OTT 서비스규제기준에관한연구 - 내용적규제를중심으로 - 황성기 * 1) < 目次 > Ⅰ. 들어가는말 Ⅱ. OTT 서비스의개념및특징 1. OTT 서비스의개념 2. OTT 서비스의특징 Ⅲ. OTT 서비스의현행법상지위및규율현황 Ⅳ. OTT 서비스의개념표지와규제의상관성 1. 인터넷의구조적특성과규제의정당성 2. 동영상콘텐츠서비스와규제의실효성 3. 소결 Ⅴ. OTT 서비스에대한규제기준설정시고려사항 1. 규제의비대칭성의문제 2. OTT 서비스에대한규제완화의필요성 3. 실시간서비스와비실시간서비스의차별화문제 Ⅵ. 나오는말 Ⅰ. 들어가는말 최근기존의 TV 수상기가아닌 PC, 태블릿 PC, 스마트폰등의단말기를통한동영상콘텐츠의시청이급격하게늘어나고또한동영상콘텐츠서비스를제공하는다양한사업자들이등장하면서, 소위 OTT(Over the Top) 서비스 1) 의규제문제가논란이되고있다. OTT 서비스는 DOI: http://dx.doi.org/10.18018/hylr.2017.34.1.01. * 한양대법학전문대학원교수. (sghwang@hanyang.ac.kr) 1) OTT 서비스의등장배경으로는, 1 수요측면에서는기존의방송서비스와는다른방식으로제공되는다양한동영상콘텐츠에대한수요가증가하고있다는점, 2 공급측면에서는 OTT 서비스가현재방송으로규제받고있지않아서서비스제공에제도적장벽이없다는점, 초고속인터넷의발달과보급등의기술발전으로 OTT 서비스의물리적토대가갖추어져있다는점, 기존의방송서비스에비해네트워크에대한투자가생략됨으로써훨씬적은투자로서비스제공이가능하게되어경제성이높다는점등이제시된다. 서기만, OTT 서비스의이해와전망, 방송과미디어 제 16 권제 1 호, 한국방송공학회, 2011. 3, 92-94 면.
2 法學論叢第 34 輯第 1 號 1 푹 (Pooq) 이나티빙 (Tving), 모바일 IPTV 등과같이기존방송사업자나통신사업자등이자사가제작한방송프로그램이나영화를온라인방식으로제공하는서비스, 2 넷플릭스 (Netflix) 나판도라TV, 곰TV 등과같이독자적인플랫폼을통해동영상콘텐츠를제공하는서비스, 3 아프리카TV나유튜브와같이 1인방송등이용자가직접제작한콘텐츠를제공하는 MCN(Multi Channel Network), 4 네이버TV캐스트나다음TV팟등과같이포털이제공하는동영상콘텐츠서비스등을포괄하는개념으로사용되고있다. 2) 그런데 OTT 서비스관련규제문제중의하나가바로콘텐츠심의와같은내용적규제에있어서 OTT 서비스를방송에준하여규제를할지아니면인터넷을통해서제공되는일반적인인터넷콘텐츠에준하여규제를할지의문제이다. 3) 이문제는궁극적으로방송과통신의구분을전제로하는현재의수직적규제시스템을방송통신융합을전제로하는수평적규제시스템으로전환하는문제와도관련되어있다. 이글은 OTT 서비스의규제문제를둘러싼위와같은논란을전제로하여, 콘텐츠심의와같은내용적규제에있어서 OTT 서비스의규제기준을제시하는것을목적으로한다. 이러한목적을위하여, 우선지금까지제시되어있는 OTT 서비스의개념및특징을분석하여이글에서사용하고자하는 OTT 서비스의조작적정의를제시하고 (Ⅱ), OTT 서비스가현행방송법상의방송에해당되는지여부에관한법해석론을전개하며 (Ⅲ), OTT 서비스의개념표지와규제의상관성 (Ⅳ) 및 OTT 서비스에대한규제기준설정시고려사항 (Ⅴ) 을살펴보고자한다. 2) OTT 서비스의유형은제공되는동영상콘텐츠의유형에따라 1 실시간방송형과시간이동형 (VOD), 2 RMC(Ready Made Content) 콘텐츠형과 UCC(User Created Content) 콘텐츠형으로구분이가능하고, 동영상콘텐츠서비스가제공되는기기에따라 3 IP 형기기 (PC, 태블릿 PC, 스마트폰 ) 형과 TV 수상기형으로구분이가능하며, 동영상콘텐츠서비스사업주체에따라 4 기존방송사업자형과온라인사업자형으로구분이가능하다. 권호영외 6 인, 방송영상콘텐츠유통플랫폼해외사례연구 : OTT 를중심으로, 한국콘텐츠진흥원, 2015. 10. 31, 4-5 면. 3) 방송에준하여규제를하게되는경우, 방송통신심의위원회의 방송심의에관한규정 에따르면, 방송의공적책임 ( 제 7 조 ), 공정성 ( 제 9 조 ~ 제 13 조 ), 객관성 ( 제 14 조 ~ 제 18 조 ), 윤리적수준 ( 제 25 조 ~ 제 34 조 ), 소재및표현기법 ( 제 35 조 ~ 제 42 조의 2), 어린이 청소년보호 ( 제 43 조 ~ 제 45 조의 2), 광고효과등 ( 제 46 조 ~ 제 50 조 ), 방송언어 ( 제 51 조 ~ 제 52 조 ) 등의규제를받게된다. 하지만인터넷콘텐츠에적용되는방송통신심의위원회의 정보통신에관한심의규정 상의심의기준의경우에는공정성이나객관성등과같은방송심의에고유한항목들이대부분적용되지않거나적용된다고하더라도상당한정도로완화되어있다고할수있다.
OTT 서비스규제기준에관한연구 3 Ⅱ. OTT 서비스의개념및특징 1. OTT 서비스의개념선행연구에따르면, OTT 서비스의개념에대해서는다음과같은정의가이루어지고있는것을볼수있다. 첫째, OTT 서비스를 온라인동영상서비스 로부르면서, 기존의 TV가아닌인터넷이가능한다양한기기를통해시청가능한방송 으로정의하는견해 4) 가있다. 하지만이견해는 OTT 서비스를최종적으로 방송 으로규정함으로써, 방송이란무엇인가라는근본적인질문에봉착하게되어, 결국순환론에빠지는오류를범할수있다. 둘째, OTT 서비스를 유무선범용인터넷망을통해각종콘텐츠및서비스를제공하는것 으로정의하는견해 5) 가있다. 하지만이견해는 OTT 서비스의범위를너무넓게상정함으로써, 인터넷을이용하여제공되는일반적인인터넷서비스와의차별성이부각되지않는다. 지금까지이루어지고있는 OTT 서비스의개념에대한정의의문제점을전제로할때, OTT 서비스에대한보다중립적이면서도그범위를적절하게설정할수있는개념정의가필요한것으로보인다. 이러한새로운개념정의를위해아래에서는 OTT 서비스의특징에대해서분석을한뒤, 이글에서사용하고자하는 OTT 서비스의조작적정의를제시해보고자한다. 2. OTT 서비스의특징 OTT 서비스의특징은다음과같이정리될수있다. 첫째, 제공되는콘텐츠가주로비디오등의 동영상콘텐츠 라는점이다. 제공되는콘텐츠가동영상콘텐츠라는점때문에, OTT 서비스를방송의일종으로보는시각이존재하는것으로보인다. 하지만인터넷을통해제공되는대표적인콘텐츠중의하나가동영상콘텐츠라는점을전제로할때, 제공되는콘텐츠가동영상콘텐츠라는점만을갖고곧바로 OTT 서비스를방송의일종으로보는것은전형적인논리의비약이라고할수있다. 둘째, 콘텐츠가제공되는채널인매체가 인터넷 이라는점이다. 즉 OTT 서비스는인터넷을통해서제공된다는점에서기존방송서비스와의차별성을갖는다. 6) 이러한측면에서전통적 4) 최진응, 온라인동영상서비스 (OTT) 의쟁점과개선과제, 현안보고서제 287 호, 국회입법조사처, 2015. 12. 30, 5 면. 5) 김선미 지성우, 현행멀티미디어법에대한비교법적고찰과발전방안 - OTT 서비스에대한한국과미국의규범을중심으로 -, 미국헌법연구 제 26 권제 3 호, 미국헌법학회, 2015. 12, 202 면. 6) 임수봉외 2 인, OTT 서비스동향및기술분석, 2015 년도한국인터넷정보학회추계학술발표대회논문집 제 16 권 2 호, 한국인터넷정보학회, 2015. 10, 219 면. OTT 서비스가방송망이아닌인터넷을이용하는이유로는 1 OTT 는기존의방송사업자가아닌사업자가방송사업에진출하기에
4 法學論叢第 34 輯第 1 號 인의미에서의지상파방송, 케이블방송, 위성방송과구별된다. 셋째, 콘텐츠가구현되는단말기 (device) 가전통적인 TV 수상기에국한되는것이아니라 PC, 태블릿 PC, 스마트폰등의전형적인 인터넷단말기 라는점이다. 이러한측면에서인터넷을통해제공되기는하지만단말기로전통적인 TV 수상기를이용하는 IPTV(Internet Protocol TV) 와구별된다. 넷째, 이용자에게콘텐츠가제공되는방식과관련하여서는, 실시간으로제공되기도하고혹은 VOD(Video on Demand) 의형태로제공되기도한다는점이다. 이러한측면에서는콘텐츠를실시간및 VOD의형태로제공하는 IPTV와유사하지만, 반면에콘텐츠를실시간으로만제공하는전통적인의미에서의지상파방송, 케이블방송, 위성방송과는구별된다. 이상과같은 OTT 서비스의특징들을전제로할때, 이글에서는 OTT 서비스를 단말기의종류에상관없이인터넷을통해제공되는동영상콘텐츠서비스 7) 라고정의하고자한다. 8) 이러한정의에있어서 OTT 서비스와전통적인의미에서의방송과같은여타의서비스내지매체를구분하는본질적이자핵심적인개념표지는바로 인터넷을통한제공여부 및 동영상콘텐츠제공여부 라고할수있다. Ⅲ. OTT 서비스의현행법상지위및규율현황 OTT 서비스는방송인가아니면통신인가라는근본적인문제에대한검토이전에우선적으로검토해야할문제는, OTT 서비스를 단말기의종류에상관없이인터넷을통해제공되는동영상콘텐츠서비스 라고정의할때, OTT 서비스의현행법상지위, 보다구체적으로 OTT 서비스가법해석론상현행방송법의규율대상에포섭될수있는가의문제이다. 이문제는 OTT 서 매우용이한수단이라는점, 2 OTT 는기존방송방식이가진지역제한을해소할수있다는점, 3 OTT 는제공가능한콘텐츠의종류와양에서기존방송서비스에비해유리하다는점등이제시된다. 조수미, 뉴미디어로서의 OTT 서비스, 한국통신학회학술대회논문집, 한국통신학회, 2011. 6, 881 면. 7) 이글에서정의하는 OTT 서비스를통해서제공되는동영상콘텐츠는전문가들이제작하는동영상콘텐츠인기성제작콘텐츠 (RMC; Ready Made Content) 뿐만아니라, 일반이용자가직접제작한동영상콘텐츠인 UCC(User Created Content) 까지포함한다. 법적인의미에서이두가지유형의콘텐츠를구분할이유는없기때문이다. 8) OTT 사업자들이유료 TV 사업자의물리적특성인네트워크 / 플랫폼을우회하여인터넷망을통해소비자에게콘텐츠를직접제공하기때문에, OTT 서비스를현존하는유료방송사업자를제외한모든동영상서비스를총칭하는포괄적개념으로이해하는견해도이와유사하다. 한광접, N-/ 멀티스크린및 OTT 서비스시대의미디어생태계변환의여섯가지특징과함의 : 미국사례, 한국콘텐츠학회논문지 제 14 권제 8 호, 한국콘텐츠학회, 2014. 8, 349 면.
OTT 서비스규제기준에관한연구 5 비스의규제문제, 특히이글에서다루고자하는 OTT 서비스의규제기준과관련한문제의출발점이될것이다. 이와관련하여서는다음과같이두가지관점에서접근이가능하다. 첫째, OTT 서비스의제공주체가현행방송법이규율대상으로삼고있는 방송사업자 에해당하는가의문제이다. 현행방송법은방송을행하는방송사업의종류로지상파방송사업 9), 종합유선방송사업 10), 위성방송사업 11), 방송채널사용사업 12) 네가지를적시하고있다 ( 방송법제 2조제2호 ). 뿐만아니라방송사업자의종류로지상파방송사업자, 종합유선방송사업자, 위성방송사업자, 방송채널사용사업자, 공동체라디오방송사업자 13) 다섯가지를적시하고있다 ( 방송법제2조제3호 ). 이들방송사업자는각각방송법에따라허가, 등록이나승인의대상이된다. 따라서 OTT 서비스의제공주체가법해석상현행방송법이적시하고있는방송사업및방송사업자의유형어느것에도해당하지않는다면, 현행방송법상의방송사업자에해당한다고는볼수없을것이다. 실제로현재 OTT 서비스사업자가방송법상지상파방송사업자, 종합유선방송사업자, 위성방송사업자, 방송채널사용사업자, 공동체라디오방송사업자중어느하나에해당되어, 예컨대허가를받거나아니면등록을하거나승인을얻어야하는등관련규제가적용되고있는실례는존재하지않는다. 다만 OTT 서비스사업자는동영상콘텐츠서비스를인터넷을통해제공한다는점에서, 현행전기통신사업법상의부가통신사업자, 현행 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 ( 이하 정보통신망법 이라한다 ) 상의정보통신서비스제공자 14), 저작권법상의온라인서비스제공자로서의법적지위를가지게된다. 15) 둘째, OTT 서비스가현행방송법이규율하고있는 방송 에해당하는가의문제이다. 현행방송법은 방송 을 방송프로그램을기획 편성또는제작하여이를공중에게전기통신설비에의하여송신하는것 이라일응정의하면서, 텔레비전방송, 라디오방송, 데이터방송, 이동멀티미 9) 방송을목적으로하는지상의무선국을관리 운영하며이를이용하여방송을행하는사업으로정의되고있다 ( 방송법제 2 조제 2 호가목 ). 10) 종합유선방송국 ( 다채널방송을행하기위한유선방송국설비와그종사자의총체를말한다. 이하같다 ) 을관리 운영하며전송 선로설비를이용하여방송을행하는사업으로정의되고있다 ( 방송법제 2 조제 2 호나목 ). 11) 인공위성의무선설비를소유또는임차하여무선국을관리 운영하며이를이용하여방송을행하는사업으로정의되고있다 ( 방송법제 2 조제 2 호다목 ). 12) 지상파방송사업자 종합유선방송사업자또는위성방송사업자와특정채널의전부또는일부시간에대한전용사용계약을체결하여그채널을사용하는사업으로정의되고있다 ( 방송법제 2 조제 2 호라목 ). 13) 안테나공급전력 10 와트이하로공익목적으로라디오방송을하기위하여허가를받은자로정의되고있다 ( 방송법제 2 조제 3 호마목 ). 14) 따라서정보통신서비스제공자에게부여되는의무를원칙적으로이행해야한다. 정보통신정책연구원, 인터넷동영상서비스에대한합리적제도화방안연구, 미래창조과학부, 2015. 11, 49-50 면. 15) 최진응, 온라인동영상서비스 (OTT) 의쟁점과개선과제, 현안보고서제 287 호, 국회입법조사처, 2015. 12. 30, 15 면.
6 法學論叢第 34 輯第 1 號 디어방송네가지를적시하고있다. 그런데현행방송법상의방송에대한정의를전제로할때, OTT 서비스를현행방송법상의방송으로포섭시키기에는무리가있다. 즉법해석론적관점에서보면, OTT 서비스가방송법상의방송에해당한다고는보기힘들다. 물론여기서 방송프로그램 을어떻게이해하느냐에따라달라질여지가있지만, 현행방송법상의방송은텔레비전 (TV), 라디오, 이동멀티미디어 (DMB) 등의특정매체나단말기, 송신방식을전제로하고있기때문에 16), 단말기의종류에상관없이인터넷을통해제공되는동영상콘텐츠서비스 라고정의될수있는 OTT 서비스가현행방송법상의방송에해당한다는법해석은무리가있다. 17) 이러한차원에서그적절성여부는별론으로하더라도현재 OTT 서비스에대해서는방송통신심의위원회가통신콘텐츠에대한심의기준을적용해서심의를하고있는실정이다. 물론 OTT 서비스가방송법상의방송에해당되는지여부에관한 법해석론 과 OTT 서비스를방송에준하여규제를해야할지여부에관한 입법 ( 정책 ) 론 은구분해야한다. 이하에서는 OTT 서비스를법적으로접근하는두가지방법론, 즉해석론과입법론중에서후자의관점에서 OTT 서비스의규제기준의문제를다루고자한다. Ⅳ. OTT 서비스의개념표지와규제의상관성 1. 인터넷의구조적특성과규제의정당성위에서필자가제시한 OTT 서비스의조작적정의를전제할때, OTT 서비스의핵심적인개념표지중의하나인 인터넷을통한제공여부 가 OTT 서비스에대한규제문제와어떠한논리적상관성을갖는가를규명할필요가있다. 인터넷에대한물리적개념정의는 네트워크들의네트워크 (a network of networks) 이다. 18) 그런데인터넷은헌법적관점에서보면 의사표현의매개체 이다. 19) 따라서의사표현의 16) 방송법상 방송 에대한정의는전달되는서비스의형태에따라규정된것이고, 방송사업 에대한정의는방송을전달하는수단인매체의종류에따른구분으로이해되기도한다. 김정태, 디지털시대방송법해설, 개정 2 판, 커뮤니케이션북스, 2010, 81 면. 17) 따라서방송입법정책적인측면은별론으로하더라도, 방송법에서정하는방송은인터넷을통하여방송될수없으므로, 인터넷을통한방송서비스 라는표현은방송법으로는성립할수없다는지적은타당하다. 황승흠, N- 스크린서비스확산에따른방송입법정책의검토, 방송문화연구 제 27 권제 1 호, KBS 방송문화연구소, 2015. 6, 41 면. 18) 인터넷은물리적이거나유형의실체가아니다. 그보다는수많은컴퓨터네트워크들의집단을서로연결한거대한네트워크라할수있다. 그러므로그것은네트워크들의네트워크 (a network of networks) 이다. (ACLU v. Reno, 929 F.Supp. 824, 830 (1996)). 19) 헌재 2010. 2. 25. 2008 헌마 324 등 ( 병합 ), 공직선거법제 82 조의 6 제 1 항등위헌확인, 공직선거법제 82 조의 6 제 1 항등위헌소원 : 정보통신망의발달로선거기간중인터넷언론사의선거와관련
OTT 서비스규제기준에관한연구 7 매개체로서의인터넷을둘러싼법적문제는필연적으로표현의자유의문제와연동될수밖에없다. 그런데기존의방송과는달리인터넷이라는매체는개방성, 상호작용성, 탈중앙통제성, 이용비용의저렴성을포함하는의미에서의접근의용이성, 정보의다양성등을그특성으로한다. 20) 이러한특성때문에인터넷을기반으로하는매우다양한서비스들이가능하고, 어떻게보면 OTT 서비스는인터넷을기반으로하는서비스중의하나에불과하다. 오히려 OTT 서비스가개발되고시장에서이용자들의이용이일반화되고있는근본적인이유는그특성으로인하여진입장벽이낮을수밖에없는인터넷을기반으로하기때문이라고볼수있다. 결국 OTT 서비스가인터넷을기반으로한다는점은 OTT 서비스또한인터넷의특성인개방성, 상호작용성, 탈중앙통제성, 접근의용이성, 다양성등을그특성으로한다는것을의미한다. 그러면여기서 OTT 서비스가기반으로하는인터넷의특성은 OTT 서비스에대한규제문제와어떠한논리적상관성을가지는가의문제가등장하게된다. 여기서등장하는중요한개념이바로표현의자유가추구하는이념중의하나인 이용자의정보선택권보장 및 정보의다양성확보 라고할수있다. 매체의구조적특성은당해매체를통해서유통되거나제공되는정보에대한이용자의선택권보장및정보의다양성확보에결정적인영향을미친다. 그리고당해매체에대한국가의공적규제의정당성은당해매체를통해서유통되거나제공되는정보에대한이용자의선택권보장및정보의다양성확보의정도에따라결정된다고할수있다. 21) 결국매체의구조적특성으로인하여국가에의한공적규제가없다고하더라도정보에대한 한게시판 대화방등도정치적의사를형성 전파하는매체로서역할을담당하고있으므로, 의사의표현 전파의형식의하나로인정되고따라서언론 출판의자유에의하여보호된다고할것이다. 20) 헌재 2011. 12. 29. 2007 헌마 1001, 공직선거법제 93 조제 1 항등위헌확인 : 인터넷은개방성, 상호작용성, 탈중앙통제성, 접근의용이성, 다양성등을기본으로하는사상의자유시장에가장근접한매체이다. 21) 예컨대, 유선방송사업의허가제의위헌여부가다투어진사건 ( 헌재 2001. 5. 31. 2000 헌바 43 등, 구유선방송관리법제 22 조제 2 항제 6 호중제 15 조제 1 항제 1 호부분위헌소원, 구유선방송관리법제 22 조제 2 항제 8 호중제 17 조제 4 호부분위헌소원 ) 에서헌법재판소는 방송의자유는주관적인자유권으로서의특성을가질뿐아니라다양한정보와견해의교환을가능하게함으로써민주주의의존립 발전을위한기초가되는언론의자유의실질적보장에기여한다는특성을가지고있다. 방송매체에대한규제의필요성과정당성을논의함에있어서방송사업자의자유와권리뿐만아니라수신자의이익과권리도고려되어야하는것은방송의이와같은공적기능때문이다. 종래전자적대중매체는가용주파수가제한되어있고방송시설의설치 운영에는많은비용이드는관계로소수의기업이매체를독점하여정보의유통을제어하는것이가능한구조였다. 따라서, 소수에의한매체독점을방지하고다양한정보와견해의교환을활성화하기위해서는국가가매체시장에개입하는것이허용되고또한필요하다고인정되어왔다. 최근에는매체산업과기술의급속한발달에힘입어이른바 다미디어 다채널 시대가도래함에따라기술적측면에서의방송매체독점의요인은사라져가는추세이고이사건에서문제되고있는유선방송의경우에도예외가아니다. 그러므로정보와견해의다양성을확보하기위한규제의필요성은점차감소되는추세임이분명하다. 그러나아직까지는정보유통통로의유한성이완전히극복되었다고할수없으므로매체시장에서의독점을방지하여정보와견해의다양성과공정성을보장하기위한국가의규제가허용될수없는단계에까지이르렀다고는보기어렵다. 고판시한적이있다.( 밑줄필자강조 )
8 法學論叢第 34 輯第 1 號 이용자의선택권이보장되고정보의다양성이확보될수있다고한다면, 당해매체나서비스에대한공적규제의정당성은약화된다는명제가도출가능하다. 이러한명제를전제로하는관점이바로 매체특성론적접근방법 (medium-specific analysis) 이다. 즉 매체의구조적특성은당해매체에대한규제의기준과정도의수준을결정한다. 는접근방법이다. 22) 헌법재판소등우리나라의사법부는이러한매체특성론적접근방법을인터넷규제분야에서수용하여인터넷에대한규제의기준과정도의수준을기존의방송보다는완화시켜야한다는입장을취하고있다. 23) 위와같은매체특성론적접근방법에따르면, OTT 서비스가기반으로하는인터넷의특성이 OTT 서비스에대한규제의기준과정도의수준을결정한다는논리가성립되고, 따라서인터넷을기반으로하는 OTT 서비스에대한규제의기준과정도의수준은기존의방송보다는완화되어야한다는결론이도출된다. 24) 2. 동영상콘텐츠서비스와규제의실효성다음으로 OTT 서비스의핵심적인개념표지중의나머지하나인 동영상콘텐츠제공여부 가 OTT 서비스에대한규제문제와어떠한논리적상관성을갖는가를규명할필요가있다. 이를위해서는우리나라의현행법에서동영상콘텐츠에대한규제체계를이미규정하고있는지, 만약있다고한다면 OTT 서비스를통해서제공되는동영상콘텐츠가기존의규제체계에의해서포섭및규율될수있는지에대한검토가필요할것이다. (1) 영화및비디오물규제체계와의상관성 22) 황성기, 인터넷과선거운동, 언론과법 제 9 권제 1 호, 한국언론법학회, 2010. 6, 183 면. 23) 예컨대, 인터넷등온라인매체에대한규제입법의위헌성여부에대한우리나라최초의헌법재판소결정인불온통신사건 ( 헌재 2002. 6. 27. 99 헌마 480, 전기통신사업법제 53 조등위헌확인 ) 에서헌법재판소는 인터넷은공중파방송과달리 가장참여적인시장, 표현촉진적인매체 이다. 공중파방송은전파자원의희소성, 방송의침투성, 정보수용자측의통제능력의결여와같은특성을가지고있어서그공적책임과공익성이강조되어, 인쇄매체에서는볼수없는강한규제조치가정당화되기도한다. 그러나인터넷은위와같은방송의특성이없으며, 오히려진입장벽이낮고, 표현의쌍방향성이보장되며, 그이용에적극적이고계획적인행동이필요하다는특성을지닌다. ( 밑줄필자강조 ) 고판시한적이있다. 그리고종전에금지되어있던인터넷을통한사전선거운동을허용하게만든인터넷사전선거운동사건 ( 헌재 2011. 12. 29. 2007 헌마 1001 등, 공직선거법제 93 조제 1 항등위헌확인 ) 에서도헌법재판소는 인터넷은누구나손쉽게접근가능한매체이고, 이를이용하는비용이거의발생하지아니하거나또는적어도상대적으로매우저렴하여선거운동비용을획기적으로낮출수있는정치공간으로평가받고있고, 오히려매체의특성자체가 기회의균형성, 투명성, 저비용성의제고 라는공직선거법의목적에부합하는것이라고도볼수있으므로 ( 밑줄필자강조 ) 라고판시한적이있다. 24) 방송은프로그램을제작하여불특정다수의공중에게단방향으로전송하기때문에, 방송이가지는사회적영향력과공익성의추구라는목적에의하여진입을엄격하게통제하였고, 또한프로그램의편성과운영을규제하였다고볼수있다. 이구현, 방송법제론, 커뮤니케이션북스, 2013, 6 면.
OTT 서비스규제기준에관한연구 9 이와관련하여가장우선적으로검토되어야할규제체계는바로영화와비디오물에대한규제체계이다. 왜냐하면동영상콘텐츠라고할때가장먼저상정할수있는것이영화와비디오물이고, 또한영화와비디오물에대해서는이미 영화및비디오물의진흥에관한법률 ( 이하 영화비디오법 이라한다 ) 에의해서규율되고있기때문이다. 아래에서는현행영화비디오법의규율대상인영화및비디오물은어떻게개념정의되고있는지, 그리고영화및비디오물에대한현행영화비디오법상의규제체계가 OTT 서비스에적용될수있는지등을살펴보고자한다. 1) 영화와 OTT 서비스영화비디오법제2조제1호는 영화 를 연속적인영상이필름또는디스크등의디지털매체에담긴저작물로서영화상영관등의장소또는시설에서공중 ( 公衆 ) 에게관람하게할목적으로제작한것 으로정의내리고있다. 이러한영화의개념정의에있어서기본적인구성요건은크게 1 연속적인영상이필름또는디스크등의디지털매체에담긴저작물 과 2 영화상영관등의장소또는시설에서공중 ( 公衆 ) 에게관람하게할목적으로제작한것 두가지로구분되어있다. 먼저첫번째구성요건과관련하여 연속적인영상 이란일반적인언어의용례상 동영상 콘텐츠를의미하는것으로이해될수있고, 또한 OTT 서비스를통해서제공되는동영상콘텐츠가 저작물 에해당한다는점은분명하다. 25) 문제는 필름또는디스크등의디지털매체에담긴것 이라는요건이다. 통념상영화는필름이나 CD 또는 DVD 등의디지털매체에담긴것으로이해되므로, 인터넷에기반하는 OTT 서비스는일응영화비디오법상의영화에포섭되기힘든측면이있다. 하지만 디스크등의디지털매체 라는개념속에 OTT 서비스가제공하는동영상콘텐츠를저장하고있는 OTT 사업자의 서버 도포함될수있다고한다면, OTT 서비스는영화비디오법상의영화의첫번째구성요건을충족한다는해석이가능하다. 영화의개념정의의두번째구성요건과관련하여, 영화비디오법은 영화상영관등의장소또는시설에서공중 ( 公衆 ) 에게관람하게할목적 을규정하고있는데, 이요건에따르면영화라는것은 일정한물리적장소또는시설에서의상영 을전제하는것으로이해된다. 그런데 OTT 서비스를통한동영상콘텐츠의제공은 일정한물리적장소또는시설에서의상영 을전제하고있지않기때문에, OTT 서비스는영화의두번째구성요건을충족하지못하는것으로해석된다. 25) 한편저작권법에서사용하고있는 영상저작물 이라는개념이 연속적인영상 ( 음의수반여부는가리지아니한다 ) 이수록된창작물로서그영상을기계또는전자장치에의하여재생하여볼수있거나보고들을수있는것 으로정의되고있는것 ( 저작권법제 2 조제 13 호 ) 을감안할때, 영화의개념정의에있어서첫번째구성요건인 연속적인영상이필름또는디스크등의디지털매체에담긴저작물 은 필름또는디스크등의디지털매체에담긴영상저작물 로해석해도무방할것으로보인다.
10 法學論叢第 34 輯第 1 號 결국해석론적인측면에서는 OTT 서비스는영화비디오법상의 영화 에는해당하지않는다는결론이가능하다. 2) 디지털시네마와 OTT 서비스한편영화비디오법에는 디지털시네마 라는개념이존재한다. 여기서디지털시네마란 영상저작물을디지털파일형태로가공 처리하고이를디스크등의디지털매체나 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제2조제1항제1호에따른정보통신망을통하여디지털영사기및전기통신기자재로공중에게상영하거나이용자에게제공하는것 으로정의된다 ( 제2조제 19호 ). 디지털시네마의개념정의에서 정보통신망을통하여디지털영사기및전기통신기자재로공중에게상영하거나이용자에게제공하는것 이라는요건때문에, OTT 서비스가디지털시네마에해당하지않는가라는의문이생길수있다. 이와관련하여서는디지털시네마라는개념이영화비디오법에도입된배경을추적할필요가있다. 디지털시네마라는개념은 2008. 6. 5. 법률제9096호로일부개정되고 2008. 12. 6. 시행된개정영화비디오법에서처음으로도입되었다. 디지털시네마라는개념을영화비디오법이도입하게된계기는우상호의원등이 2007. 9. 19. 제안했던 영화및비디오물의진흥에관한법률일부개정법률안 ( 의안번호 177426) 이다. 동법안의제안이유를살펴보면, 디지털기술의발달로기존필름기반의영화산업이디지털시네마체제로전환되고있는시점에서, 디지털시네마의중요성과필요성에도불구하고당시영화비디오법에는디지털시네마에관한법적근거규정이미흡하여정부의디지털시네마관련정책수립및사업추진등에한계가있으므로, 디지털시네마에대한정의규정및진흥시책의수립, 지원기구의운영, 재원확보, 기술개발및표준의제시, 전문인력양성등에대한근거규정의마련을위한것이라고소개되고있다. 이러한제안이유를전제로동법안에서는디지털시네마의법적정의를 필름또는디지털카메라로촬영한영화를디지털파일형태로가공 처리하여디지털매체나정보통신망을활용한네트워크를통하여배급하고, 디지털영사기및이동용단말기등을통하여관람객과이용자에게고화질의영상을제공하는것 으로규정하였다. 그런데동법안에대한심사보고서를살펴보면, 디지털시네마라는개념은멀티플렉스상영관의디지털스크린, 영화제작 배급의디지털화및관련기술의개발 보급 표준화등을전제로하는개념임을알수있다. 26) 따라서현행영화비디오법상의디지털시네마라는개념은, 비록정보통신망을통한상영또는제공이라는요소를갖고있다고하더라도, 연혁적인측면에서는 OTT 서비스를전제로해서법정화된것은아닌것으로보이므로, OTT 서비스가영화비디오법상의 디지털시네마 에해당한다는해석은무리 26) 문화관광위원회, 영화및비디오물의진흥에관한법률일부개정법률안심사보고서, 2008. 5, 2-4 면.
OTT 서비스규제기준에관한연구 11 가있다. 3) 비디오물과 OTT 서비스 OTT 서비스가영화비디오법상의 영화 와 디지털시네마 에해당하지않는다면, 마지막으로영화와함께영화비디오법의양대규율대상인 비디오물 과 OTT 서비스의관계를살펴볼필요가있다. 영화비디오법제2조제12호는 비디오물 을 연속적인영상이테이프또는디스크등의디지털매체나장치에담긴저작물로서기계 전기 전자또는통신장치에의하여재생되어볼수있거나보고들을수있도록제작된것 으로정의내리면서, 단서에서는 게임산업진흥에관한법률 제2조제1호의규정에의한게임물과컴퓨터프로그램에의한것 ( 영화가수록되어있지아니한것에한한다 ) 은제외하고있다. 이러한비디오물의개념정의에있어서구성요건은크게 1 연속적인영상이테이프또는디스크등의디지털매체나장치에담긴저작물 과 2 기계 전기 전자또는통신장치에의하여재생되어볼수있거나보고들을수있도록제작된것 두가지로구분된다. 첫번째구성요건과관련하여 연속적인영상 과 저작물 이라는요건의충족여부는위에서설명한영화의경우와같다. 문제는 테이프또는디스크등의디지털매체나장치에담긴것 이라는요건인데, 이부분에서는위에서설명한영화의경우보다는 OTT 서비스를포섭할가능성이높다. 왜냐하면영화의경우와는달리비디오물의경우에는 장치에담긴것 이라는요건이추가되어있어서, OTT 서비스가제공하는동영상콘텐츠를저장하고있는 서버 가이러한 장치 에포섭될가능성이높기때문이다. 이러한측면에서 OTT 서비스는비디오물의개념정의의첫번째구성요건은충족한다는해석이가능하다. 두번째구성요건과관련하여, 기계 전기 전자또는통신장치에의하여재생되어볼수있거나보고들을수있도록제작된것 이라는요건은영화의경우와는달리 일정한물리적장소또는시설에서의상영 을전제하고있지않은것으로보인다. 따라서 OTT 서비스는비디오물의개념정의의두번째구성요건도충족한다는해석이가능하다. 결국입법연혁이나입법목적은별론으로하더라도, 법해석상 OTT 서비스는영화비디오법상의 비디오물 에해당한다는해석이가능하다. 27) 27) 2006. 4. 28. 법률제 7943 호로제정 공포된현행영화비디오법의제정배경중의하나가영화와비디오물은연속적인영상물로서 영화진흥법 과 음반 비디오물및게임물에관한법률 등각기다른법률로규율하고있어그효율성이떨어지는문제점을해결하기위하여영화및비디오물에관한사항을통합규정하는것이었다. 그런데영화비디오법을제정하면서비디오물의범위에온라인영상물이포함될수있도록현재와같은비디오물의정의를둔것으로파악된다. 문화관광위원회, 영화및비디오물의진흥에관한법률안심사보고서, 2006. 4, 2-3 면.
12 法學論叢第 34 輯第 1 號 위와같이 OTT 서비스를통해서제공되는동영상콘텐츠가법해석상영화비디오법상의비디오물에포섭된다면, OTT 서비스를통해서제공되는동영상콘텐츠에대해서도동법이규정하고있는비디오물사전등급분류시스템이라고하는규제를적용할수있는지및적용할필요가있는지등의문제가등장하게된다. 이와관련하여영화비디오법제50조제1항이비디오물에대한영상물등급위원회의사전등급분류를강제하면서도, 동항제2호는 대가를받지아니하고정보통신망을이용하여공중의시청에제공하는비디오물 ( 뮤직비디오는제외 ) 을등급분류의예외로설정하고있는것을주목할필요가있다. 여기서 대가를받지아니하고정보통신망을이용하여공중의시청에제공하는비디오물 이란 UCC 등과같이인터넷이용자들이영리의목적없이제작 유통한동영상콘텐츠를의미한다. 대가를받지아니하고정보통신망을이용하여공중의시청에제공하는비디오물 을등급분류의대상에서제외한것은 2006. 4. 28. 법률제7943호로제정 공포된영화비디오법제정당시부터였다. 여기서 대가를받지아니하고정보통신망을이용하여공중의시청에제공하는비디오물 에대해서, 즉 UCC 등과같이인터넷이용자들이영리의목적없이제작 유통한동영상콘텐츠에대해서사전등급분류를적용하지않은이유가무엇일까에대한고민을해볼필요가있다. 추측컨대 UCC도그것이동영상콘텐츠라는점이외에는일반적인인터넷콘텐츠와동일하다는점에서기존의공적등급분류시스템을적용하는데있어서발생할수있는 규제의정당성 문제, 더나아가서모든인터넷동영상콘텐츠에대해서등급분류시스템을적용하기가현실적으로나물리적으로나불가능하다는 규제의실효성 문제를고려한것으로보인다. 또한보다긍정적인의미를부여한다면, 인터넷을통한자유로운정보유통이라고하는이념을구현하기위한입법정책적결단으로평가될수도있다. 결국 OTT 서비스를통해서제공되는동영상콘텐츠에대해서영화비디오법이규정하고있는비디오물사전등급분류시스템이라고하는규제를적용할수있는지의문제와관련하여서는, 대가를받는지여부 가가장중요한기준으로작동하게된다. 따라서동일한 OTT 서비스라는범주에해당한다고하더라도, OTT 서비스사업자가이용자에게대가를받고동영상콘텐츠를제공하는지여부에따라비디오물사전등급분류시스템의적용여부가결정되게된다. (2) 인터넷콘텐츠규제체계와의상관성여기서는인터넷콘텐츠에대한기존내용규제체계와의상관성을검토할필요가있다. 왜냐하면 OTT 서비스가제공하는동영상콘텐츠도 인터넷 을통해서제공되고있기때문이다. 따라서이문제는 1 인터넷을통한동영상콘텐츠서비스라고정의될수있는 OTT 서비스가기존의인터넷콘텐츠규제체계에의해서규율될수있는지의문제, 2 기존의인터넷콘텐츠규
OTT 서비스규제기준에관한연구 13 제체계가특히동영상콘텐츠를다른인터넷콘텐츠와달리차별적으로취급하고있는지의문제로구분해서살펴볼필요가있다. 현행법상인터넷콘텐츠에대한대표적인내용규제체계로는다음과같이두가지가존재한다. 첫째, 정보통신망법상의내용규제제도이다. 현행정보통신망법은 정보통신망 을 전기통신사업법 제2조제2호에따른전기통신설비를이용하거나전기통신설비와컴퓨터및컴퓨터의이용기술을활용하여정보를수집 가공 저장 검색 송신또는수신하는정보통신체제 로정의하고있다 ( 제2조제1호 ). 그리고정보통신망법은제44조의7에서음란정보, 명예훼손정보, 사이버스토킹정보, 컴퓨터바이러스정보, 청소년보호법상의청소년유해매체물로서상대방의연령확인, 표시의무등법령에따른의무를이행하지아니하고영리를목적으로제공하는내용의정보, 법령에따라금지되는사행행위에해당하는내용의정보, 개인정보보호에관한법령을위반하여개인정보를거래하는내용의정보, 법령에따라분류된비밀등국가기밀을누설하는내용의정보, 국가보안법에서금지하는행위를수행하는내용의정보, 그밖에범죄를목적으로하거나교사 ( 敎唆 ) 또는방조하는내용의정보를 불법정보 로유형화하고이러한불법정보의유통을금지하면서, 아울러방송통신심의위원회에의한심의및시정요구를전제로하는불법정보에대한방송통신위원회의처리거부 정지 제한명령제도를규정하고있다. 더나아가서정보통신망법은명예훼손정보 ( 제70조 ), 음란정보 ( 제74조제1항제2호 ), 사이버스토킹정보 ( 제74조제1항제3호 ) 의배포등에대해서는별도로형사벌을부과하고있다. 둘째, 방송통신심의위원회에의한심의및시정요구제도이다. 방송통신위원회의설치및운영에관한법률 ( 이하 방송통신위원회법 이라한다 ) 제21조는방송통신심의위원회의직무중의하나로 정보통신망법제44조의7에규정된사항의심의 ( 제3호 ) 28) 와 전기통신회선을통하여일반에게공개되어유통되는정보중건전한통신윤리의함양을위하여필요한사항으로서대통령령이정하는정보의심의및시정요구 ( 제4호 ) 를규정하고있다. 그리고동법시행령제8 조제1항은방송통신위원회법제21조제4호에서의 대통령령이정하는정보 를 정보통신망을통하여유통되는정보중정보통신망법제44조의7에따른불법정보및청소년에게유해한정보등심의가필요하다고인정되는정보 로설정하고있고, 동조제2항은시정요구의종류로해당정보의삭제또는접속차단, 이용자에대한이용정지또는이용해지등을규정하고있다. 28) 정보통신망법제 44 조의 7 과방송통신위원회법제 21 조제 3 호에따르면, 불법정보에대한방송통신위원회의처리거부 정지 제한명령이발동되기위해서는필요적으로사전에당해불법정보에대한방송통신심의위원회의심의및시정요구절차를밟도록하고있다. 따라서불법정보에대한방송통신심의위원회의심의및시정요구는방송통신위원회의처리거부 정지 제한명령의논리적전제가되는것이다. 황성기, 불법정보에대한방송통신위원회의취급거부 정지 제한명령제도의헌법적및합헌적해석 적용의방향 - 한총련웹사이트폐쇄사건을중심으로 -, 법학평론 제 6 권, 서울대학교법학평론편집위원회, 2016. 4, 16-17 면.
14 法學論叢第 34 輯第 1 號 위와같은현행법상인터넷콘텐츠에대한대표적인내용규제제도두가지를염두에둘때, OTT 서비스와인터넷콘텐츠규제체계와의상관성과관련하여서는다음과같은점들이도출된다. 첫째, OTT 서비스는현행법상인터넷콘텐츠에대한대표적인내용규제제도두가지의적용대상이된다는점이다. 왜냐하면정보통신망법상의 정보통신망 이라는개념및방송통신위원회법제21조제4호상의 전기통신회선 이라는개념에인터넷이포함되기때문이다. 즉 OTT 서비스의물리적기반이인터넷이므로, OTT 서비스를통해서제공되는동영상콘텐츠는바로인터넷콘텐츠라고할수있고, 따라서 OTT 서비스는정보통신망법상의내용규제제도및방송통신심의위원회에의한심의및시정요구제도의적용대상이된다. 둘째, 현행법상인터넷콘텐츠에대한대표적인내용규제제도두가지는동영상콘텐츠를다른콘텐츠와달리특별히차별취급하고있지않다는점이다. 법해석상동영상콘텐츠도정보통신망을통해서유통이금지되는 불법정보 에해당할수있고, 방송통신심의위원회의심의및시정요구의대상이되는 전기통신회선을통하여일반에게공개되어유통되는정보 에도해당할수있다. 또한이들내용규제제도는 정보 라고하는개념을통해서모든콘텐츠를포섭하고있을뿐이지, 이들내용규제제도가텍스트나사진, 그림과달리동영상콘텐츠에대해서별도로가중적으로처벌하거나규제를강화하는태도를취하고있지도않다. 29) 셋째, 공개적으로유통되는정보에해당하는한, 현행법상인터넷콘텐츠에대한대표적인내용규제제도두가지가적용되지않는예외가존재하지않는다는점이다. 이점에있어서영화비디오법이등급분류의예외가되는 대가를받지아니하고정보통신망을이용하여공중의시청에제공하는비디오물 의개념을인정하는것과차이가있다. 따라서영화비디오법상의등급분류의예외가되는 대가를받지아니하고정보통신망을이용하여공중의시청에제공하는비디오물 에대해서도법해석상정보통신망법상의내용규제제도와방송통신심의위원회의심의및시정요구제도가적용될수있다. 이것은곧 대가를받지아니하고정보통신망을이용하여공중의시청에제공하는비디오물 에대해서도 규제의공백 이존재하지않는다는것을의미한다. 결국공개적으로유통되는모든인터넷콘텐츠에대해서는정보통신망법상의내용규제제도와방송통신심의위원회의심의및시정요구제도가적용된다는것을알수있다. 29) 정보통신망법제 44 조의 7 제 1 항제 1 호는음란정보를불법정보중의하나로규정하면서 음란한부호 문언 음향 화상또는영상 이라는요건을사용하고있고, 사이버스토킹정보의경우에도 공포심이나불안감을유발하는부호 문언 음향 화상또는영상 이라는요건을사용함으로써, 부호, 문언, 음향, 화상, 영상을각각세분화하고있다. 하지만규제의구체적인적용에있어서는이들세부적인정보의유형을차별화하고있지는않다.
OTT 서비스규제기준에관한연구 15 3. 소결지금까지필자는 OTT 서비스의개념표지와규제의상관성의문제를인터넷의구조적특성과규제의정당성이라는관점, 동영상콘텐츠서비스와규제의실효성이라는관점으로구분하여분석하였다. 특히후자의경우에는영화및비디오물규제체계와의상관성, 인터넷콘텐츠규제체계와의상관성을중심으로검토하였다. 검토한결과인터넷의구조적특성과규제의정당성이라는관점에서는인터넷을기반으로하는 OTT 서비스에대한규제의기준과정도의수준은기존의방송보다는완화되어야한다는결론을도출하였고, 동영상콘텐츠서비스와규제의실효성이라는관점에서는 OTT 서비스를통해서제공되는동영상콘텐츠에대해서는기존규제체계에의해서도충분히규율이가능하다는점을보여주었다. 이것은결국 OTT 서비스를방송과유사한것으로보아이에대한새로운규제체계를신설하거나기존규제를강화해야할필요성이객관적으로나과학적으로입증되지않는다면, 새로운규제체계를신설하거나기존규제를강화하는것은인터넷의구조적특성과표현의자유의상관성을고려할때인터넷상의표현의자유를위축시킬위험성이있다는것을의미한다. 또한 OTT 서비스에대한새로운규제체계의신설이나기존규제의강화가 규제의실효성 이라는관점에서도문제될수있다는것을의미한다. Ⅴ. OTT 서비스에대한규제기준설정시고려사항 1. 규제의비대칭성의문제일반적으로방송콘텐츠및인터넷콘텐츠의현행내용규제기준을비교할때, 방송의 공공성및공익성 을전제로하는방송콘텐츠의규제기준이인터넷콘텐츠의규제기준보다강하다는점은분명하다. 그리고 OTT 서비스의법적지위는방송법상의방송이아니라전기통신사업법상의부가통신및정보통신망법상의정보통신서비스에해당하기때문에, 현재까지는방송법상의방송콘텐츠에대한규제기준이적용되지않는다는점도분명하다. 그런데기존의방송프로그램을제공하거나 1인방송등의서비스를제공하는 OTT 서비스의경우, 동일한서비스를제공함에도불구하고방송법상의규제가적용되지않는것에대해서는 규제의비대칭성 이라는차원에서문제제기가이루어지고있는것이다. 따라서 OTT 서비스에대한이러한규제의비대칭성문제를해소하기위하여소위 수평적규제시스템 에따른 동일서비스동일규제의원칙 의적용문제가논의되거나주장되고있다. 30) 종국적으로방송통신융 30) 박민성, OTT 플랫폼의진화와규제이슈 - 수평규제, 중립성, 수직결합을중심으로 -, 정보통
16 法學論叢第 34 輯第 1 號 합환경이일반화되는경우에는현재의수직적규제시스템보다는수평적규제시스템이더욱더필연적으로요청될것이고, 수평적규제시스템이도입되는경우에는 규제의비대칭성 문제는자연스럽게해소될것이다. 31) 하지만규제의비대칭성문제를접근함에있어서는다음과같은관점들이고려되어야한다. 첫째, 규제의비대칭성 해소의필요성 이다. 즉 OTT 서비스에대해서반드시규제의비대칭성을해소해서기존의방송과동일하게규제해야할필요성이있느냐의문제인것이다. 동일서비스동일규제의원칙이무조건적으로적용되어야할 절대원칙 이아니라고한다면, 또한규제의비대칭성이 반드시 해소되어야할문제점이아니라고한다면, 규제의비대칭성해소의필요성에대해서는좀더면밀한검토가필요하다. 이러한차원에서비대칭규제는비대칭규제이기때문에개선되어야할것이아니라, 그러한비대칭규제가발생하게된역사적배경과현재의상황을고려하여해석되고판단되어야하고, 공정경쟁의관점, 기술적관점, 사회문화적관점, 산업정책적관점등의각각에따른법익형량이필요하다는지적 32) 역시타당하다. 그렇다면 OTT 서비스와관련하여제기되는규제의비대칭성의문제를다룸에있어서는단지 동일서비스동일규제의원칙 의적용의문제이외에도서비스가제공되는매체인인터넷의구조적특성, 인터넷과표현의자유와의상관성, 인터넷에대한사회문화적 산업정책적관점에대한이해및고려가감안되어야한다. 둘째, 규제의비대칭성의 해소방향 이다. 즉규제의비대칭성의해소방향이 규제의상향평준화 에있는지아니면 규제의하향평준화 에있는지가분명히설정될필요가있다는점이다. 지금까지수평적규제시스템에따라규제의비대칭성문제를해소해야한다는의견들은기본적으로현재의규제제도가갖고있는수준이나기준을 고정변수 로전제하는상태에서이루어지고있는것이대부분이라고판단된다. 33) 그렇다면결국이러한의견들은규제의비대칭성의해 신정책연구 제 24 권 21 호 ( 통권 543 호 ), 정보통신정책연구원, 2012. 11. 16, 35-41 면. 방송및통신콘텐츠에대한현행심의제도는변화하는방송통신융합환경을반영하고있지못하여동일한콘텐츠에대해서도실시간 / 비실시간서비스여부및서비스사업주체의법적지위에따라차별적으로적용해야하는문제점이있다는지적도이러한차원으로이해된다. 예컨대, 김미경 민병현 정세일, 융합형콘텐츠서비스실태조사연구, 방송통신심의위원회, 2014. 12, 207 면. 31) 반면에방송통신융합환경에서규제의내용과강도는통신이냐방송이냐의문제로단순화되어서는안되고, 규제대상사업의내용과특성에따라달라지는것이며, 궁극적으로어떤규제가필요한가라는규제목적에따라규제내용을달리설계해야한다는지적도존재한다. 이원우, 우리나라에서방송통신융합에따른규제체계의문제점과개선방안, 이원우편, 방송통신법연구 Ⅳ - 방송통신융합환경에따른규제체계의대응 -, 서울대학교공익산업법센터, 2008, 216 면. 32) 정원조 정필운, 스마트시대의유료방송규제 : 현황과과제, 경제규제와법 제 7 권제 2 호, 서울대학교공익산업법센터, 2014. 11, 61-62 면. 33) 물론수평적규제틀의적용을주장하면서도, 전송계층에서의 경쟁의활성화 와콘텐츠계층에서의공익성 ( 다양성 / 다원성 ) 의목표를명확히하고, 전자는시장지배력사업자를확인후사후규제로, 후자는사전규제를하되전통적인미디어보다는 완화된사회문화적내용심의 를제안하는의견도존재한다. 강재원, 수평적규제틀적용의타당성연구 - OTT(Over-The-Top) 를중심으로, 방
OTT 서비스규제기준에관한연구 17 소방향이 규제의상향평준화 에있다는것을전제하는것인데, 이러한전제가과연타당한가에대한근본적인문제가남게되는것이다. 특히규제의비대칭성의해소방향이 규제의상향평준화 에있다고한다면, MCN이나포털등과같은인터넷사업자들이제공하고있는모든동영상콘텐츠서비스에대한내용적규제기준이기존의방송과동일하게상향되어, 심지어방송에대해서적용되는공정성, 공공성, 공적책임에관한규제가적용될위험성이있다. 이러한위험성을고려한다면, 수평적규제시스템으로의전환을통한규제의비대칭성문제의해소는적어도내용적규제영역에서는신중을기하여야한다. 2. OTT 서비스에대한규제완화의필요성법해석론적인관점에서는물론이고입법정책적인관점에서보더라도, OTT 서비스에대해서방송법상의방송의개념에포섭시켜방송콘텐츠규제기준을적용해야할 논리적필연성이나당위성 은존재하지않는다. 즉 OTT 서비스를제공하는주체가방송사업자든통신사업자든아니면인터넷사업자든 OTT 서비스에대해방송콘텐츠규제기준을적용해야할당위는존재하지않는다. 방송과유사한콘텐츠라는이유로무조건방송콘텐츠규제기준을적용하는것은기존의규제프레임의연장에불과할뿐이다. 오히려 OTT 서비스의특성이표현의자유가추구하는이념중의하나인 이용자의정보선택권보장 및 정보의다양성확보 에있어서기존의방송보다긍정적인영향을미친다고한다면, OTT 서비스를제공하는주체의법적지위에상관없이규제를완화해야하는것이논리적이다. 이러한측면에서본다면, OTT 서비스가제공하는콘텐츠가방송과유사한콘텐츠라는이유만으로무조건방송콘텐츠규제기준을적용하여야한다는주장은, OTT 서비스의특성및표현의자유와의상관성에대한고려를하지않고있다는점에서, 최소한논리비약에해당하거나과학적이지못하다. 3. 실시간서비스와비실시간서비스의차별화문제 OTT 서비스는이용자에게콘텐츠가제공되는방식과관련하여실시간으로제공되기도하고혹은 VOD(Video on Demand) 의형태로제공되기도한다. 특히실시간으로제공되는 1인방송등이기존의방송과유사하다는이유로내용적규제에있어서방송에준하여규제를할필요가있다는주장은바로실시간제공과기존방송의유사성에주목을하는것이다. 그렇다면여기서실시간서비스와비실시간서비스를차별적으로규제할필요성이있는지에대한문제가발생한다. 이문제를다룸에있어서는다음두가지측면을고려할필요가있다. 송통신연구 2013 년가을호 ( 통권제 84 호 ), 한국방송학회, 2013. 10, 103-104 면.
18 法學論叢第 34 輯第 1 號 첫째, 표현의자유가추구하는이념중의하나인 이용자의정보선택권보장 의강화에기여하는정도의문제이다. 실시간서비스와비실시간서비스각각이이용자의정보선택권보장의강화에기여하는정도가다르다고한다면, 차별적규제의필요성과정당성은인정될수있을것이다. 즉실시간서비스보다비실시간서비스가이용자의적극적인정보선택권을보장내지강화한다고한다면, 비실시간서비스에대해서는규제가완화되어야한다. 34) 둘째, 실시간서비스와비실시간서비스가각각갖는 편집의의미 의차이이다. 실시간서비스가갖는편집은 시간적편집 이다. 이러한측면에서실시간서비스는기존의방송과차별성을갖지못한다. 즉 OTT 서비스주체가시간대별로사전에동영상콘텐츠를배치해서이용자들에게제공하는경우, 이용자는기존의방송시청의경우와마찬가지로일종의채널선택권만가질뿐이지개별적인프로그램이나콘텐츠에대한선택권은갖지못한다. 따라서실시간서비스에있어서는이용자는기존의방송시청자와마찬가지로수동적일수밖에없다. 반면에비실시간서비스가갖는편집은 공간적편집 이다. 이러한측면에서비실시간서비스는기존의방송과분명히차별성을갖는다. 즉 OTT 서비스주체는공간적으로사전에동영상콘텐츠를분류 배치해서이용자들에게제공할뿐이고, 이용자는개별콘텐츠에대한선택권을갖게된다. 따라서비실시간서비스에있어서는이용자는기존의방송시청자와는달리적극적으로자신이선호하는콘텐츠를선택할수있다. 결국이러한측면에서본다면, 공간적편집 을전제로하는비실시간서비스가 시간적편집 을전제로하는실시간서비스보다 이용자의정보선택권보장 을강화시킨다고볼수있다. 위두가지측면을고려할때, 현실적으로 OTT 서비스의규제기준과관련하여논란이되고있는영역은다음두가지이다. 첫째, 아프리카TV 등의 MCN에서제공하는소위 1인방송 혹은 인터넷개인방송 등의소위 인터넷방송 35) 이실시간서비스에해당하는지여부가문제될수있다. 이문제는인터넷방송을기존의방송과동일하게볼수있는지의문제와연동된다. 36) 그런데여기에 34) VOD 서비스가이용자의선택에의한서비스이므로규제의수준은방송콘텐츠보다는완화하여적용하는것을고려해볼수있다는입장도이와유사하다. 김여라, 주문형비디오 (VOD) 서비스관련규제현황및개선방향, 이슈와논점 제 1131 호, 국회입법조사처, 2016. 3. 9, 4 면. 35) 인터넷방송 (Internet broadcasting) 이라는용어자체가모순일수있다. 왜냐하면쌍방향성과능동적매체이용자를가장중요한특성으로하는인터넷서비스를설명하는개념속에캐스트와같은일방향성을나타내는표현이내재되어있기때문이다. 최영, 인터넷방송 - 웹캐스팅의실제와이해 -, 커뮤니케이션북스, 1999, 20 면. 36) 인터넷개인방송은주파수를수단으로하는기존의방송이정기적편성권을가진방송사업자에의해방송국을통해송신되는구조에초점을맞추는방송법상의지상파방송, 종합유선방송, 위성방송이아닐뿐만아니라, 인터넷개인방송자 (BJ) 가제공하는콘텐츠의내용이열악한경우가대부분이기때문에 일정한서비스품질이보장되는가운데 제공되는방송이라고할수없다는점에서 인터넷멀티미디어방송사업법 상의 IPTV 에도해당하지않는다는견해가있다. 오기두, 인터넷개인방송에의한표현의보호와규제, 미디어와인격권 제 2 권제 1 호, 2016. 11, 169-170 면.
OTT 서비스규제기준에관한연구 19 서말하는인터넷방송은엄밀하게이야기하면 웹캐스팅 (Web casting) 이라고할수있다. 웹캐스팅은다양하게정의되는데, 여러명의인터넷사용자들에게동시에비디오나오디오생중계를보내는프로그램방식으로, 기존의인터넷이용자가인터넷에서원하는정보를찾아다니는방식인풀 (pull) 기술과달리정보제공자가이용자에게필요한정보나소프트웨어의유형을선택토록한뒤방송처럼이용자의 PC로보내주는것 37) 으로정의되기도하고, 인터넷 TCP/IP 프로토콜에의해비디오, 오디오와같은멀티미디어데이터를전송하되이를파일전송 (File Download) 방식이아닌스트리밍 (Streaming) 방식에의해전송하는서비스 38) 로정의되기도한다. 그런데웹캐스팅을기반으로하는인터넷방송은사실인터넷콘텐츠유형중의하나에불과하다. 웹캐스팅에대한이용자의접근방식은기존의방송과현격히다르다. 웹캐스팅이용자가채널을우연히돌림으로써방송에노출되는것이아니라, 의도적으로접근해야만비로소이용할수있다는점에서비의도성이강조되는기존의방송과는다른측면이분명히존재한다. 39) 따라서엄밀하게이야기하면, 소위 인터넷방송 이라고일컬어지는웹캐스팅을제공하는 MCN 등의 OTT 서비스는 시간적편집 을전제로하는실시간서비스가아니라 공간적편집 을전제로하는비실시간서비스에해당한다. 둘째, 네이버TV캐스트나다음TV팟등과같이포털이제공하는동영상콘텐츠서비스가방송에해당하는지여부가문제될수있다. 특히네이버TV캐스트나다음TV팟등의서비스는 TV 라는용어를사용하고있을뿐만아니라, 소위 웹드라마 40) 등의개념으로방송프로그램과유사한콘텐츠를제공하고있는것으로해석되어, 방송에준하는규제의적용여부가논란이되고있다. 그런데웹캐스팅의경우와마찬가지로, 네이버TV캐스트나다음TV팟등의서비스를통해서제공되는동영상콘텐츠도포털이제공 매개하는다양한인터넷콘텐츠유형중의하나에불과하다. 그리고네이버TV캐스트나다음TV팟등과같이포털이제공하는동영상콘텐츠서비스도 시간적편집 이아니라 공간적편집 을기반으로하고있다면, 설령서비스가 TV 라는용어를사용하고있다고하더라도그리고소위 웹드라마 라는새로운장르 37) PMG 지식엔진연구소, 시사상식사전, 박문각. 38) 송석윤 박선영 황성기, 신유형의인터넷컨텐츠에대한심의모델개발, 정보통신부지정연구 00-12, 2001. 2, 5 면. 39) 황성기, 방송프로그램편성규제정책에대한접근방법및방향성에관한연구, 홍익법학 제 12 권제 1 호, 홍익대학교법학연구소, 2011. 2, 176 면. 40) 웹드라마는기존방송매체가아닌인터넷, 모바일등온라인동영상스트리밍서비스를통해제공되는드라마를지칭하며 모바일드라마, SNS 드라마 등으로도불린다. 김미라 장윤재, 웹드라마콘텐츠의제작및서사특성에관한탐색적연구 - 네이버 TV 캐스트웹드라마분석을중심으로. 한국언론학보 59 권 5 호, 한국언론학회, 2015. 10, 299 면 ; 박수철 반옥숙 박주연, 웹드라마의이용동기가만족도와이용태도에미치는영향, 정보사회와미디어 제 16 권제 2 호, 한국정보사회학회, 2015. 9, 48 면.
20 法學論叢第 34 輯第 1 號 의콘텐츠가제공되고있다고하더라도 41), 그것은실시간서비스가아니라비실시간서비스에해당한다. 결국아프리카TV 등의 MCN에서제공하는소위 1인방송 혹은 인터넷개인방송 등의소위 인터넷방송 이실시간으로제공되고있다는이유로, 그리고네이버TV캐스트나다음TV팟등과같이포털이제공하는동영상콘텐츠서비스가 TV 라는용어를사용하고있고소위 웹드라마 등의개념으로방송프로그램과유사한콘텐츠를제공하고있다는이유로, 내용적규제에있어서방송에준하여규제를할필요가있다는주장은타당하지못하다. 왜냐하면이러한주장은실시간서비스와비실시간서비스가각각갖는 편집의의미 의차이에대한오해, 실시간서비스와비실시간서비스가표현의자유가추구하는이념중의하나인 이용자의정보선택권보장 의강화에기여하는정도의차이에대한몰이해에서비롯된측면이있기때문이다. Ⅵ. 나오는말 이상에서필자는콘텐츠심의와같은내용적규제에있어서 OTT 서비스의규제기준의설정이라는문제의식에서출발하여, OTT 서비스의개념및특징에대한분석및이글에서사용하고자하는 OTT 서비스의조작적정의를제시하였고, OTT 서비스가현행방송법상의방송에해당되는지여부에관한법해석론을전개하였으며, OTT 서비스의개념표지와규제의상관성및 OTT 서비스에대한규제기준설정시고려사항을살펴보았다. OTT 서비스의규제기준의문제를해결하고고민함에있어서는, 기존규제시스템의 단순한확장 은지양해야한다. 기본적으로 OTT 서비스의등장을포함하여지금까지이루어진매체환경의다변화는헌법상기본권인표현의자유의신장에분명히기여해왔고또한여전히기여한다. 기존규제시스템에대한비판적인식이결여된상태에서단순히기존규제시스템의확장만을전제로새로운서비스에대한규제시스템을설계하는것은표현의자유가추구하는이념중의하나인 이용자의정보선택권보장 및 정보의다양성확보 에부합하지않는것이다. 따라서 OTT 서비스의특성이표현의자유가추구하는이념중의하나인 이용자의정보선택권보장 및 정보의다양성확보 에있어서기존의방송보다긍정적인영향을미친다고한다면, OTT 서비스를제공하는주체의법적지위에상관없이규제를완화해야하는것이헌법의이념, 표현의자유의이념에부합하는것이다. 이러한관점에서 OTT 서비스의규제문제와관련 41) 웹드라마가드라마라는용어를사용한다고해서 TV 드라마의연장선상에서논의하기에는생산자, 텍스트, 향유자의층위에서나타나는양상들이상이하다는지적이있다. 이진, 한국웹드라마의스토리텔링양상, 인문콘텐츠 제 38 호, 인문콘텐츠학회, 2015. 9, 243 면.
OTT 서비스규제기준에관한연구 21 하여서는기존규제시스템의 단순한확장 이아니라, 기존규제시스템의 합리적조정과변용 이필요하다는점을강조하면서, 이글을마치고자한다. ( 논문투고일자 : 2017. 02. 13 / 심사및수정일자 : 2017. 03. 13 / 게재확정일자 : 2017. 03. 15) 주제어 : OTT, 내용적규제, 방송, 인터넷, 영화, 비디오, 표현의자유
22 法學論叢第 34 輯第 1 號 < 참고문헌 > 강재원, 수평적규제틀적용의타당성연구 - OTT(Over-The-Top) 를중심으로, 방송통신연구 2013 년가을호 ( 통권제 84 호 ), 한국방송학회, 2013. 10 권호영외 6 인, 방송영상콘텐츠유통플랫폼해외사례연구 : OTT 를중심으로, 한국콘텐츠진흥원, 2015. 10. 31 김미경 민병현 정세일, 융합형콘텐츠서비스실태조사연구, 방송통신심의위원회, 2014. 12 김미라 장윤재, 웹드라마콘텐츠의제작및서사특성에관한탐색적연구 - 네이버 TV 캐스트웹드라마분석을중심으로. 한국언론학보 59 권 5 호, 한국언론학회, 2015. 10 김선미 지성우, 현행멀티미디어법에대한비교법적고찰과발전방안 - OTT 서비스에대한한국과미국의규범을중심으로 -, 미국헌법연구 제 26 권제 3 호, 미국헌법학회, 2015. 12 김여라, 주문형비디오 (VOD) 서비스관련규제현황및개선방향, 이슈와논점 제 1131 호, 국회입법조사처, 2016. 3. 9 김정태, 디지털시대방송법해설, 개정 2 판, 커뮤니케이션북스, 2010 문화관광위원회, 영화및비디오물의진흥에관한법률안심사보고서, 2006. 4 문화관광위원회, 영화및비디오물의진흥에관한법률일부개정법률안심사보고서, 2008. 5 박민성, OTT 플랫폼의진화와규제이슈 - 수평규제, 중립성, 수직결합을중심으로 -, 정보통신정책연구 제 24 권 21 호 ( 통권 543 호 ), 정보통신정책연구원, 2012. 11. 16 박수철 반옥숙 박주연, 웹드라마의이용동기가만족도와이용태도에미치는영향, 정보사회와미디어 제 16 권제 2 호, 한국정보사회학회, 2015. 9 서기만, OTT 서비스의이해와전망, 방송과미디어 제 16 권제 1 호, 한국방송공학회, 2011. 3 송석윤 박선영 황성기, 신유형의인터넷컨텐츠에대한심의모델개발, 정보통신부지정연구 00-12, 2001. 2 오기두, 인터넷개인방송에의한표현의보호와규제, 미디어와인격권 제 2 권제 1 호, 2016. 11 이구현, 방송법제론, 커뮤니케이션북스, 2013 이원우, 우리나라에서방송통신융합에따른규제체계의문제점과개선방안, 이원우편, 방송통신법연구 Ⅳ - 방송통신융합환경에따른규제체계의대응 -, 서울대학교공익산업법센터, 2008 이진, 한국웹드라마의스토리텔링양상, 인문콘텐츠 제 38 호, 인문콘텐츠학회, 2015. 9 임수봉외 2 인, OTT 서비스동향및기술분석, 2015 년도한국인터넷정보학회추계학술발표대회논문집 제 16 권 2 호, 한국인터넷정보학회, 2015. 10 정보통신정책연구원, 인터넷동영상서비스에대한합리적제도화방안연구, 미래창조과학부, 2015. 11 정원조 정필운, 스마트시대의유료방송규제 : 현황과과제, 경제규제와법 제 7 권제 2 호, 서울대학교공익산업법센터, 2014. 11 조수미, 뉴미디어로서의 OTT 서비스, 한국통신학회학술대회논문집, 한국통신학회, 2011. 6 최영, 인터넷방송 - 웹캐스팅의실제와이해 -, 커뮤니케이션북스, 1999 최진응, 온라인동영상서비스 (OTT) 의쟁점과개선과제, 현안보고서제 287 호, 국회입법조사처, 2015. 12. 30 한광접, N-/ 멀티스크린및 OTT 서비스시대의미디어생태계변환의여섯가지특징과함의 : 미국사례, 한국콘텐츠학회논문지 제 14 권제 8 호, 한국콘텐츠학회, 2014. 8 황성기, 인터넷과선거운동, 언론과법 제 9 권제 1 호, 한국언론법학회, 2010. 6 황성기, 방송프로그램편성규제정책에대한접근방법및방향성에관한연구, 홍익법학 제 12 권제 1 호, 홍익대학교법학연구소, 2011. 2 황성기, 불법정보에대한방송통신위원회의취급거부 정지 제한명령제도의헌법적및합헌적해석 적용의방향 - 한총련웹사이트폐쇄사건을중심으로 -, 법학평론 제 6 권, 서울대학교법학평론편집위원회, 2016. 4 황승흠, N- 스크린서비스확산에따른방송입법정책의검토, 방송문화연구 제 27 권제 1 호, KBS 방송문화연구소, 2015. 6
OTT 서비스규제기준에관한연구 23 < 국문초록 > OTT 서비스규제기준에관한연구 - 내용적규제를중심으로 - 황성기 최근기존의 TV 수상기가아닌 PC, 태블릿 PC, 스마트폰등의단말기를통한동영상콘텐츠의시청이늘어나고또한동영상콘텐츠서비스를제공하는다양한사업자들이등장하면서, 소위 OTT(Over the Top) 서비스 의규제문제가논란이되고있다. OTT 서비스관련규제문제중의하나가바로콘텐츠심의와같은내용적규제에있어서 OTT 서비스를방송에준하여규제를할지아니면인터넷을통해서제공되는일반적인인터넷콘텐츠에준하여규제를할지의문제이다. 이연구는콘텐츠심의와같은내용적규제에있어서 OTT 서비스의규제기준을제시하는것을목적으로한다. 이를위해이연구에서는 OTT 서비스를 단말기의종류에상관없이인터넷을통해제공되는동영상콘텐츠서비스 라고정의하였다. OTT 서비스의내용규제기준과관련하여이연구는다음과같은점들을도출하였다. 첫째, 법해석상 OTT 서비스가현행방송법이규율하고있는방송에해당하지는않는다는점이다. 둘째, 인터넷의구조적특성과규제의정당성이라는관점에서, 인터넷을기반으로하는 OTT 서비스에대한규제의기준과정도의수준은기존의방송보다는완화되어야한다는점이다. 셋째, 동영상콘텐츠서비스와규제의실효성이라는관점에서, OTT 서비스를통해서제공되는동영상콘텐츠에대해서는기존규제체계에의해서도충분히규율이가능하다는점이다. 넷째, OTT 서비스에대한규제의비대칭성문제를해결함에있어서는, 규제의비대칭성해소의필요성과규제의비대칭성의해소방향을모두고려할때, 내용적규제영역에서는신중을기할필요가있다는점이다. 다섯째, OTT 서비스는시간적편집을전제로하는실시간서비스보다이용자의정보선택권보장을강화시키는공간적편집을전제로하는비실시간서비스에해당하므로, 내용적규제에있어서방송에준하여규제를할필요가있다는주장은타당하지못하다는점이다.
24 法學論叢第 34 輯第 1 號 <Abstract> A Study on the Regulation Standard of OTT Service - Focusing on the Content Regulation - Sung Gi Hwang*42) While recently viewing of audiovisual contents not by traditional television but by new devices, for example, personal computer(pc), tablet PC or smart phone, etc. is increasing and diverse providers of audiovisual content service are appearing, the issues of regulation on the so-called OTT(Over the Top) service is caught up in controversy. Especially, the one of the issues is whether to regulate OTT service according to broadcasting regulation standard or Internet regulation standard in content regulation. This study aims to suggest the regulation standard of OTT service in content regulation. For this purpose, this study defined OTT service as audiovisual content service over the Internet regardless of kinds of device. Regarding the content regulation standard of OTT service, assertions of this study are as follows. First, OTT service doesn't come under the concept 'broadcasting' of the current Broadcasting Act according to legal interpretation. Second, in a viewpoint of the structural character of the Internet and legitimacy of regulation, the regulation standard and level of OTT service based on the Internet should be relaxed rather than broadcasting. Third, in a viewpoint of audiovisual content service and effectiveness of regulation, audiovisual contents by OTT service can be regulated fully by the current regulation systems. Fourth, solving of regulation asymmetry problem in OTT service should be done carefully in content regulation while considering need and direction of solving of regulation asymmetry problem Fifth, OTT service is non real-time service based on space-editing rather than * Professor, School of Law, Hanyang University.
OTT 서비스규제기준에관한연구 25 real-time service based on time-editing. And non real-time service enhances user's power to choose information more than real-time service. Therefore a theory that OTT service should be regulated according to broadcasting regulation standard is not appropriate. Key Words : OTT(Over the Top) Service, Content Regulation, Broadcasting, Internet, Movie, Video, Freedom of Expression