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I 2012-42-2 I I 2012-43 I I 2012-44 I I 2012-45 I I 2012-46-1 I I 2012-46-2 I I 2012-47 I I 2012-48 I KIPA KIPA 연구보고서 2012-38 선거공약사업의 타당성 평가를 통한 국가재정안정화 방안 선거공약사업의 타당성 평가를 통한 국가재정안정화 방안 이 민 호 홍 득 표 이민호 연구위원 행정학 박사(서울대학교) 주요관심분야 정책분석, 규제정책, 공공관리, 비영리조직 주요경력 행정안전부 책임운영기관평가단 평가위원, 기획재정부 공공기관 경영평가단 평가위원, 행정안전부 통계선진화 자문위원 이민호 홍득표 I 2012-36 I I 2012-37 I I 2012-38 I I 2012-39 I I 2012-40 I I 2012-41 I I 2012-42-1 I 선거공약사업의 타당성 평가를 통한 국가재정안정화 방안 선거공약사업의 타당성 평가를 통한 국가재정안정화 방안 I 2012-04 I I 2012-05 I I 2012-06 I I 2012-07 I I 2012-08 I I 2012-09 I I 2012-10 I I 2012-11 I I 2012-12 I I 2012-13 I I 2012-14 I I 2012-15 I I 2012-16 I I 2012-17 I I 2012-18 I I 2012-19 I I 2012-20 I I 2012-21 I I 2012-22 I I 2012-23 I I 2012-24 I I 2012-25 I I 2012-26 I I 2012-27 I I 2012-28 I I 2012-29 I I 2012-30 I I 2012-31 I I 2012-32 I I 2012-33 I I 2012-34 I I 2012-35 I 효율적인 복지서비스 전달체계를 위한 개선방안: 노인장기요양서비스를 중심으로 행정통계로 보는 정부행정의 현황과 과제 정부 조직관리의 자율성과 책임성에 관한 연구 : 정부기관법인화ㆍ특별지방행정기관ㆍ책임운영기관을 중심으로 공공부문 스마트워크(Smart Work) 추진에 따른 조직관리 혁신방안 소셜네트워크 활용증가에 따른 정보윤리 문제와 법 제도 개선방안 미래 전자정부를 위한 정부조직 재설계에 관한 연구 지식재산보호제도 개선방안 연구 국가시험 관리제도의 발전방안 연구 다문화 사회에 대비하는 규제 정비 방안 위험규제(Risk Regulation)에 관한 연구: 위험평가제도의 법정화를 중심으로 규제영향분석의 공공협의체계 개선방안에 관한 연구 규제개혁 시스템 개선방안에 관한 연구 중소기업 규제형평성 제고를 위한 규제개혁방안 정책현안과제 분석 점검 제도화 방안 정부업무평가에 대한 메타평가 및 개선방안 연구 특정평가결과의 효과적 환류방안에 관한 연구 주요정책과 재정사업 평가의 연계화를 위한 방안에 관한 연구 중앙행정기관 성과에 대한 중장기 관리체계 구축방안 연구 정부부문 부패실태에 관한 연구 효과적 거버넌스 운영을 위한 우리사회 신뢰수준에 관한 연구 북한이탈주민 정책조정체계에 관한 연구 개방적 이민정책의 미래정책영향 분석 부처 간 융합행정체제 구축을 위한 관리전략 연구 한국의 해양 주권에 관한 연구 행정환경과 정부특성 비교연구V: 독일의 행정과 공공정책 행정환경과 정부특성 비교연구V: 인도네시아의 행정과 공공정책 초대형 중대재난 시나리오의 발굴 및 사전 대응체계의 마련 기후변화재난 정책갈등 연구: 온실가스배출권 거래제 갈등을 중심으로 범정부적 국가위기ㆍ재난관리시스템 연구 전 지구적 위험에 대응한 위기관리 거버넌스 체계 구축 스마트모바일 기술을 활용한 재난안전관리 민간 역할 확대 방안 연구 사회복지재정의 합리화 방안 연구 PAYGO(수입지출균형)제도 도입방안 통합재정정보시스템(dBrain)의 효과에 관한 연구 재정건전성을 위한 세입관리 및 세출관리 개선방안 : 세입관리 계획과 재정운용계획의 연계를 중심으로 한국의 새마을운동: 결과지향적 자원관리와 자체조직화 활동 간의 조화 경제성장에 기여하는 사회복지정책과 재정 확립방안 선거공약사업의 타당성 평가를 통한 국가재정안정화 방안 대안적 갈등해결방식(ADR)제도의 운영실태 및 개선방안 연구 사회적 집단갈등의 영향요인과 해결방안에 관한 연구 효과적 공공갈등관리를 위한 행동경제학적 선택설계에 관한 연구 정부신뢰와 소통제고를 위한 Public Relations 시스템 구축사업 - 소셜 미디어를 이용한 정부 PR 체계 구축 방안 정부신뢰와 소통제고를 위한 Public Relations 시스템 구축사업 - 국제적 위상제고에 따른 우리나라 정부의 해외홍보체계 발전방안 원조 수원국의 특성에 따른 ODA 지원 전략의 구축에 관한 연구 ODA 정책사업의 평가체계 연구 주요 수원국의 ODA사업 관리체계 비교분석 이명박정부 주요정책의 성과와 과제(1권) 이명박정부 주요정책의 성과와 과제(2권) 국문요약 영문요약 KIPA 연구보고서 2012-38 I 2012-01 I I 2012-02 I I 2012-03 I www.kipa.re.kr KIPA 연구보고서 2012-38 주요 논문 및 저서 공공기관 선진화 이후 공공기관 노사관계 분석 (2012), 공무원 인식조사를 통한 정부조직의 저성과자 개념과 관리실태 분석(2012), 중앙행정기 관 총액인건비제 제도개선 연구(2011), 규제개혁을 위한 형평성 기준의 제고방안(2010), 사업자 단체와 정부간 관계 유형의 다양성 연구(2010), 공공기관의 공공성과 효율성 간의 조화방안 모색 (2009), Government Influence on the Formation of Nonprofits: A Dual Relationship between Local Government and Local Nonprofits(2008) 홍득표 인하대 교수 정치학박사(미국 하와이대학교) 주요관심분야 정치발전, 민주시민교육, 정치과정 주요경력 인하대 사범대학장, 교육대학원장, 국가교육과학기술자 문회의 제4기 수석전문위원, 고등학교 법과정치 교과성 검정심 의위원장 ISBN 978-89-5704-469-8 주요 논문 및 저서 선전벽보의 슬로건 분석, 현대정치과정론, 한국정당개혁론

KIPA 연구보고서 2012-38 선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 이민호 홍득표

참여연구진 연구관리책임자 이민호연구위원 한국의정연구회 연구책임자홍득표교수 ( 인하대 ) 공동연구자홍명신교수 ( 인하대 ) 출처를밝히지않고이보고서를무단전제또는복제하는것을금합니다. 본보고서의내용은연구책임자의개인적의견이며, 연구원의공식적인의견은아님을밝힙니다.

발간사 가장최근의 18대대선을포함해대한민국정부수립후반세기이상이흐르면서수많은선거가치러졌습니다. 물론과거국민들의투표행태를살펴보면지역주의나연고주의를중시한경향을확인할수있습니다. 그러나최근의대통령선거에서는후보들이내건선거공약이당선의주요변인으로등장하는모습이나타나고있으며, 공약으로제시된정책사업의중요성이높아지고있습니다. 이러한모습은선진적인선거풍토를보인다는점에서긍정적으로평가할수있을것이나, 한편으로는당선이후감당할수없는공약때문에정책혼선을일으키고, 국민과의약속을실행에옮기지못하면서국민적불만을받고있으며그과정에서사회적갈등을유발하는부작용도낳고있습니다. 선출직공직에출마하는후보자는선거기간중에공약을제시하고유권자는후보자및정당을선택할때이를검토하는과정을거치게됩니다. 그러나후보자의공약사업이체계적으로검토되지않아국가나지역사회에필요치않은사업에막대한예산이지출되거나, 사회적갈등과반대여론에부딪쳐공약이제대로이행되지못하는사례가발생하고선거공약에대한문제점이부각되고있는상황입니다. 이러한배경에서본연구는현재우리나라의대통령선거공약및공약사업의의미, 대통령선거공약의정책화과정, 한국대통령선거와국가재정, 투표행위에관한이론, 선거공약의생성 평가 집행에관한해외사례, 대통령선거공약사업에대한평가등을고찰해보고있습니다. 이를통해후보자의선거공약의타당성을단계적으로평가하고선거공약사업이국가정책으로전환되는과정에서국가재정의안정성과효율성을기할수있는모델을개발하고있습니다. 대통령선거후보자들이제시하는선거공약에대한정교한타당성모델을만드는것은대형국책사업의지연, 법적소송, 사회적갈등등을완화하는데도움이될것입니다. 이는공약개발과정에서부터구체화되

는일련의과정에서실현불가능한공약의남발을사전에방지하고, 불필요한국가재정의낭비요소를막는선거사전 사후관리기재를마련하는데도움을줄것으로기대됩니다. 본연구를수행해주신사단법인의정연구회와참여연구진의노고를치하하며, 연구와관련하여자문및집필에참여해주신다수의외부전문가들께도노고에감사드립니다. 2012 년 12 월 한국행정연구원원장이은재

CONTENTS 제 1 장서론 [ 홍득표 홍명신 ] 1 제 1 절연구목적및연구의필요성 2 제 2 절연구방법 6 제 2 장이론적배경및선행연구 [ 홍득표 홍명신 ] 7 제1절선거공약과선거공약사업의의미 8 1. 대통령선거공약의개념 9 2. 대통령선거공약사업의의미 12 3. 대통령선거공약의정책화과정 17 4. 한국대통령선거공약과국가재정 25 제2절선거공약, 투표행위에관한이론적고찰 34 1. 쟁점투표 35 2. 경제투표와합리적선택 37 3. 한국유권자들의쟁점투표, 경제투표 41 제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 [ 홍득표 홍명신 ] 47 제1절영국노동당의선거공약개발시스템 51 1. 매니페스토 (Manifesto) 52 2. 영국노동당의공약개발 55 3. 영국내다른정당들의공약개발과정 59 제2절공약정책우선순위결정 : 브라질의참여예산제 62 제3절선거당일유권자의선거공약선호도측정 : 미국의출구조사 68 1. 출구조사의개념 69 2. 출구조사의실시목적 70 3. 출구조사의내용 71 4. 프라이머리, 코커스, 부재자투표의출구조사 74 iii

제 4 장대통령선거공약사업에대한평가 [ 홍득표 홍명신 ] 77 제1절평가주체별평가 80 1. 시민단체, 이익단체, 매니페스토단체 80 2. 학계, 학회, 연구소등 82 3. 언론 87 4. 정부 90 제2절시기별평가 100 제 5 장대통령선거공약사업의타당성평가모델 [ 홍득표 홍명신 ] 105 제1절정당차원의공약준비개발시스템강화 108 제2절선거당일공약에대한유권자평가자료확보 111 제3절유권자참여방식의공약사업우선순위예산제도도입 113 제4절단계적대통령선거공약사업타당성평가모델 115 1. 선거전검증평가단계 - 공약생성단계 116 2. 선거전검증평가단계 - 선거캠페인단계 117 3. 선거당일검증평가단계 - 유권자평가단계 117 4. 선거후검증단계 - 정권인수단계 118 5. 선거후검증평가단계 - 정책실행단계 118 제5절공약사업의타당성검증모델을위한법제보완 121 1. 국가재정법개정안 121 2. 지방재정법개정안 123 제 6 장결론 [ 홍득표 홍명신 ] 125 참고문헌 129 iv

표목차 < 표 1> 역대한국대통령선거개요 26 < 표 2> 1990년-2003년브라질주요도시의참여예산제참여규모 64 < 표 3> 2008년미국대통령선거에사용된출구조사내용 73 < 표 4> 예비타당성조사와본타당성조사의비교 99 < 표 5> 정책과정별주요평가기준 101 < 표 6> 국가재정법개정안 122 < 표 7> 지방재정법개정안 124 v

그림목차 < 그림 1> 대통령과청와대비서실의영향력 23 < 그림 2> 한국주요정당의변천 (1981-2009) 46 < 그림 3> 영국노동당전국정책포럼구성 58 < 그림 4> 브라질참여예산제의진행과정 65 < 그림 5> 예비타당성조사의분석개요 96 < 그림 6> 타당성조사와사업진행개요 98 < 그림 7> 단계적대통령선거공약사업타당성평가모델 115 < 그림 8> 유권자평가분석을반영한강화된예비타당성조사 119 vi

국문요약 1. 연구배경및필요성 오랜기간우리나라에서대통령선거는민주주의의수단이자과정일뿐만아니라목표로상징되어왔으나, 2000 년이후치러진 2차례의대통령선거에서후보들이내건선거공약이당선의주요변인으로등장하는모습이나타나고있음 그러나공직후보자들이국가와국민의장래를위해꼭필요한정책을개발하고제시하기보다는선거승리를위한득표전략으로, 우선당장국민의지지를받고보자는식의무책임한공약을남발해온경향이있음 후보들은당선이후감당할수없는공약때문에정책혼선을일으키고, 국민과의약속을실행에옮기지못하면서국민의불만을받고있으며그과정에서사회적갈등을유발하게됨 본연구에서는현재우리나라의대통령선거공약및공약사업의의미, 대통령선거공약의정책화과정, 한국대통령선거와국가재정, 투표행위에관한이론, 선거공약의생성 평가 집행에관한해외사례, 대통령선거공약사업에대한평가등을고찰해보고자함 이를통해후보자의선거공약의타당성을단계적으로평가하고선거 공약사업이국가정책으로전환되는과정에서국가재정의안정성과 vii

국문요약 효율성을기할수있는모델을개발하고자함 본연구는구체적인타당성평가척도개발보다는그시스템을구축할수 있는방향성을제시하는것을목적으로함 대통령선거후보자들이제시하는선거공약에대한정교한타당성모델을만드는것은대형국책사업의지연, 법적소송, 사회적갈등등을완화하는데도움이될것임 공약개발과정에서부터구체화되는일련의과정에서실현불가능한공약의남발을사전에방지하고, 불필요한국가재정의낭비요소를막는선거사전 사후관리기제를마련하는데도움을줄것으로기대 본연구를수행하기위해문헌연구, 자료조사, 사례연구와같은연구방법 을적용 선거공약및대통령선거공약사업등의정의, 현황, 관련이론등공약평가에대한국내외문헌을고찰 역대대통령선거의공약사업에대한자료를조사하고, 이에관련된조사및연구결과에대한자료조사도병행하여검토 영국, 미국, 브라질에서선거공약이생성 평가 집행되는과정의사례를조사하여한국의제도개선및국가재정안정화에대한시사점을모색 viii

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 2. 이론적배경 선거공약의개념은큰흐름에서보면 후보자의약속, 정책과의연관성내 포, 상호작용또는입장표명 과같은범주로구분됨 박광국 최신희 최병기 (2000) 는선거공약을 선거직공직자의임기내에국민들에대한장기적인정책실현의약속 으로규정하고, 윤용희 (2000) 는 유권자들의지지를획득하기위해임기내에실천가능한세부적인정책과공약을제시하는것 으로정의함 송근원 (1994) 은 정책공약은후보자가유권자에게제시하는미래 이며 정책공약을제시하는경우정책학적인전문지식을갖춘세련된후보자는정책목표뿐만아니라그것을달성할수있는정책수단까지도유권자들에게설득력있게제시한다고보았음 김복규 (2003) 는선거가진정한국민의참여통로가되기위해서는선거과정에서국정의제가형성되는것이필요하다고전제하고바람직한정책공약은후보자와 유권자의상호작용 을통해형성되어야한다고보았고, 이현출 (2008) 은 선거공약은유권자의의사를정치엘리트에게전달하는매개체가되며공직자에게는선거후의정책활동에정통성을부여하는기능을수행한다 고규정함 ix

국문요약 대통령후보의모든공약은국가정책과밀접하게관련되며, 허범 (1998) 은 선거공약사업의정책적의미를 7 가지로정리함 첫째, 정당차원에서대통령선거정책공약은정당이공식적으로채택한정책임 둘째, 대통령선거정책공약은정권담당과정부인수를목적으로하는예비대통령의공약이란점에서일반적인정책의제의범주에포함시킬수없는특별한지위와성격을지님 셋째, 당선된후보의정책공약이공식적인정부정책으로채택되는경우가적지않으며, 대부분의대통령후보들은선거전략의일환으로전략적인중점공약을표방함 넷째, 공약을통해대통령선거에서후보와소속정당은국가운영능력과정권담당준비를총체적으로증명하고심판받음 다섯째, 대통령선거정책공약은국가차원의종합적인정책의원천을조성함 여섯째, 대통령선거정책공약은기존정부정책과의연관관계때문에정권인계 인수또는정부인계 인수의수단이됨 일곱째, 정책공약이항상정치적의도를내포하고정치적수사로단장되기때문에그의미는해석의대상이됨 x

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 후보자의선거공약은정당보다는당선후대통령직인수위원회를거치는과정에서제모습을드러내며, 후보자가대통령으로취임한이후청와대, 국무총리실, 각주무부처가직 간접적으로관여하게되고, 예산책정을통해공약은정책으로구현됨 쟁점투표, 경제투표와합리적선택이론을고찰하고한국유권자들의투표 행위에는그러한경향이어떻게반영되고있는지살펴봄 쟁점프리미엄의관점에서보면쟁점은선거과정에서후보자와유권자를연결해주는다리역할 - 첫째, 쟁점을통해유권자들이후보의면면과능력을알게하고후보자는유권자들의요구에관심을갖게됨 - 둘째, 쟁점투표는유권자의합리적판단을유도하고후보자들도쟁점중심의선거전략을수립하고실천하게함 - 셋째, 캠페인기간에후보자들이쟁점프리미엄을획득하기위한의제확보경쟁을벌이게되면, 선거전체가합리적인정책개발의장이될가능성이커지게됨 경제투표에서관련된쟁점의핵심 - 첫째, 유권자가자신의경제적상황을우선시하는개인적돈지갑경제투표 (pocketbook voting) 를할것인지, 혹은전체적인국가의경제상태를중요시하는사회경제적투표 (sociotropic xi

국문요약 voting) 할것인지에관한것임 - 둘째, 전망적투표 (prospective voting) 와회고적투표 (retrospective voting) 한국선거에서경제투표가활성화되지못한이유 - 첫째, 한강의기적을이룬비약적인국가경제성장기조 - 둘째, 정당들이경제정책에있어여야간의차이를제대로보여주지못함 3. 정책및사례분석 영국노동당의선거공약개발시스템 영국의선거는각정당의매니페스토공표와함께시작됨. 매니페스토제도의운영과정을보면각정당은민의와자당의비전을반영하여수개월또는수년에걸쳐매니페스토를작성함. 작성된매니페스토가선거를앞두고공개되면언론및관련전문가들의주도하에정당별매니페스토에대한평가가전개됨. 매니페스토에대한평가는매니페스토의내용과매니페스토의실행여부와실행정도를평가하는두가지차원에서진행됨 영국노동당의경우자신들의시스템의특징을 1매니페스토를이끌어나갈순환적인정책개발프로그램, 2최신쟁점에대해연중계 xii

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 속되는작업과정당과정부사이의지속적인대화에서찾음 공약정책우선순위결정 : 브라질의참여예산제 (participatory budgeting) 브라질에서시행되고있는참여예산제는제1 차지역라운드회의, 2차지역라운드회의, 지자체예산회의단계를거쳐최종적으로예산안을확정하게됨 참여예산제는제한된예산내에서어떤사업부터시행할것인지에대한소통과공감을가능하게해준다는점에서선거공약사업이야기하는공공분쟁과국가재정안정화에대한시사점 선거당일유권자의선거공약선호도측정 : 미국의출구조사 (Exit Poll) 미국의출구조사는선거당일선거권을행사한유권자들이각후보진영에서내건쟁점에대해어떻게생각하고이것이투표행위에어떠한영향을미쳤는지를알수있게해줌 미국에서출구조사를실시한주목적은투표가종료됨과동시에당선자를예측하기위한것과어떤유권자가특정후보를선택한이유와과정에관한정보를얻기위한것임 xiii

국문요약 우리나라에도출구조사가도입된지 10 년이넘었지만아직도기능을발휘 하지못하고있음 언론사들은출구조사를실시하고발표함에있어서후보당락을먼저보도하는데집중하기보다는유권자가어떤공약을원하는지를파악하고공약을검증하는출구조사의또다른목적을되살려내야할필요가있음 4. 결론및정책대안 현실적으로유권자들은후보자가제시하는공약에대하여잘알지못하거 나제시한공약의실현가능성과타당성에대해서판단하기어려움 따라서공약사업에대한평가는때로는유권자개개인의평가를돕기위해, 때로는공약사업이정책으로실현될수있는가능성여부를가늠하기위해, 때로는정부여당과대통령의능력과업적을평가하기위해실시됨 공약사업의평가는누가공약사업을평가하는가에중점을두는평가주체 에따른구분과언제공약사업을평가하는가에따라평가시기에따른구분 이가능 xiv

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 주체별평가 - 평가주체는크게민간과정부영역으로구분할수있는데, 민간영역에서는시민단체, 이익단체, 매니페스토단체의공약평가, 학회및연구소의학술논문과평가보고서, 언론의선거보도및공약사업평가보도등이포함됨 - 정부영역에는공약사업의정책화과정에서실시하는예비타당성조사와본타당성조사가해당됨 우리나라정당의경우자당의공약사업에대한자체적인평가는찾아보기힘들고집권당에대한다른정당의비판, 국회의원개인의공약사업평가, 국정감사등을통한평가등으로나타나고있어서이는연구대상에서제외함. 시기별평가 - 시기별로공약평가를구분해보면크게선거전평가와선거후평가로구분된다. 선거전평가는정당차원의 공약생성단계, 선거캠페인단계 로세분화되고, 선거후평가는 정권인수단계, 취임이후정책실행단계 로설정해평가할수있음 - 김상묵 송근원 장경석 최승범 (2007) 의연구에서시민단체, 학계, 언론의공약사업전반에대한평가는선거전평가에집중된반면, 공약사업의타당성평가는선거가끝나고정책집행단계에가서야본격적으로이뤄지는불균형이발견되었고, 선거전에공 xv

국문요약 약사업에대한평가를집중하기보다는순환적인구조로지속적 인평가시스템을가동하는것이효과적일것으로사료됨 선거공약사업의타당성을확보하고국가재정안정화를추구하기위해서는 정당차원의공약개발에서부터정책실행단계, 이후의피드백에이르기 까지보다체계적인법제적시스템구축이절실함 각정당은일차적으로당의철학과가치를반영한공약을개발하고자체적으로정착시키기위해당헌 당규에후보선출과정이아닌공약개발의중요성과원칙을명시해야할것임 출구조사실시의거리제한을없애고출구조사의규모를확대해야할것임 주민참여예산제를대통령선서공약사업의우선순위를정하는데활용한다면유권자들의의사를보다능동적으로반영한공약사업의평가가가능해지고, 타당성이낮고비현실적인공약을사회적인합의하에폐기할수있는징검다리의역할을기대할수있을것임 단계적대통령선거공약사업타당성평가모델 - 공약생성단계의정당의비판적평가기능, 선거당일유권자의공약평가, 공약사업의우선순위에대한유권자참여등을강화하고정책실행단계의경험이공약생성단계로다시순환해공약정책의질적향상에도움 xvi

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 정당의공약시스템개발, 유권자참여방식의공약사업우선순위 예산제도도입을위해서는현행법령의일부를재개정하는작업을거 쳐야함 5. 기대효과 의원내각제하의정당이보여주는치밀한공약생성 계획시스템을일부도입해서라도국민들에게특정정당과후보가정권을획득할경우국정운영이어떻게진행될것인지에대한예측이가능하도록최대한상세하게공약을제시해야할필요성이부각됨 선거가임박해공약을급조하는것이아니라끊임없는연구과검증을거쳐공약을개발하는시스템을구축해국민들에게예측가능성을심어주는정당으로거듭나야할것임 대통령후보가제안한공약검증에유권자들이직 간접적인방법으로참여할수있도록법제를보완하여이것이공약의정책화단계에서타당성평가로이어질수있도록제안 본보고서가제시한 단계적대통령선거공약사업타당성평가모델 이성 공적으로구축된다하더라도정치권과유권자의성숙하고적극적인시민의 식이뒷받침되지않는다면그효과는미미할수밖에없음 xvii

국문요약 유권자들의현명한투표행태가정착되어야하며, 공약의옥석을가려내고평가할수있는똑똑한시민의식을가진다면정치권도국민을속이고우롱하는헛공약을더이상남발하지않게될것임 유권자, 정당, 정부가책임의식을가지고한국식공약모델을안착시킬때, 한국민주주의의수준은새로운단계에진입할수있을것으로사료됨 xviii

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 영문요약 A Study on the Validity Test of Presidential Election Pledge for Improving National Financial Stability In the recent two Korean presidential elections, it was found that election pledges were important factors in winning the elections. In fact, it seems to be quite desirable to focus on the election pledges, but it may have resulted in quite irresponsible election pledges that were made for the sole purpose of winning the election. After winning the election, the presidential candidates caused political confusion and social conflicts resulting from irresponsible pledges, and in turn, the massive waste of government financial resources. The aim of this study is to construct an evaluation model for presidential election pledges to achieve national financial stability and efficiency by considering Korean presidential elections and policy making processes, and case studies of foreign countries. This is the exact objective of suggesting the direction for making an evaluation system, not of making a practical validity evaluation indicator. Making an evaluation system to test the validity for presidential elections may contribute to solving the problem of massive amount of xix

영문요약 SOC construction delay, waste of government budget, and social conflicts. Evaluation of election pledges is divided based on the subject and the period of evaluation. As the subject of evaluation, the private sector and the government can be considered. Firstly, in the private sector, civil organizations, interest groups, and manifesto groups are included, and academic organizations and mass media also play a role in evaluating election pledges. Secondly, in the public sector, political parties are definitely considered as the important evaluators but they are excluded in this model because of the focus on other parties pledges. On the government side, several policy validity tests can be included when turning election pledges into governmental policies after the presidential election. Regarding the evaluation time, evaluation before election and evaluation after election are divided. Evaluation before election involves the declaration of election pledges and running an election campaign, while the evaluation after election involves a step of taking over and a step of policy implementation. Earlier studies have indicated that there has been an unbalanced interest in evaluation and that there was a need for a consecutive evaluation system. To xx

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 achieve validity of election pledges and financial stability, it should be constructed of systematic legal system covering from pledge-making to policy-making and post-election feedback. For example, expanding the amount and substantiality of the current exit poll and strengthening the participative budget are proposed as the practical institutional reforming agendas. xxi

The Korea Institute of Public Administration 제 1 장 서론 제 1 절 제 2 절 연구목적및연구의필요성 연구방법

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제1장선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 서론 제 1 절연구목적및연구의필요성 대한민국정부수립후반세기이상이흐르면서수많은선거가치러졌다. 오랜기간동안한국에서대통령선거는민주주의의수단이요과정일뿐만아니라목표로상징되었다. 과거한국국민들의대선투표행태를보면쟁점 ( 공약 ) 지향성보다는지역주의나연고주의를중시하는경향이뚜렷하게나타났다. 하지만 2000 년이후치러진 2차례의대통령선거에서후보들이내건선거공약이당선의주요변인으로등장하는모습이나타났다. 그러나공직후보자들이국가와국민의장래를위해꼭필요한정책을개발하고제시하기보다는선거승리를위한득표전략으로, 우선당장국민의지지를받고보자는식으로무책임한공약을남발해온경향이있다. 후보들은당선이후감당할수없는공약때문에정책혼선을일으키고, 국민과의약속을실행에옮기지못하면서국민적불만을받고있으며그과정에서사회적갈등을유발하게된다. 그러한악순환이반복되는데는인기영합적인공약에현혹되어현명한판 2/ KIPA 연구보고서

제 1 장서론 단과합리적선택을하지못하는국민들의책임도있지만, 무책임하게국민의환심을사기위해공약을남발하는공직후보자와정당의책임이더크다고볼수있다. 또한그러한문제점을체계적으로바로잡지못하는정치시스템의결함도결코가볍다고할수없다. 국민들은특정대통령후보의정책공약의일부나전체에동의하지는않았지만, 후보자의이미지, 지역주의, 회고투표등을고려해선거권을행사할수있다. 그러나일단당선되고나면유권자의지지율은후보자나소속정당에대한지지를의미하며동시에그후보가내건공약사업에대하여동의한것으로해석할수있다. 따라서다수의국민들이후보의공약사업에 100% 동의하지않는다하더라도합법적인절차에의해선출된공직자가자신의공약에따라기획하고집행하는수십수백가지의국가사업을백지화하거나우선순위를뒤로미루게하는일은매우힘든일이다. 후보자의입장에서도대통령당선된이후국가재정및정책효율성을고려하여자신의선거공약을재검토하여이행할수없거나전면수정하겠다는결심을하더라도정치적명분을찾기어렵다. 대통령, 정부에대한불신과정치적리더십의위기가불가피하다. 이로인해야기되는국정파행과국가재정의낭비에대한피해자는고스란히현재와미래의국민들에게돌아가게된다. 이에본연구에서는현재우리나라의대통령선거공약및공약사업의의미, 대통령선거공약의정책화과정, 한국대통령선거와국가재정, 투표행위에관한이론, 선거공약의생성 평가 집행에관한해외사례, 대통령선거공 The Korea Institute of Public Administration \ 3

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 약사업에대한평가등을고찰해보고자한다. 이를통해후보자의선거공약의타당성을단계적으로평가하고선거공약사업이국가정책으로전환되는과정에서국가재정의안정성과효율성을기할수있는모델을개발해보고자한다. 선출직공직에출마하는후보자는선거기간중에공약을제시하고유권자는후보자및정당을선택할때이를검토하는과정을거친다. 그러나후보자의공약사업이체계적으로검토되지않아국가나지역사회에필요치않은사업에막대한예산이지출되거나, 사회적갈등과반대여론에부딪쳐공약이제대로이행되지못하는사례가발생하고선거공약에대한문제점이부각되고있다. 16대대선의행정수도이전과같은대선공약은선거승리의결정적변인으로작용하였다. 하지만행정수도건설공약은선거과정뿐만아니라, 정권교체가이뤄진다음에도지속적으로국가의주요의제로부상되었으며, 법적 정책적 경제적측면뿐만아니라여야는물론해당지역과기타지역간이익의상충등으로심각한갈등을유발했다. 이와같은폐해를줄이기위하여 2006년 5 31 지방선거를필두로중앙선거관리위원회, 언론사, 시민 이익단체가매니페스토제도를도입했다. 이에따라외국의공약평가지표가하나둘씩국내에소개되고국내에서새로운평가지표가속속개발되면서후보자공약검증이새로운의제로등장했다. 그러나대통령단임제의특성, 유권자들의인식부족, 공약검증을실시한일부언론사의정체성및시민단체들의 4/ KIPA 연구보고서

제 1 장서론 공정성과중립성에대한불공정시비등으로인해파괴력을갖지못한것이현실이다. 대통령선거후보자들이제시하는선거공약에대한정교한타당성모델을만드는것은대형국책사업의지연, 법적소송, 사회적갈등등을완화하는데도움이될것이다. 따라서본연구는구체적인타당성평가척도개발보다는그시스템을구축할수있는방향성을제시하는것을목적으로한다. 이는공약개발과정에서부터구체화되는일련의과정에서실현불가능한공약의남발을사전에방지하고, 불필요한국가재정의낭비요소를막는선거사전 사후관리기재를마련하는데도움을줄것으로기대된다. The Korea Institute of Public Administration \ 5

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제 2 절연구방법 본연구를수행하기위해다음과같은연구방법을적용하였다. 첫째. 문헌연구다. 선거공약, 대통령선거공약사업등의정의, 현황, 관련이론등공약평가에대한국내외문헌을고찰했다. 둘째. 자료조사다. 역대대통령선거의공약사업에대한선거관련자료를조사하였다. 이에관련된조사및연구결과에대한자료조사도병행하여검토했다. 셋째. 사례연구를했다. 영국, 미국, 브라질에서선거공약이생성 평가 집행되는과정의사례를조사하여한국의제도개선및국가재정안정화에대한시사점을모색했다. 6/ KIPA 연구보고서

The Korea Institute of Public Administration 제 2 장 이론적배경및선행연구 제 1 절 제 2 절 선거공약과선거공약사업의의미 선거공약, 투표행위에관한이론적고찰

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제2장선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 이론적배경및선행연구 제 1 절선거공약과선거공약사업의의미 서구에서보통선거가보편화된 1870 년대이후부터득표전략으로서선거공약이중요해졌다. 이에따라유권자의투표에관한인식에도중대한변화가일어나게되었다. 즉유권자는자연인인어느후보자에게투표하는것이아니라일정한공약을내걸고이행을약속하는정당의공직후보자에게투표한다는생각을가지게되었다. 선거는동의에의해대표자를선출함으로써국민의사를집약적으로표현해정책결정에반영하는가장기본적인행위이면서동시에정치적자유를실현하는가장중요한기제이다. 국민의의사를정치에반영하는수단이선거라면선거는정당간또는후보자간의공약의다양성이경쟁적으로견지될때민주정치는발달할수있다. 일반적으로실현가능하고구체적인공약을내세운후보가당선되는비율이높으면높을수록시민의정치의식이나수준도높아질것으로평가된다. 선거공약이선거에서득표수단으로만기능한다면플라톤이나아리스토텔레스가우려한선동정치와다를바가없다. 그렇다면한국에서공약의개념, 대 8/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 통령선거공약, 공약사업은어떠한의미를지니는지고찰해보고자한다. 1. 대통령선거공약의개념 선거캠페인이시작되면후보자는유권자들을향해나는어떻게살아온사람이며앞으로당선되면무슨일을어떻게하겠다는공적인약속을하면서미래의권력을달라고호소한다. 그사회가당면한여러현안들을감안하여바람직한방향으로해결되기를바라는쟁점을제기하고, 조직화함으로써선거공약이발표되면후보자들은선거운동을통해경합을벌이며선거결과에영향을미치게된다. 미국의경우선거공약은후보자 ( 진영또는정당 ) 가유권자들을상대로제시하는메시지, 쟁점과같은거시적인관점에서보는경향이강해선거공약보다는플랫폼 (platform) 이라는용어를즐겨사용된다. 독일에서는선거강령 (wahlprogramm), 영국에서는매니페스토 (manifesto), 일본에서는정권공약또는약속, 계약등으로지칭된다 ( 김영래, 2008). 우리나라에서는선거공약, 정책공약, ( 예비 ) 정책의제, 쟁점내지쟁점 ( 공약 ), 선거메시지 1) 등의용어로통용되고있다. 용어에따른세부적인개념에는약간의차이가있지만, 1) 김창남 (2007) 은선거과정에서의메시지를선거캠페인의주체인후보자또는정당이투표자로부터긍정적반응을얻기위해투표자에게전달하는자극 (stimuli) 으로규정했다. 정치인의출마이유, 선거캠페인의성격, 정치후보자가당선되어야할이유, 경쟁후보자와의차이점당선된후성취할것등이포괄적으로용해된개념이며주로언어적인수단으로투표자에게전달된다고했다. The Korea Institute of Public Administration \ 9

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 큰흐름에서보면선거공약의개념은다음과같은범주로구분된다. 첫째, 후보자의약속 이다. 박광국 최신희 최병기 (2000) 는선거공약을 선거직공직자의임기내에국민들에대한장기적인정책실현의약속 으로규정했다. 윤용희 (2000) 는 유권자들의지지를획득하기위해임기내에실천가능한세부적인정책과공약을제시하는것 으로정의했다. 김병식 (2002) 은지방자치단체장의선거공약에관한연구에서선거공약을 후보자가유권자와약속하는자신의마음이자유권자와사이에형성되는신뢰의표상 이라고정의하고 후보자가당선된후유권자와의약속을지킬것을의미함과동시에유권자와신뢰관계를계속유지하는수단 이된다며선거공약은후보자의당선뿐만아니라당선후정책정향에영향을미친다고보았다. 공약이행여부는유권자의지속적인관심과감시의대상이되는데그이유는공약은단순한 약속 이라는차원을넘어대의정치의뿌리이기때문이라고설명했다. 허범 (1998) 은대통령선거공약을 대통령후보와소속정당이대통령당선을목적으로하여국민에게제시한모든약속 이라고이해했다. 선거공약은매우다양한장소와기회에매우다양한통로를통하여다양한형식과내용으로표현되는데정치철학, 국정이념, 국정방향, 국정지표, 기조정책, 정강, 정책, 정견, 방침, 계획, 전략, 과제, 약속, 다짐, 예측, 해석, 판단, 견해, 생각등의표현으로발표되는모든것을망라한다고했다. 둘째, 정책과의연관성을담고있다. 송근원 (1994) 은 정책공약은후보자가유권자에게제시하는미래 이며 정책공약을지시하는경우정책학적인전 10/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 문지식을갖춘세련된후보자는정책목표뿐만아니라그것을달성할수있는정책수단까지도유권자들에게설득력있게제시한다고보았다. 대부분의경우현안이되고있는정책문제의제시에그치는경우가많고정책수단을제시한다하더라도그것이구체성을띠는경우는드물다 고했다. 정책공약이비록구체화된정책대안의형식을갖추지못하였다하더라도정책문제의제기라는점에서의미가있다고하였다. 선거공약은 후보자가공직재직기간동안지향하고수행하고자하는주요정책에대하여국민들에게제시하고실천을약속한청사진 이며후보자의실천의지와구체적인계획이함께수반되어야한다고보았다. 정책공약의범위를정책을통해달성하고자하는비전과목표, 정책및실행계획등의꾸러미로한정하고국가이상이나이념, 철학등개별정책들과연계되지않는추상적이고비가시적인요소들은정책공약범위에포함시키지않았다 ( 김상묵 송근원 장경석 최승범, 2007; 중앙선거관리위원회, 2007). 셋째, 상호작용또는입장표명을의미한다. 김복규 (2003) 는선거가진정한국민의참여통로가되기위해서는선거과정에서국정의제가형성되는것이필요하다고전제하고바람직한정책공약은후보자와 유권자의상호작용 을통해형성되어야한다고했다. 이현출 (2008) 은 선거공약은유권자의의사를정치엘리트에게전달하는매개체가되며공직자에게는선거후의정책활동에정통성을부여하는기능을수행한다 고규정했다. 김영하 (2006) 는선거공약을단순히선거공간에서의약속이라는차원을넘어갈등관계에있는 The Korea Institute of Public Administration \ 11

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 시민사회의현안에대한여론을왜곡없이정치사회에전달하는기제여야한다고주장했다. 현안에대한쟁점이나문제에대한각후보자들의견해나 입장의표명 이선거공약으로작성되어유권자들의심판과정및결정을거치게되고선거결과를통해권위를창출한공식정부의정책결정으로이어져다시유권자에게환원되는것이라고설명했다. 엄밀히본다면정책공약은정부정책은아니므로정책과는구분된다. 정책의제의지위정도만부여할수있다는입장도존재한다. 그러나최근정책선거의중요성이강조되면서선거공약은정책공약과거의동일한개념으로받아들여지고있다. 왜냐하면당선된후보의공약은잠재적인정부정책으로간주되고낙선한후보의공약도모두사장되는것이아니라정책공약과경합하거나대안적인기능을수행하기때문이다. 즉후보자의선거정책공약은유권자들과의약속인동시에미래의정책이라는의미를모두담고있다. 2. 대통령선거공약사업의의미 한사람의대통령을선출한다는것은단순히한사람을국민의대표로뽑는의미에머무르는것이아니라국가의최고통치권자를선택하는것이다. 국회의원선거에서는후보자가자신의국민대표능력, 그것도실제로는지역과선거구민대표능력을주민들에게증명하는것이며, 지자체장선거에서는해당지역의자치와, 운영능력을보여주어야한다. 대통령선거는후보의국 12/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 민대표능력의증명이나심판만으로는부족하며후보와소속정당의정권담당능력과국가운영능력을국민들에게증명하고이는심판받는것이다. 그러므로대통령후보의모든공약은국가정책과밀접하게관련된다. 허범 (1998) 은선거공약사업의정책적의미를 7가지로정리했다. 첫째, 정당차원에서대선정책공약은정당이공식적으로채택한정책이다. 정부가공식적으로결정한정책, 즉정부정책의모든요건을갖추고있지는않지만, 여당의정책공약은정부의제, 야당의정책은공공의제의지위를갖는다. 둘째, 엄밀한의미에서대선정책공약은정책의제에불과하지만, 정권담당과정부인수를목적으로하는예비대통령의공약이란점에서일반적인정책의제의범주에포함시킬수없는특별한지위와성격을지닌다. 정치적으로차기대통령의정책의제, 차기정권의정책의제를의미한다. 선거에서승리한후보의공약은대부분공식적인정부의제, 대통령의정책의제로전환된다. 선거에서실패한후보의공약은역시거의자동적으로중요한공공의제로남는다. 그러므로대선정책공약은정책발안과채택을보장받지못한다른정책의제와명백히구별된다. 셋째, 당선된후보의정책공약이공식적인정부정책으로채택되는경우가적지않다. 대부분의대통령후보들은선거전략의일환으로전략적인중점공약을표방하기마련이다. 후보가선거운동을통하여특별히강조하였거나국민이특별히관심을집중시켰던정책공약은바로공식적인정부정책으로 The Korea Institute of Public Administration \ 13

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 채택되는경우가많다. 정치적으로는모든정책공약이이와같은개연성을가진다. 넷째, 공약을통해대통령선거에서후보와소속정당은국가운영능력과정권담당준비를총체적으로증명하고심판받는다. 정책공약들을묶어서하나의체계인대선정책공약체계를구성하면이체계는대통령후보들의국가운영능력과정권담당준비를총체적으로평가할수있는유용하고타당한근거가된다. 대선정책공약의체계는포괄성과종합성을특징으로한다. 모든개별정책공약은이체계에서차지하는위치와의의에근거하여그타당성, 중요성, 필요성, 실현성을갖춰야한다. 다섯째, 대통령선거정책공약은국가차원의종합적인정책의원천을조성하여준다. 대통령선거에후보자를출마시킨모든정당은각각나름대로포괄적이고종합적인정책공약체계를국민앞에제시한다. 이들정당들의정책공약체계를모두모아함께묶으면우리는국가의모든문제영역과차원을포괄하는대단히방대한국가차원의정책대안과의지를수집할수있다. 여섯째, 대선정책공약은기존정부정책과의연관관계때문에정권인계 인수또는정부인계 인수의수단이된다. 대선정책공약의체계는기존의정부정책중에서보존하여야할정책, 교체시켜야할정책, 종결시켜야할정책, 그리고새로발안시켜야할정책을구별하여포함한다. 일곱째, 정책공약이항상정치적의도를내포하고정치적수사로단장되기때문에그의미는항상해석의대상이된다. 기관과사람에따라서정책공약 14/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 은여러가지의다른의미로해석된다. 같은기관과사람이라하더라도입장, 관점, 목적이달라지면하나의정책공약이여러가지의미로해석된다. 대통령선거운동에서하나의정책공약은결코하나의객관적현실체 (objective reality) 로존재하지않는다. 그것은복수의서로다른때로는서로마찰하는사회적구성체 (social construct) 즉사회적으로구조화된의미의해석들로존재한다. 대통령의정책공약이그러한의미를지닌다하더라도현실적으로당선된대통령이선거운동기간동안에제시한공약사업을 100% 정책으로발안시킬수는없다 2). 한국가의생존을보존하고그발전을조타해야할무한책임을지고있는대통령의정책결정이그렇게단순하지않기때문이다. 그럼에도불구하고선거공약의이행도는책임지는대통령과여당의중요한평가지표가된다 (Light, 1991). 동시에대통령공약사업은국가경제적인측면에서도이른바 선거효과 를유발한다. 일반적으로대부분의나라에서선거시기에는돈을풀어경기가좋아진것처럼보이게하고선거가끝나면이로인해경기침체가생겨나는정치적경기순환이존재한다. 통화뿐만아니라재정부문에서도선거전에재정지출을늘리거나개발계획을발표하고또는일부지역에이득을가져다 2) 미국의경우 1960 년, 1964 년, 1968 년, 1972 년 1976 년대통령선거에서존 F. 케네디, 린든존슨, 리처드닉슨, 지미카터후보가공약한국내정책은각각 136, 63, 114, 186 개였는데그들이당선된뒤에공약을원안대로대통령의제화한비율은각각 36%, 41%, 34%, 42% 에머문다. 부분적으로대통령의제화한비율까지합하면공약이행비율은 67%, 63%, 60%, 57% 였다. The Korea Institute of Public Administration \ 15

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 줄것으로보이는시혜성정책이발표된다. 이로인해선거후에는재정의부실또는비효율성이나타나고정부의낭비성지출로지목된다 ( 곽은경, 2010). 임재형 (2005) 은우리나라국책사업관련상당수의분쟁의주요원인을정책수립과정에서찾았다. 국책사업이경제적효율성과사회적합의와는관계없이정치적상황논리에따라일부관료와전문가에의해정책이수립된다. 특히새만금간척사업, 신행정수도건설등상당수의국책사업은대통령선거시후보들에의해경제적타당성검토와여론수렴등의과정을거치지않고공약사항으로발표하고당선된뒤밀어붙이기식으로추진되면서갈등과분쟁을야기했다. 한편으로한국대통령선거에서지역주의에입각한득표경향을뒤집기위해후보들이자신에게불리한지역의지지를획득하기위한수단으로대형국책사업을공약으로활용하는경향도발견된다. 이러한행보는지역주의또는역지역주의논란을불러왔다. 한편으로는그러한지역공약에대해해당지역주민여론을의식한지방자치단체또는단체장이해당사업에협조하지않아분쟁이발생하는경우도있다. 역대대통령의공약에의해진행된주요국책사업은공공분쟁의주인공이되었다. 국책사업은국가및지역발전의파급효과가크기때문에결정과정에정치적요인이강하게작용하는데그가운데정치적요인이가장크게작용하는것이바로대통령공약이다. 16/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 3. 대통령선거공약의정책화과정 후보자의선거공약은정당보다는당선후대통령직인수위원회를거치는과정에서제모습을드러낸다. 그리고후보자가대통령으로취임한이후청와대, 국무총리실, 각주무부처가직 간접적으로관여하게되는데예산책정을통해공약은정책으로구현된다. 1) 대통령직인수위원회 미국식대통령제를채택하고있는우리나라는대통령직인수위원회라는임시조직을법제화하고있다. 미국에서도 1960 년대초반까지미국의대통령직인수인계업무는개인부담또는기부금을바탕으로사적비공식적으로이루어졌다. 그러나인수인계를해야할업무가복잡해짐에따라대통령직의원활한인수인계를위해 1963 년 3월대통령직인수인계법 (President Transition Act) 를제정했다. 이법은 1988년 8월대통령직인수효율화법 (President Transition Effectiveness Act of 1988) 으로대폭수정보완됐다. 제 40대대통령을역임한로널드레이건은대통령중가장일찍적극적으로집권에대비한계획을수립했다. 선거 7개월전인 1980 년 4월레이건정부최초 1백일계획을수립하고집권준비기획단을꾸렸다. 500 명으로시작해 1000 명의규모로확대된집권준비기획단은 25개작업팀에서정부조직예산과국내외정책문제등국정운영문제를종합검토했고, 23개정책 The Korea Institute of Public Administration \ 17

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 개발팀에서현안문제에대한대책을모색했다. 당선직후정부전체의정책목표, 정책우선순위, 예산문제등은정책담당부서가맡았고각부처의운영상태, 추진중인정책, 개선방향등은행정인수팀이종합적으로검토했다. 레이건은선거운동과취임준비활동을연계운영, 정권인수를순조롭게이행한것으로평가받았다. 한국의경우대통령직인수위원회는 제13대대통령취임준비위원회 라는이름으로도입되었다. 헌정사상처음으로현직대통령과국민의직접선거로선출된대통령당선자간에승계가이뤄졌다. 준비위원회설치를대통령령으로규정하고명문화함으로써향후대통령직의원활한인수인계와국정의연속성을기할수있는기틀을마련했다. 당시만하더라도준비위는주로대통령취임준비를위한조직이어서 54명의인력만이동원되었다. 이후 14대대통령직인수위원회는 91명의인력이수십차례의전체회의와분과회의를개최해국정현안파악과주요정책을구상, 검토하여공약사항중 10대중점시책과부정방지대책등을내놓았다. 15대대통령직인수위원회는헌정사상 50년만에처음으로여야간평화적정권교체가이뤄지면서 200 여명이넘는인력이동원되어대통령직인수위원회를운영했다. 인수위원회는후보자의집권을위한제반준비를하는임시적기구로서대통령선거가끝나고당선자가확정된후부터새대통령의임기가시작되기까지 60 여일동안활동했다. 레이건대통령의인수위원회를롤모델로생각한 15대인수위원회는선거캠페인기간동안제시한수많은 18/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 공약가운데핵심공약을걸러 100 대국정과제를설정했다. 이를위해여론조사, 공청회등을활용하기시작했다 ( 제15대대통령직인수위원회, 1998). 2003 년대통령직인수위원회에관한법률이제정되면서제16대대통령직인수위원회는 275 명의인력과 700 여명의자문위원을위촉했다. 여기에국민제안센터, 국민참여센터등을운영하여인수위의성격을정책진단평가에비중을두었다. 따라서인수위는대선공약재분류과정에서정책공약집뿐만아니라선거유세인터뷰등을통해제시되었던공약전체를논의의대상으로하고시행시기, 실현가능성, 한나라당공약과의관계를따졌다. 그결과 1,336 개의대선공약중차기정부의이념과기조를반영한 181 개의정책을핵심공약으로분류했다 ( 제16대대통령직인수위원회, 2003). 제17대대통령직인수위원회는 16대에비해인력을 20% 정도감축하여 184 명수준을유지했으며대선공약사항중 193 개의국정과제를선정했다. 국민성공정책제안센터, 국민성공자문단등을운영했다. 확정된새정부의정책방향을전세계에알린다는관점에서백서를 7개국어로번역해배포했다 ( 제17 대대통령직인수위원회, 2008). 이렇게시간이흐르면서대통령직인수위원회는취임식준비이외에도선거캠페인기간동안제시되었던수많은공약의타당성을검토하고우선순위를정하는것을본연의임무로인식하기시작했다. 이는역설적이지만, 선거과정을통해유권자들은후보자를선택하지만정작후보자가약속한수많은공약은결국 50일 - 60여일동안인수위원회에 The Korea Institute of Public Administration \ 19

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 의해걸러지는선거메커니즘의현실을보여준다. 물론인수위원회가여론조 사, 정책제안등의제도를활용하고있기는하지만, 보다정교한시스템이필 요하다. 2) 청와대 선거공약사업이정책으로나아가는두번째단계는예산계획과밀접한관계가있다. 정부의기능이강화되고정부지출규모가계속적으로증대되고있는가운데확보된재원을효율적으로사용하는것은매우중요하다. 우리나라의예산결정과정과참여주체를살펴보면대통령과대통령실, 중앙행정부처와중앙예산기관및관료, 의회와의원, 정당및당직자, 이익집단, 지방자치단체등광범위하고다양하다. 이중핵심적인역할을담당하는내부집단은중앙행정부처와중앙예산기관이며외부집단은대통령, 의원, 집권당, 이익집단, 지방자치단체다. 대통령은외부집단으로분류되지만, 행정부예산결정의최종결정자이며책임자로서예산편성에있어가장강력한권한을가지고있다. 의회에예산심의를요청하고의결된예산을승인하거나거부권을행사할수있으므로가장큰영향력을행사한다 (Natchez & Bupp, 1973). 한국의대통령도행정부의수반으로서자신의통치철학과정책의지를가지고예산편성에참여하는것은물론, 각부처에시달되는예산안편성지침과국회에제출되는정부예산안에대해최종적으로승인하는막강한권력을가지고있다. 20/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 예산편성과정에서대통령은공약사업을추진하여업적을쌓고자하는정부예산의기획자이며각행정부처와중앙예산기관, 행정기관과집권여당과의관계를원만하게조정하는조정자역할을맡는다. 대통령은예산관련부처장을물론정부조직내에서핵심적인공직에자신이뜻을받들고관철할수있는인사를임명하기때문에고위관료들은대통령의관심을최우선적으로고려하여업무를수행하게된다. 대통령은공약사업을중앙예산기관이나부처의장에게지시하여의도하는사업이우선적으로실시될수있도록하고부족한부분은여당과의당정협의 3) 나국무위원간협의를통하여지시하거나의견을수렴하여역점사업을예산에반영한다. 예산안편성지침승인과예산안편성과정에서수시로중간보고를받으면서의견을지시함으로써실질적으로예산편성을지휘하고최종적으로정부예산안을승인한다. 무엇보다선거과정에서내세웠던자신의공약을실천하기위해체계적으로사업추진을점검한다. 국민들에게잘인식된대규모사업이나여론과매스미디어에알려져있는사업은목적의식적으로정책의지를가지고정부예산에반영시키기 3) 1985 년 8 월제정된국무총리훈령제 178 조및제 360 조에따라당정협의를하도록했다. 첫째, 각원, 부, 처청이법률안및국민생활에영향을주는대통령령을입안할때정부의공식심의기구에앞서여당과사전협의할것이며, 둘째, 각원, 부, 처, 청이주요정책안을입안할때성안과정에서부터여당과긴밀히협조하고, 셋째, 각원, 부, 처, 청은당정협조를위하여당정책전담기구를운영할것이며, 넷째, 정무장관 1 실은관계부처와사전협조를통해당정협의의영향력이정책결정에크게작용하도록하였다. 그결과 1996 년에는예산안을국회에제출해놓고수정안은제출도하지않은상태에서당정협의를통해대통령지시사항으로가덕도신항건설을위한예산이 1000 억원에서 2000 억원으로증액된경우도있다. 또한당정협의과정에서공약사업추진을위해 5600 억이상을증액시킨사례도있다. 당시이금액은전체예산의 0.8% 에달하는규모였다. The Korea Institute of Public Administration \ 21

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 위하여노력한다 ( 양경숙, 2009). 대통령은국가재정을확대하여국민들에게편익을주는동시에국민들로부터인기를얻고자신의정치적업적으로삼고자한다. 임기가끝난이후에도긍정적인평가를받기를원하므로경제적위기상황에서는경기를부양시킨다는명분으로경제정책을집행하며경제가호황인상황에서는확보된세수로최대한많을일을하고자한다. 자신의성과를남기기위해국공채를발행하고외채도입, 통화창출등을통한적자재정을편성해서라도국민들이자신의임기동안비용을지불하지않거나최대한적은비용을내면서국민들에게많은이익이돌아가게하려는경향이있다. 이때문에많은선심성예산이남발되기도한다. 그러한대통령의의중은일반적으로청와대비서실을통해전달된다. 대통령의권한이크면클수록비서실의권한도커졌는데박정희대통령의비서실장은국회의원의공천과외자도입등모든정치와행정에깊숙이관여했다. 따라서청와대비서실은대통령의정책의지를반영하기위해빈번하게예산과정에관여하는한편대통령의권위를이용하여비서실장이나비서관, 각부처에서파견된비서관의요구를관철시키는데영향력을행사하기도한다. 예컨대냉해로농촌지역의농작물에피해가닥쳤을경우대통령이냉해보상을언론에발표하고비서실은재정경제부처에예산배정을요청하고각부처와관련된비서관이개인적요청을하게된다. < 그림 1> 에도식화한것같이사업의규모가크지않으면바로연락을취하고비교적규모가크면비서 22/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 실회의를거친다. 대통령의특별한관심사항은청와대비서실에서구체적인 사업을적시하여리스트를만들어예산부처에내려보내고중간보고대상에 포함시켜관리한다. < 그림 1> 대통령과청와대비서실의영향력 출처 : 장연수 (2000), 대통령의정책의지와부처예산형성에관한연구, 한국행정학보 34(4), p. 68 에서수정보완. 3) 국무총리실및소관부처 국무총리실은공약사업추진결과를점검하는역할을한다. 재정경제부처에서분기별보고를통해공약사업추진상황을총리실에수시보고하면추진상태를확인하고관리한다. 대선공약의실천과관리는일정한코드번호체계로관리된다. 그법제적근거는 1988 년이후몇차례제 개정된국무총리 The Korea Institute of Public Administration \ 23

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 훈령이제공했다. 1988 년제정된국무총리훈령제 225 호대통령선거공약관리지침은제 13대대통령선거당시공약한사항을효율적으로추진하기위하여실천계획의작성, 추진상황의확인및심사분석등공약사업의추진체계를그렸다. 이어제14대대통령선거이후 1993 년국무총리훈령제273 호를통해공약사항전체에대한총괄관리는국무총리행정조정실에서수행하며국무총리행정조정실장은각주관기관의실적및심사분석결과를종합검토하여필요한경우단독또는관계기관과합동으로현지확인점검을실시하고, 부진사항및문제사업에대한보완대책을수립 추진할수있는권한을부여했다. 각주관기관의경우소관공약사항에대한총괄관리는기획관리실장이수행하고, 단위사업별담당부서를지정하여효율적으로추진하도록명시하면서정착되게되었다. 총리가공약사업예산에영향을행사하는것은개인성향과평균재임기간등의영향을받는다 ( 장연수, 2000). 국무총리실차원에서주기적으로점검하기때문에각부처의사업팀에서각별히신경을쓰고우선순위를둔다. 대통령의공약이나정책의지는예산편성지침을통해각행정부처에전달되기때문에정부예산에반영될수있고예산편성과정에서진행되는중간보고나국무회의등을통하여예산에대한의견을지시하고관심사업을반영시킨다. 중앙행정부처들은대통령공약사항이나지시사항이라고주장하면서공약과약간이라도연관되면사업반영을강력히요구하게된다. 대통령공약사업 24/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 은대통령비서실의부처담당수석실에서보고를요구하기도하고국무총리실에서주기적으로점검하며부처차원에서도별도로관리를하기때문에관심을가지지않을수없다. 공약사업은우선사업이기때문에예산반영이어려운사안이라도끈질기게주장하는경우가있어서각부처가역점을두는신규사업에도대통령의공약이나관심사업은어김없이포함된다 ( 양경숙, 2009). 4. 한국대통령선거공약과국가재정 한국의역대대통령선거는 17번이루어졌다. 실질적으로는 18번의선거를했지만, 이승만의 4번째당선은 4.19 에의해무효가되었기때문에 17대대통령을배출하게된것이다. 이중 10번의선거가직선에의한선거였다. 그동안우리나라의대통령선거중초대대통령선거, 장면정부하의대통령선거는국회간선이었고, 유신체제하에서이루어진통일주체국민회의에의한선거는간선으로이루어졌다. 간접선거로치러진선거에서는선거공약이제대로제시되지않았다. The Korea Institute of Public Administration \ 25

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 구분 투표일 < 표 1> 역대한국대통령선거개요 투표방법 당선자 당선자득표율 후보자 1대 1948,07,20 국회간선 이승만 92.3% 이승만, 김구, 안재홍 2대 1952,08,05 국민직선 이승만 74.6% 이승만, 조봉암, 이시영, 신흥우 3대 1956,05,15 국민직선 이승만 70.0% 이승만, 조봉암 4 대 1960,08,12 국회간선윤보선 82.2% 5 대 1963,10,15 국민직선박정희 46.6% 6 대 1967,05,03 국민직선박정희 51.4% 7 대 1971,04,27 국민직선박정희 53.2% 8 대 1972,12,23 9 대 1978,07,06 10 대 1979,12,06 통일주체국민회의간선 통일주체국민회의간선 통일주체국민회의간선 박정희 100% 박정희 박정희 100% 박정희 최규하 100% 박정희 윤보선, 김창숙, 변영태, 백락준, 허정, 김도연, 나용균, 이철승, 김병로, 유옥우, 박순천, 김시현 박정희, 윤보선, 오재영, 변영태, 장이석 박정희, 윤보선, 오재영, 김준연, 전진한, 이세진 박정희, 김대중, 진복기, 박기출, 이종윤 11대 1980,08,27 통일주체국민회의간선 전두환 100% 전두환 12대 1981,02,25 국민직선 전두환 90.2% 전두환, 유치송, 김종철, 김의택 13 대 1987,12,16 국민직선노태우 36.6% 14 대 1992,12,18 국민직선김영삼 42.0% 15 대 1997,12,18 국민직선김대중 40.3% 16 대 2002,12,19 국민직선노무현 48.9% 17 대 2007,12,19 국민직선이명박 48.7% 노태우, 김영삼, 김대중, 김종필, 신정일 김영삼, 김대중, 정주영, 박찬종, 백기완, 김옥선, 이병호 김대중, 이회창, 이인제, 권영길, 신정일, 김한식, 허경영 노무현, 이회창, 권영길이한동, 김길수, 김영규 이명박, 정동영, 권영길, 이인제, 문국현, 이회창, 이수성, 정근모, 전관, 금민, 허경영 출처 : 중앙선거관리위원회 (2008). 제 17 대대통령선거총람, 과천 : 중앙선거관리위원회선거상황팀. pp.596-598 에서수정 보완했음. 26/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 대통령선거인단의간접선거를통하여대통령을선출한제 12대대선에서는비록 4명의후보자들이나름대로선거공약을제시하였으나이선거는사실상처음부터정책선거와는무관했다 ( 허범, 1998) 4). 대통령공약사업은대규모이고, 장기적이며이해관계가전국적이라는특징이있다. 1987 년제 13대대통령선거때부터후보들에의해추진된국책사업은특히제 13대대통령선거에집중되어있었다. 13대대선시기야당에서한국정치사에서중요한위치를점하고있었던 3김과여당인민정당의노태우후보가지역분할구도하에서치열하게경쟁함으로써자신의진영에불리한지역에서지지를얻기위한수단으로경제적타당성이나필요성등에대한사회적합의나면밀한검토없이공약을제시했다. 제13 대대통령선거에서주요후보들은공약기조와정치, 행정, 외교, 안보, 통일, 농어촌대책, 국민복지, 교육문화, 근로자, 기업, 세제, 금융등의분야로나누어제시했다. 공약기조는 위대한보통사람의시대, 지역감정타파, 넉넉하고고른경제 등으로제시되었지만, 이에대한구체화방안은없었다. 특히재원과추진일정이상세하게제시된공약을찾아보기어려웠다. 김대중후보는농가부채전면탕감공약을내세워타후보로부터공약 ( 空約 ) 이라는비판을 4) 12 대이전의선거도공약과완전히무관했다고할수는없다는의견도있다. 박정희정권하에서제 5 대대선에서부실했던선거공약이제 6 대대선과제 7 대대선에서는점증적으로발전하는경향이나타났다. 특히농어업에관한현안과제와관련된농어촌경제정책은선심성조치로활용이용이하다는판단하에서선거캠페인에적극적으로활용되었고농어업에관한선거공약은선거결과에서상관성이확인되었다 ( 김성영, 2000). The Korea Institute of Public Administration \ 27

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 받았다. 김종필후보도농가부채 10년거치 20년상환공약을내걸었고, 김영삼후보도그린벨트해제공약을내걸었다. 후보들은지역을방문할때마다다양한지역공약을제안했다 ( 이현출, 2008). 제 13대대선공약으로제시되어 1990 년대에사업이추진된경인운하, 새만금, 경부고속철도, 천성산터널등의사업이본격적으로공공분쟁으로비화된것은 2000 년대들어서면서부터다. 이는민주화의진전과경제발전등에의해시민사회부문이성장하고이들이정부정책에도적극적으로참여함으로써갈등과분쟁의원인이된것이다. 국책사업의표류현상이심각해지면서국가재정의낭비, 사업지연에따른손실, 정부에대한불신등막대한사회적비용을지불하게되었다 ( 임재형, 2005). 14대대선의경우민자당과민주당은입안된공약을형식적으로나마전당대회나당공식기구에서채택하고국민에일괄발표하는방식을취했다. 그동안여타선거에서정당이공약을산발적 즉흥적인홍보전략으로사용했던것에비하면진일보한것이다. 30여년의군사통치를마감하고민간인출신후보간의경쟁이라는점외에도후보자간의정책대결이시도되었다. 역대선거가후보자의출신지역에따른강한지역선거의성격을지녀왔고 14대대선에서지역주의는맹위를떨쳤지만, 동시에후보자개인보다는정당이나정책중심의선거로선거문화가일대개혁되어야한다는생각이확산되었다. 김영삼후보는신한국창조를위한 10대과제 77개공약을발표했고민주당김대중후보도 100 대중점공약을제시했다. 그러나주요정당의공약은대 28/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 개한줄짜리나열형형식을취하고있어서구체성이약했다. 계층간갈등을해소하여균형잡힌사회를이룩한다 고공약하고있지만, 구체적으로어떤목표를언제까지어떻게추진하겠다는내용은나타나있지않았다. 한편신정당은 143 개의공약에대해연차별추진일정을제시했다. 국민당정주영후보가제시한아파트반값공급공약은서민층의마음을사로잡는공약으로부상하여뜨거운공방이일었다. 정후보는채권입찰제를폐지하여수도권아파트를반값에, 지방도시아파트는는 3분의 2값에공급하겠다고약속했지만, 타당성을구체적으로검증하지는못했다. 15대대선에서는후보간공약의차이가간격을드러냈다. 먼저김대중후보는중소기업육성등중산층과서민을위한공약에비중을두었다. 외환위기하에서도물가인상률을 3% 대로억제하겠다고공약했고, 복지예산을매년 30% 이상증액하겠다고약속했다. 성장목표도 2000 년대 1인당 GNP 3만달러달성이나세계 5강진입과같은공약을제시했다. 또한시장자율, 6개월간해고중지, 임금동결등을약속했다. 결국 1998 년대통령직인수위원회가확정한국민의정부 100 대과제에는 2000 년대 1분기세계 5강진입, 농가부채탕감같은공약은힘을잃었다 ( 이현출, 2008). 14대대선이후에는각정당의후보들이국가재정과공약사업을본격적으로연계하기시작했다. 당시민자당은재정규모를 98년까지 19% 에서 22% 수준으로높이는것을전제로공약을만들었다. 1987-1991 년사이에우리나라경제성장률이 1% 증가함에따라조세수입이늘어나는조세탄성치가 The Korea Institute of Public Administration \ 29

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 1.15 이었기때문에특별한새로운세금을만드는조치없이도가능하다고주장했다. 민자당은조세부담률을 3% 제고시켜그추가재원의 3분의 2정도를교육및과학기술투자에집중투자하며그중남은재원및불요불급한재정지출의억제, 투자우선순위조정, 안보상황의변화에따른국방비절감, 예산집행의효율성제고등을통하여추가로확보되는여유재원을농어촌, 사회간접자본, 사회복지투자등의확대재원으로활용할것이라고밝혔다 5). 이후집권기간동안통합배정세출은 87조 2,137 억원에서 162 조 5,896 원으로 1.86 배증가했으며세출이세입보다약간더많이증대되었다가 1997 년에 GDP 의 1.5% 에달하는적자를내고말았다 ( 우영춘, 2001). 16대대통령선거의경우새천년민주당이국민경선을실시하면서당내후보간의공약대결국면이점화되었다. 노무현후보가공약한사업을구체적인자금으로환산한결과최소약 140 조로 2003 년일반회계의 1.3 배에해당된다. 대표적인공약인행정수도이전의경우, 집권후 신행정수도건설추진위원회 를만들어수도건설계획및입지선정을완료하고 2-3 년내토지매입을마친뒤임기내에착공하겠다고공약했다. 집권후 2003 년에는수용 5) 민주당의경우에는집권기간동안총추가재정규모를정책공약이행에총 31 조 3,300 억원, 근로소득감면액이약 7 조원농업기자재부가세감면이 1 조 5000 억원, 합계 39 조 8300 억원으로추정했다. 이를조달하는방법으로는예산절감약 3 조원, 부동산관련조세수입 2-3 조원, 농업보장세신설로약 1 조원, 제 6-7 조원을초년도에조달할수있고 5 년간최소 30 여조를마련할수있다고주장했다. 예산절감은약 1 조원정도로추정되는정권유지비를없애고정부물자구매및정부의토목사업등에서의낭비성예산을절감하고기금운영을개선하며종합토지세의과표와세율을현실화하고양도소득세제를개선하여재원을마련할수있다고설명했다. 30/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 예산을 45조 6천억원으로발표했으나이듬해국회예산처는소요비용을 2016 년기준으로 103 조 5천175 억원에이를것이라고분석해정부발표보다 50~130% 높은재정이필요하다고지적했다. 이회창후보가공약한사업은약 150 조로일반회계의 1.4 배에달했다 ( 김영래, 2008). 노무현이회창후보모두개별사업에대한구체적인예산내역을밝히지못했다. 교육, 복지, 농업부문등에 GDP 대비몇 % 의예산을투입하여개선하겠다는의지는있었지만구체적인프로그램은제시하지못했다 ( 이현출, 2008). 17대대선은여야모두당내에서경선을치르면서당내후보간의공약대결이한층본격화되었고사상최초로매니페스토에대한인식이확산된가운데치러진대통령선거였다. 그러나한나라당이명박후보의지지도가일찌감치부동의 1위를유지하면서정책보다는인물중심의선거로전개되는경향이나타났다. 그결과국가경제비전과관련하여이명박후보가제시한 7 4 7 공약 (7% 성장, 4만달러소득, 7대경제강국진입 ) 은추진방법의현실성이떨어지고합리성이결여되었다는평가를받았다. 6) 저출산고령화로인해노동력의감소가예상되고총요소생산성의정체가문제되고있는상황에 6) 5 년단임대통령이 10 년을기준으로공약을제시되었다는점이지적되었다. 한국경제가 10 년동안매년 7% 씩성장한다고해도다른나라와의경제규모격차가존재해 10 년후에세계 7 대경제대국이될가능성은희박하다. 경제의성장잠재력은약 4.5% 내외이므로 7% 실질성장을하기위해서는 2.5% 내외의추가성장을해야한다. 물가상승압력등경제에큰부담을주지않으면서 1~2 년사이에 2.5% 씩구조적으로급증한다는것은경제이론이나실제경험에서불가능하다고평가되었다. 3% 추가성장방안도추상적인제안일뿐어떤경로로얼마만큼씩성장에기여할수있는지는모호한상태로남겨두었다는비판을받았다. The Korea Institute of Public Administration \ 31

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 서 7 4 7공약을달성하기위한의지만을보였을뿐구체적인정책수단을제시하지못한구호성공약에불과하다는것이다. 정동영후보의제1 공약에해당하는 대한반도 5대철도망구축 공약은정책방향성은미래지향적이었지만, 후보측은 10년간 38조원이소요되는대규모사업이라는점만을주장했다. 공약사업이시작되려면남북한및국제경제협력이선행되어야하고 20 년이상막대한자금이투여된다고예측되었지만, 현행철도사업이만성적인적자구조를가지고있다는점은간과되었다. 노선별우선순위와구체적인사업시기같은보완작업은생략되었고후보측은교통세배분구조 7) 전환이외에는재원대책을제시하지못했다 ( 경실련, 2007). 우리나라중앙예산기관은박정희, 전두환, 노태우정권등군사독재정권하에서는대통령의공약이나정책, 관심사항을기획하고만들어서예산으로반영시키는역할을자처했다. 그런데김영삼, 김대중, 노무현정권에이르는문민정부하에서는대통령의공약이나정책을예산편성으로뒷받침하고있으나정권교체가능성이높아져정치적중립성이강화되었다. 국가와공공의이익을위한원칙적인입장에서최선의역할을수행했다. 그러나대통령의예산반영요구에대해서는저항하거나거부하기보다는무리한요구라하더라도대부분은반영하려고노력하는분위기였다 ( 양경숙, 2009). 따지고보면중앙예산기관의관료들은선거에서대통령에게투표하지않 7) 교통세의원천인유류세수와관련, 정후보가대표적인민생공약의하나로유류세 20% 인하를공약해교통세가약 20% 감소할것을예상하면재원마련대책의현실성은급격히떨어질뿐만아니라공약간의심각한상충현상이발생할수있다. 32/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 았다하더라도취임후충성을다해야할의무가있으며이것은예산관료에게적용되는중요한규범이다 (Forsythe, 2001). 문제는한번제공된행정서비스는계속적으로확대하지않으면국민들의불만이누적되기때문에예산규모가점점늘어날수밖에없는구조를가지게된다는점이다. 이를위한비용을충당하기위해대통령과예산기관은외자도입, 국공채발행, 화폐발행등을통해국민들이비용을적게지불하면서이익을볼수있도록적자재정을편성하기도한다. 김성영 (2000) 은선거공약과기금운영에관한연구에서공약수와기금설치운용이비례관계에있다고분석했다. 박정희대통령재임당시공약은 82개, 노태우대통령은 456 개, 김영삼대통령은 876 개로공약의규모가증가했는데기금의설치와운용규모도점증적으로증가하고있으며이는대통령선거공약의규모에따라증가한다는것이다. 선거공약의규모에따르는점증적증가는여당의의회의석수의점유율에따라달라지며대통령은선거공약사업을실천하기위해의회의통제와간섭으로부터자유로운기금제도를활용해왔다. 이를통해정부와여당은연합으로대통령선거공약사업을실현하고의회에대한협상과타협으로기금설치와운용규모를확대했다. 따라서지난시기대통령선거공약은국가예산의적자재정운영에중요한변수로작용해왔다는것을알수있다. 또한편으로는적자재정운영을통해국민경제를활성화시키는데기여한측면도있으나, 급속하게누적되고있는적자로인해국가재정에부담을주게되는문제는결코가볍게다룰문제는아니므로공약사업에대한철저한시스템과관리가요망된다. The Korea Institute of Public Administration \ 33

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제 2 절선거공약, 투표행위에관한이론적고찰 유권자가선거에서정당과후보를어떻게선택할지에관한문제는정당, 정치후보, 정치학계의오랜질문이다. 우리나라의경우에도변화무쌍한정치적격변기를거치면서유권자들은때로는능동적으로때로는수동적으로자신의정치적의사를표명해왔다. 그렇다면후보자의선거공약과유권자의투표행위는어떻게이론적으로설명될수있을까? 20세기초 중반까지만해도유권자들의투표결정행위는유권자들이가지고있는사회학적혹은인구학적속성들에의해집단적으로이루어진다는생각이지배적이었다. 오랜기간동안형성되어온태도가투표결정행위에중요한역할을하는것으로생각되었다. 그러나최근에와서유권자들의투표행위는사회학적요인들에의해서가아니라개별유권자들의복잡한심리적과정을거쳐결정되고있으며제도적인영향을받는것으로분석되고있다. 인구학적속성이나정당일체감 (party identification) 과같은유권자요인들뿐만아니라후보자의이미지, 최근에일어난사건이나쟁점같은단기적요인들도투표행위에적지않은영향을미치는것으로조사되고있다. 유권자들은쟁점투표에어떻게임하고있으며그쟁점을국가재정에서개인경제에이르기까지경제투표와어떻게연관되고있는지살펴볼필요가있다. 이에쟁점투표, 경제투표와합리적선택이론을고찰하고한국유권자들의투표행위에는그러한경향이어떻게반영되고있는지살펴보도록하겠다. 34/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 1. 쟁점투표 상당수의사람들은유권자들이정치적쟁점혹은정책에근거한투표행위가대의민주주의이상에가장부합되는현상이라고생각한다. 때문에쟁점투표는선거연구자들에게가장흥미로운이상향가운데하나로인식되어왔다. 특히정당의영향력이쇠퇴하고상대적으로단기적인정보로분류되는후보자이미지가중요한투표변인으로부각되면서이러한규범적인주장에무게비중이늘어났다 ( 황근, 2004). 쟁점이유권자투표행위에영향을미친다는주장은유권자가후보자와의쟁점입장에대한유사성 (similarity) 을추구한다는관찰에서출발했다. 다운스 (Downs, 1957) 는유권자들은자신이생각하는이상적인정책과각후보자가위치한정책입장을자신이생각하는가상공간에두고가장가까운곳에위치한후보자를지지하는현상을발견했다. 브로디와페이지 (Brody & Page, 1972) 는쟁점에대한입장의유사성은인정했지만, 단지유사성만가지고유권자들의투표결정행위를설명하는것은피상적이라고반박했다. 유사성은여러투표변인들중에하나이며, 유권자들은자신이지각한후보자위치가아니라일반적으로인지된후보자위치를기준으로평가한다는점등을지적했다. 유권자들은여러개의쟁점중에서후보자와의견일치정도를종합적으로판단해지지후보를결정한다는쟁점근접성 (issue proximity) 이론이나왔다. The Korea Institute of Public Administration \ 35

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 이러한쟁점투표가구현되기위해서는적어도두가지의전제조건이충족되어야한다. 먼저선거기간중에쟁점유사성, 또는쟁점근접성이론이요구하는조건을갖추고실행할수있는유권자가있어야한다. 다음으로후보자들이쟁점입장에대한실질적인차이를보여주어야한다. 만약그러한자질과능력을갖춘유권자가많지않고후보자간공약의차이가없거나인지되기않을경우에는쟁점투표자체가불가능해진다. 문제는일찍이스토크스 (Stokes, 1966) 가예견한대로최근선거캠페인에서는후보자들이극단적인쟁점의입장에위치하는것을기피하고절대다수인중립적유권자들을겨냥해대립쟁점 (position issue) 보다합의쟁점 (valanced issue) 을선택하는경향이강해지고있다는점이다. 합의쟁점들은모든유권자들이좋아할만한공약에해당되는데이렇게되면공약보다는정당이나후보자의능력, 이미지와연관된방향으로선택의축이흔들리게된다. 실제로모든후보자들은유권자들에게긍정적으로받아들여지면서소속정당의이미지와부합되는쟁점을개발해쟁점프리미엄 (issue premium) 을차지하려고한다. 쟁점프리미엄의관점에서보면쟁점은선거과정에서후보자와유권자를연결해주는다리역할을한다. 쟁점을통해유권자들이후보의면면과능력을알게하고후보자는유권자들의요구에관심을갖게된다. 둘째로, 쟁점투표는유권자의합리적판단을유도하고후보자들도쟁점중심의선거전략을수립하고실천하게한다. 셋째로, 캠페인기간동안후보자들이쟁점프리미엄을획득하기위한의제확보경쟁을벌이게되면선거전체 36/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 가합리적인정책개발의장이될가능성이커진다. 그렇게싹튼선거쟁점은쉽게소멸되지않고공공문제, 공공정책으로발현될수있는기반을갖게된다 ( 송근원, 1994). 쟁점프리미엄현상의이러한특성으로인해선거기간중에각정당은실천여부를떠나서유권자를사로잡을공약개발에부심하게되고쟁점화시키기위해 TV토론, 선거광고, 뉴미디어를이용한첨단홍보방법이선거캠페인에총동원된다. 16대대통령선거에서노무현후보가꺼내든 행정수도이전 은지역주의적인지지구도를깨고새로운충청지역지지층을안겨다준대표적인쟁점프리미엄효과사례라할수있겠다. 쟁점프리미엄이론은선거쟁점의합리성보다선거문화를합리화하는데기여하는것을강조한이론이다. 따라서최근의쟁점투표이론들은쟁점그자체보다 미래약속제시이론 선거에대한보상 처벌이론 후보자특성이론 과같이다른투표요인들과연계되어논의되는경우가많다 (Foti & Lord, 1983; Flanigan & Zingale, 1983). 2. 경제투표와합리적선택 현재미국정치권의최고의선거전문가로평가받고있는찰리쿡 (Charley Cook) 은내년미국대선에서가장중요한요소에대해 첫째는경제이고, 둘째셋째넷째다섯째까지경제다 라고진단했다. 미국이겪고있는최근의경제위기를감안하면그의진단은설득력이있다. 그러나사실은반세기전경 The Korea Institute of Public Administration \ 37

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제학자앤서니다운스 (Anthony Downs) 가그의저서 민주주의의경제이론 (An Economic Theory of Democracy), 1957 을통해경제와선거의만남을주선한바있다. 선거때마다서로다른종류의쟁점이등장하거나소멸하게된다. 국가와시기를막론하고선거철마다단골로등장하는쟁점이바로경제에관한쟁점이다. 경제투표 (economic voting) 란유권자가투표결정을하는데있어서경제적문제를중요한쟁점으로간주하고이를평가하여투표결정에이용하는과정을포괄적으로나타내는것을뜻한다. 경제투표에관한이론들은다양한주장을제시하고있지만기본적으로유권자들이주어진정보를근거로하여합리적인투표결정을한다는점은일치된다. 다운스에따르면유권자들의투표결정에서가장중요한것은 향후그들이어떠한정당으로부터얼마만큼의이득을받을수있는가 다. 유권자들은가능한한작은정보비용을들여미래에자신에게가장좋은결과를가져올후보자를선택한다. 크레이머 (Kramer, 1971) 는미국하원선거가경제변화에의해영향을받는다는것을증명했다. 경제지표중어떤지표가큰영향을미치는지는논란이있지만크레이머는인플레이션과소득의실질성장률을선거에영향을미치는주요변인으로간주했다. 경기가좋아지면여당이이전보다더많은의석을차 지하고경기가나빠지면야당의의석이늘어난다는것이다. 페어 (Fair, 1988) 는대통령선거에대한경제투표연구에서 1 인당실질소득과 GNP 의성 장률이중요변인이라는것을밝혀냈다. 이외에도 1 인당국민소득, 1 인당연 38/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 방정부세금비율, 1인당가처분소득의증가율등이선거에중요한영향을미치는변수로작용한다 (Niskanen, 1979; Markus, 1982; Erikson, 1989). 경제투표에서관련된쟁점의핵심은다음의 2가지다. 첫째, 유권자가자신의경제적상황을우선시하는개인적돈지갑경제투표 (pocketbook voting) 를할것인지, 혹은전체적인국가의경제상태를중요시하는사회경제적투표 (sociotropic voting) 할것인지에관한것이다. 유권자의입장에서보면경제투표를위한정보비용을많이사용하지않고즉각적으로믿을수있는정보인자신의경제상태를투표를위한판단의근거로사용하는가장쉽고합리적인방법으로선택될수있다. 전체미국유권자들가운데 4분의 3 은경제상황의인식을가까운가족들의경제상태에준거하여좋고나쁨의정도를판단한다. 자신에게생긴경제적어려움이나행운이다른사람에게일어나지않을수있는가능성을고려할정도로세련된총체적평가를내리 는것을일반시민들에게기대하기는힘들다 (Campbell, Converse, Miller & Strokes, 1960). 개인적경제투표의경우가장큰이론상의결함은개인의경제상태의변화를모두투표결정과연관시킨다는점이다. 실제로개인의경제상황은경제정책의영향과는별개일수있다. 예컨대건강악화, 직장은퇴, 외부경제의영향에의해특정인의경제상태는개선될수도있고악화될수도있다. 크레이머 (Kramer, 1983) 는정부경제정책이외의원인으로인한개인경제사정을투표결정에적용하기보다는정부의책임에의한개인의경제변화인지아닌지를구분해서적용할필요가있다고했다. 이러한문 The Korea Institute of Public Administration \ 39

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제점을고려하여마르쿠스 (Marcus, 1988) 는사회적경제투표와개인적경제투표를모두고려한모델을제시했는데미국대통령선거의경우두가지를모두고려한포괄적인모델과사회적경제투표만을포함한모델사이에유의한차이가없으므로사회적경제투표가보다타당성을갖는다고주장했다. 두번째는전망적투표 (prospective voting) 와회고적투표 (retrospective voting) 다. 유권자가경제를평가할때그평가시점을미래에맞추느냐과거에맞추느냐에따라경제투표는전망적투표와회고적투표로구분된다. 먼저전망적투표는유권자가과거나현재의경제상태가아니라미래의경제상태를고려해투표하는것을말한다 (Kiewiet, 1981). 이경우경제쟁점의정보가매우자세할필요는없지만, 각정당의공약이서로차이가있고유권자가인플레이션또는실업을심각한문제로인식하고, 이에대한해결책이제시되기를기대해야한다. 유권자가미래경제를고려하는것은선거가차기정부의책임자를선출하는절차라는측면에서볼때지극히합리적인행위다. 앞으로전개될경제상황에가장효과적이고효율적으로대처할수있는능력있는후보를선출하면경제적으로더나은미래를보장받게된다. 전망적투표를하기위해서유권자는각후보의경제에관련된공약을이해하고각후보의경제공약이실현되었을때어떤것이자신의경제적이윤을극대화하는지도고민해야한다. 평가수행을위해서는대량의정보를수집하고분석해야하는데일반적인유권자의합리적무지상태를고려한다면실제로일어날가능성은높지않다. 반대로회고적투표는현직정치인이재임시절 40/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 에수행했던업적에대한평가를돌이켜보면서이뤄진다. 현직자에관한과거사건, 과거업적, 과거행동에평가가반영된다. 이경우유권자는과거에발생했던것을승인또는반대를표시하는하에서만전망적으로이야기하게된다 (Key, 1966). 연임이가능한미국대통령선거에서는회고적경제투표경향이뚜렷하게확인된다. 1980 년대통령선거에서정부의경제적업적에대해긍정적평가를내린응답자중 88% 가집권당대통령후보에투표했다. 정부의경제업적에부정적평가를내린응답자중 23% 만이집권당대통령후보에게표를주었다. 이러한회고투표의양상은현직자와집권당에대한보상내지처벌로해석될수있는데대통령선거때마다반복적으로확인되는현상이다 (Abrmson, Aldrich & Rohde, 2007). 3. 한국유권자들의쟁점투표, 경제투표 한국의대통령선거에서지역주의성향은오랜동안중요한변수로작용했다. 13대대선이후에도대통령후보자들이각각자신의출신지를근거로하는지역주의가선거에가장중요한영향을미쳤다. 지역주의의강한영향력은유권자의쟁점선정과정당평가에도영향을미치게되어결국지역주의로모든것은설명하는것이가능하게되었고지역주의를제외한어떤변수도투표행위를설명하는데절대적인의미를갖지못하게되었다. 지역주의가강했던전라, 충청, 경상도지역유권자의경우모든쟁점에대하여자신의 The Korea Institute of Public Administration \ 41

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 출신지역정당을높이평가하였고지역주의가없는서울, 경기, 강원의경우에는정책평가가영향을미치기는하였지만어느정당도특정한쟁점에관하여다른정당에비하여두드러지게높은평가를받지못했다 ( 이갑윤, 1999). 그결과한국대통령선거의투표행태를연구도지역주의에관한논쟁에치우친나머지그이외의요인들에대해서는비교적소홀히다루어온것이사실이다. 따라서지역주의에영향을받지않는유권자들은어떠한판단에근거하여투표결정을하였는가에대한연구는적었다고볼수있다. 경제투표도예외가아니었다. 국가운영에있어점차경제적인문제의중요성이높아지고있음에도불구하고경제문제가선거를비롯한정치에미치는영향에대한연구는많지않았다. 선거의정치경제학이라는주제에서볼때경제투표에관한연구는정치가경제에미치는영향의분석이며다른하나는경제가선거에미치는영향을분석하는것이다. 어떠한관점에서든한국선거에서경제투표가활성화되지못한이유는대략 2가지로요약된다. 첫째, 한강의기적을이룬비약적인국가경제성장기조에서찾을수있다. 과거군부쿠데타등으로집권하여정치적정통성을갖지못한집권당은경제적보상을통하여정통성을찾으려했고국가주도의경제성장정책으로인하여한국의경제가지속적인성장을하였으므로경제문제는심각하게부각되지않았다. 13대대선의경우에도경제적쟁점보다는정치적인여야관계수립, 언론의자유확보등이주로선거쟁점으로부각되었다. 물론유권 42/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 자들은경제적성장에도관심이있었지만, 이는경제성장이급격이감소되었거나심각한문제로인한관심이라기보다는지속적인경제성장을원한다는것을의미했다. 박경산 (1993) 에따르면제14대대선에서지역주의의기조는여전히유효했으나유권자들이미약하마나경제문제에입각해투표하는현상이관찰되었다. 둘째, 정당들이경제정책에있어여야간의차이를제대로보여주지못했던것도하나의원인이다. 경제투표는국회의원선거보다는대통령선거에서뚜렷이나타난다. 유권자들이국회의원선거에서는지역적인문제를보다중시하여투표결정을하지만대통령선거의경우에는국가적인문제를고려하기때문이다. 실제로 15대총선에서유권자들은지역의발전을중시했지만, 15대대통령선거의경우절대다수의응답자들이국가발전을가장우선고려한다고답했다. 대통령선거에서지역의발전을고려했다는응답자는 10% 미만이었다. 또한 15대대통령선거의경우예전에는경험하지못했던경제위기에봉착한가운데유권자들이경제문제의해결을간절히바라게되어후보자들의경제문제해결능력의평가가주요하게투표결정과연결되었다. 국내정치와국제정치에서경제가차지하는비중이점차증가되고있으 므로경제투표의적용성은점차높아질전망이다 ( 이현우, 1998). 선행연 구들은한국에서는회고적투표보다는전망적투표가발생할가능성이높은 것으로예측했다. 우리나라는대통령단임제를채택하고있으므로구조적으 로현직대통령이재선에도전할수없다. 따라서엄밀하게보면현직자의경 The Korea Institute of Public Administration \ 43

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제실적에대해직접적으로평가하는회고적투표는이루어지기힘들다. 한국정당정치의제도화수준이낮은점도고려해야한다. 다만현직대통령이단임제때문에출마하지못한다하더라도정당체제가안정적으로유지된다면유권자는집권정부의경제실적에대한책임을여당에물음으로써회고적투표를할수는있다. 문제는한국에근대적의미의정당이도입된지 60여년이지났지만반복되는창당 분당 통합 해산등정당의잡은변화로연속성을유지하지못했으며그결과정당의제도화수준이낮고정당정치에대한불신이매우높다는점이다 ( 홍득표, 2009). 한국의경우 < 그림 2> 에서제시된바와같이선거때마다기존정당이해체되거나새로운정당이탄생하는등정당체제의속성이매우불안정하기때문에 8) 현정부의경제실적에대한책임을어떤정당에물어야할지불분명한상황이발생하기도한다. 이처럼회고적으로투표하기가어려운구조때문에한국유권자는주로전망적으로투표할가능성이높다고해석했다 ( 최준영, 2009). 그렇지만정당체제가안정화되지않은가운데등장하는정권심판론등도집권여당에대한지지철회현상으로이어질수있다는것을보여준선거가바로 17대대통령선거였다. 17대대통령선거에서는유권자들의큰관심을이끌어낸쟁점이거의없었다. 그원인으로는각정당의후보자선출이시기 8) 한국의정당들은정당지지도하락, 선거패배, 카리즈마리더십을지닌 3 김의퇴장, 정당개혁등에당면하면당명을바꾸고정당간의합종연횡을했으며후보선출시스템에도변화를주었다 ( 홍명신, 2009). 44/ KIPA 연구보고서

제 2 장이론적배경및선행연구 적으로상당히늦었는데한나라당의이명박후보는선거일 4개월전인 8월후반에지명되었고통합민주신당의정동영후보는선거일두달전, 그리고무소속으로나온이회창후보는선거일을불과한달을앞두고출마를선언했다. 이처럼선거일에촉박하여후보자가결정되다보니각후보가제시한정책이타당성이나실현가능성을둘러싼폭넓은논의가이뤄질충분한시간을갖기어려웠고선거경쟁이인물성향, 이미지중심으로이뤄졌다. 또한이명박후보가 2007 년초반부터높은지지율을유지하면서여론조사에서계속선두를지켜왔기때문에다른후보들의선거운동은이명박후보의지지율을끌어내리기위한네가티브공세에치중했고이명박후보가그방어에집중함으로써정책이나쟁점은부각되지못했다. 그럼에도불구하고경제성장이나고용같은경제쟁점만은대다수유권자들의관심을모았고각후보자들이경쟁적으로대안을제시했다. 강원택 (2008) 은 17대대선은역대선거와는달리경제에대한전망적평가보다는오히려노무현정권에대한회고적평가가중요한영향을미쳤으며경제적쟁점이후보자의공약에서나유권자의반응에서대통령선거의성패를사실상결정짓는가장중요한쟁점이되었다고분석했다. 즉노무현정부의경제실정때문에여당의재집권이불가능했고야당후보인이명박후보가당선된것으로볼수있다. 대통령단임제, 한국정당체제의불안정성요인은변화되지않았음에도불구하고그러한변화가나타나는이유는여야정권교체를통해좌파와우 The Korea Institute of Public Administration \ 45

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 파에대한이념적차별성이확인되었고특정정당이집권하면서보여준국정 수행능력에대한평가가시작되었다는것을말해준다. < 그림 2> 한국주요정당의변천 (1981-2009) 출처 : 홍득표 (2009), 한국주요정당의변천사 (1981-2009), 윤리연구 73, p.277 46/ KIPA 연구보고서

The Korea Institute of Public Administration 제 3 장 선거공약사업에대한각국의대응사례 제 1 절 제 2 절 영국노동당의선거공약개발시스템 공약정책우선순위결정 : 브라질의참여예산제 제 3 절선거당일유권자의선거공약선호도측정 : 미국의출구조사

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제3장선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 선거공약사업에대한각국의대응사례 20세기초까지만하더라도라틴아메리카국가중경제적으로가장빠른성장을해온아르헨티나가 20세기중반에들어서는사실상발전을중단하게된중요한이유중의하나는대통령선거에서비롯되었다. 1945 년후안페론은 30만명의환영군중앞에서아르헨티나를일류복지국가로만들것을약속했다. 그여세를몰아 1946 년 2월의대통령선거에서 54% 의지지로대통령에당선되었다. 1951 년에도 67% 의지지를얻어재선에성공했다. 그의아내에바페론은대중이원하는것을즉흥적으로선사하는것을선호했다. 자신의이름을딴재단을만들어전국에학교, 병원, 고아원등자선구호시설을세웠다. 의료장비를실은기차가전국을누비며무료진료를실시했고기업가에게압력을넣어확보한자금을가난한대중을위해쓰도록했다 ( 서병훈, 2008). 이후 포퓰리즘의원조 국가라는별명을얻게된아르헨티나는아직도포풀리즘망령에서벗어나지못하고있다. 2007 년말집권한크리스티나페르난데스대통령은정부지지율이떨어질때마다공짜정책과연금인상을남발하면서정권을유지하고있다. 선거가다가오면세계각지에서인기영합식공약이쏟아진다. 지난 7월 48/ KIPA 연구보고서

제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 태국총리로당선된잉락친나왓은선거캠페인에서신입초등학생전원에게무상으로태블릿 PC를지급하겠다고약속했고무소득자에게신용카드를발급해주고근로자의최저임금을 50% 상향조정하겠다고약속했다. 농민들을겨냥해집권이후쌀수매가격을톤당 1만 500 바트이상으로올리겠다고하고월세 1000 바트짜리서민용주택도대거건설하겠다고했다. 현재방콕의평균월세가 10,000 바트라는점을고려하면월세를 10분의 1수준으로낮추겠다는것이다. 이공약을모두실현하려면국가예산의 5배가넘는자금이필요할것으로전망된다. 2009 년일본민주당중의원총선에서 4K정책 ( 고교무상교육, 아동수당, 고속도로통행료무료화, 농가소득보전 ) 을내걸고 2차대전이후처음으로선거를통한수평적정권교체에성공했다. 그러나집권 2년만에공약을전면수정하면서대국민사과를해야했고재정악화, 신용등급하락을경험하고증세전환으로돌아서야했다 ( 채수환 박승철, 2011). 캐나다의경우선거실시이전에총재정지출의유의한증거는없으나도로나인프라건설등의자본적성격의지출은증가하고사회서비스, 산업개발, 보건분야의지출이감소하는것으로조사되었다. 선거가총지출에유의미한영향을미치지는않았지만, 특정분야의지출에서선거의영향이존재하는것이확인된다 (Kneebone & Mckenzie, 2001). 실제로재정부담을초래하는공약과정책이남발될경우재정상황악화 신용등급추락 외자유출및내수위축의악순환이불가피하다. 이에따라각국은다양한방식으로선거공약사업이유발하는국가재정악화를방지하 The Korea Institute of Public Administration \ 49

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 고, 국민들이선거에임할때어떤후보자에게왜투표했는지를파악하고타당성을확보하기위한노력을기울여왔다. 이에본장에서는영국, 브라질, 미국에서선거공약을어떻게개발하고실행우선순위를정하고평가하는지그사례를고찰해보도록하겠다. 50/ KIPA 연구보고서

제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 제 1 절영국노동당의선거공약개발시스템 영국에서매니페스토 9) 가발달한것은내각책임제와적지않은관련이있다. 영국은입헌군주국에내각책임제를채택하고있어서정권인수인계과정이그어떤나라보다도단순명쾌하다. 총선결과가정권교체로나타날경우총리와최다의석을확보한정당총재 ( 신임총리 ) 가차례로버킹검궁을방문하여여왕을알현하는절차를통해 1시간이내에총리취임이이뤄진다. 1997 년 5월 1일총선에서토니블레어총리가이끄는노동당이승리하자다음날존메이저총리가엘리자베스여왕을알현, 총리직을사임했다. 이어정오에토니블레어신임총리가여왕을알현하고조각위임을받음으로써총리에취임했다. 이처럼정권교체과정이간명하고정권교체에따른정부인력교체도 90여명내외의각료와그보좌관으로한정되기때문에미국의정권인수위원회같은조직을구성할필요가없다. 따라서선거과정에서제안된공약을다시한번재검토할수있는시간적제도적여유가허락되지않기때문에영국정당들은선거캠페인이본격적으로시작되기몇년전부터정교한 9) 매니페스토 (manifesto) 의어원은라틴어 manifestum 으로깨끗한 (clear), 잘보이는, 이목을끄는 (conspicuous) 의뜻을지니고있다. 정치적의미의매니페스토는 1834 년영국에서처음으로선거에도입되었다. 영국보수당의로버트필 (Robert Peel) 수상이자신의선거구인중부지역의탐워스 (Tamworth) 선거에서최초로매니페스토를제시한것으로알려져있다. 이후 1906 년노동당이매니페스토를문서화하였고보수당과자유당도이를뒤따랐다. 현재와같은매니페스토형식은 1935 년보수당이확립한것이다. The Korea Institute of Public Administration \ 51

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 공약개발에심혈을기울인다. 1. 매니페스토 (Manifesto) 매니페스토는다양한공약들을그중요도에따라우선순위를매기고또한이공약들의목표를수치화하여제시하기때문에구체성의수준이일반적인공약보다훨씬높다. 세금인상, 세금신설, 정부지출삭감, 공공부분내부운영효율화등과같이특정공약에대한구체적인재정충당방법을제시함으로써공약의집행에소요되는비용과부담을명시한다는점도매니페스토가일반공약과차이를보이는점이다매니페스토는언제까지어떠한방법으로공약을달성할것인지구체적으로명시함으로써정책실현에대한상세한로드맵을제공한다는특성을지닌다. 예컨대 노인복지확대 가우리가익숙한수준의일반공약이라면 언제까지어떤재원을얼마만큼사용하여어느정도수준까지어떻게노인복지를해결하겠다 라는상세하고구체적인내용을담고있는것이매니페스토라고볼수있다. 그래서옥스퍼드사전은 정당이나후보자가선거후정권을담당하거나당선되었을경우반드시입법화또는실천하겠다고약속한정책개요를공식적으로문서화하여선거기간중에공표하는국민에대한서약서 로정의하고있다. 영국의선거는각정당의매니페스토공표와함께시작된다. 영국선거에서현대적의미의매니페스토가부상하게된데는노동당의역할이적지않 52/ KIPA 연구보고서

제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 았다. 1997 년노동당당수토니블레어가 New Labour because Britain Deserves Better 라는제목의정당매니페스토를발표하고승리하면서부터라고할수있다. 여기서노동당은노동당과국민과의계약에 10대비전을제시하고교육을최우선시한다고명시했다. 이비전을실현하기위한구체적인시책이제시되고있고각시책마다기한, 목표, 재원이정리되어있다. 노동당의매니페스토는국가를운영하는향후 4년동안추진할사항을중심으로제시된다. 4년뒤블레어는이전선거에서스스로제시했던매니페스토를평가하면서 Ambitions for Britan 을기치로내세워새로운매니페스토를제안했고연속집권에성공했다. 2005 년에는 Britain Forward not Backward 란제하에 308 쪽에달하는공약집을발간했다. 이공약집에는노동당이 1997 년, 2001 년에공약했던사항이얼마나이행되었는지를소상히기록했다 ( 김영래, 2008). 이를통해매니페스토에대한영국국민들의관심은고조되었다. 이제선거에참여하는거의모든정당들이선거캠페인에서정당매니페스토를주요설득수단으로제시하고있다. 영국의매니페스토제도의운영과정을보면각정당은민의와자당의비전을반영하여수개월또는수년에걸쳐매니페스토를작성한다. 그렇게작성된매니페스토가선거를앞두고공개되면언론및관련전문가들의주도하에정당별매니페스토에대한평가가전개된다. 이과정을통해국민들은정당별정책의차이나우선순위, 실현가능성등을상세히파악할수있게된다. 그결과유권자들은정당별매니페스토에대한상당한지식을가지고있 The Korea Institute of Public Administration \ 53

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 는상태에서투표를하게되고그결과훨씬더정책중심적인투표를할수있게되는것이다. 선거후에집권당은매니페스토달성도를자체평가할뿐아니라언론이나싱크탱크등에의뢰하여외부평가를실시함으로써국민의정책이해능력과정치에대한관심을지속적으로제고시키는데기여한다. 하지만집권당이선거이후매니페스토를얼마나성실하게달성하였는가에대한가장효과적이고엄격한평가는결국차기선거에서의국민의심판이라고할수있다. 영국에서매니페스토달성정도는국민들의회고적투표로확인된다. 매니페스토에대한평가는두가지차원에서진행된다. 첫째는매니페스토의내용을평가하는것이고둘째는매니페스토의실행여부와실행정도를평가하는것이다. 영국에서는매니페스토의내용을스마트지표를중심으로작성측정한다. 구체성, 측정가능성, 달성가능성, 타당성, 기한명시등의지표를사용하여정당과후보자들의정책공약을작성, 측정평가한다. 영국에서매니페스토의실행여부와정도를평가하는주체는주로언론기관과 NGO 다. 통상적으로언론기관이주요싱크랭크등의도움을받아각정당과후보들의선거공약을평가하고그결과를발표한다. 그리고이러한평가결과에입각하여언론이특정정당에대한지지를표명하는경우도흔하다. 언론기관외에 NGO 중에서는환경관련단체들은매니페스토평가에적극적이다 ( 김선혁, 2010). 매니페스토가정착된영국의유권자들은각종선거때마다정당별또는후 54/ KIPA 연구보고서

제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 보별로발행하는공약집을구입해선거공약이자신들의생활에미칠실익을 따져본다. 이같은분위기가정착되면서노동당이나보수당등의매니페스토 가수정발표되는날이면주식시장의주가가출렁일정도로영국매니페스토 는유권자들의일상생활에큰영향을미친다 ( 채수환, 2011). 입법부와행정 부의권력분립을전제로하는대통령제하에서매니페스토는국회와사법부의견제를받게되므로그실천에어려움을겪게될것이라는문제가제기된다. 특히여소야대의정국이형성될경우에더욱큰어려움을겪게될수있다. 그러나매니페스토를도입하게되면대통령선거과정에서주요쟁점에대해국민의위임을받게됨으로써대의회설득과설명이더욱쉬워진다고할수있다 ( 이현출, 2008). 우리나라에매니페스토가도입된지수년이흘렀지만, 유권자들의투표행위에는유의미한영향을미치지못하는것은이러한제도상의차이점에기인한측면이적지않다. 따라서제도자체보다는각정당들이매니페스토를계획하고실행하는시스템에주목할필요가있겠다. 2. 영국노동당의공약개발 영국의정당들은매니페스토를만드는과정에서나름대로정교한시스템을구축해왔다. 작성과정은노동당의당헌 5조에공식적으로규정되어있다. 영국노동당의경우자신들의시스템의특징을 1매니페스토를이끌어나갈순환적인정책개발프로그램, 2최신쟁점에대해연중계속되는작업과정당 The Korea Institute of Public Administration \ 55

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 과정부사이의지속적인대화에서찾는다. 1) 노동당의 3 개년 3 단계개발과정 노동당의매니페스토는합동정책위원회 (Joint Policy Committee), 전국정책포럼 (National Policy Forum), 정책위원회 (Policy Commission), 연례당대회 (Annual Conference) 와같은주요핵심기구가총동원되는데중장기적인정책개발은선거를치르기 3년전부터 3단계의작업을통해완성된다. 1단계 : 1차년도에는노동당이개발해야할새로운도전인정책안을간단하고광범위하게고려하여작업을시작한다. 노동당의공약개발의방아쇠는내각의수상이의장이며 20여명 ( 정부각료, 노조대표, 의회의원, 지역당대표등 ) 으로구성된합동정책위원회가주요의제를설정하면서당겨진다. 2 단계 : 2 차년도에는기초적인토론을통해부각되는정책선택에대한 밑그림을그린다. 특정한정책영역, 자금충당, 교차되는주제를분석 하고다루어야할전체자료의규모와주제를결정한다. 3 단계 : 3 차년도에최종정책안이만들어지면전국정책포럼에서수정안 이검토된다. 전국정책포럼의대표들이검토작업을하는동안정당내 부적으로수정안에제목을붙인다. 2008 년부터는더욱참여범위를넓 56/ KIPA 연구보고서

제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 혀정당의모든이해관계자들에게최종안확정단계에서발언기회를주었다. 최종안은지역단위에서특별한수정사항을문서로제출할수있도록하였으며광범위하게공람된다. 전국정책포럼에서수정안이통과되면연례당대회 (Annual Conference) 에상정된다. 연례당대회는독립적으로정책을만드는조직으로서당정책위원회보고서와자료를기본으로전국정책포럼의작업에서다루지않은주요쟁점, 최신쟁점에대해토론을벌인다음노동당정당정책안을추인한다. 이를통해다음선거에서기본이되는매니페스토가확정된다 (Labour Party, 2011b). 2) 전국정책포럼 (NEC) 매니페스토의수립과정에서가장핵심적인역할을하는것은전국정책포럼 (NEC) 이다. 1979 년유럽의회선거전에는매니페스토작성은전국정책포럼이전담했다. 전국정책포럼은노동당의핵심적인연구조직으로정책개발을총괄해왔다. 1980 년대초반에지방자치단체의원, 유럽의회의원등이전국정책포럼에참여하기시작하면서작성참여시스템에변화가왔다. 그변화는전국정책포럼에노동당의주요관계자가운데 194 명의대표를선출하여운영된다. 그구성을보면 < 그림 3> 에나타난바와같이선거구대의원이 55명 (28%) 으로약 3분의 1을차지하고그뒤로전국집행위원회 33명 (17%), 노동조합 30명 (15%), 지역대표 22명 (11%), 의회의원 9명 (5%), 유럽의회의원 6명 (3%), The Korea Institute of Public Administration \ 57

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 귀족 2명 (1%), 정부 8명 (4%), 사회주의단체 3명 (2%), 노동당학생조직 1명 (0%), 흑인사회주의단체 (BAME) 4명 (2%), 웨일즈 스코트랜드 북아일랜드정책포럼 9명 (5%) 지역정부 9명 (5%) 으로구성되어있다. 이과정에서사회각계각층의의견이수렴되고정리된다. 전국정책포럼위원들은 1년에 2-3 주간한곳에모여합동정책위원회산하정책위원회가제안하고작성한상세한문건들을가지고토론한다. 이회의에는컨설팅, 최종정책보고서, 정책위원회가작성한연례보고서, 최신쟁점종합분석과같은다양한자료들이제공된다. 전국정책포럼산하조직으로설립된정책위원회에는 6개의독립적인위원회가있다. 그가운데가장비중있는독립위원회는경제위원회다. < 그림 3> 영국노동당전국정책포럼구성 출처 : Labour Party(2011b). Policy making, http://www.labour.org.uk/policy_making 에서재구성. 58/ KIPA 연구보고서

제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 그러나전국정책위원회가날로비대해지고검토해야할서류의양이산더미저럼늘어나면서정치적사안에대한합의에도달하는데상당한문제점이드러나고통제하기힘든상황에봉착하게되었다. 이에따라 2010 년에는좀더짧고정책에대한설명이단순한매니페스토를지향했다. 10) 고든브라운총리와노동당수뇌들은 2010 년총선매니페스토를발표하면서 " 우리가힘든시기를살아가고있기때문에매니페스토는우리가필요로하는엄청나게진보적인변화에대한것이어야한다. 거대하고새로운장담이아니라단 1 페니라도현명하게사용되어져야한다는확신을담아야한다 " 고논평했다 (Labour Party, 2011a). 그러나 13년만에보수당에패배해정권을넘겨주r 고말았다 (McSmith, 2010). 2011 년노동당전국정책위원회의참여자수는이전에비해 10여명이상더늘어났다. 3. 영국내다른정당들의공약개발과정 1) 보수당 (Conservative Party) 보수당의매니페스토개발에도약 3 년여가소요된다. 초기단계에서는보 수당내연구부서의전문인력이초안을작성한다. 그리고약 18 개월동안공 10) 노동당의매니페스토는 2005 년부터단순해지기시작했는데당시 1966 년이래로가장짦은 7000 단어의공약을제시해 정책에서자유로운매니페스토 (policy- free mnifesto) 라는평을받았다. 노동당은 47 석을잃고 35% 의지지율로과반을넘는다수당을간신히확보하는데만족해야했다. The Korea Institute of Public Administration \ 59

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 개적인정책리뷰단계를거친다. 그림자내각 (shadow cabinet) 은주요정치쟁점마다작성된녹서 (green paper) 를검토한다. 이안은보수당정책포럼, 지역, 지역포럼, 춘계전국연례포럼등에서순차적으로논의된다. 그러나보수당은노동당과달리최소한의정책과세부설명을추구하는경향이있다. 최종적으로그림자내각이공약을결정하게되면정당지도자와대변인을통해외부에공개한다. 2010 년의경우도시외곽에있는슈퍼마켓주차장에서매니페스토를발표하면서결연한의지를보였다 (McSmith, 2010). 선거에서는승리했지만, 보수당은과반의석 (326 석 ) 에는미달하여결국보수당과자유민주당의연립내각을탄생시켰다. 2) 자유민주당 (Liberal Democrats) 자유민주당은선거가치러지기 3년전에매니페스토실무그룹을구성하는것에서출발한다. 9명으로구성된매니페스토실무그룹은노동당에비하면소수정예형태를띠고있다고볼수있는데당내장관급인사가대표로임명된다. 이들은선거 18개월전부터는본격적인작업에들어가는데 1개월에 1회정기회의를개최해문안을작성한다. 이들이작성한공약초안은그림자내각과전국정책위원회의를거치면서승인과정을밟게된다. 당대표도적지않은권한을행사한다. 당대표는전국정책위원회를주재하면서매니페스토의최종문안을검토하고최종승인권을행사한다 (McSmith, 2010). 2010 년총선의경우 TV 토론을통해돌풍을일으킨닉클레그대표는영국 60/ KIPA 연구보고서

제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 정치에서제 3 당의중요성을크게부각시켜보수당의연정파트너로부상하게 되었다. 3) 녹색당 (Green Party) 풀뿌리민주주의를신뢰하는녹색당은공약만들기에있어가장개방적인행보를보인다. 2010 년총선의경우웹사이트에매니페스토코너를만들어놓고당원들에게어떤것이녹색당의매니페스토가되어야하는지에대한의견을취합했다. 당원들이낸다양한의견을모으는과정에는전문적인정치지식을지닌정치학교수가참여하여공약초안을작성한다. 그초안을당대표와중진들이검토하여수정보완작업을거친다음최종안을만들고녹색당지역위원회 (Regional Council) 의승인을거쳐일반에공개한다 (McSmith, 2010). The Korea Institute of Public Administration \ 61

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제 2 절공약정책우선순위결정 : 브라질의참여예산제 (participatory budgeting) 브라질노동자당 (Partido dos Trabalhadores: PT) 은 2002 년대통령선거후보인룰라 (Luiz Inácio Lula da Silva) 가대통령에당선되고연방의회에서제1야당의자리를차지하면서브라질정치의축을새롭게움직였다. 이러한변화에대해전통적후견주의정치가팽배하고사회경제적불평등이심각한브라질에서어떻게그러한변화가가능했는지에대한관심을집중시켰다. 그러나그저변에는노동자당이지방정부통치과정에서보여주었던신뢰할만한도시정책과안정적통치능력이중요하게작용했다. 노동자당은좌파정당도지방정부를성공적으로운영할수있으며전통적인도시행정서비스를잘관리할수있으며이를기초로선거에서유리한정치적기반을구축할수있다는사실을보여주었다 (Baiocchi, 2001). 노동자당은 1982 년총선거와함께치러진지방선거에서상파울로주의지아데마 (Diadema) 와마라냥 (Marahnāo) 주의산타끼데리아 (Santa Quitéria) 에서처음으로시장을배출했다. 1985 년선거에서노동자당은 1개주를제외한전국의모든주의수도에서후보를냈고북동부의중심지인포르탈레자에서는노동자당후보가시장에당선되었다. 또 3개주에서득표 2위를기록하고상파울로시장선거에서 20% 를득표하는잠재력을보였다. 1982 년노동자의정체성을강조하던노동자당은 1985 년이후부터는보다광범위한사회적쟁점에관심을기울였다. 62/ KIPA 연구보고서

제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 지방정부를장악한노동자당의공통된지향점은 참여 와 재분배 라고할수있는데노동자당에있어참여는정치체제에대한시민적참여뿐만아니라사회적으로조직화되지않고발언권이약한빈민층을아래서부터조직하여이들집단의동원능력을제고하고정책결정과정에적극참여하게하는것이다 ( 오삼교, 2004). 참여예산제는시민이공공자원의분배에대해토론과협상을통해의사결정과정에참여하는제도를말한다 (Wampler, 2007). 재정의계획과배분과정에 ( 선거를거치지않은 ) 비선출주민들의참여를허용하는제도적장치로서일부의사결정권한이행정부로부터주민에게이전된다. 시민들은관련된예산의심의권한을가지며정치인들은결정된예산을집행하는역할을맡게된다 (Sintomer, Herzburg & Rocke, 2008; Zamboni, 2007). 즉, 참여예산제는선거와국가공공사업에대한시민과정당의고뇌의산물이다. 주로도시기반시설과복지시설의건설에있어투자예산의우선순위를주민들이결정하는데매년구역별로회의를거쳐예산의우선순위를결정하는것을골자로한다. 모든예산에우선순위를정하는것이아니라, 도로, 하수도, 주택학교건설과같은도시기반시설투자예산이주로심의대상에오른다. 참여예산제의대표적성공사례로평가받고있는히우그란지두술주의뽀르뚜알레그래시의경우, 1989 년취임한올리비오두뜨라 (Olivio Dutra) 시장이참여예산제를시도하려했지만, 초기 2년간은가시적인성과가없었다. 그러나조세개혁, 연방정부의지원확대, 공동체운동활동가들 The Korea Institute of Public Administration \ 63

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 의참여가맞물리면서 1992 년부터노동당이집권하는지방정부에동시에위력을발휘했다. 뽀르뚜알레그래시의경우, 1993 년에는전체예산에서참여예산제의비율이 9.8% 였던것이 6년뒤에는 21% 수준으로확대되었다. < 표 2> 에제시된바와같이참여예산제와관련된공식회의참가자수도 1991 년에는 3,694 명에불과했지만, 2003 년에는 26,807 명에달했으며회의에 1회이상참여한사람의규모는 10만여명에이르렀다. 1998 년올리비오두드라시장이히우그란지두술주의주지사로당선되면서시단위의정책에서주단위정책으로확대되었다 (Souza, 2000). < 표 2> 1990 년 -2003 년브라질주요도시의참여예산제참여규모 ( 단위 : 명 ) 연도 Belro Horizonte Ipatinga Recife Porto Alegre Sāo Paulo 1990 630 976 1991 470 3,694 1992 483 7,610 1993 563 10,735 1994 15,216 572 9,638 1995 26,823 681 11,821 1996 36,508 604 30,000 10,148 1997 31,795 683 11,908 1998 19,418 1,533 30,000 13,687 1999 21,175 2,136 14,776 2000 31,369 2,018 30,000 14,408 2001 5,015 42,800 16,612 34,000 2002 28,124 981 67,100 28,549 55,000 2003 2,374 69,500 26,807 80,000 출처 : Wampler, B. & Avritzer, L. (2004). "Participatory Public : Civil Society and new Institutions in Democratic Brazil", Comparative Politics 36(3): 291-312. 64/ KIPA 연구보고서

제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 실제로브라질에서시행되고있는참여예산제는 < 그림 4> 의단계를거쳐 진행된다. < 그림 4> 브라질참여예산제의진행과정 출처 : Wampler, B.(2007). "A Guide to Partipatory Budgeting", Washington D.C.: The World Bank, p. 29 Shah, A.eds, Participatory Budgeting, 제1차지역라운드회의에서는 3월에서 6월사이에치러지는데정보제공, 정책에대한기초적인토론, 참여대표자의규모를정하는데주력한다. 지역회의를위해마을에서이뤄지는개별이웃회의에서참가자수를결정하기때문에이웃회의의동원력은상당히높다. 최초투표는지역단위에서치러지며이웃회의에서선출된대규모시민대표들은자체적으로선택할정책을가지고 The Korea Institute of Public Administration \ 65

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 있을가능성이크다. 지역회의와이웃회의는약 2시간정도진행되는데회의모두에당면한행사와주제에대해소개한다음정부관료가참여예산제와관련된공식프레젠테이션을한다. 끝으로질문응답시간이배정되는데시민대표들은 3분한도내에서질문을하고정부관계자들이답변한다. 논의의주제는해당사업이지역에실시될경우의우선순위와공식적으로시행되었을경우예상되는내용에대해제안된다른사업내용을놓고토론을벌인다. 시민대표들에게별도의사례는지급되지않으며지자체에따라버스요금과같은대중교통수단이용료를제공하는경우도있다. 통상 6월에서 9월사이에진행되는 2차지역라운드회의과정에서는정부가차기년혹은 2년뒤에집행할정책과사업의윤곽을정한다. 이단계에서참여자들은충분한정보를가지고소속공동체의우선순위를정하고지역회의에서의사결정을해야한다. 지역회의는특정한공공사업에대하여최종적으로선택하고일반적인복지사업에대한문제에도관여한다. 이경우예산배분에는두가지기준이적용된다. 그하나는삶의질척도 (Quality of Life Index) 이고다른하나는지역내에서의얼마만큼충실하게협상하고논의되었는지이다. 이를통해어떤지역에서는사회기반시설에또다른지역에서는저소득층의복지에예산을쓰자는결론을도출한다. 그렇기때문에모든공약사업이다실행할수없는구조를가지게되며, 지자체의예산회의를거쳐최종적으로예산안을확정하게된다 (Shah, 2007). 참여예산제는 1996년 UN 해비타트회의 (Habitat Conference) 에서 best 66/ KIPA 연구보고서

제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 pratice 상을수상하면서국제적으로알려졌다. 남미지역에급속히확산되었으며유럽, 아시아, 아프리카지역으로수출되었다. 국가나지역문화에맞게변용, 전세계적으로확산되었는데남미지역 1,000 여개의도시, 서유럽의경우에는파리, 로마, 리스본, 베를린같은대도시에서도주민참여제를실시하고있다. 우리나라도예외가아니다. 참여예산제가이렇게전세계로확산될수있었던것은정책에대해다음과작용을하기때문이다. 첫째, 예산분배집행과정에주민을참여시킴으로써한정된 ( 지방 ) 정부예산을집행하는데대한합의를구축하고이로인해야기되는갈등과지방정부에대한비난을차단하는장치로작용한다. 둘째, 주민들의광범위한참여를통해직접민주주의정신을구현하고투명하고효율적인행정을지향하게한다. 셋째, 저항과대립의정치문화를갈등과협상의정치문화로전환하게해준다. 즉참여예산제는단지주민들의선호도를살펴보는것을넘어제한된예산내에서어떤사업부터시행할것인지에대한소통과공감을가능하게해준다는점에서선거공약사업이야기하는공공분쟁과국가재정안정화에대한시사점이적지않은제도라고할수있겠다. The Korea Institute of Public Administration \ 67

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제 3 절선거당일유권자의선거공약선호도측정 : 미국의출구 조사 (Exit Poll) 앞선영국과브라질의사례는선거공약이국가재정에미치는영향에관한것이라면미국의출구조사는선거당일선거권을행사한유권자들이각후보진영에내건쟁점에대해어떻게생각하고이것이투표행위에어떠한영향을미쳤는지를알수있게해주는유용한기재다. 물론각종여론조사기관이선거전후로집중적인여론조사를실시하지만, 선거권을행사한유권자만을표집하는것은출구조사가유일하다. 미국의대통령선거의경우당후보자를선출하는전당대회에서채택하는당강령즉플랫폼 (platform) 11) 이대통령선거공약을대신한다. 미국대통령선거의쟁점은 44대대통령선거에서민주당버락오바마후보가내선 Yes, we can 처럼추상적인정치슬로건으로상징된다. 구체적정책이나수치까지명확하게제시하는형태의선거는드물었는데 1980 년로널드레이건후보의선거캠페인에서구체적인공약의형태를선보이면서선거플랫폼의변화를몰고왔다. 후보개인의특별한공약이기보다는공화당혹은민주당의정당플랫폼이라는형식을띠고있다. 이들플랫폼은해리티지재단, AEI 같은싱 11) 플랫폼은우리나라에서통용되는선거공약보다상위의개념이라고할수있다. 선거공약을포함한정치철학이나이상등이결집된형태로나타난다. 68/ KIPA 연구보고서

제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 크탱크에서개발한다. 플랫폼에대한공식적인평가장치는없지만, 선거의 승리유무와출구조사결과가그러한역할을대신한다. 1. 출구조사의개념 출구조사 (exit poll) 이란말그대로실제로투표장에서투표를마치고나온유권자를대상으로이미작성된설문지에답하도록하는방식의조사다. 미국에서최초의출구조사가정확히언제였느냐에대해서는다소엇갈리는주장이있기는하지만대략 1900 년대후반이후라고본다. 미국네트워크텔레비전들의발명품이라할수있다. 네트워크방송사들은출구조사결과를바탕으로신속한당선예측보도를할수있었으며시청률을제고할수있었다. 미국의네트워크방송과케이블뉴스채널관계자들은출구조사의효용을극대화하면서도비용을줄이기위해 1990 년 ABC, CBS, NBC, Fox, CNN 과통신사인 AP 통신이컨소시엄을구성하여출구조사전문기관인유권자뉴스서비스 (Voter News Service) 라는전문기관을만들었다. 지금은미국에서대선이나총선, 주지사선거의출구조사는에디슨미디어리서치와미토프스키인터내셔널이라는기관이공동으로실시하고있다. 조사요원들은유권자들이투표소로들어가기직전에 A4 용지앞뒷면에빼곡하게질문이나열돼있는조사용지를나눠준다. 유권자가기표소에서투표를한뒤에곧바로투표소어느한쪽구석이나투표소가설치돼있는학교복도등에서이 The Korea Institute of Public Administration \ 69

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 설문지에일일이답변하도록한다. 이내용이즉시컴퓨터에입력되어그자료가네트워크텔레비전에배포되는방식이었다. 결과의정확성을높이기위해표본추출과정, 면접과정, 분석과정의각단계마다매우엄밀히여러사항을점검한다 ( 박동숙, 1995). 미국은이런출구조사를 1000 개투표소에서 10만명의유권자를대상으로실시한다 ( 국기연, 2010). 2. 출구조사의실시목적 미국에서초창기에출구조사를실시한주목적은 2 가지다. 첫째로이미알려진대로방대한영토를지닌미국에서투표가종료됨과동시에누가승리할것인지를예측하기위해서였다. 물론출구조사에서도특정정치성향을가진응답자들이여론을의식하여여론조사에서자신의솔직한정치적선호도를감추거나거짓으로응답하는사회적요망 (social desirability) 효과가나타날수있다. 사회적고립감을회피하기위해자신의의견이소수에속한다고인식할경우에는자신이정치적의견을표명하지않으려는침묵의나선효과 12) 가발생해투표자의응답거절율을높이고예측실패로이어지는경우도발생한다 ( 조성겸, 2001). 12) 침묵의나선이론 (the spiral of silence theory) 은독일의엘리자베스노엘레 - 노이만 (Noelle- Neumann) 이 1970 년대에제시한것으로서사람들은자신의의견이사회적으로우세하고지배적인여론과일치되면그것을적극적으로표현하지만, 그렇지않으면침묵을지키는성향이있다는것을증명했다. 70/ KIPA 연구보고서

제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 그럼에도불구하고출구조사가수십년동안이어지고있는것은두번째목적때문이다. 어떤유권자가어떻게왜특정후보를선택했는지에관한정보를얻기위해서다. 선거캠페인중에언론이주로실시하는일반적인예측조사들은 이전선거는어떤의미가있었는지, 어떤후보의캠페인이성공적이었는지, 어떤쟁점이주요했는지등에대해정확하면서도효율적인정보를알려주지못한다. 그러나투표자를대상으로한출구조사를이용하면이와같은문제에대한답변을비교적쉽고정확하게얻을수있다. 출구조사의결과는투표자의의지를확인하고그들이행사한표의의미를밝히는결정적인정보가된다. 그래서오늘날에도출구조사에서는투표한후보에관한정보뿐만아니라성, 연령, 종교소득, 지난선거에서지지한후보주요현안등에관한정보를질문한다. 이러한기능때문에부시대고어의대선에서다수의언론이플로리다주의출구조사의향방을성급하게보도하면서빚어졌던혼란조차도절반의성공으로평가받을수있었다. 3. 출구조사의내용 시간이흐르면서질문의양도점점방대해져서각설문지별로편차가있긴하지만, 오늘날에는인구학적속성을제외하고도대략 70-95 개의질문문항으로구성되는경우도있다. 동일한질문을각시기별로반복적으로질문함으로써여론조사의신뢰도를높이는방식을택하기도한다. 정확도를높이기 The Korea Institute of Public Administration \ 71

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 위해전화조사나방문조사를병행하기도한다 ( 조영신, 2007). 2008 년미국대통령선거출구조사를보면버전에따라약간의차이는있지만, < 표 3> 에제시된바와같이대략 5개의범주로구분된다. 먼저, 응답자의인구통계학적특성과사회경제적지위를파악하고응답자의정치적성향과정치참여정도를직간접적으로파악할수있도록설계했다. 후보를선택한이유가정치쟁점때문인지아니면후보의리더십이나자질때문인지를정면으로질문한다. 또한이번선거에서치른예비선거나코커스에서어떤후보를지지했는지, 같이치러지는상 하원의원선거와주지사선거에서어떤후보를지지했는지, 후보를언제부터지지했으며왜선택했는지를통해후보지지의흐름을파악할수있는단서로삼았다. 아울러후보뿐만아니라부인과러닝메이트의영향력을측정하는것도잊지않았다. 이와함께주요정치적쟁점을질문함으로써국민들이각후보에대한지지와는별도로정치적쟁점에대한찬반을읽을수있도록했다. 2010 년미국중간선거의출구조사에서도연방정부업무수행능력, 미국이당면한현안, 미국의국가방향성등에대한질문이나왔다. 이를통해미국유권자들이 경제 를아프가니스탄, 건강보험, 불법이민보다우위에두고있다는것이확인되었다. 전체응답자의 63% 가경제문제를선택했고건강보험이 18%, 불법이민이 8%, 아프가니스탄전쟁이 7% 로그뒤를이었다. 이러한답변에다시소속정당변수혹은지지후보변수를더하면좀더구체적인분석이가능해진다. 아프가니스탄전쟁과건강보험을주요현안으로꼽은 72/ KIPA 연구보고서

제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 < 표 3> 2008 년미국대통령선거에사용된출구조사내용 질문범주응답자의인구통계학적특성및사회경제적지위응답자의정치적성향및정치참여대선후보자, 러닝메이트, 영부인에대한선호및지지정치적쟁점에대한견해 질문세부내용성, 인종, 종교, 종교활동참여수준, 최종학력, 자녀, 결혼, 투자패턴, 가족소득수준, 직장, 노조가입, 군인출신유무정당일체감, 정치적이념성향, 2004년대선투표참여, 대통령후보의연령변수, 대통령후보의인종변수, 상 하원의원및주지사선거지지후보에대한지지, 예비선거 ( 코커스 ) 후보에대한지지, 선거캠프와의접촉등지지후보결정시점, 지지후보선택이유, 후보선택기준, 민주당버락오바마후보의당선에대한견해, 공화당존매케인후보의당선에대한견해, 부통령후보에대한의견, 영부인으로서후보부인들에대한평가국가운영방향, 공화당후보의현정부정책계승, 일자리창출, 세금인상, 의회의금융회사구제금융지원, 인종문제, 오바마후보의이념성향, 건강보험, 해양오염, 테러리즘, 이라크전쟁, 총기보유등 응답자의절반이상은중간선거에서민주당을지지했으며 (58%, 51%), 경제와불법이민이가장중요한쟁점이라고답한응답자의절반이상이공화당에표를던졌다. 이는개별쟁점에서의오바마대통령과의회민주당지도부에대한성과를보는정파별시각을알게해준다. 민주당지지층은아프가니스탄전쟁과건강보험의법제화를정부의중요한성취로보는반면, 공화당지지층은미국이처한경제적어려움과불법이민의문제를둘러싼오바마정부의대응에불만족을표시했다. 또다르게해석해보면오바마정부의개별쟁점에대한성과와는별개로자신의개인적돈지갑경제에입각하여오바마정부를평가하고있다는것을보여주었다 ( 김준석, 2011). 경제투표성향에좀더집중해보면 2년전과현재의경제상황, 미국경제상태, 경기부양책에대한평가, 미국경제위기에가장책임이큰사람또는분야, 연방의 The Korea Institute of Public Administration \ 73

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 회의경제정책, 경제정책의방향, 다음세대미국인의삶등을소상하게질문 해국민들가운데투표에참여한적극적인유권자들이원하는정책과경제정 책에대한인식을파악하게해주었다. 4. 프라이머리, 코커스, 부재자투표의출구조사 미국대통령선거에서출구조사는대통령을뽑는본선거뿐만아니라정당의후보를선출하는프라이머리나코커스과정에서도출구조사를실시한다는사실이다. 2008 년대통령선거의경우민주당의뉴햄프셔프라이머리의출구조사에서지지후보, 유권자의인구통계학적특성, 이전투표경력, 후보선택이유 ( 쟁점또는리더쉽또는인격 ) 등과함께국가경제평가및전망, 이라크전쟁, 가정경제상황, 지구온난화, 테러리즘, 건강보험, 국가통합등과같은쟁점에대해질문을했다. 흥미로운점은단한번도출마의사를밝힌적이없는빌클린턴에대한호감도를상세히질문했다는점이다. 물론빌클린턴은전임대통령출신의민주당거물급정치인이다. 이보다는그의아내인힐러리클린턴이대통령후보에출마하자힐러리클린턴에대한지지도가빌클린턴의후광효과인지, 아니면빌클린턴이이번선거에어떤영향을미칠수있을지에대한정교한분석을시도한것이다 (National Election pool, 2008). 74/ KIPA 연구보고서

제 3 장선거공약사업에대한각국의대응사례 뿐만아니라부재자투표를하는유권자들을대상으로출구조사를실시하여특정한후보를누구, 왜, 얼마나지지하는지, 어떤쟁점에어떤태도를보여주는지를세심하게살피고있다. 우리나라에도출구조사가도입된지 10년이넘었지만아직도출구조사는선거당일당락을신속하게알려주는알람장치로만생각되고있다. 거리제한등에묶여제기능을발휘하지못하고있다. 이는출구조사의본질인여론조사의주요한기능을외면한것이나다를바없다. 선출된관료들은국민들의의지 (will) 에대답해야할뿐만아니라국민들이원하는것을해주어야하고, 국민들이이끄는데로따라야할의무가있다. 여론조사는정치인들에게국민의뜻을전하고, 국민들에게는다른사람들에어떻게생각하는지학습할기회를주고, 신화와고정관념으로오도된여론담론을타파하게해준다 (Genovese & Streb, 2002). 여론조사는유권자들이정치문제에참여하는정보와채널을제공함으로써민주주의절차를강화하고민주주의를팽창시키는역할을한다 (Gallup & Rae, 1940). 따라서언론사들은출구조사를실하고발표함에있어서불과몇시간뒤집계가끝나면밝혀질후보당락을조금먼저보도하는데집중하기보다는유권자가어떤공약을원하는지를파악하고공약을검증하는또다른목적을되살려내야할필요가있다. 출구조사는회고적평가 (retrospective evaluation) 이자전망적평가 (prospective evaluation) 이며동시에현시점평가 (real time evaluation) 이기때문이다. The Korea Institute of Public Administration \ 75

The Korea Institute of Public Administration 제 4 장 대통령선거공약사업에대한평가 제 1 절 제 2 절 평가주체별평가 시기별평가

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제4장선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 대통령선거공약사업에대한평가 역대한국의대통령선거와선거공약은앞서선행연구에서언급한대로적지않은문제점을내포하고있다. 대통령선거가국민의지를수렴하고합리적인판단과평가의장이되기위해서는정책대결중심으로선거문화가정착되어야한다는데이론의여지가없다. 그러기위해서는정책중심의선거문화가형성되어야하고유권자들로하여금후보자의정책에대한비교평가를토대로지지후보자를선택할수있도록객관적이고합리적인판단의근거가마련되어야한다 ( 박희봉, 2007). 현실적으로유권자들이쟁점투표를하려고결심했다하더라도후보자가제시하는공약에대하여잘알지못하거나후보자가제시한공약이실현가능한지얼마나타당한지에대해서판단하기어려운경우가적지않다. 왜냐하면첫째로후보자가제시하는공약에대한정확하고충분한정보가부족하거나이해하기어려울수있다. 특히, 지자체장, 국회의원, 교육감, 시 군의원등한꺼번에다수의선출직공직자를뽑는동시선거의경우선출직의종류가많고후보자의숫자도많기때문에출마한후보자들의면면을살펴보고정책과공약을비교 평가하기가쉽지않다. 78/ KIPA 연구보고서

제 4 장대통령선거공약사업에대한평가 둘째, 선거공약이실현되는데필요한재정, 예산문제의경우전문적지식이나분석을필요로한다. 당해년도예산으로는실현가능한공약이있고연차적으로하지않으면안되는공약도있으며, 과거선거에서제시된공약을재탕삼탕한것인지도살펴야하기때문이다. 셋째, 후보자간선거공약이거의대동소이하다는점이다. 특히선거막바지에이르면대부분의후보자들이득표를위해지킬의욕도가능성도없는공약을미사여구로남발하거나일시적인정책과공약홍보에열을올리는경향이나타난다. 선거운동기간동안쟁점경쟁을통해정보가왜곡될가능성도배제할수없다. TV토론을반복할수록후보간의공약이비슷해져서유권자들의차별성을발견하기어려워지는경향이있다. 넷째대부분의후보자가제시하는공약에관한우선순위가명백하게나와있지않다. 후보자가어떤공약을반드시실천하려는것인지아니면희망사항으로나열해놓은것인지알수가없어유권자들은선택의갈등에놓이게된다 ( 송근원, 1994; 김영하, 2006: 윤용희, 2000). 따라서공약사업에대한평가는때로는유권자개개인의평가를돕기위해, 때로는공약사업이정책으로실현될수있는가능성여부를가늠하기위해, 때로는정부여당과대통령의능력과업적을평가하기위해실시된다. 공약사업의평가는누가공약사업을평가하는가에중점을두는평가주체에따른구분과언제공약사업을평가하는가에따라평가시기에따른구분이가능하다. The Korea Institute of Public Administration \ 79

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제 1 절평가주체별평가 평가주체는크게민간과정부영역으로구분할수있을것이다. 민간영역에서는시민단체, 이익단체매니페스토단체의공약평가, 학회, 연구소의학술논문과평가보고서, 언론의선거보도및공약사업평가보도등이포함된다. 우리나라정당의경우자체적인자당의공약사업에대한평가는찾아보기힘들고집권당에대한다른정당의비판, 국회의원개인의공약사업평가, 국정감사등을통한평가등으로나타나고있어서이는연구대상에서제외했다. 정부영역에는공약사업의정책화과정에서실시하는예비타당성조사와본타당성조사가해당된다. 1. 시민단체, 이익단체, 매니페스토단체 1987 년민주화항쟁과 6 29 선언이후시민사회의성장과더불어자율적인시민단체가결성되고이들시민단체들이민주화추진에선도적인역할을담당했다. 정책과공약대결의공명선거를위해서도주도적인역할을하고있다. 그동안경실련, YMCA, 한국유권자연맹, 참여연대등시민단체들이개별적으로공명선거캠페인등선거계몽과부정선거방지, 선거공약비교, 정책토론회, 선거과정과선거후부정선거를한정당과후보자들을색출하여고발 80/ KIPA 연구보고서

제 4 장대통령선거공약사업에대한평가 조치하는등활동을해왔다. 1992 년부터는 51개시민단체들이합동으로공명선거실천시민운동협의회를결성해활동했으며 2006 년부터한국매니페스토실천본부가태동했다. 2007 년한국매니페스토실천본부는문서로발표되는후보자들의매니페스토를유권자인국민의입장에서상호비교하기쉽고판단할수있는비교분석표를개발해활용했다. 대선후보자들이책임있는매니페스토를작성하고발표할수있도록공통의기본형식으로유권자용비교-분석표를활용하도록제안하고각정당예비후보들의자율적협약을추진했다. 그러나정작중요한공약의타당성, 실현가능성등주관적인요인이개입될수있는영역에대한평가는하지않았으며공약의형식적인요건, 예산의총계분석등의항목에대해서만분석작업을하는것을목표로삼았다 ( 이명희, 2007). 경실련 (2007) 은 17대대선공약평가에서후보들이제출한답변서, 후보들이당내대선후보경선때제출한공약과답변자료등을토대로공약을평가했다. 경실련은정책위원회 경제정의연구소 아파트값거품빼기운동본부 통일협회등에서활동하고있는정책위원및상근활동가들로평가분석단을구성했다. 평가분석단은완성도와가치성으로나눠평가했으며, 완성도는공약의타당성 구체성 실현가능성을, 가치성은공약의적실성 개혁성 비전정도로세분했다. 최종평가등급은각평가기준에대해 5점척도로평가한점수를 A(4~5 점 ), B(3~4 점 ), C(2~3 점 ), D(1~2 점 ) 로환산해처리했다. 경실련은지방선거등에서는정책선거유권자운동본부등에서는포털사이트등과 The Korea Institute of Public Administration \ 81

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 손을잡고선심성헛공약 13) 찾아내기캠페인을전개하고공약검증단의재심 사를통해선심성헛공약을가려내제시하기도했다. 2. 학계, 학회, 연구소등 시민단체등이이벤트적이고캠페인성격이강한공약평가에주력한다면학계는학술적인차원에서공약평가의근거와기준을제시하는방향에서주로접근했다. 1992 년 14대대통령선거를치른이후학계의공약평가가본격적으로시작되었다. 김석준 (1994) 은 14대대통령선거의공약을비교평가하면서국정의기본방향, 각정당의정책우선순위, 정책목표, 주요정책의실천가능성, 공약의목표, 각정당의선거구호와공약과의관련성등을비교평가했다. 이시원 (1998) 은민정당노태우후보가 13대대선에서내세웠던공약을공약집을근거로민주발전, 경제선진화, 복지증진, 농어촌개발, 지역균형개발, 교육문화, 외교국방, 분야로나누어부분별이행정도를사후적으로평가했다. 허범 (1998) 은대통령선거공약의개념, 유형, 설계, 체계수립등을단계적으로정리하여대통령선거공약의설계를위한개념의틀과지도지침을제시했다. 대선공약은목적면에서국가발전의이상적인비전과 13) 대표적인선심성헛공약은주민을자극하여지역이기주의를조장하는공약, 예산규모와맞지않는과다한행정서비스제공의선심공약, 투기를불러오는각종개발공약, 무계획적이며무분별한각종대회설림공약, 경제적타당성이없는각종민간자본유치공약, 정부가이미발표한정책이나이미진행중인사업을자신의정책으로포장한공약등이다. 82/ KIPA 연구보고서

제 4 장대통령선거공약사업에대한평가 철학, 국정운영의방향과지표, 국가정책의의도와목표, 공약정책의수단과행동, 문제의식과정책의제를체계적으로연관시켜야한다고했다. 내용면에서도한국가를운영하기에충분한모든정책영역을충분히포괄해야하고국민의심판과지지를받기위해서는 좋은이유 를구성하여국민을설득해야한다고했다대선공약의설득은정책의목적과성격에적합한논증차원에서모든논리를체계적으로연관시켜야한다고설명했다. 박동서 조석준 인명진 남궁근 (2002) 은정부개혁평가와공약모니터링을연구하면서 16대대통령선거이후주요정당의정책공약을평가하기위해정당의홍보자료및신문기사, 각정당과정부가국회에제출한법률안, 소관상임위원을대상으로하는설문조사등을분석했다. 공약의실현가능성, 소망성, 공약실현을위한정당및소속위원들이노력을평가기준으로삼았다. 김형국 (2003) 은행정수도이전에관한 16대대통령선거공약의타당성연구를실시했다. 타당성의기준을지역연구에서이전내지이동을논의할때적용하는논리를차용하여 1첫째왜이전하려는가, 2무엇을이전하려는가, 3어디로이전하 려는가를기준으로행정수도충청권이전의타당성을평가했다. 박희봉 (2007) 은분야별정책쟁점을선정하여후보자들에게질문하여그답변을항목에맞게비교분석했다. 비교항목으로는논점에대한기본방향 ( 찬반및근거 ), 정책일관성 ( 선거에중립적인패널이판단, 후보자가주장한다른정책공약과양립하기어렵거나갈등관계에있지않은지 ), 정책의지 ( 정책실현일정 ), 실현가능성 ( 정치적, 재정적, 법률적실현가능성평가 ), 타정당및후 The Korea Institute of Public Administration \ 83

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 보정책공약에대한반론, 정책특허권 ( 선거에중립적인패널이판단, 어느후보가같은정책을먼저어느정도상세하게밝혔는지판단 ) 및정책공약발표시점의 6가지를선정했다. 김종해 (2008) 는 2007 년 12월대통령선거에서후보자들의공약을대상으로평가기준을제시했다. 평가기준으로구체성 ( 공약의완성도 ), 타당성 ( 공약대상정책및문제의시급성 ), 실현가능성 ( 재정, 담당인력또는전달체계, 집행년도등기간명기 ), 지향성 ( 보편주의지향, 국가책임, 사회양극화지양 ), 일관성 ( 모순된공약여부 ) 등을제시했으며항목들에대해 A( 양호 ), B( 보통 ), C( 불량 ), D( 매우불량 ), F( 내용없는경우 ) 로평가했다. 학회차원에서는한국정책학회가가장적극적으로대응했다. 공약평가지표개발및분석모형개발등을각종학술세미나, 정책분야별공약토론회, 정당예비후보자초청공약토론회, 대선후보자초청공약토론회, 대선공약평가세미나를정기적으로개최하고다양한언론사와제휴하면서지대한관심을가져왔다. 2002 년에는제16대대통령선거공약비교를발표했다. 송근원 (2002) 은한국정책학회 2002 년대선공약모형개발심포지움에서발표한논문에서 2002 년대선공약비교분석을위한기준과척도를제시했다. 13대대선에서시도했던정책공약의우선순위를평가하기위해대통령선거연구단이나눈 4개의정책범주 ( 정치행정 / 외교통일안보 / 교육사회 / 경제 ) 를우선순위를파악하는데유용하게 1정치행정개혁, 2통일정책, 3경제안정및성장 4사회복지확충 5교육개혁 6생황환경개선 ( 교통, 주택, 환경보호 ), 84/ KIPA 연구보고서

제 4 장대통령선거공약사업에대한평가 7문화관광정책의 7개범주로세분화했다. 그리고 7가지범주에다시 1체계적연관성 14) 2실현가능성 15) 3효과성 16) 4능률성 17) 5형평성 18) 6반응성 19) 7적정성 20) 8창의성 21) 9합법성 22) 등의 9가지정책평가하위의기준을제시했다. 그가운데타당성은적정성의범주에두었다. 한편박희봉 (2007) 은 16대대통령선거에서정책쟁점이선거결과에영향을별로미치지못했으며정당과후보자개인적인물도영향력을발휘하지못하고후보단일화가같은 시대적사건 과 사고 와관련된후보자의이미지에의해선거결과가결정되었다고평가했다. 이어 2007 년춘계학술세미나에서는정치행정, 외교안보통일, 경제과학, 교육문화사회, 평가지표개발로나누어 17 대대통령선거공약의비교평가를시도했다. 그가운데김상묵 송근원 장경석 최승범 (2007) 은대선공약평가지표개발을연구했는데 4가지관점에서공약의평가가이뤄져야한다고주장했다. 첫째, 후보가무엇에가장역점을두는지를평가하여후보자정책공약의전반적인경향을파악해야한다. 정 14) 체계적연관성 ( 연관성, 일관성 ), 정책영역의연관성, 정책체계의통합성, 종합적연계, 정책의상호의존성, 체계적균형성, 기존정책과의관련성. 15) 실현성 ( 재정적, 기술적, 정치적수단 ), 현실성 ( 구체성 ), 수단성, 재원조달방법의적절성, 실현의지. 16) 목표달성도, 정책목적연관성, 기술개발의전략성. 17) 능률, 도덕, 경제성. 18) 형평, 사회적형평, 파레토최적화기준. 19) 대응성, 민주성, 지지자만족도, 수혜계층의효과성. 20) 적당성, 적절성, 타당성, 논리성, 적합성, 목표와수단의관계. 21) 차별성, 독창성, 독특성. 22) 관계법령. The Korea Institute of Public Administration \ 85

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 책우선순위를평가하면유권자나국민의정책우선순위와보다용이비교할수있기때문이다. 둘째, 주요쟁점과쟁점에대한후보자들의정책입장을평가하여후보자간의상호비교가가능하도록해야한다. 주요쟁점에대해유권자나국민의견해와후보자간의일치도여부를판단할수있도록하여후보자간선택에도움을줄수있다. 셋째, 공약의실현가능성을평가하며유권자나국민에게유용한후보선택기준을제공해야한다. 정책의실현가능성평가는개인적으로이뤄질경우개인의편견이나성향에의해크게영향을받을수있으므로가능하면단체나모임등을통해다수의평가자들이모여서함께정책공약집을분석하고상호논의를통해후보자의정책을평가하는것이보다바람직하다고제언했다. 정책의실현가능성은여러가지평가지표를통해판단할수있는데그핵심적인요소는체계적연관성 23), 정책의지 24), 정치 재정 법률적실현가능성 25) 등이라고했다. 연구소등도공약평가에관여했는데자유기업원은대선, 또는역대정부의공약을 포퓰리즘 정책을비교했다. 포퓰리즘은과거에도제기되었던문제였지만김대중, 노무현두정부의정책에비판적으로평가하는데본격적으로사용되었다고진단했다. 17대대선, 18대총선, 2010 년 6, 2지방선거를 23) 후보자가제시한분야별정책공약사이의모순이나충돌은없는지평가함. 24) 보다구체적인실행계획을포함하고있는지혹은정책목표와정책수단을제시하고있는지평가함. 25) 정치적측면에서는국회나정당의지지를얻을수있는평가하고재정적측면에서는소요재원확보계획여부에대한평가함. 법률적측면에서는당선자의권한범위내에서실현할수있는지를평가함. 86/ KIPA 연구보고서

제 4 장대통령선거공약사업에대한평가 거치면서한나라당민주당, 민주노동당의공약이어떤식으로변화해가는지를분석했다. 이명박정부와한나라당은 17대대선과집권초기공공부분선진화, 작은정부를위한정책에의욕을보였으나분배지향적이고재정팽창적인포퓰리즘정책으로전환하여재정건전성에위협을가하고민간경제를위축시켰다고평가했다 ( 곽은경, 2010). 3. 언론 유권자들은일반적으로후보자를평가하는데필요한대부분의정보를미디어를통해서얻게된다. 조슬린 (Joslyn, 1984) 은선거공약과언론의선거보도에대해다음과같이설명했다. 첫째, 언론은각후보나정당의공약들을특징적으로비교하고그차이와찬반을보도한다. 둘째, 과거공약이행에관해서는공약실천여부, 정책결정의잘잘못, 정책실패에대한비판정도, 정치와정책수행신뢰도등을보도한다. 셋째, 후보나정당의자질과능력에관해서는후보개인의학력, 경력, 성격, 특성, 스타일, 행동과표현방식을주로보도한다. 정당의전체적인인적구성과능력과대표성등도보도한다. 넷째, 선거운동전략과방법들에관해서는세확보방법, 여론조사결과의지지도, 신화나상징제작, 극적표현력과이미지메이킹, 호소력있는무대장치와제스처등에관한보도들이다. 문제는선거보도들이이러한요소를균형있게보도하지못하고일부만확대보도하거나편파적으로보도하는데에있 The Korea Institute of Public Administration \ 87

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 다. 미국의경우 76년대통령선거의전체보도가운데우열과세과시, 그리고겉모습등의뉴스보도가 55% 내지 58% 나되고, 정책공약과쟁점, 실적들본질문제의뉴스보도는불과 29% 내지 32% 밖에되지않는것으로밝혀졌다. 미국대통령선거보도의방향도긍정적인것이라기보다는점점부정적인내용이증가하고있는것으로나타났다. 1960 년의긍정적보도와부정적보도의비율은 75% 대 25% 였으나 1988 년선거에는 43% 대 57% 로역전되었다. 이러한부정적보도는물론후보자에대한악영향뿐만아니라, 선거자체에대한악영향을끼쳐정치에대한냉소주의나투표포기등의부작용을낳는다. 언론의보도의내용은후보들의당락에직 간접적인영향을미친다. 긍정적인보도는당선의가능성을높이고부정적인보도는낙선의가능성을높인다 ( 이동신, 2004). 1988 년미국대선때공화당의부시후보와민주당의마이클듀카키스후보의뉴스가긍정적인뉴스가많았으나후반으로갈수록조지부시의긍정적인뉴스가증가해서결국이선거에서는부시가승리했다. 선행연구들은바람직한언론의선거보도에대해서다음과같이건의하고있다. 첫째, 선거보도는무엇이흥미있는가보다는무엇이중요한가에보도의초점을맞추어야한다는것이다. 즉후보의겉모습보다는정책공약과능력등본질문제의보도를더많이보도해야한다는것이다. 둘째, 후보들에게모든형태를빌어양적으로도더많은보도를할애하자는것이다. 셋째, 부정적선거보도보다는긍정적선거보도의양을늘리자는것이다. 마지막으로는객관성과공정성을가지고각후보들의공약이나정책사항의진실성을검증 88/ KIPA 연구보고서

제 4 장대통령선거공약사업에대한평가 하자는것이다 ( 이청수, 1992). 지금까지우리언론의선거보도는이러한기능을제대로수행하지못해왔다는비판이끊임없이제기되어왔다. 이러한비판은대체로선거에대한지나친부정적보도경향, 특정후보에게유리하거나불리하게보도하는불공정또는편파보도경향, 유권자가필요로하는후보의자질, 정책, 쟁점등에대한정보보다는피상적이고흥미위주의보도태도, 지역 이념 지지율등에입각한판세분석과경마식보도경향등의보도태도에기인한다고말할수있다 ( 이동신외. 2004). 우리나라에서미디어정치와미디어선거가활성화된것은 1990 년대중반부터라고할수있다. 국민들사이에우리나라선거의고질적인병폐인고비용선거구조를혁신해야한다는여론이거세지면서이를해결할수있는하나의대안으로미디어선거운동이제기되었다. 2006 년지방선거이후본격적으로추진된매니페스토운동을필두로한국정책학회, 한국지방자치학회, 한국의회발전연구회등의학회와선거관리위원회, 언론사, 시민단체등이단독혹은공동으로공약평가를위한지표를개발했다. 그과정에서 SMART 지표, SELF 지표, FINE 지표, 매니페스토지표, 막개발 헛공약기준, 선심성헛공약기준, MMP 지표등이지방선거, 국회위원선거공약을측정하기위한도구로선을보이고선거보도에적용되었다. 언론사들은선거기간중에집중적으로공약에대해보도를하며, 선거당일출구조사결과선거특집보도를통해다양한분석과평가를유권자들에게전달한다. 선거가끝난다음에도취임 1주년, 2주년등을기점으로공약에대한사후평가를전달한다. The Korea Institute of Public Administration \ 89

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 이상에서살펴본바와같이유권자가쟁점투표를하기힘든상황은시민단체, 학계, 언론등이제공하는공약평가의도움을받아어느정도상쇄할수있다. 그러나어떤대상이나현상을평가한다는것은그자체로가치지향적이기때문에객관적이고공정한평가를내리기가쉽지않다. 이들민간평가주체가후보공약에대한평가를엇갈리게할경우혼란은더커질수있다. SMART 지표, SELF 지표, FINE 지표, 매니페스토지표, 막개발 헛공약기준, 선심성헛공약기준, MMP 지표들은주로공약이매니페스토의특성을갖춘것인지아닌지에대한측정에초점을맞추고있어서정작공약사업이어떤식으로유권자에게영향을미칠것인지에대한정보는제공해주지못하는한계를지니고있다. 4. 정부 이상에서살펴본바와같이민간에서다양한차원의공약평가를시도하지만, 타당성평가는제한적으로시도된다. 오히려당선되고보자는식의선거공약이정책화되는과정에서 2차례의본격적인타당성평가를거치게된다. 정부는 1999년예산회계법시행령제9 조 2항 26) 에 대규모개발사업에대 26) 예산회계법시행령제 9 조 2( 대규모개발사업의예산 ) ➀ 각중앙관서의장은총사업비가 500 억원이상인사업으로서건설공사가포한된사업에대하여서는예비타당성조사비, 타당성조사비및기본설계비, 실시설계비, 보상비와공사비의순서에따라그중하나의단계에소요되는경비의전부또는일부를당해연도의예산으로요구하여야한다. 다만부분완공후사용이가능한경 90/ KIPA 연구보고서

제 4 장대통령선거공약사업에대한평가 한예산 항목을신설하여신규사업에대한사전적인분석작업을통해의사결정을할수있는 ( 예비 ) 타당성평가를제도화했다. ( 예비 ) 타당성제도가도입되기이전인 1994 년부터 1998 년까지실시된각부처의자체적인타당성조사결과를보면총 33건중단 1건울릉공항건설사업만이유일하게타당성이없는것으로분석될정도로유명무실하게운영되었다 ( 국회예산정책처, 2010). 예비타당성부적격사례 : 울릉공항사업의과거와현재울릉공항건설사업은 1970년당시박정희대통령에의해최초로그타당성조사가이뤄지면서 1985년전두환대통령, 1995년김영삼대통령에이르기까지역대대통령들의공약사업으로추진되어현지조사, 공항건설추진위원회구성, 후보지선정, 기본조사용역설계발표등으로이어져왔다. 그러나 2010년국토해양부가고속철도개통시항공기수요가많이줄어들것을우려해전국 10여곳의경비행장건설을전면백지화하기로결정함에따라울릉공항건설계획도자동폐기됐다. 이에대해울릉군주민들은 "30여년간정부의약속만믿고기다려온숙원사업을백지화시킨것은울릉군민들의 30년간의꿈을깨뜨린것과같다 " 며비판했다. 주민들은 "1997년건교부가 4억여원을들여공항건설에따른설계까지마치고사동리와석포지구를공항후보지로선정까지해놓고이제와서고속철도와는전혀무관한울릉공항을전국의육지공항과동일시해건설을백지화시키는것은탁 우등사업의효율적인추진을위하여예산청장이불가피하다고인정하는사업에관하여는 2 단계의예산을동시요구할수있다. The Korea Institute of Public Administration \ 91

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 상행정의극치 " 라고꼬집었다. 이같은결과에대해정윤열울릉군수는 " 공항건설을반드시관철하겠다 " 고밝혔으며울릉군과울릉군의회는경상북도시장군수협의회와시 군의장단들과연계해울릉공항건설의당위성을담은건의서를청와대를비롯한관계부처 기관등에제출했다 ( 허영국, 2010). 경북도는 2011년에울릉공항건설의경제적타당성을입증하기위해사업규모를조정하고울릉도내사동항 2단계사업과연계시켰다. 이같이사업계획을수정한뒤정부를설득해승낙을얻었다. 사업계획변경내용을보면활주로길이는 1천200m에서 1천100m, 너비 150m에서 80m로축소됐고사업비도 6천500억원에서 4천 500억원정도로크게줄였다. 이에국토해양부는울릉공항건설현장실사를한뒤경제적타당성이높아졌다는판단을내려기획재정부에예비타당성조사를다시신청했다 ( 홍창진, 2011). 이는 1961 년에제정된예산회계법이최근의재정여건변화에부응하는데한계가있으며기존의타당성조사가예산낭비를방지하는기능을제대로수행하지못하고있다는것을생생하게보여주었다. 이어 2006 년에는재정운용의여건변화에부응하는새로운재정운용의보다큰틀을마련하여국가재정의효율성, 건전성, 투명성을제고하기위해기존의예산회계법과기금관리기본법을통합하고원화하여국가재정운용의기본법으로서 국가재정법 을제정했다. 이를통해전면그동안명확한법률근거없이시행령, 지침등으로운영되어왔던제도들에대한근거를마련했다. 대통령령이정하는대규모사업예산편성전예비타당성조사를의무화했다. 또한대통령령이정하는대규모개발사업은타당성조사, 기본설계비, 92/ KIPA 연구보고서

제 4 장대통령선거공약사업에대한평가 보상비, 공사지순서에따라단계별로예산편성대규모개발사업예산의단 계별편성을하도록했다. 이로써대규모선거공약사업도 ( 예비 ) 타당성평가 를거치게되었다. 1) 예비타당성조사 국가재정법제38 조 27) 에따르면예비타당성조사는 대규모신규사업에대한사전타당성검증평가를통해재정사업의신규투자를투명하고공정하게결정함으로써예산낭비를방지하고재정운영의효율성을제고하기위한제도 다 ( 국가예산정책처, 2010). 예비타당성조사는이제도가도입된 1999년이후 2009년상반기까지총 427건에대해분석을진행했다 ( 이윤빈 양진용 차영후, 2011). 제도도입당시에는대통령령이정하는대규모사업으로총사업비가 500 억원이상이고국가의재정지원규모 300 억원이상인신규사업을대상으로건설공사가포함된사업에만실시되었다. 그러나국가재정법이만들어지면서정보화촉진법에따른정보화사업이추가되고, 과학기술기본법에의거해국가연구개발사업이평가대상에들어왔다. 2008 년부터는사회복지, 보건, 교육, 노동, 문화및관광, 환경보호, 농림해양수산, 산업, 중소기업분야의사업이추가되어현재의제도에이르고있다. 27) 국가재정법제 38 조 ( 예비타당성조사 ) 1 기획재정부장관은대통령령이정하는대규모사업에대한예산을편성하기위하여미리예비타당성조사를실시하고, 그결과를요약하여국회소관상임위원회와예산결산특별위원회에제출하여야한다.< 개정 2008.2.29, 2010.5.17> The Korea Institute of Public Administration \ 93

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 예비타당성조사는각부처가요구한신규사업을중앙예산기관이검토하기위해한국개발연구원공공투자관리센터에상하반기로나누어의뢰하면서진행된다. 총사업비관리대상사업은대부분고속도로, 국도, 지하철공항, 철도, 댐, 상하수도항만등대규모토목사업이다. 대통령의공약사업도예산편성의효율성을높이는차원에서국가대형사업의경우국무총리와관련장관회의를거쳐예비타당성조사를실시한다음최종예산에반영하도록하였다 ( 양경숙, 2009). 에비타당성조사대상사업은첫째, 총사업비가 500 억원이상이고국가의재정지원규모가 300 억원이상인신규사업으로건설공사가포함된정보화사업, 국가연구개발사업, 둘째, 중기재정지출이 500 억원이상인신규사업으로사회복지, 보건, 교육, 노동, 문화, 관광, 환경보호, 농림해양수산, 산업 중소기업분야의사업이해당된다. 국가직접시행사업, 국가대행사업, 지방자치단체보조사업, 민간투자사업등정부재정지원 (300 억원이상 ) 이포함되는모든사업을대상이다. 국가재정법시행령제13조제 2항에따르면아래의 10개항목에해당되는사업의경우예비타당성제도가면제된다. 1 공공청사, 교정시설, 초중등교육시설의신 증축사업, 2 문화재복원사업, 3 국가안보에관계되거나보안을요하는국방관련사업, 4 남북교류협력에관계되거나국가간협약조약에따라추진하는사업, 94/ KIPA 연구보고서

제 4 장대통령선거공약사업에대한평가 5 도로유지보수, 노후상수도개량등기존시설의효용증진을위한단순개량및유지보수사업, 6 재해예방복구지원시설안전성확보, 보건식품안전문제등으로시급한추진이필요한사업, 7 법령에따라설치하거나추진하여야하는사업, 8 기초생활수급자, 장애인등수혜자에대한직접적인현금, 현물지급등단순소득이전을목적으로하는사업, 9 출연보조기관의인건비및경상비지원, 융자사업등과같이예비타당성조사의실익이없는사업, 10 지역균형발전, 긴급한경제사회적상황대응을위하여국가정책적으로추진이필요한사업으로서기획재정부장관이정하는사업이다. 그런데현행의면제대상은제 17대대통령선거가끝난뒤인 2009 년 3월 25일국가재정법시행령제2항제5 호에있던 재해복구지원 을제6 호로옮겨재해 예방 복구지원으로개정하고제 10호에 지역균형발전, 긴급한경제사회적대응등을위해국가정책적으로추진이필요한사업으로서재정경제부장관이정하는사업의경우예비타당성조사를면제한다 는내용을신설했다. 이로인해국회의 2010 년도예산안심사과정에서국가하천정비사업 (4대강살리기사업포함 ) 중하도정비, 제방보강등재해방지를위한사업들이시행령개정이전에는예비타당성조사면제대상이아니었으나, 시행령개정이후면제대상이되었다는논쟁이벌어졌다. 또한총사업비가 500 The Korea Institute of Public Administration \ 95

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 억원이상인생태하천조성및자전거도로조성사업등의일부사업에대해서만예비타당성조사를하면서 4대강살리기사업전체에대한예비타당성조사가실시되어야한다는주장도제기됐다. 예비타당성조사는 < 그림 5> 에나타난바와같이경제성분석, 정책적분석, 지형균형발전분석을수행한후각분석결과를토대로다기준분석방법의일종인계층화분석 (Analytic Hierarchy Prodess) 기법 28) 을활용하여종합적인결론을내린다. < 그림 5> 예비타당성조사의분석개요 출처 : 국회예산정책처 (2010). 국가재정제도원리와실제, p. 178. 28) 예비타당성조사의결정을위한정보를취합하기위해도입된 AHP 기법은 10 여년간큰틀의변화없이건설사업예비타당성조사의실무에서적용되어왔으며연구개발사업의경우기술성항목을추가하는방식으로운영되고있다 ( 이윤빈 양진용 차영후, 2011). 96/ KIPA 연구보고서

제 4 장대통령선거공약사업에대한평가 예비타당성조사는 6개월이내의단기간동안이뤄진다. 경제성분석은대상사업의국민경제적효과와투자적합성을분석하는작업으로서수요, 편익, 비용을추정하고민감도재무성을분석한다. 비용편익분석의경우비용 / 편익의비율이 1 이상이면경제성이있다고판단한다. 정책적분석은정책일관성, 상위계획과의일치성, 정책추진의지, 추진과정에서의위험요인, 사업특수성, 재원조달가능성, 환경영향평가등을평가한다. 지역균형발전분석은지역간형평성제고를위해고용유발효과, 지역경제파급효과, 지역낙후도개선등지역개발에미치는요인을분석한다. 종합평가는계량화된수치로도출하는데계층화분석 (AHP) 결과가 0.5 이상이면시행이바람직하다고본다. 2010 년도신규재정사업가운데예비타당성조사대상사업은 12개부처 79개사업으로전체신규재정사업의 17.2% 를차지한다. 2) 본타당성조사 예비타당성조사결과사업추진의타당성이인정되면다시본타당성조사를거치게된다. 여기서도사업의타당성이있다는결론을얻을경우 < 그림 6 > 과같이설계 보상 착공순으로사업이진행된다. 예비타당성조사는본타당성조사이전에예산반영여부및투자우선순위설정을위한것으로개략적인수준에서수행하는것인데반해본타당성조사는실제사업착수를위해보다정밀하고세부적인수준에서진행한다. The Korea Institute of Public Administration \ 97

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 정책적인분석과판단은예비타당성에서검토를끝으로종결되고본타당성 조사에서는사업실시를전제로하고토질조사, 공법분석등다각적인기술 적타당성검토에방점을둔다. < 그림 6> 타당성조사와사업진행개요 국가재정적인차원에서보더라도 < 표 4> 에나타난바와같이예비타당성조사비용은 5천만원에서 1억원상당이소요되는데반해본타당성조사에소요되는비용은중소규모의국가사업을수행할수있는전체비용인 3억원에서 20억상당이소요된다. 따라서보다정교한예비타당성조사를실시하는것만으로도국가재정안정화에도움을줄수있다는것을알수있다. 98/ KIPA 연구보고서

제 4 장대통령선거공약사업에대한평가 < 표 4> 예비타당성조사와본타당성조사의비교 구분예비타당성조사본타당성조사 조사개념조사내용 ( 경제성 ) 조사의내용 ( 정책성 ) 조사의내용 ( 기술적타당성 ) 본타당성조사이전에예산반영여부및투자우선순위결정을위한조사본격적인타당성조사의필요성여부를판단하기위해개략적인수준에서조사경제성분석이외에국민경제적, 정책적차원에서고려되어야할사항들을분석검토대상이아님. 필요시전문가자문으로대체 예비타당성조사를통과한후본격적인사업착수를위한조사 실제사업착수를위해보다정밀하고세부적인수준에서조사 검토대상이아님. 환경성등실제사업의추진과관련된일부항목에일부항목에대해서는면밀한조사를실시. 토질조사, 공법분석등다각적인기술성분석 조사주체 기획재정부 사업주무부처 조사비용 5천만원-1억원 3억원 - 20억원 조사기간 6개월이내의단기간 충분한시간을투입 출처 : 국회예산정책처 (2010). 국가재정제도 : 원리와실제, p.183. The Korea Institute of Public Administration \ 99

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제 2 절시기별평가 공약평가에있어서도시간적변수는중요하다. 선거공약은시간의흐름에따라변화하는특성이있기때문이다. 선거기간동안에제시되는정책입장이나우선순위가고정되어있지않고조금씩변한다. 예컨대후보자별정책입장은선거가다가올수록유사해지고쟁점의갈등이심하지않은공약은유권자선호강도의중간점주변에머무르게된다. 따라서언제해당공약을평가했느냐에따라동일한후보자에대해다소상이한결론을얻을수있다. 시기별로공약평가를구분해보면크게선거전평가와선거후평가로구분된다. 사실선거결과자체가가장결정적인평가에해당되지만, 후보자를선택하는것과해당후보자가제안한공약에동의하는것과는차이가있을수있다. 따라서출구조사를공약사업의평가의축으로넣어보면선거전평가, 선거당일평가, 선거후평가로나눌수있다. 선거전평가는정당차원의 공약생성단계, 선거캠페인단계 로세분화되고선거후평가는 정권인수단계, 취임이후정책실행단계 로설정해평가할수있겠다. 영국노동당의사례와는달리우리나라는정당차원의 공약생성단계 에서정당차원의자체평가는비중이매우낮다. 상대적으로당내후보경선과정에서본선거가치러지는 선거캠페인단계 에공약평가가집중되는경향이있다. 송근원 (1996) 은전문가델파이조사를통해정책과정별주요평가기준을다음과 < 표 5 > 와같이추출했다. 정책시기를 4시기로구분했는데 1 100/ KIPA 연구보고서

제 4 장대통령선거공약사업에대한평가 단계는정당또는후보자의정책의제형성단계, 2단계는정책대안평가단계, 3단계는집권후정책집행단계, 4단계는정책영향평가단계로구분했다. 그가운데정책대안평가단계에무려 19개의가장많은평가기준을적용할정도로관심이집중되어있다. 공약사업평가에있어이모두를정책평가기준으로사용하는것은평가의타당성은높일수는있겠으나절차의복잡성때문에경제성이문제될수있다고주장했다. < 표 5> 정책과정별주요평가기준 정책단계 정책의제형성단계 정책대안평가단계 정책집행단계 정책영향평가단계 중요평가기준 중요성, 소망성, 시급성, 대응성, 일반적실현가능, 차별성, 포괄성, 정직성, 성실성, 형평성, 우선순위, 전체적실현가능 법적윤리적실현, 재정적실현가능, 목표와수단, 정치적실현가능, 행정적실현가능, 능률성, 기술적실현가능, 효과성, 일반적실현가능, 형평성, 시간적실현가능, 정책연관, 전체적실현가능, 우선순위, 소망성, 합법성, 중요성, 대응성, 부수적효과 능률성, 형평성, 합법성, 효과성, 대응성, 부수효과, 행정적실현가능, 정책연관, 시급성, 시간적실현가능 효과성, 능률성, 형평성, 대응성, 부수효과, 정책연관, 소망성 출처 : 송근원 (1996), 정책공약의평가지수개발에관한연구, 정책분석평가학회보, 6(1), p.263 에서수정보완. The Korea Institute of Public Administration \ 101

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 정권인수단계 는대통령직인수위원회의활동기간을말한다. 이시기의평가는당선된후보자의공약이정권창출후차기정부에서얼마나국정과제로채택되었는지를확인하고평가하는작업이중요하다. 17대대통령선거에서도선거공보에는 국민성공시대 라는구호가중심이되었지만, 당선후에는 선진화를통한세계일류국가 가국정비전을제시되었다. 또한선거공보에는경제살리기에초점을두고취업걱정없는나라, 자녀교육걱정없는나라, 경제살리기 : 세계일류국가건설, 우리도청춘, 국민성공시대 ( 줄푸세, 747 공약 ) 이제시되었으나국정목표와지표에는섬기는정부, 활기찬시장경제, 능동적복지, 인제대국, 성숙한세계국가등다소새로운개념들이국정지표를구성했다 ( 유현종, 2011). 정책실행단계에서의평가중요성은김상묵 송근원 장경석 최승범 (2007) 은공약평가에있어서공약 ( 公約 ) 인지공약 ( 空約 ) 인지평가하는방법은선거캠페인기간이아닌공직재임기간동안실제공약을어느정도이행했는지를회고적으로평가하는것이중요하다고말했다. 이는선출된공직자뿐만아니라다음선거를준비하는예비후보자들에게도공약개발에보다관심과주의를기울이도록촉구하는효과가있다는것이다. 이경우정책공약이행정도의평가에있어서는효과성 29), 능률성 30), 형평성 31), 민주성 32), 합법 29) 공약에서지시한정책목표를어느정도달성했는가? 30) 공약에서제시한소요재원규모에비해어느정도재원을사용하였는가? 31) 어느계층 ( 저소득층, 중산층, 고소득층 ) 에보다많은혜택이돌아갔는가? 32) 공약이행과정에서국민의권익을침해하지않았는가? 102/ KIPA 연구보고서

제 4 장대통령선거공약사업에대한평가 성 33) 이근간이되어종합적으로평가해야한다고했다. 흥미로운점은공약사업에대한시민단체, 학계, 언론의공약사업전반에대한평가는선거전평가에집중된반면공약사업의타당성평가는선거가끝나고정책집행단계에가서야본격적으로이뤄지는불균형이발견된다는것이다. 따라서선거전에공약사업에대한평가를집중하기보다는순환적인구조로지속적인평가시스템을가동하는것이효과적일것으로사료된다. 33) 공약이행과정에서법률이나법정신을침해하지않았는가? The Korea Institute of Public Administration \ 103

The Korea Institute of Public Administration 제 5 장 대통령선거공약사업의타당성평가모델 제1절제2절제3절제4절제5절 정당차원의공약준비개발시스템강화선거당일공약에대한유권자평가자료확보유권자참여방식의공약사업우선순위예산제도도입단계적대통령선거공약사업타당성평가모델공약사업의타당성검증모델을위한법제보완

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제5장선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 대통령선거공약사업의타당성평가모델 미래에대한불확실성과현실화되지않은사항에대해결과를도출하고이를사전적인통제로연결시키는것은매우도전적인일이다. 그러나재정집행을사후적인통제에만의존할경우낭비된공공자원의회수가어렵고장기적으로집행된사항에대한책임소재의추궁이어렵다는점을고려하면사전적인통제의시도는중요하고도필요한일이다 ( 이윤빈 양진용 차영후, 2011). 우리나라의대통령선거공약사업중상당수는선거가끝난후정책을이행하는과정에서심각한사회적갈등을유발하고있다. 공약생성단계에서부터충분한논의와검토가이뤄지지않다보니, 정권인수단계에서후보자나참모진의생각에따라선거과정에서제시된공약이핵심과제에서누락되기도하고선거캠페인단계에서전혀논의되지않았던문제들이새롭게부각되는현상이나타나기도한다. 한미 FTA 의쇠고기협상, 행정수도이전백지화, 4대강사업, 동남권신공항건설, 반값등록금등은선거과정에서개진되지않았거나제대로논의되지않았던의제들이그후에새롭게제기된것들이다 ( 유현종, 2011). 또한집권후정책실행단계에서공약의문제점을발 106/ KIPA 연구보고서

제 5 장대통령선거공약사업의타당성평가모델 견하더라도이를철회하거나수정할때명분을찾기란매우어려운일이며엄청난정치적비용을치러야한다. 사실본보고서에언급된외국의사례들은부분적으로나전체적으로우리나라에도입된제도들이다. 문제는그러한제도들의핵심적인내용이제대로적용되기보다는형식적으로도입되어본래의취지를살리지못한측면이강하다는점이다. 선거공약사업의타당성을확보하고국가재정안정화를추구하기위해서는정당차원의공약개발에서부터정책실행단계, 이후의피드백에이르기까지보다체계적인법제적시스템구축이절실하다하겠다. The Korea Institute of Public Administration \ 107

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 제 1 절정당차원의공약준비개발시스템강화 대통령제도하에서권력은대통령에게집중되어있기때문에정당은권력의보조기구에가깝다. 반면의원내각제하에서권력은의회다수파에속해있는만큼정당은권력의주체가된다. 전자의경우정당은 1인의지배에놓이기쉽고후자의경우정당은대체로집단지도체제를이루는경향이있다. 이유는대통령제하에서는강력한대통령선거후보를갖는일이정당이생존할수있는중요한조건이고의원내각제하에서는의회다수파가되는것이권력을획득하는요체이므로 1인의지배가쉽지않다. 그래서전당대회제도도대통령제하에서보다의원내각제하에서보다충실하게운영될수있다 ( 국회도서관입법조사실, 1988). 역대대통령선거에서선거공약은적지않은문제를야기해왔지만, 한국정당들이대통령후보선출, 후보단일화와같은후보만들기에거의모든에너지를집중하다보니정작정책선거, 쟁점투표의핵심인공약생성단계에서공약만들기에는소홀한측면이강하다. 영국노동당의공약시스템이라할수있는매니페스토제도의경우의원내각제를채택하고있는일본에서는적지않은효과를일으켰지만, 우리나라에서는만개하지못하고있다. 그배경에는여러가지요인이작용하고있지만, 한국정당체계의불안정성과인기영합적인경선방식이일조하고있다. 한국의정당들은대부분뚜렷한이념적정책적색채없이선거에서승리하기위해만들어진포괄정당이 108/ KIPA 연구보고서

제 5 장대통령선거공약사업의타당성평가모델 다. 이러한정당의구성원들은이념적정책적동질성보다는이질성이크기때문에당론의결집이나대선공약에대한일치된합의를기대하기힘들다. 정당들은오히려후보가당선혹은집권이후정당이국가정책과예산에관심을집중시킨다. 정부에서정책을입안하거나국회에제안하는법률에관하여그결정이있기전에집권당의의사를반영하기위해여당간부와행정부의지도층이서로협조하는당정협의를가동한다. 문제는이당정협의에서제기되는당정협의의요구중상당부분이경제적타당성에입각한것이라기보다는즉흥적인타협에의해서결정되는경우가허다하다는점이다 ( 김동건, 1990) 그러한상황에서한국의매니페스토제도는공약의생성주체인정당이스스로공약의중요성을인지하고이를적극적으로개발하고관리하려는의지를가지고탄생시킨것이아니라, 평가주체이자조력자그룹에해당하는시민단체 매니페스토단체등이제도를도입되고이끌어나가고있다. 그래서대통령선거에출사표를낸정당이나후보가매니페스토선서에동의한다하더라도매니페스토공약과일반공약의차이가거의없는경우가많고, 대통령선거에출마한후보들이평가에미온적인반응을보이는경우가있다. 후보등록직전에전격적으로출마를결정한후보들의경우에는급조된공약으로선거에임하다보니매니페스토를하고싶어도할수없는상황도발견된다. 이렇게공약에대한정당의역할이제한되다보니, 매니페스토를통한정치개혁은선거에서정치인들에게정책적요소를강제하고이를통해정치의 The Korea Institute of Public Administration \ 109

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 근본적인변화를꾀한다는의도는긍정적으로평가를받지만, 매니페스토가한국정치에서제대로꽃피기는어렵다는우려도나오고있는것이다. 따라서공약생성주체인정당에서공약개발에대한단계적시스템을구축할필요가있다. 영국노동당의경우처럼후보만들기보다공약만들기를우선해야한다. 대통령단임제라는구조에서도유권자들이회고적투표를시도하고있다는현실을감안한다면정당들은공약만들기를위한시스템구축을더이상미뤄서는안될것이다. 이를위해각정당은일차적으로당의철학과가치를반영한공약을개발하고자체적으로정착시키기위해당헌당규에후보선출과정이아닌공약개발의중요성과원칙을명시해야할것이다. 또한제도적으로대통령선거의최종후보등록일정을앞당겨각정당의경선일정을조정하고경선에참여한후보들이단순한공약이아닌매니페스토를가지고경쟁하게하도록하여선거과정의중심에인물보다 정책 을두는노력을경주해야한다. 110/ KIPA 연구보고서

제 5 장대통령선거공약사업의타당성평가모델 제 2 절선거당일공약에대한유권자평가자료확보 선거결과는특정후보나정당에대한지지도를분명하게확인시켜준다. 그러나유권자들이후보자가내건수많은공약가운데어떤공약을지지하고타당하다고생각하는지에대해서는모호한상태로남겨둔다. 그래서선거에서당선자를가리는일못지않게중요한것이바로투표결과분석이다. 그러한부분은선거당일에실시되는출구조사가상당부분해결해줄수있다. 현재우리나라지상파방송이실시하는출구조사는단순히누가당선될것인지당선자를불과몇시간먼저알아내는데초점이맞추어져있다. 더정확한속보에지나친노력을경주한나머지반쪽짜리출구조사로전락하고말았다. 출구조사의고향인미국에서는단순히당선자를알아보려는것이아니라투표행태를심층분석하는데더큰목적을두고있기때문에미국언론들은투표결과가나오면다양한각도에서출구조사내용을심층분석하는기사를대대적으로다룬다. 그런면에서미국정치인들에게출구조사내용은의정활동의교과서에비유되기도한다. 학계는미국사회의변화의흐름을진단하는중요한근거로출구조사자료를이용한다. 특정후보나정당에대한연령, 성별등의지지도뿐아니라특정정책에대한각종계층별, 지역별찬반을소상하게알수있기때문에연구의잠재력이매우크다. 따라서선거가끝난다음또다시적지않은비용을들여일반유권자의식 The Korea Institute of Public Administration \ 111

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 조사등의추가적인여론조사를실시할것이아니라선거당일선거권을행사한유권자들의공약사업평가자료가될수있는출구조사를보다적극적으로활용할필요가있다. 방송사는물론정치권에서도누가몇퍼센트를득표해당선되었는지와함께어떤정책이유권자들이원하는정책이며지지를받고있는정책인지를확인할수있는기회이기때문이다. 이를위해서는출구조사실시의거리제한을없애고출구조사의규모를더욱확대해야할것이다. 112/ KIPA 연구보고서

제 5 장대통령선거공약사업의타당성평가모델 제 3 절유권자참여방식의공약사업우선순위예산제도도입 과거대통령선거에서지역주의에입각한득표경향을뒤집기위해후보들이자신에게불리한지역의지지를획득하기위한수단으로경제적타당성이나필요성등에대한사회적합의나면밀한검토없이선심성공약을남발해지역주의또는역지역주의논란을불러왔다. 또그러한지역공약에대해해당지역주민여론을의식한지방자치단체또는단체장이해당사업에협조하지않아사업이지연되고분쟁이발생하는경우도있었다. 한편지역사회에필요치않은사업에막대한예산이지출되거나, 사회적갈등과반대여론에부딪쳐공약이제대로이행되지못하기도했다. 이러한문제를해결하기위해서는특히주민참여예산제를대통령공약사업의평가에반영하는것도하나의대안이될수있을것이다. 브라질의소도시에서첫선을보였던이제도가오늘날전세계로확산되고거버넌스의성공사례로기록될수있었던것은주민들을정책선별과예산책정과정에직접참여시켜한정된 ( 지방 ) 정부예산을집행하는데대한합의를구축하고이로인해야기되는갈등과지방정부에대한비난을차단하는역할을해냈기때문이다. 투명하고효율적인행정의발판을마련하고저항과대립의정치문화를갈등과협상의정치문화로정착시켜준점도간과할수없다. 우리나라에서도지방자치단체수준에서 2003 년부터직 간접적으로참여예산제가도입되었다. 당시중앙정부는 2003 년 7월에지방예산편성지침을 The Korea Institute of Public Administration \ 113

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 통해주민참여형예산편성제도를권장하였고, 최근지방재정법이개정되면서전국의지자체가의무적으로주민참여예산제를도입하도록했다. 주민참여예산제의토대는구축되어있는만큼이제도를해당지역과관련된대선공약사업의우선순위를정하는데활용한다면유권자들의의사를보다능동적으로반영한공약사업의평가가가능해지고타당성이낮고비현실적인공약을사회적인합의하에폐기할수있는징검다리의역할을기대할수있을것이다. 아울러구색맞추기식의형식적인대선공약토론회와차별화를기하기위해본인인증절차를거쳐인터넷투표나이메일, SNS 등을통해최대한많은주민의의견을반영하는방안도모색할수있을것이다. 114/ KIPA 연구보고서

제 5 장대통령선거공약사업의타당성평가모델 제 4 절단계적대통령선거공약사업타당성평가모델 현재의제도에상기에언급내용을반영하면 < 그림 7> 과같은단계적공약 사업타당성평가모델이가능해진다. < 그림 7> 단계적대통령선거공약사업타당성평가모델 선거공약의검증과평가는단순히후보자가생산한공약에대한전문가적 인판단만을의미하는것이아니라유권자의합리적선택을위하여유권자, 언론, 학계 ( 전문가 ), 시민단체등이함께참여해최선의정책으로거듭날수 The Korea Institute of Public Administration \ 115

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 있도록조력하고비판하는공동의작업이되어야한다. 선거공약의검증과평가시점은선거전후어느때든가능하고시기별평가가필요하지만, 기존의평가는선거전선거캠페인단계에집중된경향이강했다. 본모델은공약생성단계의정당의비판적평가기능, 선거당일유권자의공약평가, 공약사업에대한우선순위에대한유권자참여등을강화하고정책실행단계의경험이공약생성단계로다시순환해공약정책의질적향상에도움을주는것을강조하였다. 1. 선거전검증평가단계 - 공약생성단계 영국노동당의경우에서처럼정당의공약타당성을가장먼저평가하고검증하는주체는공약을만드는후보자와소속정당이되어야한다. 단순히쟁점프리미엄이나깜짝공약의현혹되지않고자당의대통령후보공약이당의신념과가치를어떻게반영할수있을지에대해고민하고그러한원칙과기준을강도높은단계별자체평가를거쳐야만각시책의기한, 목표, 재원에대한계획이가능해진다. 한국의정당들도스스로이러한시스템을구축할수있도록변화를모색해야한다. 116/ KIPA 연구보고서

제 5 장대통령선거공약사업의타당성평가모델 2. 선거전검증평가단계 - 선거캠페인단계 현재대부분의평가주체의공약평가는이선거캠페인단계에집중되어있다. 그도그럴것이각정당과후보자들이자신이공약을직 간접적으로설명하고비전을제시하기때문에언론의환경감시기능이작동하고시민단체등도앞다투어공약을분석하고검증하는작업에동원된다. 따라서이시기특히당내경선과정에서후보자들이급조된공약을통해국가비전을논하지않고매니페스토수준의공약을통해서로토론하고정책쟁점을의제화할수있도록제도화하는것이필요하다. 3. 선거당일검증평가단계 - 유권자평가단계 선거당일에는후보자의당락이결정되기때문에평가의핵심적인주체는유권자가된다. 그러나선거의결과는후보자나정당에대한지지만을설명해줄뿐세부공약에대한말해주지않기때문에 2차적인작업이요망된다. 여기에각언론사가단독혹은제휴하여실시하는출구조사는유용하고현실적인도구가될수있다. 이를위해서는수도권의언론들은전국단위의공약에대한평가와분석을, 지역언론은지역공약에대한평가와분석을정교하게진행할필요가있으며미국의경우와같이자료데이터, 질문문항, 평가방법에대한가이드라인을엄밀하게규정하고적용해야한다. 이과정을통 The Korea Institute of Public Administration \ 117

선거공약사업의타당성평가를통한국가재정안정화방안 해확보된선거권을행사한유권자의구체적인공약평가자료는추후공약 사업의타당성을평가하는주요자료원으로활용할수있을것이다. 4. 선거후검증단계 - 정권인수단계 선거에서승리한후보는대통령직인수위원회를꾸리고취임식준비를하는한편, 공약사업을국정과제로만드는작업을진행하게된다. 이단계의공약사업의평가주체는언론, 학계, 시민단체등이주도하게된다. 후보자를배출한정당도인수위원회를통해공약평가작업에참여하게된다. 유권자의인지적능력에는한계가있고상대적으로쟁점이되는몇가지공약에의해후보자를선택하는경향이있기때문에, 이시기부터대통령공약사업에대한주민참여우선순위제를지역단위로실시하여공약의우선순위를가릴필요가있다. 유권자의판단으로사회적합의에의해정부의국정목표에부합되는정책방향을수립할수있는토대가될것이다. 또한공약사업을정책화하는과정에서공약사업의타당성을평가하는또하나의준거가된다. 5. 선거후검증평가단계 - 정책실행단계 후보자가대통령에취임하게되면자신이국민에게약속한정책의집행이 118/ KIPA 연구보고서

제 5 장대통령선거공약사업의타당성평가모델 완료되었는지또는진행중인지, 아니면어떤이유로아직착수하지못했는지등에대한지속적인자체평가를통해국민들에게공약이행사항을평가하며보고해야한다. 또한정부는대규모공약사업을정책화하기에앞서전문기관, 전문인력이동원된본격적인타당성조사를실시해타당성을검증하게된다. 이단계에서는시민단체, 학계, 언론도평가주체로참여하지만정부가가장강력한평가주체로부각된다. 정부재정안정화를생각한다면예비타당성제도를강화하는것이바람직하다. < 그림 8> 에제시된것처럼전단계에서획득한출구조사결과와주민참여공약사업우선순위예산제의결과를예비타당성항목에넣어종합적으로판단하는것이필요하다. < 그림 8> 유권자평가분석을반영한강화된예비타당성조사 The Korea Institute of Public Administration \ 119