인또는종속적인역할을수행하는데그쳤다. 일본정부가독도영유권을주장하면한국의지방정부는일본의자매도시등과의협력일정을취소하는등소극적이고부정적인역할을수행하는데그쳤다. 이에진일보하여경상북도와제주도는독도의달과이어도의날을지정하려는조례안을통과시키려는보다적극적인움직임이있었지만구체적인대안을제시하지는못하고상대국의반대와한국중앙정부의자제요청으로당초에의도한정책목표를적절하게추진하지못하는한계를경험하기도했다. 지방정부가대외문제에참여하는경우의장점은 (1) 지방정부가대외정책에대한의견및입장표명은중앙정부의대외정책에서는달리표출될수없는의견들을표출할수있는기회를제공한다. (2) 지방정부가대외정책에대해참여하는과정에대외정책의공개가자연스럽게유도되는과정을거침으로써해당정책의실무자들의책임성을제고할수있다. (3) 지방정부가대외정책에참여하는과정에일반시민들의참여의폭이확대됨으로써창의적인쇄신이가능해지고이를통해서대외정책이다양하게개발되어국가의대외정책의범위와효과가증대된다 (Schuman 1992, 172-176). 본연구에서는한국은상대적으로소극적인반면중국과일본이보다적극적으로대응하고있다는점에서중국과일본의사례에대한심층적인분석이 - 76 -
필요하다. 본연구는영유권분쟁과관련하여지방정부의구체적이고적극적인역할의중요성 을인식하고한국정부가독도와이어도의영유권을효과적으로확보하기위해서추진해야할 구체적인정책대안을마련하기위해주변국의주요사례를연구한다. II. 이론적논의 국가중심그리고안보우선의시각에서대외정책의결정과집행의과정에지방정부의역할에대해서부정적인평가가지배적이었다. 대외정책에있어서지방정부의역할에대하여푸시아넨 (Pursianinen) 의제안이시사하는바가크다. 첫째, 합리적인국가의도구로서지방 (regions as an instrument of a rational state) 은한국가의대외정책을결정하는국가기구의정책결정과정을블랙박스로간주하는현실주의국제정치이론에근거하여, 국내정치의정책결정과정에지방정부가의미있는역할을수행할가능성이불가능한것은아니지만현실적으로대외정책의결정과수행에의미있는역할이나영향을가지지않는다고본다. 합리적인국가의도구로서지방정부는대외정책에있어서합리적인결정자및행위자인중앙정부가필요에따라서이용하는정책도구로서의기능을수행할뿐이다. 대외정책을결정하고수행하는과정에지방정부는중앙정부에대하여유용한정보를제공할수있지만실질적인정책결정을주도할수없다. 그리고대외정책을수행하는과정에도중앙정부가정책수행의필요와편의를고려하여지방정부를활용하는것이유리하다고판단하는상황안에서지방정부가중앙정부의정책집행의도구로기능을수행한다. 둘째, 관료적제도로서지방 (regions as a bureaucratic institution) 은지방정부는중앙정부에대해서로비를통해영향력을행사하는외부행위자가아니라중앙의대외정책결정및집행과정에직접참여하는제도내의행위자로이해된다. 다시말해서지방정부는중앙의대외정책결정및수행과정에지방의대표를보내서지방의이익을정책에반영하기위해서직접참여한다. 관료적제도로서지방은국가를단일의합리적행위자로보는것이아니라복합적인정책과정으로보는관료정치모델에기초해있다. 국가의대외정책결정과정에는각자의이익을반영하려는다양한중앙행정부처뿐만아니라군과지방정부도정책결정과정에적극적으로참여하여자기집단의이익을극대화하기위해노력하는경쟁의결과로인식하는것이다. 셋째, 이익집단으로서지방 (regions as an interest group) 은지방정부는정치적주체로인정하지만정책결정자또는집행자로서정치적주체가아니라개별의지방정부가이익을추구하는이익집단으로받아들여진다. 지방정부는국가의대외정책결정에영향을행사하지만직접정책결정을할수있는결정권을가지고있지않고다른시민단체나이익집단과유사하게경쟁을통해외교정책을결정하는중앙정부에접근하여지방정부의이익이반영되도록로비활동을추진한다는점에서이익집단과유사한기능을가진다. 관료적제도로서지방과비교해서지방정부가중앙의정책결정과정에영향을미친다는점에서는동일하다고할수있지만이익집단으로서지방은제도내부의행위자가아니라제도외부의행위자로남아있다는점에서차이가있다. 지방의영향력이정책결정과정에직접행사되는것이아니라내부의정책결정행위자라는대리인을통해서만가능하다는것이다. 이익집단으로서지방이외교정책결정과정에영향력을행사하는과정에대리인은지역출신의의원이나정치인이될수있다. 넷째, 독자적대외정책행위자로서지방 (regions as an individual foreign policy - 77 -
player) 모델에서는지방은외교정책의결정과집행과정에외부행위자가아니라정책과정의일부로직접참여하는권리가제도적으로보장된경우를말한다. 독자적대외정책행위자로서지방모델은예외적인형태로가장극단적인경우는지방이분리주의를공개적으로선언하고주권의국제적인정을호소하는경우가있다. 이러한극단적인경우가아니라면중앙정부가예외적으로인정하는정책분야에서지방이독자적인결정권을가지는경우가있지만이러한경우는사실상상당히제한적이다. 중앙에대한지방 의영향력중앙과지방의 합리적국가도구이익집단관료적제도독자적행위자 낮음 높음 집중화 달집중화 상호관계 지방이중앙에영 로비 ( 비제도적 향을미치는수단없음 참여 ) 제도적참여 독자적대외관계 III. 동아시아영유권문제의복잡성 동아시아지역에포함되어있는국가중에한국과일본은동아시아국가라는지리적정체성이적절한표현이라고할수있지만중국과러시아는정확하게동아시아국가가아니라동아시아에영토가확장되어있는국가라고할수있다. 국제정치의지역개념으로서동아시아는전통적인지역연구의대상으로다루어지지않았고문화적및역사적정체성측면에서명확한개념화가이루어지지않았다고한다 ( 유철종 2007, 27). 개념적한계에도불구하고분석의편의를위해서동아시아의지리적정체성은동북아지역과함께동남아시아의동부를포함하는것으로여기에는한국, 북한, 중국, 일본, 극동러시아, 대만을포함할수있지만인도차이나일부지역과필리핀인근을포함하는남중국해지역까지포함되는것인지에대해서는논란의여지가있다. 동아시아의영토분쟁은역내국제질서의전개와관련하여안보환경의변화속에전개되었다. 2차대전이후동아시아에서미국과일본의그리고중국과소련이이념적대결구도를형성해가던냉전기에는이념적동맹과안보협력의중요성이영유권에따른개별국가의이익을초과할수있을만큼동맹의가치가우선되었다. 미국의오키나와일본반환의경우는동아시아질서와부합하는사례라고할수있다. 중국의경우 16개국가와국경을접하고있고역사적으로다양한형태의국경분쟁을경험했으나 1949년중화인민공화국이건국된이래실제교전행위는심각한영토분쟁은 23회에그치고있다는점에서국경분쟁이상대적으로격화되지않았다. 탈냉전이후동아시아역내국가들사이의상호관계는역사문제와결합된민족주의가격화되고다른한편에서신자유주의경제질서가새로운규범으로부상하면서자원과에너지확보와같은개별국가의국익에우선순위가주어지면서해양영유권분쟁이격화되는양상을보이고있다. 동아시아영유권문제와관련된새로운질서는과거역사에대한인식차이, 역사와현실국제질서의연계에대한이해관계의다양화, 냉전이후민감하게작동하는국가이익의갈등이복합적으로작용하는결과이다. - 78 -
본연구에서동아시아국가로규정한 4 개국인한국, 일본, 중국, 러시아사이의영유권문 제도잠재적인사례가지포함하면한 중의간도문제, 한 러의녹둔도문제와같이역사적으로 복잡한문제가포함되어있다. 1. 한 일의독도 1) 독도문제개관 한국정부는 1952년 1월 18일 대한민국인접해양의주권에대한대통령선언 을통해독도에대한영유권을공식화하자일본정부는외무성논평을통해일본정부는 상해평화조약 의해석상일본영토로인정된시마네현 ( 道根縣 ) 소속의다케시마 ( 竹島 ) 에대한한국의일방적인발표는수용할수없다는입장을밝히면서독도영유권에대한한일의이견이표면화되었다. 한국은일본의문제제기에도실효적지배를지속적으로강화하는조치를취해왔다. 독도인근에들어와서불법조업을하던일본어선과어부를나포하였다. 1952년 7월미일합동위원회가독도를미국공군의폭격연습지역으로지정하자한국정부는항의서를보냈고 1953년 1 월미군사령관은 독도는한국정부의이의제기에다라폭격연습기지에서제외한다 는화답을보내왔다. 일본정부의독도에대한도발은이후격화되었는데일본해상보안청순시선이미국국기를게양하고한국령독도에불법으로침입 상륙하여한국이어부 6명을강제로추방하는도발을감행하였다. 1951년 6월에는大韓民國獨島遭難民慰靈碑를파괴하고日本國道根縣竹島라는일본의영토표주를건립하여한국의영토주권을침해했다. 당시대한민국국회는일본의표지석제거와재발방지를위한엄중항의를결의했다. 당시경상북도의회도결의문을통해일본의만행을규탄하고영토수호를위한조치를결의하였다. 이후일본은반복해서국제법을근거로독도에대한일본의영유권주장의타당성과한국의주장에대한근거가없다는취지의반박을지속적으로제기하면서일본고유의영토라고주장했다. 이에대한한국의대응은삼국시대부터한국이실효적으로지배해왔음을근거로대한민국정부의주장이공정하고일본이불법적으로영유권을주장하고있다고반박하면서일본이국제사법재판소에제소와같은주장에대해한국은실효적지배의강화와조용한외교전략을유지해왔다. 2) 일본의대응 독도문제에있어서일본지방정부의대응은한국보다선제적이었다고평가할수있다. 지방정부인시마네현은다양한활동을통해한국의독도영유권에대해문제를제기함으로써이른바독도의분쟁지역화를효과적으로수행하고있다고판단된다. 이미알려진바와같이 2005년 2월 22일일본의시마네 ( 島根 ) 현정부는 3월 25일을 竹島의날 을제정공포하였다. 시마네현정부는 1905년 2월 22일독도를일본제국시마네현으로편입고시한것을기념하기위해 2005년 3월 16일현의원들이이조례안을제정하여 2월 22일을다케시마의날로지정하였다. 이런연장선에서지방정부인시마네현은총무부총무과에 竹島문제연구회 를설치하고일본령竹島의근거가되는사료발굴과논리개발을지원하기시작했다. 2005년은 1905년 2월 - 79 -
22일일본이 시마네현고시 40호 를통해불법적으로일본의영토로편입한시점으로부터 100년을기하여이루어진것으로정책적으로시도하는바가명백하다. 지방정부인시마네현정부의독도영유권에대한정책적도전은최근에나타난현상이아니다. 1910년한일병합이이루어지기이전은물론일본이한국을식민지배하던시기에도독도에대한지속적인정책적시도를한것으로나타났다. 1906년 6월 5일에는시마네현지사가나카이요자부로외 3명에대해강치조업을허가하였다. 1939년 4월 24일에는시마네현오키군고카무라의회는죽도를고카무라구역에편입하기로결정하였다. 이후에도현정부또는현내민간조직차원에서독도에대한영유권침탈시도는지속되었다. 1965년부터 1976년까지시마네현지사와현의회의장이연명으로중앙정부에 竹島영토권확보 를요망하는의견을전달했다. 1977년 3월 19일시마네현의회는 竹島영토권확립및안전조업의확보 에대한결의를채택하였다. 최근에와서도 2009년 2월 21일 竹島의날기념식 처럼 竹島의날 제정이후이를중심으로다양한학술회의연구활동을통해독도영유권에대한문제를제기하고있다. 시마네현의미조구치젠베에 ( 溝口善兵衛 ) 지사는일본정부가국제사법재판소 (ICJ) 에독도의영유권에관해제소해달라고 17일촉구했다. 한국은 ICJ의강제관할권을인정하지않기때문에일본의일방적제소로재판이성립하지않지만일본은문제를제기함으로써분쟁지역화에성공하고있다 ( 연합뉴스 2015년 11월 17일 ). 소위말하는다케시마의날행사를통해중앙정부의고위급인사를참석시켜일본의영유권을주장하면서국제분쟁지역으로만들려는전략을지속하고있다. 일본은또한 2006년 4월 14일부터 6월 30일까지해상보안청소속의해저탐사선을동해에보내한국측 EEZ 안을탐사하기로하고이러한계획을국제수로기구 (IHO) 에통보하면서지속적으로저강도분쟁을시도하고있다. 독도와관련한일본정부의일련의도발행위는독도를국제분쟁지역으로만들겠다는의도로해석된다. 3) 한국의대응 일본은 1945년이후지속적으로독도를일본영토라고주장하여왔으며이를근거로일본정부는 1954년 9월 25일독도문제를국제사법재판소에제소할것을한국측에제의하면서독도를분쟁지역으로만들려고지속적으로노력하고있다. 한국정부는한국이실효적으로지배하고있는상황에서영유권을확인받을필요가없다고판단하고독도를분쟁지역으로만들지않으려면일본의도발에가급적감정을자제하고차분하게대응하는이른바조용한외교원칙을고수해왔다. 한국정부의조용한외교라는미온적대응이효과적이지않을수있다는여론의비판이있는것도사실이다. 세계각국에서발간되는지도의 1.5% 만이독도를한국영토로표기하고독도라는지명으로표기한경우도 4% 에미치지못하고있다. 오히려독도를분쟁지역으로표기하거나일본영토로표기한경우는 4.2% 로더많다는점에서조용한외교의실효성에대한문제제기가설득력을얻고있다. 이런배경아래 2006년 4월 25일노무현대통령이독도문제에대한대응방안을전면적으로재검토할시점이라고선언한배경이이런고려가있다고할수있다. 독도문제를일본의역사교과서왜곡, 야스쿠니신사참배, 한일양국의과거사청산과역사인식과더불어자주독립의역사와주권수호차원에서정면으로다루어나가겠다는의지를발표했다. - 80 -
한국정부가의도하지않았다고하더라도독도가분쟁지역으로인식되고있다는현실적인고려를받아들이고독도문제를해결하기위한전략을수립해야한다는것이다. 한국정부는독도문제와관련하여소극적인대응으로독도에경비대를상주시키고, 접안시설을개보수하고, 독도에주민등록주소를등록한주민이거주하게하는대응으로일관해왔다. 이러한한국정부의전략적선회는독도문제와관련하여 2012년 8월이명박대통령의독도방문이최근한일관계악화의결정적인계기라고꼽는데엔이론의여지가없다. 일본정부는이대통령의독도방문직후이문제를국제사법재판소 (ICJ) 에가서해결할것을다시제안하는한편, 일본의부당한영토주장을강화하기위한국내외홍보활동을확대하고있다. 그결과앞으로사용될일본의모든초 중 고교과서엔 독도는일본의고유영토이며한국이불법점거하고있다 는기술이포함되는정도로일본의주장은더욱강화되었다. 정치권일각에서는독도에해병대를주둔시켜야한다는극단적인주장까지제기되고있는상황인데독도가한미상호방위조약에서군사점령지역이아니라행정관리영토로되어있기때문에군대보다는경찰력을주둔시키는것이합리적이라는주장이설득력을얻어왔다. 2016 년에들어서면서박근혜정부는독도문제에대해보다적극적인자세로대응하고있다. 2018 년부터울릉도에해병대전투병력을순환배치한다는계획을발표했다. 표면적으로는북한의군사도발에대비한다고발표했지만 3면이바다인한반도의지정학적위치를고려할때해병대의작전영역에독도가포함되고독도에외부세력이침공할조짐을보이면울동도의해병대가독도에상륙해방어작전을수행할것이다 ( 연합뉴스 2016년 10월 11일 ). 독도문제에대한한국지방정부의대응은중앙정부의조용한외교에부응하는원칙아래일본의선제적이고공세적인조치에대응하는형식으로나타났다. 2005년 6월 9일에경상북도의회는매년 10월을독도의달로지정하는조례를통과시켰다. 주지하듯이일본의시마네현이 2005년 3월 竹島의날 을제정하자이에대한강력한압력의차원에서독도의달을제정했다. 이에추가하여 2005년 3월 18일에는당시마산시의회가조례를통해조선초기이종무장군이대마도정벌을위해마산포를출발한 6월 19일을대마도의날로지정했다. 지방적부의공격적인대응에대해우리의외교통상부는대변인논평을통해 불필요한논란을유발한가능성이높다 하여자체를당부했다. 경상북도는 2015년독도에대한영토주권강화를위한정책브레인팀을구성하고운영에들어갔다. 지방정부에대해독도의영토주권에관한정책제언을하고국제사회에합리적으로홍보하는역할을수행하는것을목표로하고있다. 전문가들로구성된본팀은중앙정부와지방정부의공조의중요성을강조하면서국제여론조성, 국제공조강화, 학문적연계망구축등을강조하고있다 ( 대구일보 2015년 3월 24일 ). 일본의시마네현이다케시마의날조례제정에대응해 2005년 3월 18일마산시의회가조례를통해대마도의날을기념일로제정하였다. 일본이다케시마의날을제정한데대한대응으로긴급임시회를통해서 30명전체의원가운데출석 29명의원전원이찬성해가결시켰다. 주요내용은대마도가한국의영토임을대내외에각인시키며영유권확보를목적으로조선초이종무장군이대마도정벌을위해마산포를출발한 6월 19일을대마도의날로정한다는것을주요내용으로하였다. 이에대해대한민국의외교통상부는대변인논평을통해불필요한논란을유발할가능성이높다며자제를요청했다. 다케시마의날이지정된것에대응하여, 2005년 6월 9일에경상북도의회는 " 독도의달 " 조례안을가결하였는데, 이법안은매년 10월을독도의달로정하는것과 " 경상북도소속공무원과도가기본재산등으로 2분의 1 이상을출자, 출연한법인및단체임직원의공무상일 - 81 -
본방문을규제할수있는권한을도지사에게주는것 " 을골자로하고있다. 과거신문기사에보면, 독도의날이울릉군조례에근거한것이란내용이있는데, 2004년 8월 10일울릉군에서는 ' 울릉군민의날에관한조례 ' 로 10월 25일을 ' 군민의날 ' 로제정한데대한착오이며, 2010년한국교총은 16개시 도교총, 한국청소년연맹, 우리역사교육연구회, 독도학회와공동주최로, 경상북도, 울릉군, 한국교육삼락회총연합회, 독도지킴이서울시퇴직교장회의후원으로경술국치 100주년을맞아대한제국의독도영유권을칙령으로제정한 10월 25일을최초로국가단위의 독도의날 로선포하였다. 국회일각에서독도의날관련법률제정에대한의견이있었지만구체적으로지방정부또는중앙정부차원에서독도의날에대한조례는없다. 2. 한 중의이어도 1) 이어도문제개관 이어도는물리적으로기준수면 4.6m 아래에있는수중암초이며수심 40m를기준으로남북으로약 600m 그리고동서로약 750m로약 0.45 km2의수중암초로동중국해북쪽에위치하고있다. 제주도사람들은이어도를오래전부터인지하고있었던것으로어부들의이상향으로생각하는전설의섬이었다고기록되어있다. 1900년영국상선소코트라호가암초에걸려좌초한사고를계기로소코토라암초로명명되었다. 이로서이어도 ( 離於島 ) 는파랑도 ( 波浪島 ), 이어초 ( 離於礁 ) 라는한국명이외에영어명소코트라암초 (Socotra Rock) 로국제사회에알려지게되었다. 그리고중국어명칭으로쑤옌자오 ( 苏岩礁 ) 라고불리게된계기는최근주변수역의관할권에대한분쟁이시작되면서부터이다. 이어도는중국동단의무인도이자바위섬인퉁타오 ( 童岛 ) 에서 245km유인도인위산다오 ( 余山岛 ) 에서는 287km떨어져있다. 일본의나카사키현고토시의도리시마 ( 鳥島 ) 암초에서는 276 km해상에위치한다. 반면한국은영해기점인마라도에서 149km거리에있어한국에훨씬가깝게위치해있다. 문제의핵심은이어도가한국과중국의 200해리배타적경제수역이중첩되는지점에위치해있기때문에한국과중국의해양관할권획정과정에분쟁의대상으로떠올랐다. 출발점은 1995년한국정부가태풍과해일들해양및기상현상의연구와예보에활용하기위해이어도종합해양과학기지를건설하게되면서부터이다. 중국은이어도종합해양과학기지운영에대해이의를제기하고중국내에서이어도에관련한민간단체가결성되어한국정부의해양과학기기에반대활동을시작하였다. 한국은이러한해양자산의중요성을일찍이자각하여 1987년이어도부표를표시하여국제적으로공표하고 2002년 10월공사를시작하여 2003년 4월해양과학기지를건설을완료하였다. 이어도는 1994년유엔해양법협약이발표된이후 1996년한국과중국이각자배타적경제수역을선포하면서중첩된배타적경제수역을주장하고있어서양국의경계선이획정되지않은상태로양국이수중암초인이어도를자국의경제수역에포함시키려고하고있는것이논란의핵심이다. 2) 중국의대응 이어도해양과학기지가준공된직후인 2003 년에도중국내에서이어도문제는여론의관심 을받는주제가아니었다. 중국언론이이어도문제에관심을가지고대중의주의를환기시키 - 82 -
기시작한것은 2006년경으로중국정부가관심을가진것과비슷한시기이다. 2005년에중국이이어도해양과학기지주변을다섯차례에걸쳐서감시비행을실시하고중국국가해양국이 해양행정집법공보( 海洋行政執法公報 ) 를발표하면서이어도에대한중국정부의관심이본격화되었다 ( 고충석 2013, 8). 중국은대륙붕의퇴적물과중국의긴해안선을고려해서한중간의해양경계선을더동쪽으로획정하여이어도가중국측 EEZ에속하게해야한다는입장을고수하고있다. 중국이주장하는이른바공평한경계선은중간선이아니라지형지물을고려하는경계선이라는것이다. 이어도주변해역의퇴적층은중국에서기인한것이고중국의해안선이더길기때문에이두가지를고려하여한국이주장하는중간선은기계적인형평성만을고려하는것으로받아들일수없다고주장한다. 중국의정부와시민사회의특성상중국정부의입장이반영된것을기초로하여중국의민족주의정서를자극하는보도와시민단체의활동이가능하다고할수있다. 이어도에대한중국의대응은중국의민족주의정서를자극하는방식의언론보도에서시작했는데주된내용은한국이중국의영해와영토를강탈하려고한다는내용이주를이루었다. 주요내용은 한국이우리나라 ( 중국 ) 동해의쑤옌자오를침략점거했다. 중국영해주권의수호를잠시라도늦출수없다. 한국은 8년의시간을들여플랫폼을건설, 중국동해의수중암초인쑤옌자오를강탈하려한다. 그리고 중국은쑤옌자오에서한국의해양관측활동을반대한다. 는보도이다. 이어도에대한중국의보도는 2006년 9월중국외교부대변인이기자회견을가진직후부터급증하여 2008년초까지본격적으로보도되다가하반기부터는기존의보도내용을전재하는형태로빈도가급감했다. 중국당국은이어도해역에대한공세적접근을다시시작하는형태로문제를제기한다. 중국의류웨이민 ( 劉爲民 ) 외교부대변인이 2012년 3월 12일정례브리핑에서 중국과한국은이어도를영토로여기지않으므로영토분쟁이존재하지않는다는공통인식을갖고있다 고밝혔다. 이어서류대변인은중국은이어도를쑤옌자오라고부른다고전제하고해당해역은중국과한국의배타적경제수역의중첩지역으로귀속문제는쌍방이담판으로해결해야한다는주장을내놓고있다. 이어도문제는아직한 중양국이공식적으로갈등의핵심주체로등장하지않은상태이다. 본질적으로이어도문제는영토에대한문제가아니라해양경계획정의문제이기때문에배타적지배로인한양립불가능한이슈는아니다. 하지만중국은 2003년한국이이어도해양과학기지를준공한직후에도별다를보도가없다가 2006년부터국내보도가시작되었다. 중국은이어도문제에대해서중앙정부가직접적으로나서는대신亞洲週刊과같은언론의보도를통해서한국의이어도영유권및해양경계선획정문제에대해서중국내여론을자극하는민족주의적접근을통해이어도와관련한이슈에서한국을비판하면서중국의정당성을확보하려고노력하고있다. 예를들면이어도문제와관련하여중국은민간영역을통한접근전략을선택하고있다. 쑤엔자오보위협회를추진중인중국사회과학원박사반왕찌엔싱의이어도관련 NGO결성을보도하고중국이쑤엔자오 ( 이어도의중국명 ) 에주권을가지고있음에도불구하고한국이점령하고있고중국정부는저자세를보이는이유, 그리고이러한현상황이지속될경우예견되는불이익등을자세하게보도함 ( 고충석 2013, 134) 으로써이어도문제를중국내에환기시키고여론의관심과지지를유도하는접근을택하고있다. 중국은해안에서 370km떨어진곳까지 EEZ에포함되는점을들어해당수역에대한관할 - 83 -
권을주장하고있으며한걸음더나아가서중국의류츠구이 ( 劉賜貴 ) 중국국가해양국장은이어도가중국순시선과항공기의순찰범위에포함된다고주장하면서이어도에대한공세를강화하고있다 ( 뉴스천지 2012년 3월 13일 ). 한국해양경찰의자료에따르면중국의관공선이 2008년까지는년 2-3회출현하는것에그치다가 2009년에는 9회그리고 2010년에는 10회로갑자기증가한것으로나타났다. 또한중국은 2009년 5월외교부에변계해양사 ( 邊界海洋司 ) 라는별도의국을설치하여중국주변의해양경계분쟁을준비하였다. 중국은이어도일대도중국관할해역에포함되는것으로주장하면서해양감시선과항공기를동원한정기순찰을실시할것이라고표명하면서중국은자국의해양권익을지켜나갈것이라고했다. 중국의이러한움직임은이어도를분쟁지역으로만들려는정책목표를국가차원에서추진하는것으로봐야한다. 중국의해양권익확대를위해서처음에는민간차원에서정당성을구축하고시간이지남에따라군사활동과정부의대응을통해이를고착화시키는전략을쓰고있다. 중국은이어도를자국의영유권이미치는해양경계선내부로편입하려는단계별전략을수립하고있다. 1단계는지도상의침략단계로이어도가중국의 EEZ에들어온다는논리를개발하여이를표명하고정기순찰의대상에포함시켰다. 2단계는공동관리수역으로만드는전단계로국제분쟁지역으로만들기위해서한국을자극하는것이다. 3단계는이를통해서한중공동계발로진입하고마지막 4단계는공동개발을하는과정에이어도가중국에속하는것으로선언하고실질적지배를위해점유를시도한다 ( 서상문 2012). 3) 한국의대응 이어도는수중암초이므로유엔해양법협약에따르면해양경계에어떤권원도향유하지못하는것으로인식하고있다. 다만한국의중앙정부는이어도는한국과중국이해양경계선을획정하는과정에한국측수역에포함되는것이적절한것으로판단하고있다. 한국은 1996년 8월 8일 배타적경제수역법 을법률제 5151호로제정하여시행하고이후 2011년 4월 4일법률제 10523호로 배타적경제수역법 일부를개정하여법조문의문장과용어를일반국민이이해하기쉬운것으로정비하여시행하고있다. 배타적경제수역법에의하면한국과중국사이에경계선이획정되지않아서배타적경제수역이확정되지않은상태에서한국은중간선이내에서배타적경제수역에대한권리를행사하고있다. 한국정부는이어도종항해양과학기지는배타적경제수역법 3조에근거하여한국에더가까운곳에위치한이어도에과학기지를건설하여운영하는것은한국의정당한권리행사로국제해양법협약에도부합하는것으로판단하고있다. 한국의외교통상부는 2012년 3월이어도에대한중국의순찰가능성언급에대해장신썬주한중국대사를불러이어도가한중간 EEZ 경계획정에한국측관할범주에있고중국측의관할권행사수용불가의입장을분명히밝혔다. 당시이명박대통령도이어도문제는근본적으로영토분쟁의대상이아닌것으로판단하면서한중간해양경계가획정되면이어도수역은자연스럽게우리관할이될것이라는인식을밝혔다. 한중양국은 1996년부터 2008년 11월까지 14차례에걸쳐 EEZ 경계획정을위한국장급회담을개최한바있고그이후과장급협의를이어왔으나아직결론을내지못하고있다. 한국은유엔해양법에따라양국바다의중간선을따라경계를나누면된다는입장을고수하고있다. 양국해안선의중간선을경계로정하면이어도는자연스럽게한국에가깝기때문에우리측에귀속된다는논리이다. 마라도를기선으로 200해리경계선을그으면이어도는마라 - 84 -
도남서쪽 81해리에위치하고있지만중국의최동단퉁다오에서는 133해리떨어져있기때문이다. 중국이이어도해역을분쟁지역화하려는의도가드러나는상황에서한국의중앙정부는이어도에대한한국의지방정부와민간단체가이어도에대한문제를쟁점으로부각시키는것이전략적으로온당하지않은것으로판단하고있다. 제주도의지방정부는이어도의귀속및한중간해양경계선획정과같은외교현안문제로서중앙정부의사안이분명하지만이어도의역사적권원과문화적연계는지방정부인제주도또는제주인의문제로인식하려는현실적반영이라고할수있다. 다른한편에서는제주도의지방정부내에서도제주도정부와도의회의인식에도차이가나타나고있다. 제주도의회는 2007년 이어도의날 조례를제정하여학술연구와탐사활동을전개하는근거로하려는시도가있었으나조례제정으로는이어지지못했다. 이어도의날 ' 지정조례안은제주도민사이에구비전승돼온 ' 환상의섬 ' 이어도관련신화와민요등을창작작품으로공연, 관광자원화하고관련행사를개최해도민의자긍심을고취하려는목적에서마련하고자하였다. 조례안은 1951년우리해군이이어도를발견하고 ' 대한민국령 ' 이라는동판을수중에설치한날로알려진 9월 10일을이어도의날로지정하고일주일간이어도문화행사주간을운영토록하는내용등을담고있다. 이어도의날을지정하려는조례안은지난 2007 2008년에도제주도의회에서추진됐으나중국과의외교적마찰우려등을이유로무산됐다. 2012년에도도의회에서재차발의하여상정하였으나조례제정으로성사되지못하고있다. 한편제주도정은중국관광객과중국자본의투자유치를고려할때, 이어도조례제정이중국정부를자극할수있다는판단하고조례제정에는부정적인입장을견지하고있다. 2012년에는이어도의지정학적위치등민감한내용을제외하고축제개최나공연등인문 문화적내용에초점을맞춰재추진돼상임위를통과했으나본회의에는상정되지못했다. 3. 동아시아영유권문제의특성 영토에대한배타적소유권을의미하는영유권을둘러싼분쟁은본질적으로민족주의와쉽게결합될수밖에없는특성을가지고있다. 서구의기준으로영토주권의개념이확립된것은 1648년베스트팔렌조약이후민족국가의등장에따라형성되고자연국경개념에기초하여동일한민족구성원이거주하는영토에대한권한을의미하는것으로형성되었다. 한국, 중국, 일본을포함하는동아시아에서영토와민족의결합은유럽에비해서훨씬단선적이며확고한내부적동질성을유지하는가운데형성되어왔다. 민족과결합된영유권문제는민족감정 (national sentiment) 그리고정치이념으로서민족주의 (nationalism) 와관련되어있다. 민족감정은자신이소속한민족을위해공헌하고, 이익을수호하고, 민족의정치적독립과번영을희망하는것을의미하며민족주의는민족감정에서생성된열망을구체화시키려는이념이나운동을의미한다. 독도영유권문제와관련하여한국이구체적으로수호하고자하는목표와이익은독도의영토주권을확보하는것인데현실적인대응은민족감정과민족주의의틀을벗어나지못했다고진단할수있다. 정부에서는일본의자극에대해서 조용한외교 를주장하면서일본이독도를분쟁지역화하려는전략에말려들지않으려는의식적인노력을해왔다. 이에반해서 2012년 8월이명박대통령이전격적으로독도를방문함으로써독도문제에있어서정부의조용한외교에서적극적대응으로정책전환이이루어지고있다는메시지로해석되고있다. - 85 -
이어도문제와서해의배타적경제수역획정에있어서한중관계는한국은냉정한대응으로일관하는한편중국이민족주의적방식으로대응하는양식을보여주고있다. 중국의관영언론에나타난이어도에대한보도행태는민족주의를자극하는공세적내용이증가하는양상을보여주기도했다. 영유권과관련된분쟁은영토주권에수반하는국익은물론외교적위신까지영향을준다는점에서민족주의의자극은자연스러운반응이다. 이어도는수중암초라는점에서독도와달리영유권의대상이될수없다는현실적한계에도불구하고우리정부는이미 2003년이어도에종합해양과학기지를준공하여실효적으로지배하고있다는점에서독도와이어도는우리가실효적으로지배하고있으며주변국인일본과중국이각각현상을변경하려고분쟁지역화를시도하고있다는공통점이있다. 우리의실효적지배라는현상적공통점에도불구하고도전국인일본과중국에대한한국의대응은상당히대조적이다. 동아시아에서영토분쟁은상당히민족주의적경향이자리잡고있다. 2006년부터시작된이어도에대한중국의대응은관영언론의보도행태가민족주의를자극하는것이며시민단체의활동도정부와의교감을통해서이루어진것이라볼수있다. 2008년까지지속되는중국언론의민족감정을자극하는보토행태가급격하게줄어든것도중국정부의전략적계산이작용한것으로보인다 ( 고충석 2012). 중국과의분쟁에서다행인것은한국의언론과한국의여론이민족주의적정서에의존하는보도행태와반응양식을보이지않고있다는점이다. 이어도문제에관한한국의대응은법리적측면에중점을두어이어도가국제분쟁지역으로확대될경우 UNCLOS에대한해석과관련된국제법적대비, 다른영토분쟁과관련한국제법판례분석, 그리고한국과중국이이어도에대해서가지고있는역사적그리고문화적근원과권원에대한증거수집과분석에중점을두어왔다. 이어도와직접관련된문제는아니지만서해안에서불법조업을단속하는한국해경에대한중국어선의도발에대해서도한국의여론은비교적차분한대응을하는편이다. 중국이이어도인근행역에서해양측량조사를실시하는경우나중국사회과학원의욍찌엔싱의이어도관련 NGO 결성과활동에대해서도한국여론에는거의알려지지않을정도로여론의관심에밀려나있다. 중국과의영유권분쟁과반대로일본과의분쟁에있어한국은격렬한민족주의적정서가지배적으로작용한다고할수있다. 한일관계에있어서일본이영토및역사문제와관련해서제기하는발언은거의예외없이한국의언론과여론에망언으로인식되어왔다. 독도가일본의고유한영토라는다양한주장을중심으로일본의침략의역사를미화하는발언이결합되면서한국의민족주의정서를자극해왔다. 이에대한한국의대응은여론은물론이고때로는정부도상당히격앙된형태로나타났다. 한일관계에대한경험적자료의분석에따르면한일관계에서한국일본에대한분쟁의강도가일본의한국에대한분쟁의강도보다분석의전체기간에걸쳐서약 1.5배더강도가높은것으로드러났다. 일본의한국에대한망언은일회성의성명이나발언으로분쟁의강도가낮은반면, 이에자극받은한국의대응은동시다발적이며정부와민간차원의대사소환과시위와같은강도가높은갈등행위로나타난다는점에서빈도와강도모든면에서갈등의수위가높아진다. 현실적으로일본의유력인사가망언을하게되면, 정부내에서도외교부와주일대사의유감표명으로이어지고국회의원들의성명그리고시민단체의반일시위가일정기간지속된다는점에서한국의일본에대한반응은일본의한국에대한망언에비해서지속적인비판과비난을제기한다. 역사적으로가해자와피해자의입장에서가해자가과거의행적에대한반성보다는무리한정당화 자기합리화를시도하는과정에서피해자는강경하게대응하는경향을보이게된다. - 86 -
독도와달리이어도는수중암초로국제해양법의권원이되지못하는한계가있지만한국이현재과학기지를건설하여운영하고있다는점에서한국이실효적으로지배한다고할수있다. 독도와이어도에대한한국의대응이전략적으로일관되지않는측면이있는데이는일본과의관계에는역사문제연계되어한국의여론이감정적으로대응하는측면이존재하는것도사실이다. 이에반해서한곡은중국과의이어도문제에대해서는해양경제획정의문제로국한시켜냉정한대응을하고있다. 일본은간헐적으로독도문제에대한영유권문제를제기하고경우에따라서는순시선을보내기도함으로써독도를국제분쟁수역으로만들려는의도를보이고있다. 1996년부터 2008년 11월까지 14차례에걸쳐서협상을개최했으나결실없이끝났고 2012년 3월에는한국외교부가 15차회담을제안했으나성사되지못했다. 독도와이어도에대한한국정부의대응이상반되는측면이있다고하더라도영유권문제는기본적으로민족감정또는국민감정이개입되는정서적인측면이강하기때문에협상과타협이현실적으로불가능하다. 사실영유권문제는중앙정부의고유한권한인외교업무의중요한부분으로지방정부가개입할수있는여지가거의없는것으로간주되어왔다. 영유권문제에대한해결의기미가보이지않는상황에서일본과중국이지방정부, 민간단체, 언론을동원하여영유권과관련한자국의입장을강화하는전략을사용하고있는현실을고려할때, 한국정부도지방정부와협조체제를마련하여적극적인대응전략을수립하는것이필요하다. IV. 영토문제의대안적접근 : 지방정부의역할 독도및이어도에대한영유권문제와관련하여궁극적으로한국정부가선택하는대안은협상의추진과군사적대비의두가지가있지만 ( 고성윤 김수지, 2013, 5-6), 현실적으로결실을맺지못하고영유권문제는미해결인상태로지속되고있다. 조용한외교와냉정한대응의이름아래수행되었던영유권문제에대한한국정부의기존의대응이효과적인지에대한의문은지속적으로제기되어왔다. 영유권분쟁이돌파구를찾지못하는데는일본과중국정부가문제를해결하지않고지연하는것이더유리하다고판단하는것일수도있다. 이러한현실을고려할때협상의추진과군사적대비는당연히추진해야할필요조건에해당한다고할수있다. 필요조건은여하한경우에도당연히준비해야하는필수적인대비라고한다면, 이러한난국을타개하기위한충분조건으로서지방정부의활용이라는대안적접근을마련해야한다. 앞에서소개한바대로대외정책특히영유권분쟁과관련한지방정부의역할은독도와이어도문제에서공전하고있는한국정부에게는시사하는바가크다. 한국정치의전통과특수성을고려할때외교정책에관한한지방정부가지나친자율성을가지는 독자적대외정책의행위자로서지방 또는그보다자율성이낮다고하더라도중앙정부의대외정책결정에참여하는 이익집단으로서지방 은적실성이떨어진다고할수있지만중앙정부가대외정책을정당화하기위해서활용하는 합리적인국가의도구로서지방 그리고 중앙정부의대외정책결정에적절한정보와의견을반영하는조력자로서지방 은충분히고려할수있을것이다. 영유권문제에대한지방정부의보조적인역할범위를설정하고이에대한정책대안의제시가필요하다. 1) 지방의회의조례제정을통한영유권확보지원 - 87 -
2) 민간학술회의지원 3) 지방경찰의순시선운용 4) 지방자치단체주관의문화및예술활동 5) 지방단위방송에서일기예보및어업활동정보제공 6) 지방정부주도의해난구조센터및대피시설설치및운영 <<<< 회의를통해내용을보강할예정입니다 >>> - 88 -
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SESSION Ⅱ 2 영유권과지방정부의역할 : 남쿠릴열도영토논쟁을중심으로 제성훈 ( 한국외국어대학교 ) - 93 -
영유권과지방정부의역할 : 남쿠릴열도영토논쟁을중심으로 제성훈 ( 한국외국어대학교 ) 1. 들어가며 이연구의목적은남쿠릴열도영토논쟁을사례로하여국가간영유권논쟁에서지방의역할을분석하고유형화를모색하는데있다. 따라서이글은다음과같이구성되었다. 먼저 2장 대외정책결정및수행과정에서지방의역할 에서는중앙과지방의대외활동간연관성, 중앙과지방의이익대립또는수렴의가능성을점검하고, 지방의영향력수준에따른지방의역할유형화를시도할것이다. 3장 러시아중앙-지방관계의변화와남쿠릴열도영토논쟁에서사할린주정부의역할 에서는 1990년대와 2000년대중앙-지방관계의변화를고려하여, 사할린주정부의역할변화를분석하고이를유형화할것이다. 2. 대외정책결정및수행과정에서지방의역할 일반적으로대외정책결정및수행과정에서지방의역할은큰의미가없거나부수적인것으로간주된다. 국제정치학에서는다양한이슈들을 고위정치 (high politics) 와 저위정치 (low politics) 의개념으로구분하는데, 고위정치에는생존, 안보와같이국가의사활에관련된이슈가포함되고, 이와대조되는저위정치에는경제, 사회, 문화, 환경등의이슈가포함된다. 현실주의적가정을따르는학자들은지방의대외활동이저위정치영역에국한되기때문에, 대외정책결정및수행과정에서중요한역할을하기어렵다는입장을고수하고있다. 예를들어, 두차첵 (Ivo Duchacek) 은지방의대외활동을포함하는외교를 다외교 (paradiplomacy) 라고규정한바있는데, 여기서 para 는 병행 이아니라 부수적인것을포함 한다는의미로사용되었다. 1) 그렇다면중앙이독점적으로담당하는고위정치와지방의활동이활발하게이루어지는저위정치는상호배타적영역들인가? 고위정치와저위정치, 중앙과지방의대외활동은상호밀접하게영향을미친다. 중앙의고위정치는종종지방의저위정치에영향을미친다. 안보적고려에의해결정된다른나라에대한경제제재가지방의경제교류를중단시키고, 영토논쟁으로인해지방의인적교류가방해받는사례를우리는심심치않게목격할수있다. 지방의활동이저위정치영역에국한되는것이일반적이라하더라도, 그것이고위정치의함의를갖는경우도많다. 1983년 KAL 007기피격사건당시미국의 13개주는소련보드카의판매금지를결정했다. 2) 1960년대캐나다퀘벡주과프랑스가체결한교육및문화협정들은프랑스와캐나다간의정치적분쟁을촉발했다. 3) 이때문에잔준 (Zhan Jun) 은고위정치와저위정치의새로운구분법을제시하기도했다. 즉, 국가적, 지역적, 국제적문제들에대해고위정치는통상주되고직접적인영향을드러내는활 1) Ivo D. Duchacek, Perforated Sovereignties: Towards a New Typology of New Actors in International Relations, in Hans J. Michelmann and Panayotis Soldatos (eds.), Federalism and International Relations (Oxford: Claredon Press, 1990), p. 25. 2) ibid., p. 8. 3) Panayotis Soldatos, An Explanatory Framework for the Study of Federated States as Foreign-policy Actors, in Hans J. Michelmann and Panayotis Soldatos (eds.), Federalism and International Relations (Oxford: Claredon Press, 1990), p. 49. - 95 -
동들이고, 저위정치는간접적영향을드러내는활동들에중점을둔다는것이다. 4) 중앙과지방은각기고유한대외적이익을가질수있으며, 이것은서로대립될수있다. 또 한, 이경우지방은중앙의대외정책에반대할수있다. 예를들어, 중앙이대외정책차원에서 다른나라와의경제협력을제한하거나인접국과의국경변경에합의할경우, 지방의이익, 특 히경제적이익이침해될수있다. 대외무역에대한의존도가크거나, 국경지역에천연자원 을보유하고있는지방은이에더크게반발하게될것이다. 다음과같은지방의대외적이익도중앙의이익과대립될수있다. 첫째, 지방은더많은대 외경제적자치권을확보하고자한다. 천연자원이풍부한지방은이에대한소유권및개발권 을임대하는과정에서중앙으로부터독립적인결정권을원할것이다. 또한, 타국과의경제협 력이활발한지역은교역과투자유치, 세금에대한더많은권리를주장할것이다. 둘째, 지 방은중앙정부의지원이부족한경우, 대외관계발전에적극적으로나선다. 특히, 경제적으로 낙후된지역은중앙정부에더많은교부금 (grant) 과세제혜택을요구하고, 이것이제대로이 루어지지않을경우독자적으로다른나라에경제지원을요청하기도한다. 셋째, 지방엘리트 들은자신의권력기반을강화하기위해중앙정부의대외정책에반대할수있다. 이를통해지 방엘리트들은지역민의지지를확보하고중앙에대해자신의위상을제고할수있다. 반면, 대외정책에있어서중앙과지방의이익이수렴되어, 지방이중앙의대외정책을적극적 으로지지할수도있다. 지방의활동은다양한영역에걸쳐이루어진다. 하지만, 재인 (Purnendra Jain) 에따르면, 지방은중앙도비정부도아닌의사 - 외교적지위 (quasi-diplomatic status) 를가지기때문에자신의활동에대한외교적부담을느끼지않는 다. 5) 예를들어, 중앙이관계개선또는관계강화가필요하다고느끼는다른나라에대한지방 의적극적인대외활동은정치적부담을줄이면서중앙이움직일수있는호의적인조건을조 성할수있다. 한편, 지방의영향력은어떤조건에서더크게나타나는가? 일반적으로단일국가 (unitary state) 보다연방국가 (federal state) 에서지방의영향력은더크게나타날수있다. 연방국가 는기본적으로국가형성과정에서중앙과지방또는지방간타협의산물이기때문에, 헌법상 단일국가에비해지방에더큰자치권을보장한다. 또한, 연방국가, 특히미국과러시아에서 상원은인구를기준으로분할한선거구가아니라연방의각구성단위에서선출된대표들로구 성되기때문에, 원칙적으로지방의이해와요구가더직접적으로표출될수있다. 또한, 지방 의영향력수준은중앙 - 지방관계에따라달라질수있다. 탈집중화는지방에더많은권한을 부여할가능성이크며, 중앙에대한지방정부의자유로운의사표현역시더광범위하게보장 될수있다. 따라서중앙 - 지방관계가집중화된경우에는중앙에대한지방의영향력수준이 낮을것이고, 탈집중화된경우에는지방의영향력수준이높을것이다. 그렇다면대외정책결정및수행과정에서지방의역할을어떻게유형화할수있는가? 푸시아 이넨 (Pursiainen) 은대외정책에서지방의역할분석에유용한몇가지모델을제안했다. 6) 4) Jun Zhan, Low Politics versus High Politics: the Case of Beijing-Taipei Detente since the Late 1980s, in Yu Bin and Chung Tsungting (eds.), Dynamics and Dilemma: Mainland, Taiwan and Hong Kong in a Changing World (New York: Nova Science Publishers Inc., 1996), p. 87. 5) Purnendra Jain, Japan's Subnational Governments in International Affairs (New York: Routledge, 2005), p. 38. 6) Christer Pursiainen, Regionology and Russian Foreign Policy, in Graeme P. Herd and Anne Aldis (eds.), Russian Regions and Regionalism (New York: Routledge, 2003), pp. 82-93. - 96 -
첫째, 합리적국가의도구로서지방 (Regions as instruments of a rational state) 모델에서는국내의대외정책결정과정을 암상자 (black box) 로간주하는현실주의적가정에입각하여, 지방이국내정치과정에서는중요할수도있지만, 이론적으로대외정책결정및수행과정에는영향을미치지않는다고본다. 여기서지방은국가의합리적인대외정책결정및수행을지원하는정책적도구로이해된다. 즉, 대외정책결정과정에서지방은정보를제공하고, 수행과정에서는목표달성을위해사용되는도구의역할을한다. 둘째, 이익집단으로서지방 (Regions as interest groups) 모델에서지방은정치적주체로서이익집단으로이해된다. 국가의정치과정이어느정도대외정책결정및수행과정에영향을미친다고보는것이다. 여기서지방은다른지방들은물론, 다른이익집단들과경쟁하면서대외정책에자신의이익이반영되도록로비를하는이익집단의역할을한다. 셋째, 관료적제도로서지방 (Regions as bureaucratic institutions) 모델에서지방은외부로부터의로비를넘어중앙의대외정책결정과정및수행과정에직접참여, 관여하는제도로서이해된다. 정확히말하면, 지방은자신의대표들을통해자신의이익을정책에반영하고자하는관료적제도로인식되는것이다. 이관점에서대외정책결정은대통령한사람에의해지배되는정책결정시스템에서조차도혼자가아니라, 다른고위수준행위자들에의해집단적으로이루어진다고본다. 넷째, 독자적대외정책행위자로서지방 (Regions as individual foreign policy players) 모델에서지방은적어도몇개의이슈들에서외부세계에대한자신만의정책을가질권리를갖는행위자로인식된다. 가장극단적으로는지방이분리주의를공개적으로선언하고주권의국제적인정을호소하는경우가된다. 집단적정체성으로서지방 (Regions as collective identities) 모델은정체성이강할수록지방은더독자적인대외적활동을수행한다는가정을기초로하고있다. 그러나이모델은중앙에대한지방의영향력수준과수단을고려했을때사실상 독자적대외정책행위자 로서지방모델에수렴될수있다. 위에서언급한네모델들을중앙에대한지방의영향력수준과수단을중심으로정리하면다음과같다. 표 1. 중앙에대한지방의영향력수준및수단과중앙 - 지방관계 중앙에대한지방의영향력수준지방이중앙에영향력을미치는수단중앙- 지방관계 합리적국가의도구독자적대외정책이익집단모델관료적제도모델모델행위자모델낮음 <----------------------------> 높음로비 ( 정책결정정책결정제도적없음독자적인대외관계비제도적참여 ) 참여집중화 <-------------------------> 탈집중화 [ 표 1] 에따르면대외정책결정및수행과정에서지방의역할을규정하는것은중앙에대한지방의영향력수준, 즉, 중앙-지방관계라고할수있다. 따라서다음장에서는남쿠릴열도영토논쟁을사례로하여러시아중앙-지방관계의변화에따른사할린주정부의역할변화를유형화하고자한다. - 97 -
3. 러시아중앙 - 지방관계의변화와남쿠릴열도영토논쟁에서사할린주정부의역할 소련시절중앙집권적인당-국가체제, 생산력의사회주의적배치 (socialist location of productive forces) 로인해지방은정치, 경제적으로자율성을제한받았고, 대외정책, 특히고위정치영역에는거의영향력을행사할수없었다. 중앙은정치, 경제적권력의중심으로서모든자원의분배에전면적으로개입했고, 각지방은전략적, 지경학적고려에따라유기적으로자신의역할을배당받았다. 영유권논쟁을비롯한모든대외정책은중앙의독점적인영역이었다. 그러나 1980년대말고르바초프의 페레스트로이카 정책과함께소련사회는민주화와경제개혁의시대를맞게되었다. 뒤이은소련의해체와러시아의독립은급진적인정치, 경제적권력의탈집중화, 지역화를가져왔고, 이과정에서중앙에대한지방의자율성과영향력이강화되었다. 첫째, 경제적차원에서중앙의경제개혁과자원의효율적분배실패는중앙의보조금과세제혜택에의존하던지방의경제를파탄으로몰아넣었고, 이것은중앙의권위를회복하기어려울정도로손상시켰다. 소련의해체는바로생산력의사회주의적배치의종언을의미하는것이었다. 이제지방은기능이정지된소련경제의유기적고리에서벗어나자신의경제를재편, 발전시킬수밖에없었다. 또한, 이과정에서일부지방정부는독자적인대외관계를모색하기도했다. 둘째, 중앙은과거의행정-명령체제를대체하는새로운중앙-연방관계를제도화하지못했다. 보다결정적인것은고르바초프의주도로 1990년개정된새로운헌법도, 옐친정부의주도로 1993년제정된헌법과관련법률들도중앙과지방의책임및권한분배를명확히규정하지못했기때문이다. 이러한문제는비단중앙과지방의관계에서뿐만아니라, 대통령과최고소비에트의관계에서도존재했다. 7) 이때문에 1993년 10월위기는필연적이었다. 중앙의정치적혼란속에서과거의제도에의해임명된연방주체의수장들은중앙에복종하기보다, 자신의 영지 ( 領地 ) 가된지역에서권력기반을강화하기에바빴다. 다분히중앙과지방의타협의산물로여겨지는 1995년제정된법률에따라, 연방주체의행정부수장과입법부수장이상원의원을겸직하게되면서, 지방권력은중앙의정책결정에더쉽게영향력을행사할수있게되었다. 셋째, 지방의영향력이강화된가장중요한원인은아마도소련해체직전부터 1990년대초를풍미했던분리주의, 지역주의의확산일것이다. 체첸공화국이자결권을주장하고독립을선언했고, 타타르스탄공화국도주권을선언했다. 1992년중앙과지방이체결한연방조약이공화국들의특권을보장하자, 여러주, 변강들이이에반발하여주권을선언하기도했다. 또한, 당시프리모리예변강 ( 연해주 ) 주지사예브게니나즈드라텐코 (Evgeny Nazdratenko) 는중앙정부가중국과 1991년 5월체결한국경협정의이행을 1997년까지지연시켰다. 그러나정작탈소비에트러시아의지역주의에불씨를당긴것은옐친자신이었다. 8) 그는 1990년러시아최고소비에트의장선거에서승리하기위해지방엘리트들의지지를요청하면서, 감당할수있을만큼주권을가지라! (Возьмите себе столько суверенитета, сколько сможете п роглотить!) 며지역주의를부추겼다. 또한, 그는정치적위기를겪을때마다지방엘리트들의지지를확보하기위해지방과적극적으로타협했다. 1992~93년최고소비에트와의권력투쟁 7) Brad Williams, Resolving the Russo-Japanese Territorial Dispute (New York: Routledge, 2007), pp. 63-65, 71-72. 8) ibid., p. 67. - 98 -
과정에서는지방에일정한권한을보장하는연방조약이체결되었으며, 대선을목전에둔 1995 년 12월에는연방주체의행정부수장과입법부수장을당연직상원의원으로하는상원구성법이제정되었다. 러시아의 83개연방주체 (federal subject) 9) 중남쿠릴열도를포함한쿠릴열도전체를관할하고있는지방정부는사할린주정부이다. 사할린주정부는 1980년대말부터중앙정부가추진하던일본과의영토협상자체를반대했고, 지금도이에대해일관된입장을고수하고있다. 특히, 옐친정부시절중앙집권적 중앙-지방 구조가이완되면서사할린주정부의입장은영토논쟁에서중요한변수가될수있었다. 역대사할린주지사들은일찍이고르바초프가영토협상을재개하고자했을때부터이를단호히반대했다. 소련해체와러시아독립당시사할린주지사였던발렌틴표도로프 (Valentin P. Fyodorov, 1990~93) 는어떠한형태의영토양보에도반대하는지방의여론을적극적으로선동했다. 그는먼저 1990년 8월홋카이도방문에서남쿠릴열도, 사할린섬, 홋카이도북부에자유경제지대를설정하고일본과공동으로해당지역을발전시키자는제안을내놓았다. 10) 이는영토양보대신자유경제지대를설정함으로써외국자본을유치하여지방경제를발전시키고이를통해남쿠릴열도에대한러시아의통제를강화시키려는의도였다. 11) 이러한제안이러시아와일본양국중앙정부에의해거부되자, 그는남쿠릴열도에대한러시아의영유권유지를목표로하는대대적인캠페인에착수했다. 1991년 4월고르바초프의역사적인일본방문직전표도로프는한일본언론과의인터뷰에서고르바초프의영토반환결정은그의몰락으로끝날것이라고경고했다. 또한, 1991년말에는극동공화국 (Far Eastern Republic) 을창설하겠다고위협했으며, 남쿠릴열도에 코사크 (Cossak) 정착지를건설하는계획을발표하기도했다. 12) 코사크는제정러시아시절국경수비를담당하던독립적인군사공동체의구성원을의미한다. 이어서사할린주정부는 1993년여름신헌법제정논의가진행되고있을때주의회와함께사할린주의의견을무시하고연방정부가남쿠릴열도를일본에게양도할수없도록하는법적근거를마련하고자했다. 모스크바에서열린헌법제정회의전원회의에참석한주지사예브게니크라스노야로프 (Evgeny A. Krasnoyarov, 1993~95) 를비롯한사할린주대표단은헌법초안제3장제67조 러시아연방연방주체들간의경계는그들상호동의에따라변경될수있다. 를 러시아연방연방주체들의경계는그들의동의에의해변경될수있다. 로수정할것을제안했다. 즉, 러시아영토내연방주체들간경계뿐만아니라연방주체들이인접한국경의변경에도해당연방주체들의동의가있어야한다고주장한것이다. 당시야코블레프의장은이제안을고려하겠다고언급했으나, 결국사할린주대표단의제안은받아들여지지않았다. 사할린주의회는이후에도몇차례해당조항의개정안을연방하원인국가두마에제출했는데, 마침내 2003년 4월본회의에상정되었으나부결되었다. 13) 9) 83 개연방주체 (federal subject) 는미국의주 ( 州 ) 에해당하는연방구성단위로서, 21 개공화국 (republic), 1 개자치주 (autonomous oblast), 4 개자치구 (autonomous okrug), 9 개변강 (krai), 46 개주 (oblast), 2 개연방시 (federal city) 로구성된다. 2014 년 3 월러시아의크림반도 (Crimean Peninsula) 합병으로크림공화국과세바스토폴연방시가연방주체의지위를갖게되었다. 그결과러시아의연방주체가기존 83 개에서 85 개가되었지만, 러시아의크림반도합병은아직국제적인정을받지못하고있다. 10) Советский Сахалин (1990.08.29). 11) Валентин Фёдоров, Моя концепция: Сахалинский эксперимент, Проблемы Дальнего Востока, no. 1 (1991), p. 13. 12) Brad Williams, op.cit., pp. 105-106. 13) Кто хозяин границ: правительство или народ?, Советская Россия, no. 76(12419) - 99 -
크라스노야로프의후임자였던이고르파르후트디노프 (Igor P. Farkhutdinov, 1995~2003) 사할린주지사역시일본과의영토협상을적극적으로반대했다. 1996년 11월중앙정부는러시아과학아카데미산하세계경제 국제관계연구소 (IMEMO) 에남쿠릴열도의주권문제에대한연구를의뢰했다. 이연구는당시부소장발레리자이쩨프 (Valery K. Zaitsev) 주도로수행되었는데, 1997년 10월그는연구보고서를사할린주의주도인유즈노사할린스크에서열리는일본-사할린협력심포지엄에서발표하고자했다. 남쿠릴열도의러 일공동개발가능성 이라는제목의이연구보고서는러시아의영유권을부정하는일본의입장을완화하고남쿠릴열도를공동개발하기위해해당지역을일반적인행정구역에서제외하는대신로컬자치정부를수립하고연방대통령행정실이직접통제하는특별지역으로설정하자는제안을담고있었다. 14) 사할린주정부는이제안을사할린주로부터남쿠릴열도를행정적으로분리하려는의도로간주하고그의발표를허락하지않은것은물론, 강력하게항의했다. 결국외무부는이제안을지지하지않는다고명시한서한을파르후트디노프에게보내야만했다. 15) 이후사할린주정부와의협조를위해중앙정부는 1998년 4월옐친-하시모토비공식정상회담결과에따라설치된러 일국경획정위원회에파르후트디노프사할린주지사와보리스트레탸크 (Boris N. Tretyak) 사할린주의회의장을참여시켰고, 1998년 7월에는연방총리키리옌코의일본방문수행단에파르후트디노프를포함시켰다. 러시아에서는 1990년대중앙-지방관계에서탈집중화가이루어지면서중앙에대한지방의영향력수준이높았기때문에, 사할린주정부는남쿠릴열도영토논쟁에서 이익집단으로서지방 또는 관료적제도로서지방 의역할을수행할수있었다. 하지만 2000년푸틴정부가출범하면서중앙-지방관계에서힘의균형이변하게되었다. 푸틴의리더십과친여정당들의통합으로인한강력한여당의출현은중앙권력강화와정치적안정의기반이되었다. 또한, 유가상승은위기에처했던러시아경제에활력을불어넣었고, 정부의재정수입확대는지방에대한교부금증가로이어졌다. 체첸분리주의에대한정부의단호한정책역시지역주의의확산을중지시켰다. 그결과소련해체후무너졌던중앙의권위가서서히회복되었고, 푸틴정부는러시아전역에서역사상유례없는국민적지지를확보하게되었다. 이러한배경에서푸틴정부는권력수직화를통해지방에대한중앙의통제력확보에적극나섰다. 푸틴의중앙-지방관계개혁에서중요한의미를갖는것은크게세가지이다. 첫째, 각연방주체에파견되었던지역대통령전권대표제도 (институт полномочных представителей в регионах) 를폐지하는대신, 2000년 5월러시아전역을 7개의연방관구 (2010년부터 8개 ) 로구분하고각연방관구에대통령전권대표를임명했다. 연방주체수장의영향력하에서형식적인역할에머물렀던지역전권대표와달리, 새로운연방관구전권대표는대통령의국내외정책이제대로이행되도록설득하고, 적합한인물이연방관리로임명될수있도록하며, 연방주체들의국가안보, 사회-정치적, 경제적상황을대통령에게보고하면서적절한조언을하는광범위한책임과권한을부여받았다. 결과적으로이제도는옐친시절지방엘리트들 ( 특히, 연방주체수장들 ) 이누리던대통령에대한직접적인접근권을박탈했다. 둘째, 2000년 8월상원구성법의개정에따라연방주체입법부수장과행정부수장의상원의 (2003.07.10). 14) Yakov Zinberg, "The Kuril Islands Dispute: Toward Dual Sovereignty," IBRU Boundary and Security Bulletin, vol. 3, no. 4(1997-1998), pp. 92-93 15) 朝日新聞 (1997.10.31). - 100 -
원겸직제도를폐지하고, 입법부과행정부에서각기한명씩을선출, 임명하도록했다. 이과정을거쳐 2002년 1월새로운상원이구성되었고, 이는결과적으로지방엘리트들의중앙정계활동을제한했다. 적절한인사 를선출또는임명하라는중앙의압력과중앙과의관계강화를필요로하는지방의입장이수렴되어대부분크렘린과연줄이있는인사들이상원의원이될수밖에없었다. 그러나이러한제도개혁이지방엘리트들의영향력을완전히약화시킨것은아니다. 왜냐하면여전히지방권력은중앙에상원의원을파견하고소환할수있는권한을유지하게되었기때문이다. 셋째, 중앙-지방관계를가장근본적으로변화시킨것은대통령이부패나위법행위를한연방주체수장을해임할수있고, 헌법에불일치하는법률을제정하고이에대한법원의경고를무시하는경우입법부를해산할수있는권한을갖게된것이다. 게다가 2004년 12월에는 테러리즘과의투쟁 을명분으로연방주체수장직접선거가폐지되고대통령이추천하는후보를입법부가임명하는방식으로변경되면서지방권력과지방엘리트들의영향력이더위축되었다. 물론, 2005년 6월변경된방식에의해최초로이루어진연방주체수장임명에서대부분이유임되었지만, 지방에대한중앙의우위가제도적으로확고히보장된것만은분명했다. 2000년푸틴정부의출범을계기로중앙정부의남쿠릴열도영토논쟁에대한입장도변화했다. 중앙정부는양국간영토논쟁을 영토갈등 이아닌일본의일방적인영토요구로규정하고, 1956년소 일공동선언에명시된의무이행 ( 평화조약체결후 2도양도 ) 으로영토문제를해결할것을주장하기시작했다. 사할린주정부는여전히일본과의영토협상자체를반대하며 2도양도를반대하고있는데, 이는중앙정부의정책결정및수행과정에의미있는영향력을미치고있지는않지만일본과의영토협상에서중앙정부의레버리지를강화시켜주고있다. 따라서 2000년부터중앙-지방관계에서집중화가이루어지면서중앙에대한지방의영향력수준이현저하게낮아졌기때문에, 사할린주정부는 합리적국가의도구로서지방 역할을수행하게되었다고볼수있다. - 101 -
SESSION Ⅲ 1 보건안보와동북아협력 조성권 ( 한성대학교 ) - 103 -
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SESSION Ⅲ 2 북한자연재난대응을위한남북한협력 강택구 (KEI) - 123 -
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SESSION Ⅲ 3 백두산분화가능성과북한급변사태대비필요성의제기 : 남북협력및주변국과의관계를중심으로 정기웅 ( 한국외국어대학교 ) - 137 -
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