특정감사 감사보고서 - 울산광역시폐기물매립시설설치지연관련공익감사청구 - 2018. 9. 감사원
목 차 Ⅰ. 감사실시개요 1 1. 감사배경및목적 1 2. 감사중점및대상 2 3. 감사실시과정 2 4. 감사결과처리 2 Ⅱ. 감사결과요약 3 Ⅲ. 감사결과처분요구사항 9 1. 산업단지개발계획변경신청에대한거부처분사유미기재등업무처리부적정 ( 주의 ) 10
Ⅰ. 감사실시개요 1. 감사배경및목적 청구인 (A 등 487명 ) 은울산광역시 ( 이하 울산시 라한다 ) 가관내사업장폐기물매립시설이 2020년에포화될예정인데도특정업체에특혜를줄목적으로사업장폐기물매립시설설치를지연하고있는등업무를부당하게처리하고있다며 2018. 1. 30. 감사원에공익감사청구를제기하였다. 이에감사원은청구인주장의사실여부등을확인하기위하여이번감사를실시하였다. 감사청구요지 1 폐기물매립시설 ( 매립장 ) 설치지연등기관이기주의적행태확인 - 울산시는매립장설치가시급한데도매립시설설치를고의로지연하고있음 2 산업단지개발계획변경거부처분의부당성및예산 ( 소송비용 ) 낭비확인 - 울산시는 주식회사 ( 대표이사 B, 이하 이라한다 ) 의매립장설치를위한산업단지개발계획변경신청을부당하게거부하였을뿐만아니라거부처분사유를미기재하는등으로 산업단지개발계획변경신청거부처분취소소송 에서패소하여예산 ( 소송비용 ) 을낭비하였음 - 또한대법원의확정판결후에도기속력에반하여재거부처분하는등행정편의적인행태를보임 3 매립장설치검토과정에서공무원의부당행위및특정업체에특혜제공의혹 - 울산시는당초 에매립장설치허가를약속하였다가번복하였을뿐만아니라그과정에서공무원이 에용역업체를알선하는등부당행위를하였고, 과달리특정폐기물업체에는폐기물매립용량을늘려줘독점적영업환경을조성하는등특혜를제공 - 1 -
2. 감사중점및대상 이번감사는청구요지를중심으로울산시가두번에걸쳐폐기물매립시설설치를위한산업단지개발계획변경신청을불승인한업무처리과정이적정하였는지, 울산시공무원이용역업체를알선하는등의부당행위가있었는지및특정폐기물매립업체에특혜를제공하였는지등을감사중점으로정하고울산시와낙동강유역환경청을대상으로이를점검하였다. 3. 감사실시과정 2018. 7. 16. 부터같은해 7. 20. 까지 5 일간감사인원 4 명을투입하여실지감사를 실시하였다. 4. 감사결과처리 감사원은울산시의의견등을포함하여지적사항에대한내부검토를거쳐 2018. 9. 3. 감사결과를최종확정하였다. - 2 -
Ⅱ. 감사결과요약 감사청구요지 1 울산시는사업장폐기물매립시설확충이시급한데도 의신규매립시설설치허가에필요한 ㄱ산업단지개발계획변경승인을고의로지연하는등기관이기주의적인행태를보임 가. 지방자치단체의관내사업장폐기물매립시설설치의무관련 폐기물관리법 제 18 조및제 25 조제 7 항등에따르면사업장폐기물 1) 은배출자에게처리 2) ( 자가또는위탁 ) 의무를부과하고있고, 사업장폐기물처리업은생활폐기물과달리 지역제한영업을불허하여전국을대상으로영업하는점등에비추어볼때지방자치단체가관내에서발생하는사업장폐기물을매립하기위한시설을확보할의무가있다고보기는어렵다. 그리고 2018년 8월현재울산시관내에서운영중인사업장폐기물매립시설 3개소 ( 민간운영 ) 의잔여매립용량 (2017 년 12월기준 ) 은 177만m3 ( 증설가능용량 120만m3포함 ) 로 2023년 8월까지사업장폐기물처리가가능하며, 전국 17개광역자치단체 ( 자치시포함 ) 중서울특별시, 인천광역시등 8곳은사업장폐기물매립시설을보유하지않은데비해울산시는 2015년이후관내사업장매립폐기물발생량과비슷한양의매립폐기물을처리중인것으로확인되는등울산시가기관이기주의적행태를보이고있다고하기어려워해당사항을종결처리하였다. 1) 폐기물 ( 폐기물관리법 제 2 조 ) 은배출주체에따라생활폐기물과사업장폐기물로구분되고, 사업장폐기물은사업장배출시설계폐기물, 지정폐기물, 건설폐기물로구분됨 2) 폐기물처리는수집 운반 보관 재활용 처분활동을말하며, 처분은다시중간처분 ( 소각, 중화, 파쇄, 고형화 ) 과최종처분 ( 매립 ) 으로나뉨 - 3 -
나. 지방자치단체관할산업단지내폐기물매립시설설치의무관련산업단지의경우 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률 제5조등에따라산업단지를개발 증설하는경우지방자치단체가매립시설설치 운영을위한계획을산업단지개발 ( 변경 ) 계획에포함하도록되어있으나, ㄱ산업단지는같은법시행령제3조에부합하는매립시설 ( 최종처리대상폐기물을 10년이상매립할매립시설 ) 을이미확보하였고증설 ( 폐기물이연간 2만톤이상발생하고전체조성면적이 50만m2이상 ) 하는경우도아니어서울산시가폐기물매립시설을추가로설치할의무가있다고보기어렵다. 그리고이와같은경우를제외하고기존산업단지내폐기물매립시설을설치 운영하기위한산업단지개발계획변경행위는 산업입지및개발에관한법률 제6조제3항, 제5항등관련규정및판례에따른행정청의재량행위 3) 로서ㄱ산업단지내녹지를폐기물처리시설용지로변경할지여부는울산시장이부지활용방안등전반적인산업단지운영계획을고려하여판단할재량사항이다. 따라서울산시가산업단지개발계획변경신청을거부하더라도그재량권행사에일탈 남용이있는경우가아닌한위법한처분으로보기어렵다. 재량권의일탈 남용여부는 Ⅱ-감사청구요지 2 나항 에서검토 3) 울산지방법원 2015 구합ㄷ판결, 부산고등법원 2015 누ㄹ판결참조 - 4 -
감사청구요지 2 울산시가 1 의개발계획 ( 토지이용계획 ) 변경신청을부당하게거부하였을뿐아니라거부처분 사유를고의로기재하지않는등부작위로예산 ( 소송비용 ) 을낭비하였고, 2 대법원에서사유를 기재하지않은거부처분이위법하다고판결하였는데도기속력에반하여또다시거부처분 가. 산업단지개발계획변경신청거부처분 (1차) 의적정성 행정절차법 제23조에따르면행정청은처분을할때에는신청내용을모두그대로인정하는경우등외에는당사자에게그근거와이유를제시하도록되어있다. 그러나울산시는 이 2015. 4. 8. ㄱ산업단지내임야 ( 울산시남구 ) 에사업장폐기물매립장을설치하기위해산업단지개발계획변경신청을한데대해실질녹지면적감소에따른대기환경악화우려, 변경승인시다른업체의유사신청에대한거부명분상실등을실제거부사유로내부적으로검토하고도녹지를폐기물처리시설용지로변경할수없는근거와이유등을명시하지않은채단순히 녹지용지로되어있어폐기물매립장입지가불가하며, 폐기물처리시설용지로개발계획변경이불가하다 라고거부의사표시문구만기재하여 2015. 4. 10. 에통보하였다. 한편 이제기한 산업단지개발계획변경신청거부처분취소소송 에서대법원은 2017. 8. 29. 울산시가거부처분의근거와이유를제시하지않아 행정절차법 을위반하였다며울산시에대하여패소판결하였다. 이와관련하여감사원은울산시장에게앞으로행정처분등을하면서 행정절차법 의규정을 - 5 -
신청에대한거부처분의근거와이유를명시하지않아민원인에게불편을초래한관련 자 3 명을주의요구하였다. 개별처분요구사항명세 1 번참조 나. 산업단지개발계획변경신청거부처분 (2차) 의적정성울산시는위대법원판결이후인 2017. 10. 30. 의산업단지개발계획변경신청에대해같은해 12. 14. 실질녹지면적의감소, 환경오염우려등을이유로재차거부처분하였다. 이에대해청구인은 산업입지의개발에관한통합지침 ( 국토교통부고시 ) 제14조제1호에서매립방법에의한폐기물처리시설용지는산업단지녹지비율에포함되어관련규정에따른녹지비율 4) 에영향을미치지않으므로거부처분은부당하다고주장하고있다. 그러나울산시는폐기물처리시설설치시실제녹지로서역할을할수없는등규정상녹지비율이아닌실질적녹지비율감소등을주된거부처분사유로들면서이와함께대기오염, 침출수누출, 소음 분진발생등환경오염이우려된다는사유를들고있는데매립시설을설치한다고해서환경오염우려등이없다고단정할수없어울산시가현저하게재량권을남용한것으로보기어려우므로해당사항을종결처리하였다. 다. 소송비용집행의적정성울산시가 의행정소송 ( 산업단지개발계획변경신청거부처분취소 ) 에대응하여 4) 산업단지규모별 ( 녹지비율 ): 100 만m2미만 (5~7.5%), 100 만 ~300 만m2 (7.5~10%), 300 만m2이상 (10~13%) ㄱ산업단지 ( 규모 4,800 만m2 ) 의 2017 년말기준녹지비율 11.7%, 폐기물매립시설부지제외시 8.5% - 6 -
소송비용으로 58 백만원을집행한데대하여살펴본바, 울산광역시소송사무처리 규칙 에근거하여집행된것으로특별한문제점을확인할수없어해당사항을종결 처리하였다. 감사청구요지 3 울산시가 의폐기물매립장설치와관련하여 1 시장 C 등이매립장을허가해주겠다고약속하였을뿐아니라 장 D( 공로연수중 ) 는퇴직간부 ( 전 장 E) 가부사장으로근무하는주식회사 에매립시설용역을알선하고 2 과달리특정폐기물업체 [ 주식회사 ] 에는폐기물매립용량을늘려주고독점적영업환경을조성하는등특혜를제공 가. 울산시관계자의부당행위여부청구인은감사청구서에서울산시장이ㄱ산업단지에신규매립시설설치를허가해주기로약속하여 이 2015. 1. 2. 매립장부지 ( 임야 3필지 24,493m2 ) 를매입 (15억원 ) 하였고, 산업단지개발계획을담당하는 장 D도매립장설치가가능하다고하면서매립시설용역업체인주식회사 ( 이하 이라한다 ) 을소개하여용역계약을맺도록알선하였다며그증빙으로확인서 ( 날인자 : F, G) 등을제출하였다. 그런데 부사장이었던 F( 전울주군 ) 은제출된확인서는자신이작성한것과내용이상이하고, 시장이매립장설치를허가해주겠다고말한사실을직접또는제3자를통해들은바없다고하였으며, 대표이사였던 G( 현 감사 ) 은 장 D가직접또는간접적으로매립장설치가가능하다고말하였거나 을소개하여용역계약을맺도록알선한사실이없으며제출된확인서는자신이작성하거나날인하지 - 7 -
않은문서라며청구요지를부인하였다. 이에대한관련자진술의신뢰성을확인하기위해청구인대표 A에게 4차례면담요청을하였으나 A가응하지않았고, 울산시가폐기물매립시설설치승인을긍정적으로검토한내부문서등도확인할수없어종결처리하였다. 나. 특정업체에특혜제공여부울산시는 2007년 3월 폐기물매립시설확충계획 을수립하면서관내사업장폐기물처리업체전체 (12개) 를대상으로시설증설등에대한의견을수렴한후 2007년 9월과 11월에매립장관리상태등을고려하여증설을희망하는 6개업체중주식회사 등 4개업체의증설을위해산업단지개발계획을변경한사실이있었다. 그리고 2013년 1 월및 2015년 7월주식회사 의매립용량증설을위한개발계획변경은기존폐기물처리시설부지 ( 약 34만m2 ) 내에서매립용량만을증설한것으로실질녹지면적의감소를초래하지않아울산시의산업단지관리방침 ( 실질녹지비율감소불허 ) 에부합하는등특정업체에대한특혜로보기어려워종결처리하였다. - 8 -
Ⅲ. 감사결과처분요구사항 - 9 -
개별처분요구안 ( 1 ) 번 감사원 주의요구 제목소관기관조치기관 산업단지개발계획변경신청에대한거부처분사유미기재등업무처리부적정 울산광역시 울산광역시 내 용 1. 업무개요울산광역시 ( 이하 울산시 라한다 ) 는 2015. 4. 8. 주식회사 ( 이하 이라한다 ) 가사업장폐기물처리시설 ( 매립장 ) 을설치하기위해ㄱ산업단지내임야 3필지 ( 울산시남구 ) 의토지이용계획을변경 ( 녹지 폐기물매립시설 ) 해달라는산업단지개발계획변경신청서를제출하자같은해 4. 10. 이를거부처분하였다. 2. 관련규정및판단기준 행정절차법 제23조에따르면행정청은신청내용을그대로인정하여처분하는경우, 단순 반복적인처분또는경미한처분으로서당사자가그이유를명백히알수있는경우, 긴급히처분할필요가있는경우를제외하고는당사자에게처분의근거와이유를제시하도록되어있다. 따라서울산시는 의산업단지개발계획변경신청을거부처분할때에는 이행정구제절차로나아가는데지장이없을정도로거부처분의근거와이유를 - 10 -
적정하게기재하여회신하여야했다. 3. 감사결과확인된문제그런데울산시 ( ) 는당초 이 2015. 4. 8. ㄱ산업단지내녹지를폐기물매립시설로변경해달라는산업단지개발계획변경신청서를제출하자 2015. 4. 10. 내부검토 5) 를통해 1 개발계획상녹지용지에민간폐기물매립시설이입지한곳은한곳도없고, 2 ㄱ산업단지가대기보전특별대책지역으로지정되어있어실질적녹지감소에따른대기환경악화가우려되며, 3 매립기간이평균 20년정도소요되는것을감안할때장기간녹지로서의기능은불가능하게되고, 4 이건허용시기존업체또는제3의업체가녹지를폐기물매립장으로개발계획을변경하는신청이예상되며, 이때거부의명분을상실한다는등네가지이유를들어거부처분하는것으로결정하였다. 그러나울산시 ㄱ산업단지개발계획업무담당자 H은 2015. 4. 10. 신청인이거부처분이유를알고있을것으로임의로판단 6) 한후 에회신할문서를작성하면서위검토내용에따른실질적거부처분사유는기재하지않은채 ㄱ산업단지개발계획상토지이용계획에는녹지용지로되어있어폐기물매립장입지가불가하며, 녹지용지를폐기물처리시설용지로개발계획을변경하는것도불가합 5) ㄱ산업단지지정 ( 개발계획 ) 변경검토보고 (2015. 4. 10. 장 I 결재 ) 6) 낙동강유역환경청은 2014. 10. 22. 로부터폐기물처리업사업계획서를제출받은후 2015. 1. 9. 울산시등에사업계획서에대한검토의견을요청하였고, 이에울산시 ( ) 는 2015. 1. 28. 의폐기물최종처분업사업계획서에대한검토의견을회신하면서본문에언급한 1, 2, 4 세가지사유를기재한사실이있어 이거부처분사유를알고있었을것으로판단하였다고진술하였으나, 낙동강유역환경청은울산시로부터제출받은산업단지개발계획변경거부에대한근거와이유를기재하지않고단순히녹지에서폐기물시설로산업단지개발계획을변경하면폐기물매립장입지가가능한것으로 에사업계획서를보완하도록요청 - 11 -
니다. 라고거부의의사표시만기재하는것으로기안하였고 J은 H과같은사유로거부처분에대한근거와이유가기재되어있지않은기안문을결재하였으며, 과장 K 7) 과국장 I은이에대한검토를소홀히하여그대로결재하는등업무관련자 3 명은산업단지개발계획변경신청을거부처분하면서그근거와이유를제시하지않고산업단지개발계획변경신청을거부한다는결과만기재하여 에회신하였다. 이후 은 2015. 5. 18. 울산시의거부처분이재량권일탈 남용에해당된다는사유로취소소송을제기하였는데, 대법원은울산시가아무런실질적인내용없이단순히신청을불허한다는결과만을통보함에따라항소심까지잘못확정된처분사유를바탕으로심리가진행된점등을들면서울산시의거부처분은근거와이유를제시하지않아 행정절차법 위반으로취소되어야한다고 2017. 8. 29. 판결 8) 하였다. 이와같이울산시가 의산업단지개발계획변경신청에대해거부처분을하면서 행정절차법 제23조에따른그근거와사유를명시하지않았기때문에 이소송을제기하게되었고, 울산시는이에대응하기위해 58백만원의소송비용을집행하고행정력을낭비하게되었다. 관계기관의견 울산시는감사결과를받아들이면서앞으로법정민원거부처분시 행정절차법 등에따라근거와이유를명확하게제시하여민원인에게불편을주는 일이없도록처리하겠다는의견을제시하였다. 7) 2018. 6. 30. 퇴직 8) 대법원 2016 두ㅁ - 12 -
조치할사항울산광역시장은 1 앞으로행정처분등을하면서 행정절차법 의규정을위반하는일이없도록관련업무를철저히하고 2 관련자에게는주의를촉구 ( 다른기관으로옮긴관련자에대해서는현소속기관장에게주의를촉구하도록통보 ) 하시기바랍니다.( 주의 ) - 13 -