2017 가을 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
국가안보와 전략 2017 년가을 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 ) 편집위원 : 송은희 ( 위원장, 전략연 ), 채재병 ( 전략연 ), 김숙현 ( 전략연 ), 유현정 ( 전략연 ), 전재성 ( 서울대 ), 고경민 ( 제주대 ), 장노순 ( 한라대 ), 고상두 ( 연세대 ), 이상호 ( 대전대 ), 이헌경 ( 동아대 ), 박광득 ( 대구대 ), 홍석훈 ( 통일연 ) 발행처 : 사단법인국가안보전략연구원발행인 : 조동호주소 : 서울특별시강남구언주로 120 인스토피아 B/D 13-18층전화 :(02)572-7090, FAX:(02)572-3303 E-mail: publication@inss.re.kr 인쇄일 : 2017년 9월 26일발행일 : 2017년 9월 30일 * 국가안보전략연구원은 2016년봄호부터 국제문제연구 를 국가안보와전략 으로제호를변경해서연속발행합니다. 본지에실린내용은집필자개인의견해이며본연구원의공식입장이아닙니다.
2017 가을 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 ) Ⅰ 신정부의대미정책및한미관계 김현욱 ( 국립외교원 ) 1. 서언 3 2. 한미정상회담성과 4 3. 한국신정부의대미정책및향후한미동맹 6 4. 구체적사안 10 5. 결어 : 정책적고려사안 14 Ⅱ 문재인정부의대일정책 : 한국외교의 대전략 과한일관계 남기정 ( 서울대학교일본연구소 ) 1. 서론 23 2. 출범 100일의한일관계평가 25 3. 대일외교의목표와환경 34 4. 대일외교의과제와수행전략 44 5. 새정부의대일외교에대한제언들 51 Ⅲ 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 이영형 ( 국제평화연대연구소 ) 1. 들어가는말 69 2. 한국외교의경로의존성과문재인정부의대러시아중점협력영역 71 3. 문재인정부의대러시아중점협력영역해석과경제협력환경 78 4. 한 러간중점협력과제의극대화전략 84 5. 결론 90
Ⅳ 북핵고도화와새로운대북정책의모색 : 공세적핵전략으로의진화와우리의대응전략 홍석훈 ( 통일연구원 ) 나용우 ( 통일연구원 ) 1. 서론 103 2. 북한핵정책의진화와대외전략 104 3. 북한핵정책에따른한반도정세변화 118 4. 결론 : 북핵과새로운대북 통일정책추진전략 123 Ⅴ 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 이영균 ( 가천대학교 ) 이범찬 ( 가천대학교 ) 1. 서론 133 2. 연구분석의틀 134 3. 미국국내정치와트럼프정부의대북정책 137 4. 향후트럼프정부의대북정책전개방향 151 5. 결론 160
Ⅵ 얽힘이론과동맹의안보딜레마 : 한미동맹사례 이수형 ( 국가안보전략연구원 ) 1. 서론 : 문제제기 173 2. 얽힘이론의핵심논지와비판적검토 175 3. 한미동맹과이라크파병 183 4. 결론 : 정책적함의 192 Ⅶ 플랫폼모델을통한공공외교전략분석 남석상 ( 성균관대학교 ) 1. 들어가며 201 2. 소프트파워와공공외교 203 3. 한국형공공외교전략모색 211 4. 나오며 225
Ⅰ 신정부의대미정책및한미관계 김현욱 ( 국립외교원 ) 1. 서언 2. 한미정상회담성과 3. 한국신정부의대미정책및향후한미동맹 4. 구체적사안 5. 결어 : 정책적고려사안
트럼프행정부의등장으로인해한국문재인신정부의대미정책이시험대에놓여있다. 성공적인한미정상회담이후에도여전히한미양국간에는풀어가야할불확실한과제들이산적해있다. 우선미중갈등이라는국제체제의등장과함께미중사이에서지속적으로한미동맹을강화해야하는과제를안고있다. 또한북한의핵미사일개발로인해같은방향을가고있는한미양국의대북정책속에서여전히지속적제재와대화로의전환사이에서조율해야할과제가있다. 구체적으로는방위비분담, 한미FTA, 전시작전통제권전환, 한미연합억지능력구축등의과제가놓여있다. 추후한미양국은대북정책관련구체적로드맵을작성해야한다. 현상태가지속되고북한의장거리핵미사일개발이완료될경우한미양국은어떤대북정책을취해야할지, 또한대화국면으로접어들경우어떤대화조건을가지고대화에임해야할지등에대해논의해야한다. 현재결정단계에접어든사드배치와관련해서도한미양국은추후중국의경제보복에대해어떤대응을해야하는지도논의해야한다. 전작권전환이후한미간군사지휘체계를어떻게구성해야할지도중요한과제로남아있다. 주제어 트럼프, 문재인, 한미동맹, 대북정책, 방위비, 전시작전통제권
1. 서언 트럼프의당선이후전세계가불확실속에놓여있다. 도널드트럼프는경선기간내내 미국우선주의 대외정책노선을주장했다. 그의기조는기업가마인드에기반하여전세계를바라보는것에기인한다. 이는외교안보정책에도적용된다. 즉, 미국이전세계의경찰역할을하면서굳이예산을낭비할필요가있느냐는논리이며, 동맹국들의안보를위해미국이지나치게많은방위비를제공해야하느냐는논리이다. 이러한정책적자세는전세계를불안하게만들고있다. 1) 이같은논리가실제로대외안보정책에서가감없이전개될지는여전히미지수이다. 먼저, 트럼프가언급한고립주의적미국우선주의대외정책은 2차대전이후미국이구축한체제와리더십을무너뜨릴수있다. 이는미국의경제력에도큰손상을주고미국우선주의달성에도어려움을안겨줄수있다. 게다가최근시리아폭격, 대북제재및압박등은트럼프의외교정책이점점국제주의방향으로전개되는양상을보여준다. 트럼프행정부의수석전략가인스티븐배넌의사임이후미국의대외정책이점차개입주의적성향을띌것이라는예상이나오고있다. 트럼프행정부의대외정책은여전히진화하고있으며, 결국고립주의가아닌선택적개입으로귀결될가능성이있다. 현재분명한것은 힘을통한평화 에기반한전략이다. 즉, 트럼프는미국의군사력이시퀘스터에의해좌우되어서는안되며, 의회와협의하여국방시퀘스터를폐기하고미국의군대를재건하기위한새로운예산을제안하고있다. 구체적으로미군을 49만에서 54만명으로늘리고, 해군력을 270에서 350척의군함으로재건하고, 미공군력을 1100대에서 1200대의전투기로재무장하고, 해병대를 23에서 36대대로증강시킬것을제안하고있다. 2) 그는힘에기반한거 1) 트럼프행정부의대외정책과관련해서는다음을참조하기바람. 김현욱, 트럼프미행정부의대외정책전망, 주요국제문제분석, 외교안보연구소, 2016. 12. 13. 2) Trump Seeks 'Historic' Increase of 9 pct in US Military's Budget, ABS-CBN News, 2.28.2017, at http://news.abs-cbn.com/overseas/02/27/17/trump-seeks-historicincrease-of-9-pct-in-us-militarys-budget. Ⅰ. 신정부의대미정책및한미관계 _ 3
래를추진하려하고있으며, 따라서미국의주요이익이걸린지역과이슈에있어서는개입과리더십을포기하지않을것으로보인다. 즉, 해외군사축소주의를통해불필요한곳에대한군사력사용은자제하겠지만, 미국의리더십강화정책은더적극적으로추진될가능성이있다. 이같이유동적인미국의대외정책속에서한국의입장과정책은어떠해야하는가? 문재인정부의등장으로과거진보정부와미국간동맹의약화가능성이우려되고있다. 그럼에도불구하고한미정상회담이후북한의 ICBM 시험발사 6차핵실험으로인해문재인정부는북한에대해강력한제재를추진하고있으며트럼프행정부의대북정책과같은방향을가고있다. 북한의도발로인해문재인정부는발사대 6기로구성된사드 1개포대의임시배치를완료했다 (9.7). 그럼에도불구하고한미간에는방위비분담, 한미FTA 등풀어가야할문제들이존재한다. 본글은현문재인정부의대미정책과향후전망을살펴보고이에기반하여향후한미동맹에대해분석해보고자한다. 2. 한미정상회담성과 문재인대통령이취임후 51일만에한미정상회담을하였다. 정상회담이전한미양국은회담에대한우려가존재하였는데, 미국은한국진보정부의등장으로대북정책과관련하여과거진보정부와조지부시정부간의불협화음이재현될가능성에대해우려하였으며, 한국역시미국으로인해대북개입정책에제동이걸릴가능성에대해우려하였다. 그럼에도불구하고한미정상회담은중요한몇가지성과를내었다. 3) 3) 한미정상회담의성과와관련공동성명을참조바람. http://news.joins.com/article/21718159. 4_ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
가. 한반도문제에대한한국의주도적역할정상회담에서거둔첫번째성과는한반도문제에있어서한국이주도적인역할을한다는점에대한한미간합의이다. 양국정상은먼저한국군으로의 조건에기초한전시작전통제권 ( 이하전작권 ) 전환 이조속히이루어져야하며, 이후한국이연합방위를주도한다는데합의하였다. 이미한국은전작권전환을위한조건중하나인주도적역할을위한핵심군사능력을확보하고있으며, 킬체인 (Kill Chain) 선제타격체제 한국형미사일방어체계 (KAMD: Korea Air & Missile Defense) 대량응징보복 (KMPR: Korea Massive Punishment and Retaliation) 전략등이이에해당한다. 또한, 양국정상은한반도의평화통일환경을조성하는데있어서한국의주도적역할에합의하였다. 문재인대통령은한반도의항구적평화정착에대한도널드트럼프대통령의확고한의지를확인했다고밝혔다. 문대통령은미전략국제문제연구소 (CSIS) 연설에서한반도평화를위한대북정책의비전을제시하였는데, 북한에대한적대시정책을추진하지않으며 북한을공격할의도가없고 북한정권의교체나붕괴를원하지않으며 인위적으로한반도통일을가속화하지않을것이라는점이다. 공동성명에서트럼프대통령은 인도주의적사안을포함한문제들 에대한남북간대화를재개하려는문대통령의열망을지지하였다. 나. 주요회의의개최정례화정상회담의두번째성과는한미간주요회의의정례화에합의한점이다. 한미외교 국방장관 (2+2) 회의및고위급확장억제전략협의체 (EDSCG: Extended Deterrence Strategy and Consultation Group) 개최의정례화에합의하였다. 2+2 회의 는한미안보협의회의 (SCM: Security Consultative Meeting) 와달리정례화되지못하고있었다. 또한, 2016 년 SCM에서한미양국은 EDSCG 구축에는동의하였으나, 이의추후운용방식여부에대해서는합의하지못하였다. 당시한국에대한미국의 확장억지력 강화를위해미국의전략자산상시순환배치가 Ⅰ. 신정부의대미정책및한미관계 _ 5
한미간에논의되었지만합의되지못했으며, 이번개최정례화합의를통해이 의제가지속적으로논의될수있는바탕이마련된것이다. 다. 압박 / 제재 및 개입 / 대화 대북정책의병행추진세번째성과는대북정책관련합의이다. 한미양국은북한이도발적행위를중단하고진지하고건설적인대화의장으로복귀하도록최대의 압박 을가해나가기위해, 기존제재를충실히이행하면서새로운조치들을시행하기로하였다. 그러나동시에양정상은제재가외교의수단이라는점에주목하면서도올바른여건하에서북한과대화의문은열려있다는점을강조하였다. 이는 최고의압박과개입 이라는트럼프대통령의대북정책과 제재와대화 병행이라는문재인대통령의대북정책간공통화를이룬것이다. 당시오토웜비어 (Otto Warmbier) 사건으로조성된미국내대북정책의강경분위기와문대통령의남북대화에대한열망모두가조율된합의인것이다. 3. 한국신정부의대미정책및향후한미동맹 가. 한미동맹의지속적강화문재인정부는한미동맹을지속적으로강화및발전시킬것이다. 양정상은정상회담에서경제 무역, 재생 원자력에너지, 과학 기술, 우주, 환경, 보건, 방산기술분야에서의고위급협의를통해양국간미래지향적협력을진전시켜나가기로하였다. 4) 미국은경제회복을바탕으로 2015년국가안보전략보고서를발간하여아시아개입을본격화할것을예고하였다. 5) 이후당선된트럼 4) http://news.joins.com/article/21718159. 5) National Security Strategy, White House, 2015. http://nssarchive.us/wp-content/ uploads/2015/02/2015.pdf. 6_ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
프행정부는아시아에서미국의리더십을굳건히하고미국의이익을극대화하기위해중국때리기를예고하였다. 6) 한국은사드배치등한미동맹강화에입각하여한국의안보를강화하기위한조치를취하고있다. 그러나사드배치는한중관계약화를야기하고있으며한반도가미중갈등의장으로만들어지고있다는부정적결과를만들고있다. 미중사이에서의한미동맹위상은차기정부가지속적으로해결해야할도전이다. 2009 년정상회담에서한미정상은한미동맹을포괄적전략동맹으로전환하는데합의하였다. 현정부들어한미양국은정상회담에서미래한미동맹을글로벌동맹으로발전시키는데합의하였다. 그럼에도불구하고지역차원의한미동맹은중국을의식하여구체적인발전방향및목표가정해지지않고있는상황이다. 한미양국은지역차원의한미동맹강화보다는글로벌차원의동맹강화에목적을두어야하며, 한미동맹으로인해한중관계가악화되는것은피해야한다. 동맹을구성하는데는비전부문 (attitudinal) 과운영부문 (behavioral) 이있다. 7) 비전부문은동맹의존재이유 (rationale), 목적 (objective), 위협인식 (threat perception) 등이해당되며, 운영부문에는실제로동맹을운영하는부문, 예를들어군사지휘체계구성, 방위비분담문제, 기지배치문제, 군사전략등이해당한다. 현재한미양국은양국이소유할동맹의목적 ( 글로벌차원, 지역적차원, 한반도차원 ) 및위협인식등에대해지속적으로협의하고있는상태이다. 한미정상회담에서양국정상은 2+2 회의를정례화하기로합의하였다. 향후 2+2 회의에서양국은한국과미국의공통의전략적목적 (common strategic objective) 을재정립할필요가있으며, 그이후에양국군의역할, 임무, 능력 (roles, missions, and capabilities) 에대해논의할필요가있다. 즉, 한반도, 지역, 글로벌차원에서주한미군의지역적목표를어떻게정할지, 이에기반하여전략적유연성문제, 6) 얼마전백악관수석전략가스티븐배넌의사임으로인해미국의대외및대중국전략이변화할것이라는전망이나오고있기는하지만, 그럼에도불구하고트럼프정부의중국때리기내지는중국길들이기는지속적으로추진될것으로필자는전망한다. 7) Ole Holsti, P. Terrence Hopmann & John Sullivan, Unity and Disintegration in International Alliances: Comparative Studies, John Wiley & Sons, Inc., 1973, pp.93-94. Ⅰ. 신정부의대미정책및한미관계 _ 7
전작권전환문제등을어떻게합의할지등을논의해야한다. 이와같은문제는미중양국사이에서한국의외교전략이어떻게운영되어야하는가도맞물린다. 최근미국의국력회복과대중국강경정책으로인해추후미중간갈등국면이고조될가능성이있으며, 이와관련한한미동맹의방향성에대한한미간협의가필요하다. 한국의이익이반영되고중국과의마찰을피할수있는한미동맹의지역적운용을협의할필요가있으며, 미국의아시아전략이준비되는과정에서한미간협의를통해우리의이익이반영될수있도록해야한다. 나. 대북정책조율트럼프행정부의대북정책은최대의압박과개입이다. 주요내용으로는 북한핵보유국불인정, 모든대북제재와압박사용, 북한정권교체불 ( 不 ) 추진, 최종단계시대화로비핵화해결이다. 즉, 사업가출신의트럼프대통령은대북정책에있어서도북한비핵화라는목표를이루기위해모든옵션을사용할것으로보인다. 지금까지트럼프행정부는국제사회와함께북한을비핵화의대화로이끌어내기위해압박과제재를가했으며, 중국의역할을강조하기위해중국을압박했다. 올해 5월 3일렉스틸러슨국무장관은 미국의대북정책목표가 북한의정권교체나정권붕괴가아니며, 인위적한반도통일을가속화하는것이아니고, 38 선을넘어북진하는것도아니다 라고언급하였다. 이는문재인대통령이올해한 미정상회담기간중미전략국제연구소 (CSIS) 에서밝힌대북정책의원칙및비전, 즉 북한에대한적대시정책을추진하지않는다. 북한에대한공격의도가없다. 북한정권교체나붕괴를원하지않는다. 인위적으로한반도통일을가속화하지않는다. 와매우유사하다. 그러나이에불구하고북한은 ICBM 발사실험을단행하였으며, 미국은북한과중국에대한제재강도를높이고있다. 이같은제재국면은한동안지속될것으로보인다. 그럼에도불구하고북한의핵과미사일기술이완료되는시점에서트럼프 8_ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
정부의대북정책이대화로변화할가능성은존재한다. 북한이소위레드라인을넘게된다면트럼프행정부의대북, 대중국제재도그효용성을잃게될것이며, 미국은대북정책의대안을찾아야할것으로예상된다. 북한의괌포위사격위협이후틸러슨국무장관은북한과의대화를위한선제조건을제시하였다. 즉, 대북대화조건을기존북한의핵폐기에대한의지에서핵실험, 미사일발사중단및도발적행동중단으로완화하는등북핵외교적해결노력을주도하기시작했다. 그러나북한은괌포위사격위협이후도발을자제하기보다는 6차핵실험강행및 화성-12형 발사를포함하여지속적으로미사일을발사하는등도발을계속하고있는상황이다. 문재인정부의대북정책은단계적, 포괄적접근을통한북한비핵화추진이다. 북한비핵화를위해서는채찍과당근모두를사용하겠다는입장이다. 조건이성숙되지않으면북한과대화할수없다는입장을고수하고있다. 따라서이전진보정부의대북정책에비해북한핵능력및위협의고도화라는현상황을잘반영하고있다는평가이다. 즉, 문재인정부는북한핵폐기가진행됨에따라한반도평화협정을체결하겠다는입장이지만, 북한핵미사일의도발중단이이루어져야금강산관광이나개성공단재개등정부주도의남북관계개선을이행하겠다는입장이다. 북한 ICBM시험발사가시작된이후현재한미간대북정책은과거와달리같은방향을지향하고있다. 북한핵미사일도발에대해강경한입장을가지고있으며, 북핵해결의진전이없이는대화가힘들다는입장을보이고있는문재인정부의대북정책은트럼프행정부의대북정책과공조할여지가많아보인다. 또한, 네오콘에둘러쌓여북한을악의축으로인식하였던조지부시행정부와달리, 사업가적경험을가지고있는트럼프행정부의대북정책은이념적치우침없이상황에따라매우유동적인정책을이행할것으로예상된다. 문제는트럼프행정부가북한문제를중국때리기의중요한수단으로이용하고있다는점이다. 북한에대한압박과제재에있어중국의중요한역할을강조하고있으며, 중국의역할이미흡하다고인식될경우북한문제와중국역할론을연계시켜대중국무역제재를추진하려한다는점이다. 따라서북미간대화국면 Ⅰ. 신정부의대미정책및한미관계 _ 9
이도래하더라도한동안대중국압박을위해북한에대한압박을쉽게중단하지는않을것이다. 결국, 미국의대중국정책과대북정책을분리시키려는노력이필요하며, 이를위한한미간조율이필요할것으로전망된다. 문재인정부는남북관계와관련해서는남북경제통합을통해점진적통일을추진하겠다는입장이다. 즉, 하나의시장구축을통해일방적경제지원을탈피하겠다는것이며, 북한핵해결에따라동해, 서해, 중부지역에한반도신경제벨트를구축하겠다는것이다. 이어남북기본협정을체결하고새로운남북관계를제도화하겠다는계획을제시하고있다. 또한북한인권개선, 이산가족, 국군포로, 남북자문제해결을추진하겠다고밝히고있으며, 남북언론교류, 사회문화체육교류활성화를제시하고있다. 8) 중요한것은이같은남북관계개선에대한미국의입장이다. 향후북미대화분위기가형성될경우한미양국은북핵문제해결과함께남북관계개선을적극적으로추진해야하며한미동맹에기반한평화로운한반도통일을모색해야한다. 4. 구체적사안 가. 방위비분담 (Burden Sharing) 트럼프정부는한국의방위비분담금을증액하라고요구할것으로예상된다. 대부분기업가의경험에서경제적이윤을중시하는트럼프대통령은동맹국들이더많은방위비를제공해야한다고주장한다. 그는한국이매우부유한산업국가이지만미국이한국을위해하는것에대해공평하게보상받지못하고있다고언급하였다. 또한미국이동맹국들과체결한많은협정들에대해재협상을추진할것이라면서미일안보조약도불공평한조약으로재협상대상이될수있다고강조하였다. 9) 한국과같은동맹국들이주한미군의주둔군을 100% 부담해 8) 문재인정부의국정과제참조. http://www1.president.go.kr/government-projects#page5. 10 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
야한다는언급을하였으며, 부담금을늘리지않으면자체핵개발을통해안보문제를스스로책임져야한다고언급하였다. 따라서미국의이익을우선시하여 2018년예정되어있는방위비분담금협상에서공세적으로나올가능성이높다. 트럼프는북한미사일위협에대해주한미군과한국민을보호하기위해사드배치가필요하다는입장이며, 문재인대통령이정상회담에서밝혔듯이이미배치중에있는사드가철회되는것은없을것으로보인다. 사드비용은미국측이부담하기로합의하였지만, 그럼에도불구하고 2018년부터시작되는한미방위비분담금협상에서미국은한국측에추가제공할수있는전략자산등에대한비용부담을일부요구할것으로예상된다. 그러나한국은이미 GDP의 2.4% 를국방비로지출하고있으며, 문재인정부는임기내 2.9% 까지늘리겠다는입장이다. 현재한국은주한미군주둔비의 54% 를지불하고있으며, 이는 NATO 회원국들에비하면매우높은수준이다. 따라서 2018년결정될한미간방위비분담금액수는한미양국의협상경과에따라결정될것으로전망된다. 나. 전시작전통제권전환문재인정부가공약으로제시한전시작전통제권이양이무난히추진될것으로예상된다. 트럼프행정부역시미국이더이상국제적경찰역할을하지않겠다고언급한바있으며, 따라서전작권이양은별문제없이추진될것으로보인다. 더군다나지금까지평시작전통제권과전시작전통제권의이양및철회모두한국의입장과요청에의해행해졌음을인지한다면이번에도이를미국이굳이반대할것으로보이지않는다. 미국역시전시작전통제권은주권국가로서한국이보유해야한다는입장을보이고있다. 10) 9) In Donald Trump s Worldview, America comes first, and Everybody Else Pays, New York Times, March 26, 2016. 10) 필자가최근워싱톤디씨에서만난대부분의미국전문가들과관료들은이와같은의견을제시하였다. Ⅰ. 신정부의대미정책및한미관계 _ 11
물론한국의작전통제권이양문제는미국의이익과도관련이있다. 1994년평시작전통제권이양은냉전이후미국에게한국의전략적중요성이떨어진것과도관련이있다. 또한, 미국은 9/11 이후전략적유연성을강조하며미군의지역적운용을보다유연하고신속하게만들려고노력했으며, 이같은배경하에서당시미국은전작권을한국에게넘겨주고자유롭게자국군을지역적으로운용하기를희망했다. 그러나, 오바마정부시절, 미국의국방예산이감축된상태에서아시아재균형전략을추진하면서미국은동맹국들의역할을중요시하기시작했다. 동맹국들의적극적인역할을희망하는상황에서 조건에기초한전작권전환 추진에합의한것은미국의아시아전략과도이해를같이하는것이었다. 미국은한국으로의전작권전환이결정된 2005년당시병력공백을충원하기위해 UN사령부산하군사력을보강하는조치를고려하기도하였다. 그러나전작권전환과관련하여고려해야할점들이있다. 북한의위협에효과적으로대비하기위해전작권전환이후에도한미간연합지휘체계 (combined military command structure) 는유지되어야하며, 이는한미양국간이미조율된사안이다. 또한, 한국국방부와주한미군사령부와의효율적인소통을위해서는한미연합사해체이후의한미연합지휘체계본부는서울에위치할필요가있다. 다. 확장억지력과한미연합억지능력구축현재한국과일본등아시아지역동맹국들은미국의안보제공과확장억지력의신뢰성에의구심을가지고있다. 실제일본은트럼프가당선되기전부터이와같은안보불안감속에갇혀있었다. 즉, 센카구를중국이점령할경우이를미국이되찾아줄수있을지에대한우려감을갖고있으며, 북한의핵미사일이일본열도를타격할경우미국이이에대해핵미사일로보복해줄수있을까하는의문이존재하고있다. 한국과일본의안보불안을해소하기위한미국의확장억지력강화문제는여전히숙제로남아있다. 그동안한미양국은미국의확장억지력강화및한미연합억지능력을구축하 12 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
기위해많은노력을기울였다. 한미양국은안보협의회의 (SCM) 에서다양한연합대비태세강화에합의했다. 제44차 SCM에서한미양국은북한 WMD 에대한맞춤형억제전략마련에합의하였는데, 북한이 WMD를사용하는방식을투발수단에의거하여유형별로적절한대응타격수단을선정하고대비책을마련한다는것이었으며, 당시이방안을확장억제정책위원회 (Extended Deterrence Policy Committee) 에서 2014년까지완성하기로합의하였다. 또한북한탄도미사일위협에대해서는미사일발사직전에더욱빠르고정확하게탐지-식별-결심-타격할수있는킬체인을빠른시일내에구축하기로합의하였다. 천안함, 연평도포격사건을경험삼아 한미국지도발대비계획 역시조속히마무리지을것을합의하였다. 제46차 SCM에서는강력한연합방위태세를재확인하였으며, 양국군이전시한미연합사단을, 평시연합참모단을편성하기로결정한점을재확인하였다. 또한양측은 2014년도 조건에기초한접근방식 에의한전작권전환추진에대하여합의하면서, 전작권전환을위한조건을강화하기로합의하였다. 양국국방장관간 MOU에명시된전작권전환의조건은안정적인전작권전환에부합하는한반도및역내안보환경, 한미연합방위를주도할수있는한국군의핵심군사능력구비 ( 미국의보완및지속능력제공 ), 국지도발및전면전시초기단계에서의북한핵 미사일위협에대한한국군의필수대응능력구비 ( 미국의확장억제수단및전략자산제공및운용 ) 등세가지이다. 또한기존의확장억제정책위원회 (EDPC) 와미사일대응능력위원회 (CMCC) 를통합하여억제전략위원회 (Deterrence Strategic Committee) 창설하였다. 북한의 ICBM시험발사이후한국은사드배치를기정사실화하였다. 이같은그간의노력에도불구하고 2016년북한의두차례의핵실험과올해 6차핵실험으로인해한국내부에서는미국의확장억지력의신뢰성에대한우려가나타났다. 북한핵, 미사일능력고도화로인해한반도에서남북한간핵불균형이점점더가시화되기시작하였으며, 이로인해미국의전술핵재배치및한국자체핵무장론이불거졌다. 이같은우려를해소하기위해작년도제48 Ⅰ. 신정부의대미정책및한미관계 _ 13
차안보협의회의 (SCM) 에서는확장억제전략협의체 (EDSCG) 를새롭게구성하기로합의하였으며, 동협의체의틀속에서미국의확장억제능력을보다더강화하기위한추가적인조치방안들을검토하기로합의하였다. 문재인대통령과트럼프대통령간한미정상회담에서는확장억제전략협의체 (EDSCG) 를정례화하기로합의하였다. 현재문재인대통령은국방개혁을통해한국의독자적군사능력을강화하려는계획을세우고있으며, 이는추후미국이확장억제력강화와함께한미간연합억지능력강화로이어질것이다. 5. 결어 : 정책적고려사안 가. 대북정책관련구체적로드맵작성첫번째로한미양국은대북정책관련구체적인로드맵을작성할필요가있다. 문재인대통령은대북정책과관련해 단계적핵폐기론 을주장했다. 즉, 1단계 동결 에서시작해 2단계 완전한핵폐기 로이어지는단계적핵폐기론에기반을두어북한의비핵화와함께북한과의대화를시작하는것이다. 문대통령은 핵동결이대화의입구이고그대화의출구는완전한핵폐기 라고언급하였다. 그러나한 미정상회담에서는구체적인대화의선제조건이합의되지않았다. 따라서어떤상황에서북한과대화하고어느정도로북한에보상해줄것인가가추후과제로남아있다. 얼마전틸러슨장관이제안한북한도발중단이라는대화의선제조건은북미대화를시작하는조건은되겠지만, 미국이원하는북한비핵화라는목표를달성하기에는매우미흡한조건이다. 따라서대북정책을위해한미간보다현실적인대화의목표가무엇인지, 북한의핵미사일동결을원할경우동결의의미가무엇인지등에대해논의할필요가있다. 즉, 단순한도발중단을원하는것인 14 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
지, 검증에기반한동결을원하는것인지, 이후불능화와핵폐기로가는것을원하는것인지등에대해한미간구체적으로논의해야한다. 한미간논의와합의이후에중국과의협의도필요하다. 한 중간대북정책의차이점은한 미간차이에비해더욱더크다. 중국은 조건없는대화재개를원하고있으며, 이와함께 한 미군사훈련축소 / 중단과북한의핵 미사일동결이동시에이루어져야한다는입장이다. 이에대해문재인대통령은불법적인북한의핵 미사일프로그램동결이합법적인한 미군사훈련과맞바꾸어져서는안된다는입장을밝혔다. 미국역시북한이잘못된행동을중단하는것에대해보상해서는안된다는입장이다. 현재미국은북한의 ICBM 개발성공을 게임체인저 (game changer) 로인식하고있으며, 이경우두가지정책적옵션에맞닥뜨릴것으로보이는데, 북한을사실상핵보유국으로인정하거나, 아니면현재보다더욱더강경한대북정책을취하는것이다. 강경한대북정책은북한의핵미사일개발을막지못하고있으며, 따라서현재미국은한반도상황긴장감소를위해대북강경정책과함께북미간대화가능성을드러내고있다. 현재미국의대북정책은구체적인전략이없이상황에따라유연하게전개되고있으며, 이같은상황에서한국은대북정책에서주도적이역할을할수있도록한미간조율을강화할필요가있다. 구체적대북전략과대화전략을마련하여미국에게제시하여야한다. 또한대북정책과관련한국은북미대화가남북관계개선으로이어질수있도록외교적노력을기울여야한다. 북한은과거의북한이아니다. 과거남북정상회담을할당시에비해경제적상황이호전됐고, 정권의안정을매우중시한다. 쉽게현정부의대북개입정책을수용하지않을수있다. 한국의대북개입정책이북한사회변화로이어질가능성에대해우려하고있다. 대북접촉을통한남북관계개선노력과함께미국의역할이중요해진이유이다. Ⅰ. 신정부의대미정책및한미관계 _ 15
나. 사드문제의원만한해결두번째과제는사드 (THAAD 고고도미사일방어체계 ) 문제해결이다. 한미정상회담에서문재인대통령은국내적절차가민주주의국가에서사드배치의정당성을확보하기위한것이며, 이것이사드배치철회의의도가아니라는점을분명히하였다. 또한, 사드배치는한국의주권사안 이며중국의부당한간섭은옳지않다고언급하였다. 현재한국은북한의핵 미사일위협속에놓여있으며, 북한의핵폐기에진전이있지않은상태에서사드배치를가속화하고있다. 사드배치는기정사실화될것으로보이며, 이는추후한중관계를위한또하나의숙제로남아있다. 현재미국에게사드배치는매우중요한국가이익이다. 한미일 3국간미사일방어 (MD) 체계공조역시중요하지만더욱중요한것은북한의핵미사일로부터주한미군을보호하는일이며, 이를위해미국에게사드배치는양보할수없는사안이되어버렸다. 사드관련미국의대중국압박은생각보다거세며, 중국은시간이지나면서미국의사드배치를용인하는쪽으로방향을잡을것으로보인다. 주목할점은그럼에도불구하고중국의훼손된자존심은한국에대한지속적인경제보복으로전개되고있다는것이다. 중국에게있어서한중관계는여전히중요하며, 따라서중국이한국에대한경제보복을서서히줄여나갈수있도록더이상사드문제를이슈화하지않아야한다. 다. 전작권전환필요조건의효율적충족세번째과제는전작권전환이후우리가주도하는연합방위체제를얼마나효율적으로수립하고이행할지이다. 이를위해한국은전작권전환에필요한조건을신속하게충족해야하는과제를안게되었다. 첫째, 연합방위를주도할수있는한국군의핵심군사능력을구축해야한다. 우리는이미킬체인, 한국형미사일방어체계등하드웨어부문에서능력을구축중에있다. 이외에도소프트웨어및 16 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
전문적능력을갖춘인적측면도고려되어야하는데, 특히기획, 교육훈련, 정보획득, C4ISR(Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance) 등에초점을맞추어준비를진행할필요가있다. 둘째, 한미연합군사령부이후의군사지휘체계인 미래사령부 ( 가칭 ) 가효과적으로정착할수있도록미국측과지속적으로협의해야한다. 한국군이사령관을맡고미군측이부사령관을맡는미래사령부를미국측에서진지하게수용할수있을지, 즉이러한새로운군사지휘체계에대한미국측의인식은어떠한지등에대한지속적인협의가필요하다. 셋째, 북한에대한정확한위협평가와이에대비하는우리군의능력평가를통해전작권전환이안보공백을야기하지않는다는점을국민들에게설득할필요가있다. 전작권전환이또다른남남갈등을야기하지않도록대국민소통을추진해야한다. Ⅰ. 신정부의대미정책및한미관계 _ 17
참고문헌 김현욱, 트럼프미행정부의대외정책전망, 주요국제문제분석, 외교안보연구소, 2016. 12. 13. 대한민국정부, 100대국정과제, 2017. 8. http://www1.president.go.kr/government-projects#page5. 한미정상회담공동성명, http://news.joins.com/article/21718159. Holsti, Ole, Hopmann, P. Terrence & Sullivan, John, Unity and Disintegration in International Alliances: Comparative Studies, John Wiley & Sons, Inc., 1973. In Donald Trump s Worldview, America comes first, and Everybody Else Pays, New York Times, March 26, 2016. Trump Seeks 'Historic' Increase of 9 pct in US Military's Budget, ABS-CBN News, 2.28.2017, White House, National Security Strategy, 2015. http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf. 18 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
Abstract South Korean New Government s US Policy and the US-ROK Relations Hyun-Wook Kim (Korea National Diplomatic Academy) Trump government and Moon Jae-in government have much work to do in the future. Despite successful US-ROK summit meeting, the two governments still possess uncertainty. Admist the US-China conflict, how to bolster the alliance remains an important task. How the two countries should coordinate their respective policy towards North Korea remains an important homework in the middle of North Korea s continuous provocations. Specifically, there exist military burden-sharing issue, KORUS FTA, wartime OPCON transfer, bolstering US extended deterrence, etc. The two countries needs to make a more detailed roadmap in dealing with North Korea. As current situations continue, what should be the US-ROK policies towards the North? If there emerges a dialogue phase, what should be a precondition for a dialogue with the North? Concerning THAAD deployment, how should the two countries face Chinese confrontation in the future? What should be the post-opcon transfer military command structure? Key Words: Trump, Moon, Alliance, North Korean Policy, Burden-Sharing, wartime OPCON transfer 투고일 : 2017.07.28 심사일 : 2017.09.15 게재확정일 : 2017.09.20. Ⅰ. 신정부의대미정책및한미관계 _ 19
Ⅱ 문재인정부의대일정책 : 한국외교의 대전략 과한일관계 남기정 ( 서울대학교일본연구소 ) 1. 서론 2. 출범 100일의한일관계평가 3. 대일외교의목표와환경 4. 대일외교의과제와수행전략 5. 새정부의대일외교에대한제언들
이글의목적은출범초기문재인정부의대일정책을평가하고, 과제와방향을제시하고구체적전략과정책을제언하고자하는것이다. 문재인정부가이어받은외교안보환경과유산은그어떤지난정부의그것보다도부정적인것이며, 따라서이러한난관을극복하는과정에서참조할만한지난정권의경험은극히적어서, 새로운상상력으로돌파구를마련해야하는과제를안고있다. 본고는이러한문제의식하에서한국외교의새로운돌파구가한일관계에서마련될수있다는주장을펴고자한다. 한국에게일본은식민지유제극복, 동아시아휴전체제해체, 미래로부터의위협에대한대응이라는삼중의국가목표실현을위한대상이자지렛대이자동반자이다. 이를전제로생각하면한국의대일외교는 역사문제 로인한갈등을해소하면서, 불투명한동아시아정세에대응하여 동반자 관계를확대하는동시에 미래지향적 협력을제고하는복합전략이되어야한다. 특히미중간갈등을조정하면서북한의핵개발을동결하여한반도평화를실현하기위한 대전략 에일본을활용하는큰그림으로일본에접근할필요가있다. 구체적인제언은다음의세가지이다. 첫째, 위안부문제는 국내조치플러스출구전략 으로해결을도모하며, 한일간에출구전략을위한로드맵을공유한다. 둘째, 위안부문제에서출구전략을공유하면서 한일볼란테외교 를통한 종축아시아이니셔티브 를추진한다. 셋째, 한일관계를매개로하여, 민족공조와국제공조의동기화, 핵심삼각형과배경삼각형의동기화, 양자주의와다자주의의동기화등 세가지동기화 를시도한다. 주제어 문재인, 한일관계, 대일정책, 일본군 위안부 문제, 볼란테외교, 종축아시아이니셔티브, 동기화전략
1. 서론 이글의목적은출범초기문재인정부의대일정책을평가하고, 과제와방향을제시하고구체적전략과정책을제언하고자하는것이다. 문재인정부는 2016년 8월 17일출범 100일을맞이했다. 이를전후로실시된여론조사에서문재인대통령은여전히지지율고공행진을이어가며 적폐청산 의개혁적이미지를앞세워고밀도의정치일정을소화하고있다. 1) 분야별로는외교정책에대한긍정적평가가 65%( 부정적평가는 15%) 로복지정책에대한평가와함께가장높이나타났다. 이는아마도취임직후의미중일러등정상들과의전화회담과특사파견, 그리고조기에실시된한미정상회담등이탄핵정국에서나온대통령에대한이들국가들의의구심을씻는데성공했다는평가때문일것으로생각된다. 그러나구체적인쟁점에대해서는문재인정부외교정책에대한실망감이나오고있다. 몇차례의대화제의에도불구하고북한은한국을상대하지않고, 사드정국으로대중대미외교는더욱꼬였다. 이에더해대일외교와관련해서도위안부합의를검증하기위한태스크포스가외교부산하에설치되었으나, 지지자들이기대했던무효화나파기는물론재협상으로의구체적인진전의실마리는보이지않았다. 이런상황에서새정부출범에기대했던진보진영으로부터문재인정부의외교안보가 길을잃었다 며비판이제기되었다. 준비된방미 를관철하지못하고준비되지않은 조기방미 로방향을틀면서, 사드문제와남북화해구상이모두헝클어지고결국운전석에서조수석으로내려앉은것이아니냐는비판이었다. 2) 같은시기, 일본으로부터는다른방향에서비판이제기되었다. 문재인대통 1) 한국갤럽이조사한바에따르면지지율은 78% 로같은시기김영삼대통령의지지율 83% 에이어 2 위의성적을보이고있다. 잘못하고있다는비판은 15% 로, 이또한김영삼대통령에대한비판 (4%), 김대중대통령에대한비판 (11%) 에이어 3 위의성적을보이고있다. 한국갤럽데일리오피니언제 272 호, http://www.gallup.co.kr 2) [ 이대근의단언컨대 ] 150 회, 길잃은외교안보, 대전환하라, 경향신문 2017 년 8 월 25 일. Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 23
령이광복절축사에서 모든것을걸고전쟁만은막을것 이라고한데대해이를 중립선언 이자 북에대한항복 이고그결과한미동맹이붕괴하기시작했다고비난하는기사가나왔다. 보수적이긴하지만, 그렇다고우익적이라고까지하기는어려운닛케이계열의온라인매체에서나온것이라문재인대통령에대한일본의시각이어느정도편향되어있는지가늠해볼수있다. 3) 이러한시각은문재인대통령에대한한국보수우파의시각과교감하거나그들의주장을학습한데에서나온것일수있다. 기사를작성한스즈오키다카부미 ( 鈴置高史 ) 가닛케이신문서울특파원 (1987-1992) 출신으로이른바한국전문가를자처하는사람이라는점에주목할필요가있다. 이러한일본의논조는한국에서높은지지율때문에수면하에잠재되어있지만, 한미동맹을중심으로사고하는국내보수주의자들의기우가일본의미일동맹주의자의입을통해우회적으로표현된것이라고할수있다. 이와같이문재인정부는 사드배치결정, 위안부합의, 한일군사정보보호협정 (GSOMIA) 등 외교적폐 를일소해달라는지지자들의요구와핵실험및미사일발사로위협의강도를높여가는북한을상대로한미동맹및한일관계를안정적으로유지관리해야하는현실사이에서매우어려운정국운영을강요받고있다. 4) 그런의미에서문재인정부가이어받은외교안보환경과유산은그어떤지난정부의그것보다도부정적인것이며, 따라서이러한난관을극복하는과정에서참조할만한지난정권의경험은극히적어서, 새로운상상력으로돌파구를마련해야하는과제를안고있다. 본고는이러한문제의식하에서한국외교의새로운돌파구가한일관계에서마련될수있다는주장을펴고자한다. 5) 이하 2장에서는문재인정부의한일관 3) 鈴置高史, ついに 中立 を宣言した文在寅ー北朝鮮の グアム威嚇 でソウルが陥落した, 日経ビジネスオンライン, 2017 年 8 月 17 日. 4) 이가운데한일군사정보보호협정과관련해서국방부는 2017 년 8 월 24 일, 북한핵미사일에대응하는데필요한정보교환위주로운용되고있다 는설명과함께 1 년간더운용하면서이협정의효용성에대해면밀히검토한후연장여부를결정할것 이라는입장을밝힘으로써협정이자동연장되었다. 한일군사정보보호협정은 2016 년 11 월에발효되어, 1 년의기한으로부터 90 일이전에파기를통고하지않으면자동연장된다. 국방부, 한일군사정보협정 1 년더운용... 효용성검토, 연합뉴스, 2017.8.25. 24 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
계구상과초기운영을평가한뒤, 3장에서는한국이대일외교에서견지해야할목표와과제및환경을확인하고, 4장에서는위안부해법등대일외교의수행전략을논한뒤 5장에서는결론을대신하여몇가지구체적인정책을제언하고자한다. 2. 출범 100 일의한일관계평가 가. 일본군 위안부 합의문제와대일정책의기본구상일본군 위안부 에대한한일외교장관합의 ( 이하위안부합의 ) 에대해후보시절문재인대통령이취한태도에서대일외교의기본방향을확인할수있다. 이하문재인후보의공약에서나타난위안부합의에대한언급을중심으로대일외교의과제와위상을확인해보고자한다. 2015년 12월 28일의한일외교장관합의직후, 국회의동의를얻지못했다는이유로합의가무효임을주장했던문재인후보가대선과정에서언급한최초의입장은 일본정부의공식사죄 를요구하는것을기본으로하는것이었다. 6) 2017년 2월에나온공약집 새시대를위한국민성장정책과제 를준비하는과정에서 1월에작성된비공개자료에서이를확인할수있다. 이비공개자료에서는 당당한협력외교 의과제가운데하나로위안부문제에서 일본정부의공식사죄 를언급하고있는데, 이것이위안부문제와관련한최초의언급이었다. 4월 13일에는 10대공약 이발표되었는데, 한일관계는 4번째 공약, 강하고평화로운대한민국 에서다음과같이언급되고있다. 실용적입장에서성숙된 5) 본고의문제의식과관련하여, 한일협력의심화야말로점차도래하고있는미중양강시대의생존전략일수밖에없다 는진단은이미 2010 년의한일신시대공동연구프로젝트의결론으로제시된바있다. 한일신시대공동연구프로젝트, 신시대한일협력 7 대핵심과제, 한울, 2010. p.12. 6) 2015 년 12 월한일외교장관합의에대한문재인더불어민주당대표의최초의반응에대해서는다음을참조. 동아일보, 2015.12.31. http://news.donga.com/3/all/20151230/756 50774/2 ( 최종검색일, 2017 년 9 월 15 일 ) Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 25
협력동반자관계로발전 시키고, 위안부등역사문제에대해서는원칙적으로대응 하며, 북한핵문제해결등한반도문제관련전략적협력 ( 을 ) 강화 하고, 일자리창출과서비스중심 FTA( 를 ) 추진 하며, 제4차혁명및신성장분야협력등전략적경제협력 ( 을 ) 강화 한다는것이다. 실용적입장 과 성숙된협력동반자관계 가강조되어있고, 위안부문제에대해서는 원칙적으로대응 한다는입장이표명되었다. 7) 5월 2일에는문재인후보의공약집 나라를나라답게 가발표되었는데여기에서는 국익우선협력외교 의 2장에서대일외교에대해다음과같이언급하고있다. 첫째, 12.28 위안부합의에대해서는 재협상등을통해피해자들이인정하고국민이동의할수있는수준의합의 ( 를 ) 도출 하겠다고했으며, 둘째, 한일군사비밀정보보호협정은효용성검토후연장여부를결정하고독도문제와역사왜곡에는단호히대응 하겠다고했다. 그리고셋째로, 일자리창출, 4차산업혁명등신성장분야협력으로실용적이고성숙한협력동반자관계 ( 를 ) 구축 하겠다는것등이다. 8) 이렇게보면, 위안부문제와관련해서는 일본정부의공식사죄 를요구하겠다는입장표명에서시작되어 원칙적으로대응 하겠다는입장으로, 그리고다시 재협상 을공식으로내걸기까지조금씩대응의수준이구체화되고있는것을확인할수있다. 이는대선후보가모두위안부문제에서 재협상 을요구하고있는가운데문재인후보도그와같은수준으로언급을구체화하고있었던것으로이해할수있다. 한편 10대공약 에서는 민주주의와평화를선도하는책임있는강국 으로서 한반도주변 4강협력외교 를전개하고 동북아플러스책임공동체 형성을목표로삼겠다는구상이제시되어있는데, 이를위해한일관계의원만한유지와발전이필요했다. 특히동북아플러스책임공동체와번영공간확대를위한노력으 7) 중앙선거관리위원회, 더불어민주당문재인후보공약, http://policy.nec.go.kr/svc/ policy/policycontent119.do ( 최종검색일, 2017 년 9 월 15 일 ) 8) ( 제 19 대대통령선거더불어민주당정책공약집 ) 나라를나라답게, pp.234-235. http:// theminjoo.kr/autoalbum/page/minjoo/view.html?extweb=true 26 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
로 한중일 3국협력의확대, 6자회담플랫폼재건을통한다자협력체제구축, 다자안보와경제공동체를통합하는동북아플러스책임공동체형성, 아세안과인도등아시아신흥경제권과의연계협력강화, 경제통상외교체제업그레이드를통한경제통상회교강화, 국가브랜드제고를통한공공외교강화 등이열거되고있는데, 이모든것이한일관계의건강한발전을전제로해야하는것들이었다. 또한남북관계관련공약가운데에는북핵해결이후동해, 서해, 중부지역에한반도신경제벨트를구축하겠다는내용이들어있는데, 이를위해서도, 특히동해권신경제벨트구축을위해한일관계는긴요했다. 이러한목표설정에따르면한일관계는관리되고발전되어야할양국관계였으며, 이때문에위안부문제는수위조절이필요했던것이라고할수있다. 나. 당선이후한일관계의전개문재인정부가지향하는한일관계의기조는 5월 11일의한일정상간의전화회담에서천명되었다. 문재인대통령은아베총리에게위안부합의에대해언급하며, 국민대다수가위안부합의를정서상수용하지못하고있다 고하여문제를제기하면서, 고노담화, 무라야마담화, 김대중-오부치공동선언을계승하고존중 하여 과거사문제를지혜롭게극복해나가되, 북핵대응은별개로노력해나가자 고했다. 이에대해아베총리는 미래지향적인한일관계구축을기반 으로양국간의합의가 착실히이행될것을기대 한다고대답했다. 문재인대통령이 재협상 이라는용어를사용하지않은점, 아베총리가위안부합의의이행을직접적으로언급하지않은점에서양국정상이모두신중한접근을시도했던것으로이해할수있다. 양국외교가에서는전화로이루어진이첫만남에서양국정상이서로좋은감촉을느꼈다는이야기가흘러나왔다. 특히일본의아베총리는문재인대통령을 성실하고대화가가능한상대 로느꼈다는소회를밝혔다고알려지고있다. 9) 9) 2019 년 5 월 29 일, 6 월 23 일, 7 월 26 일등에이루어진주한일본대사관외교관들과의대화. Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 27
두정상은 7월 7일함부르크에서개최된 G20 정상회담에서처음으로얼굴을맞대고회담을가졌다. 양국정상은셔틀외교복원과조기상호방문에대해합의했고, 한중일 3국정상회의의조기개최를위해협력하기로약속했다. 위안부합의와관련해서는아베총리가 합의이행의필요성 을강조했고, 문재인대통령은위안부합의문제가다른관계발전에걸림돌이되어서는안된다면서도 국민대다수가정서적으로수용하지못하는현실을인정하면서양국이공동으로노력해서지혜롭게해결해나가야한다 고대답했다. 한국언론은이를위안부 재합의의필요성, 사실상의재협상 을언급한것으로보도했다. 10) 여전히문재인대통령의발언에서는조심스럽게 재협상 이나 재협상 이라는용어가회피되고있다. 첫전화회담과 G20에서의정상회담사이에문재인대통령의주변사람들의발언들을배치해놓으면, G20 에서의문대통령의발언은제3의길을언급한것으로볼수있다. 한일정상간의전화회담의다음날인 5월 12일에는강창일더불어민주당의원이 YTN 에출연하여, 합의중에좋은부분은수용하고잘못된부분은다시고쳐나가는지혜 를발휘할필요가있다고발언하고, 10억엔도돌려줄수도있지만, 재협상은시간이걸릴것 이라고하여어려움이수반되는일임을토로했다. 11) 그이틀뒤인 5월 14일엔문희상의원이 KBS에출연하여 합의파기나재협상이아닌제3의길 을모색해보자고했으며, 일본특사로다녀오면서는위안부합의문제를 미래지향적으로슬기롭게 해결하자는원칙을재확인했다. 문희상특사와함께일본특사단에포함되었던윤호중의원은 국가간의합의 를 일방적으로파기하기는어렵다 는입장을제시하고있었다. 12) 한편문희상특사를맞이하여아베총리는 오늘날의한일관계는그동안많은분이우호관계를쌓아온결과 로서 한일관계는여러문제가있지만이를잘 10) 아시아경제, 2017.7.7. http://www.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2017070719 231632038 ; 세계일보, 2017.7.7. http://www.segye.com/newsview/20170707003362 11) 신율의출발새아침, 강창일 위안부합의, 재협상안되면파기할수밖에 YTN, 2017.5.12. 12) 문희상특사방일, 위안부합의 제 3 의길 찾을까, 연합뉴스, 2017.5.17. ; 윤호중, 위안부합의일방적파기, 정상적국가에선어려워, 연합뉴스, 20017.5.19. 28 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
관리해장애가되지않도록미래지향적으로발전해야한다 며, 재작년합의도국가간합의이니착실히이행해나가면좋겠다 고하여위안부합의의이행을촉구했다. 13) 아베총리의발언의전반부는후술하는바와같이문대통령의 8.15 경축사에포함되어한일정상들사이의공감대로확인되었다. 문대통령은 8.15 경축사에서역사문제와관련해서, 과거일본의정치인과지식인들이양국간과거와일본의책임을직시하려는노력을기울여왔다고평가하고, 그러한인식이바뀌지않도록하는것이중요하다는점을강조했다. 이어서위안부문제에대해서는다음과같은원칙을제시했다. 일본군위안부와강제징용등한일간의역사문제해결에는인류의보편적가치와국민적합의에기한피해자의명예회복과보상, 진실규명과재발방지약속이라는국제사회의원칙이있습니다. 우리정부는이원칙을반드시지킬것입니다. 일본지도자들의용기있는자세가필요합니다. 14) 여기에서위안부문제와관련해서는 공식사죄 나 재협상 이라는용어가포함되지않았고, 대신 강제징용 문제가제기되어있는것이논란을불렀다. 배상 대신 보상 이라는용어가사용되어있는부분도논란거리가될수있었지만, 이를지적하는보도는특별히없었다. 강제징용 이 8.15 경축사에포함된데대한일본측의반응은문대통령취임 100일기념기자회견에서이케하타슈헤이 ( 池畑修平 ) NHK 서울지국장의질문으로짐작할수있다. 이케하타기자는대통령이경축사에서위안부문제와강제징용문제를언급한데대해질문하겠다고하면서 강제징용문제는과거노무현정부때한일기본조약에서해결된문제이고피해보상은한국정부가하는것으로결론내린바있다 고하여이에대한문대통령의입장을물었다. 이에 13) 문희상만난아베, 한국은가장중요한이웃, 한국일보, 2017.5.18. ; 文喜相韓国大統領特使一向による安倍総理大臣表敬, 外務省ホームページ, http://www.mofa.go.jp/mofaj/ a_o/na/kr/page4_003005.html 14) 문재인대통령제 72 주년광복절경축사, 대한민국의국익이최우선이고정의입니다, 청와대홈페이지, http://www1.president.go.kr/articles/524 Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 29
대해문대통령은위안부문제는한일회담에서다루어지지않은문제이기때문에이문제가한일회담으로다해결되었다는것은맞지않은일이라고하고, 강제징용문제에대해서는 양국간의합의가개개인들의권리를침해할수는없는것 이며 양국간합의에도불구하고 ( 중략 ) 민사적인권리들은그대로남아있다는것이한국의헌법재판소나대법원의판례 라는입장을피력했다. 15) 강제징용보상문제에대한일본측의우려는누카가후쿠시로 ( 額賀福志郎 ) 일한의원연맹회장의방한에서공식으로제기되었다. 8월 21일누카가회장은문대통령과의회담에서대통령의위안부및강제징용언급에대해 일본에서걱정하는국민들이많다 고유감을표시했다. 이에대해문대통령은위안부문제에대해원칙적인입장을표명하고갓구성된위안부문제검증 TF의조사결과를기다리겠다고대답하고, 고노담화무라야마담화김대중-오부치공동선언의취지를이어가길희망한다 는발언으로마무리했다. 강제징용문제에대해서는언급하지않았다고한다. 16) 그런데문대통령이강제징용문제를언급한것은 8월 7일의한일외상회담에서고노다로 ( 河野太郎 ) 일본외상이강제징용청구권문제를언급하면서서울에서추진중인강제징용노동자상건립에대해한국정부가적절한대응을해줄것을요구한것이배경이되었던것으로생각된다. 강경화외교장관은강제징용문제에대해서는언급하지않고, 위안부문제에대한원칙적입장과위안부검증 TF에대해설명하는데그쳤다. 17) 문대통령의입장표명은이에대한대답이었다고할수있다. 누카가회장의방한에서도강제징용문제에대한문대통령의입장을확인하지못한일본은아베총리가직접나서서이문제를다시거론했다. 8월 25일아베총리의요청으로이루어진한일정상전화회담은표면적으로는북핵대응을위한한일공조방안을확인하는것이주제였다. 그러나아베총리는회담 15) 문재인정부 100 일, 특별기자회견질의응답, 경향신문, 2017.8.17. 16) 문대통령, 한일위안부합의는한국인기대와거리먼것, 연합뉴스, 2017.8.21. ; 文大統領, 日韓合意に否定的 額賀氏と会談, 読売新聞, 2017 年 8 月 22 日. 17) 일외상, 징용공항의안받아들여졌다... 당분간한국안가, 연합뉴스. 2017.8.25. 30 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
말미에강제징용문제를언급하면서문대통령의입장표명을요청했다. 이에대해문대통령은강제징용문제가 한일기본조약 에서해결되었다는점, 한국정부가보상을실시했다는점 을인정하고다만한국대법원이이와관련한 개인적청구권 까지해결되지않았다는판례를내렸다는사실을언급한것이라고한발물러섰다. 아베총리는이문제를관리하면서한일이성숙한관계로나가야한다는취지로마무리했다. 18) 한편고노다로외상은징용노동자상건립에항의하는차원에서 8월 29일부터 9월 1일까지부산에서개최되는아시아-중남미협력포럼에불참했다. 19) 이상문재인정부출범 100 일의한일관계를보면, 위안부문제 의불씨가살아있기는하지만, 한국정부는 재협상 을언급하지않으면서현상유지로는만족할수없다는입장을견지하고있고, 일본정부는 합의이행 을강요하지않으면서관망하고있는상태라고볼수있다. 여기에강제징용문제가덧붙여지는바람에일본이긴장하는장면이만들어졌으나, 한국이일보후퇴하고일본도외상수준에서의의사표명에그치고있어관리모드에들어간것으로파악된다. 이와같이양국은역사문제에서신중한접근을취하고있는데, 이는북핵이라는임박한위협을공유하며공동대응을모색할필요성에기인하고있다고할수있다. 결국문재인정부출범 100일의한일관계에서는역사문제와안보협력을분리해서대응하는투트랙기조가유지되고있다고할수있다. 해야할것을하는적극적대응 이라기보다는 하지말아야할것을하지않는소극적대응 의수준에서한일관계를관리하고있는것으로볼수있다. 다. 문재인정부 100 대국정과제 와대일정책구상 문재인후보가발표했던공약에서자리잡은대일외교의기조는 7 월 19 일에 국정기획자문위원회가발표한 문재인정부 100 대국정과제 : 국정운영 5 개년 18) 韓国大統領徴用工 解決済み と 発言を修正, 読売新聞, 2017 年 8 月 25 日 19) 일본외무상징용공문제항의, 한국서열리는국제회의불참, 경향신문, 2017.8.25. Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 31
계획 ( 이하, 100대국정과제 ) 에도계승되었다. 100대국정과제 의 평화와번영의한반도 구상으로제시된 16개항목가운데 전략2 의 남북간화해협력과한반도비핵화 및 전략3 의 국제협력을주도하는당당한외교 에서제기한항목들가운데, 다음의과제들이양호한한일관계의구축을통해실현가능한과제들로생각된다. 즉 전략2 의과제로제기된 한반도신경제지도구상및경제통일구현 ( 과제목록 90) 및 북핵문제의평화적해결및평화체제구축 ( 과제목록 95), 그리고 전략3 의과제로제기된 5 개의과제모두가이에해당한다. 즉 국민외교및공공외교를통한국익증진 ( 과제목록 96), 주변 4국과의당당한협력외교추진 ( 과제목록 97), 동북아플러스책임공동체형성 ( 과제목록 98), 국익을증진하는경제외교및개발협력강화 ( 과제목록 99) 등이다. 20) 여기에서 주변 4국과의당당한협력외교추진 21) 을위한 4강협력외교의목표는각각 신뢰와협력을바탕으로한한미동맹, 한중간신뢰회복, 미래지향적성숙한협력동반자관계로서한일관계, 한러전략적협력 을도모하는것으로설정되어있다. 한미, 한중, 한러관계에서협력이당연한전제가되어있는데반해, 일본이 당당한협력외교 의대상이라는점을확인하는데에는많은수식어가필요했다. 여기에대일외교의복잡함과고민이묻어있다. 협력동반자관계로서한일관계에서과제목표의주요내용으로제시되어있는것은다음과같다. 독도및역사왜곡에는단호히대응하는등역사를직시하면서한 일간미래지향적성숙한협력동반자관계 ( 를 ) 발전 시킬것을목표로, 과거사와북한핵 미사일대응, 양국간실질협력과는분리대응 하고, 위안부문제는피해자와국민들이동의할수있는해결방안 ( 을 ) 도출 하는것이과제로설정되었다. 공약집 나라를나라답게 에제시되었던 재협상 이라는용어는 100대국정과제 에는포함되지않았다. 위안부문제와관련해서신중한접근을취하고 20) 국정기획자문위원회, 문재인정부 100 대국정과제 : 국정운영 5 개년계획, 2017.7.19. 21) 국정기획자문위원회, 문재인정부 100 대국정과제 : 국정운영 5 개년계획, 2017.7.19., p.139. 32 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
있는것으로읽히는부분이다. 다음으로 동북아플러스책임공동체형성 ( 과제목록 99) 22) 에서는다음과같은과제목표가제시되었다. 첫째, 동북아지역내지정학적긴장과경쟁구도속에서장기적으로우리나라의생존및번영에우호적인평화협력적환경을조성하고추진하는것이며, 둘째, 평화의축 으로서동북아평화협력플랫폼을구축하고, 동북아를넘어서는남방북방지역을 번영의축 으로삼는신남방정책과신북방정책을추진하는것으로설정되어있다. 여기에서한일관계가기여할수있는부분은많다. 직접적으로는 주요내용 에제시되어있듯이, 한중일 3국협력강화를비롯한소다자협력추진의중심이될수있으며, 동아시아내다양한형태의중견국협력에서도중심이될수있다. 나아가일본은전통적으로동남아시아국가들에대해큰관심을기울여왔으며이를기반으로일정한영향력을확보하고있다. 문재인정부가신남방정책을추진하려고할때한일관계는매개역할을할수있다. 또한일본은근세이래북방, 즉러시아에대한관심을놓아본적이없으며, 최초로국경을맞댄근대국가러시아와의관계설정은일본의생존과번영에결정적인의미를지니고있었다. 신북방정책을전개하는데있어서도근세이래축적된일본의북방외교자산을활용하는것은도움이된다. 사실은박근혜정부가구상했던 한반도신뢰프로세스 와 동북아평화협력구상 의실현과정에서일본은그위상과잠재력면에서적극활용될수있었다. 23) 그러나 위안부 문제로인해한일관계가경색되면서, 박근혜정부가구상했던두가지핵심의제는거의시동도걸어보지못한채좌절되었다. 문재인정부는이러한과거정부의실패를타산지석으로삼아야한다. 이런가운데문재인정부가사드갈등으로꼬인무역정책의돌파구로 J축신통상전략 을구상하고있는것으로전해졌다. J축 이란, 러시아와남 북한, 22) 국정기획자문위원회, 문재인정부 100 대국정과제 : 국정운영 5 개년계획, 2017.7.19., p.140. 23) 박영준, 박근혜정부의외교안보정책구상과한일관계, 국제관계연구, 18 권 2 호, 2013, pp.58-63. Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 33
일본, 동남아, 인도등을잇는지리적연장선 으로, J노믹스( 문재인대통령의경제정책 ) 의 J에서본뜬말이다. 중국이외신시장개척을바탕으로 넥스트차이나 시대에대비하겠다는것이다. 24) 한편동북아플러스책임공동체구상은국정 7개과제에는포함되었으나 4대최종과제에들어가지못했다. 이구상은 8월 25일설치규정을제정공포한 북방경제협력위원회 에부분적으로반영되었다. 북방경제협력위원회 는한 러경제협력과신북방정책추진을위한사실상의정부컨트롤타워가될전망이며, 이를무대로 J축 신통상전략이전개될것이예상된다. 3. 대일외교의목표와환경 가. 대일외교의목표와수단및원칙의확인대일외교의전개에서무엇보다도해야할일은그목표를확인하는것이다. 한국에게일본은식민지유제극복, 동아시아휴전체제해체, 미래로부터의위협에대한대응이라는삼중의국가목표실현을위한대상이자지렛대이자동반자이다. 이러한목표달성을위해과거대일외교의실패를거울삼아두가지원칙이적용되어야할것이다. 첫째는역사문제에서의원칙주의와국익중심의실용주의의균형의원칙이다. 둘째는국가안보를넘어평화구축이라는확대된국익의실현의원칙이다. 안보 와 역사 가연계되고, 협력국면과갈등국면이반복되면서진화하는현상은냉전체제의동아시아적변형인 동아시아휴전체제 에은폐되어온존된식민지주의에그기원이있으며, 그런의미에서구조적인문제이다. 25) 이러한 24) [ 한중수교 25 주년 ] 사드로꼬인한 중통상, J 축 신통상전략으로뚫는다, 이데일리, 2017.8.23., http://www.edaily.co.kr/news/newsread.edy?scd=ja11&newsid=01210 326616030272&DCD=A00101&OutLnkChk=Y 25) 동아시아휴전체제에대해서는다음의졸고를참조. 남기정, 동아시아냉전체제하냉전국가의탄생과변형 : 휴전체제의함의, 세계정치 4 권, 2005. p.51-72. 34 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
특징을가진한일관계를 한일관계의 1965년체제 라이야기하기도한다. 이와같이 안보 와 역사 가교환되는구조속에서 갈등 과 협력 이반복되는현실을극복하기위해, 한국의대일외교는 1965년기본조약체제의한계를극복하여새로운체제로의전환을모색할필요가있다. 다만일본정부는 1965 년체제를변경하는데대해부정적인입장이므로, 이는매우정밀한전략위에서긴과정을상정할필요가있다. 또한 1965년체제의변경은그상위국제체제인동아시아휴전체제의극복을목표로할때가능한일이다. 이를전제로생각하면한국의대일외교는 역사문제 로인한갈등을해소하면서, 불투명한동아시아정세에대응하여 동반자 관계를확대하는동시에 미래지향적 협력을제고하는복합전략이되어야한다. 특히미중간갈등을조정하면서북한의핵개발을동결하여한반도평화를실현하기위한 대전략 에일본을활용하는큰그림으로일본에접근할필요가있다. 한국의외교에서일본이지니는의미는이러한한국판 대전략 을수행하게하는가용자원, 즉수단을확인하는데에서더분명히드러난다. 한국가의외교가동원할수있는가용자원은힘 (power) 과돈 (money) 과도덕 (moral) 이다. 한국은군사력과경제력에서이른바 열강 이라불리는국가들에둘러싸여있다. 이들을상대로한국의국익을관철하기위해한국은군사력과경제력을어느정도대등하게비축하려는노력을경주하는한편, 도덕적권위가지니는힘에주목하여생존전략을세울필요가있다. 여기에서우리는윤리와규범, 또는도덕의힘에주목할필요가있다. 이른바가치외교라할수있다. 새정부가구사하는대외정책에서힘의원천을이루는제1의가치는민주주의이다. 대한민국은동아시아에서거의유일하게피로일구어낸민주주의의역사를지니는국가이며, 이에대한자부심은국민적응집력의원천이다. 민주주의는또한한미동맹과한일협력의기초이다. 민주주의라는가치를공유하는미국및일본과의관계강화를통해동아시아국제정치의공공재를강화하고, 이를원천으로삼아북한의민주주의적변화를추동해낼수있다. 특히문재인정부는 촛불혁명 으로탄생한정부이다. 그런의미에서문재인정부를탄생시킨한국 Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 35
의민주주의는문재인정부가활용할수있는최대의자산이다. 한편문재인정부가추구하는외교안보와통일을위한경비는시장경제의정상화와지속적발전을통해마련될수있다. 시장경제는민주주의와함께오늘날의한국을만든양대가치이다. 대한민국은한국전쟁의폐허를딛고세계 10 위권의경제규모, 세계 6위의수출규모의국가로발돋움했으며, 이를발판으로 G20의일원이되어중견국가외교를주도하는국가로성장했다. 이추동력은통일외교에도고스란히반영될수있다. 안정적인성장과시장경제의지속적인발전은동아시아지역통합의추동력이되어, 한반도통일에우호적인국제환경을조성한다. 그연장에서한국은북한의개방을유도하여핵무기의용도폐기에이르게하는전략을채택할수있다. 동아시아에서새정부가구사하는동북아외교의주도권은비핵평화라는도덕적권위에서나온다. 대한민국은비핵평화국가로서일본과함께북한의비핵화를주도할수있는도덕적권위를지닌국가이다. 핵을보유한한반도통일국가의출현은이지역의그어느국가도용인할지않을사태이기에, 북한의핵보유가통일의가장큰장애임은물론, 한국의핵개발선언은통일을포기하는것과다름없다. 한국의핵개발과정에서예상되는거대한실질적손실에더해, 대한민국의궁극적목표라할수있는통일의포기를반대급부로요구하는것이핵개발이라면, 아예비핵평화를선언함으로써국제사회에서도덕적권위를강화하는것이, 북한의비핵화를주도하고통일외교의가용수단을확보하는길이다. 이상, 민주주의, 시장경제, 비핵평화는차기정부통일외교의가장기본적인가용수단이며, 한반도평화통일외교가동아시아의평화선도 ( 先導 ) 외교, 지구적평화창출외교의도선 ( 導線 ) 역할을보증하는수단이다. 따라서새정부는민주주의와시장경제, 비핵평화라는세가지수단을활용하여, 한반도평화와동아시아평화, 지구평화등세가지수준의평화를연계하는대전략을구사할수있다. 이때주목할것이일본이다. 민주주의, 시장경제, 비핵평화의가치를공유하는국가는동북아에서일본이유일하다. 그런의미에서일본은한반도평화, 동아시아평화, 지구평화를연계하여통일환경을조성하려는한국판 대전 36 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
략 속에서한국의유력한파트너가될수있다. 나. 대일외교의환경 : 갈등과협력의진화 라는시간축그렇다면위와같은목표를어떤환경속에서구현해나갈것인가. 대일외교의환경을확인해보고자한다. 대일외교를전개하는데있어서우선염두에둬야할첫번째환경요인은 한일관계의복합화 라는현상이다. 26) 한일신시대공동연구프로젝트는 2010년에이미새로운시대의한일관계를 신시대복합공생네트워크 로명명한바있다. 27) 한일관계의복잡한전개과정의결과, 현단계한일관계는 갈등 과 협력 이여러분야와여러수준에서동시에일어나는 갈등과협력의다각적다층적복합구조 에있다. 다각적구조 는한일관계의이슈영역이다양해진현실을반영하고있다. 한일관계는전통적으로안보, 경제, 역사 ( 정치 ) 이영역이복잡하게얽히면서전개되어왔는데, 최근들어서는이에더해에너지, 환경, 전염병등의탈국경-지구정치영역의이슈들, 그리고저출산고령화등새로운구조적위협에대한대응의필요성이전통적인영역보다더중요해지는등, 다양한이슈들을중심으로갈등과협력의양상이새로나타나고있다. 이를해결하기위한노력은종래정부주도의노력에더해지자체와시민사회영역의교류와협력, 국제기구속에서의협력등국가행위자의위와아래에서새로운행위자들이등장하여움직이는가운데이들의네트워킹으로전개되고있어서다층적인구조를형성하고있다. 28) 이러한다각적, 다층적구조를 26) 한일관계의복합화에대해서는기미야다다시 ( 손석의역 ), 일본의한반도외교 : 탈식민지화, 냉전체제, 경제협력, 제이앤씨, 2013. ; 김도형, 한국경제발전과한일경제관계의전개, 김도형 아베마코토외, 한일관계사 1965-2015 II. 경제, 역사공간, 2015, pp.22-54. ; 아베마코토, 일본의대한경제협력 : 일방적원조에서상호협력을향해, 김도형 아베마코토외, 한일관계사 1965-2015 II. 경제, 역사공간, 2015, pp.55-81 등을참조. 27) 한일신시대공동연구프로젝트, 신시대한일협력 7 대핵심과제, 한울, 2010. 28) 지자체와시민사회의교류확대의역사와현황에대해서는다음의연구를참조, 김인중, 한일지자체간산업기술교류와협력, 김도형 아베마코토외, 한일관계사 1965-2015 II. 경제, 역사공간, 2015, pp.410-433.; 이시재, 지자체교류와시민교류 : 부천시와가와사키시의교류사례를중심으로, 이종구 이소자키노리요외, 한일관계사 1965-2015 II. 사회 문화, 역사공간, 2015, pp.432-461 ; 오니시유타카, 한일지방자치단체 Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 37
교차시키면한일관계의매트릭스는매우복잡하고다양하게형성되고있다고할수있다. 또한한일양국의시민사회는오랜사회운동을기반으로형성된 사회적공간 과 공론의장 을공유하고있다. 29) 그런가운데이미반일-혐한의대립구조는양국사회에서지배적인지위를차지하지못하고있다. 30) 이런구조를무시하고정부간관계에서역사문제를독점하면서, 기타부문에서의한일관계발전을인위적으로막아왔던것이지난박근혜정부의대일외교였다고할수있다문재인정부의대일외교는이에대한반성으로부터시작되어야한다. 한편한일관계의역사를돌이켜보건대 안보 와 역사 문제가연동하면서때로한일관계가파열음을일으키기도하고, 또때로그파열음을잠재우기도했던것이한일관계의특징이었다고할수있다. 한일관계의원만한운용과대전략으로의활용을위해서는이연동의구조를정확히이해하는것이필요하다. 비근하게는위안부합의이후, 즉역사문제의봉합이후한일관계의 정상화 과정에서한일군사정보보호협정이체결되어안보면에서의한일협력이가시화되었는데, 이는한일국교정상화과정에서 안보의현실 과 역사의정의 가거래되었던과거를재현하는것으로비난을받았던것이다. 이렇듯한일관계에서 안보 와 역사 가교환관계에있다는의구심은한일관계운영에어려움으로작용하고있다. 앞서지적했듯히 안보 와 역사 가교환되는구조의기원에반공연대를구축하기위해역사를사상한 1965년한일기본조약이있다. 그러나 1965년체제는 1990년대에들어일본정부의공식문서에 식민지지배와침략 에대한 사죄와반성 의문구가들어가기시작하면서진화의과정을거치게되었다. 이러한역 의협력전개 : 자매도시제휴를위한전략, 이원덕 기미야다다시외, 한일관계사 1965-2015 I. 정치, 역사공간, 2015, pp.109-140 를참조. 또한한일관계에서최근에주목할현상으로는기업이두드러진행위자역할을하고있다는점이다. 이에대해서는다음을참조. 이형오, 한일기업간협력의여러모습, 김도형 아베마코토외, 한일관계사 1965-2015 II. 경제, 역사공간, 2015, pp.560-586. 29) 이종구, 한일관계와사회문화적상호작용, 이종구 이소자키노리요외, 한일관계사 1965-2015 II. 사회 문화, 역사공간, 2015, pp.24-44. 30) 이지원, 한일문화교류와 반일 논리의변화 : 왜색문화 비판언설의쇠퇴, 이종구 이소자키노리요외, 한일관계사 1965-2015 II. 사회 문화, 역사공간, 2015, p.198. 38 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
사인식의진화는 1995년의무라야마담화, 1998년의김대중-오부치공동선언, 즉 21세기새로운한일파트너십공동선언, 2010년강제병합 100년간나오토담화등에서확인된다. 31) 이러한과정은후술하듯이, 한국과일본이모두동아시아공동체형성이라는지역구상을공유하는가운데 안보 와 역사 가긍정적인방향으로연동하면서전개되었다. 한일관계에서 안보 와 역사 가만들어내는이러한구조또한한일관계의환경요인으로서신중히고려할필요가있다. 다. 대일외교의환경 : 일본의재기와보수화 라는공간축일본이동아시아에서조금씩존재감을드러내며과거와다른국제정치위상을보이고있는것은대일외교환경의공간축을형성하고있다. 일본은특히아베신조총리집권이후빠른보폭으로상당히성공적으로지난시기의정치경제외교의실패에서벗어나면서동아시아의정치강국으로부상하고있다. 아베의재등장이후벌어지는일본의변화를한국에서는일반적으로우경화프레임으로보고있다. 반면일본의시민사회에대해낙관적견해를가진사람들은 리버럴한일본으로의회귀 가가능하다고생각하며아베에저항하는사람들에주목한다. 그러나두가지모두현실적인인식이아니라는생각이든다. 우경화프레임이유용한것으로보이는것은과거복지국가적외양아래에서두툼한중산층이존재했던일본의잔상이강렬하기때문이다. 그러한잔상을배경으로일본에서국가가강조되고있는현상이우경화프레임을강화시키고있다. 32) 일본이지구화에적응하는데실패한 90년대이후일본에서국가가강조되는분위기가팽배해지고있는것은사실이다. 이러한분위기는공동체의이상을강조한다는점에서우익과친화적인담론들이유행하고있다. 이러한담론은필연적으로헌법개정을요구하는데까지나아가는데, 자주헌법을주장하는것은미 31) 고노담화와무라야마담화의의의에대해서는다니노사쿠타로, 온고지신의한일관계 ( 제이앤씨, 2017) 를참조. 32) 대일인식으로서우경화프레임의한계에대해서는다음의졸고를참조. 남기정, 일본우경화신화에대한과학적이해를위하여, 일본정치의구조변동과보수화 : 정치적표상과생활세계의실상, 박문사, 2017. pp.11-31. Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 39
일동맹에서벗어나려는것이기때문에미일동맹을상대화하여결과적으로안보를위태롭게할것이라는의심에서자유롭지못하다. 따라서자주론자와동맹론자사이에는분명히간극이존재하며현재의변화를주도하는것은동맹론자들이라고할수있다. 33) 우리가일반적으로일본이우경화한다고할때, 그것은 개헌과자주국방 의입장에있는국가개조론자들에게다른입장들이끌려가는것으로일본을보고있는것이다. 그러나사실은 개헌과미일동맹 의입장에서있는정치적현실주의자들이일본의변화에서중심이되고있다. 아베도자주국방의목소리는내지만그행동은미일동맹강화에강조점이있다. 이를굳이표현하면보수화라고할수는있어도우경화라고하기에는다소거리가있다. 이베의재등장이후의변화는탈냉전이후일본외교의국제질서관이변화하고있는것의연속선상에서일어나고있는것이라고할수있는데, 이는크게보아자유주의적국제질서관에서현실주의적국제질서관으로의비중이동이라고할수있다. 과거상호의존에입각한경제이익추구입장이일본의외교를이끌어왔었다고한다면, 90년대보통국가론의등장이래일본의주류국제정치학자들과정책담당자들의국제정치인식은점차현실주의적국제질서관의범위안에서형성되고있다. 그러나이들이주도하는일본의국가변환에도제약은있다. 특히일본의안보역할확대에대해서는여전히여론이반대가만만치않다. 개헌에대한지지여론이늘어나는만큼이를견제하는여론도같이늘고있다. 아베도개헌이현실정치의가시적목표가되자일방적추진입장을벗어나각정파의의견을수렴해가겠다고다소누그러진자세를보이고있다. 반대세력이결집할수있기때문이다. 개헌논의에서도안보관련조항만이아니라국민의기본적인권이나민주적가치등에대한조항을둘러싸고다양한논의로확대되고있다. 둘째는재정문제다. 이는인구문제, 즉저출산고령화문제와도연계된것인 33) 이하다음의졸고에서발췌요약함. 남기정, 자위대에서군대로?: 자주방위의꿈과미일동맹의현실의변증법, 일본연구논총 43 호, 2016, pp.149-192, 40 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
데사회보장비가기하급수적으로늘어재정에구조적한계가있는상황에서군비의대폭적인증강은거의무망한상황이다. 그렇기에일본은미일동맹을더욱중요시하게되었다. 이는증액된방위비내역에서미군관련비용이늘고있는것에서확인할수있다. 방위비증액내역에서확인해볼때, 일본이군사대국화하여해외에서독자적으로전개가능한자위대를보유유지할수있다고보는것은지나친기우라고할수있다. 셋째는인구문제다. 일본의인구구조를보면 18세에서 26세까지의인구가급감하여사병으로입대가능한인구가부족한상황이되었다. 그렇기때문에자위대의능력을유지하려면일반사병을줄여가면서간부급자위관을늘릴수밖에없다. 간부중심의자위대로변환을모색하는과정에서는결국인건비증가가불가피하며, 이는방위력증강노선에제약요인으로작용한다. 결국일본의군사대국화라는것은여론과재정, 인구문제의제약을고려할때, 일본의국가개조론자들의입장에서보면 환상 일뿐이며, 일본의일거수일투족에신경을곤두세우는주변국가의입장에서보면 환영 ( 幻影 ) 이라고할수있다. 문제는안보가아니라외교이다. 군사강국이아니라외교강국일본의등장이재기하는일본의실체이다. 그런변화속에서전통적으로일본외교의안뜰과도같았던아세안외교가강화되고있다. 중국과미국사이에끼어운신의폭이좁은동남아국가들은일본을통해대미외교를실행하고미국은일본을통해서동남아각국과관계를유지확대하는것이편리하다고판단하고있다. 이러한경향이동남아에서일본의주도권을강화하고있다. 나아가일본은미국눈치를보면서도러시아와일본과의관계를어떻게새로짤것인가를구상하고있다. 러시아와의평화조약, 그리고북한과의관계정상화는전후일본외교의발목을잡고있었던숙제였는데이것을풀면일본외교의운신의폭이크게넓어질것이다. 아베는임기동안에전후일본외교의남은숙제를풀고동아시아에서미국과거의동등하거나미국과다른결에서독자적영역을구축하려는것으로보인다. 이러한일본을한국판 대전략 에활용하는상 Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 41
상력이필요하다. 그것은양국의정치리더십이현실주의국제정치관을공유하는가운데가능할것이다. 그런의미에서북한문제를둘러싸고벌어지는협력게임은한국판 대전략 의입구에서는유용한조건으로작용할수있다. 한국판 대전략 은평화를키워드로통일한반도건설을최종목표로삼아 한반도의평화공존, 동아시아의평화공동체구축, 지구적인생태평화문명전환 이라는목표를연계하여추구하는전략이다. 남북분단의극복과식민주의의청산은한국의역사적과제이고, 남북관계와한일관계를안정화하고긍정적으로극복하는문제는한국외교대전략의핵심전선이된다. 그래서남북관계와한일관계를축으로만들어지는복수의삼각형을조정하면서동아시아지역주의를조성하고이를토대로한반도의통일환경을정돈하는외교는한국판 대전략 의기저를구성한다. 이를위해먼저한일관계를안정화시키고그배경에있는미국과중국을하나씩이어서한미일삼각형과한중일삼각형으로균형을잡고나서러시아를포함한유라시아로나아가는상상이필요하다. 또일본을통로로아세안으로진출한다면이를가지고갈등하는미중관계를중화시킬수도있다. 그래서위로는유라시아, 아래로아세안으로이어가는핵심삼각형의중심에한일관계가있는것이다. 구체적으로남북한철도를연결하고한일해저터널을건설해이에이어놓는다면그의미와실익은상당할것이다. 미중사이에갇혀동북아에서옴짝달싹하지못하는현실을극복하는데한일관계를활용하려할때, 비록약해지고있다고는하지만생활평화주의로서일본의전후평화주의는매우의미있는자산이된다. 34) 여기에입각해만들어진평화담론과생태담론에주목할필요가있는데이것은동아시아에서일본이가진힘이다. 34) 생활평화주의의개념과의미에대해서는다음을참조. 남기정엮음, 전후일본의생활평화주의, 박문사, 2014. 42 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
라. 한일양국의국민감정한편한국의대일외교를둘러싼환경요인가운데또하나염두에두어야하는것은양국의상대국에대한국민감정이다. 특히지난 2012년이후악화된일본의대한국이미지는한국의대일외교가극복해야할장애로존재한다. 이는 2015년위안부합의를계기로호전되는경향이있으나문재인정부출범으로주춤하고있으며, 이러한감속추세는최근일본에서북한의핵미사일실험에대한악화된여론과상승작용을일으킬수있어서세심한접근이필요하다. 일본인의한국에대한친근감에대한내각부여론조사에서 2014년 10월에는, 친근감을느끼지않는다 가 66.4%, 느낀다 가 31.5% 로여론조사를실시한이래최악의상황이었다. 그러던것이 2016년 1월조사에서각각 64.7%, 33% 로회복세를보였고, 2016년 10-11월조사에서는 38.1%, 59.1% 로회복세가뚜렷해졌다. 35) 그라나이는탄핵정국이전에실시된것이어서새로운정부출범에대한일본인의우려, 또는기대가반영된것은아니다. 이공백을메울조사가한국의동아시아연구원과일본언론 NPO가공동으로 2017년 6월부터 7월에실시한조사이다. 36) 여기에서일본국민의한국에대한호감도는다소악화되었다. 2015년조사에서 23.% 였던것이 2016년조사에서 29.1% 로호전되었다가 2017년조사에서 26.9% 로내려앉은것이다. 거꾸로일본국민의한국에대한부정적인인상은같은시기호전되었다가악화되었다. 2015년조사에서 52.4% 였다가 2016년조사에서 44.6% 로감소추세에있던것이 2017년에는 48.6% 로다시늘어나는경향을보인것이다. 일본인의한국에대한이미지는 2015년합의이후개선되었으나 2017년에다시악화되고있는것이다. 이는문재인정부출범에대한일본국민의의구심때문인것으로생각된다. 반면같은조사에따르면, 같은시기한국국민의일본에대한인상은일 35) 内閣府, 外交に関する世論調査 ( 平成 28 年 11 月 ), 2016 年 12 月 26 日, http://survey.govonline.go.jp/h28/h28-gaiko/index.html ; 内閣府, 外交に関する世論調査 ( 平成 28 年 1 月 ), 2016 年 3 月 7 日, http://survey.gov-online.go.jp/h27/h27-gaiko/index.html 36) 동아시아연구원, 일본특정비영리활동법인언론 NPO, 2017 년제 5 회한일국민상호인식조사, http://www.eai.or.kr/data/bbs/kor_report/2017072115484780.pdf Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 43
률적으로개선되고있다. 이러한현실은문재인정부가지향하는대일투트랙 접근을수용하는배경이되고있다고생각된다. 4. 대일외교의과제와수행전략 가. 위안부문제해법이상에서제시한바와같이대일외교를한국판 대전략 에활용하기위해서는우선한일관계의가시가되어가고있는위안부합의에대해완전한해결은아닐지라도, 일정한해결의실마리를찾아투트랙접근이가능한환경을만들어야한다. 37) 다만출범 100일의대일외교를돌이켜보면문재인정부는 2015년위안부합의를파기하거나무효화하는것, 또는재협상하는것이쉽지않은일이라는사실을이해하고있는것같다. 재협상에대해서는우선일본정부가받아들이지않겠다는태도를보이고있으며, 일본국민의과반이재협상수용불가의입장을나타내고있고문재인정부탄생으로합의가지켜질수있을지우려된다는의견도 76.4% 에이르고있어서, 이를파기하거나무효화하여재협상으로이끌고들어가는것은외교적으로대단히부담스러운일이다. 38) 설사재협상으로들어간다고해도보수화하는일본의정세를고려할때, 재협상으로이끌어낼수있는새로운합의의수준이그리높지않을것을예상할수있다. 그러 37) 위안부합의에대한상반된평가에대해서는다음을참조. 양현아, 이나영, 김창록, 조시현, 2015 위안부 합의이대로는안된다, 경인문화사, 2016. ; 와다하루키 ( 양지영역 ), 위안부합의이후한일관계, 제이앤씨, 2017.; 이원덕, 남겨진한일역사문제 : 위안부, 강제징용, 김기정외, 한일관계 50 년의성찰, 도서출판오래, 2017. 등참고. 또한위안부문제해결을위한운동과노력의역사와경위에대해서는다음의연구를참조. 李娜榮, 日本軍 慰安婦 問題解決運動史 (1), 世界, 2016 年 10 月, pp.278-289. ; 和田春樹, 慰安婦問題の解決のために アジア女性基金の経験から, 平凡社新書, 2015. 38) 2017 년 5 월 15 일자산케이신문의조사에서는일본국민의 81.9% 가재협상에반대하고있으며, 6 월 13 일자요미우리신문의조사에서도 57% 의국민이재협상에반대하고있다. 日韓共同世論調査 読売新聞, 2017 年 6 月 13 日, http://www.yomiuri.co.jp/feature/opinion/koumoku /20170613-OYT8T50005.html ; 産経 FNN 合同世論調査 産経新聞,2017 年 5 月 15 日, http://www. sankei.com/politics/news/170515/plt1705150036-n1.html 44 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
나일본국민의 70% 를문재인정부가구상하고있는것으로보이는제3의길에대한지지층으로만드는것은불가능하지않다. 그것은합의의존재와의의를인정하고, 장기적으로양국정부가국내를설득하면서합의를높은수준에서완성해나가는것이다. 이는문재인정부로서위안부와관련한역사인식에서후퇴하는일본의역사수정주의자들을분리고립시키는효과를가져오는방법이기도하다. 이는위안부문제를둘러싼일본국내지형을이해할때가능한일이다. 일본에서는위안부합의를수용하는대다수일본국민을사이에두고이를반대하는일본인이서로다른이유에서합의를반대하고있다. 한쪽에는한국의피해자들및지원단체와연대하는시민운동그룹이있고, 다른쪽에는위안부문제가허위날조라고주장하는우익국가주의자들이있다. 합의를수용하는일본국민은그사이의넓은스펙트럼위에존재한다. 이는안보방위정책을둘러싼스펙트럼위에서자유주의자와현실주의자들을합친영역이라고할수있다. 그리고평화주의자와국가주의자사이에찬반이갈려전술적으로합의를암묵적으로수용하는그룹과절대반대하는그룹으로갈려있어서합의를둘러싼균열은좌우양쪽끝에형성되고있는것으로생각된다. 이런상황이벌어진이유를합의발표직후의상황에서찾아보고자한다. 합의발표가나오자마자, 일본의신문들은대체로이를받아들이고수용했다. 리버럴계열의신문들은대체로합의를환영하는논조였다. 아사히신문은사설에서, 역사적인일한관계진전 으로평가하고, 양국정부가불신을극복하고부의역사를극복하기위한현명한일보를내디딘데대해환영한다 고했다. 마이니치신문도합의를 환영한다 는논평을냈고도쿄신문도합의에서 타결의무게를배웠다 고하여양국정부가양보해서이룬타결의무게를가슴에새겨야한다고하여그의의를평가했다. 반면보수계열신문인닛케이신문은양국관계의장애를제거하여한일관계재구축의계기로삼자고했으며, 요미우리신문은평가없이합의의이행을지켜보겠다는입장이었다. 우익적인논조를펴는산케이신문은합의에서 군의관여 를인정하고, 일본정부예산을투입하는등일본이양보한결과일본측입장을분명히하지못하고 애매한 ( 玉虫色 ) 내용 Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 45
의결착이돼버렸다고비판하고 타결 을평가하기위해서는시간이필요하다고하여평가를유보했다. 39) 반면일본의우익들의반발은거셌다. 예컨대야마다히로시 ( 山田宏 ) 자민당참의원전국지부장은위안부문제에대해서는이를 거짓 으로규정하는역사수정주의자의입장에서합의가발표되자마자트위터를통해합의를비판하고있었다. 돈을내면 일본이 위안부문제 라는허위의역사를인정한것이되며 고노담화 를재확인시켜주는것이되어 절대로해서는안되는것 인데그러한내용의합의를하고말았다는것이었다. 나아가합의내용에따르면양국정부가앞으로국제사회에서이문제로비난과비판을삼간다고돼있는데, 위안부문제 의거짓해명에정부가나서지않는다는것은말도안된다 고하여비판하고있었다. 40) 그랬던그조차도합의이후에는 역사적진실과정치결착 은별개의것이라고하여합의를인정하는방향으로선회하고있다. 41) 우익의사상적지주역할을하고있던와타나베쇼이치 ( 渡部昇一 ) 죠치대학 ( 上智大学 ) 명예교수도위안부합의를둘러싼이견분출이 보수의대분단 이되지않기를희망한다고하면서, 그자신은절박한군사정세를고려할때, 아베총리가거짓으로시작된고노담화및무라야마담화를계승함으로써짊어지게될일본인의수치를제거해야한다는국익과절박한군사정세속에서일본국민의생명과재산을지켜야한다는국익가운데내각책임자로서후자를선택한데대해이해해야한다고하여합의를수용하는입장이었다. 나아가그는 보수파는일한합의 ( 日韓合意 ) 때문에후퇴하지말아야한다 며, 헌법개정을위한 도쿄재판사관의불식 이라는큰과제를향해나가야한다고주장하고있었다. 42) 39) 慰安婦の合意, 歴史を超え日韓の前進を, 朝日新聞, 2015 年 12 月 29 日 ; 慰安婦問題, 日韓の合意を歓迎する, 毎日新聞, 2015 年 12 月 29 日 ; 従軍慰安婦問題で合意, 妥結 の重さを学んだ, 東京新聞, 2015 年 12 月 29 日 ; 慰安婦問題合意, 韓国は 不可逆的解決 を守れ, 読売新聞, 2015 年 12 月 29 日 ; 慰安婦 決着弾みに日韓再構築を 日本経済新聞, 2015 年 12 月 29 日 ; 慰安婦日韓合意, 本当にこれで最終決着か, 韓国側の約束履行を注視する, 産経新聞, 2015 年 12 月 29 日 40) 山田宏트위터 : https://twitter.com/yamazogaikuzo?lang=ja ; はてなダイアリー ( 개인블로그 ) http://d.hatena.ne.jp/kojitaken/20151230/1451445123 41) 山田宏, 慰安婦問題日韓合意について山田宏先生が解説! 歴史的真実と政治決着は別, 2016.3.30. http://action-now.jp/archives/12213 46 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
위안부문제의존재를부인해왔던우익언론인사쿠라이요시코 ( 櫻井よしこ ) 도위안부합의를마지못해수용한사람중의하나다. 그녀는 내마음을단적으로말하자면, 너무분통하다는것이며, 이내용대로라면장래후회하게될수도있다는우려를하고있다 고하여합의의내용에대해인정할수없으면서도받아들여야하는심정을토로하고있다. 그우려란국제사회에서 통용되는 위안부문제 의 허구성 을바로잡는활동을전개해나가야하는데, 민간에서문제제기하는것을 합의 가가로막지는못하겠지만, 이러한일은정부가나서서해야하는일로, 허구 로서의위안부인식을바로잡는일에서일본정부가손을떼게되면동력을상실할수밖에없다는것이었다. 43) 1990년대중후반역사수정주의의불을지핀후지오카노부카츠 ( 藤岡信勝 ) 다쿠쇼쿠대학 ( 拓殖大学 ) 객원교수는일본우익의가장원론적인지점에서합의를비판하고있다. 즉합의내용은 거짓역사를마치사실 ( 史実 ) 인것처럼다루고있어서, 국가가절대로인정해서는안되는선을넘은망국의대죄 라고비판했다. 44) 한편황군으로서의일본군부활을주장하며, 아베를비롯해미일동맹을중시하는보수적현실주의자들을미국의 주구 ( 影チ保守 ) 라비난하는우익언론인고바야시요시노리 ( 小林よしのり ) 도합의를 자학사관의역전승 이라며, 이를수용하자는보수우익에대해 개헌을추진하겠다는아베총리라면자학사관으로돌아가도좋다는우파의타락이시작되고있다 고하여합의와이를받아들이는보수우익의양쪽을비난하고있다. 45) 인터넷공간에서는일본넷우익들이배신자, 사기꾼, 매국노, 국적 ( 国賊 ) 등의용어로일제히아베를비난했다. 46) 집단적자위권행사용인과관련해서아베정권을지지하는가두행동을전개했던 힘내라일본! 전국행동위원회 ( 頑張れ 42) 渡部昇一, 日韓慰安婦合意と東京裁判史観, WiLL, 2016 年 4 月 43) 櫻井よしこ, 事実 という武器をとれ!, WiLL, 2016 年 3 月 44) 藤岡信勝, 亡国の大罪と言う七つの理由, WiLL, 2016 年 3 月 45) 小林よしのりブログ, あのな 教えたろか, 慰安婦 合意 は正しかったのか?, 2016.1.4., https://yoshinori-kobayashi.com/9331/ 46) 慰安婦日韓合意でネトウヨが 安倍, 死ね の大合唱! でも安倍謝罪は二枚舌 歴史修正主義はさらに進行する, http://lite-ra.com/2015/12/post-1834.html Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 47
日本! 全国行動委員会 ) 는합의직후부터수상관저앞에서항의활동을시작했다. 또한보수계단체인 일본여론의회 ( 日本世論の会 ) 도합의반대의사를밝혔다. 이모임의미와가즈오 ( 三輪和雄 ) 회장은아베총리가 야스쿠니를방문하지않는데대해여러가지로불만이있었지만지지해왔다 면서다만한일합의는다른안건에서타협한것과는전혀성격이다르다며, 비판활동을전개해나갈것이라고예고했다. 47) 한편일본의야당은합의를아베총리의결단이라하여수용하고그이행을주장하고있다. 일본민진당대표오카다가쓰야 ( 岡田克也 ) 는 2016년 4월 28일한국특파원과가진간담회에서위안부에관한한일합의에대해 양국정부가노력해서이행해야한다 는입장을밝혔고, 2017년 2월 20일에는방한하여여야지도부와회견하면서한일합의는단순히일본정부가 10억엔을내는것만을의미하는것이아니라, 일본정부로부터의반성의의미가담겨있다 고하여합의이행의중요성을강조했다. 또한서울과부산의 소녀상 철거에대해서도요청했다. 48) 이러한현실을감안할때, 한국정부가위안부합의를수용하는것은위안부합의를계기로일본안에서생기고있는균열을확대하여, 극단적인역사수정주의자들의운신의폭을결정적으로좁히고, 아베를그들로부터분리해내는정치적효과를가질수있다. 나아가아베의결정을수용한우익일부는합의수용후수정보완을통한합의의완성과합의해석에서의우위확보를위해노력하는과정에서더욱약화될가능성이있다. 이러한현실을감안할때, 위안부문제와관련해서문재인정부는제3의방식을모색하면서위안부지원단체에대한설명을지속적으로시도할필요가있다. 즉일본총리의직접사죄와소녀상문제에대한일본측의언급중단등을요구하는전방위대일외교를펼침으로써, 합의이행을통한해결수준의제고가가능 47) 朝日新聞, 2016 年 2 月 8 日. 48) 한겨레신문, 2016.4.28., http://www.hani.co.kr/arti/international/japan/741751.html ; 産経新聞, 2017 年 2 月 20 日. http://www.sankei.com/world/news/170220/wor17022 00075-n1.html 48 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
하다는길을열어보이고, 국내의동의를이끌어내야할것이다. 나. 투트랙접근에서역사화해-협력강화연계전략으로위안부합의문제에서해결의실마리를찾는것과는별도로, 나아가보다더장기적인안목에서역사문제에접근할필요가있다. 한일관계에서역사갈등이분출하는기원에는 화해 에대한입장의차이가있고, 이는 1965년체제에그대로내장되었다. 그과정에서는냉전체제에은폐되어온존된식민지주의의문제를발견할수있다. 냉전체제의유지속에서안보와경제라는국익을유지확대시킬수있던시대에는 국익 의공유를통해, 즉냉전체제의유지라는공동의과제를통해한일관계에서역사마찰을제어하고관계를조정할수있었다. 그러나냉전이붕괴되고새로운질서를모색하기시작하면서이구도는와해되었다. 탈냉전이후한일관계는 안보와국익 의관점에서도갈등과협력의명확한인과관계를설명하기어렵게되었다. 냉전기한일관계는미국과의동맹을통해동아시아냉전체제에적응하고생존하는것을목표로하는 소극적안보, 작은평화 에서확보되는이익을양국이공유하는관계로역사문제에서비롯하는갈등을제어하고협력을제고시켜왔다. 이에비해탈냉전기에들어서서한일관계는북한의핵미사일개발이나중국의부상등외부위협을공유할수있다고생각되는가운데에서도종종냉각되곤했으나, 거꾸로양국은냉전을극복하여다자적평화공존질서를구축하려는 적극적안보, 큰평화 를모색하는노력을공유할때, 갈등을제어하고, 화해를모색해왔다. 49) 다시말해 1990년대탈냉전이전시기의한일관계가미국과의유사동맹하에서 경제협력및안전보장 과 역사 가교환되며운영되어온관계였다면, 1990 년대탈냉전이후한일관계는 경제와안보의다자적평화공동체구축노력 과 역사 가연동되는방식으로전개되어왔다고할수있다. 이를탈냉전기한일관 49) 이하다음의졸고에서발췌요약함. 남기정, 한일관계에서역사문제와안보의연동메커니즘 : 투트랙접근의조건과과제 일본연구논총 45 호, 2017, pp.123-152. Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 49
계의주조로간주하는것은일반화의오류를범하는것일수있다. 그러나적어도이러한패턴이탈냉전기에나타났다는데주목할필요가있다. 다시말해한일양국이냉전체제 ( 휴전체제 ) 순응또는생존을위한소극적안보를채택할경우, 이는미국과의동맹관계강화를추구하게하고, 이는다시한미일안보분업체제로서의동북아냉전체제를강화시켜, 식민지주의를온존은폐하게된다. 한편, 한일양국이냉전체제 ( 휴전체제 ) 극복을목표로한적극적안보 ( 평화구축 ) 를추구할경우, 이는양국에서미국과의동맹의상대화를추구하게하여, 한일관계의독자적발전을낳는다. 이러한경로는한일관계의새로운패턴을보여주고있다. 그결실이김대중-오부치공동선언이었으며, 그내용으로부터확인할수있듯이양국은역사문제의해소를보다더적극적으로시도하게된다. 따라서한일관계로하여금현재보다높은수준의화해로나가게하려면, 안보와역사를거래하는방식, 즉 역사를팔아안보를사는방식 에서탈피하여, 평화와역사를화해라는같은궤도에올려놓는방식, 즉 평화속에역사를푸는방식 으로의전환이필요하다. 다시말해, 한일양국이 미국과의동맹이보장하는안전 이라는이익을공유하는데에서역사갈등을관리하는방식이아니라 다자적안보공동체구축을통한평화의확대 를위해협력하는데에서역사문제를해소해나가는방식으로의사고전환이필요하다. 그런의미에서과거사극복을위한외교와경제및안보협력을긴밀화하는외교를동시진행하는투트랙접근은상호간의영향을차단하여별개의과정으로분리해서추진하는것이아니라하나의통합적과정으로이해되어야할것이다. 50 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
5. 새정부의대일외교에대한제언들 가. 제언 1: 합의의완성으로서의위안부해법단기적과제로서, 한일양국정부는역사인식의수렴이진행되어온경위를확인하고의미를평가하기위해, 민간기구로서한일역사공동연구를재가동한다. 한일역사공동연구를통해역사갈등의현단계에대해한일양국정부가일치된인식을가질필요가있다. 양국정부는한일간에역사문제를둘러싸고갈등이심화되는한편, 양국정부가발표해온담화와성명등을통해역사인식이수렴해왔다는것이역사적사실임을확인하는것이다. 이러한역사공동연구의성과위에서중기적과제로한일정부간에 1919년독립선언 100주년인 2019년을향해, 역사인식문제에대한최종적해결을시도할것이요망된다. 1919년 3월 1일의독립선언서는비폭력평화를주장한명문으로서, 인류사적가치를지니는문서이다. 또한 1998 년김대중-오부치공동선언은한일관계의과거, 현재, 미래가모두담긴문서로서, 식민지지배와피지배의관계를극복하는모범적역사인식을담고있다. 50) 이를확인함으로써양국은역사인식과관련된문제가해결가능한문제라는인식을공유한다. 위안부문제는 국내조치플러스출구전략 으로해결을도모하며, 한일간에출구전략을위한로드맵의공유를시도한다. 국내조치란, 위안부기념사업추진위원회 설치, 위령비, 기념관, 기록물보관소 등의건립, 기념관산하에 세계여성인권과평화연구원 설립, 기억의터 확충및 치유의터 조성, 치유의터 에 성폭력여성의치유와회복센터 건립등을내용으로하는것으로, 이가운데일부는여가부를중심으로이미실행에나서고있는것으로이해된다. 51) 50) 김대중 - 오부치공동선언에대한한일양측으로부터의긍정적평가에대해서는다음을참조. 양기호, 한일관계 50 년의성찰 : 1998 년한일파트너십공동선언의합의와경과, 김기정외, 한일관계 50 년의성찰, 도서출판오래, 2017. pp.146-180. ; 니시노준야, 한일공동선언의역사적의의, 김기정외, 한일관계 50 년의성찰, 도서출판오래, 2017. pp.181-194. 51) 정현백여성가족부장관, 한일위안부합의는비정상조정필요, 전북일보, 2017.8.30. Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 51
출구전략이란 위안부합의검증 TF 를설치하여합의에이르는경위를검증하여그내용을공유하는한편, 위령비 에 합의의전반부 ( 고도담화계승한내용, 일본정부의책임인정, 총리의사죄 ) 내용을새기고, 위안부 소녀상 을기억의터에모시는것이다. 이는일본측이피해자들의 직접사죄요구 를수용하고, 한국측이일본정부의 소녀상 이전요구를수용하는것으로이는합의의재협상, 재합의등없이 합의의틀안에서합의를완성하는것으로가능한일 이다. 이러한 국내조치플러스출구전략 방안에대해서는최근들어 위안부 문제와관련한지원단체와 위안부 연구자들사이에서도수용가능한방향전환이보이기시작한다. 위안부 합의의무효화를주장하는한연구자는 위안부 합의에대한무효의 명시적선언 이 일단선언한약속을명시적으로깬다는외형때문에외교적부담을안지않을수없다 는현실을고려할때, 정책적판단이필요한문제라고하면서, 일본정부에대해 범죄사실의인정, 공식사죄, 배상, 진상규명, 역사교육, 위령, 범죄자처벌 의의무를다하도록요구해나갈필요가있으며, 이는 위안부 합의와무관하다는논리를편다. 52) 위안부 합의의무효화나파기를명시적으로선고하지않으면서, 실질적으로문제해결을위한운동을지속적으로추진해나가는것으로 위안부 합의의한계를극복하겠다는것으로해석된다. 이는유엔이권고하는바와유사한해법이기도하다. 유엔의여성차별철폐위원회와고문방지위원회등은합의의수정 (revise) 을권고하고있다. 그러나이들권고는 합의를환영 (While welcoming the agreement) 하고있다는점에서합의를수용하고있으며, 따라서수정은 합의의이행과정에서 (in the implementation of the agreement) 피해자중심주의에입각해서이루어져야할일이라는것이유엔권고의내용이기때문이다. 53) 위령비제막전 ( 기념식 ) 은 2018년 10월을목표로 52) 김창록, 일본군 위안부 문제, 무엇을어떻게할것인가? 시민평화포럼, 2017.7. 53) UN Secretary-General, Secretary-General Welcoming Accord on Comfort Women Issues, Expresses Hope It Will Help Improve Ties between Japan, Republic of Korea, http://www.un.org/press/en/2015/sgsm17436.doc.htm ; UN Committee against Torture, Concluding observations on the third to fifth periodic reports of the Republic of Korea, (advance unedited version), http://tbinternet.ohchr.org/treaties/cat 52 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
하고, 여기에서 한일화해와평화를위한새로운공동선언 ( 문-아베글로벌파트너십선언 ) 을발표하여 1998 년한일신파트너십공동선언 20주년을기릴수있을것이다. 또한, 2019년은 1919년독립선언의 100주년이되는해이다. 독립선언 100주년인 2019 년에, 1910 년조약의효력여부에대한한일양국의해석차이를해결하는새로운공동선언을발표하여, 역사인식문제에대한최종적해결을시도하고. 이로써 2005년에한국정부가확인한세가지미해결과제, 즉재한피폭자, 사할린동포, 일본군 위안부 문제등청구권협정에서다루어지지않은세가지에현안에대한포괄적해결을확인한다. 나. 제언 2: 한일볼란테외교 를통한 종축아시아이니셔티브 문재인대통령의후보시절대선공약에서드러난한국의외교안보구상은 민주주의와평화를선도하는책임있는강국 구상이었다. 책임, 협력, 평화, 민주 의 4대원칙의추진으로 상호불신의안보딜레마에서벗어나, 공동체구성원의의사를존중하며, 국제거버넌스의발전을선도한다 는것이그내용이다. 당당한협력외교 ( 실용적협력외교, 통상외교와공공외교의확대 ) 를통한 동북아더하기책임공동체 구축이그목표로제시되고있다. 54) 동북아더하기책임공동체 는글로벌한호혜적한미동맹관계, 한중동반자관계, 한일간역사문제반성과실용적우호협력의동시추진, 러일간전략적동반자관계의실질적발전을기초로하며, 한중일 3국협력강화와 6자회담재개를통한다자협력체제구축, 다자안보와경제공동체를통합하는동북아책임공동체형성, 아세안과인도와의외교격상, 등을내용으로하고있다. 55) /Shared%20Documents/KOR/CAT_C_KOR_CO_3-5_27468_E.pdf ; 신기영, 글로벌시각에서본일본군 위안부 문제 : 한일관계의양자적틀을넘어서 ( 일본비평 15 호, 2016, pp.282-309) 의부속문서. 54) ( 제 19 대대통령선거더불어민주당정책공약집 ) 나라를나라답게, pp.223-224, http:// theminjoo.kr/autoalbum/page/minjoo/view.html?extweb=true 55) ( 제 19 대대통령선거더불어민주당정책공약집 ) 나라를나라답게, pp.234-235, http:// theminjoo.kr/autoalbum/page/minjoo/view.html?extweb=true Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 53
이러한문재인정부의구상을실현하기위해 볼란테외교 로 종축아시아이니셔티브 를전개할것을제안한다. 볼란테외교 란, 수비형미드필더를의미하는축구용어 볼란테 에서빌어온개념으로, 북핵해결을위한압박과관여의역할분담에서한국이수행할역할을의미한다. 전체포메이션중에서미중이투톱의자리에, 러시아가투톱에쳐진공격수역할을하며, 한국이이들에공을배급하는볼란테역할을하는것이다. 한국은아세안국가들 (ARF) 의지원을받아 볼란테 역할을수행하며, 수비에서공격으로나가려하는일본을볼란테로묶어 더블볼란테 로서 중견국 (middle power) 협력 의파트너로삼을수있다. 종축아시아이니셔티브 는남북한과일본으로구성되는핵심삼각형을매개로하여북으로유라시아, 남으로동남아시아를잇는전략을말한다. 다. 제언 3: 한일관계를매개로한 세가지동기화 볼란테외교 의내용은 세가지동기화 로정리될수있다. 세가지동기화 란, 민족공조와국제공조의동기화, 핵심삼각형과배경삼각형의동기화, 양자주의와다자주의의동기화등이다. 새정부의 한반도평화선도국가구상 의첫째노력은 민족공조와국제공조의동기화 라는틀속에서이루어져야한다. 투코리아의꼬인왈츠스텝 56) 을정리하는것, 즉민족공조의복원을 미중일러의유엔협력, 즉국제공조속에서이루는것이첫째과제이다. 이때한국은북한과세계의사이에위치한위치에너지를이용할수있다. 국제공조에서주목할것은, 러시아와일본의효용성이다. 특히러시아를통한유라시아로의지평확대, 일본을통한동남아로의지평확대를통해 종축아시아이니셔티브 를전개하는것이가능하며, 이를통해미중사이에서균형외교를전개할수있는안마당을만들수있다. 확대아시아지역구상의각축장으로변하고있는동아시아에서중국의 일대일로 + 일환 구상, 일본의동아시아안 56) 마르틴뷜라르, 두코리아의꼬인왈츠스텝, 르몽드디플로마티크, 2016.1. 54 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
보사각형 + 아시아아프리카성장회랑구상 57) 의충돌을완화하기위한한국의지역구상이필요하다. 둘째, 한국외교는동아시아평화의 핵심삼각형 과 배경삼각형 의동기화 를추구하는전략을추구할필요가있다. 현위기의근본원인은남북분단과식민지유제의미청산에있으며, 남북분단의극복과식민지유제청산은한민족의역사적과제이다. 따라서북한-한국-일본의핵심삼각형의안정화는한국외교의핵심과제이다. 이를 동아시아평화의핵심삼각형 이라명명할수있다. 한국은남북관계와한일관계를축으로만들어지는복수의삼각형을조종하면서동아시아지역주의를조성할수있다. 한국외교의대전략에서한일관계의위치는매우크다. 한국은북한과세계를이어주는매개국가로서동아시아의안정과번영을위한 볼란테 의역할을수행할수있으며, 한국의평화구상에일본을끌어들여한일은 더블볼란테 로서동아시아평화의중심국가역할을수행할수있다. 동아시아평화의핵심삼각형의외부에미중러를꼭지점으로하는배경삼각형이있다. 핵심삼각형을배경삼각형에동기화함으로써배경삼각형의각축으로전개되는동아시아국제정치를안정시킬수있다. 그전략이한일관계를중심축으로만들어지는소다자주의 (mini-lateralism) 이다. 한일관계를축으로하고, 미중러를각각또다른꼭지점으로하는삼각형이한미일, 한중일, 한러일 3국관계이다. 한미일의전통적협력관계를발전시켜나가고, 90년후반이래한국이주도하여발전시켜온한중일협력을제도화하는한편, 동아시아로의접근을가속시키고있는러시아를받아들여한러일협력관계를발전시키는구상을전개할필요가있다. 이가운데한중일 3자협력은제도화를시도한역사적경험을가진협력틀로서재활용이가능하다. 57) Swarajya Staff, Asia-Africa Growth Corridor: This Indo-Japanese Project Aims To Push Development Projects In Africa, Swarajya, 2017.5.24. https://swarajyamag. com/world/the-asia-africa-growth-corridor-an-indo-japanese-project-to-push -economic-development-projects ; 중국일대일로부러웠나... 일본 - 인도, 아프리카에 러브콜, 한국경제, 2017.5.25. http://news.hankyung.com/article/2017052581491?nv=o Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 55
동아시아평화를위한 두개의삼각형구축및연계전략 은미중양강구도하의양자주의외교가가지는위험과취약해지고있는다자주의협력 ( 또는공동체구축 ) 사이에서소다자주의 (mini-lateralism) 협력이가지는유용성에주목한전략이다. 58) 이러한소다자주의는양자주의와다자주의의동기화하는기본단위가될것이다. 이상의전략에입각해서문재인정부는동아시아평화협력구상에동남아시아 ( 아세안 ) 에대한관심을보완강화하여재활용하고유라시아이니셔티브를계승발전시켜, 동평구 + 유라시아이니셔티브 2.0 의지역구상을마련할필요가있다. 59) 두가지지역구상을연계하여만들어지는지역구상을미중관계사이로양국을남과북에서감싸는모양을형상화하여 I-Belt 라칭할수있으며, 이를형성하기위한전략이앞에서언급한 종축아시아이니셔티브 이다. 이를문재인정부에서는 J축 으로개념화하여실현하려고하는것같다. J축 이다분히경제적의미의지역구상인데반해 종축아시아이니셔티브 는보다확대된지역협력구상이다. 북핵정국이동아시아외교에서한국이구사할수있는다양한선택지를빨아들이고있는형국에서한일협력이자칫한미일안보협력강화하는것으로집중되면, 이는중국-러시아-북한을결속시켜동북아시아에신냉전을초래할가능성이있고, 한반도의두국가는또다시그전선에몰릴가능성이있다. 미일동맹을필수과목으로인식하는일본에게이러한구도는그리나쁘지않다. 그래서안보를중심으로사고하는일본의논자들은, 비록그들이우익적국가주의자들이아닐지라도한미일안보협력의틀에한국이더적극적으로들어오기를바라고있다. 60) 그러나한반도가전장이되는신냉전은한국으로서는피해야만할 58) 소다자주의, 특히한중일협력의가능성과유용성에대한지적은이미오래전부터있었다. 박영준, 한국국가안보전략의전개와과제, 한울, 2017, pp.404-419. 59) 이와비슷한구상으로동북아경제회랑으로서 Kor-Eurasian Belt 를형성하는것을목표로하는 신북방뉴딜 구상이있다. 이와관련하여 포럼지식공감 의정책제안, 신북방뉴딜 : 동북아경제회랑과 Kor-Eurasian Belt 을참조. 유라시아이니셔티브 2.0 과관련해서는성원용, 교통물류신북방전략, 동북아공동체연구재단편, 북방에서길을찾다, 디딤터, 2017, p.58. 60) 岡崎研究所, 日韓の安全保障協力 現実的なアプローチ, WEDGE Infinity, 2014 年 4 月 56 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
미래라할수있다. 한국에게동아시아지역주의구상이필수과목인것은이때문이다. 그렇다고해서동맹을중심으로전개되는동아시아의안보현실을무시할수도없다. 따라서동맹과지역구상, 즉양자외교와다자외교의동기화야말로한국이생존하기위한조건이되고있다. 결국미중사이에서양자외교가균형을이루기위해 종축아시아이니셔티브 는필수이며, 이를통해양자외교와다자외교를동기화할수있다. 여기에서한일관계는한미일안보협력의틀을넘어, 신북방정책과신남방정책을연결하여 종축아시아이니셔티브 를구축하기위한연결고리가될수있다. 한국외교의프런티어에한일관계가있다. 문재인정부는 대전략 속에서한일관계를구상하는가운데한국외교의활로를찾을수있을것이다. 29 日. http://wedge.ismedia.jp/articles/-/3802 ; 小池修, 韓国への THAAD 配備 経緯と課題, 防衛研究所 NIDS コメン当リー, 2017 年 3 月 28 日 http://www.nids.mod.go. jp/publication/commentary/pdf/commentary058.pdf#search=%27thaad+ 配備 + 日韓 + 協力 %27 Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 57
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Abstract Moon Jae-in Government's Policy toward Japan : South Korea s 'Great Strategy' and Korea-Japan Relations Nam, Kijeong (Seoul National University, Institute for Japanese Studies) The purpose of this article is to evaluate Moon Jae-in government s initial policy toward Japan, to suggest tasks and directions, and to propose specific strategies and policies. The diplomatic/security environment and heritage that Moon Jae-in has inherited is more negative than that of any previous government. Therefore, the experience of the last regime that can be referred to in overcoming these difficulties is very small, and Moon Jae-in government has the task of achieving a breakthrough with new imagination. With this situation in mind, I would like to argue that a new breakthrough in Korean diplomacy can be prepared in the realm of Korea-Japan relationship. To Korea, Japan is a target, a leverage, and a companion for achieving the triple national goal of overcoming remaining problems originated in the colonial period, for dismantling the East Asian cease-fire system stemmed from the Korean War, and for responding to future threats. Based on this premise, Korea s diplomacy toward Japan should be a complex strategy to resolve historical problems and to expand partnership in response to opaque East Asian situation and to enhance future oriented cooperation. In particular, it is necessary for Korea to approach Japan with a big picture that utilizes Japan as a leverage of grand strategy for realizing peace on the Korean peninsula 64 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
by freezing North Korea's nuclear development while coordinating US-China confrontation. As a conclusion I would like to suggest three specific policies. First, the comfort women issue should be resolved by domestic action plus exit strategy and the road map for exit strategy should be shared by South Korea and Japan. Second, sharing the road map, Moon Jae-in government should promote the Longitudinal Asia Initiative through South Korea-Japan Double Volante Diplomacy. Third, South Korea should try to develop Triple Synchronization Strategy through the South Korea-Japan relations, such as synchronization of national and international cooperation, synchronization of core triangle (consists of North Korea, South Korea, and Japan) and background triangle (consists of USA, China, and Russia), and synchronization of bilateralism and multilateralism. Key Words: Moon Jae-in, Korea-Japan Relations, Korea s Policy toward Japan, Comfort Women Issue, Volante Diplomacy, Longitudinal Asia Initiative 투고일 : 2017.07.28 심사일 : 2017.09.15 게재확정일 : 2017.09.20. Ⅱ. 문재인정부의대일정책 _ 65
Ⅲ 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 이영형 ( 국제평화연대연구소 ) 1. 들어가는말 2. 한국외교의경로의존성과문재인정부의대러시아중점협력영역 3. 문재인정부의대러시아중점협력영역해석과경제협력환경 4. 한 러간중점협력과제의극대화전략 5. 결론
본글은문재인정부의대러시아협력이지난정부와같이축소된성과에만족하지않기를바라면서준비되었다. 한국정부가보여준경로의존성외교를창조적으로변화시켜한국에대한러시아의기대에부흥함과동시에한국의국익을극대화하는방향으로추진되기를바라는마음에서준비되었다. 북한문제해결을전면에내세운기존방식이아니라경제협력이북한문제해결을가능하게한다는입장에기초해서정리된다. 문재인정부의대러시아중점협력과제를성공적으로추진하기위해서는한국주도의한 러양자협력과러시아주도의남 북 러 3자협력사업을분리해서접근해야한다. 한국주도의양자협력은극동개발과북극항로의연계사업에있고, 러시아가주도할영역은북한변수가포함되는 3자협력에있다. 이러한방식으로협력사업이추진된다면, 한 러협력과남 북 러 3자협력, 한반도문제해결에서러시아의기여등모든측면에서긍정적인효과가발생될것이다. 주제어 문재인정부, 러시아와의협력과제, 경로의존성, 극동개발과북극항로, 한 러협력과남 북 러 3자협력, 한반도문제와러시아의기여
1. 들어가는말 한국의역대정부가러시아를상대로추진해온외교정책은정도의차이가있었을뿐해양세력에의존된경로의존성 (path dependency) 을유지해왔다. 경로의존성이란한번일정한경로에의존하기시작하면더나은대안을사용할수있는경우에도과거또는전통적인관행에기초해서기존의경로를벗어나지못하는경향성을의미한다. 이러한경로의존성개념은정치외교, 경제, 복지, 사회학등다양한영역에서사용되고있다. 한국외교의기본입장은미국등해양세력에의존되었고, 그러한경로에의존되어탈냉전이후에도해양세력의관점에서대륙세력에대한외교정책이추진되는모습을보였다. 소련해체와함께국제질서구조가변화되었음에도불구하고, 한국의외교는정도의차이가있었을뿐여전히해양세력에의존된경로를걸어가고있다. 노태우정부는고르바초프시절의냉전종식분위기속에서북방정책이라는이름으로외교정책을추진했다. 세계화정책으로확장시킨김영삼정부는러시아의영향력이북한등국제무대에서추락하게되자러시아를부차적외교파트너로격하시키는모습을보였다. 김대중및노무현정부가남북관계개선움직임과함께러시아와의관계정립을위해노력해왔지만, 해양세력에의존된경로의존성을벗어나지못했다. 노무현대통령이동시베리아와극동지역의유전 가스전개발, 송유관 가스관건설, TSR TKR 연결등다양한사업을추진하기로했지만실질적인협력사업으로이어지지못했다. 이명박및박근혜정부는에너지등전략자원확보에관심을보이면서러시아에접근했지만남북관계경색으로인해실질협력은제자리를찾지못했다. 박근혜정부시절의남북관계경색국면이한 러관계에영향을미쳤고, 남 북 러 3자협력사업이전면중단되는결과를낳았다. 2017년 5월문재인정부가들어선이후, 러시아와 4차례의직간접적인정상간접촉이있었다. 문재인대통령의취임과함께푸틴대통령의축하전화에서 Ⅲ. 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 _ 69
신정부의정책구상을밝혔고, 송영길대통령특사가모스크바를방문해새로운정부의정책의지를전했고, 7월독일에서이루어진양국정상회담에서대러시아협력구상영역을밝혔다. 그리고 2017년 9월 6~7일개최된제3차블라디보스토크동방경제포럼참석및한 러정상회담에서양국간상생협력필요성을역설했다. 지난 4차례의직간접적인정상간대화에서러시아와협력할주요사업으로러시아극동지역발전과북극항로개발협력, 북한의핵과미사일개발에따르는안보불안문제를해결하는과정에서러시아의기여등이강조되었다. 지난정부에서반복적으로강조한내용과거의일치한다. 본글은문재인정부의대러시아협력이지난날과같이미미한수준의성과및결과에만족하지않기를바라는마음으로준비되었다. 경로의존성외교를창조적으로변화시켜한국에대한러시아의기대에부흥함과동시에한국의국익을극대화하는방향으로추진되기를바라는마음에서준비되었다. 이러한관점에서한국의바람직한대러시아정책방향을밝힌다. 논의의초점은문재인정부가들어선이후 4차례의직간접적인담화에서한국정부가밝힌핵심경제협력내용을중심으로하고, 한 러경제협력을통해러시아가북한문제를해결할수있을것이라는기대속에서논의가전개된다. 북한문제해결을전면에내세운기존방식을역으로해서, 경제협력이북한문제해결을가능하게한다는입장에기초해서논의를전개한다. 본글은다음과같이구성된다. 제2장에서는한국외교의경로의존성과문재인정부의대러시아중점협력영역설정문제를다룬다. 경로의존성외교에기초된실질협력의문제점, 문재인정부의중점협력영역설정등을다룬다. 제3장에서는문재인정부가제시한대러시아중점협력영역심층분석과경제협력환경을조사한다. 러시아극동지역개발현황과한국의진출환경, 북극항로개발현황과한국의진출환경등을다룬다. 제4장에서는중점협력영역에서의극대화전략을밝힌다. 이곳에서는한국주도의양자협력과러시아주도의남 북 러 3자경제협력사업의극대화전략으로구분해서살펴본다. 70 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
2. 한국외교의경로의존성과문재인정부의대러시아중점협력영역 가. 한국정부의경로의존성외교와지지부진한실질협력 한국의역대정부가추진해온외교정책은해양세력에의존된대륙세력접근전략이었다. 해양세력과대륙세력의협력관계가만들어준틀에서한국의대륙세력접근전략이추진되었다. 양대세력의관계가갈등국면으로전환될경우, 한국외교의중심무대는해양으로기울었다. 한국외교사는해양및대륙세력이협의해서만들어놓은정치공간에서걸어온외교발자국에다름아니다. 이러한인식에기초해서논의가전개된다. 탈냉전을전후한시기부터시작된한국외교의대륙세력접근전략들중에서, 러시아와의관계행태및주요특징에초점을맞추어논의를전개한다. 노태우정부 (1988.2~1993.2) 가북방정책의이름으로대륙세력에접근했고, 1990년 9월 30일한 소수교가이루어졌다. 노태우대통령이 1990년 12월에모스크바를방문해한 소정상회담을갖고, 양국은한반도문제의평화적해결을강조했다. 1) 1992년 11월옐친의한국방문과함께양국관계기본틀로작용하게될 한 러기본관계에관한조약 이체결되었다. 당시옐친이시베리아및극동지역의석유및가스등을포함한자원개발에한국의참여를강조했다. 수교이후나타난양자간입장차가실질협력에장애요인으로작용했다. 노태우정부는북한에대한소련의영향력행사를기대했고, 러시아는경제지원에대한기대와희망속에서북한을멀리한체한국으로접근했다. 이러한기간동안러시아의북한에대한영향력이상실되기시작했다. 이와함께한국의러시아에대한접근전략이수정되었고, 러시아는한반도 2개정부로부터영향력을상실해갔다. 1) 1991 년 12 월소련이해체되고, 1992 년 1 월 1 일러시아연방이출범했다. 따라서본글에서는 1992 년 1 월 1 일을기준으로그이전은소련으로, 그이후는러시아로표기한다. Ⅲ. 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 _ 71
김영삼정부 (1993.2~1998.2) 가들어선이후, 러시아의국제적영향력이극도로추락하기시작했다. 러시아가북한을비롯한국제무대에서영향력이추락하게되자, 한국과미국은북한문제해결을위해결성된 4자회담에서러시아를제외하는조치를취했다. 러시아는해양세력에깊숙이연결된한국외교의경로의존성을인식하기시작했다. 러시아가오랜동맹국인북한을멀리하면서한국에접근했지만, 한국이소련에제공한경협차관상환문제가양국관계를불편하게했다. 2) 연해주의스베틀라야 (Svetlaya) 산림개발을위해설립된스베틀라야조인트벤처가 1996년에법정관리에들어가는등실질적인경제협력사업이지지부진했다. 한국은러시아의열악한투자환경을지적했다. 김영삼정부는러시아를낮은수준의정치및경제협력파트너로인식했고, 러시아는한국의대러시아경제진출에불만족을표시했다. 한국의대러시아외교가러시아로하여금남북한등거리외교로돌아서도록하는하나의결과로작용했다. 김대중정부 (1998.2~2003.2) 가들어서면서지난정부시절에축적된앙금이 1998년 7월 3일한 러외교관맞추방사건으로표출되었다. 문제해결에나선김대중대통령은 1999년 5월러시아를방문했고, 극동지역의나호트카수출자유지역내한 러공단설립에관한협정을체결했다. 2001년중순부터나호드카공단 1차조성사업, 이르쿠츠크가스전공동개발사업, 경원선과 TSR 연결사업을포함한남 북 러 3자협력사업등이다양하게논의되었다. 이와함께, 2001 년 2월 26일양국간 < 군사비밀정보상호보호협정 > 이체결되었고, 2002 년 11월 11일 < 위험한군사행동방지협정 > 을체결했다. 특히, 2001년 2월푸틴의한국방문과함께발표된공동선언문에 ABM조약관련내용이포함되었다. 미국이자신의 MD 정책에한국이반대하는것으로인식하면서우려를표명했고, 미국의불신을잠재우기위해서둘러미국을방문해한국의해양세력우선주의를 2) 한국은 1991 년 1 월소련에 30 억달러의경협차관공여 ( 供與 ) 를약속하고 91 년 12 월까지은행차관 10 억 $ 과소비재차관 4.7 억 $ 등총 14.7 억 $ 을집행했다. 소련해체및러시아의출범과함께한국은러시아에대한경협차관잔여분 (15,3 억 $) 의집행을중단했다. 러시아가채무상환이행에차질을보임에따라양국관계의불협화음이시작되었다. 신범식, 한 - 러 전략적 ( 협력 ) 동반자관계 에대한비판적검토 : 공유이익과실현전략의관점에서, 한국과국제정치, 제 26 권, 제 1 호 (2010), p.239. 72 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
천명했다. 3) 러시아의한국에대한영향력확장노력이원점으로되돌아갔다. 노무현정부 (2003.2~2008.2) 의대러시아외교는경협차관상환문제를조정하면서시작되었다. 2003년의경협차관채무조정협상에서러시아의요구를수용해차관금액과이자율을대폭탕감조정했다. 경협차관원금과이자 22억4 천만달러중 6억6천만달러를탕감하고, 나머지 15억8천만달러는향후 23년동안현금으로분할상환받기로했다. 4) 이와함께, 2004년 9월노무현대통령이러시아를방문해동시베리아와극동지역의유전 가스전개발, 송유관 가스관건설, TSR TKR 연결등다양한사업을공동으로추진하기로했다. 한국과러시아는 9월 21일양국대통령이지켜보는가운데동시베리아및극동지역유전을공동개발하기로하는양해각서 (MOU) 를체결했다. 2005 년 11월에는실질적인양자간협력강화를위한 Action Plan 을수립했다. 2006 년 10월 23일양국간가스산업협력협정이발효되면서양국간경제협력이본격화되는듯했다. 이명박정부 (2008.2~2013.2) 의등장과함께한국외교의해양지향성에불만을표출하는모습이보였다. 2008년 3월중순에이명박대통령의초기순방외교일정이윤곽을보이고있을무렵, 한국대통령의러시아방문이대안적상담차원에서이루어지는것은어떠한새로운것이아님을인식하기시작했다. 초기순방외교가미국 일본과함께하는남방 3각축의결속을강화하는방향으로나아갔기때문이었다. 5) 러시아의불만을의식한듯, 2008 년 9월이명박대통령이러시아를방문해 TKR TSR 연결, 서캄차카해상광구공동개발, 러시아천연가스도입등에너지협력, 농수산및임업협력등에합의했다. 방문기간인 9월 29일러시아천연가스의한국공급에관한양해각서 (MOU) 가체결되었다. MOU의핵심은북한을통해러시아천연가스 (PNG) 를 2015년부터 30년동안도입하는내용이었다. 6) 남 북 러 3자협력사업의하나였다. 그리고 2011년 3) 이영형, 러시아와의군사협력평가및증진방안, 국방대학교국가안전보장문제연구소, 주요국과의군사협력평가및증진방안 ( 서울 : 국가안정보장문제연구소, 2017), p.180. 4) 불곰사업," https://ko.wikipedia.org/( 검색일 : 2017. 7. 25). 5) О.Кирьянов, Москва "выпала" из планов Ли Мен Бака, Российская газета, 13 марта, 2008. 6) 이영형, 이명박정부의러시아외교정책평가및한 러관계발전전략, 국제문제연구, Ⅲ. 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 _ 73
11월의한 러정상회담을통해가스관설치로드맵에합의했다. 2013년 2월 25일박근혜대통령의취임식에푸틴이극동개발부장관을특사로파견하면서러시아의의사를전달해왔다. 그러나박근혜정부 (2013.2~ 2017.3) 는남북관계경색과함께시작되었다. 2013년 3월 8일북한이 UN안보리의대북제재결의안에반발해남북불가침합의폐기와판문점남북직통전화단절을선언했다. 이러한상황인 2013년 11월푸틴의방한이있었고, 나진 하산프로젝트에한국기업이참여하는 나진 하산물류협력사업참여를위한 MOU 를체결했다. 7) 정상회담에서가스관건설과한국선박이북극항로를개척할수있도록하는방안등에대한논의가있었다. 3자협력사업이현실화되는듯했으나남북관계가이를가로막았다. 한국정부가 2016년 2월 10일북한의핵실험과장거리미사일발사에대응해개성공단가동전면중단결정을내렸고, 동년 3월 7일외교채널을통해남 북 러협력사업으로추진해온나진 하산프로젝트에의참여중단을러시아에통보했다. 2016년 7월 8일에는중국과러시아의반대를무릅쓰고사드 (THAAD) 배치를공식화했다. 결국, 노태우정부에서박근혜정부에이르는기간동안한국의대러시아협력구상과그것의현실화과정은지난정부들의정책을반복하는모습으로지지부진했다. 한국의역대정부가러시아에제시한협력내용은한반도문제해결에대한러시아의기여, 러시아극동지역개발에의참여와남 북 러 3자협력사업등이었다. 한국의역대정부가제시한이러한협력사업에러시아는기대했지만그결과는반복적인중단이었다. 러시아의열악한투자환경과남북관계가한 러협력에부정적인영향을미치게되면서실질협력사업이중단된것이다. 새롭게출범한문재인정부의초기대러시아협력구상역시전임정부들의 제 9 권, 4 호 (2009), pp.96-138. 가스관연결프로젝트의구체적인일정조율은러시아의가스프롬과한국의가스공사에의해논의되어왔다. 가스프롬이가스공사와합의를거쳐 2011 년 9 월 27 일밝힌내용에따르면, 2017 년부터매년기존의 100 억m3에서 120 억m3가북한영토를통해한국으로들어오게된다. Российская газета, September 28, 2011. 7) 양해각서 (MOU) 의핵심은러시아철도공사와북한나진항이 2008 년 라손콘트란스 라는합작회사를설립해추진하는러 북합작사업인나진 하산프로젝트에한국기업의참여를허용하는것이다. 74 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
그것과동일및유사한모습을보인다. 한반도문제해결에대한러시아의기여, 극동지역및북극해개발, 남 북 러 3 자협력등이그것이다. 나. 문재인정부의출범과한 러간중점협력영역설정 국정기획자문위원회가인수위역할을대신하면서문재인정부의정책방향을정리했다. 2017년 7월 19일국정기획위는문재인정부가 5년간추진하게될정책방향 국정운영 5개년계획 을발표했다. 국정운영 5개년계획 은국가비전, 국정목표 전략, 100대국정과제, 복합 혁신과제등으로구성되어있다. 100대국정과제들중에서 평화와번영의한반도 를목표로 16개세부국정과제가포함되었고, 이들중러시아와직간접적으로관련된내용은외교부와통일부가주관하게되는 5개정도이다. [ 표 1] 문재인정부 100대국정과제와러시아관련협력변수목표전략국정과제주관부처남북간화해협력과한반도신경제지도구상및경제통일구현통일부평화와한반도비핵화북핵문제의평화적해결및평화체제구축외교부번영의주변 4국과의당당한협력외교추진외교부국제협력을주도하는한반도동북아플러스책임공동체형성외교부당당한외교국익을증진하는경제외교및개발협력강화외교부출처 : 국정기획자문위원회, 문재인정부국정운영 5개년계획 ( 서울 : 2017.7), p.21 참조. 문재인정부가들어선이후, 4차례에걸친직간접적인한 러정상간대화가있었다. 2017 년 5월 12일문재인대통령이푸틴대통령으로부터취임축하전화를받고약 20분간통화했다. 이러한사실을러시아의크렘린에서는통화사실만을간략히정리하고있지만, 8) 청와대는통화내용을보다상세히밝히고있다. 문재인대통령은한반도와국경을맞댄이웃나라러시아가유라시아평화와 8) Телефонный разговор с Президентом Республики Корея Мун Чжэ Ином, http://kremlin.ru/( 검색일 : 2017. 7. 25) Ⅲ. 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 _ 75
번영을위한최적의파트너라고강조하면서내실있는양국관계발전을위해 3 가지중점과제를설명했다. 북한핵문제해결을위해한 러간전략적소통강화 ( 북한비핵화에대한러시아의건설적인역할, 남북대화와 6자회담조기재개모색 ); 북극항로공동개척과에너지협력등신성장분야에서미래지향적인협력강화 ; 극동지역개발협력확대 ( 시베리아천연가스관한국연결, TSR TKR 연결을위한노력 ) 등이그것이다. 이에대해푸틴은상기모든분야에서협력할준비가되어있으며, 북한핵문제를해결하기위해러시아가건설적인역할을할준비가되어있다고했다. 9) 문재인대통령이모스크바로특사를파견했고, 푸틴이 2017 년 5월 24일송영길특사를크렘린에서만났다. 10) 송영길특사는북핵문제해결을위한러시아의협력과한 러경제협력발전을희망하는대통령의뜻을전했다. 푸틴에게전달된내용은문재인대통령이푸틴과의전화통화에서밝히내용과크게다르지않았다. 푸틴은송영길특사와의면담에서북한문제는제재가아닌대화를통해해결되어야함을지적하면서 6자회담부활을강조했다. 그리고푸틴은 2017년 9월 6~7일블라디보스톡에서개최될동방경제포럼에문재인대통령을초청했다. 러시아의한반도문제전문가들은특사의모스크바방문을정치적으로해석하는모습을보이기도했다. 특히, 주한및주일러시아대사를역임한파노프 (A.Panov) 는 RBC 와의인터뷰에서한국대통령특사방문의주요목적이북한의핵프로그램에관한러시아의입장과건설적인역할기대가핵심이고, 부차적으로양국의무역 경제관계에대해확인하는것이라고했다. 11) 이러한인식은한국이북한의핵과미사일문제해결에초점을맞추어러시아와관계를시작하고, 문제해결이어렵게되면러시아를멀리해온지난날의관행이계속될수있음을간접적으로암시하는내용에다름아니다. 9) " 문재인대통령, 푸틴러시아대통령과첫통화보도자료," http://www1.president.go. kr/news/( 검색일 : 2017. 7. 25) 10) Встреча со спецпосланником Президента Республики Корея Сон Ён Гилем, http://kremlin.ru/( 검색일 : 2017. 7. 25) 11) Путину приезжал посланник президента Южной Кореи, РБК, 25 мая, 2017. 76 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
2017년 7월 7~8일 G20 정상회담참석차독일을방문한양국정상은 3번째만남을가졌다. 러시아측에서는세르게이라브로프 (S.Lavrov) 외무부장관, 유리우샤코프 (Y.Ushakov) 대통령외교담당보좌관, 막심오레쉬킨 (M.Oreshkin) 경제개발부장관, 러시아국영석유회사로스네프트 «Rosneft» 의이고르세친 (I.Sechin) 회장등이참석했다. 푸틴은한국의경제성장과북한의핵문제를주요화제로돌렸다. 문재인대통령은금년 9월 6~7일블라디보스톡에서개최될제3 차동방경제포럼에참여를약속하면서극동지역및북극항로개발과정에서의양자협력에많은관심을보였다. 그리고북한의핵과미사일개발이한반도뿐만아니라동북아모든국가에위협이되고있음을강조했다. 12) 이러한내용은문재인정부가러시아를상대로추진하게될중점협력사업내용이었다. 문재인정부가동북아플러스책임공동체, 한반도신경제지도, 북방경제협력위원회설립등북방정책추진에대한강력한의지를표명함에따라한국과러시아간경제협력과관계발전에큰기대감이형성될수있었다. 이러한상황인 2017년 9월 6~7일양일간극동연방대학교에서열린제3차동방경제포럼에서 러시아극동 : 새로운현실을창조하다 (The Russian Far East: Creating a New Reality) 라는주제아래극동지역경제정책의주요성과와핵심방향, 비즈니스환경변화, 역내경제협력전망등을놓고다양한논의가진행되었다. 13) 그리고 9월 7일개최된본회의에서문재인대통령은한국의신북방정책비전을제시함과동시에극동지역협력에강력한의지를피력했다, 러시아의신동방정책과한국의신북방정책의접점이극동지역이라는점을강조하면서 9개분야 ( 가스, 철도, 항만, 전력, 북극항로, 조선, 일자리, 농업, 수산업 ) 에서양국간상생협력필요성을역설했다. 14) 이러한협력분야는지난역대정부가러시아 12) Встреча с Президентом Республики Кореи Мун Чжэ Ином, http://kremlin.ru/ ( 검색일 : 2017. 7. 20) 13) 푸틴정부는집권 3 기들어신동방정책을본격적으로추진해왔다. 그연장선에서러시아는아시아 태평양지역국가들과의경제협력기회와가능성을탐색하고, 외국인투자유치확대를토대로극동지역개발을가속하려는목적아래 2015 년부터매년동방경제포럼을개최하고있다. 14) 박정호, 제 3 차블라디보스토크동방경제포럼참관기, Russia-Eurasia Focus, 제 441 호 (2017.9.11) Ⅲ. 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 _ 77
를상대로꾸준히제기했고, 열악한투자환경등으로인해실질협력이구체화되 지않았거나미미한수준의성과에만족해야했던사업들이다. 3. 문재인정부의대러시아중점협력영역해석과경제협력환경 가. 러시아극동지역개발현황과한국의진출환경 러시아극동지역은석유, 천연가스, 석탄, 우라늄, 풍력, 지열, 수력등풍부 한에너지원, 임산자원, 수자원, 농업 목축업자원, 북태평양 ( 베링해, 오호츠 크해, 동해 ) 의수산자원등다양한자원을보유하고있고, 15) 지역발전및자원 개발을위해다양한개발프로그램들을준비해왔다. 2009 년 5 월 12 일 극동 및바이칼지역경제사회발전전략 이수립되었고, 2009 년 12 월 28 일에는 2025 년까지극동 바이칼지역사회 경제발전전략 ( 이하전략 2025) 이발표되었 다. 전략 2025 는극동및바이칼지역개발의토대가되는문건이며, 동일전략에 기초해서하위프로그램들이발표되고있다. 그리고지역개발을위해 2012 년 5 월극동개발을전담하는극동개발부를신설했고, 2012 년 9 월에개최된블라디 보스톡 APEC 정상회담에서극동 바이칼지역을식량 자원 에너지 물류허 브로선정하면서아태지역국가와의경제협력강화를강조했다. 16) 푸틴정부는극동 시베리아지역의광물자원개발을위해일정금액이상을 투자하는자원개발기업에게감세또는면세혜택을제공함과동시에대규모자 원매장지개발시가공클러스터 (cluster) 조성을의무화하는방식으로개발정 책을추진해왔다. 17) 2014 년 11 월베이징에서개최된제 22 차 APEC 정상회의에 15) В.Г.Глушкова, Ю.А.Симагин, Федеральные округа России. Региональная Экон омика (Москва: КНОРУС, 2009). 16) 한종만, 러시아극동 바이칼지역사회경제발전프로그램과한 러경제협력의시사점, 러시아연구, 제 24 권, 제 2 호 (2014), p.409. 17) 극동지역남부의석유화학단지건설계획은한국 중국 일본등에천연가스와석유등에너지자원을공급하는파이프라인부설계획과연관되어있다. 교통및물류관련정책은 TSR TKR 연결등접경국가철도와의연결계획을비롯하여 BAM 철도확장및현대화계획을 78 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
참석한푸틴은극동지역에개발구역들을설정해비에너지제품을수출하는업체를입주시킬계획이라고강조하면서투자유치및투자활동에적합한최적의환경을만들준비가되어있다고했다. 18) 그리고푸틴은 2016년 9월블라디보스톡에서개최된제2차동방경제포럼에서극동지역과캄차카반도의성장잠재력을지적하면서인프라건설중심의개발이진행되어야한다고했다. 19) 러시아가투자유치를위한다양한조치를취해왔지만, 한국 중국 일본을비롯한아 태및유럽국가들의진출은미미한수준에그쳤다. 러시아의노력에도불구하고, 각종인프라와법적및제도적장치등투자환경이열악할뿐만아니라시장 ( 접근 ) 성등여러요인들이걸림돌로작용했기때문이었다. 극동지역개발을목적으로푸틴이 2014년 12월선도개발구역 (TOP, The territories of priority development) 조성법에, 2015년 7월자유항법에각각서명했다. 선도개발구역은투자유치환경조성을위해인프라확충, 세제혜택제공및행정지원등을법으로보장한구역으로극동지역의여러곳에분산지정되고있다. 선도개발구역이인프라확충을통한물류및가공산업육성에초점이맞추어져있지만, 구역별개발사업은차이를보인다. 하바롭스크주에지정된선도개발구역사업은산업및물류, 항만및산업, 항공기및선박제조등인프라활용을통한공업과물류산업육성이중심이고, 연해주의그것은항만물류를중심으로석유화학산업을육성하는것이핵심이다. 여러곳에선도개발구역이지정되어있지만, 연해주와하바롭스크주에있는선도개발구역에가공과물류산업을연계시켜진출할수있는방안마련이필요해보인다. 자유항역시각종특혜조치와함께물류및외국기업유치를목적으로준비되었다. 자유항으로의일정기간무비자입국을보장하며, 화물의통관간소화와 포함하고있다. 철도산업발전전략은항만산업과연계되어있으며, BAM 철도의시종점인하바롭스크州의소베츠카야가반 (Sovetskaya Gavan) 항개발계획, TSR 이지나는연해주남부트로이츠만의항구현대화계획등을포함하고있다. 이와함께, 러시아는극동지역남부에석유화학, 항공기제작, 조선공업, 제련및건설자재분야의복합공업단지건설, 광물 원료콤플렉스발전, 금광구개발과관련가공설비건설등에많은관심을갖고있다. 정여천, 신북방경제협력의필요성과추진방향 ( 서울 : 대외경제정책연구원, 2014) 참조. 18) Деловой саммит форума АТЭС, http://kremlin.ru/news/46988( 검색일 : 2017. 7. 29) 19) 박지원, 러시아극동지역개발과한국의협력방안 ( 서울 : KOTRA, 2017), p.9. Ⅲ. 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 _ 79
[ 그림 1] 러시아극동지역의대표항구위치 이성우외, 극동러시아자루비노항물동량분석및진출수요조사연구 ( 서울 : 국토해양부, 2009.7), p.42. 기업활동을위한세제혜택, 임대료감면등의혜택을제공한다. 극동지역의 동해연안에 11 개항구가연중운영되고있지만, 20) 이들항구들이노후화된항 만시설과열악한시스템으로인해수출물동량을제대로처리하지못하고있다. 극동지역의많은항구들중에서 2017 년현재 5 개의자유항이지정되어있다. 21) 연해주와하바롭스크지역에있는몇몇자유항에대한현대화작업과물류산업 을연계시켜진출할수있는전략개발이필요해보인다. 상기다양한극동지역개발정책들이문재인정부시기에도계속될것이다. 2017 년 5 월 12 일문재인대통령이푸틴대통령과의통화에서내실있는양국관 계발전을위해제시된 3 가지중점과제에서극동지역개발협력과남 북 러 3 자협력 ( 에너지파이프라인건설및철도연결 ) 사업등을언급했다. 이러한협 20) Р.В.Вахненко, ГеограФия морских портов Дальнего Востока России (Владивос ток: Дальнаука, 2002) 참조. 대표적인항구는연해주의보스토치니 (Vostochniy), 나호트카 (Nakhodka), 블라디보스톡 (Vladivostok), 포시에트 (Posiet), 하바롭스크의바니노 (Vanino), 소베츠카야가반 (Sovetskaya Gavan), 사할린의홀름스크 (Kholmsk), 코르사코프 (Korsakov), 우글레골스크 (Uglegorsk), 마가단의마가단 (Magadan), 캄차카의페트로파블로프스크 - 캄차스키 (Petropavlovsk-Kamchatskiy) 등이다. 21) 5 개의자유항은블라디보스톡, 바니노, 코르사코프, 페벡, 페트로파블롭스크캄차카항등이다. 80 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
력내용은대통령특사의모스크바파견과독일의함부르크에서개최된양국정상회담, 2017년 9월 6~7일개최된제3차블라디보스톡동방경제포럼참석및한 러정상회담에서도논의되었다. 문재인대통령이중점협력사업으로지정한영역의협력관계발전을위해서는극동지역개발방향과개발현황등을면밀히조사하여대응하고, 진출영역및형태는한 러협력과남 북 러협력사업을별개의것으로해서접근하는전략수립이필요하다. 나. 북극항로개발현황과한국의진출환경미국의국립설빙자료센터 (US National Snow and Ice Data Center, NSIDC) 와 NASA 등의자료에따르면, 북극해의얼음이빠른속도로녹으면서향후 30년이내에쇄빙장비없이항로이용이가능할것으로전망되고있다. 2017년현재, 북극의연안지역에대한자원탐사와개발이본격화되고있다. 북극권국가들가운데북극해주변 5개국인러시아 미국 캐나다 덴마크 노르웨이등이북극에배타적경제수역을가지고있으며, 이들중에서북극해를둘러싼자원탐사움직임은북극해연안의 ⅓ 정도를차지하고있는러시아에서보다활발히추진되고있다. 러시아의북극권서부시베리아유역과동부바렌츠해부근에다량의에너지가매장된것으로알려지고있으며, 바렌츠해와카라해대륙붕에독특한가스산지가존재하는것으로밝혀졌다. 이러한상황에기초해서, 2008년메드베데프당시대통령이 가장중요한과제는북극을 21세기러시아의자원기지로전환하는것 22) 이라고했다. 러시아의가스프롬과민간가스업체인노바텍 (Novatek) 사가공동으로 2018 년까지러시아야말반도에 LNG 플랜트개발을완공하여가스를생산할계획을가지고있다. 북극해에석유와가스자원뿐만아니라다양한광물자원 수산및생물공학자원이존재하기때문에, 23) 북극권국가들뿐만아 22) Дмитрий Медведев: Арктика должна стать в нынешнем веке ресурсной базо й России, Российская газета, 17 сентября 2008г. 23) 이영형 김승준, 북극해의갈등구조와해양지정학적의미, 세계지역연구논총, 28 집, Ⅲ. 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 _ 81
니라다양한국가들이자원확보경쟁에뛰어들고있다. 북극해빙산이줄어들면서대서양과태평양을잇는북극항로가 2008년 8월개통되었고, 그이후북극항로를통한물류수송가능성이점차적으로높아지고있다. 24) 북동항로가열리게되면상선들이태평양대신북극해를거쳐북유럽으로항해할수있게된다. 북동항로가극동지역에서유럽까지 ( 부산에서영국런던까지 ) 수에즈운하나파나마운하를거치는경우보다운항거리를 40% 이상 (7,000여km) 단축시키는것으로조사되면서새로운물류항로로주목받고있다. 25) 기존항로에비해 1/3 가량항해일수를줄일수있다. 노르웨이의경제학자인램스랜드 (T.Ramsland) 는비용 편익분석을통해북극항로가수에즈운하를통과하는항로보다 11일정도기간을단축시킬수있으며, 1톤당물류비용도 10달러정도절약할수있다고평가했다. 26) [ 표 2] 태평양과대서양연결항로의거리 ( 단위 : 마일 ) 구분 Hamburg로부터 Vancouver까지 Yokohama까지 Hong Kong까지 Singapore까지 북극해항로경유 6,635 6,920 8,370 9,730 수에즈운하경유 15,377 11,073 9,360 8,377 희망봉경유 18,846 14,542 13,109 11,846 파나마운하경유 8,741 12,420 12,920 15,208 출처 : 최경식, 북극해항로의전망과기술적과제, 해양한국, 2001 년 2월호, p.61. 3 호 (2010), pp.298~300 참조. 24) 태평양과대서양을연결하는북극항로는북서항로와북동항로가있다. 북서항로는베링해협에서캐나다의북극군도를경유해대서양과태평양을연결하는항로를일컫는다. 북동항로란대서양에서태평양까지러시아북쪽시베리아해안을따르는항로로북극해항로또는북극항로라고도한다. 북동항로는서쪽의무르만스크에서동쪽의베링해협까지연결되는길이약 2,200~2,900 마일인해상수송로이다. 이영형, 러시아의북극해확보전략 : 정책방향과내재적의미, 중소연구, 제 33 권, 제 4 호 (2009/2010), p.119. 25) 강성호, 북극해환경변화와전망, ( 자료집 ) 북극해변화에따른대응방안 (2009 년 6 월 23 일실시된한국해양수산개발원과한국무역협회가공동주최국제학술세미나자료집 ), p. 22; 강길부의원의국제학술세미나 < 북극해변화에따른대응방안 > 의축사자료 26) Eugen Linden, 1995, "Yakutsk," Time, Sep.4, p. 31; 한종만, 러시아연방아시아지역의경제현황과개발전망, OUGHTOPIA, Vol. 23,. 2(Winter 2008), p.262. 82 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
[ 그림 2] 러시아북극권의주요항만 북극해개발및북극항로국제화와함께러시아에주어진과제는북극바닷길개통, 수송인프라쇄신, 천연자원탐사와개발등에있다. 러시아의북부시베리아해협을지나무르만스크로이러지는북동항로에는수많은항만이있다. 총72개에달하는러시아북극해항만들중에서북동항로의유럽지역에서부터카라해 ~ 랍테프해 ~ 동시베리아해 ~ 츄코트해 ~ 베링해로이어지는노선을따라위치한대표적인항만을정리하면다음과같다. 무르만스크 (Murmansk), 아르한겔스크 (Arkhangelsk), 암데르마 (Amderma), 딕슨 (Dikson), 두딘카 (Dudinka), 이가르카 (Igarka), 카탄가 (Khatanga), 틱시 (Tiksi), 페벡 (Pevek), 프로비데니야 (Provideniya) 등이다. 이들항만들의개보수가북동항로의국제화에중요한과제로제기되고있다. 러시아가문재인정부에바라는협력사업의하나는북극항로의국제화과정에참여하는것이다. 러시아극동개발부장관갈루시카 (A.Galushka) 는대통령의지시에따라극동개발부가글로벌가치와경쟁력있는항로가되는북극항로개발을위해금융및경제개발모델을종합적으로준비해왔다. 27) 문재인정부는이러한자료를입수해북극항로개발과정에참여할수있는영역을탐색해야 27) Ministry for Development of Russian Far East prepares the NSR development model up to July 2016, CHNL Information Office, 31.12, 2015. Ⅲ. 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 _ 83
될것이다. 러시아극동지역개발사업과연계시켜북극항로개발및국제화영역에보다적극적으로참여할수있는사업영역을발굴해야될것이다. 결국, 북동항로의개보수와국제화가러시아에주어진중요한정책과제들중에서하나가되었다. 러시아의과제는북극천연자원탐사및개발, 신규격의쇄빙기능을가진쇄빙선박건조, 항만건설사업등다양하다. 한국은조선업육성차원에서도북동항로상의주요항만시설에대한개 보수및쇄빙선건조, 그리고항만에대한관리와물류사업을연계시킬수있는협력사업을개발할필요가있다. 다년간축적된남극기지에서의경험을바탕으로북극자원과항로등북극권개발과정에적극적으로참여할수있는전략개발에고민해야될것이다. 단순히북극권의지질및생태계탐사등학술연구에치중할것이아니라, 보다실용적인접근이요청된다. 러시아극동지역발전과북극권개발을연결시키면서파급효과가발생될수있는사업영역탐색및투자전략이필요해보인다. 4. 한 러간중점협력과제의극대화전략 극동지역발전과북극해개발에관련된협력사업의극대화를위해서는한 러양자협력사업과러시아가주도하는남 북 러 3자경제협력사업을구분해서접근해야될것이다. 이러한방식으로협력사업이구체화된다면한 러협력과남 북 러 3자협력, 그리고한반도문제해결에대한러시아의기여활동이보다긍정적으로결과될것이다. 가. 한 러경제협력효과의극대화전략 문재인정부는전임정부에서러시아에제시한협력사업내용과거의유사한 형태의대러시아중점협력과제를제시하고있다. 전임정부들에서추진된지지 84 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
부진한실질협력을반복하지않기위해서는협력사업들을보다체계적이고전략적으로준비및접근해야될것이다. 투자를고려함에있어서는지난날과같은페이터 (Paper) 투자가아니라실질투자로이어질수있도록노력해야될것이다. 러시아와합의해서투자환경및투자리스크문제를극복할수있는전담부서를설치하는것도필요해보인다. 실질투자는투자에대한파급효과를고려해진출영역을선택해야될것이다. 극동및북극지역진출효과를극대화하기위해서는아래사항에관심을기울을필요가있어보인다. 첫째, 러시아의한국에대한인식문제를조사하고이에대응할필요가있다. 러시아국민들이한국을우호적인국가로생각하지않고있으며, 28) 러시아정부는한국외교가해양세력에의존되어추진되고있음을인식하고있다. 1998년 7월한 러외교관맞추방사건이발생하기도했다. 대륙세력과의관계에보다적극적일것으로판단된김대중정부역시해양세력으로기울어지는모습을목격했다. 문재인정부는해양세력에기초되면서도한국외교에대한러시아의인식변화를자극할수있는탄력적경로의존성외교를추진해야될것이다. 둘째, 정경분리에기초된접근이필요하다. 한국의역대정부가러시아로하여금한국에대한기대와실망을반복하도록했다. 러시아의열악한투자환경과법적 제도적 행정적인여러문제가협력사업에부정적인영향을미친것이사실이지만, 러시아의북한에대한영향력행사에관련된북한변수가협력사업에많은영향을미친것도사실이다. 경제협력문제를정치적으로접근한결과 28) 러시아의여론조사기관인레바다 - 센터 (ЛЕВАДА-ЦЕНТР) 가러시아전역의성인남녀 1,600 명을대상으로러시아와의관계에서가장가깝고우호적인국가를묻는여론조사를실시했다. 2016 년 5 월에실시된결과에서가장가깝고우호적인국가로는벨라루시, 카자흐스탄, 중국등이었다. 일본은 14 위에있다. 그리고북한은 18 위, 한국은 32 위이다. АНАЛИ ТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР ЮРИЯ ЛЕВАДЫ(«ЛЕВАДА-ЦЕНТР»), ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ -2016. Ежегодник (Москва: ЛЕВАДА-ЦЕНТР, 2017), p.223. 한국은적대적인국가로분류되는미국 (34 위 ) 에거의근접한수준이다. 그리고문재인정부가들어선직후인 2017 년 5 월 19~22 일러시아의 48 개지역의도시와농촌등 137 개거주지에있는 18 세이상의 1,600 명을대상으로개별인터뷰를실시했다. 50 개국이넘는국가를대상으로러시아와가장우호적인국가와가장비우호적이며적대적인국가를묻는인터뷰였다. 인터뷰에서러시아에가장우호적인국가로벨라루시, 중국, 카자흐스탄등이차지했고, 일본은 18 위에올랐다. 북한은 24 위에있고한국은 30 위에있다. Друзья и враги России, https://www.levada.ru/2017/06/05/( 검색일 : 2017. 8. 1). Ⅲ. 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 _ 85
였다. 이러한상황은문재인정부가들어선이후에서보인다. 2017년 9월 6일블라디보스톡에서정상회담을갖고북핵공조와한 러경제협력증진에대해논의하는자리에서문재인대통령이대북제재강화의일환으로러시아의대북석유수출과북한노동자수입중단을요청했다. 29) 푸틴은압박과제재로북한의핵 미사일개발을포기시킬수없다면서문재인대통령의요구를실질적으로거절했다. 30) 북핵문제해결에서러시아의협력을기대해왔지만이번정상회담은상호인식차이를확인한다소실망스러운결과를낳았다. 31) 문재인정부는한 러관계에있어정치문제를중심에놓지말고경제협력변수를중심에놓고접근할것을주문하려한다. 경제협력이단계적으로북한문제에관련된정치적현안문제해결로이어질수있도록접근해야할것이다. 북한변수와상관없이러시아극동지역에서한 러경제협력이구체화된다면, 러시아스스로가북한과의정치문제해결에적극성을보일것이다. 자신의극동지역개발에북한의돌출행위가부정적인영향을미치고있음을잘알고있기때문이다. 셋째, 투자협력사업의집중성과구체적인행동이뒤따라야한다. 2017년 9 월 7일문재인대통령이동방경제포럼기조연설에서극동개발과한국의북방진출을연계한 9개분야협력사업을제시했다. 러시아는 9개협력이전혀새로운것이아님을인식했다. 이들사업들은이명박정부와박근혜정부의유라시아이니셔티브에서추진되어온사업이었고, 이러한사업에대한실질적인성과가거의없었기때문이다. 다양한협력사업을제시하는것도중요하지만, 실질협 29) 현재러시아국내에는약 5 만명의북한노동자가파견되어일하고있는것으로추산되며, 이를통해북한은연간 1 억 2 천만달러의소득을거두고있는것으로분석되고있다. 현승수, 이경보정 ( 以經補政 ) 의한 러협력, 통일연구원 Online Series 2017. 09. 14. CO 17-27. 30) 푸틴은북핵문제해결과한반도평화체제구축에관련된자신의방안을역제안했다. 러시아는중국과함께한 미가주도하는제재 압박을통한해결에반대하고있다. 북한이핵과미사일도발을중단하고동시에미국과한국역시대규모합동군사훈련을중단함과동시에한반도비핵화와북 미간평화체제구축을병행추진하려한다. 러시아는북한의핵보유국지위를인정하지않으며, 유엔안보리차원의대북제재에는원칙적으로찬성하지만양자제재나강도높은압박은북한체제의붕괴와인도적재앙을초래할수있기때문에반대한다. 이러한입장은금번의한 러정상회담에서푸틴대통령의발언을통해서도확인되었다. 31) 현승수 (2017) 86 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
력으로이어질수있는사업을집중적으로정리해서제시하는것이더효과적이었을것이다. 그리고투자를고려함에있어서지난날과같은페이터 (Paper) 투자가아니라실질투자로이어질수있도록해야할것이다. 러시아극동지역 ( 연해주나하바롭스크지역 ) 에투자협력사무소를설치하는것도하나의방법일것이다. 현지영사관이나경제관련기관 ( 무역협회, 전경련, KOTRA 등 ) 을활용할수도있겠지만, 협력사업을견인해갈현지기관을설치해인력을파견하는것이더바람직할수있다. 이곳에서러시아극동현지의개발전략과극동지역항구조사, 북극항로조사등을전담할수있도록해야할것이다. 극동지역에거점공관이나태스크포스 (Task Force) 역할을할수있는기구를개설해한국기업의진출을지원할것을희망한다. 넷째, 극동지역의선도개발구역 (TOP) 과자유항을활용할필요가있다. 러시아는극동지역개발을보다활발히추진할목적에서선도개발구역과자유항을설정하고있다. 외자유치및외국기업유치전략의일환이다. 동일지역으로진출하는기업에게세제혜택및행정지원, 통관간소화, 일정기간무비자입국, 임대료감면등다양한지원 특혜를부여하고있다. 2017 년 4월현재러시아극동지역에 15곳의선도개발구역이있고, 5개의자유항 ( 블라디보스톡, 바니노, 코르사코프, 페벡, 페트로파블롭스크캄차카항등 ) 이있다. 32) 한국의극동진출은파급효과를고려한전략적투자이면서, 연해주나하바롭스크등에위치한선도개발구역및자유항을적극적으로활용하면서진행되는것이바람직할것이다. 나. 남 북 러 3자경제협력의효과극대화전략문재인정부는남북관계경색과남 북 러 3자협력사업이무산된상태에서출범했다. 문재인정부가들어선이후, 4차례에걸친직간접적인한 러정상간대화가있었음을이미밝혔다. 4차례의만남에서한국정부가러시아에제시한 32) 러시아선도개발구역및블라디보스토크자유항동향, https://news.kotra.or.kr/( 검색일 : 2017. 7. 27) Ⅲ. 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 _ 87
중점협력사업은러시아극동지역발전과북극항로개발에서의협력, 북한문제해결에대한러시아의기여등이다. 협력사업으로제안된내용들중에서 3자협력이가능한영역을탐색해러시아가주도하는방식으로협력사업을추진하는것이효과적일것이다. 첫째, 러시아의중재로한국과북한이한자리에모여 3자협력사업영역을결정해야될것이다. 철도, 에너지, 물류협력사업등남 북 러 3자협력사업을위한양자간합의문이있었지만그러한계획이구체화되지못했다. 박근혜정부시절에나진 하산프로젝트를취소했다. 가스관협력사업뿐만아니라전기와철도등을연결시키는모든사업이중단되었다. 북한을통과하는사업이외에, 러시아극동지역개발사업에서도 3자협력사업이가능하다. 문재인대통령이러시아와의관계가매우중요하며, 한반도문제해결과정에서러시아의역할을기대한다고강조했다. 33) 3자협력사업은러시아의중재로한국과북한이한자리에모여결정해야될것이다. 이러한과정에서제기되는또다른문제는미국변수이다. 2017 년 5월 30일러시아극동연구소의선임연구위원인예브게니김 (Евгений Ким) 의지적처럼한국과러시아의관계에있어서미국변수가영향을미치게되고, 서울과모스크바의관계는북한문제해결에달려있음을강조한내용을기억할필요가있다. 34) 철도와에너지파이프라인연결사업의경우에는판문점을통과하는문제가있기때문에미국이개입되고, 러시아극동지역에서의남 북 러 3자협력사업은 UN안보리의대북제재결의안문제가걸림돌로작용할수있다. 3자협력사업에서미국을설득하는작업은한국의몫이되어야한다. 둘째, 러시아주도의남 북 러 3자협력사업이필요하다. 러시아와북한이 2001 년 8월 TSR과 TKR 연결을위한나진 하산공동개발에합의했고, 35) 노무 33) О.Кирьянов, Мун Чжэ Ин подчеркнул важную роль России в решении корейс кой проблемы, Российской газеты, 17.05, 2017. 34) Обойти США: Москва и Сеул наладят взаимовыгодное сотрудничество, Эко номика сегодня, 30.05, 2017. 35) 나진 하산프로젝트 (Rajin-Hassan Project) 는극동지역의하산과북한나진항을잇는 54km 구간의철로개보수, 나진항현대화사업, 복합물류사업등을골자로하는협력프로젝트이다. 88 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
현대통령이 2004 년 9월러시아를방문해 TSR과 TKR 연결사업에대한논의와함께동시베리아및극동지역유전을공동개발하기로하는양해각서 (MOU) 를체결했다. 러시아는북한으로부터 49년간나진항 3호부두와나진구 21ha 를개발및운영하는사업권을확보하고, 2008 년 10월 4일북 러간라진 ~ 하산철도및라진항개건착공식을조로친선각앞에서거행했다. 이명박대통령이 2008 년 9월러시아천연가스의한국공급에관한 MOU를체결했고, 2011년 9월러시아의데니소프 (А.И.Денисов) 외무부제1차관이북한을방문해북한을거쳐한국으로이어지는가스관건설과유사한노선의송전선건설, 그리고철도연결등에대해논의했다. 36) 3자협력사업을구체화하는차원의방북이었다. 37) 2013년 9월 22일나진과하산을연결하는철도선로가 5년간의개보수를거쳐개통되었다. 38) 한국은동년 11월러시아와북한이함께추진하고있던나진 하산프로젝트에한국이참여하는 나진 하산물류협력사업참여를위한 MOU 를체결했다. 39) 그러나남북관계경색이지속되면서협력프로젝트들은서류상의문건으로남게되었다. 북한에관련된정치적인변수가한 러경제협력관계를결정했다. 문재인정부는 3자협력사업에대한책임과의무를러시아에부여하고, 러시아주도의 3자협력사업에대한한국정부의강력한의지를보 36) ИНФОРМАЦИОННЫЙ БЮЛЛЕТЕНЬ, 30.9,2011, p. 3. 37) 러시아의북한진출과경제협력에걸림돌로작용했던양자간외채문제를긍정적으로해결하면서접근하고있다. 북한의구소련에대한채무의환율적용문제로오랜기간동안줄다리기관계에있었지만, 2012 년 9 월 17 일모스크바에서채무조정에따르는정부간협정이체결되었다. 2012 년 9 월 17 일당시북한의러시아에대한전체채무가 109 억 4 천만달러로결정되었고, 2014 년 5 월 5 일푸틴대통령이북한과의채무조정에관한협정비준에관한법률에서명했다. 양국간협정에따라전체채무의 90% 가감면되고, 잔여 10%(10 억 9 천만달러 ) 는북한이 20 년동안일정한반년주기의 40 회무이자로북한대외무역은행의러시아대외경제은행계좌로산입하는방식으로빚을청산하도록되어있다. 산입된금액은러시아측의북한에대한공식원조차원에서북한영토에서실시되는보건, 교육, 에너지영역의계획실행에필요한자금으로활용된다. Путин решил ратифицировать соглашение об урегулировании долга КНДР, http://ria.ru/world/20140505/( 검색일 : 2017. 8. 2). 38) Открыто железнодорожное сообщение между российским Хасаном и северок орейским Раджином, https://news.rambler.ru/( 검색일 : 2017. 8. 3). 39) 코레일 포스코 현대상선이컨소시엄을구성해나진 - 하산물류협력사업에참여할수있는환경이조성된것이다. 이영형, 중국과러시아의북한북동부진출과유라시아동부지역 Pivot area 의성격, 국제문제연구, 제 14 권, 3 호 (2014 년 ), pp.62~63. Ⅲ. 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 _ 89
여주는그러한입장을취했으면한다. 결국남 북 러 3자협력사업에대한실천의지가모두에게있어야되겠지만, 북한의정치적선택이중요한변수로작용한다. 3자협력사업을위해러시아가북한을설득하는작업은계속해왔다. 한국은 3자협력사업이성사되면좋지만실패해도별무리가없다는입장의소극적인모습을보여왔다. 3자협력사업을위해러시아가북한을설득하고있는상황이기때문에, 문재인정부는이를수용하면서그이후의한반도정치환경변화에대처하는중장기전략을수립해야될것이다. 3자협력사업과북한의핵및미사일개발문제는러시아가적극적으로개입하면서해결할수있도록하고, 한국은협력사업에대한확고한신념을러시아에전달하는것이남북관계및 3자협력사업에유용한자원으로활용될것이다. 한국이북한의돌출행위에주도적으로개입하면서남북관계를경색시킬것이아니라, 러시아가 3자협력사업에대한기대와희망을갖고한반도문제해결에적극적으로나서도록유도하는전략적신사고가필요해보인다. 5. 결론 문재인정부의대러시아중점협력과제는김대중정부이후한국의역대정부가반복적으로주장한내용들이다. 한국의역대정부가준비해온 TKR-TSR 연결사업, 러시아천연가스도입등에너지협력사업, 나진 하산물류협력사업등다양한협력사업들이북한및미국변수가개입되면서중단되었다. 문재인정부가구상하고있는대러시아중점협력과제를성공적으로추진하기위해서는역대정부의그것과차이를보이는방법을개발해야될것이다. 현실성있는한 러양자협력사업과러시아주도의남 북 러 3자협력사업을개발하고, 정치문제를전면에내세울것이아니라경제문제를전면에내세워는방법등이그것이다. 90 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
이러한방법으로협력사업이구체화된다면, 한 러및남 북 러 3자협력과한반도문제해결에대한러시아의기여등모든영역에서긍정적인결과가도출될것이다. 문재인정부가해양세력에의존된외교를추진하더라도, 러시아와의경제협력에부정적인영향을미치는범위및영역에대해서는유연성을보여야될것이다. 한국의투자및진출에대해러시아가확신을갖도록하기위해극동지역 ( 연해주나하바롭스크지역 ) 에투자협력센터를설치하는것이필요해보인다. 경제협력을강화하고, 인적및물적교류를증대하기위해서극동지역에거점공관역할을할수있는기구를개설해한국기업의진출을지원해야될것이다. 그리고문재인정부의대러시아협력사업은정치문제가아닌경제문제를중심에놓고접근했으면한다. 경제협력이단계적으로북한문제에관련된정치적현안문제해결로이어질수있도록접근해야될것이다. 러시아스스로가자신의극동지역개발에있어북한의돌출행위가부정적인영향을미치고있음을잘알고있기때문에문제해결에보다적극성을보일것이기때문이다. 한 러협력사업의구체화전략에있어서는파급효과를고려한투자가필요해보인다. 에너지등특정영역에만한정된투자진출이아니라, 투자에따르는파급효과가현지에서확산될수있도록유도하는투자전략이필요해보인다. 극동지역개발사업에서의파급효과와극동개발과북극항로개발을연계시키는파급효과를고려할수도있다. 그리고한 러간양자협력사업을통해 3자협력사업으로효과가확산되도록유도하는투자전략역시필요해보인다. 남 북 러 3자협력사업은러시아에권한과의무를부여하면서시작되는것이바람직해보인다. TKR TSR 연결사업, 에너지협력사업, 나진 하산물류협력사업, 러시아극동지역에서의협력사업등과같은 3자협력사업은러시아의책임소재를분명히하면서시작되어야될것이다. 북한에대한설득작업을러시아에위임하고, 한국은북한과의관계에서일보후퇴하는전략적선택이필요해보인다. 한국이북한의돌출행위에개입하면서남북관계를경색시킬것이아니라러시아가개입하면서문제해결에나설수있도록유도하는그러한환경을 Ⅲ. 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 _ 91
조성해야될것이다. 결국, 러시아가한반도문제해결과정에적극적으로나서도록유도하는방법의하나는북한과접한러시아극동지역개발에대한기대심을자극하는것이다. 경제가정치문제를해결한다는입장에서한국이보다적극적으로러시아극동지역으로진출및투자하고, 러시아로하여금극동지역개발환경을스스로조성하도록유도하는것이다. 러시아극동지역에대한한국의투자전략과함께러시아로하여금 3자협력사업에대해긍정적인기대를갖도록유도하는작업역시중요하다. 러시아의극동개발과극동지역에서의한 러협력, 그리고러시아가주도하는 3자협력사업을위해러시아스스로가한반도문제해결에적극적으로나설수있도록유도하는전략적신사고가요청된다. 92 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
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Abstract Major Issues of Cooperation with Russia and Related Maximization Strategy in Moon Jaein Administration Lee, Yeoung-Hyeong (International Humanitarian Network Center) This paper has been prepared in the wish that the cooperation with Russia in Moon Jaein Administration will not lead to the fruitless result. It has been also prepared wishing that the path dependency diplomat shown by Korean government will maximize national interest in parallel with meeting Russia s expectation. It is based on the position that economic cooperation can enable us to solve North Korean issue rather than existing way of bringing the solution of North Korean issue to the front. In order to successfully implement core cooperative tasks with Russia in Moon Jaein Administration, we should take approach by separating Korean-led bilateral cooperation and Russia-led trilateral cooperative business among South and North Korea and Russia. Korea-led bilateral cooperation is in the business connecting Far East development and North Pole course. The area to be led by Russia is in trilateral cooperation including the variable of North Korea. If the cooperative business is implement in this way, positive effect will be caused in every respect like the cooperation between Korean and Russia, trilateral cooperation between South and North Korea and Russia, and Russia s contribution in solving the problem on the Korean Peninsula. 98 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
Key Words: Moon Jaein Administration, Cooperative relationship with Russia, Path Dependency, Far East development and North Pole Course, Cooperation between Korea and Russia and Trilateral cooperation of South and North Korea and Russia, Korean Peninsular Issue and Russia s contribution 투고일 : 2017.07.28 심사일 : 2017.09.15 게재확정일 : 2017.09.20. Ⅲ. 문재인정부의대러시아중점협력과제와극대화전략 _ 99
Ⅳ 북핵고도화와새로운대북정책의모색 : 공세적핵전략으로의진화와우리의대응전략 홍석훈 ( 통일연구원 / 제1저자 ) 나용우 ( 통일연구원 / 교신저자 ) 1. 서론 2. 북한핵정책의진화와대외전략 3. 북한핵정책에따른한반도정세변화 4. 결론 : 북핵과새로운대북 통일정책추진전략
북한핵전략을정확하게파악하기위해피어론 (James Fearon) 의 청중비용 (domestic audience cost) 이론을중심으로북한외교정책결정과정에서의국내정치변수를중심적으로분석하고자한다. 청중비용이론에의하면, 일반적으로북한과같은독재국가지도자에게체제의특성상국내여론은중요하지않으며, 의사결정구조또한민주주의체제의국가와달리개인과집단의국내적요소가상대적으로중요하기때문이다. 외교정책의결정구조가다르다는것은이에대한정책대응역시그에맞춰이루어져야한다. 북한과같은개인주의적독재정권은청중비용으로부터매우자유롭기때문에지도자의개인적정치선호도와인식에따라외교정책과대외전략이결정되고있음을주지해야한다. 오늘날북핵의고도화, 미중패권경쟁등한반도평화정착과통일을위한환경은우리에게그다지우호적이지않지만, 한반도평화정착과통일은우리에게시급한과제임에분명하다. 이에북한의핵정책및전략에대한면밀한분석을통해한반도비핵화전략과로드맵을준비해야하며, 나아가우리의지속가능한통일정책을모색해야한다. 주제어 핵전략, 청중비용이론, 독재정권, 외교정책결정, 평화정착, 통일
1. 서론 북한은 2016년 1월 4차핵실험을감행한지얼마되지않은 9월 5차핵실험을감행했을뿐아니라지속적으로중장거리미사일실험을거듭하였다. 이러한군사도발은남북관계를크게경색시켰을뿐아니라북미관계나아가동북아안보환경에큰변화를초래하고있다. 최근문재인정부출범이후 민간교류유연화 방침을제시했음에도불구하고, 북한은신정부등장이후 8차례의미사일발사및 9월 3일제6차핵실험을감행함으로써, 한반도에서의긴장감을더욱고조시키고있다. 1) 북한은핵능력을고도화함으로써국제사회에서핵보유국으로서의지위를보장받으려하며, 동북아에서게임체인저 (Game Changer) 로서위상을확보하려하고있다. 미국트럼프행정부의 최대의압박과관여 (Maximum Pressure and Engagement) 라는대북정책기조로가시화되는한편, 중국역시자신감을바탕으로공세적외교정책을구체화하면서향후한반도를둘러싼동아시아정세의향방을가늠하기쉽지않은상황이다. 트럼프대통령의강한북한압박메시지에도불구하고, 현재김정은정권은영구적핵보유의지를강력하게표명하고있는만큼, 북한의핵위협은우리정부의남북관계개선의지를막고동북아의안보적긴장심화국면을장기화시킬가능성도간과할수없는상황이다. 북한은경제 핵무력병진노선의고수와안보적핵위협을통해남북관계의경색을지속시키고, 미중관계를비롯한동아시아의안보적대결구도를구조화함으로써대내적으로는정권의안정화를꾀하는동시에대외적으로는국제사회에서자신의위상을제고하고자한다. 북한이병진노선을대외정책기조로삼고연이은핵실험, 그리고핵탄두의운송수단인중장거리미사일고도화를위해필사의노력을하고있는데, 이는북한핵정책이대외협상용또는수세적수단을벗어나국내적차원의정권안정화를위한수단과함께보다공격적군사수단으로진화하고있음을의미한다. 북한이핵탄두와대륙간탄도미사일 (ICBM) 1) 연합뉴스, 2017.8.26. Ⅳ. 북핵고도화와새로운대북정책의모색 _ 103
기술을완성한다면, 남북관계와동아시아질서의게임체인저가될수있으며, 지역의안보지형에거대한전략변화를초래할것이다. 또한한미군사동맹의대북핵억지능력에큰타격을줄것이며, 미국은북한의 2차핵보복능력에고심할수밖에없을것이다. 나아가대북협상에있어북한이핵보유국으로인정받고보다유리한상황을점유해나갈것이라는것은명약관화하다. 이러한북한의핵 미사일도발에도불구하고우리에게는한반도평화정착과통일이라는국가적, 전세계적과제가시급하다. 2) 남북관계의개선과한반도평화정착, 그리고한반도통일을위해서는북한의핵정책을분석하여한반도비핵화전략과우리정부의향후합리적이고지속가능한대북 통일정책의청사진과전략을세우는데집중해야만한다. 그러므로본논문은북한의핵정책을분석하고한국의대북전략적대응방안을제시하고, 나아가지속가능한통일정책을모색하는데도움이되고자한다. 2. 북한핵정책의진화와대외전략 가. 북한의정책결정구조분석과청중비용북한의핵전략을분석하기위해피어론 (James Fearon) 의 청중비용 (domestic audience cost) 이론 3) 을중심으로북한외교정책결정과정에서의국내정치변수를중심으로파악하고자한다. 청중비용이란지도자가위협또는공약을실행에옮기지않게되었을때받게되는부정적영향을의미한다. 그에따르면, 국제분쟁또는국가간위기는국내의청중 ( 즉국민 ) 들이지켜보고있는가운데진행되는 2) 한국은해양세력과대륙세력이맞부딪히는전략적접점에위치하는지정학적특수성을갖는데, 그러한특성에서기인하는정책적자율성을더욱심각하게제한하는요인은바로한반도분단구조이다. 채재병외, 동북아지역질서변화와한국의전략, 한국정치외교사논총, 제 34 집 2 호 (2013), pp.276-277. 3) James Fearon, Domestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes, American Political Science Review, Vol. 88, Issue 3(1994). 104 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
공적사건이다. 만약정부가공개적으로상대방에대한강경한대응을공표한이후상대방의위협에굴복해물러선다면국내청중들에의해처벌받게된다. 만일민주주의국가의경우지도자는다음선거에서심판을받고정권획득에실패하는엄청난대가를치러야할수있다. 그러나권위주의국가에서는민주국가의책임성 (accountability) 이결여되어있거나극히미미하기때문에위기시뒤로후퇴한다고하더라도큰정치적대가를치르지않아도되므로국내청중비용이민주주의국가들에비해상대적으로낮다는것이다. 즉, 이러한청중비용이민주주의체제지도자들에게중요하지만, 독재체제의지도자들에게는그러한비용이발생하지않는다는것이다. 4) 북한과같은독재국가지도자들에게는국내여론은중요하지않으며, 의사결정구조에서최고결정자개인과권력엘리트집단이라는국내적요소가보다중요하다. 북한은개인주의적독재정권으로국내청중비용에적용받지않기때문에지도자의개인적인정치적선호도와인식에따라외교정책결정과정과대외전략이변화하게됨을주지할필요가있다. 5) 미국의윅스 (Jessica Weeks) 는국가의정책결정자개인과집단들이국제정치의가장중요한행위자이며국가정책의선호도를결정한다는자유주의적관점에서독재정권의지도자들도민주주의체제와유사하게청중비용을부담하는지에대해분석하면서, 아래의 < 표 1> 과같이권위주의레짐의유형을분류하였다. 4) 민주주의국가들끼리서로전쟁을하지않는다는민주평화론도청중비용이론에의해부분적으로설명될수있다. 김지용, 위기시청중비용의효과에관한이론논쟁및방법론논쟁의전개과정고찰, 1994-2014, 국제정치논총, 제 54 집 4 호 (2014), pp. 195-232. 5) 본연구는왈츠의 3 가지이미지중개인주의행태중심의 first image 와국내정치제도를중심으로분석하는 second image 의통합적사고를통해북한의외교정책을분석한다. Kenneth N. Waltz, Man, the State, and War (New York: Columbia University Press, 1959). Ⅳ. 북핵고도화와새로운대북정책의모색 _ 105
[ 표 1] 권위주의레짐의유형분류 Civilian Audience or leader Military Audience or Leader 비개인 ( 엘리트에의한견제 ) 기제 (Machine) 군부 (Junta) 개인 ( 견제받지않음 ) 보스 (Boss) 강인 (Strongman) 출처 : Jessica L. P. Weeks, Dictators at War and Peace (Ithaca and London: Cornell University Press, 2014), p.17 권위주의정권유형을개인, 일당, 군사로크게 3가지로분류하는게데스 (Barbara Geddes) 의방법론을채용하면서개인성과군사적리더십 (personalism, military leadership) 의두가지독립적단위차원에서기제 (mashine), 군부 (junta), 강인 (strongman), 보스 (boss) 라는지표변수를가지고독재체제를유형별로새롭게분류하였다. 윅스는북한을군사지도자가아닌개인적독재권력을가지는개인적보스권위주의정권으로분류하고있으며, 개인독재정권 (persionalist regimes) 이국제분쟁또는전쟁을일으킬가능성이집단정권 (the group of regime; winning coalition) 에비해훨씬높다는점을주장하고있다. 개인적정권은정권유지와여론에보다자유롭기때문이라는설명이다. 개인주의적보스독재정권인북한은국내청중비용을부담하지않아도되기때문에대외정책에있어호전적이고전쟁을촉발시킬가능성이크다고지적하고있는데, 이러한독재유형을감안한다면대북외교협상을진행하는데보다직접적인의사표현을해야만하고북한의공격적인외교행동에대해서는단호한대처를해야한다고제언하고있다. 6) 또한그는북한이전쟁을수행하게된다면북한내정권변화가일어나고, 평화유지가외부간섭을줄일수있다는것을 6) 윅스교수는권위주의레짐유형별특징에서민주주의체제국가뿐만아니라민간기제독재국가들도국내적정치요인에의한의사결정과정과전쟁에대한개입여부를신중하게결정한다고제시하고있다. 홍석훈, 독재자들의전쟁과평화, KINU 통일 +, 2015 년가을호 ( 서울 : 통일연구원, 2015). p.97. 106 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
외부지도자들이설득시키도록제안하고있다. 7) 그의분석틀에서본다면, 북한의의사결정구조에서는국내적청중비용이적용될수없으므로김정은과권력엘리트들의인식과정책선호도에의해북한의대외정책이결정된다고볼수있다. 따라서근본적으로북한이보다합리적의사결정구조로전환하게하려면 민주주의확산 이라는실용주의적자유주의접근법을적용해야한다. 그러나우리정부의대북 통일정책과외교정책결정과정은북한과달리국내청중비용의영향을크게받을수밖에없으며, 민주주의시스템은이러한국민여론를비롯한국내적요인과대외적요인들의상호작용에의해수립, 실행되는구조라는차이가고려되어야한다. 나. 북핵의고도화와핵전략의진화북한은탈냉전이후사회주의권의와해그리고변화된국제정세하에서체제생존전략으로써상대적우위를점할수있는핵과미사일중심의비대칭군사전략을발전시켜왔다. 8) 비대칭전략은상대방국가의잠재적군사위협에유리한대응을위하여상대방의취약한전력규모, 전투능력, 무기체계면에서상대방이갖고있지않은전략과전술을통하여상대방국가가효과적인군사적대응을못하는전략을말한다. 9) 북한의기본군사전략인선제기습공격, 배합전, 속전속결전략의트리오군사전략에선제적핵개발과미사일능력증대로북한군의완성도를높여왔다. 2014년국방백서에따르면, 북한의전략무기개발과비대칭무력강화에대한실례로공군을중심으로전체병력 1만여명으로늘렸고, 핵무기소형화능력이상당한수준에이른것으로판단된다고발표했다. 또한김정은의지시로자강도일대의군수시설경비와북 중 러접경지역의군사력보강등을위해군단급부대인 12군단을창설한것으로판단했다. 10) 7) 홍석훈, 위의글, p. 97. 8) 정영태외, 북한의핵전략과한국의대응전략 ( 서울 : 통일연구원, 2014). 9) 위의책, p. 75; 정보사령부, 북한집단군 사단 ( 대전 : 육군인쇄창, 2009), p. 19. Ⅳ. 북핵고도화와새로운대북정책의모색 _ 107
2006 년첫핵실험이후지난해 4, 5차 2차례의핵실험을통해핵무력의고도화를국제사회에전파시키고있다. 2016 년 1월 4차핵실험이후북한당국은 새롭게개발된시험용수소탄의기술적제원들이정확하다는것을완벽하게확증하였으며소형화된수소탄의위력을과학적으로해명하였다 라고발표하였으며, 2016 년 9월 5차핵실험에서는 핵무기연구소 명의의성명을통해 노동당의전략적핵무력건설에따라우리핵무기연구소과학자들은북부핵실험장에서새로제작한핵탄두의위력판정을위한핵폭발시험을단행했다 ( 조선중앙TV 중대발표 ) 며공식확인하였다. 11) 지난 9월 3일 6차핵실험이후 핵무기연구소 성명을통해 조선노동당의전략적핵무력건설구상에따라우리의핵과학자들은 9월 3일 12시우리나라북부핵시험장에서대륙간탄도로켓장착용수소탄시험을성공적으로단행하였다 라고조선중앙TV 중대발표를통해밝혔다. 12) 이번까지 6차례의핵실험을통해북한의핵무력이상당부분향상되고있음을부정하기는어렵다. 실제북한핵무기의핵물질량이증가하고있고핵탄두제조기술력이날로향상되는등핵전력이고도화되고있으며, 핵탄두제조기술도 1 세대인핵분열탄과 2세대인수소폭탄을제조할수있는단계사이수준인것으로추정되고있다. 13) 특히이번 6차핵실험으로핵기폭기술이일정수준달성됨으로써북한이스스로강조한 핵무력의완성 이이제목전에와있다. 북한의핵무기고도화전략으로써군력강화를위한 4대전략적노선과 3대과업을제시하고있다. 2015년신년사를보면, 김정은은당의유일적영군체계를강조하며 군력강화를위한 4대전략적노선과 3대과업 14) 의철저한관철과 10) 헤럴드경제, 2014.1.6. 11) 위의글, pp.25-26. 12) 세계일보, 2017.9.3. 13) 정성윤, 북한의핵전력평가, KINU 통일 +, 2016 년겨울호 ( 서울 : 통일연구원, 2016); 이번 6 차핵실험은폭발력, 제조환경및기술력, 고도화수준및북한주장등을종합해보면 수소탄 보다는 증폭핵분열탄 일가능성이높다고보지만, 북한의고농축우라늄즉수소탄일가능성도완전히배제할수없다. 정성윤, 북한의 6 차핵실험 (1): 평가와정세전망, Online Series CO-17-26 (2017), pp.1-2. 14) 4 대군사노선은정치사상의강군화, 도덕의강군화, 전법의강군화, 다병종의강군화이며, 3 대과업은사상무장의강조, 과학기술의발전, 실질적훈련이다. 108 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
군종및병종간유기성을강조하고있어선대의군사관련지침과는다소차이가있다. 다병종의강군화는육군 해군 항공및반항공군등과최근제4군종으로추가된전략군등군종사이를보다유기적으로연계하는새로운전략, 전술의필요성등이반영된것으로보인다. 2006년 1차핵실험이후전방배치전력을 3단계에서 2단계타격체제로통합하고경보병부대를증강하였던공세적인기동전력으로의조직개편과연속선상에있으며핵무기고도화단계에따라군종, 병종간체계를재편성하고 실전능력 을기준으로조율하고있다. 또한북한전략군은 2012년 3월김정은의 조선인민군전략로케트사령부 시찰소식으로전해졌고, 전략로케트사령부는기존의미사일지도국을확대, 개편한것으로 2012년 4월 15일열병식에서 전략로켓군 으로직접호명되었다. 15) 이러한핵고도화전략은김정은체제확립과직접적으로연관되어있으며, 특히김정은은군부장악에사활을걸고있는것으로보인다. 2015년조국해방 70년과조선노동당창건 70년을강조하였고, 김정은자신의군지휘능력을과시하면서자신의부족한카리스마를감추려하고있다. 이러한핵개발과장거리미사일능력증대는김정은정권확립의필요조건이라는판단과함께인민군대가김정은과당의홍위군역할을강조하기위해대대적군사훈련과현지지도를연출하고있는것으로해석된다. 2017년북한신년사에서도이례적으로핵 미사일고도와성과를전면에내세우면서최근성과를구체적으로열거하였으며 대륙간탄도미사일시험발사준비사업이마감단계 에있다고주장하였다. 또한우리의군사훈련중단을요구하면서 핵무력을중추로자위적국방력과선제공격능력을계속강화 라는강경적표현을서슴치않고발표하였다. 이는북한이과거수세적핵정책이었다면, 올해신년사에서는보다공격적핵정책진화하고있음을알수있다. 16) 무엇보다도젊은김정은은부족한카리스마를김일성이미지메이킹홍보와 15) 홍민, 핵경제병진노선이후북한정세종합평가, 제 11 차 KINU 통일포럼 ( 서울 : 통일연구원, 2015), p. 41. 16) 통일연구원북한연구실, 2017 년북한신년사분석및대내외정책전망, Online Series CO 17-01 ( 서울 : 통일연구원, 2017), p. 2. Ⅳ. 북핵고도화와새로운대북정책의모색 _ 109
함께백두혈통을강조하면서자신의정통성을강조하고있다. 여기에항일빨치산 2 3 세와만경대혁명학원출신들을핵심엘리트반열에올려놓음으로써김정은과공동의이해관계를형성시키고있다. 북한엘리트들역시김일성일가의항일빨치산경험을공유하며한국전쟁이후김일성유일체제형성에깊이관여되어있다는역사적사실로부터그들의정통성은김씨일가와동거동락하여왔다고하겠다. 또한권력상층엘리트들은외화벌이등의경제적분야에까지깊이관여하고있는것으로알려지고있듯이, 북한권력엘리트들은김정은과정치적, 경제적이익을공유하고있다. 하지만 2013년장성택숙청, 지난 2월김정남암살등공포정치등강력한통제시스템을지속적으로정치수단으로사용하고있는북한이향후정권의안정성을유지할수있을지에대한근본적인의구심이들수밖에없다. 김정은정권의장기집권을염두에두고당중심의정치체제확립을통해 북한식유일체제 가정치체제로작동하기를기대하고있으나, 권력상층부의공포정치와통제체제는단기적으로그안정성을보장받을수있겠지만장기적으로권력내부의불만과반발로인한북한정치체제의변화가능성은여전히존재한다. 김정은의부족한카리스마를메우고권력공고화를위한전략으로북한핵개발은국내정치적의미가크며, 대외적으로도국가전략의대표적기조로표현되고있다. 종합적으로살펴본다면외부와단절되어있는북한은핵개발을통해국내정치안정화와대외적으로정권보장의수단으로활용되고있다고하겠다. 또한, 북한핵능력고도화에따라대외전략에서도변화하고있다. 북한은과거수세적이고방어적의미를강조하며핵개발을주장해왔으나핵과장거리미사일능력증대에따라보다공격적으로북한핵개발의미를부여하고있다. 최근 8월 8일 ( 현지시간 ) 미트럼프대통령이뉴저지주베드민스터트럼프내셔널골프클럽에서 북한이위협을계속하면화염과분노 (fire and fury), 솔직히말하면현재세계에서본적없는힘과맞닥드리게될것 이라고경고한발언에대해, 3시간후북한은전략군대변인성명을통해 중장거리탄도로케트 ( 미사일 ) 화성-12형으로괌도주변에대한포위사격을단행하기위한작전방안을심 110 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
중히검토하고있다 고대응하는등 17) 미국을상대로공격적이고직접적언급을 통해공격적의미의핵개발을표명하고있다. 다. 북한대외정책의결정요인으로서핵정책북한김정은의대외정책의특징으로김정은의권력승계이후북한지도부는국제적고립과경제제재에도불구하고김정은자신의권력안정화에치중함으로써북한의대외정책에서도국내정치적요소가더많은영향력을미치는경향을보였다. 김정은은자신의권력공고화를위하여당중심의권력재편과핵무장을자신의통치기제로활용하여외부적압박과제재를더욱더악화시키는결과를초래했다. 김정은집권이후의두드러진특징으로핵중심의공격적군사전략과김정은군지도과시인데, 2011 년 12월김정일사망이후초기자신의권력을확립하지못한상황에서보다공격적인외교전략을선보임으로써국내정치권력을확립하고국제사회에서자신의위상을과시하려고하였다. 김정은집권이후북한의대외기조는표면적으로는대내정당성확보를위한자주 평화 친선원칙을그대로유지하고있지만, 18) 사실김정은의외교정책목표는 2013년 3월에 핵무력건설과국가경제발전 을병행하겠다는 병진노선 을채택하는것에서잘드러났다. 선대부터북한은핵개발을통한억지력을기반으로 강성국가 라는체제통치이념을내세우면서 핵개발 과 경제건설 이라는병진노선을대외전략기조로삼고있다. 17) 중앙일보, 2017.8.10. 18) 2014 년북한신년사에서 평화는더없이귀중하지만그것은바라거나구걸한다고하여이루어지는것이아니라 며강경정책적의미를표시하고 조선반도에우리를겨냥한핵전쟁의검은구름이항시적으로떠돌고있는조건에서우리는결코수수방관할수없으며강력한자위적힘 을행사할것표명하였다. 이어김정은을의미하는 민족의존엄 을지킬것을핵심과업으로설정하고, 전통적대외정책이념인자주, 평화, 친선은수사적으로유지하고있다. 통일연구원, 2014 년북한신년사분석, 통일정세분석 2014-01 호 ( 서울 : 통일연구원, 2014), p.11. Ⅳ. 북핵고도화와새로운대북정책의모색 _ 111
[ 표 2] 유엔안보리의북핵및미사일제재성명 결의일지 연도일자내용 2006 2009 2012 2013 2016 7.5 북한, 장거리로켓대포동 2호발사 안보리, 북한도발을규탄하면서미사일관련물자 상품 기술 재 7.15 원의북한이전금지를유엔회원국에요구하는권고적성격의 결의 1695호만장일치채택 10.9 북한, 제1차핵실험강행 10.14 안보리, 북한핵실험을규탄하고대북제재이행과제재위원회구성을결정한결의 1718호만장일치채택 4.5 북한, 광명성 2호 발사 4.13 안보리, 북한의행위를규탄하는의장성명발표 5.25 북한, 제2차핵실험강행 6.12 안보리, 북한핵실험을 ' 가장강력하게규탄 ' 하고전문가패널구성등강경한제재를담은결의 1874호만장일치채택 4.13 북한, 장거리로켓은하3호발사 4.16 안보리, 북한의로켓발사를강력규탄하는내용의의장성명채택 12.12 북한, 장거리로켓은하3호 2호기발사 1.22 안보리, 로켓발사를규탄하고기관 6곳 개인 4명추가해대북제재대상을확대 강화한결의 2087호만장일치채택 2.12 북한, 제3차핵실험강행 3.7 안보리, ' 핵 탄도미사일개발과관련된것으로의심되는북한의금융거래금지 ' 를골자로한결의 2094호만장일치채택 1.6 북한, 제4차핵실험강행 ( 북, 첫수소탄시험성공 주장 ) 1.6 안보리, 북한핵실험규탄언론성명발표 2.7 북한, 장거리로켓 광명성호 발사 안보리, 북한의 4차핵실험과장거리로켓발사에따라북한화물 3.2 검색의무화, 육 해 공운송통제, 북한광물거래금지 차단을주요내용으로하는 ' 역대최강 ' 수위의제재결의 2270 호만장일치 채택 3.17 북한, 탄도미사일 2발동해상으로발사 3.18 안보리, 북한규탄언론성명채택 4.23 북한, 탄도미사일 (SLBM) 발사 4.24 안보리, 북한규탄언론성명채택 6.1 안보리, 4-5월탄도미사일발사비난하는언론성명채택 6.22 북한, 중거리탄도미사일 2발발사 112 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
6.3 안보리, 22 일북한의무수단미사일발사에대해 15 개이사국의동의를거쳐북한의탄도미사일발사를강력히규탄하는언론성명채택 8.24 북한, 잠수함탄도미사일 (SLBM) 발사 8.26 안보리. 북한잠수함탄도미사일 (SLBM) 발사에대한언론성명채택 2016 9.5 북한, 노동 추정준중거리탄도미사일 3발발사 9.6 안보리, 북한의 5차핵실험및안보리결의중대위반강도높게비난. 새로운제재를추진하겠다는내용의언론성명채택 9.9 북한, 제5차핵실험강행 9.9 안보리, 긴급회의후핵실험규탄언론성명채택 10.15 북한, 무수단추정중거리미사일발사 10.17 안보리, 무수단중거리미사일 발사규탄하는언론성명발표 11.30 안보리, 북한의 5차핵실험에대응하는결의 2321호만장일치채택 4.20 안보리, 북한의미사일발사 (16일발사실험 ) 를규탄하는언론성명을만장일치로채택 5.14 북한, 화성-12형 (IRBM) 발사 5.15 안보리, 북한의도발 (14일탄도미사일발사 ) 을규탄하고, 북한에대한추가제재경고등언론성명만장일치채택 5.21 북한, 중거리탄도미사일 (MRBM) 북극성-2형 (KN-15) 발사 5.27 북한, 신형지대공유도미사일시험사격 (KN-06 추정 ) 5.29 북한, 스커드-ER급지대함탄도미사일발사 6.2 안보리, 북한기관 4곳 개인 14명추가제재를담은결의 2356호만장일치채택 2017 6.8 북한, 지대함순항미사일발사 7.4 북한, ICBM급 화성-14형 발사 7.28 북한, ICBM급 화성-14형 발사 8.5 안보리, 북한 ICBM 급미사일발사에대한대북제재결의 2371 호채택 8.26 북한, 탄도미사일발사 8.29 북한, IRBM급 화성-12형 발사 9.3 북한, 제6차핵실험강행 9.11 안보리, 유류공급 30% 차단, 섬유수출전면금지를담은결의 2375 호만장일치채택 9.15 북한, IRBM급탄도미사일 ( 추정 ) 발사 9.15 안보리, 15 일중거리탄도미사일발사를규탄하는언론성명만장일치채택 저자가정리 Ⅳ. 북핵고도화와새로운대북정책의모색 _ 113
첫째, 강경한외교수단으로서핵실험, 장 / 단거리미사일발사시험그리고황폭한대외적발언에있다. 이는선대김정일이구사했던 선군정치 의연장선상에있는데, 핵개발을통한강경한외교정책수행이다. 북한노동신문의어휘에대한내용분석기법을이용한결과, 핵 과 병진 의빈도수 (2008 년 1월 ~2017 년 3월, [ 그림 1], [ 그림 2] 참조 ) 의추이를분석해보면김정은집권내내중요한키워드로나타나고있음을확인할수있다. 19) 노동신문은북한노동당의공식신문으로서북한정권의인식과정책적선호도를가장잘투영하고있는매체이기때문에북한의외교적행태를분석함에있어가장유용한내용분석자료로활용할수있다. 20) [ 그림 1] 노동신문, 핵 어휘빈도분석 (2008 년 1 월 ~2017 년 3 월 ) 19) Krippendorff 는사회주의체제와같이폐쇄적인국가시스템에서정치엘리트나정책입안자들의외교행태를 v 파악하기위해그들이사용하는대중매체또는공식문서에서반복하거나유효한어휘들을분석하는내용분석기법이유용하다고하였다. K. Krippendorff, Content Analysis: An Introduction to its Methodology (California: Sage Publications, 2004), p.8. 20) Sukhoon Hong and Yunyoung Cho, Consistent pattern of DPRK's policy on ROK: What Shapes North Korea's foreign policy? International Area Studies Review, Vol. 20, No. 1 (2017), p.59. 114 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
[ 그림 2] 노동신문, 병진 어휘빈도분석 (2008 년 1 월 ~2017 년 3 월 ) [ 그림 2] 에서나타나듯이, 2013년김정은이핵병진노선을공표한이후지속적으로 경제 핵무력병진노선 을강조하고있음을알수있다. 병진노선 은 2013 년김정은이핵경제병진노선을채택함에따라 2013 년에그빈도가집중되고있다. 특히북한 핵정책 의강조는 [ 그림 1] 을통해분석한다면, 2013 년북한 3차핵실험전후, 그리고 2016 년북한 5차핵실험전후로집중되고있음을확인할수있다. 김정일시대의 선군 정책강조가 병진노선 으로진화되며강조하고있음이내용분석을통해드러난다하겠다. 둘째, 경제적실용주의외교수단이다. 북한은사회주의권국가뿐만아니라자본주의국가들과도경제적협력관계를맺어장기적으로혁명역량을증대시켜정치적으로북한과도우호적으로바뀌게한다는외교적목적을갖고있다. 1994년이후김일성이사망하고김정일이집권하면서북한은실용적경제정책을외교적수단으로활용하여 1994년미국과제네바합의, 2000년한국과 6.15 공동선언, 그리고 2007년 10.4 남북공동선언을채택하였다. 이러한실용주의노선은정경분리원칙으로삼고북한유일체제를담보하는조건이었기에합의가능하였다. 그럼에도북한정권은북한사회와외부와의정보및교류를철저히폐쇄하면서북한내부의동요를막고주체유일사상을지속시킬수있었다. 김정은정권은북한의폐쇄정책을그대로유지하면서경제실용주의를지속적 Ⅳ. 북핵고도화와새로운대북정책의모색 _ 115
으로활용하려했는데, 제3차핵실험과장성택숙청이후북 중간의경제관계가경색되자북 일간의교섭과북 러간경제협력을통해국제사회의고립을벗어나려는경제적실리를추구하고자했다. 여기서주목해야할것은북한외교행태의변화가어디까지나전술적측면의소폭변화라는것이다. 김정은정권은 북한식사회주의 를고수라는정치목표와외교전략틀에서강경적외교자세와폐쇄성을유지시킴으로써결국 북한경제살리기 정책에부정적영향을미쳤고서방세계로부터외교적신뢰성을잃게하는요인으로작용해왔다. 21) [ 그림 3] 노동신문, 협력 어휘빈도분석 (2008 년 1 월 ~2017 년 3 월 ) [ 그림 4] 노동신문, 강성대국 어휘빈도분석 (2008 년 1 월 ~2017 년 3 월 ) 21) 홍석훈, 중국의대북한외교정책기조와전략 : 중국지도부의인식과정책선호도를중심으로. 정치정보연구, 제 17 권 1 호 (2014), p.96. 116 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
노동신문에서도북한은경제적 협력 이나 강성대국 이라는표현을 2013년이후많이언급하지않고있다. 2012 년김정은의집권초기경제에집중하는모습에서 2013년핵경제병진노선을채택하면서보다강력한핵보유의지를강조한결과이며, 경제보다는핵개발및보유에대한선호가절대적으로높아진것으로해석될수있을것이다 ([ 그림 3] 과 [ 그림 4] 참조 ). 위의 [ 그림 1] 에서확인되듯, 2017년들어북한은핵개발에대한표현을자제하고있는것으로보이는데, 이는트럼프행정부의강경한대북정책을자신에게유리하도록변화시키려는의도를것으로이해될수있다. 셋째, 강한민족주의를내세우며대남및대미정책에있어 자주통일 을대외전략으로활용하고있다. 김정은정권은선대가활용한 민족적자주 ( 우리끼리 ) 를대남전략으로채택하여남한사회를선동하는동시에미국과는민족자주를실현시키기위한명목으로미군철수를요구하며정전협정을평화협정으로전환하여수세에몰린북한정권의생존을보호받으려하고있다. 노동신문을통하여북한김정은이강조하는키워드분석을통해간접적으로북한의정책선호도가가시적으로나타난다고가정한다면, [ 그림 5] 에서보이듯김정은집권이후핵정책의중요성은가장중요한사안이라는것을알수있다. 이러한선호도패턴을감안한다면, 북한의내부정치적사안이대외정책에도결 [ 그림 5] 노동신문, 주요키워드어휘빈도분석 (2008 년 1 월 ~2017 년 3 월 ) Ⅳ. 북핵고도화와새로운대북정책의모색 _ 117
정적인변수로작동되고있다고하겠다. 결국북한김정은정권의 핵병진 정책은북한식수령체제가존속하는한지속될수밖에없다. 북한정치체제는청중비용이적용되지않기에정책적합리성이나책임정치가담보될수없기때문이다. 또한북한김정은정권이지속되고있는한북한지도부의의사결정구조나정책의지가바뀔가능성은희박하다. 즉, 북한의핵개발로인한대북제재와압박이가중된다하더라도북한의대외정책기조에서 북한식시스템존속과김정은정권보장 이라는국내정치적요소가중요하며이러한지도부의정책적선호도와인식이반영될것이라고예상할수있을것이다. 이와같은분석틀에서향후북한김정은정권의핵개발정책은국내정권유지수단으로서, 대외공격적안보수단, 그리고국제협상테이블에서보다유리한상석을차지하려는의도를가지고핵정책이유지및진화할것이다. 이에따른전략과전술상일정수준의변화는가능할것이나, 북한핵개발의지는멈추지않을것으로예상된다. 3. 북한핵정책에따른한반도정세변화 조셉나이 (Joseph S. Nye, Jr) 는핵무기는 공포의균형 (balance of terror) 이란특이한형태의세력균형을만들어냈다고지적하고있다. 22) 또한 2차세계대전이후 3차세계대전의발발을제한하는역할을핵이담당했다고하면서효과적핵억지의요소로능력 (capability) 과핵무기가사용될수있을것이라는신뢰성 (credibility) 이작동되어야하고, 그신뢰성은분쟁과관련된사안에따라결정된다고설명한다. 이와관련핵무력사용에있어조셉나이교수는도덕 (ethics) 과여론 (public opinion) 때문에핵보유국가들이핵사용에대한제한성을보인다는것인데, 앞 22) J. Nye and D. Welch, Understanding Global Conflict and Cooperation, Ninth Edition (Pearson, 2013) pp.176-178. 118 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
서언급한바와같이북한은청중비용적용이어렵고정책결정과정에서도덕적제한을받기가힘들다는상황이다. 결국북한의핵보유는핵억지능력보유뿐만아니라안보적공세성이급상승한다는것을말해준다. 북한이핵탄두기술과대륙간운반수단능력을확보한다면, 미국의예방전쟁 (preemptive war) 에북한이대미 2차보복수단을갖는다는의미를다시금상정해야한다. 미국은북한의보복능력이있다고가정한다면미북간협상과압박에있어또다른국면을맞이할수있기때문이다. 미국의입장에서는대북한정책에있어, 이러한북한의핵능력과투발수단의고도화는핵무장이전의북한과다른차원의접근방법을채택할수밖에없다. 물론, 안보적차원에서남북관계에서한국이주도적관계를선점하기가용이하지못하다는점이다. 북한의핵개발은일차적으로대외체제보장을위한군사적안보수단으로활용되지만, 동시에김정은정권의연착륙을위해그리고군사지도자이미지 ( 수령체제존속 ) 확립을위해핵과전략미사일개발은지속될것으로보인다. 2017년북한은미국트럼프행정부와남한의문재인정부출범과맞물려 대결 과 대화 라는두가지옵션을마주하고있다. 추가핵실험감행과 ICBM 발사실험등군사도발을감행해미국을자극할경우트럼프의개인적성향을고려할때군사적옵션을선택하는최악의상황으로전개될수있으며, 반대로북한이대화테이블로나와미국과평화협정논의등을통하여진정성있는대화를이어나가면서남북관계를우호적으로개선시킨다면북한은과거와달리북미관계의개선을꾀할수있는기회를잡을수있다. 지속적인도발행위에도불구하고, 지난 5월노르웨이북미 1.5트랙접촉에서최선희북미국장은 당당한핵보유국이며... 인정을하건그렇지않건이는객관적사실 이라고주장하면서도추가핵실험및미사일발사를중단하기위한조건을미국측에전달했다. 23) 이러한모습은북한이미국과의대화가능성을여전히갖고있음을보여주는것이다. 23) 최선희북외무성국장지난 5 월핵실험중단조건제시했었다. 중앙일보, 2017.9.4 Ⅳ. 북핵고도화와새로운대북정책의모색 _ 119
그러나한편북한의기존대미협상전략행태를돌이켜보면북한은탐색적도발과대화유도라는양면전술을구사하고있는행태와크게다르지않다고할수있다. 문재인정부출범이후 신베를린구상 으로대표되는화해의제스쳐에도불구하고, 북한은여전히고강도의전략적도발을감행하고있다. 문재인대통령당선직후 5월 14일 화성-12 형 중장거리탄도미사일 (IRBM) 발사를시작으로 5월 21일 북극성 2형 중장거리탄도미사일 (MRBM), 5월 27일신형지대공요격유도무기체계 ( KN-06 추정 ), 5월 29일 스커드계열 IRBM, 6월 8일지대함순항미사일, 7월 4일 ICBM급미사일 대륙간탄도로켓화성-14 형, 24) 7 월 28일 화성-14형, 8월 26일단거리탄도미사일발사, 8월 29일 IRBM 급 화성-12형, 9월 15일탄도미사일발사등신정부출범이후에만총 10차례에걸쳐군사도발을지속하였고, 지난 9월 3일제6차핵실험을감행하였다. 이러한행태는북한은트럼프의대북정책이완전하게확립되기전자신의존재감을제고하는동시에북미협상에있어유리한입장을선점하기위한목적에서도발을감행하고있는것으로이해된다. 북한은핵과미사일기술고도화의현시를통해트럼프정부의대외정책에서북한문제에대한우선순위를격상시키려는의도이자미국과의협상에서평화협정체결등북미관계정상화와평화공세를병행할것으로예상된다. 6차핵실험은이러한의도 25) 가반영된것으로한국을비롯한국제사회의대응및제재강도에따라북한은여러채널 (1.5, 2트랙 ) 을활용하여북한의입장-핵보유국으로의인정-을전파하는동시에미국과의북 미간평화회담, 핵군축회담등북미간대화와협상을유도하려고할것이다. 북한은정경분리원칙을고수하며남북관계보다북미관계에보다무게를둘것으로보인다. 실제문재인정부출범이후다양한채널을통해대화의메시지 24) 국가과학원명의로 대륙간탄도로켓화성 14 형 발사에성공했다고발표했다. 노동신문, 2017.7.5; 이에대해한국, 미국, 일본정부도미사일시험의성공을인정하고있지만, 재진입기술의완성도에대한기술력확보및 ICBM 제조능력의완성단계로는보지않고있다. 25) 정성윤은 6 차핵실험 ( 미니수소탄 ) 을감행한동기로 1) 핵고도화완성을위한단계적목표의일환이자, 2) 대미강압을통해북핵국면의주도권강화라는군사적 정치적차원에서찾고있다. 정성윤 (2017), 위의글, pp.2-3. 120 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
를보내고있음에도이에대해북한은의미있는대응을하지않고있다. 이는북한이핵능력의고도화로인해자신들이한반도정세에우위를차지하고있다고생각하는것으로남북관계를통한경제적이익보다는미국과의협상을통해자신들의체제보장과남북관계에서의우위를중요시할가능성이크기때문이다. 미국트럼프행정부가한국에게북한문제의주도권을인정하면서북한과의적극적인대화와협상에응하지않은결과가미사일시험을비롯최근핵실험까지감행하게되는요인으로작용한것이다. 이를통해북한은미국과의담판을유도하며다시한반도로끌어들이려하고있다. 북한의대남정책으로 통일대전 구호를생각해본다면, 우리정부의민간교류활성화및남북관계개선의지와무관하게강경한대남정책은지속될것으로보인다. 남북관계의악화원인을우리정부에게떠넘기면서, 핵능력및미사일능력의고도화를수단으로한국을배제하려할것이다. 이러한북한의행태는이미김정일이구사했던 선군정치 의연장선상에있다. 이러한강경한대남정책은남북간체제경쟁차원에서지속적으로수행될것으로보이는데, 이는남한과의군사적긴장감조성을통하여북한내부의정치적능력을결집하고미국의군사적압박과경제봉쇄정책에맞서반제국주의논리를전개시켜체제정통성의확립에활용하고자하기때문이다. 그럼에도불구하고, 북한에게남한의경제적지원과협력역시절실하다. 이를위해선대김정일이취해왔던 정경분리 와 체제보장 조건을남한에제시하면서 북한식유일체제 의안정성확립과 경제발전 이라는두마리의토끼를잡으려할것이다. 그러나핵문제의근본적해결이없는상황에서북한의해외투자유치와외화벌이정책은성공하기어렵고, 이러한위기를돌파하기위해서는한국의지원과협력이필요하다. 북핵고도화의진전에따라대미 대남주도권을확보했다는판단이서면, 전략적으로남한과의대화분위기를조성하면서자신의경제적실리를추구할가능성을배제할수없다. 그렇다고하더라도김정은정권은북한체제가위협당하거나정치적관여가우려되는상황이발생할경우 최고존엄모독 이유로언제든대화를단절할수도있다. Ⅳ. 북핵고도화와새로운대북정책의모색 _ 121
북한이핵및미사일기술고도화를활용해평화협정등미국과의양자협상을강조하며한국을배제하려는의도가보다분명해지고있는상황에서미국과한국간긴밀한공조가무엇보다중요해지고있다. 미국은지난 6월한미정상회담을통해서강력한한미군사동맹의강화와한미간대북정책긴밀한공조를약속하였으며, 한반도문제의한국주도및문제해결최종수단으로대화원칙을확인하였다. 26) 그렇다고하더라도미국은 미국우선주의 (American First) 를기조로외교정책을구상및실행할것으로예상되기때문에, 북한이핵및미사일고도화를지속한다면혹은레드라인을넘어간다면최대압박 (Maximum Pressure) 을실행할수도있다. 27) 특히지난한미정상회담의공동성명내용을보면, under the right circumstances 에서대북대화재개조건으로삼고있다. 이는미국이우선제재에집중하고있으며대화를위한올바른여건에대한조율이필요하다는점이다. 그러므로새로출범한문재인정부의대북정책의구동에있어미국과의조율이필요하다는것을인식해야한다. G20 정상회의와안보리대북제재결의안 2375호채택과정에서잘드러났듯이, 중국과미국간패권경쟁이북핵및한반도문제를하위구조화시켜북핵문제의해결에부정적영향을미치고있다. 실제이번 6차핵실험이후미국주도의고강도대북제재가또다시중국과러시아에의해상당수준완화되었다는사실에서이를확인할수있다. 28) 미중간의협력과갈등관계가반복하는것을어쩔수없으나, 만약미중이동아시아에서의패권경쟁에과도하게집착하게된다면북핵문제와한반도통일문제는간과될수밖에없고중국은북한을자국의동맹국으로서재인식하여대미완충국가 (buffer zone) 역할을중시할수있다. 김정은정권역시이러한미중틈새벌리기를전략적으로활용해중국으로부터안 26) 조선일보, 2017.7.3. 27) 맥매스터미국국가안보보좌관은최근기고를통해미국우선주의에기초한지역별선별적균형과안보비용의재분배를거론한바있다. H,R, McMaster and G.D. Cohn, America First Doesn't Mean America Alone, Wall Street Journal, 2017.5.3. 28) 6 차핵실험이후 9 월 11 일 ( 현지시간 ) 만장일치로채택된유엔안보리의새로운대북제재결의안 2375 호에서는미국이강력하게요구했던원유금수, 해상봉쇄, 김정은자산동결등이른바 끝장제재 가중 러의강경한반대로통과되지못하면서 무용론 까지제기되고있다. 헤럴드경제, 2017.9.12. 122 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
정적정권유지와경제지원을보장받을가능성이커진다. 일본정부역시미국의군사동맹국으로서역할분담이커지게된다면, 보다더적극적으로한반도문제에개입하려할것이다. 한반도통일을위한국제적환경은우리에게분명난망한상황이다. 미 중간의패권경쟁구도가심화되고있는지금의상황은우리에게유리하지않은상황이기때문에한국정부는그어느때보다적극적인통일외교에나설시점에와있다. 4. 결론 : 북핵과새로운대북 통일정책추진전략 김정은정권은 북한식유일체제 와 폐쇄적북한식사회주의 그리고핵개발을포기하지않고있으며남한뿐만아니라주변국과도도발과대화의양면전술로줄다리기외교를지속하고있다. 한국은 2000년남북정상회담을계기로교류와협력의대북관여정책을전개했으나북한의변화는우리의기대치를만족시키지못했다. 오히려북한은 2000년대이후연평도해전, 천안함폭침, 연평도포격, 최근 8월의목함지뢰도발등끊임없는도발과책임성없는합의와파기를반복하며북한에대한신뢰성을잃게했다. 최근문재인정부출범이후우리정부는북한과의대화 협력을표방해왔으며, 지난 7월 19일문재인정부의 국정운영5개년계획 에서 국가비전-5대국정목표국정전략-100대국정과제 를발표하고 남북간화해협력과한반도비핵화 전략을바탕으로북한을대화로이끌고, 북한비핵화와평화체제구축의포괄적추진으로북핵문제를평화적으로해결하여한반도의평화정착을추진하면서남북대화와교류를재개를통해남북합의법제화하여 한반도신경제지도 구상을본격추진할것과대북정책에대한초당적협력과국민적지지를강화하여통일공감대를확산할것을공표한바있다. 29) 문재인정부출범이후우 Ⅳ. 북핵고도화와새로운대북정책의모색 _ 123
리정부는수차례북한과의대화를촉구했지만북한은이에대해무시혹은거절로일관하고있다. 지속적인대북제재와압박정책에도북한은급기야 6차핵실험까지감행하여우리정부의대화와협력기조에찬물을끼얹고있다. 그러나남북관계의개선은한반도와동북아평화정착에중요한단초이다. 무엇보다우리정부는북한비핵화와남북관계개선의선순환을위해노력하고있지만, 북한의변화를유도할수있는보다새로운정책적대응을모색해야할시점임이분명하다. 물론북한의핵과군사적도발에대해서는단호한대처가반드시필요하고, 이를위해미국을비롯한국제적수준의대북제재압박은이루어져야한다. 최근채택된안보리결의 2375 호이행과경제적제재와압박은북한의핵및미사일고도화를막고정책노선변화에중요한수단이기때문이다. 또한, 향후남북관계의개선과한반도평화정착을위해서라도우리정부가현실적으로강한안보적대응태세와압박이북한과의협상에서도필요한사안임에틀림없다. 북한의핵개발이과거방어적차원에서핵과 ICBM 능력고도화로공세적차원의핵정책으로진화하고있기때문에이러한북한의핵무장은한반도정세에도큰영향을줄수밖에없다. 만약북한이실전핵배치가가능하게된다면우리에게도큰위협이자부담이된다. 당장우리정부도 대화 또는 전쟁적수단 을선택해야하는부담감을가질수밖에없을것이다. 우리의대북정책역시화해 협력을근간으로한반도의평화정착과통일을위해남북간대화를추진하고있으며, 한반도통일이라는장기적목표를실현하려면국내, 국제적변수들을파악하고대배해야만하는데북한의핵개발은한반도평화와남북관계개선에엄청난위협이라는것은명약관화하다. 하지만우리정부주도의남북관계개선, 그리고한반도정세를이끌어나가려면북한의핵개발저지도중요하지만우선적으로남북관계개선이시급하기때문에 ' 투트랙 (two track)' 전략으로추진해야할것이다. 29) 국정기획자문위원회, 문재인정부국정운영 5 개년계획, 2017 년 7 월. 124 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
그러나동시에장기적으로북한의정책변화를유도해야하는데, 이를위해북한을협상테이블로나오도록하는게급선무이며, 이것이바로얼어붙은남북관계개선의첫단계이다. 남북대화창구의복원등양자협상을기본으로한반도평화체제및동북아안보협력등을위한다자적협상창구를확보해야한다. 물론북한이핵, 미사일등군사적도발을포기하지않는한 북한핵문제 협상은난망하지만, 북핵문제의해결과정에서한국의주도적역할을할수있는공간을지속적으로만들어내야한다. 현재시점에서국제적수준의대북제재압박기조를유지하되, 포괄적관여정책이필요하다. 북한과의비핵화협상은어렵다하더라고남북대화는꼭필요하다. 즉, 대북협상전략에서새로운차원의대화창구를열수있도록 전략적억지 와 남북한교류협력 이균형의원칙을통해추진되어야할것이다. 이를위해우선남북간당국회담과민간교류가병행되어야하며, 특히정치적요인들이민간교류확대를방해해서는안된다. 경색된정부차원의교류가쉽지않은현실에서우선적으로민간차원의교류협력과환경, 문화적접근법을보다가시적으로추진해야할시기라생각된다. 민간부문의필요에따라인도적지원과적극적관여도필요한상황이다. 이과정에서우리정부는남북간교류가유지될수있도록제도적장치를마련해야하고동시에인류보편적가치를기반으로하는남북협력관계를추진할수있도록뒷받침해주어야한다. 특히남한은지속적인북한의변화를정권과주민을분리하여이원적대응과정책적준비가필요하다. 이러한관점에서우리국민들에게북한정권과주민을분리해서인식하도록유도하고건전한통일교육을통해서다문화에대한보편적가치과인권적접근법으로남남갈등을없애고나아가글로벌시대에보조를맞추어나갈필요성이요구된다. 평화통일정책의추진이라는것은남북통일이평화적으로남북간합의에의해이루어져야한다는뜻이므로우리사회의통일필요성에대한공감대와통합을동시에추구해야한다. 국제적차원에서는기존의미국, 일본, 중국, 러시아등한반도주변 4국대상의통일외교를견지, 강화하는동시에통일외교에대한공감대를국제적으로 Ⅳ. 북핵고도화와새로운대북정책의모색 _ 125
확대시켜야한다. 2차세계대전이후한반도를둘러싼동아시아는이념적 정치적실험실이었으며치열한경쟁구도가형성되어왔던역사적경험을감안한다면한반도의평화적통일은세계평화에가장큰축이며업적이라는인식을확산시켜나가야한다. 또한우리의통일정책추진은국제사회의협력과이해가없다는많은한계가발생할것이다. 다시말해한반도의평화통일을위해서는국제사회의협력이필요하며, 이를위해서는해외네트워크구축과외교적노력이요구된다. 마지막으로우리정부의대북 통일정책을수행함에있어, 국민과의협의와이해가필요하다는것이다. 작년촛불정국에서보았듯이우리의민주주의수준은상당한발전을이루었고, 앞서언급한청중비용이철저하게적용받는사회로발전하고있다. 민주주의제도와절차, 그리고여론형성은우리정부의국가정책수립에절대적인정당성담보와정부평가잣대가되기때문이다. 우리사회의정치지도자, 정책입안자들은이러한민주주의발전단계를인식하고주권자들과의소통과협의가무엇보다도중요한시점이라는것을이해해야할것이다. 126 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
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중앙일보, 2017. 8. 10; 2017. 9. 4. 헤럴드경제, 2014. 1. 6; 2017. 9. 12. Fearon, James. Domestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes. American Political Science Review, Vol. 88, No. 3 (1994). McMaster, H. R. and G. D. Cohn G. D. America First Doesn't Mean America Alone. Wall Street Journal, 3 May 2017. Hong, Sukhoon and Yunyoung Cho. Consistent pattern of DPRK's policy on ROK: What Shapes North Korea's foreign policy? International Area Studies Review, Vol. 20, No. 1 (2017). Krippendorff, K. Content Analysis: An Introduction to its Methodology. California: Sage Publications, 2004. Nye, J. and Welch D. Understanding Global Conflict and Cooperation, 9th Edition. Pearson, 2013. Waltz, Kenneth N. Man, the State, and War: A Theoretical Analysis. Columbia University Press, 1959. Weeks, Jessica. Dictators at War and Peace. Ithaca and London: Cornell University Press, 2014. 128 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
Abstract The Acceleration of North Korea s Nuclear Capability and the Searching for South Korea s New Policy toward North Korea : Evolution of North Korea s Offensive Nuke Strategy and South Korea s Response Strategy HONG, Suk-Hoon (Korea Institute for National Unification) NA, Yong-Woo (Korea Institute for National Unification) In terms of analyzing North Korea's nuclear strategy, Dr. James Pearon's domestic audience cost theory is useful to understand what's role in DPRK's domestic factors in it decision making process. This paper would like to concentrate on North Korea's domestic matters in North Korean foreign policy rather than structural factors surrounding the Korean peninsula. Authoritarian regime like North Korea would tend to its political leader and power elites instead domestic opinions and external pressures. Therefore, this article is more focusing on North Korean political leader's priorities and perception toward the foreign policies. Also, we try to find out appropriate strategic options against the North's nuke provocation, and how the domestic audience cost in South Korea has played in policy making process toward North Korea. Ⅳ. 북핵고도화와새로운대북정책의모색 _ 129
Key Words: Nuclear Strategy, Domestic Audience Cost Theory, Authoritarian Regime, Foreign Policy Decision-making Process, Peace Settlement, Unification 투고일 : 2017.07.28 심사일 : 2017.09.15 게재확정일 : 2017.09.20. 130 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
Ⅴ 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 이영균 ( 가천대학교 / 제1저자 ) 이범찬 ( 가천대학교 / 교신저자 ) 1. 서론 2. 연구분석의틀 3. 미국국내정치와트럼프정부의대북정책 4. 향후트럼프정부의대북정책전개방향 5. 결론
북한의 6차핵실험과미국본토를타격할수있는대륙간탄도미사일시험발사성공은기존의동북아와한반도안보구도자체를흔들어대북전략의변화를강요하고있다. 이에따라향후미국의대응이주목되고있다. 본연구는오바마의 전략적인내 대북정책에서트럼프의 최대의압박과관여 정책으로변동되는데미국의국내정치요인이미친영향을검토하고, 향후압박과관여라는상반된정책개념중어디에중점이두어질것인지를살펴한국의미국과의대북정책조율에참고토록하는데있다. 향후트럼프정부의대북정책전개방향은 1ICBM발사성공등북한의핵 미사일개발가속화, 2중국의대북압박한계, 3미 중간경쟁관계가속, 4트럼프지지율하락과탄핵가능성, 5트럼프의일방주의적외교정책성향증대등제재와압박을강화하는구심력이 1문재인정부의적극적인대북관여및포용정책추진, 2중 러의대화를통한북핵문제해결요구등관여를강화하는원심력보다커서 최대의압박 정책으로나아갈것으로전망된다. 이에문재인정부는한 미간대북정책에엇박자가나지않게긴밀한상호조율이필요한바고려할사항으로는 1지금의북한은김대중 노무현정부시절의북한이아니라는점, 2안보문제를남북의스펙트럼으로만보지말것, 3북핵문제해결의핵심적지렛대는균형외교가아니라한미동맹임을재확인할것, 4트럼프행정부의대북선제타격에사전대비, 5한국이배제된미 북평화협정체결에대비한외교등을들수있겠다. 주제어 국내정치, 대륙간탄도미사일, 대북정책, 압박과관여, 균형외교, 한미동맹
1. 서론 탈냉전후초강대국으로서미국의대외정책은세계질서의흐름을주도해왔으며, 그흐름에가장큰영향을미치는변수로작용하여왔다. 세계질서재편과정에서미국은핵과미사일등대량파괴무기 (WMD) 의확산이세계안보를위태롭게하기때문에핵확산금지조약 (NPT) 및국제원자력기구 (IAEA) 등국제적레짐을통해이를저지하려는노력을지속해왔다. 이런미국의핵과미사일확산금지정책에정면으로도전하고있는나라가바로북한이다. 북한은 1985년에가입했던핵확산금지조약 (NPT) 을 1993년에탈퇴를선언하면서본격적인핵개발을시작했다. 김일성은북한주도의한반도적화통일을달성하기위해서는미군철수와유사시증원군지원차단없이는불가능하다고판단하고이를실현시키기위한전략으로핵개발을선택했다. 뒤이은김정일은김일성의유지를받들고냉전종식후체제유지를위해주민들수백만명이굶어죽는가운데서도선군노선을내세워핵개발을지속추진했다. 김정은집권후 핵무력경제병진노선 을내세우며 6차례의핵실험과미국의본토를타격할수있는대륙간탄도미사일개발에성공함으로써이제실질적인핵보유국이됨으로써이론적인위협이아니라실질적인핵위협이되고있다. 그간미국과국제사회는여러차례에걸친유엔안보리제재및양자제재등을통해북한의핵개발을저지하기위해다각도의노력을경주했으나북한의협상결과파기와핵개발지속그리고중국의형식적인제재등으로결국실패했다. 이제김정은이미국본토를타격할수있는대륙간탄도미사일시험발사에성공함으로써기존의동북아와한반도안보구도자체를흔들면서미국등국제사회의우려를자아내고있다. 또한미 중이동북아주도권을잡기위해 북핵파워게임 으로정면충돌양상을보이고있다. 트럼프대통령이대북영향력이큰중국을겨냥한전면적압박을예고하자시진핑주석은 중국은항미원조 6.25 전쟁에서미국한테승리했다 는공개발언 1) 을통해미국에맞서고있다. Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 133
한편미국의조야에서는공공연히선제타격론이제기되고있는가운데한반도영구분단및평화협정체결등새로운한반도문제해결접근법이논의되고있다. 이와함께미국국민의과반수이상이대북선제타격에찬성하고있으며, 미국의회도북한원유수입봉쇄및세컨더리보이콧 ( 북한과거래하는제3국의기업이나개인을제제 ) 내용이포함된대북제재패키지법안을압도적다수로통과시키는등미국내반북분위기가널리확산되고있다. 이처럼한반도는일촉즉발의위기상황으로치닫고있어 6.25 이후가장큰안보격변기를맞고있다. 본연구는미국의대북정책이한반도장래운명을결정한다는점을감안, 미국의대북정책에대해거시적요인과미시적요인을체계적으로탐색할수있는 Kingdon의 정책의창 이론을활용하여트럼프정부의대북정책기조가미국국내정치요인과어떻게연관되어형성되는지살펴보고, 트럼프의대북정책기조의중점방향을변동시킬요인이무엇인지밝혀트럼프정부의대북정책전개방향을전망하고대응방안모색에있어고려해야할사항이무엇인지탐색해보는데그목적이있다. 2. 연구분석의틀 미국의대북정책은곧한반도안보에핵심과제라는점에서많은학자들에의해지속적으로연구되어지고있다. 특히하상식 (2016) 은미국의대북정책에대한분석에 Putnam 의양면게임과 Mesquita 의정책선호공간모델을활용하고있고, 유호근 (2015) 은오바마 1기행정부의대북정책분석에있어관료정치모델을적용하고, 박성관 (2010) 은동일한사례를 Rosenau 의외교정책분석틀을활용하여분석하고있다. 2) 1) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/08/02/2017080200134.html 시진핑주석은 8.1 건군 90 주년기념연설에서 인민군대는항미원조전쟁 (6.25) 등에서승리해국위를떨쳤다 고언급. 2) 하상식 (2016). 미국의북한비핵화정책실패와한미공조. 국제정치연구, 19(2): 1-34. 134 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
이들선행연구와차별적으로본연구에서는정책변동을설명하는데유용한 Kingdon의 정책의창 이론을원용하여오바마의 전략적인내 라는대북정책기조가민주당에서공화당정부로의정권교체라는 기회의창 이열리면서어떤요인에의해어떻게변동되었는지를분석하고, 트럼프정부의대북정책방향을결정할요인들을검토해향후전개방향을전망해보고자한다. Kingdon 이제시한 정책흐름모형 이단기간의정책변동설명에유용할뿐아니라대북정책이정권교체나외부환경흐름의변화가있을경우정책변동이불가피하게이루지게되는특성을갖고있기때문에동이론을원용하고자한다. 정책기조, 정치참여자그리고정책환경이대북정책결정및변동에영향을주는주요요인이라는점을감안할때정책흐름모형은이들의역할과상호역학관계를잘설명해줄수있다. 또한대북정책은이익집단에의한영향력이상대적으로약하고, 정치나정책문제의흐름이보다강하게작용한다는측면에서대북정책변동및일관성분석에도움을줄수있는모형으로판단된다 3) Kingdon 의정책흐름모형의핵심은정책문제의흐름, 정치의흐름그리고정책대안의흐름으로 3가지흐름이결합하여정책의제설정이이루어지고, 대형사건이나정권교체와같은정치적사건이일어나면세가지흐름의결합작용이이루어지게되어 기회의창 이열리게되고정책변동이일어나게된다. 그러나미국의대북정책과관련하여정책대안이제시되는경우는드물기때문에위의세가지흐름가운데정책대안의흐름은주변정세의흐름으로대체해볼수있다. 하지만본고에서는미국의대내정치적요인을중심으로살펴볼것이기때문에고려대상에제외키로한다. 이상에서논의한 Kingdon 의모형을토대로트럼프정부의대북정책변동을설명하기위한분석모형을그림 (1-1) 과같이나타낼수있다. 유호근 (2015). 미국의대북정책결정의동학 : 오바마 1 기행정부를중심으로. 평화학연구, 16(4): 275-295. 박성관 (2010). 미국오바마행정부의대북정책결정요인에관한분석. 국제정치연구, 13(2): 7-100. 3) 조승현. 북핵문제가한국정부의대북정책에미치는영향에관한연구. ( 서울 :2006), 동북아연구, 21(2):203-222 (2006). Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 135
[ 그림 1] 트럼프정부의대북정책변동분석을위한모형 정책문제의흐름대외정책중대한사건이나위기정치의흐름정권의교체여론 ( 싱크탱크 / 언론 ) 정부-의회관계리더십주변정세의흐름북한한국중국 정책변동의 창 정책변동 상기분석의틀을트럼프정부의대북정책변동문제에적용하게되면각각의흐름에대해다음과같이설명될수있다. 첫째, 정책흐름에의한변동요인으로는행정부가추구하는대외정책과북한의핵실험등중대한사건이나위기를들수있다. 대외정책은각정권이추구하는정책의주된방향으로정권이교체될경우우선적으로검토하게되며, 여기에는기조설정에영향을미치는여러가지요소및전임정권의정책성과및평가등이포함된다. 중대한사건및위기는미국의국익에중대한영향을미치는핵실험이나미사일발사가일어나면정책문제의흐름이발생하는것을의미한다. 둘째, 정치흐름의변동요인으로는정권교체, 정부와의회와의관계, 여론및최고정책결정자의리더십등을들수있다. 미국에서정권이교체되면새로운정치흐름형성과함께기존의정책에대한재검토가이루어지게되고이는북핵문제와관련한정책변동의창이열리도록유도하게된다. 정부와의회와의관계가협력적이냐갈등관계냐는대외정책결정에영향을미치게되며이또한정책 136 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
변동을유인하게된다. 미국의싱크탱크및언론은북한의핵문제와관련여론을선도하게되며이역시중요한정치의흐름이다. 이와함께최고정책결정자인대통령의정치철학, 개인적사상및소신등개인적특성은문제해결방향및정책일관성에영향을미쳐정치적흐름에도영향을준다. 셋째, 미국의대북정책은북한이핵문제를두고어떤행태를보이느냐에따라달라지는상응성이강하다. 또한미국과군사적동맹관계를맺고있는한국의대북정책과정권의성향등은미국의대북정책결정및변동에고려사항의하나이다. 그리고북한과동맹관계를맺고있는중국의대북 대미관계도대북정책변동에영향요인의하나로볼수있다. 3. 미국국내정치와트럼프정부의대북정책 가. 정책문제의흐름먼저트럼프행정부의외교정책기조를살펴보자. 트럼프대통령은 미국우선주의 (America First Policy) 와 힘을통한평화 (Peace Through Power) 4) 를외교정책기조로삼고있다. 미국우선주의는중요사안에서발을빼겠다는신고립주의 (New Isolationism) 또는불간섭주의 (Neo-interventionism) 를의미하는것이아니라세계정치 경제문제에있어자유, 민주주의및인권등의가치보다미국의국익 5) 을우선한다는것이다. 특히, 미국우선주의는자국의이익을 4) The Washington Post. Trump to focus on peace through strength over Obama s soft power approach. 2016.12.29. (https://www.washingtonpost.com/politics/ trump-to-focus-on-peace-through-strength-overobamas-soft-power-approach/ 2016/12/28/286770c8-c6ce-11e6-8bee-54e800ef2a63_story.html?utm_term=.dedf1 47acd1d) 5) 미국의국익 (National Interest) 은국민과미국영토, 해외거주미국인을보호하고민주주의와정치적자유를수호하고, 경제적번영을증진시키고, 이런목적을이루기위해타국과의우호적관계를유지하는것으로, 미국의국익은중요성의정도에따라사활적이익 (Vital Interests), 핵심적이익 (Critical Interests), 중대한이익 (Serious Interests) 등으로대별된다. 사활적이익은미국본토수호와이와관련된문제로, 국가가동원할수있는모든 Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 137
지키기위해서는미국의우월한경제력과군사력을최대한활용하겠다는힘의논리를강하게함축하고있다. 트럼프는 2차세계대전이후확립된다자간국제질서를미국우선주의로대체하려고한다. 미국우선주의는기본적으로국제규범에기반한외교관계를국력에기반한권력관계로바꾸려는것이다. 트럼프는양자관계에서상대적으로우위에있는국력을최대한활용해상대로부터양보를얻어내고자신이그편익을독식하려고한다. 트럼프는자유무역을준수하는미국을다른나라들이이용하고있기때문에다자간질서를지탱하는기반이되는다자간자유무역체제는해체되어야하며, 이것이미국의국익에부합한다고생각한다. 6) 트럼프의또다른외교정책기조는 힘을통한평화 실현을위해국방력을강화하는것이다. 그는역사상가장강력한군대를만들겠다고했다. 7) 트럼프행정부의국방정책은이전정부의정책과는달리핵전력의대대적인현대화와증강에초점을맞추고있다. 트럼프는핵전력의절대우위를강조하면서미국의육해공공격수단인핵트라이어드 (triad), 즉대륙간탄도탄, 전략폭격기및잠수함발사탄도미사일 (SLBM) 의첨단화를계획하고있다. 트럼프는핵전력증강과함께미사일방어체제를강화하여중국과러시아를동시에압박하는한편상호확증파괴 (MAD:mutually assured destruction) 개념 8) 까지폐기 9) 하려고한다. 트럼프는대통령취임직후신행정부의정책기조의슬로건으로미국우선주의를선언하고이에기반한여섯가지중점정책을발표 10) 하였다. 여섯가지외교정책의핵심은 힘을통한평화 와 불공정무역관행에대한강경대응 이다. 군사력과자원을이용해수호되며, 핵심적이익은국가생존과직접적관련이없지만장기적으로사활적이익이될가능성이있는이익이다. 중대한이익은사활적 핵심적이익들에직간접적으로영향을줄수있는것들이라고정의된다. 6) 고명현. 트럼프의외교기조와대북정책. 아산정책연구소 issue brief 2017-09. 7) 도날드트럼프. 김태훈옮김 불구가된미국. 이레미디어, (2016), P.79. 8) 상대방이핵공격을해오면공격미사일등이도달하기전또는도달후생존해있는보복력을이용해상대방도절멸시키는전략으로핵전쟁이일어나면누구도승리할수없다는전제아래행하는핵억제전략 9) Dodge, M. The Trump Administration s Nuclear Weapons Policy: First Steps. The Heritage Foundation. 2016.11.13. 10) http://www.whitehouse.gov/america-first-foreign-policy( 검색일 :2017.5.17.) 138 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
다음으로트럼프행정부의동아시아정책을살펴보자. 미국의아시아정책을책임지고다루게되는국무부아태담당차관보가아직까지결정되지않은데다안보분야주요보직에중동과유럽의전문가들이포진하고있어 11) 트럼프의동아시아정책이확정되어발표되기까지는상당한시간이걸릴것으로보인다. 1990년냉전체제가종식되면서미국은세계유일초강대국이라는패권적지위를유지해왔다. 그러나 9.11테러와 2008년금융위기를겪으며그위상이다소흔들리는데반해중국은년 10% 이상성장을지속하면서아시아의지역강국으로부상하게되었고, 그에따라미국의지배적위상이심각한도전에직면하게되었다. 12) 이에트럼프정부는제대로대응하지못한오바바정부를비판하면서중국의패권도전에적극대응해나가는것을동아시아정책의기조로삼고있다. 트럼프는 IS를직접적인위협으로보지만중국을대단히야심이강한경쟁자나적으로간주하고더큰위협으로인식하고있다. 13) 트럼프는중국이불공정한거래를통해미국에경제적손실을입히고있으며, 군사적현대화를통해미국에실질적인위협으로성장하고있고, 더나아가남중국해의군사화를통해미국의지위와권위를훼손하고있다고본다. 이런중국을다루기위해강력한힘의우위를유지해야한다는현실주의적시각이강하다. 14) 이러한트럼프의인식에기초한트럼프행정부는미국의주요이익이걸려있는동아시아지역에적극개입을통해자신의기존리더십을유지하고발전시키려는재균형전략을지속할것이다. 특히트럼프는현실주의적국제정치관 15) 을갖고있어군 11) 트럼프행정부의주요외교 안보라인이라고할수있는매티스 (James Mattis) 국방장관, 멕매스터 (H.R.MacMaster) 국가안보보좌관, 캘리 (John Kelly) 국토안보부장관 ( 현재비서실장 ) 모두중동에서근무한경험은있으나아시아근무경험은전무 12) Friedberg, Aaron L., Contest for Supremacy - China, America, and the Struggle for Mastery in Asia,(W.W. Norton&Co Inc, 2011), pp.11-23/ 패권경쟁 - 중국과미국누가아시아를지배할까? 애런프리드버그저, 안세민역. 까치, pp. 11-23. 13) Trump, Donald, Great Again: How to Fix Our Crippled America, New York: Simon & Schuster, Inc, (2016), p.42. 14) Ibid., p.33. 15) 트럼프는자신의저술 "Great again" 에서국방력강화를통해강한힘의우위를유지하는것이외교전략의기초라고했고, Time to Get Tough" 에서연방정부의가장중요한기능이국방이라고했고중국은대규모군사력증강과미국을무릎꿇릴수있는사이버전쟁무기들을창조해내는과정에있다고하면서중국에대응하기위해미국이군사적근육을약화시 Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 139
사적재균형을보다강화해나갈것이다. 한편아시아의동맹유지를위해레이건 (Ronald Reagan) 의힘을통한평화 전략을추구하며, 남중국해에대한중국의공격적행보에대해적극적으로대응 할것이며, 특히오바마정부와달리남중국해자유항행권을강력히수호하겠 다 16) 는의지를보이고있다. 중국에압박을가해북한핵문제를해결하려고하 며, 역내동맹강화를통해동아시아에서미국의리더십을지속유지하는한편, 이를뒷받침하기위해미국의태평양함대의활동을강화하는전략을구사할것 이다. 셋째로트럼프정부의대북정책기조를살펴보자. 북한이마지막인 6 차핵실 험을전격적으로실시한가운데대륙간탄도미사일이뉴욕 시카코등본토를 타격할수있는데다, 2018 년신뢰할만한핵탑재 ICBM 을실전배치할수있을 것으로전망 17) 하고있어트럼프는당장핵탄두를장착한북한탄도미사일이미 국을직접위협하는상황을맞게되었다. 실제로 7 월 ICBM 급미사일발사이후 日상공통과탄도미사일발사 6 차핵실험등에따라트럼프는북한의 핵문제 는세계의큰문제로실질적인위협이되기때문에현상유지는용납할수없다 는입장 18) 을보이면서탈냉전후전례없이강경하게북핵문제해결을외교정 책최우선순위로삼고여기에전력투구하고있다. 트럼프행정부의대북정책기조는무력공격을포함한모든수단을동원해제 재와압박강화를통해북한이핵과미사일개발프로그램을폐기토록하는것 이다. 19) 즉중국을포함한국제사회가대북제재를강화해북한의돈줄을철저 히차단하고, 북한과의군비경쟁을촉발해정권과경제를아노미상태로몰아넣 어스스로핵을포기하든지아니면협상테이블로나오든지하겠다는것이다 킬게아니라강화해야하는것은명약관하하다고주장 16) Alexsander Gray and Peter Navarro. "Donard Trump's Peace through Strength Vision for the Asia-Pacific." Foreign Policy, (November 7,2016). 17) 북핵시계앞당긴미국, 침묵하는한국 http://news.joins.com/article/21793134( 검색일 : 2017.7.27.) 18) 4.24 트럼프, 유엔안보리 15 개국대사초청오찬에서언급 19) 4.24 조셉윤미국무부대북정책특별대표, 동경에서열린한미일 6 자회담수석대표회담에서언급 140 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
마지막으로주요한사건이나위기요인에대해살펴보자. 트럼프대통령취임이후미국국민의생명과재산을위협하고국가이익에영향을미칠만한사건으로는 1북한의대륙간탄도미사일발사성공, 2웜비어 (Otto Warmbier) 미국대학생사망사건 20) 등이다. 그외최악의인권유린테러로세계의주목을끌었던김정은의이복형김정남의독가스테러사건 21) 등을들수있다. 김정은은지난미국독립기념일 (7.4) 과연이어미국이핵보다더경계하는대륙간탄도미사일 (ICBM) 을시험발사해했으며이에성공했다. 북한의 ICBM 개발성공은미국의본토공격능력을갖추게되어미국국민의안전에심각한위협이되는데다패권국미국의위신을훼손하게되는등미국이설정한레드라인에근접한것으로볼수있다. 따라서이는선제타격을포함한군사적조치등질적으로다른대북정책을추진하는방아쇠역할을할수있다. 웜비어사망사건은미국국민들의반북정서를고조시키는한편국민의생명과재산보호를최우선적인정부역할로생각하는미국국민들에게는트럼프정부가본연의역할을제대로못했다고생각할것이다. 이는향후있을중간선거나차기대통령선거에도영향을미칠수있을것이므로보다강경한대북정책추진등어떤형태로든대북정책에영향을미칠것이다. 동사건에대해트럼프대통령은 정말로끔찍한일 22) 이라고비판했으며, 국무부는북한을세계유일의여행제한국으로지정 23) 했고, 미하원외교위아시아 태평양소위는북한인권법을 5년더연장하는재승인법안과북한에외부정보를투입하는 '2017 권리 지식정보증진법안 ' 을의결했다. 24) 20) http://mbn.mk.co.kr/pages/news/newsview.php?news_seq_no=3257951( 검색일 : 2017.7.12.) 25) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/02/24/2017022402728.html( 검색일 : 2017.7.12.) 22) http://news.kmib.co.kr/article/view.asp?arcid=0923767675&code=11141400&si d1=int( 검색일 : 2017.07.10.) 23) http://tk.newdaily.co.kr/news/article.html?no=351725&imp=ndcast( 검색일 : 2017.7. 28.) 24) https://www.voakorea.com/a/3902338.html( 검색일 : 2017.07.10.) Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 141
나. 정치의흐름 (1) 정권의교체통상정권이교체되면신임대통령은자신의정책적선명성을보여주고지난정부의정책에대해비판해온의회나정책연구기관과여론을수렴해새로운정책을내놓기때문에정책의변동이발생하게된다. 클린턴행정부에이어집권한부시정부는클린턴정부의대북정책을유화정책이라고비판했다. 제네바합의는북한이핵확산금지조약 (NPT) 을위반하고불법적으로핵개발을추진했음에도불구하고동결댓가로막대한반대급부를약속한것은다른불량국가들에게나쁜선례를남겼으며, 북한과의미사일협상을지나치게성급하게다루었다비난하면서대북유화정책에서강력한힘을바탕으로하는강경한대북정책으로선회했다. 25) 다음으로부시행정부에서오바마정부로넘어오면서오바마는부시행정부가북한의핵개발을방지하지못한원인이비효율적인대북압박정책만있고대화가없었기때문이라고하면서대북유화정책을시사했다. 그러나집권후바로북한의핵실험과장거리미사일발사로지켜지지않을직접협상보다제재를통한압박을하면서, 북한이협상을준수할수있는여건이형성될때대화를하겠다는 전략적인내 를대북정책기로로설정하였다. 트럼프는 북한의핵과미사일개발이지속되어서는안된다 는강한인식을갖고, 오바마정부가추진해왔던 전략적인내 라는대북정책이북한의핵과미사일개발저지를위해실제아무것도하지않은것과마찬가지라고비판했다. 트럼프정부는안보조직의의견, 의회의요구및정책연구기관등의여론을반영해군사적옵션도포함한 최대의압박과관여 (maximum pressure and engagement)' 를대북정책기조로설정했다. 25) 김일수. 클린턴과부시의대북정책비교분석 : 영향력과전략을중심으로. 대한정치학회보 제 12 집 (2) 호 (2004), P.7. 142 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
(2) 행정부와의회간의관계및의회의요구미국의헌법은외교정책과관련해행정부와의회가정책형성과집행에역할을함께하도록규정하고있다. 26) 헌법은전쟁과외교를수행하는권한과책임을대통령에게부여하였으나전쟁을개시하고주요외교조약을승인하는권한과군비를조달 지원하는권한은의회에부여했다. 27) 미국헌법은대외관계에영향을미칠수있는권한을대통령, 상원과하원에게부여하면서어느기관이결정적으로최후적인영향을행사하는냐하는문제는구체적사안에따라다르게방치해놓고있다. 28) 냉전종식이후외교정책결정과관련미국의회의역할은보다강화되어왔다. 미국의정책결정과정에서다양한이익과세력의이해관계와의견이공개적으로표명되고교환되는장소가의회이며, 의회내에서논쟁은미국행정부의정책결정과변화에영향을미친다. 29) 의회는대외정책결정에있어서법안, 결의안, 청문회등을통해행정부에영향을미친다. 결의안은법적구속력은없으나행정부한테새로운아이디어를제공하거나정책개발동기를부여하고기존의정책방향을지원하는등의효과를가지고있다. 북핵문제가대두된이후미국의회는수십차례의상 하원결의안통과를통해행정부의대북정책을견제하였다. 결의안의내용들은때로는법안에포함되기도해강력한구속력을발휘하기도한다. 그리고미의회는청문회활동을통해서행정부의정책을검토하고비판함으로써정책변동에영향을미치게된다. 북한이 6차례의핵실험과 60차례이상미사일시험발사를하고, 지난독립기 26) James A. Nathan and James K. Oliver, Foreign Policy Making and the American Political System,(Maryland: Johns Hopkins University Press, 1994), p. 2. 27) 미국헌법 2 조 2 항은대통령은군총사령관이며외국과조약을협상하고외교업무수행에책임을지지만, 외국과조약을체결하는데있어서상원의충고와동의를얻도록하고있음 28) Edward S. Corwin, The President, Office and Power, 1787-1957, (New York: New York University Press, 1957), p. 171. 29) 박영호, 미국의국내정치과대북정책 연구총서 2000-12 ( 서울 : 통일연구원,2000.12) pp.5-10. Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 143
념일 (7.4) 과연이어 (7.28) 뉴욕 시카코등본토를타격할수있는대륙간탄도미사일발사에성공함에따라미국의회는초당적으로북한과거래하는중국 러시아기업까지제재하는강력한대북제재법안을통과시키는등정부를강하게압박하고있다. 존메케인 (John Sidney McCain III) 상원군사위원장과린지그레이엄 (Lindsey Graham) 상원의원은대북압박수위를한층더끌어올릴것을주문 30) 했으며, 4월25일상원군사위에서열린청문회에서도선제타격과대북응징을요구하는강경발언이주를이루었다. 또한코리가드너 (Cory S. Gardner) 상원외교위원회아태소위원장도북핵해결을위해서는군사옵션을포함한모든수단을활용할것을주장했다. 31) 하원은에드로이스 (Edward Randall Royce) 외교위원장이대표발의한 대북차단및제재현대화법 32) 을표결에부쳐찬성 419명, 반대 1명으로압도적찬성으로통과시켰고, 북한의원유수입을금지하는초강력제재법안을압도적찬성으로통과시켰다. 33) 한편대북선제공격가능성까지시사했던트럼프가갑자기김정은을긍정적으로평가하면서만나겠다고하는등극단을오가는대북발언 34) 을하자여야를 30) 4.25 의회에서기자들과인터뷰에서메케인은 트럼프대통령은모든옵션을검토하고있으며, 북한을선제타격하는방안도고려하고있다 고언급했으며, 그레이엄은 트럼프대통령의의지를과소평가해서는안되며, 핵심은북한이 마을에새보안관이왔다 는점을깨닫게하는것이다 라고말했음 31) 4.25 존스홉킨스대국제대학원 (SAIS) 이주최한토론회에서 미국은북핵해결을위해모든경제 외교적수단은물론필요하다면군사적옵션도활용해야한다 고언급 32) 5.4 공화 민주양당이초당적으로공동발의해통과시킨새대북제재법안은북한에대한원유및석유제품유입을봉쇄하는것은물론이고북한의국외노동자고용금지, 북한선박운항금지, 북한온라인상품거래및도박사이트차단등전방위제재방안을담고있다. 또현행 대북제재이행강화법 과유엔안전보장이사회 ( 안보리 ) 대북제재결의에담기지않았던강력한신규제재를포함하고있다. 특히제재대상과행위를구체적으로세분화해북한으로의달러유입경로를완전히차단, 북한의경제적고립을심화시키는데초점을맞췄다. 33) http://www.hankookilbo.com/v/0c14b1aa681041818bea902c6336d497( 검색일 : 2017. 5.10.) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/07/27/2017072700219.html ( 검색일 : 2017.7.27.) 7.25 미하원은대북제재패키지법안을표결에부쳐찬성 419, 반대 3 의압도적표차로통과시켰으며, 통과한동법안은북한의원유와석유제품수입을봉쇄하고북한노동자고용금지, 북한선박운항금지, 북한온라인상품거래와도박사이트차단등북한정권유지와핵 미사일개발에필요한모든자금줄을차단하는내용을담고있음 34) 트럼프는김정은을미치광이라고했다 (2015 년 9 월 ) 가 27 세에정권을잡은뒤유지하는것은쉽지않은일로꽤영리한녀석 (4 월 30 일 ) 이며 적절한상황이되어만나게되면영광스러울것 (5 월 1 일브룸버그통신인터뷰 ) 이라고언급 144 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
막론하고비판을쏟아냈다. 존메케인 에드로이스위원장등공화당의원들 조차도지금은김정은과대화할때가아니고압박을더욱강화해야할때라고 하면서트럼프의발언을비난하면서견제에나섰다. 35) (3) 대통령과안보관계주요인사의리더십일국의대통령이어떤성격의소유자인가그리고어떤가치관과세계관을갖고국가를이끌어가느냐하는리더십은국가정책수립및변동에직접적인영향을미친다. 특히대통령이주요외교 안보정책결정에있어참모들과상세협의없이트위터등 SNS를통해상의하달형태로이루어지는트럼프정부에있어서는더욱그럴가능성이높다. 트럼프는초등학교때부터공격적이고단호 36) 했으며, 항상리더로군림하면서폭력적방법을동원해서라도자신의생각을알리고이기고저했고, 사건을일으켜다른사람을시험하는것을즐겨했다. 37) 부동산투자자인트럼프는인권과자유, 민주주의 평화와안전등의가치보다이익을우선하는외교를추진하고있다. 트럼프는자신이거래를성사시키는천부적인능력의소유자로생각하면서, 협상을할때목표를높게잡고크게생각하며, 선택의폭을넓히기위해유연한자세로한가지거래에만몰두하지않고여러가지방식을고려한다. 또한그는관심을불러일으켜동요를일으키게하기위해언론을최대한활용하고, 사람들의환상을자극해일을성공시키기위해약간의허세도필요하다고본다. 38) 이런원칙에기초해트럼프는 1싸울 35) 메케인은 MSNBC 와의인터뷰 (5.4) 에서 김정은은독재자보다더나쁜폭군인데트럼프대통령의모순된발언때문에너무혼란스럽다. 북한은세계에서가장큰정치범수용소를가진나라로그러한발언은전세계에우려를불러일으킨다 (5.2) 고했으며, 에드로이스하원외교위원장은 지금은북한과대화할시점이아니라압박을더욱강화할때로북한이핵프로그램을중단하도록압박하기위해중국등다른국제사회와공조해야한다 라고언급 (5.2) 36) 트럼프는초등학교 2 학년때음악선생이음악에대해아무것도모른다고생각해주먹을휘둘러얼굴을멍들게했으며이일로학교에서쫒겨날뻔했고이런연유로부모님들이 8 학년때뉴욕군사학교에보내게되었음 37) 도날드트럼프. 거래의기술. ( 서울 : 살림, 2016), pp.93-107. 38) ibid. pp.71-89. Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 145
자신이없으면위협하지도않고, 적과는죽을때까지싸우며, 2처음에세운기본목표는절대타협하지않고, 3미국을다시위대하게만드는일은백악관그리고미국전체에대한위엄을회복하는일부터시작할것이라고주장했다. 39) 트럼프는확실히승리를선호하며패배를경멸한다. 그는안보문제를해결하는데도상대국의약점을협상칩으로활용할것이다, 트럼프는닉슨대통령이후미중관계를정의해왔고, 중국의역린이라고할수있는 하나의중국 원칙을재검토하겠다고협박까지했다. 40) 또한트럼프는북한의 핵과미사일위협은정말정말 (really really) 중요한사안 41) 이고분명히크고큰 (big big) 문제 42) 이며, 우선순위가매우매우 (very very) 높다 43) 고평가하면서북한을아주강력히다룰것이라고했다. 유엔총회연설 (9.19) 에서트럼프는북한을타락한정권이라고규정하고, 북한이미국과동맹국을위협하게되면북한을완전히파괴 (totally destroyed) 할수밖에없다 고하면서군사적옵션도배제하지않고있음을강조했다. 44) 또한트럼프대통령은북한과무역 금융거래를제3국의개인과기관을제재할수있는 세컨더리보이콧 을전면시행하는행정명령에서명 (9.21) 했다. 45) 다음으로미국의한반도정책과대북정책결정및변동에가장큰영향을미치는국무부와국방부의리더십에대해살펴보자. 국무부는본래대외정책을총 39) ibid. pp.221-228. 40) Jonathan D. Pollack, Donald Trump and the Future of U.S. Leadership: Some Observations on International Order, East Asia, and the Korean Peninsula, The 5 th KRINS-Brookings Joint Conference Paper. February 2017. pp.12-13. 41) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/02/18/2017021800261.html/2.16 백악관기자회견 ( 검색일 : 2017.5.18. 16:17) 42) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/02/15/2017021500290.html/2.13 튀르도캐나다총리와정상회담후기자회견 ( 검색일 : 2017.5.18. 16:30) 43) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/02/12/2017021200508.html/2.10 아베일본총리와의정상회담후기자회견 ( 검색일 : 2017.7.2. 15:27) 44) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/09/20/2017092000223.html( 검색일 : 2017.9.22 11:58) 45) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/09/23/2017092300178.html( 검색일 : 2017.9.23 11.35) 세컨더리보이콧전면시행으로 1 북한과의도적으로거래하는모든금융기관에제재를부과하고,2 북한을다녀온선박과항공기는 180 일간미국입항을금지하며,3 북한의건설, 에너지, 정보기술 (IT), 의료, 광업, 섬유, 운송산업과관련기관과개인제제하게된다. 146 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
괄하고, 국방부는군사 안보정책이외교정책의핵심영역을차지함에따라외교정책결정과정에서큰역할을담당해왔다. 렉스틸러슨 (Rex Wayne Tillerson) 국무장관은비즈니스협상가로모든문제에대해명쾌하고분석력이뛰어난사람이나외교와안보분야에서는경험이전혀없는문외한이다. 지난청문회에서그는 남중국해문제와관련해중국의인공섬건설을중단시키고남중국해접근을막겠다 고하는등현실과동떨어진답변으로외교경험이일천함을그대로보여주었다. 46) 이처럼국무장관의외교안보분야경험부족은동분야에대한트럼프대통령의영향력이미칠수있는여지가그만큼커질수있다는것을의미한다. 하지만미국의안보전문가는트럼프가힘이있는지도자가될것이지만거래이외의전략적사고를지니고있지는않기때문에많은부분을각료들에게의존하게될것이라고했다. 47) 틸러슨은북한문제와관련해상원외교위인준청문회에서북한을적이라고표현하고북한이국제규범에순응하기를거부하기때문에세계에중대한위협이되고있다고강한거부감을나타냈다. 또한국제법위반을더이상묵과할수없다고하면서뭔가조치를취해야해야한다고하는등선제공격가능성마저배제하지않았다. 중국의북한핵포기압박의빈약속을더이상받아들일수없으며대중관계에서북핵문제에대한태도를중요한잣대로삼겠다는강한의지도표명했다. 48) 이는중국의대북지원으로김정은이핵장난을치고있다는중국에대한부정정인식에따른것으로중국을강하게압박해북핵과미사일문제를풀어보려는의지를피력한것이다. 매티스 (James Mattis) 국방장관은중부사령관을지낸직업군인으로 1950년이후처음으로군출신이국방장관에임명됐다. 49) 그는직설화법과저돌적성 46) http://news1.kr/articles/?2883421( 검색일 :2017.5.20.) 47) http://news.joins.com/article/21137917/1,18 존햄리미국전략국제문제연구소 (CSIS) 소장의중앙일보인터뷰기사 ( 검색일 : 2017.5.20.) 48) https://www.coons.senate.gov/newsroom/press-releases/senator(1.11)( 검색일 : 2017.5.20.) 49) 청문회직후상원은 군전역후 7 년이지나야만장관이될수있다 는규정을매티스 (2013 년전역 ) 내정자에게만적용하지않는내용의특별법을찬성 81 표, 반대 17 표의압도적표차로통과시켰다. 하원군사위도같은내용에대해 34 대 28 로통과시켰다. Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 147
격으로미친개 50) 라는별명을가진강경매파로뛰어난전투역량과지적진지함을지닌명장으로평가받고있다. 이란핵합의에대해불만 51) 을제기하면서 2013년초중부사령관재임중전격전역했다. 또한매티스는 미국이군사력을사용해야할때망설이고주저하는오바마대통령의정책으로인해러시아 중국 이란이과감해지고있다 면서오바마대통령의군사안보 외교정책을정면으로비판했다. 매티스는 문제가도착할때까지기다려서는안되며강력히개입해미국이역할을다해야한다 는개입주의적철학을갖고있다. 매티스는상원인준인사청문회에서첫번째목표로재래식및핵전력의증강을제시했는데이는상대적으로작은핵전력을보유하고있는중국의핵억지력을붕괴시킬수있는군사적압박을가함으로써중국의불안감을부채질해서중국이북한을압박하고북한이스스로핵을포기하게만드는전략을구사하려는것으로학자들은평가하고있다 52). 동청문회에서북핵문제와관련해서는 북핵은미국에심각한위협으로선제타격등을포함한뭔가조치를해야한다 53) 고하는등강력한대응의지를밝혔다. 중국이북한핵을두둔하고보호하는것이자국의안보에부담이된다는인식을갖게해서중국이북한을압박해핵을포기하게끔하겠다는간접압박전략을피력했다. 이와함께매티스장관은 북한이핵과미사일실험을통해기술을향상시키고있으며, 미국에직접적인위협이되고있다 면서 핵무기를탑재한대륙간탄도미사일을북한이보유할때까지기다려서는안된다 고강조했다. 또한 6차핵실험에대한유엔안보리대북제재결의에저항해북한이일본본토를가로지르는중거리미사일을발사한후기자들의질문에그는 서울을위험에빠뜨리지 50) 매티스는해병대근무시부하들에게 1) 도발하면모두죽여버린다 2) 해병대는패배자라는글자를쓸줄도모른다 3) 무기를쓰기전에머리를써라 4) 사냥꾼이되지않으면먹잇감이된다고훈시 51) 매티스는 비록이란핵합의가타결되었더라도중동의안정을위해이란의위협에대비가충분하지않다 면서오바마대통령과다른입장을피력 52) 고명현, 매티스의방한에안도할수없는이유, 아산정책연구소, 2017 년 2 월 53) https://www.armed-services.senate.gov/hearings/17-01-12-confirmationhearing_-mattis 매티스는북핵과미사일저지를위한미국의선제타격가능성을묻는질문에대해 어떤것도 ( 논의의 ) 테이블에서배제해서는안된다 고대답 ( 검색일 : 17.07.02 16:37) 148 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
않고북한을타격할수있는군사적옵션있다 54) 면서다양한군사적옵션을검토하고있음을시사했다. 한편 우리가외교적방법으로이상황을해결하지못하고북한과전투가벌어진다면재앙적전쟁이될것 55) 이라고하면서외교적수단과대화를통해문제를해결하려고노력할것도강조했다. (4) 주요정책연구기관정책연구기관이내어놓는정책아이디어나주장이미국의대외정책결정에직접적으로얼마나영향을미치는지는측정키어려우나, 이들의활동이국무부 국방부등대외정책기관이나의회그리고오피니언리더들에게는중요한영향을미친다. 56) 그리고정책연구기관은행정부가인력을충원하는데있어일종의저수지역할을한다. 57) 공화당과트럼프의정책공약에영향을미친헤리티지재단및미외교협회등주요정책연구기관의대북정책건의내용을간략히살펴보자. 미국의많은대외정책엘리트들은오바마정부가북한의핵 미사일개발을제대로저지하지못하는데대해많은좌절감을보여왔다. 정책연구기관이생산한보고서를관류하고있는공통된흐름은북한대외관계의 90% 이상을점유하고있는중국에대해제재할것을강력히주장하고있다. 미국기업연구소 (KEI) 의에버스타트 (Nicholas Eberstadt) 는 미국의대북정책은주로군사적조치로이뤄져야한다. 그리고지금은중국으로하여금북한지원에대한댓가를치르게해야할시점 이라고중국을통한대북압박을주장했다. 58) 한미연구소의조엘위트 (Joel Wit) 는단계별강압외교 (phased coercive 54) http://news.donga.com/3/all/20170919/86402774/1#csidx2c0ab055f258ba5be7134 523e4e9476( 검색일 :2017.9.23. 07:58) 55) http://www.cbsnews.com/face-the-nation/2017/05/28.( 검색일 : 2017 년 7 월 2 일 21:38) 56) David D. Newsom, The Dimenson of Foreign Policy, (Indianapolis: Indiana University Press, 1996), pp.159-161. 57) 정책연구기관은정권교체시정치적임명직자료센터를개설해연구원중정치적임명직위에충원되고자하는사람들한테편의를제공 58) Nicholas Eberstadt. Wishful Thinking has Prevented Effective Threat Reduction in North Korea, National Review, February 29, 2016. Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 149
diplomacy) 방식 59) 을트럼프행정부에대북정책으로제안했다. 이와더불어북한의잘못된행동에대해서도중국이계속감싸는경우미국은중국과심각한위기도감수할수있다는메시지를보내는차원에서북한과거래하는중국기업에대한제재 (secondary boycott) 를가해야한다고주장했다. 60) 중도적성향이강한브루킹스연구소도트럼프행정부한테북한의체제생존과직결되는조치를취할것을건의하고있다. 즉미국과동맹국그리고파트너국가들은북한이핵무기와체제생존중어느하나를선택하도록압박을가해야한다고했다. 북한의체제생존이어렵게북한경제의취약성을최대한높여나가야한다고했다. 이를실현하기위해미국의강력한군사적조치로뒷받침해나갈것을건의했다. 또한북한과거래하는중국기업, 은행및국영기업에대한제3자제재조치 (secondary boycott) 적용을주장했다. 61) 美외교협회 (CFR) 는오바마정부의대북정책을평가하고차기정부의대북정책을건의하는보고서작성을위해독립적인T/F를꾸렸다. 동 T/F는오바마정부의 전략적인내 라는대북정책은북한도발의악순환을막지도못했고향후동아시아의안정을담보하지못했다고평가하면서현상황이지속되면미국과동맹국의국가안보에심각한위협이될것이라고경고했다. 미국은북한과협상을하면서도제재를계속강화해나갈것을주장했다. 그리고한 미 일은북한이발사하는미사일을요격할수있는능력을계속강화해나가야하며, 만일협상이지지부진하게되면북한이발사하는미사일을발사즉시요격해야하고, 59) 1 단계접촉은미북간합의가미국의이익에부합하는지를탐색하는동시에대북압박의근거를마련하기위해북한으로부터더많은양보를얻을수있을것으로판단이되면한미간연례군사훈련을축소하고미북간평화협정체결문제도대북인센티브제공차원에서검토한다. 이와함께핵잠수함을동해에상주시키고, B-1, B-52 등전략폭격기를정기적으로한국에주둔시키는등대북억지전략도함께추진해나가고, 북한과협상을진행하면서북한정권을불안정하게하기위해라디오방송을강화하고정보가담긴 USB 등정보저장장치를북한내부로투입시키며, 북한이미국의요구를거부하거나 ICBM 실험을하면총체적인에너지및식량이외물품봉쇄를제안. 60) Joel S. Wit. The Way Ahead: North Korea Policy Recommendations for the Trump Administration. U.S.-Korea Institute at the Johns Hopkins School of Advanced International Studies (SAIS), December 2016. 61) Evans J.R. Revere. Dealing with a Nuclear-Armed North Korea: Rising Danger, Narrowing Options, Hard Choices. Brookings Institute, October 4, 2016. 150 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
북한의핵프로그램이고도화되면보다강력한외교 군사적조치도취할것을주장했다. 이와함께부상하는시장세력을강화하고정권을망가뜨리는대북정보유입공작을전개하는한편북한과거래하는외국특히중국기업이나개인에대한제재를강화할것을주문하고있다. 62) 美신안보센터 (CNAS) 의패트릭크로닌 (Patrick Cronin) 은 북한과의외교적진전과관계없이미국과동맹국은북한의엘리트와기층민중들을대상으로정보유입공작을추진해야하며, 북한문제관련중국에대해보다강경한외교전략을구사해야하며북한과거래하는중국의기업과개인에대해제재를해야한다 고트럼프정부에제안했다. 63) 앞에서살펴본바와같이주요정책연구기관은북핵문제해결을위해서는대화보다는제재와압박을건의하고있으며, 특히북한과거래하는중국기업에대한제재추진을적극제안하고있다. 트럼프정부의대북정책기조가 최대의압박과관여 그리고중국을통한북핵문제해결책을모색하고있는점을감안할때정책연구기관의건의와제안이크게반영된것으로분석된다. 4. 향후트럼프정부의대북정책전개방향 트럼프행정부는모든대북옵션을고려하면서 최대의압박과관여 를대북정책의기조로설정했다. 이런투트랙의압박과관여정책은동시에추진하기가매우어려운것으로결국에는어느일방으로나갈수밖에없을것이다. 그러면향후이런대북정책기조가운데압박에중점이두어질질것인지아니면대화 62) Mike Mullen and Sam Nunn. A Sharper Choice on North Korea: Engaging China for a Stable Northeast Asia. Independent Task Force Report No. 74, Council on Foreign Relations, 2016. 63) 1.Mira Rapp-Hooper, Patrick M. Cronin, Harry Krejsa, Hannah Suh. Counterbalance: Red Teaming the Rebalance in the Asia-Pacific. Center for a New American Security, November 2016. 2.Patrick M. Cronin. 4 Ways Trump Can Avoid a North Korea Disaster. The Diplomat, December 13, 2016. Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 151
와협상의관여정책으로변동될것인지를분석해보는것은우리의대북정책방 향설정에매우중요하다하겠다. 가. 압박강화요인 (1) 북한의핵과미사일개발전략지속추진북한의핵개발은 6.25 전쟁에서중공군의도움으로기사회생한김일성이전쟁이끝나자바로정권을유지하고장차한반도전체를공산화하기위해서는핵무기가필요하다고판단하고소련과핵연구분야에대한협력협정을체결하고북한과학자를모스크바드부나연구소에연수시키는한편실험용원자로를영변에설치했다. 그후에도김일성은중국과소련한테지원을요청하는등핵개발에집요하게집착했다. 64) 김일성사후수백만명이아사하는경제적어려움을겪는가운데서도김정일은핵개발을지속해왔다. 또한김정은은 2013년 3월당중앙위원회전원회의의결정을통해 경제건설및핵무력건설병진노선 을경제정책의기조로채택했다. 김정은은 현시대에서는핵무력강화가 혁명발전의합법칙적요구 이므로이를결코포기하지않고지속시켜나갈것이며, 경제건설도동시에병행할것 이라고주장하고있다. 핵개발의지속은트럼프행정부의협상과대화라는관여정책의여지를없애버리는원심력으로작용하게될것이다. (2) 북한의 6차핵실험과 ICBM 시험발사성공북한은 2006년이후 6차례의핵실험을통해실질적인핵보유국가가되었다. 이제김정은은국제사회에핵개발을완료해실질적인핵보유국이되었음으로이제국세사회가인정하라고압박하고있으며, 핵보유국축하군중집회를연일개최를통해자신의업적을과시하고있다. 64) 돈오버도퍼 로버트칼린 ( 이종길 양은미옮김 ). 두개의한국 (The Two Koreas) ( 고양 : 길산, 2002), PP.381-389. 152 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
또한북한은 6.25때미군의개입으로무력에의한남반부해방이무산되었다고생각하고미국의개입의지를꺽기위해미국본토까지도달하는대륙간탄도미사일개발에박차를가해결국성공했다. 65) 미국의핵무기개발과본토타격 ICBM 발사성공은미국의사활적국가이익 (vital interest) 을침해했기때문에트럼프는어떤형태로든북핵문제를해결할수밖에없는상황에직면해있다. 이런상황은트럼프는미북평화협정체결등유화적대북정책추진보다는선제타격등물리적수단을동원할가능성을높이게된다. (3) 중국의실효적인대북압박정책추진의한계중국은한반도가미국의영향력하에통일되어압록강에서미국과마주하는상황을최악으로상정하고있어북한을완충지대로두고자한다. 이런이유때문에북한의정권유지를비핵화보다우선하기로결정한나라다. 이미중국은 2009 년북한 2차핵실험뒤원자바오총리를평양에보내대대적인경협에합의한바있으며, 이결정에시진핑도참여했다. 그후김정은이핵실험을 4차례더했으나시진핑은석유공급과식량지원을중단한바없다. 왕이외교부장은 북핵문제는본질적으로미 북간의모순에기인하는것으로대북제재보다는대화가중요하다 는입장을견지하고있다. 중국은북한을부채가아닌자산으로보고있기때문에미국이바라는대북원유공급을전면차단하거나식량지원을끊는실효적인대북압박정책을추진하지않을것이다. 이렇게되면트럼프는북핵문제해결을위해직접힘을통한해결책을모색하게될것이다. 이는제재와압박을통한북핵문제해결을모색하게되는구심력을강화시키게될것이다. 65) 이상우. 북한정치 - 신정체제의진화. ( 서울 : 나남, 2008), pp.308-309. Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 153
(4) 트럼프정부의일방주의적안보외교정책성향의증대미국은외교안보정책문제를해결하는데있어서독자적으로행동하는일방주의적성향이강하다. 66) 공화당은전통적으로핵을비롯한대량살상무기와미사일확산방지를중시하는입장을보여왔는바이를감안할때트럼프행정부에서이러한성향은강하게대두될것이다. 트럼프는힘을통한평화, 즉미국의군사력증강과일방주의를통해미국의리더십을유지하려고한다. 67) 공화당은중국을비롯한북한, 이란등의대량살상무기및미사일확산을미국의국익에대한중대한위협으로간주하고, 한반도및일본에주둔해있는미군과미국인의안전을도모한다는명분으로일방주의를적용하려할것이다. 이런맥락에서볼때트럼프행정부는북한의대량살상무기및미사일문제에대해제재이상의강한정책대안을강구할가능성도배제할수없다. 특히오바마행정부의대북정책이미국의단호함을보여주지못했다고비판해온점에비추어볼때트럼프행정부는선제타격등북한에대해미국의정책을단호하게인식시키려할것이다. (5) 미국과중국간의경쟁관계가속동아시아에대한미국의전략은중국이지역의패권국가로등장하는것을사전에차단하는것이다. 공화당은장기적으로중국은미국의경쟁국이며비확산체제를위협하는국가로보고있다. 지난 10년간미국은 9/11테러, 이라크 아프칸전쟁및금융위기를겪으면서미국의지배적위상이하락했다. 이에반해중국은년간 10% 에가까운성장률을기록하면서 GDP가일본을추월해미국과의격차를빠른속도로좁혀가고있고, 중국의국방예산이 2,000 억달러를능가하면서세계2위의군사대국으로부상하고있으며, 인민해방군의역량도괄목할 66) Glenn P. Hastedt. American Foreign Policy; Past, Present, Future. Rowman & Littlefield Publishers, 2014. pp.28-34. 67) Trump, Donald, Great Again: How to Fix Our Crippled America. New York: Simon & Schuster, Inc, 2016, pp.31-48 154 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
만한발전을하고있다. 중국은미국과신형대국관계라는큰틀속에서소위 투키디데스의함정 68) 을피하면서평화로운세력균형의변화를모색하는가운데당당하게세계의중심국가로우뚝서겠다는 화평굴기 전략을추진하고있어장차미국경쟁국으로패권경쟁을예고하고있다. 미국의대중국정책은바로대한국및대북한정책에영향을미치게된다. 미국과중국이동아시아지역을두고패권경쟁을가속화하게되면중국은북한을자신의지원세력의하나로간주하고북한의핵개발에도불구하고제재나압박보다대화로문제를해결할것을주장하면서무조건감싸고관계개선을모색하게될것이다. 이런상황은냉전이전한국 미국 일본간남방삼각관계와중국 러시아 북한간북방삼각관계체제로회귀하게될것이며이는미국의강압적대북압박정책을강화하게되는요인으로작용할것이다. (6) 트럼프의지지율하락과탄핵가능성트럼프의지지율이취임초기임에도불구하고 40% 이하로역대최저치를기록하고있다. 특히트럼프가제임스코미 FBI국장을해임하고, IS와관련기밀을러시아인사들과만난자리에서발설했고, `러시아게이트` 수사와관련해 FBI에수사중단압력을가했다는의혹이제기되면서지속하락하고있다. 69) 대통령의수사압력은닉슨등역대미국대통령들이탄핵추진을당한사유였던사법방해죄에해당할수있어트럼프도탄핵을당할가능성도배제할수없 68) 신흥세력이대두하면기존패권세력과전쟁을하게되는경향이있다 는것을일컫는말로스파르타가신흥세력아테네를제압하기위해벌인전쟁이펠로폰네소스전쟁이라고그리스의역사가투키디데스가정의한데서연유된말로오늘날미국과중국관계를설명할때흔히인용된다. 엘리슨하버드대교수는 부상하는중국이미국이쌓아온지배력에도전하고있으며, 지난 500 년간신흥강국과기성대국간충돌이 16 차례있었는데이중 12 차례가전쟁으로이어졌다 고언급 ( 워싱턴포스트,4.2) 69) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/05/12/2017051200234.html (2017.07.07 22:20) 지난 5.4~9 일미퀴니피액대학이성인 1078 명을대상으로한여론조사에서트럼프대통령의국정운영을지지한다는응답은 36%, 지지하지않는다는응답은 58% 로나타났으며지난달 4.19 일발표때의 40% 에비해 4% 포인트떨어졌다고워싱턴포스트는보도. 국정운영지지도와별개로실시한선호도조사에서도트럼프대통령은최저수준인 35% 를기록 Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 155
다. 또한트럼프가 2013년러시아방문시매춘부들과어울렸다는의혹에대해코미국장한테강하게부인했는데관련내용이확인되면 연방기관대표에게거짓말한혐의 로형사처벌될가능성도대두하게된다. 공화당이의회를장악하고있어트럼프에대한탄핵소추가쉽지는않을것이나, 트럼프의수사외압증거대화녹음파일이나오거나, 러시아매춘부와어울렸다는러시아정보기관의자료가폭로되면트럼프의장래는걷잡을수없이불안정하게되고탄핵으로질주할가능성도배제할수없다. 트럼프가탄핵될위기에처하게되면국민들의관심을돌리고지지율견인을위해북한의도발에대한선제타격의유혹을받을가능성도배제할수없다. 나. 관여강화요인 (1) 문재인정부의적극적인대북관여및포용정책추진문재인정부는이명박 박근혜정부의대북제재와압박정책만으로는북핵문제해결과한반도평화정착이불가능하다고비판하면서북한과대화와협상을통한한반도평화체제구축을적극추진해나가려고한다. 김정은이대륙간탄도미사일 (ICBM) 발사성공등지속적인도발에도불구하고 베르린평화구상 을제시했다. 70) 또한문재인대통령은 북한의핵과미사일동결이이루어지면대화가시작될수있고, 그대화의출구는북한핵의완전한폐기가되어야한다 고한미정상회담직후밝혔다. 71) 또한문재인대통령은구테흐스 (Ant(nio Manuel de Oliveira Guterres) UN사무총장을만나 북핵문제가평화적방식으로근원적 포괄적으로조속히해결될수있도록사무총장께서북한과대화 70) http://www1.president.go.kr/news/speech.php?srh%5bview_mode%5d=detail&srh %5Bseq%5D=638( 독일쾌르버재단초청문재인대통령연설, 2017.07.06.) 동평화구상에서 1 흡수통일등인위적인통일시도배제와평화추구, 2 북한체제안정을보장하는한반도비핵화추구, 3 완전한비핵화와함께한반도평화협정체결추진, 4 정치 군사적상황과분리한비정치 민간교류지원, 5 북핵해결을전제로한한반도경제공동체추진등 5 가지교류와협력원칙을제시 71) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/07/01/2017070100761.html/ 문재인, 미국제전략문제연구소간담회 ( 검색일 : 2017.7.2.) 156 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
를중재하기위한노력을해달라 고요청했으며, UN총회기조연설에서도 북핵문제를근본적으로해결하기위해서는다자주의대화를통해평화를실현하고자하는유엔정신이가장절박하게요청된다 면서 6자회담재개등대화를통한북핵문제해결의지를강하게피력했다. 72) 한국정부의북한과의대화에대해트럼프정부는한반도평화통일환경을조성하는데있어서한국의역할을지지하지만남북간대화준비과정에서북한에대한제재와압박이병행되어야하고올바른여건이갖추어져야대화를시작할수있다는입장 73) 을보였다. 전통적으로미국은한반도통일문제에있어서한국의주도적역할을지지하면서도북한핵과미사일문제에대해서는남북만의문제가아니라미국안보와전세계핵확산과관련된문제라는입장을취해왔다. 한편북한은문재인정부의적극적대화제의에대해애써외면하면서비난만퍼붓고있다. 이렇게되면남북간대화와협상은원천적으로불가능하게된다. 통상미국은북한이자신과직접대화를원하면남북간에우선대화를하고잘진행되면미북간대화를허용하는태도를보여왔다. 그런점에서보면문재인정부의대북대화의지가미국의대북관여정책을유인해낼수있는요인으로작용하지만 6차핵실험및 ICBM발사성공등으로현실적으로어려운상황에놓여있다. (2) 중국과러시아의압박보다대화를통한북핵문제해결요구중국은한반도문제해결의 3대원칙으로한반도비핵화실현, 한반도평화와안정유지그리고대화와협상을통한문제해결등을제시하고있다. 중국은북한의핵과미사일문제는미국의대북적대시정책등미 북간의모순으로중국문제가아니라미국과북한이직접대화를통해풀어야할사안으로본다. 72) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/09/22/2017092200260.html( 검색일 : 2017.9.23.) 73) 트럼프의대북정책은 최대의압박과관여 인데, 1 비핵화없는북한과대화는하지않는다 2 북핵 6 자회담은수명을다했다 3 중국을통한대북압박을통해북핵문제를해결한다등이핵심적인접근법임 Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 157
또한중국은자신의지정학적안보차원에서북한을부채가아닌자산으로간주하고, 김정은체제의붕괴를원치않기때문에북한핵과미사일문제를해결하기위해서는제재와압박보다대화와협상을통해해결할것을주장하고있다. 최근독일에서개최된미중정상회담 (7.8 함부르크 ) 및한중정상회담 (7.6, 베르린 ) 에서 7월4일북한이대륙간탄도미사일발사에성공했음에도불구하고시진핑주석은한미정상의추가대북제재요청에대해 대화를촉진하고국면을통제하기위한노력을증진해야한다 면서대화와협상을통한해결입장을보였다. 74) 러시아는소련붕괴이후상실한동북아에서의영향력회복과극동및시베리아의아태지역경제로의편입이라는목표를달성하기위하여북핵및한반도문제에서당사국으로서의입지를확보하기위한노력을기울여왔다. 북핵문제에대해러시아는국제사회의신중하고, 균형잡힌접근을요구하는데, 이는북한의 NPT체제준수와 IAEA 사찰을통한 한반도비핵화 이고, 다른하나는군사적방식이아닌 북 미간직접대화에의한평화적, 정치 외교적해결 이다. 75) 즉러시아도안보리대북제재결의를이행하지만미국등국제사회가제재와압박이아닌대화와협상을통해해결해나갈것을주장하고있다. 지난 7월중 러정상은북핵문제해법과관련 ' 관련국간전제조건없는대화 ' 의필요성을공동성명으로채택한바있다. 76) 다. 트럼프정부의대북정책전개방향전망최근북한이대륙간탄도탄미사일시험발사성공및핵실험을한후미국행정부와의회모두대북제재와압박을강화하는가운데중국 러시아등북한과관련된국가에대한대응수위도높아지고있다. 그리고행정부의대북정책형 74) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/07/10/2017071000143.html http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/07/07/2017070700137.html( 검색일 :2017.7.16.) 75) http://www.ln.mid.ru/bl.nsf/arh/debe4e4536501c8d43256ce20028cfcc?open Document.( 검색일 :2017.7.16.) 76) http://biz.chosun.com/site/data/html_dir/2017/07/07/2017070702210.html( 검색일 :2017.7.16.) 158 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
성및변동에영향을미치는국민들의여론또한크게악화되고있으며, 군사적조치를포함한강력한압박정책을통해북핵문제해결을요구하고있다. 최근미국의정치전문지폴리티코와모닝컨설트조사에의하면미국인 10명중 4명이북한을 IS보다더큰안보위협으로보고, 거의과반수 (49%) 가북한핵시설등에대한폭격에찬성하고있으며, 북한과거래하는제3국의기업이나개인을제제해야한다는의견도 72% 에달하고있다. 77) 또한미국의회에서는미국본토에도달할수있는북한의대륙간탄도미사일발사가성공하자북한에대한원유공급중단을포함한전방위제재를가능하게하는초강력대북제재법안 78) 이미국하원을통과 (7.25) 한지이틀만에상원까지일사천리로통과시키는등강경한대북압박정책추진을정부에적극주문하고있다. 이런미국내분위기와함께앞에서살펴본트럼프정부의대북정책전개방향검토에서보았듯이대북관여정책을추진할수있는동력보다대북제재와압박정책을추진할구심력이훨씬크다는것을알수있다. 다시말해대북관여정책추진동력은중국과러시아의압박보다대화를통한북핵문제해결요구와문재인정부의북한과대화및협상정책정도인데반해대북압박정책을추진할게될구심력은트럼프정부의일방주의적안보외교정책성향증대및트럼프의지지율하락과 러시아게이트 로인한탄핵가능성등대내정치적요인에다북한의핵과미사일개발지속추진및대륙간탄도미사일발사성공등북한요인그리고중국의실효적인대북압박정책추진가능성이낮은데다미중간패권경쟁가속등중국요인이결합되어더욱강화될것으로전망된다. 77) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/07/14/2017071400303.html( 검색일 : 2017.7.16.) 미국안보의위협세력이어디냐? 라는질문에미국인들은북한 (40%) IS (30%) 러시아 (16%) 중국 (5%) 이란 (3%) 순으로답변 78) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/07/29/2017072900219.html( 검색일 : 2017.7.29.) 동대북제재법안은북한의원유와석유제품수입을봉쇄하는것과함께북한노동자의고용금지, 북한선박과유엔대북제재를거부하는국가의선박운항금지, 북한온라인상품거래및도박사이트차단등을내용으로하고있으며, 여기에북한산광물과농 식물도사들일수없도록해북한의 1 차 2 차 3 차산업분야의모든수출을차단할수있도록했음 Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 159
5. 결론 오바마정부하에서미국은개입과확대의안보전략을추진하면서대북정책과관련 똑같은말을두번사지않는다. 잘못된행동에대해보상하지않는다 라는원칙에따라 전략적인내 를대북정책의기본틀로삼았다. 오바마정부는김정일 김정은으로이어지는핵실험과미사일시험발사등지속적도발과중국의유엔안보리대북제재결의에대한느슨한이행등으로북한과대화 협상을통한문제해결의단초도마련하지못했고, 제재와압박을통한핵문제해결에도실패했다. 이에따라공화당주도의의회를비롯해한반도전문가집단및언론의비판이제기되었다. 대통령 안보부처장관의리더십, 의회의요구및정책연구기관의견등정치적요인이반영된트럼프정부의대북정책은민주당에서공화당으로정권교체라는 정책변동의창 이열리면서 최고의압박과관여 의형태로변동되어나타났다. 앞에서살펴본바와같이트럼프정부의대북정책전개방향은개입 관여라는원심력보다제재와압박이라는구심력이더커 최고의압박방향 으로전개될가능성이높다. 이런가운데한국의문재인정부는 적극적인대북개입과포용정책 을추진하려하고있어한 미간긴밀한대북정책조율이필요한상황이다. 북핵문제를해결하고한반도평화체제구축목표실현을위해서는한 미간긴밀한대북정책조율이필요한바상호협력과정에서문재인정부가고려해야할사항을짚어보면다음과같다. 첫째, 지금의북한은김대중 노무현정부시절의북한이아니다. 이미 6차례의핵실험을통해실질적인핵보유국가가되었고, 미국본토를타격할수있는대륙간탄도미사일과한국영해에잠입해후방을불시에공격할수있는잠수함발사탄도미사일 (SLBM) 등다종의미사일을보유하고있다. 따라서북한은북핵폐기를논의하는한국의협상제의에는응하지않고더큰도발을통해미국과직접적인대화를모색하고있다. 160 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
둘째, 안보문제를보는스펙트럼을한미동맹문제를감안해크게확대해서봐야한다. 김대중 노무현정부때는 남북관계에부정적영향을미치면악이고, 긍정적영향을미치면선 이라는좁은선악의이분법적시각에서봄으로써한미동맹을약화시키는등부작용을초래해많은비판을받았다. 굳건한한미동맹을유지하면서북핵문제를풀어가려면한미동맹과남북관계를균형되게바라보아야한다. 셋째, 국제질서의구조변화로우리외교에근본적인도전이되고있는바새로운외교패러다임의구축이필요하다. 트럼프대통령이당선되면서동맹에있어서가치보다자국의이익을우선시하고있어해방이후 70여년간지속되어온미국이본질적으로변하고있다는사실이다. 또한국수주의, 북한의핵도발로인한열강정치부활그리고동맹의변화등국제질서구조자체도변화하고있다. 넷째, 북핵문제를푸는가장핵심적인지렛대는균형외교가아니라한미동맹임을재확인할필요가있다. 보수 진보정부에관계없이중국의부상을주목하여미 중간균형외교를지향한바있으나북한의핵실험등결정적인순간에중국의비협조로균형외교는다실패했다. 중국의사드보복과북핵을둘러싼현재의상황은균형외교의현주소를적나라하게보여주고있다. 다섯째, 한국이배제된북 미간평화협정이체결될가능성에대비한외교적노력을적극경주해야한다. 북 미간평화협정체결은주한미군철수를수반하기때문에독자핵대응능력이없는우리로서는안보전략의일대변혁을요구받게되므로가장우려해야할사항이다. 여섯째, 트럼프행정부의대북선제타격에대한사전대비가있어야한다. 북한의대륙간탄도탄미사일발사성공과 6차핵실험으로북한의핵미사일이미국본토와주한 주일미군및알래스카와하와이등서대평양지역에산재해있는미국국민들혹은전략자산을공격할수있다는사실이확실해지면서이제북한핵문제가미국국가안보의사활적문제가됨으로써미국은가용할모든전략수단을동원해독자적으로선제타격할가능성도배제할수없다. 미국의군사력 Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 161
은최첨단 초정밀공격이가능한군사적능력을보유하고있다. 또한군사과학기술의발달로선제공격을전광석화처럼진행할수있어그결과예상되는피해를감당할수준으로최소화할수도있다. 거기에다 1991년걸프전이후선제타격의전략적표적은적국의군사력으로부터정치지도자로바뀌었기때문에미국이북한을선제타격하기로결심한다면표적은김정은이될가능성이높다. 독재국가의속성상최고지도자가제거되면나머지는별위협이되지못한다는점에서미국이북한을선제타격할가능성은결코낮지않다. 김정은의지속적도발로미국의인내가소진되어가고있으며, 말로안될경우힘으로해결한다 는것은미국의오래된전략적전통이다. 일곱째, 김정은정권교체와주한미군이철수하는상황에대한철저한대비가필요하다. 북한의 6차핵실험과대륙간탄도탄미사일발사성공후정부 의회 전문가 언론등미국조야에서레짐체인지필요성이부각되고있다. 79) 이와함께북한정권붕괴후중국의우려를덜기위해사전에중국한테주한미군철수를공약하는방안도제기되고있다. 80) 79) http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2017/08/01/2017080100192.html( 검색일 :2017.8.2.) 펜스부통령은 불량정권의지속적인도발은용납할수없으며모든옵션이테이블위에있다 고언급 (7.30), 폼페이오 CIA 국장은 북한핵과김정은을분리하는것이중요 (7.20), 레프코위츠전북한인권특사는 북한정권교체가중국의이익이라는것을설득 (7.29) 80) https://www.nytimes.com/2017/07/29/world/asia/us-south-korea-north-koreamissile-test.html( 검색일 :2017.8.2.) 헨리키신저전국무장관은트럼프행정부에 북한정권붕괴후상황을중국과사전에합의할것 을조언 162 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
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Abstract Policy towards North Korea by Trump Govrenment and Prospect for Direction of Development Young-gyun Lee (Gachon University) Beom-chan Lee (Gachon University) The success of ICBM launch, which can attack the U.S.A mainland shook the security structure of north-east Asia and Korean peninsula and forces the U.S.A. to change strategy towards North Korea. Therefore, countermeasure that the U.S.A. would take against North Korea is noteworthy. The object of this study is to check the influence of the U.S.A. domestic political factors on change in attitude towards North Korea from strategic patience by Barack Obama to maximum pressure and engagement by Donald J. Trump. This study further aims to help South Korea and the U.S.A. to adjust its policy towards North Korea by carefully identifying the factor that would carry the greater importance in Trump s contrasting policy of pressure and engagement. The direction of Trump s policy towards the North Korea is anticipated to be more focused on maximum pressure due to North Korea s success of ICBM launch, limits of China s involvement, increased competition between the U.S.A. and China, drop in support rate and possible impeachment for Donald J. Trump. Considering that president Moon is adopting engagement policy towards North Korea, it is crucial for Korean government to resolve differences in strategy with the U.S. government on this issue. Issues to be discussed are as followed. Firstly, North Korea in present is different from the past. Secondly, 168 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
it is crucial to regard homeland security issue as more than a problem between South and North Korea. Secondly, the solution to nuclear problem is not about balancing diplomatic relationship, but strengthening Korea-America alliance. Thirdly, it is important to prepare in advance for pre-emptive strike by the U.S.A. Lastly, Moon's government pays attention to conclude peace treaty between U.S.A and DPRK without South Korea. Key Words: domestic politics, ICBM, policy towards DPRK, pressure, engagement, balance diplomacy, Korea-America alliance 투고일 : 2017.07.28 심사일 : 2017.09.15 게재확정일 : 2017.09.20. Ⅴ. 트럼프정부의대북정책과전개방향전망 _ 169
Ⅵ 얽힘이론과동맹의안보딜레마 : 한미동맹사례 이수형 ( 국가안보전략연구원 ) 1. 서론 : 문제제기 2. 얽힘이론의핵심논지와비판적검토 3. 한미동맹과이라크파병 4. 결론 : 정책적함의
동맹의안보딜레마와관련하여군사적연루개념을비판적으로검토하면서얽힘에도불구하고연루가발생하기힘들다는얽힘이론은포기와연루로상징되는동맹딜레마모델에새로운시각을제공하고있다. 그럼에도얽힘이론은비대칭동맹의안보-자율성교환모델에얽힘의논리를그대로적용하는데에는한계가있다고판단된다. 왜냐하면앞에서분석했듯이, 얽힘이론은연루개념의극소화, 연루에대해회원국이마련하는대비책의비대칭성, 그리고국가이익의확장성문제를제대로분석해내지못하고있기때문이다. 안보-자율성교환모델의비대칭한미동맹에서한국은안보상황에따라포기와연루의동맹딜레마에주기적으로노출되어왔고, 상황에따라서는한국의고유한안보이익과는별개로한미동맹강화를위해서라도미국의정책입장에동조하여연루의상황에빠져들어가는정책을취해왔다. 노무현정부에서있었던제2차이라크파병이그전형적인사례라할수있다. 노무현정부가제2차이라크파병에나서게된궁극적배경도다름아닌동맹강화의논리가강하게작용했기때문이었다. 모든비대칭동맹에서동맹회원국가들간에는구조적으로갈등이내재되어있고또한주기적으로갈등이표출되어왔다. 동맹국가들간에나타나는동맹갈등은동맹결속력을약화시키는부정적요인이라기보다는회원국고유의차별적안보이익이상호작용하는불가피한현상이자자연스러운과정인것이다. 지난냉전시대유럽의안정과안보, 그리고지속적인번영의주춧돌이되어왔던북대서양조약기구 (NATO) 의발자취는한마디로동맹갈등의역사였다. 그럼에도불구하고북대서양조약기구는오늘날까지그어느동맹보다도성공적인다자동맹으로남아있다. 그주된이유는북대서양조약기구회원국가들은동맹강화의논리가아니라미국과유럽의안보가연계되어있다는안보적유대감에따라동맹을유지 관리해나가야겠다는동맹관리전략이더중시되었기때문이었다. 현재및향후한반도와동북아안보상황을전망했을경우, 한미동맹의존재와역할에대해서는의심의여지가없다. 특히, 한미동맹이미래보다튼튼하고건강한동맹으로발전하기위해서는우리의자율성부분이보다확대되어야한다. 이를위해서는이제부터라도우리는동맹강화보다는우리의자율성부분을점진적으로높여나갈수있는방향으로동맹을유지 관리해나갈수있는체계적이고종합적인동맹관리전략을마련해야한다. 우리가처해있는상황이아무리엄중하더라도우리의습관과관성에따라동맹강화의논리만을강조한다면, 동맹에대한우리의안보적의존심리는더욱강화되어우리스스로동맹딜레마를관리해나갈수없는상황을초래할수도있을것이다. 주제어 얽힘이론, 연루, 동맹딜레마, 이라크파병, 동맹관리
1. 서론 : 문제제기 * 주권국가들사이에서이루어지는공식적안보협력체인동맹은흔히들국제체 제의엔진이자기관차라고회자된다. 이는동서고금의역사에서동맹이차지하 는위상과비중을웅변적으로대변하는것으로국제질서가유지되고국제체제 가작동하기위해서는그만큼동맹이필요하다는것이다. 특히, 근대국제체제 가본격적으로가동하기시작한 19 세기이래로동맹은국제정치의연구대상중 가장중요한핵심영역중의하나로자리매김을해왔다. 동맹연구에서흥미로운주제중의하나는동맹회원국가들간에주기적으로 발생하는동맹갈등에관한것이다. 국력규모의측면에서강대국과약소국간 에체결된비대칭동맹에서회원국가들은동맹에대한의존성의정도, 각자의 안보이익, 그리고동맹에대한안보공약의정도에따라기회비용의편차를경 험하게된다. 1) 이러한기회비용의편차는회원국가들의국력규모와지리적차 이로인해특정위협을상이하게인식할수도있고, 설사공통적으로인식한위 협에대해서도위협해소방법을둘러싸고상이한입장을보일수도있다. 이러 한기회비용의편차는위기에빠진동맹국에대해회원국이동맹의의무를제대 로이행하지않을포기 (abandonment) 의가능성과동맹국으로인해자신이원 치않는갈등에휩쓸릴연루 (entrapment) 의가능성이라는동맹의안보딜레마 를내재하고있다. 국제정치학계에서연루의동맹딜레마는만델바움 (M. Mandelbaum) 에의해 처음소개되었고 2) 스나이더 (Glenn Snyder) 는이를보다체계화하여포기와연 루라는동맹딜레마모델을일반화하였다. 3) 이에따라스나이더의동맹딜레마 * 이논문은 2016 년대한민국교육부와한국연구재단의지원을받아수행된연구임 (NRF-2016SIA5A2A01023552) 1) 이수형, 동맹의안보딜레마와포기 - 연루의순환 : 북핵문제를둘러싼한ㆍ미갈등관계를중심으로, 국제정치논총 제 39 집 1 호, 1999 년, p.22. 2) Michael Mandelbaum, The Nuclear Revolution: International Politics Before and After Hiroshima (New York: Cambridge University Press, 1981); Michael Mandelbaum, The Fate of Nations (New York: Cambridge University Press, 1988) 3) Glenn H. Snyder, The Security Dilemma in Alliance Politics, World Politics, 36-4(July Ⅵ. 얽힘이론과동맹의안보딜레마 _ 173
모델은동맹회원국가들간의갈등을설명하는가장전형적인분석틀로자리매김되어왔다. 따라서국내외국제정치학계에서동맹의갈등을분석하고자할때기본적인분석틀로차용되었던것이스나이더의동맹안보딜레마모델이었다. 그러나최근들어와기존의동맹딜레마를새롭게조명하고자하는논의가등장하였다. 그중에서도가장대표적인것이얽힘이론 (entanglement theory) 이다. 얽힘이론은포기와연루로상징되는기존의동맹안보딜레마에서포기보다는군사적연루개념에초점을두고이를비판적으로검토하면서동맹의안보딜레마논의에새로운시각을보여주고있다. 4) 이글은다음과같은두가지목적을가지고있다. 첫째는기존의스나이더의연루개념을검토하면서동맹으로인해회원국가들이얽힘에도불구하고실제로연루가발생하기는어렵다는얽힘이론의핵심논지를소개하는것이다. 다음으로이글에서는비대칭동맹의약소국입장에서얽힘이론의문제점을지적하고한미동맹의이라크파병사례를통해얽힘과연루의차별성을제시하고, 이라크파병은얽힘이아니라연루의사례라는점을밝히고자한다. 이러한연구목적을달성하기위한이글의논리체계는다음과같다. 제2절에서는얽힘이론의핵심논지를소개하고이를비판적으로검토하고자한다. 이를바탕으로동맹딜레마의주요개념인얽힘, 연루, 그리고연쇄연루 (chain-gang) 간의차별적논리를분석하고자한다. 이와더불어얽힘이론에대한비판적고찰측면에서연루개념의극소화, 연루에대해회원국이마련하는대비책의비대칭성, 그리고국가이익의확장성문제를중심으로얽힘이론이갖고있는문제점을제시하고자한다. 제3절에서는동맹차원에서이루어진노무현정부의이라크파병사례분석을통해얽힘과연루의논리적차별성을분석 1984), pp. 461-95.: Glenn H. Snyder, Alliance Theory: A Neorealist First Cut, Journal of International Affairs, 44-1(Spring/Summer 1990), pp.103-23.; Glenn H. Snyder, Alliance Politics (Ithaca and London: Cornell University Press, 1997) 4) 이글에서는다음의두논문을중심으로얽힘이론의핵심논지를살펴보고이를비판적으로분석하고자한다. Michael Beckley, The Myth of Entangling Alliances: Reassessing the Security Risks of U.S. Defense Pacts, International Security, 39-4(Spring 2015), pp. 7-48.; TongFi Kim, Why Alliances Entangle But seldom Entrap States, Security Studies, 20(2011), pp.350-377. 174 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
하고자한다. 마지막결론에서는연루의관점에서 한미동맹의강화 가내포하 고있는정책적함의와동맹관리의필요성을제시하고자한다. 2. 얽힘이론의핵심논지와비판적검토 가. 얽힘과연루의차별적논거얽힘의사전적의미는이리저리관련이된다는것이다. 무정부적국제체제에서자신의생존력과영향력을높기기위해외적균형차원에서이루어지는동맹형성도얽힘의한현상이라볼수있다. 즉, 국가들이동맹을형성하는것자체가일종의얽힘현상인것이다. 따라서동맹회원국의입장에서보았을때, 얽힘이란개념에는항상부정적인의미만존재하는것이아니라긍정적의미도내포되어있다. 다만, 이글에서는동맹회원국이원치않는군사적얽힘에초점을두고자한다. 이런맥락에서동맹회원국가들간의안보딜레마에대해서는얽힘과연루라는두가지논의가가능하다. 안보딜레마차원에서얽힘과연루의차별성을구별하기위해서는먼저전통적인연루의개념을살펴볼필요가있다. 연루의개념은스나이더 (G. Snyder) 가제시했듯이, 동맹의한국가가공유하지않거나단지부분적으로만공유하는다른동맹국의이익때문에분쟁에휩쓸리는것을의미하며동맹국의이익을위해분쟁에참여하는희생보다동맹에남아있는가치가더클경우에발생한다. 5) 또한연루는 위협국가에대한동맹국의전격적이고예상치못한공격으로부터위협국가의공격을직접적으로유발시키거나위기협상에서전쟁발발을야기할수있는강경한입장을견지하는형태에이르기까지다양한형태를보인다. 6) 특히, 양극체제에서 연루의위험성은초강대국들에게보다는상대적약 5) Glenn H. Snyder(July 1984), p.467. 6) Glenn H. Snyder(1997), p.183. Ⅵ. 얽힘이론과동맹의안보딜레마 _ 175
소국가들에게더큰관심중의하나이다. 왜냐하면일반적으로약소국가들은초강대국들의지구적이익의일부분을공유하고있고초강대국들의행위를제재할만한능력이훨씬떨어지기때문이다. 7) 이러한연루개념과비교해보았을때, 얽힘이란개념은 동맹때문에동맹국이비용이들고비수익적사업을지원할수밖에없는과정 8) 으로정의된다. 즉, 얽힘은 동맹의한국가이상에의해서동맹국이군사적갈등에빠져들어갈때발생하기때문에얽힘의정수는동맹국이동맹에대한충성심으로자신의국익에관계없이그리고종종국가이익을희생하면서동맹공약을지지하기위해도덕적 법적혹은평판 (reputation) 에대한관심등으로추동되는경우 9) 이다. 그럼에도불구하고얽힘이론은국가가동맹으로인해연루될가능성은현실적으로극히드물다고주장한다. 왜냐하면 동맹을형성할때국가들은연루의위험성을받아들이지않고동맹형성이후에도동맹협정을세심하게디자인하기때문에군사적연루가일어나기힘들다 10) 는것이다. 얽힘이론에의하면, 스나이더의연루개념은단순히군사적연루에만적용되는것이아니라비군사적측면에도적용되는포괄적개념이기때문에유사현상에대해서도연루개념을적용하는문제가발생한다는것이다. 따라서얽힘이론은스나이더의연루개념을얽힘이론의부분으로사용해야하고연루개념이보다협소하고엄격하게정의될필요가있음을주장한다. 즉, 연루는 동맹협정에구체화되어있지않은정책으로인해바람직하지못한얽힘의형태 11) 이거나 동맹회원국을분쟁에끌어들이기위해동맹국이제3자와의갈등에착수했을경우에만사용되어야한다 12) 고주장한다. 요컨대, 얽힘은차선적인행위 (suboptimal behavior) 형태로정의되기때문에얽힘사례를식별하는것은확실한최적행위의기준을요구하고미리정의된회원국의안보이익에대한엄격 7) Glenn H. Snyder(1984), p. 484. 8) TongFi Kim(2011), p. 355. 9) Michael Beckley(Spring 2015), p. 12. 10) TongFi Kim(2011), p. 353. 11) TongFi Kim(2011), p. 355. 12) Michael Beckley(Spring 2015), p. 12. 176 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
한추구를통해정의되는것이다. 얽힘이론에따르면, 연루개념이얽힘의부분집합이아니라하나의독립적개념으로핵심적역할을하기위해서는다음과같은구성요소를충족시킬필요가있다는것이다. 13) 첫째, 연루된동맹회원국이군사적갈등에관여했을때, 동맹이회원국의군사적관여의중요원인이되어야한다. 둘째, 바람직스러운경우의얽힘형태라할지라도연루는결코바람직스럽지않아야한다는것이다. 일례로, 동맹강화를위해관여하거나방기가두려워연루되는것은연루가아니라얽힘인것이다. 왜냐하면동맹강화를위해얽힘을원할수도있고관여비용이이득을초과했을지라도관여하지않았을때발생하는평판비용이존재하기때문에회원국은얽힘과연루를선택할수있기때문이다. 마지막으로, 연루는사전에합의하지않은공격적혹은위험한행위로인해야기된얽힘의부분집합으로연루의기회주의적요소를반영한다. 따라서동맹형성시국가들은이러한기회주의적요소를최소화하여동맹합의가남용되는것을사전에방지하여연루의위험성을최소화하고자한다. 더나아가얽힘이론에따르면, 연루가실제로발생했더라도이를인식하는것이힘들다고파악한다. 14) 왜냐하면동맹국가들은연루의심각한비용을최소화하기위해노력하기때문에연루비용이크지않을경우동맹국가들은연루를선택할가능성이높고, 관여로인해어느정도의득을보았을경우에도연루를선택할수있기때문이다. 이런점에서얽힘의개념은동맹 (alliance) 과제휴 (alignment) 를구별한다. 15) 제휴는국가들간의이익이공유되기때문에국가들의이익변화여부에따라제휴의상태가유지ㆍ해체될수있는반면에동맹은이익의충돌에도유지되고동맹탄생당시의상황변화에도지속될수있다. 왜냐하면얽힘은이익의제휴를자산화하려고하는것이아니라공식적동맹공약을지키기위해싸우는경우에만발생하기때문이다. 또한얽힘은연쇄연루 (chain gangs) 와도구별된 13) TongFi Kim(2011), pp. 355-356. 14) TongFi Kim(2011), p. 357. 15) Michael Beckley(Spring 2015), p. 14. Ⅵ. 얽힘이론과동맹의안보딜레마 _ 177
다. 연쇄연루는국가가자신의사활적이익을위협하는동맹국의패배나결함 (defection) 때문에동맹국을지원하는경우에발생한다. 16) 연쇄연루에서국가들은자기이익을넘어서서동맹국을지원하지만공식적동맹의무는인과적으로중요하지않다. 즉, 연쇄연루는연루의이미지를창출하는것같지만사실은과균형 (overbalancing) 되는과정인것이다. 17) 그러나얽힘의경우동맹은과도한중요성을갖는다. 왜냐하면동맹회원국은동맹으로인해자신의이익에반하는갈등에빠져들기때문이다. 18) 결론적으로얽힘이론에서는연루의개념이너무포괄적으로정의되어있어서연루개념은얽힘으로호명되어야하고 연루 라는용어는기본적으로잘못붙여진것으로이해된다. 연루라는것은결국동맹국의국가이익이위태롭게되는상황을초래했을경우에만해당되는것으로연루개념을매우제한적으로사용하는것이적절하다는입장이다. 즉, 연루라는것은얽힘의부정적형태인동시에국가이익과동맹이익을구분한상태에서국가이익에거의도움이되지않는상황에휩쓸려들어가는부정적얽힘의과정인것이다. 나. 얽힘의형태와유발요인얽힘이론에서는얽힘의형태를크게네가지로구분한다. 첫번째형태는분쟁중인동맹회원국을지원하기위해다른동맹국이동맹의무를수행할수밖에없는동맹국직접방위의경우이다. 이러한형태는연루의개념까지포함할뿐만아니라도발적행위를자제했음에도불구하고적성국으로부터공격을받는동맹의일국을방위해야하는경우도포함된다. 19) 두번째형태는동맹의일국이갈등에관여되어있지않은상황일지라도동맹국이안보보장자로서자신의 16) Thomas J. Christensen and Jack Snyder, Chain gans and passed bucks: predicting alliance patterns in multipolarity, International Organization, 44-2(Spring 1990), p. 138. 17) Dominic Tierney, Does Chain-Ganging Cause the Outbreak of War?, International Studies Quarterly, 55(2011), p. 286. 18) Michael Beckley(Spring 2015), p. 14. 19) Michael Beckley(Spring 2015), p. 13. 178 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
신뢰성을유지하기위해싸우는경우이다. 이러한얽힘형태는동맹국이동맹회원국을방어하기위해싸우는것이아니라다른국가들을대신하여자신이군사력을동원할수있다는것을동맹회원국에게확신시켜주기위한것이다. 20) 일례로, 미국이나토 (NATO) 에대한자신의안보공약을확신시키기위해 1995 년보스니아전쟁에관여한경우가이에해당된다. 21) 세번째형태는동맹으로인해동맹국의이해관계의영역이확장되는호선 (co-optation) 의경우이다. 22) 예를들면, 미일동맹으로인해미국의안보적이해관계의영역이동남아시아에대한일본의자원과시장을보호하는것으로까지미국의이해관계를발전시켜나가는경우이다. 23) 마지막으로, 동맹으로인해동맹국이다른국가의타격목표가되는경우이다. 중동에서미국과이스라엘간의사실상의동맹으로유사시미국이중동국가들로부터공격받을가능성등이다. 24) 이러한얽힘형태는공통적으로동맹으로인해동맹국이자신의국익에반하는군사적충돌에빠져들어간다는공통적속성을가지고있다. 따라서동맹국을이러한얽힘형태에빠져들어가도록하는얽힘의유발요인은다음과같다. 25) 첫째, 동맹국의평판 (reputation) 요인으로, 전략적가치가떨어지는지역에서의분쟁일지라도그것이동맹국의평판을위태롭게만드는경우이다. 두번째는규범과가치의공유라는사회화 (socialization) 요인으로동맹이회원국가들간의군사교류나결속력과시등과같은사회화과정을통해동맹국의군사정책을형성하는경우이다. 셋째는도발 (provocation) 요인으로동맹은적성국가를자극하여적성국가를불리한상황에처하게할수있는갈등을유발할수있다. 마지막으로담대함 (emboldenment) 의요인이다. 확고한안보공약 20) Michael Beckley(Spring 2015), p. 13. 21) Christopher Layne, From Preponderance to Offshore Balancing: America's Future Grand Strategy, International Security, 22-1(Summer 1997), pp. 99-102. 22) Michael Beckley(Spring 2015), p. 13. 23) Michael Schaller, Securing the Great Crescent: Occupied Japan and the Origins of Containment in Southeast Asia, Journal of American History, 69-2(September 1982), pp. 392-414. 24) Michael Beckley(Spring 2015), p. 13. 25) Michael Beckley(Spring 2015), pp. 14-16. Ⅵ. 얽힘이론과동맹의안보딜레마 _ 179
은그렇지않았을때보다동맹국을대담하게행동할수있도록만들어갈등을유발시킬수있다. 이러한담대함의요인은비동맹국가에대한전쟁의가능성을높일뿐만아니라나토의회원국인그리스와터키의사례에서처럼동맹회원국가들간의안보딜레마를악화시킬수있다. 이러한얽힘의유발요인과관련하여, 버클리는강대국의관점에서소위행동자유이론을동원하여강대국이얽힘을피하는방안을제시하고있다. 그에따르면, 강대국은부정적얽힘을피하기위하여동맹조약등을통해자신이빠져나갈구멍 (loopholes) 을만들어놓고, 동맹국에대한최소한의지원만제공하는동맹의무의회피 (sidestepping), 동맹의다양한포트폴리오를유지하는것, 그리고적성국에대한억지와동시에동맹국에대한제지등의이중억지 (dual deterrence) 등의대비책을갖고있다는것이다. 26) 다. 얽힘이론의비판적검토얽힘의부정적형태로서연루를인식하고있는얽힘이론은연루를얽힘의부분집합으로파악하고있기때문에사실상얽힘과연루의개념적차이를파악하기는쉽지않다. 그럼에도불구하고얽힘이론은얽힘과연루의개념정의, 연루에대한회원국대비책의비대칭성, 그리고국가이익의확장성이라는측면에서문제점을갖고있다고판단된다. 첫째, 얽힘과연루의개념적차이와관련하여얽힘이론은연루개념을과소화하고있다는점이다. 얽힘이론에서는스나이더의연루개념의포괄성을비판하면서군사적영역으로만국한시킬것을강조하고또한얽힘의부분집합으로서국가이익이상당히위태롭게되는상황에국한해서만적용할것을주장한다. 그렇기때문에얽힘이론에서는경험적으로연루현상을찾아보기힘들다는입장을보이고있다. 연루개념을비군사적영역 ( 정치, 경제, 외교등 ) 으로까지확대하여포괄적으로사용하는것은어느정도문제가있지만, 그렇다고연루개 26) Michael Beckley(Spring 2015), pp. 17-21. 180 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
념을너무협소하게사용하는것도문제가있다. 이문제는안보개념의축소에따른문제점과안보개념을유연하게확대할필요성을강조한부잔 (Buzan) 이지적한맥락 27) 과비슷한것이다. 연루를얽힘의부분집합이자부정적형태의얽힘현상이라는지적은동맹딜레마논의에새로운시각을제공해주고있는것은사실이지만, 연루개념을매우제한적으로만사용하는것은문제가있다. 특히, 동맹강화를위해서나방기의두려움때문에동맹국의정책에합류하는것을연루가아닌얽힘으로정의하는것은논리적으로문제가있다. 왜냐하면이논리가정당하다면, 얽힘이론에서주장하듯이연루개념이적용될수있는영역은사실상부재할뿐만아니라상황에관계없이동맹이익을위한조치들은모두다얽힘현상으로치환된다. 또한얽힘의부정적현상으로서의연루는존재하기힘들며, 나아가얽힘이론이강조한국가이익과동맹이익의차별에따라얽힘과연루를구별해야한다는것은논리적모순을가져오기때문이다. 따라서군사안보영역에서국가이익이부재한얽힘현상은기존의연루개념을그대로적용하는것이보다논리적이고합당하다고판단된다. 둘째, 연루에대한회원국대비책의비대칭성문제이다. 얽힘이론에서는연루가일어나기힘든이유중의하나로국가들은동맹형성당시나동맹형성이후에도연루상황을고려한다양한대비책을가지고있다는것이다. 일례로, 한미동맹의경우한미상호방위조약제3조에는... 각자의헌법적절차에따라서 라는조항이있어동맹국이연루에대한두려움을사전에차단할수있다는것이다. 또한연루상황을고려하여동맹국은자유행동이론에서강조했듯이사전에연루에대처해나갈수있는대비책을갖고있다는것이다. 그러나이러한대비책은비대칭동맹에서강대국에게만적용될가능성이크고약소국에게는연루에대한적절한대비책을찾기가힘들다는점이다. 즉, 회원국간에연루의 27) Barry Buzan, People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era (Harvester Wheastsheaf, 1991), 김태현역, 세계화시대의국가안보 ( 서울 : 나남출판, 1995) Ⅵ. 얽힘이론과동맹의안보딜레마 _ 181
대비책을놓고강대국과약소국간에는상당한비대칭성이존재한다. 그러나얽힘이론에서는이러한점을전혀지적하지않고있다. 특히, 비대칭동맹에서는연루의대비책과관련하여잔여통제권문제가중시된다. 동맹탄생의법적기반이되는상호방위조약을하나의계약이라보았을때, 잔여통제권이란계약에명시되지않은자산을이용할수있는권한이다. 잔여통제에대한동맹국가들의능력은동맹관계의위계에따라달라지며상대적으로강대국이잔여통제에대해폭넓은자유재량권을가진다고볼수있다. 28) 따라서상대적약소국의잔여통제력이떨어짐에따라동맹강대국의통제력은확대되고그에따라강대국이약소국에대해기회주의적으로행동할잠재성은높아진다. 29) 그렇기때문에설사연루의상황에직면하더라도비대칭동맹에서상대적약소국은연루에대한적절한대비책을마련하기힘들고방기의두려움때문이라도연루의상황을수용하게되는것이다. 셋째, 국가이익의확장성문제이다. 얽힘이론에서얽힘과연루를구별하는가장중요한준거중의하나는동맹이익과국가이익의차별성이다. 회원국이공유하는동맹이익을중시하여군사적분쟁에참여한다면이는연루가아닌긍정적얽힘현상에해당된다. 그러나동맹국이자신의국가이익이아닌동맹강화를위해군사적분쟁에참여할경우이는얽힘이아닌연루에해당되는것으로해석해야한다. 만약동맹약소국의입장에서동맹강화를자신의국가이익으로인식하고군사적분쟁에참여한다면이는국가이익의확장일뿐만아니라상황에따라서는동맹강화가상대적약소국의국가이익을위태롭게만들수도있다. 이럴경우이부분에서약소국의외교정책에서는능력과관여간의불일치라는소위리프만격차 (Lippmann Gap) 의문제가발생한다. 30) 한미동맹이전략동맹으로변화됨에따라한국의입장에서는리프만격차에따른능력과관여간 28) David A. Lake, Anarchy, Hierarchy, and the Variety of International Relations, International Organization, 50-1(1996), pp. 1-33. 29) 이수형, 관계적계약이론과한미전략동맹에서의잔여통제권문제, 한국과국제정치 제 27 권제 3 호, 2011 년, p. 8. 30) Samuel P. Huntington, Coping with the Lippmann Gap, Foreign Affairs, 66-3 (1988), pp. 453-477. 182 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
의불일치가발생할잠재적불안감을내포하고있다. 기본적으로강대국과약소 국간에는국력의격차로인해회원국모두가공유하는동맹이익의영역이작을 수밖에없기때문이다. 얽힘이론에서는이러한문제점을지적하지않고있다. 3. 한미동맹과이라크파병 가. 이라크파병의배경 1991년걸프전쟁이후미국은쿠웨이트를수복하고이라크군사력을파괴했지만, 이라크본토를공격하지않고억지와봉쇄정책을통해이라크의힘을약화시키는데주력했다. 이러한미국의이라크정책은클린턴행정부때까지지속되었다. 31) 그러나부시행정부의출범과 9ㆍ11 테러는미국의안보정책을근본적으로변화시킨동시에미국의이라크정책의변화를가져왔다. 9ㆍ11 테러를단순한테러리즘행위가아닌 21세기최초의새로운전쟁으로파악 32) 한미국은이라크를억지또는봉쇄하는것이불가능하다고판단하여근본적인해결책을모색하게되었다. 이에따라네오콘중심의부시행정부는기존의이라크정책에서탈피하여봉쇄또는억지가아니라이라크의정권교체를추진했다. 미국은이라크를침공해후세인정권을무너뜨리고새로운민주주의정권을수립하는것이유일한해결책이라고보았다. 그리고이것만이미국을또다른테러공격, 특히핵무기를사용한테러공격에서보호할수있다고보았다. 33) 이러한배경에서 2003년 3월 20일미국은이라크공격을전격적으로단행했다. 이라크전쟁과관련하여한국정부의이라크파병은 2002 년 11월경으로거슬 31) 이근욱, 이라크전쟁 : 부시의침공에서오바마의철군까지 ( 서울 : 한울아카데미, 2011), p. 81. 32) Donald H. Rumsfeld, A New Kind of War, The New York Times, September 27, 2001. 33) 이근욱 (2011), pp. 81-83. Ⅵ. 얽힘이론과동맹의안보딜레마 _ 183
러올라간다. 당시미국정부는외교채널을통해우리정부에인도적지원, 전후이라크복구, 비전투병파병등대이라크지원이가능한지여부를논의해왔다. 이라크전이발발하기수개월전이었다. 우리정부는동맹국으로서이라크문제의해결을위한미국의노력을지원하겠다는의사를전달했다. 34) 참여정부출범과더불어 2003년 3월 13일한미정상간의전화통화에서부시대통령은임박한이라크공격에대해설명했으며노대통령은적극지지를표명했다. 그대신노대통령은부시대통령과북핵문제의평화적해결원칙에합의했다. 35) 3 월 20일이라크전쟁이개시됨과더불어참여정부는국가안전보장회의를열어미국의이라크공격에대한지지를표명하고미국을돕기위해의료ㆍ재건지원부대를파견하기로결정했다. 36) 2003년 4월 2일국회에서파병동의안이처리된이후국방부는 4월 15일 573명으로구성된 제1100 건설공병지원단 ( 서희부대 ) 를창설하고이어 17일 제320 의료지원단 ( 제마부대 ) 를 100명의인원으로창설하여 5월 14일까지이라크현지에파병을완료했다. 37) 이라크파병과관련하여논란이되고문제가된것은미국의제2차이라크파병요청이었다. 이라크전쟁이끝났음에도불구하고전후처리문제와관련하여 2003 년 9월리처드롤리스미국방부부차관보는여단급규모의이라크파병을한국정부에공식요청했다. 미국의이라크파병요청이한국정부에부과한도전적문제는다음과같다. 첫째, 이라크파병문제가참여정부의평화번영정책의안보철학과어느정도로부합하느냐의문제였다. 둘째, 국내의일부언론들은이라크파병문제를단순히정부의외교정책쟁점차원에서다루기보다는정권의본질을파악할수있는정치적이념성의차원에서접근하는경향을보였다. 따라서이라크파병문제는국가이익, 참여정부의외교적정체성, 이념에치우친국내정치적맥락등매우복잡한성격을내포하면서참여정부의국정운영능 34) 국정홍보처, 참여정부국정운영백서 5: 통일외교안보 ( 서울 : 국정홍보처, 2008), p. 270. 35) 이종석, 칼날위의평화 : 노무현시대통일외교안보비망록 ( 서울 : 개마고원, 2014), pp. 185-186. 36) 이종석 (2014), p. 186. 37) 국정홍보처 (2008), p. 271. 184 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
력을검증하는예기치않은시험대가되었다. 38) 제2차이라크파병결정과정에서참여정부는 2003년 10월 18일국가안전보장회의 (NSC) 상임위를개최하여이라크추가파병에대한그동안의여론수렴을바탕으로우리의국익, 한미관계, UN 안보리결의등제반사정을종합적으로검토하여다음과같은결정을내렸다. 첫째, 정부는이라크의평화정착과신속한전후재건을지원하기위하여국군의추가파병을원칙적으로결정한다. 둘째, 파병부대의성격, 형태, 규모, 시기등은미국의요청을고려하되, 국민여론의지속적수렴, 제반현지조사단의조사결과, 국군의특성및역량등을종합검토하여이라크의평화정착과재건지원에가장도움이되는방향으로독자적으로결정할것이다. 셋째, 이와는별도로이라크의재건을위하여향후 4년에걸쳐 2억달러를지원할계획이다. 이러한정부의원칙과파병결정은제반고려요소검토결과어떤형태로든추가파병을하는것이국익보호, 한미관계발전, 세계평화에의기여, 국가이미지제고에유리하다는정책적판단에근거한것이었다. 39) 이라크파병결정에서정부의기본입장은한반도의평화안정에대한낙관적전망과확신, 이라크평화와재건에관한계획과국제적공감대형성을파병결정의가장중요한판단기준으로삼았다. 40) 이러한기준에따라 2003년 11월 11 일노대통령은미국의이라크파병요청후다섯번째로열린안보관계장관회의에서이라크파병부대의규모와성격과관련한최종지시를내렸고 12월 17일안보관계장관회의를열어평화재건지원임무를수행하는 3000명이내의병력을이라크에추가파병을하는것으로최종결정했다. 41) 미국의추가파병요청에대해정부가최종적으로내린결론은 1 파견부대규모 3,000명이내 2 이라크내일정책임지역에대한평화정착과재건지원등의임무수행 3 파견부대는한국합동참모의장이지휘하며작전운용은현지사령 38) 국정홍보처 (2008), pp. 271-272. 39) 국정홍보처 (2008), p. 273. 40) 국정홍보처 (2008), p. 275. 41) 이종석 (2014), pp. 231-236. Ⅵ. 얽힘이론과동맹의안보딜레마 _ 185
관이통제한다는것등이었다. 정부안의핵심은파병부대성격을 평화재건부 대 로규정하고한국군이독자적인지휘권을행사한다는내용이었다. 42) 추가 파병동의안은 2004 년 2 월 13 일국회를통과하였다. [ 표 1] 국회파병동의안 (2004 년 2월 13일 ) 요지 o 부대규모는 3,000명이내의 1개평화재건지원부대로하되재건지원, 민사작전부대, 자체경계부대, 사단사령부, 직할대로구성 o 2004.4.1.~12.31 기간중에파견, 이라크내특정지역에대한평화정착ㆍ재건지원임무를독자적으로수행 o 주둔지는주이라크미군또는연합군합동동맹부와협의, 부대안전ㆍ임무수행용이성등을고려하여신청 o 부대지휘권은우리합동참모본부의장, 작전운용권은현지사령관이보유 o 추가파병에따른추정소요예산총 2,296억원은우리정부가부담출처 : 국정홍보처 (2008), p. 279. 나. 국가이익과이라크파병얽힘과연루의동맹딜레마는개념적으로 국가이익보다는동맹가치를중시하여국가이익을희생하거나국가이익이부재함에도불구하고동맹에대한충성심때문에분쟁에참여하게된다 는점을공통적으로강조한다. 이런점을고려했을경우, 참여정부의제2차이라크파병결정에있어서한국의국가이익의존재여부를분석하는것이얽힘과얽힘의부정적형태로서의연루인지를판별하는가장중요한잣대가된다. 문제는한국의국가이익의개념을어떻게정의하고또한그범주를어느정도로설정하느냐이다. 국가이익의개념을정의하는것은상당히논쟁적이다. 국가이익의개념정의와관련해서는존재하지않는주관적이라는입장, 존재하더라도너무복잡하여정책평가에활용할수없다는입장, 그리고자기의관점에서정의된국가이익의파괴성을강조하는입장이있다. 43) 또한정책이후의동원기제로 42) 국정홍보처 (2008), p. 278. 43) John T. Rourke, International Politics on the World Stage (Connecticut: The Dushkin 186 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
서, 그리고정책이전의규범으로서의국가이익의개념도가능하다. 44) 현실의국제정치에서국가이익은기본적으로국가의대외정책목표들을성격지우기위해사용되는개념이기때문에국내외환경에서국가가추구하고자하는목표및가치와불가분의관계에있다. 그렇기때문에국가이익은국내외적환경에서국가가추구또는유지하고자하는가치와의상호작용의결과로인식된다. 45) 이런맥락에서한국의국가이익 46) 을범주화하면크게사활적국가이익, 특별한국가이익, 그리고일반적국가이익으로구분해볼수있다. 먼저, 사활적이익은가장근본적인한국의국가가치인생존과직결되는이익으로국민, 영토, 주권보호와관련된것들이다. 한국의사활적안보이익은현실적으로북한의위협과동북아정세변화영역이다. 한국의특별한안보이익은한미동맹관계에따른동맹이익이다. 동맹이익은두가지측면이존재한다. 하나는한국의사활적안보이익과동맹이익이중첩되는경우이고, 다른하나는한국의안보이익과는별개로한미동맹에따른동맹이익이존재한다. 마지막으로한국의일반적이익은문제해결에관심을두고매일매일해결해나가야하는것들로이들쟁점들은한반도와동북아그리고지구적차원모두에걸쳐있다. 2003년 12월 17일노대통령은안보관계장관회의를열어이라크추가파병을최종적으로결정했다. 파병방침과원칙을사실상확정한이날의회의에서참여정부가고려한핵심적고려사항은 1 우리의가치관과부합성여부 2 국가이익도모 3 국민적합의 4 이라크요소 5 국제사회의반응등이었다. 47) 특히, 국가이익도모에서참여정부는크게한반도평화안정에기여하는측면과경제적이익측면으로나누어고려하였다. 먼저, 한반도평화안정과관련하여정부는 Publishing Group, Inc., 1989), pp. 185-188. 44) Karl Von Vorys, American National Interest: Virtue and Power in Foreign Policy (New York: Praeger, 1990) 45) Daniel J. Kaufman, Jeffrey S. McKitrick, Thomas J. Leney(eds.), U.S. National Security: A Framework for Analysis (Lexington: D.C. Heath and Company, 1985), pp. 6-7. 46) 여기에서는이글의분석초점을고려하여한국의국가이익을외교안보영역으로국한시켜살펴보고자한다. 47) 국정홍보처 (2008), p. 274. Ⅵ. 얽힘이론과동맹의안보딜레마 _ 187
북핵의평화적해결에낙관적전망여부, 기타안보상황개선에기여하는요소들의증진여부, 그리고한미동맹강화부분등을중점적으로검토하였다. 이러한맥락에서보았을때, 참여정부의이라크파병은한국의사활적안보이익과는직접적으로무관하다고볼수있다. 또한북핵문제해결에서한국이이라크파병을통해한반도의평화와안정을보다확고히한것도아니었다. 특히, 파병결정에서고려했던한국의가치관과의부합성여부라는측면에서보더라도노무현대통령은미국의이라크침공에명분이없다고생각했다. 다만, 노무현대통령은미국이한반도에서군사적수단의동원을반대한자신의입장을경청한보답으로, 그리고그것때문에흔들렸던한미관계의안정을위해지지를보냈던것이다. 48) 이라크파병의국가이익과관련한또다른측면은과연이라크파병을통해한국은가시적인경제적이익을확보할수있느냐의문제이다. 이라크파병당시국내의많은파병지지자들과언론들은한국이파병을통해제2의중동붐을일으켜상당한경제적이득을얻을수있을것이라는전망을했었다. 물론, 참여정부도파병결정과정에서이라크재건사업참여확보등을통해경제적이익을얻는방안등을검토하였다. 그러나노무현대통령은경제적이익확보요소를과신하지않는것이옳다는입장을강조했고 49), 추후결과도그런방향으로나타났다. 이처럼, 참여정부의제2차이라크파병은한국의사활적인안보이익이나가시적인경제적이익과는직접적인상관관계가존재하지않았다. 그렇기때문에참여정부의제2차이라크파병은동맹딜레마에서나타나는전형적인연루의사례에해당된다고볼수있다. 참여정부의제2차이라크파병은한국의안보이익보다는파병을통해북한과관련한미국의정책선택에의해보상받는측면이강했던것이다. 50) 한국의가시적인안보이익이부재한가운데파병을통해한 48) 이종석 (2014), p. 186 49) 국정홍보처 (2008), p. 275. 50) TongFi Kim(2011), p. 357. 188 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
국이한반도평화와관련해서미국에대해다소나마발언권을강화시킬수있을지는모르나더무서운것은한국이파병을거절할경우발생하는긴장이다. 51) 요컨대, 한국의제2차이라크파병은당시참여정부의가치관이나한국의안보이익차원과는직접적인연관성이없었음에도불구하고파병결정을했던것은다름아닌동맹정치때문이었다. 다. 동맹정치와이라크파병한국의외교안보정책에서한미동맹이차지하는비중은너무나도크다. 이는무엇보다도한국이분단국가라는점과한국전쟁을경험했기때문에그어느나라보다도안보의중요성이강조되는현실적ㆍ사회적분위기때문이다. 그렇기때문에한미동맹탄생이후한국의역대정부들은한미동맹을안보정책의근간으로삼아왔다. 노무현대통령도예외는아니었다. 한미동맹에대한노무현대통령의인식은동맹자체에대한인식과노무현정부의안보정책구상과전략기조와의연관성을강조하는정책적인식이존재하였다. 즉, 노무현대통령의한미동맹에대한인식은동맹유지및동맹강화라는동맹자체에대한인식과자신의안보정책구상과전략기조에부합할수있도록한미동맹을활용하겠다는정책적인식 ( 정치적자율성제고 ) 이존재하였다. 동맹자체에대한인식은원활하고긴밀한한미관계를중시하면서미국과의협의하에동맹을관리해나가는것이고정책적인식은협력적자주국방이라는전략기조와구조적으로맞물리면서당시추진했던동맹재조정과정을통해국가안보의자주성을달성해나가는것이었다. 52) 특히, 노무현대통령의동맹자체에대한인식은역대대통령들의그것과큰차이가없었다. 일례로, 노무현대통령은 대한민국대통령이한미동맹을소중하게생각하지않으면대통령으로서의임무를원만하게수행할수없습니다. 책 51) 이종석 (2014), p. 196. 52) 이수형, 중견국가와한국의외교안보정책 : 노무현정부의동맹재조정정책을중심으로, 국방연구 제 52 권제 1 호, 2009 년, pp. 13~15. Ⅵ. 얽힘이론과동맹의안보딜레마 _ 189
임을다할수가없습니다. 이시점에서한국의객관적인안보상황은한미동맹의토대위에서모든것을풀어가야한다고생각합니다. 한미간의신뢰도그런점에서중요합니다. 지금이시점에서더욱더중요한것은한미간에신뢰가없으면북한핵문제를풀수가없다는것입니다. 53) 라는입장을피력했다. 이라크파병과관련해서노무현대통령의입장은동맹에대한정책적인식보다는동맹자체에대한인식을중요하게생각하였다. 이라크파병과관련하여노무현대통령은 국내에서여러가지비판적의견과반대여론이있고또그것은나름대로명분을갖추고있는것이나, 이문제는역시국익이라는실용주의적입장에서결정하는것이타당하다고생각합니다. 동맹관계를존중하고또오랜동안의우호관계와미래의우호관계를고려해서미국에대한지지의사와지원을적극적으로표명하는것이우리로서는적절한선택이라고생각합니다 54) 라는입장을밝혔다. 국가이익보다는동맹가치를중시하여국가이익을희생하거나국가이익이부재함에도불구하고동맹에대한충성심때문에분쟁에참여하게된다 라는연루의개념정의에비추어보았을때, 동맹자체에대한인식에서나온노무현대통령의이라크파병결정은전형적인연루의사례에해당된다하겠다. 여기에서중요한점은앞에서도언급했듯이, 한국의고유한국가이익과동맹이익, 그리고미국의고유한국가이익을구별해야한다는점이다. 이런점에서이라크파병을통해한미동맹이강화되는것은한국고유의국가안보이익이아니라동맹이익에해당되는것이다. 또한이러한동맹이익은한미양국간의고유한안보이익이공통적으로중첩되는이익이아니라미국의고유이익과중첩되는동맹이익인것이다. 그러므로동맹이익이존재하더라도이것이모두양국고유의안보이익과직결되는것은아니다. 즉, 동맹이익에는사안에따라양국의안보이 53) 노무현대통령, 통일외교안보자문위원초청간담회발언, 2005 년 7 월 22 일, 국가안전보장회의상임위원회, 육성으로듣는노무현대통령의외교안보구상 ( 서울 : 청와대통일외교안보정책실, 2006), p. 23. 54) 노무현대통령, 2003 년제 1 차국가안전보장회의발언, 2003 년 3 월 20 일, 국가안전보장회의상임위원회 (2006), p. 35. 190 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
익모두를포함하고있을수도있고아니면어느일국의안보이익에만해당될수도있는것이다. 한미동맹이강화되는모든경우를한국의안보이익으로치환하는것은바로국가이익의확장성이자리프만격차의문제가발생하는것이다. 국가이익의확장성문제가발생하는것은변화하는국내외적환경에서소위평판비용 (reputational cost) 문제때문이다. 한국사회처럼분단국가이자안보가중시되는사회적분위기에서때때로정책결정자들은고유한국가이익과는관계없이동맹국의정책을지지하는것이자신의국가적위상에필수적이라고믿는경향이있다. 또한동맹국의정책을지원하지않으면궁극적으로는동맹의약화와외교적고립을초래할수도있다고생각한다. 동맹정치의이러한상징적함의는국내여론과안보엘리트들과연계되어있어결과적으로동맹결속력의중요성을더욱증대시킨다. 55) 노무현정부에서이루어진이라크파병정책은동맹정치에서평판비용을고려한국가이익의확장성문제에해당되는사례인것이다. 한국의외교안보정책에서한미동맹이근간이되고있는부정할수없는현실적상황에서동맹정치의평판비용은외교안보정책과정에서언제나중요한고려요소로작용해왔다. 한국의고유한안보이익이부재함에도불구하고이라크파병을결정할수밖에없었던것도동맹정치의평판비용과불가분의관계에있는것이다. 특히, 노무현정부의이라크파병정책은파병반대진영과찬성진영양쪽모두로부터비판의대상이되었다. 파병반대의입장에서는국가이익의확장성의문제가제기되는것이었고파병찬성진영에서는대규모전투병파병이이루어져야한다는입장을보였기때문이었다. 결과적으로노무현정부에서이루어진이라크추가파병문제가그토록고통스럽고혼란스러웠던이유는미국이추가파병을요청한이라크전쟁이명분없는침략전쟁이었기때문이기도하지만 56), 보다근본적인배경에는분단이라는한국의현실과동맹정치의평판비용의문제에서한국이 55) Jack Levy, Alliance Formation and War Behavior: An Analysis of the Great Powers, 1495-1975, Journal of Conflict Resolution, 25-4(December 1981), pp. 582-83. 56) 이종석 (2014), pp. 241-42. Ⅵ. 얽힘이론과동맹의안보딜레마 _ 191
자유로울수없다는객관적상황이존재하기때문이다. 4. 결론 : 정책적함의 동맹의안보딜레마와관련하여군사적연루개념을비판적으로검토하면서얽힘에도불구하고연루가발생하기힘들다는얽힘이론은포기와연루로상징되는동맹딜레마모델에새로운시각을제공하고있다. 그럼에도얽힘이론은비대칭동맹의안보-자율성교환모델에얽힘의논리를그대로적용하는데에는한계가있다고판단된다. 왜냐하면앞에서분석했듯이, 얽힘이론은연루개념의극소화, 연루에대해회원국이마련하는대비책의비대칭성, 그리고국가이익의확장성문제를제대로분석해내지못하고있기때문이다. 안보-자율성교환모델의비대칭한미동맹에서한국은안보상황에따라포기와연루의동맹딜레마에주기적으로노출되어왔고, 상황에따라서는한국의고유한안보이익과는별개로한미동맹강화를위해서라도미국의정책입장에동조하여연루의상황에빠져들어가는정책을취해왔다. 노무현정부에서있었던제2차이라크파병이그전형적인사례라할수있다. 노무현정부가제2 차이라크파병에나서게된궁극적배경도다름아닌동맹강화의논리가강하게작용했기때문이었다. 비대칭한미동맹에서동맹강화라는논리가내포하고있는정책적혹은전략적의미는무엇인가? 불안정하고유동적인한반도및동북아안보상황에서외형적으로동맹강화는동맹의결속력과한미신뢰관계를증대시켜나가는것으로보인다. 그러나동맹강화의내용물을살펴보면다음과같은우려감도내포되어있다. 첫째, 동맹강화는안보-자율성교환모델의비대칭한미동맹에서자율성보다는안보부분을강화시켜동맹에대한우리의심리적ㆍ정책적의존성을더욱증대시켜나갈개연성을높인다는점이다. 둘째, 동맹강화는정책적 192 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
으로군사력강화로나타나우리가미국의군사무기를수입하거나아니면주한미군의군사무기의한반도도입과배치로나타난다는점이다. 나아가동맹강화는동맹이익이강조됨에따라한국이미국의안보정책에연루될개연성마저내포하고있다. 모든비대칭동맹에서동맹회원국가들간에는구조적으로갈등이내재되어있고또한주기적으로갈등이표출되어왔다. 동맹국가들간에나타나는동맹갈등은동맹결속력을약화시키는부정적요인이라기보다는회원국고유의차별적안보이익이상호작용하는불가피한현상이자자연스러운과정인것이다. 지난냉전시대유럽의안정과안보, 그리고지속적인번영의주춧돌이되어왔던북대서양조약기구 (NATO) 의발자취는한마디로동맹갈등의역사였다. 그럼에도불구하고북대서양조약기구는오늘날까지그어느동맹보다도성공적인다자동맹으로남아있다. 그주된이유는북대서양조약기구회원국가들은동맹강화의논리가아니라미국과유럽의안보가연계되어있다는안보적유대감에따라동맹을유지ㆍ관리해나가야겠다는동맹관리전략이더중시되었기때문이었다. 현재및향후한반도와동북아안보상황을전망했을경우, 한미동맹의존재와역할에대해서는의심의여지가없다. 특히, 한미동맹이미래에보다튼튼하고건강한동맹으로발전하기위해서는우리의자율성부분이보다확대되어야한다. 이를위해서는이제부터라도우리는동맹강화보다는우리의자율성부분을점진적으로높여나갈수있는방향으로동맹을유지ㆍ관리해나갈수있는체계적이고종합적인동맹관리전략을마련해야한다. 우리가처해있는상황이아무리엄중하더라도우리의습관과관성에따라동맹강화의논리만을강조한다면, 동맹에대한우리의안보적의존심리는더욱강화되어우리스스로동맹딜레마를관리해나갈수없는상황을초래할수도있을것이다. Ⅵ. 얽힘이론과동맹의안보딜레마 _ 193
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Abstract Entanglement Theory And Alliance Security Dilemma : The Case of ROK-U.S. Alliance Lee Soo-hyung (Institute for National Security Strategy) The purpose of this study is to introduce core contents of entanglement theory in terms of comparison with Glenn Snyder's alliance security dilemma and to criticize main logic of entanglement theory. According to the analysis results, the theory of entanglement is problematic in the following points: the minimization of entrapment concept, member states' asymmetric positions against entrapment, and Lippmann Gap arising from the extension of national interests. In the context of the ROK-U.S. alliance, ROK has periodically experienced the alliance's security dilemma of abandonment and entrapment in accordance with United States' alliance policy and changing security circumstances. In some cases, regardless of the nation's unique security benefits, ROK has been involved in a situation of entrapment due to strength ROK-U.S. alliance. The typical case is the Korea's second dispatch troops to Iraq under the Roh Moo-hyun administration. This case is the situation of entrapment, not entanglement in the context of alliance security dilemma. Therefore, ROK should be made for alliance management strategy to avoid another situation of entrapment and to make more desirable ROK-U.S. alliance. Ⅵ. 얽힘이론과동맹의안보딜레마 _ 197
Key Words: Entanglement Theory, Entrapment, Alliance Security Dilemma, Dispatch Troops to Iraq, Alliance Management 투고일 : 2017.07.28 심사일 : 2017.09.15 게재확정일 : 2017.09.20. 198 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
Ⅶ 플랫폼모델을통한공공외교전략분석 남석상 ( 성균관대학교 ) 1. 들어가며 2. 소프트파워와공공외교 3. 한국형공공외교전략모색 4. 나오며
본연구는공공외교의중요성이높아지고있는외교환경의변화속에서거점네트워크플랫폼이라는개념적모델을제시함으로써한국공공외교의효율성을제고시키는데그목적이있다. 거점네트워크플랫폼모델은 거점, 네트워크, 플랫폼 의세가지요소로구성된다. 거점 (Hub) 은외교목표가되는대상으로, 기존의지역별혹은국가별외교전략과유사한의미로공공외교가중시하는수용자중심적시각을반영한것이다. 네트워크 (network) 는모든것이촘촘하게연결되는그물망의속성을갖는의미로, 모든요소들의유기적연계를강조하는개념이다. 플랫폼 (platform) 은승강장처럼공공외교를수행하는행위자들 ( 주체및대상 ), 공공외교의자원혹은자산들이자유롭게이동하거나소통하고교류하는공간을의미한다. 플랫폼상의다양한행위자들은각자의다른역량과목표혹은이익을가지고도같은공간에존재할수있다. 공공외교의목표실현에있어단지서로연계되어행위하는네트워크가중요한것이아니라통합적목표를위해여러행위주체들이정보를상호간에교류하며연계시킬수있는플랫폼의형성이중요하다. 주제어 공공외교, 거점, 네트워크, 플랫폼, 거점네트워크플랫폼모델
1. 들어가며 세계화, 정보화를넘어 4차산업혁명 의시대로대변되는현재의국제환경은국제정치에서그어느때보다비국가행위자들의중요성을다시집중시키고있다. 다시말해, 새로운국제환경은정부를비롯하여개인, 기업, 비정부기구, 국제기구들이각각의사적이익을위해또는자국과관련된공공의이익을위해국제관계의정보들을보다쉽게획득할수있게되었다. 특히, 인터넷, 소셜미디어, 소셜네트워크등정보통신의일상화는안보중심의전통적외교관계에서탈피하여무역, 통상등경제 문화 예술 과학기술등다양한영역으로급격히확장되고있다. 따라서다양한외교주체들을중심으로한 상호커뮤니케이션외교 는기존외교패러다임의새로운전환을요구하고있다. 상호커뮤니케이션외교 의핵심은하드파워 ( 정치ㆍ군사ㆍ경제ㆍ안보등 ) 에근거한설득과강제보다는문화적매력, 도덕적가치등다양한소프트파워에기반을두고있다. 그리고 공공외교 (public diplomacy) 는이러한소프트파워의주요수단으로써활용되고있다. 실제로 2000년대초반 9 11 테러, 아프간전쟁등에서군사력과경제력을바탕으로하는하드파워의한계가노출되었고, 공공외교 는매력적인소프트파워의수단으로조명되기시작했다. 현재세계의많은국가들은여론의영향력을제한하기보다는적극적으로이용하여자국의영향력을관철시키는데노력하고있고, 이는자국은물론타국의시민들에게도영향을미침으로써국가이익을극대화하는데많은외교적노력을기울이고있다. 그리고이는새로운국제환경속지배적인외교행태로점차확산되고있다. 1) 따라서공공외교의필요성과중요성은변화된국제환경에서보다현실적이고실재적인외교정책방안으로대두되고있다. 최근들어, 공공외교에대한관심과중요성이증대되면서이와관련된다양한연구들이미국, 중국등강대국을중심으로활발하게진행되고있다. 특히한국 1) Mark Leonard, Public Diplomacy (London: The Foreign Policy Center, 2002). Ⅶ. 플랫폼모델을통한공공외교전략분석 _ 201
도최근공공외교에대한관심이증대되면서학계와정계에서관련된보고서및학술연구들이보고되고있다. 그러나한국은아직까지공공외교에대한그이해도가여전히전통적외교의하위수준또는보조적수단에머물러있으며, 게다가그나마존재하고있는공공외교활동의효율성을제고시키기구체적인전략틀도구축하지못하고있다. 실제로한국은공공외교를한류등의문화외교로만접근하는협소한의미의공공외교만추진하고있으며, 문화외교의경우에도문화콘텐츠생산자인민간영역에대부분의지하고있다. 그런데공공외교는개별국가들마다활용할수있는소프트파워자산이다르다는점에서, 또한각각이처한지정학적상황이다르다는점에서, 그개념이서로다르게이해된다. 게다가구체적실행수단의성격에따라하위수준으로서공공외교의용어를아예다르게사용되기도한다. 가령, 호킹 (Brian Hocking) 은공공외교를위계적외교체계와네트워크모형으로구분하면서민간부문과공공부문행위자를한데묶는네트워크구축의중요성을강조하였다. 2) 그리고스톤 (D. Stone) 은공공외교를 정책에관한공동의이익을공유하고, 공동의목표를달성하기위해협력이최선 이라는인식하에 자원을공유하는다양한행위자들을연결해주는비위계적이고독립적인비교적안정적인관계의집합 이라고정의했다. 3) 앞서밝혔듯이, 한국도공공외교개념을주로문화외교와혼용하여사용하고있다. 4) 때문에멜리센 (Jan Melisen) 은현재 150가지이상의공공외교개념이학자마다, 그리고처한국가적환경과사회에따라다양하게존재하고있다고지적한다. 5) 그러나개념의혼재및다양성문제는학술적차 2) 브라이언호킹, 신 공공외교다시보기, 얀멜리센, 신공공외교 : 국제관계와소프트파워 ( 서울 : 인간사랑, 2008), pp. 82-83. 3) D. Stone, Networks, Second-Track Diplomacy and Regional Cooperation: The Role of Southeast Asian Think Thanks, Paper Presented to the 38 th International Studies Convention, Toronto (March 1997) 4) 홍기원, 문화정책의관점에서문화외교의논쟁적요소들에대한고찰, 예술경영연구 제 18 집 (2011); 김명섭, 프랑스의문화외교 : 미테랑대통령집권기 (1981-1995) 를중심으로, 한국정치학회보 제 37 집 2 호 (2003); C. Saeki, The Perry Centennial Celebration: a Case Study in U.S.-Japanese Cultural Diplomacy, International Social Science Review 80 (2005). 5) 동아시아연구원 (http://www.eai.or.kr). 202 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
원뿐만아니라정책적차원에서볼때, 공공외교가갖는성격상지극히자연스러운것이라고볼수있다. 왜냐하면외교란국가간의관계를관리해나가는복합적과정과방법으로써물질적측면과인식적측면을동시에내포하고있고, 이는그대상에따라다양한의미와방식으로표현되기때문이다. 6) 그러나기존연구들은대부분이를간과하고있으며, 강대국입장의소프트파워개념과공공외교개념을무비판적으로받아들여, 이를기계적으로한국에적용하는오류를범하고있다. 그렇다면, 한국에필요한공공외교전략또는모델은어떠한형태가되어야하는가? 이에본연구는공공외교의다양한정의및논의들을비판적으로검토함으로써한국형공공외교전략 ( 모델 ) 을모색하는데그목적이있다. 2. 소프트파워와공공외교 가. 소프트파워의개념 : 파워개념의확장일반적으로파워 (power) 란 상대방으로하여금자신의의지대로행동하게하는능력 을지칭한다. 때문에그동안국제질서속에서군사력과경제력은이러한파워의개념을수행할핵심수단으로써이해되어져왔다. 그러나 9 11 테러사건, 이라크전쟁, 아프가니스탄전쟁, 세계금융위기등일련의사건들은군사력과강제가수반된경제력으로규정되는하드파워만을통한국가생존문제해결의한계성을드러나게만들었다. 7) 사실일찍부터많은학자들은국가간관계에있어하드파워의한계성을자각하고있었고, 또이에대한대안으로서소프트파워에집중해왔다. 예를들어, 현실주의국제정치이론의선구자인모겐소 (Hans J. Morgenthau) 는국력을단 6) 성병욱, 공공외교의환경변화와한국의대응방안, 대한정치학회보 20 집 3 호 (2013), p.3. 7) Joseph S. Nye. Jr, Soft Power: The Means the Success in World Politics (New York: Public Affairs, 2004). Ⅶ. 플랫폼모델을통한공공외교전략분석 _ 203
순한실체적개념이아닌관계적개념으로서파악하여 한사람의다른사람에대한마음과행동에대한통제 로정의한바있다. 또한모겐소는국력의요소를논의하는과정에서 지리적조건, 자연자원, 산업역량, 군사적준비태세, 인구, 국가의특성및사기, 그리고외교적역량 의중요성을피력하였으며, 나아가 자원과정책의균형, 그리고대중적지지 와같은소프트요소들을정부의자질로논의하며국력의구성요소로서개념화하였다. 8) 이렇게볼때, 나이 (Joseph S. Nye) 의소프트파워는분명파워 ( 권력 ) 의개념을다각화하고, 또그에대한관심을제고및환기시켰다는점에서의미는있지만, 엄밀히말해전혀새로운측면을논의한것은아니다. 게다가소프트파워도수단적차이만있을뿐이지궁극적으로자국의의지를상대국에관철시키는것을목적으로한다는점에서현실주의패러다임과같이 상대적능력 (relative capability) 에대한이해의필요성을전제하며, 또핵심으로한다. 실제로미국에서소프트파워가본격적으로논의된배경에는일본, 유럽, 그리고최근중국의부상에이르기까지미국의패권적지위가도전받던 ( 또는도전받는 ) 시대적배경을가지고있다. 같은맥락에서일본, 유럽, 중국, 그리고최근한국등에서소프트파워가본격적으로논의된배경에는경제력과군사력상승과같은국력의상승이라는공통된특징을가지고있다. 9) 그러나소프트파워가상대적능력을전제하고있다고해도그수단적차원이즉각적인물리적갈등을초래하는 강경성 보다는 매력 과같은무형의가치 ( 자산 ) 를활용하는 온건성 이강조된다는점에서신자유주의적접근의적실성과맞물려있다. 10) 대표적신자유주의학자인나이는국가의군사력과경제적인강제력을하드파워로규정하고, 이를통한외교정책의한계성을비판하면서, 소프트파워의용어사용과함께그중요성을본격적으로주장했다. 그에따르면, 소프트 8) Hans Morgenthau, Politics Among Nation: The Struggle for Power and Peace (New York: Knopf, 1948). 9) 이성우, 연성국력 (Soft Power) 의변인과측정의신뢰도에대한경험적연구 : 연성국력과공공외교의이론및정책적함의, 국제지역연구 제 18 권제 4 호 (2014), pp. 32-33. 10) 이성우 (2014), 위의글, pp. 32-33. 204 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
파워란 강압 (coercion) 이나보상 (payment) 이아닌매력 (attraction) 을통해, 또는정치의제 (agenda) 를주도함으로써타국의선호 (preference) 에영향을미쳐자신이원하는것을얻을수있는능력 이다. 그는국제정치에서한국가의소프트파워는주로 3가지자원 (resources) 을갖는다고주장한다. 즉, 소프트파워는 외교대상국에대해서자국의매력을불러일으키는문화, 실현가능한정치적가치관, 합법성및도덕적위신을갖는외교정책 이다. 11) 따라서한국가의외교정책에있어소프트파워의핵심은 자국의가치또는이미지를외교대상국국민에게투사하여자국의목적에따라대상국외교정책을얼마나변화시킬수있는지 의문제가된다. 나이가주장하는군사력및경제력등하드파워에서문화 이념 외교등소프트파워로의이동은행위의스펙트럼을따라서강제, 회유, 의제설정, 매력등의네단계를거친다. 그리고이는무력과제재, 보상과매수, 제도, 가치와문화및정책등각각의행위에친화적인자원을활용하게된다. 때문에나이의소프트파워개념은김상배의지적처럼다알 (Robert Dahl) 의행태주의적권력관과주류국제정치이론적관점인자원중심의도구적권력관이적절히조합된형식이라볼수있다. 그러나나이는소프트파워개념에서파워가생성되고작동하는비물질적측면과관계적맥락을강조한다는점에서일종의폭력적관점이전제된하드파워개념의한계를부각시켰다는점에서차별성을갖는다. 12) 나이가주장하는소프트파워개념의핵심은 물리적측면이외의다양한온건적방식을통해사람의마음을사로잡아원하는것을얻어내는능력 이다. 때문에국제적차원에서소프트파워는한나라의문화, 민주주의, 인권, 개인적기회보장등과같이그나라가추구하는정치적목표와제반정책등에서우러나오는매력이핵심이된다. 따라서기본적으로소프트파워는대상국가의가치체계를존중하는가운데자국의외교전략이투사되는것을목표로한다. 이러한 11) Nye(2004), 앞의책, pp. 5-11. 12) 김상배, 스마트파워의개념적이해와비판적검토 : 중견국네트워크권력론의시각, 국제정치논총 제 49 집 4 호 (2009), p. 12. Ⅶ. 플랫폼모델을통한공공외교전략분석 _ 205
점에서소프트파워는국가행위의정당성과도덕성에기반을둔다. 그런데문제는국가행위의정당성과도덕성이상대성을갖는다는점에서 외교대상국또는외교행위자에따라서, 문화와가치라는본질적특성에따라서 그리고 외교적가치대상에따라서 소프트파워의실효성이달라진다는점이다. 게다가특정국가가소프트파워를활용하는데있어정당성과도덕성의상대성을인정하지않는경우, 이는하드파워못지않게폭력성을띠게된다는점이다. 즉, 하드파워가물리적차원의강제성또는폭력성의수단이라면역설적으로소프트파워는이러한하드파워폭력성을오히려강화시킬수있는심리적차원의폭력성정당화수단이될수있다. 따라서소프트파워는그개념과달리두국가간갈등심화의원인이될수있다. 가령, 이슬람극단주의자들에게는미국의소프트파워투사가오히려그들의결속및결집을불러일으켜대미적대적관계재생산에활용될수있다. 게다가미국의소프트파워는그것이투사된일반이슬람인들에대한이슬람극단주의자들의폭력을조장및정당화함으로써오히려자국및국제사회의여론을악화시켜역설적으로대내외압박을스스로초래시킬수도있다. 또한소프트파워는외교대상국대중에직접적으로투사되고, 그것이내재화되어자국의외교적이익에활용되기까지에는긴시간을필요로한다는점에서, 외교적목적 ( 가치 ) 실현의시급성에따라유용한수단으로활용되기에는사실상제약이따른다. 13) 특히, 한 중 일과같은역사적관념의적대성을포함하여, 국가의사활적이익으로간주되는영토문제와그로인한군사적긴장문제는소프트파워적접근으로는해결하기어렵다. 헌팅턴 (Samuel P. Huntington) 이 문명충돌론 을주장한바있듯이, 이질적문화와가치에대한서로다른문명의접촉은오히려갈등의소지가될수있다. 다시말해, 탈냉전이후문화또는문명의정체성 (civilizational identity) 이이데올로기적정체성을대체할뿐만아니라, 급속한세계화 정보화는상이한문화간접촉의빈도와정도가높아지면서동질성보다는이질성을부각시켰고, 이는곧 13) 신종호, 중국의소프트파워외교의전개와국제정치적함의, 국가전략 제 15 권 1 호 (2009), pp. 36-37. 206 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
갈등과충돌로이어질수있다. 14) 비슷한맥락에서볼통 (Dominique Wolton) 도정보통신의급격한발달로인한정보의홍수는 선택적정보수용 과 정보의왜곡 을초래함으로써사람과사람, 국가와국가간의 소통 보다는역설적으로오히려 불통 을초래할수있다고주장했다. 15) 결국, 소프트파워의한계를인식하게되면서하드파워와소프트파워의결합인스마트파워의중요성이부각되기시작했다. 16) 그리고이러한스마트파워의중요성은사실상소프트파워에방점을둔하드파워와소프트파워의결합이라는점에서그실행수단으로써공공외교의중요성이부각되기시작했다. 17) 나. 공공외교의개념 공공외교의전제가되는국가이미지에대한정의는학자들마다다르지만대 체로보울딩 (K. Boulding) 과홀 (Hall) 의정의가일반적으로사용되고있다. 이 미지이론의창시자인보울딩에따르면이미지는 셀프 (Self) 이미지 와 타인 (Other) 의시각에따른이미지 로구분된다. 특히, 공공외교의전제가되는 타 인의시각에따른이미지 에따르면, 타인은주어진정보를스스로의가치와견 해에따라인지하고그에따라이미지를형성하기때문에이미지는고정적이지 않고역사적 사회적변화에따라달라질수있다. 같은맥락에서, 홀도국가이 미지를국가간의정신적 사회적 역사적관계에기반한복합적인결과라고 정의했다. 이렇게볼때국가이미지는한국가가나타내는셀프이미지와타인의 이미지를포함한다는점에서공공외교의전제가된다. 좀더논의하면, 국가이미지는내적이미지와외적이미지로구분된다. 국가 의내적이미지는정체성에대한국가의자체인식과그것에대한확립과결속 14) Samuel P. Huntington, "The Clash of Civilizations?" Foreign Affairs (Summer 1993), pp. 22-49; Samuel P. Huntington, Clash of Civilizations and the Remaking of World Order (New York: Simon & Schuster, 2011). 15) 채종대 김주노 원용옥옮김, 불통의시대소통을일다 ( 서울 : 살림출판사, 2011). 16) Joseph S. Nye Jr., On the Rise and Fall of American Soft Power, New Perspectives Quarterly Vol. 11, Issue. 3 (Summer 2005), pp. 75-77. 17) CSIS 스마트파워위원회, 홍순식역, 스마트파워 ( 서울 : 삼인, 2009). Ⅶ. 플랫폼모델을통한공공외교전략분석 _ 207
력을강화하기위한유무형의가치를내재하고있다. 반면, 국가의외적이미지는국가고유의정체성및경쟁력표출과관련된시각적 인지적 감정적 행동적요소를외부에나타낸다. 때문에국가의외적이미지는한국가의내적이미지를바탕으로다양한경로를통해국가의매력적인부분을외부에어필하기위한유무형의가치를내재하고있다. 이러한맥락에서장지호 박종민 오미영은 품질우수, 긍정사고, 시장경쟁, 국가우호, 비즈니스, 문화개방, 의료용역, 위생관리, 사회복지환경관리, 높은교육, 경제발전, 민주국가, 정치및경제적안정성 등을국가이미지형성요인으로보고있다. 18) 남궁곤은 개인의인지적, 감정적, 행동적요인 들에따라한국가에대한이미지가결정된다고보고있으며, 19) 스테판과스테판 (C. Stephan & W. Stephan) 은 이질적문화간커뮤니케이션에서인지적, 감정적요인 들이국가이미지형성에많은영향을미친다고주장했다. 그리고왕 (Wang) 은국가이미지를 경제발전수준, 민주주의정도, 문화적유사성 등에의해형성된다고보았다. 20) 그런데문제는한국가의대외적이미지에대한타인의인상및의견이그것을소비하는개개인의문화수준과직 간접적인경험에따라편차가달라진다는점이다. 그러나개인의인지적 감정적요인들은상호밀접하게연관되어있다는점에서, 그리고한개인이속한사회의문화적요인, 맥락적요인에많은영향을받는다는점에서, 공공외교의수단으로써국가이미지제고유용성은유효하다. 송정은에따르면, 인지적, 감정적요인모두공통적으로국가의문화정체성을나타내는문화예술을포함하고있다. 21) 이는문화예술이국가의정체성을나타내는소프트파워로서타국에대한매력요소로인식되고있음을나타내는 18) 장지호 박종민 오미영, 해외홍보원과국가이미지위원회의홍보실무연구 : 허튼 (Hutton) 의 PR 모델적용, 한국행정학보 제 37 권제 2 호 (2003), pp. 421-444. 19) 남궁곤, 국가이미지 (national images) 론의중심테제와국제정치적의의, 시민정치학회보 제 5 권 (2002). 20) 유재웅, 국가이미지 : 이론 전략 프로그램 ( 서울 : 커뮤니케이션북스, 2008). 21) 송정은, 경제한류와문화한류가한국브랜드이미지형성에미치는역할, 한류비즈니스연구 창간호 (2014), p. 114. 208 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
대목이다. 따라서공공외교가일부국가에서 문화외교 로지칭되듯이 22) 국가간대중문화관계를통한타국에대한자국의이미지제고가핵심이된다. 이러한맥락에서최근널리사용되고있는 국가브랜딩 개념은공공외교정책수립과방향설정에있어많은함의를제공한다. 보통국가브랜딩은 한국가의정치, 사회, 문화적정체성을나타내는요소들을다양한인적, 물적, 문화적자본을통해타인에게매력도와선호도를높이려는전략적인커뮤니케이션과정 으로정의된다. 23) 이러한맥락에서팬 (Y. Fan), 디니 (K. Dinnie) 그리고안홀트 (S. Anholt) 와같은학자들은국가브랜딩을다양한매체를통해국가를홍보하고, 그것에대한소비자 ( 타국국민 ) 의긍정적반응이국가의이미지이자경쟁력이라고주장하였다. 안홀트에따르면국가브랜딩의요소는 문화, 예술, 대중예술, 스포츠, 도시, 공공시설, 레저공간, 주요지형지물, 언어, 사람, 교육, 종교적의례, 국가의대표기업브랜드 이다. 24) 팬은국가브랜딩요소로서 사람, 공간, 문화, 문화유산, 역사, 음식, 패션, 유명인물, 글로벌브랜드 로분류했고, 25) 디니는이를 역사, 언어, 지역, 정치적제도, 건축, 스포츠, 문화, 미술, 예술, 종교, 교육구조, 아이콘, 경치, 음악, 음식, 민속 으로구분했다. 26) 이처럼국가브랜딩개념은그자체로공공외교개념수립및정책실행의의미를함축하고있다. 또한국가브랜딩개념은쿠퍼 (Robert Cooper) 가언급한것처럼, 성공적외교는개방과초국경적협력이전제되어야한다 는공공외교의기본원칙을충실히따르고있다. 27) 따라서국가브랜딩개념은 특정목표를수립하기위해타인에게매력과상징적이미지를어필하는전략적과정이며, 이는국가의경제적 문화적경쟁력과밀접하게관련되어있다는점에서, 자국의 22) 한팡밍, 공공외교개론 ( 서울 : 동국대학교출판부, 2013), pp. 18-19. 23) 송정은 (2014), 앞의글, p. 115. 24) S. Anholt, edit., Competitive Identity (New York: Palgrave MacMillan, 2007). 25) Y. Fan, "Soft power: power of attraction or confusion?" Place Branding and Public Diplomacy 4(2), pp. 147-158. 26) K. Dinnie, Nation Branding: Concepts, Issues, Practice (New York: NY: Elsevier Ltd, 2009). 27) Robert Cooper, The Breaking of Nations: Order and Chaos in the Twenty-First Century (London: Atlantic Books, 2003), p. 76. Ⅶ. 플랫폼모델을통한공공외교전략분석 _ 209
외교적목표달성에필요한타국의자발적순응을이끌어내는긍정적인식과태도를형성 하는공공외교의중요수단이된다. 그러나하드파워의보완을위해소프트파워를강조한것과같이공공외교는본질적으로전통외교의보완적성격에서발전해왔다는것은주지의사실이다. 때문에공공외교는정부가주도하고, 대중이주체가되며, 언론은핵심, 엘리트들은중추적역할을하게된다. 이러한맥락에서공공외교는크게네가지특징을가진다. 첫째, 공공외교는중앙정부의주도하에이루어지는대외활동을일컫는다. 때문에공공외교의주체는반드시중앙정부의위탁을받았거나혹은중앙정부의권한을위임받은지방정부, 회사, 비정부기구, 개인이어야한다. 정부로부터법적의미가있는어떠한권한이나참여를얻어내지못했다면이는민간및사회단체간의교류에지나지않으며그러한점에서공공외교가될수없다. 따라서기업간무역, 대학간우호교류, 관광, 사회조직간친목활동등은민간교류이지공공외교가아니다. 둘째, 공공외교의대상은각국정부가아닌국민즉, 대중이된다. 앞서논의했듯이, 공공외교의목표는자국의역사, 문화, 정치, 경제, 사회, 가치체계, 대외정책등에대한대상국국민의이해도를높이고호감을유발하는데있다. 때문에공공외교는여론형성에일정한영향력을갖춘대중과의소통및교류를강조한다. 셋째, 공공외교수단에는홍보, 커뮤니케이션, 인문교류, 원조등국가이미지제고라는국가브랜딩이있다. 공공외교는강압적인수단을배제하며, 평등한교류와소통, 비공식적인채널을통해상호이해를증진시킴으로써자국의외교적목적실현을위한대상국의자발적순응을유도하는인식을이끌어내는데주력한다. 따라서넷째, 공공외교의직접적인목표는각국대중의태도에영향을미치는것이며, 자국외교정책목표를달성하는것이최종목표가된다. 그러나나라마다법률, 규범, 정치제도, 사회문화가다르고, 각집단에도이익집단, 대중여론, 싱크탱크, 학술공동체, 사회엘리트등다양성이존재하기때문에공공외교목표는단계별로나누어진다. 물론단계별목표설정과실행 210 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
전략은각국이처한상황에따라달라진다는점에서일반화되기어렵다. 그럼에도불구하고공공외교의핵심인매력의확산과내재화는기본적으로단기간에이루어지못한다는점에서시간성에따라대체적으로일반화를시도할수있다. 즉, 공공외교의단기적목표는우선자국에대한국제사회의지명도및이해도를높이는것이다. 이후중기적목표는지식을전달하고 자국의명예 를제고시키는것이다. 최종적으로장기적목표는이미지를만들고 가치 를확립해자국에대한외국민중의지지도를높임으로써국제사회에서의소프트파워를강화하는것이다. 때문에공공외교는반드시국가의긍정적이미지확립에초점을두어야하며, 끈기를가지고장기적관점에서전략을수립해야한다. 이러한점에서공공외교는 공개외교, 공공사무 (public affairs) 와다르지만, 홍보외교 (PR diplomacy) 나 대중의외교 (public's diplomacy) 는포함된다. 28) 3. 한국형공공외교전략모색 가. 효율성제고를위한한국의공공외교수행체계공공외교의중요성이대상국가나지역에관계없이중요한것이아니라국가혹은지역에따라따르기때문에그대상에따라맞춤형전략을구사할필요가있다. 특히우리외교의필요성과실정에맞게공공외교를재정립하고그실행을위한집행체계로서새로운공공외교모델을구축함으로써한국공공외교의효율성을제고시킬수있다. 공공외교가그자체로목적이아니라국가의이익을증진하는외교적수단이라는점에서공공외교는전통외교와다르지않다. 그런측면에서공공외교는외교의새로운 (new) 패러다임이라기보다는외교의또다른 (another) 패러다임이라하겠다. 29) 28) 한팡밍 (2013), 앞의책, pp. 18-24. 29) 한인택, 한국형공공외교모델의모색 : 정책네트워크를활용한맞춤형, 과학적공공외교, JPI Research Forum No. 01(July) ( 제주 : 제주평화연구원, 2015), p. 4. Ⅶ. 플랫폼모델을통한공공외교전략분석 _ 211
전통외교가외국의정부를대상으로한외교인반면, 공공외교는외국의대중을대상으로행해지는외교이다. 즉공공외교는목적, 영역, 주체가아니라대상에의해서규정되는외교이다. 최근정보화와민주화의심화라는사회적변화에의해대상뿐아니라주체의차원에서도종종자국의민간 ( 개인혹은 NGOs) 이포함되고있다. 공공외교란주어진목적을달성하기위해상대국국민의인식을자국에유리하게변화시키려는외교적노력이다. 따라서그수행에있어불가피하게상징적요소들을적극적으로활용하게된다. 그것은 인식 의변화를위해설득이나메시지의전달이필요한데, 상징적요소들 ( 이미지, 문화, 가치, 지식등 ) 이설득이건메시지이건간에공통적으로포함되는구성요소이기때문이다. 이러한측면에서공공외교를증진하기위한많은연구와논의에서상징적요소에기반한영향력이라할수있는소프트파워를적극적으로활용하는것이다. 그렇다면공공외교의성공은어떻게상대국대중의역할과인식의다양성과이질성을정확히파악하고공공외교정책의수립과수행에체계적으로반영할수있는가에달려있다고하겠다. [ 그림 1] 성공적인공공외교의수립및집행단계 * 출처 : 한인택 (2015), 앞의글, p. 7, 재구성 212 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
성공적인공공외교를체계적으로수립및집행하기위해서는몇가지단계를통해체계적으로이루어져야한다. (1) 외교목표의확인및수립 (2) 대상의식별및확정 (3) 핵심메시지의개발및전달 (4) 목표집단으로의접근방식 (5) 평가및개선으로, 이를위의 [ 그림 1] 로도식화할수있다. (1) 외교목표의확인및수립공공외교는외교적목표를달성하기위한수단이지만, 정작무엇을구체적으로추구해야하는외교적목표인지파악하는것이쉽지않다. 그렇다고하더라도외교목표를파악하려는노력없이공공외교를수행한다면외교적실익도없이경제적 비경제적비용만초래할가능성이크기때문에외교적목표를파악하는단계가무엇보다중요하다. 그렇다면, 누가어떻게외교적목표를파악하는가? 공공외교를성공적으로수행하기위해서는정부내관련부처 ( 특히외교부 ), 현지공관, 기업, 전문가집단및기타이해당사자등관련행위자가협의를통해외교목표를결정해야한다. 그러나현재한국은관련부서, 이해당사자등행위자들간협의를가능케하고촉진시키는제도나기구가제대로갖춰져있지않다. (2) 대상의식별및확정공공외교가잘수행되기위해서는목표집단인 상대국대중 이누구인지, 그리고그들이외교정책결정과정에서어떠한역할을하고있는지에대해정확하게파악할필요가있다. 우선, 공공외교의대상을식별함에있어목표국가의정치체제를파악하는것이필요하다. 다음으로외교정책결정에있어민간이영향력을발휘한다고확인되면, 공공외교의대상이될목표대상집단을확인하는작업이필요하다. 뚜렷한목표대상집단이식별되면, 그집단의특성과함께상대국의여론형성과정을이해하고파악해야한다. 여론의형성과확산속도에따라우리의공공외교전략과전술이변화될수있기때문이다. Ⅶ. 플랫폼모델을통한공공외교전략분석 _ 213
(3) 핵심메세지의개발과전달공공외교는상대국국민 ( 목표대상집단 ) 에게우리의 매력자원 을전달해우호적인인식을갖게하는데그목적이있다. 그렇다면, 그들에게어떠한메시지를개발해어떻게전달할것인가? 메시지의공급자와수용자의반응을체계적으로구분해볼필요가있다. 가령, 한국에대한긍정적정보를제공하는것만으로는목표대상집단의마음에한국에대한긍정적인식이생겨나지는않는다. 메시지수용자는공급되는정보에반응하지않고오히려공급자의의도에더민감하게반응하기도한다. 그리고어떤정보나의도가전달되든수용자가갖고있는선입견과상호작용하면서수용자의인식에영향을미친다. 따라서전달하려는핵심메시지는목표대상의문화, 가치관, 선입견등을고려해개발될필요가있다. 따라서공공외교를위한메시지개발과전달에있어대상국의사회 문화적특성을정확히파악해야한다. 이를위해서는상대국국민들을대상으로소집단면접혹은여론조사등을실시해상대국국민들의사고를이해하는작업을활용할수있다. 이러한노력을통해상대국민들이우리에대한긍정적인식을갖도록할수있는핵심메시지를개발하고전달해야한다. (4) 목표집단으로의접근방식공공외교를위해개발된메시지는보통언론매체, 출판물, 인터넷등의디지털매체, 인적 학술적교류등의프로그램, 전시회나음악회등의행사등을통해목표집단에전달된다. 다양한전달방식중무엇을선택하느냐의문제는일차적으로목표집단의특성과우리가활용하려는매력자원의성격에의해결정된다. 예를들어, 접근하려는목표집단이일반대중일경우대중적언론매체가, 전문가일경우출판물이나학술교류가메시지를전달하는데적합한방식이된다. (5) 평가및개선 이러한단계를통해수립및수행된공공외교의성패를확인하는작업역시 214 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
무엇보다중요하다. 각단계마다공공외교의수립이나집행을모니터링한다면, 실패와성공의원인을체계적으로판별하는데도움이될것이지만, 제한된인력과자원을바탕으로단계별동시적으로모니터링하는것이쉽지않기때문에사후적으로공공외교의성과를평가하고성공, 실패요인을분석할필요가있다. 나. 한국형공공외교모델모색 : 거점네트워크플랫폼모델 (1) 거점네트워크플랫폼모델한국공공외교의효율성과효과성을높이기위해서어떠한접근이필요할것인가? 대상과이슈에따른국가적차원에서외교목표의설정이무엇보다중요하다. 외교목표가정확하게정해지지않는다면, 외교적실익없이상당한경제적 / 비경제적비용만초래할가능성이높기때문이다. 물론외교목표를수립할경우구체적인대상이나이슈에따라차별적으로고려되어야만역동적으로변화하는국제현실에실질적으로적용가능하며그목적도실현이가능할것이다. 그런데문제는비정부행위자를포괄하는공공외교특성상전통외교처럼일사불란한정책, 교섭및대화등을통해소기의외교목표를달성하기쉽지않다는것이다. 또한정부와민간이같은목표를지향한다고하더라도그활동이나효과가산발적이되기쉽다. 따라서이러한문제를최소화하기위해서는외교목표와수단, 주체, 대상에따른차별화된맞춤형접근이필요하다. 이에본논문은차별화된맞춤형접근을위한새로운공공외교모델로서거점네트워크플랫폼을제시하고자한다. 이모델은 거점 (Hub), 네트워크 (network), 플랫폼 (platform) 이라는세가지요소로구성된다. 여기서거점은외교목표가되는대상 (target) 과관련되는공간을의미하며, 이는기존공공외교에서의지역별혹은국가별접근법과유사하다. 그러나거점은근본적으로연결또는연계적의미를내포하고있기때문에기존지역 국가별전략등의단속적의미를넘어선다. 또한거점은다양한대상의특성과성격을특정해반영할수있다. 다음으로네트워크는모든것이촘촘하게연결되고있는그물망의속성을갖 Ⅶ. 플랫폼모델을통한공공외교전략분석 _ 215
고있다는의미에서행위자, 구성요소들등의유기적연계의중요성을강조하는개념이다. 행위자들은각자의이익혹은목표를추구하기위해활동하고있다고볼수있으나, 그들의행위들은의도하건그렇지않건관계적효과, 즉네트워크를형성하고있다. 이러한네트워크효과는행위자들의상호작용에따라다양한결과를산출하게된다. 때문에누구와어떠한순서로관계를맺고얼마만큼촘촘하고튼튼하게관계를유지할것인지가일차적인전략적고려사항이된다. 따라서네트워크효과를높이기위해서는중심성을높이는방향으로연계해야한다. 여기서의중심성은공간이아닌기능적중심이다. 30) 플랫폼은기차를타고내리는정거장이연상되듯이무언가를타고내리는승강장이다. 31) 보통사람이많이몰리는곳에서는다양한형태의부가적인수익창출이발생할수있다. 따라서승강장, 즉플랫폼은수단 ( 교통 ) 과행위자 ( 승객 ) 이만날수있는거점역할을하며, 상호작용 ( 교통과물류 ) 의중심이된다. 그리고그안에서무수히많은가치교환이일어나고거래가발생한다. 32) 플랫폼이갖는유용성은몇가지측면으로논의해볼수있다. 33) 첫째, 플랫폼이어떠한기능을수행하는지에따라그가치가달라진다. 둘째, 플랫폼의반복적사용과공유에따라서도그가치가달라질수있다. 플랫폼은하나의뼈대 ( 골격 ) 를반복적으로사용하도록만들기때문에 규모의경제 로인한비용절감의효과를갖게해준다. 특히각참여자들이개별적으로처리할경우시간과비용이많이드는데비해플랫폼을공유한다면이러한비용을대폭절감시킬수있다. 34) 또한플랫폼을구성하는요소들이대량으로사용됨으로규모의경제에따른비용절감효과도발생한다. 그외에도검증된모듈 (module) 의재사용으로안정성제고와개발기간단축등의외적효과도있다. 셋째, 플랫폼은네트워 30) 김상배, 한국의네트워크외교전략 : 행위자 - 네트워크이론의원용, 국가전략 제 17 권 3 호 (2011), pp. 20-21. 31) 플랫폼이라는용어는비즈니스분야에서활용된것으로최근경제는물론정치, 사회, 문화등의다양한분야로확대되고있다. 류한석, 모바일플랫폼비즈니스 ( 서울 : 한빛비즈, 2012). 32) 윤상진, 플랫폼이란무엇인가? ( 서울 : 한빛비즈, 2012). 33) 최병삼, 가치창출틀플랫폼, 다원화혁명이끈다, DBR No. 103 (2012), pp. 68-75. 34) 히라노아쓰시칼 안드레이학주, 천재정옮김, 플랫폼전략 ( 서울 : 더숲, 2011). 216 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
크효과를제고시킨다. 35) 플랫폼은수요자와공급자, 개발자와사용자, 프로슈머 (prosumer) 36) 가서로원하는것을주고받는공간이므로참여자가많아지면많아질수록네트워크효과가발생하고이로인한가치는극대화될수있다. 이러한플랫폼이성공하기위해서는몇가지조건이존재한다. 37) 첫째, 플랫폼참여자들이함께새로운가치를만들고시너지를창출할수있어야한다. 둘째, 비용절감의효과가발생해야한다. 독자적으로행위하는것보다플랫폼을통해거래함으로써거래비용등을줄일수있다면, 플랫폼의존재가치가더욱높아진다. 셋째, 플랫폼이형성되기전보다참여자들간의교류가더욱활발해져야한다. 그들간의교류가활발히이루어지고이것이네트워크효과 38) 로이어져시너지가발생해야만성공할수있다. 이러한네트워크효과가연쇄적으로발생할수있는구조가형성되어야만플랫폼이성공할수있다. 넷째, 플랫폼의품질을일정수준이상유지해야한다. 이는결국플랫폼사업자가참여자들을얼마나효율적으로관리할수있느냐와직결되는문제이다. 다섯째, 플랫폼이성공하려면누구나따라갈수밖에없는게임의규칙이존재해야하며, 끊임없이진화하는플랫폼이되어야한다. 이를공공외교분야로적용해보면, 플랫폼은공공외교를수행하는행위자들, 공공외교의자원혹은자산들이자유롭게이동하거나소통하고교류하는공간을의미한다. 실제승강장의승객이각자의목적에따라행선지와교통수단을다르게선택하는것과같이, 플랫폼의행위자들도각자의역할과역량이다를뿐만아니라목표혹은이익에따라같거나다른시공간에존재한다. 이러한거점네트워크플랫폼은대상즉거점에따라, 그리고행위들의상호작용 ( 네트워크 ) 에따라다양한방식의플랫폼이존재할수있다는특징을갖는다. 35) 최병삼 (2012), 위의글 ; 조용호, 플랫폼전쟁 ( 서울 : 21 세기북스, 2011). 36) 프로슈머 (prosumer) 는생산자또는전문가와소비자의합성어로, 제품을사용하는소비자인동시에제품개발및생산과정에참여하는생산자의역할을하는사람을뜻한다. 37) 노규성, 플랫폼이란무엇인가? ( 서울 : 커뮤니케이션북스, 2014). 38) 네트워크효과란사람들이네트워크를형성해다른사람의수용에영향을준다는뜻으로이름붙인경제현상으로네트워크효과는특정상품에대한수요를폭발적으로증가하게한다. 윤상진 (2012), 앞의책. Ⅶ. 플랫폼모델을통한공공외교전략분석 _ 217
이는지금까지한국이수행해온공공외교가단일한하나의모델로적용될수없 다는한계를극복할수있다. [ 그림 2] 거점네트워크플랫폼모델 [ 그림 3] 거점네트워크플랫폼 ( 교류재단주도형 ) [ 그림 4] 에서각각의원통은공공외교를수행하는다양한주체 ( 행위자 ) 들이며, 원통의높이와굵기는그들이갖는역할 ( 혹은역량 ) 의차별성을의미한다. 이들은네트워크로연결되어상호작용한다. 이때그들이위치하고있는공간이바로플랫폼이고, 이는다양한주체들이네트워크를맺을수되는무대가된다. 이들은특정대상과외교목표에따라상이한역할과역량을갖고있다는점에서다양하게구성될수있으며, 이러한점에서거점에따른차별화된공공외교를 218 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
효과적으로수행할수있다. [ 그림 4] 거점네트워크플랫폼 ( 기업주도형 ) [ 그림 2] 는일반적인외교상황에서갖고있는역량을이념형적유형으로구성한것인데, 실제로국가수준의외교관계가잘형성되지않거나명확한외교목표가정해지지않는경우에는 [ 그림 3] 에서처럼국제교류재단과같은정부산하기관이효과적일수도있으며, [ 그림 4] 에서처럼기업등민간부문이큰역량을더발휘할수도있다. (2) 거점네트워크플랫폼의실행 ( 가 ) 외교목표의설정거점네트워크플랫폼모델을실행하기위해서는외교목표의설정과그실천을거점에따라세분화시키는접근법이유용하다. 특히뉴미디어매체를이용한정보와지식의빠른확산, 외교주체와대상의다양화, 쌍방향적소통으로특징화되는 21세기공공외교에서는과거의일방향적 공급중심적접근 보다는외교대상의필요와수요에부응하는 수요중심적접근 이요구된다. 수요중심적접근을보다체계화하기위해외교목표의설정과그실천을 (1) 공공외교대상국가 / 지역및 (2) 공공외교자원 / 자산의이슈영역에따라세분화시 Ⅶ. 플랫폼모델을통한공공외교전략분석 _ 219
키는 지역-이슈 접근을채택하는것이유용하다. 한국의외교목표를지역및이슈차원으로세분화하면이슈와지역이교차하는지점이생겨나고, 그교차점에서각이슈에해당하는대상이부각되며그특정대상에대한효과적인외교적접근방식을모색해볼수있다. ( 나 ) 주체와대상, 그리고네트워킹민간외교의주체는물론그대상의주요부분을구성하는공공외교의특성상외교주체의행위가산발적이고분산되는경향이있다. 그리고그대상역시분산되어있기때문에공공외교활동의효과가반감될수있다. 따라서공급및수용양측면에서이들행위자자신을 인적네트워크 로구축함으로써공공외교활동의효과를지속시키는접근이필요하다. 이는공공외교주체의측면에서는다양한기관들을상호간네트워크로묶어그들의활동을조정하는것을의미하며, 대상의측면에서도다양한민간분야나개인들을상호연결시켜주고이렇듯형성된네트워크를지속적으로관리한다는것을의미한다. 이러한메커니즘에있어고려해야하는것은네트워크의조정및관리가명령이나통제가아닌사실상정보의흐름과공유를통해서이루어져야한다는것이다. 과거와같이하향식위계구조에서탈피해수평적네트워크로연계시키고관리하는접근법으로의전환이요구된다. ( 다 ) 거점네트워크플랫폼시행을위한외교자산새로운공공외교모델을수행함에있어우리가활용할수있는자산역시대상 ( 지역혹은국가 ) 에따라차별적으로활용하는것이중요하다. 공공외교에서의중요한자산인소프트파워는선천적이냐후천적이냐에따라두가지로구분할수있다. 한국은공공외교자산으로전환시킬수있는 선천적자원 (endowed resources) 이상대적으로많지않으며, 이러한자원을 후천적자산 (acquired assets) 으로가공하고개발해야할필요가있다. 39) 여기서후천적자산은그것을 ( 가령, 한국적가치나제도, 경험과정책 ) 자산화하고전파하는과정에서국제사회에통용가능한 220 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
보편적가치 와어느정도정합성이담보되어야한다. 지나치게특수한한국의가치를전파하려할경우민족주의오해를불러일으킬수있다. 최근아프리카에서중국의공세적인공공외교추진과정에서나타나고있듯이, 40) 이는오히려반한, 혐한등역효과를야기할수있다. [ 그림 5] 소프트파워자원 / 자산에따른공공외교의세부영역과분류 * 출처 : 김태환 (2012), 앞의글, p. 9, 재구성 이러한측면에서한국이가진다양한자산의적극적활용이요구된다. 우선고려할수있는것은한국의 문화자산 이다. 한류등을통한한국적문화코드가세계에서공감할수있는형태로발전함으로써, 국제적으로널리확산되고있다. 둘째, 지식자산 으로, 한국은발전과성장을거듭하면서나름의노하우와경험을축적시켜왔다. 민주화와경제성장의노하우는물론, 국토활용및인적자원의배치와양성, 에너지개발과활용의노하우등다양한지식자산을보유 39) 현재한류현상이시사하는바는한국이선천적비교우위에근거한공공외교모델보다는전략적고려를통해소프트웨어자산을가공개발하는 경쟁우위 에입각한공공외교모델을선택해야한다는것을의미한다. 김태환, 21 세기한국형 신공공외교 (New Public Diplomacy) : 외교정책의패러다임쉬프트와전략적맵핑, 주요국제문제분석 No. 2012-35 (2012), p. 8. 40) 2013 년 3 월사누시나이지리아중앙은행총재는중국의아프리카공략을 제국주의 에비유하면서강력히비판했다. Financial Times 2013 년 3 월 9 일. Ⅶ. 플랫폼모델을통한공공외교전략분석 _ 221
하고있다. 마지막으로 인적자산 이다. 한국은역량있는인적자원을많이보 유한국가이며이를집중육성하는데국가역량을집중시켜왔다. (3) 새로운모델의성공적구축과실행을위한조정메커니즘 지금까지의논의를토대로새로운공공외교모델인거점네트워크플랫폼의수 행체계를도식화하면 [ 그림 6] 과같다. [ 그림 6] 거점네크워크플랫폼에의한공공외교수행체계 현재까지한국공공외교의추진및수행은사실상각부처및정부조직에서산발적으로동시적으로병행진행되어왔다. 물론공공외교는기본적으로중앙집중적일수없다. 공공외교는범위가매우넓고그수단역시매우다양하며, 다양한행위자들이자신들의목적에합당한공공외교활동을실행할수밖에없기때문이다. 41) 하지만분산화되고다양한어젠다를추구하는공공외교는종종효과를내지못하게되는경우가많다. 각각의프로그램이나름의성과를내 41) 유현석, 중견국공공외교의추진체계 : 호주사례를중심으로, 한국공공외교추진체계연구및전략수립 ( 서울 : 한국교류재단, 2011), p. 24. 222 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )
지만, 그러한프로그램의총합은각각의효과를모두합친것보다적은경우가많다. 또한분산화된시스템은종종충돌할수있는목표들이동시에추구되기도하고, 한정된공공외교자원혹은자산을두고경쟁을벌이는문제가발생하기도한다. 따라서공공외교를전체적으로조율하는기능은반드시필요하다. 42) 따라서다양한행위자들의공공외교활동을조정하고시너지를창출하기위한체제, 즉거점네트워크플랫폼을주도할조정메커니즘을보다구체적으로제시할필요가있다. 이러한조정메커니즘은한정된재원의효과적배분과활용을도모하고각행위자의독립적어젠다를위한외교적노력이아닌통합된목표를달성하기위한통합적접근을지향하기위한것이다. 이러한조정메커니즘은외교의핵심수행주체인외교부가맡거나, 외교부주도의별도특별위원회를통해조직될수있다. 이와관련하여호주의공공외교추진체계는중요한참고사례이다. 호주는공공외교조정을위한별도의조직대신 부처간위원회 (Inter-Developmental Committee, IDC) 를통해조정역할을수행하고있다. 43) 이를한국에적용해보면, 우선업무의중복, 공공외교대상의중첩, 지역적편중을피하기위해정보교환및상호조정을위한 부처간협의회 (inter-ministerial council, IMC) 를설치해정기적으로점검하고보다효율적인예산과인원의활용에노력할필요가있다. 부처간조정의필요성을감안할때, 한국의정부조직체계상국무총리실산하에부처간협의회를둠으로써총리실에의한조정과협력이가능할 42) 공공외교의추진체계에서중요한것은다른정책들과달리전략 / 기획기능과는별도로다양한공공외교를조정하는조정기능이필요하다. 이러한특수성은공공외교가외교부처뿐아니라다양한정부부처, 산하기관및비정부행위자에의해실행되기때문이다. 유현석 (2011), 위의글, pp. 25-26. 43) IDC 의참여기관은 AusAID, Austrailian Federal Police, Austrade, AQIS, Attorney- General s Dept., Australian Sports Commission, CSIRO, Dept. of Agriculture, Fisheries and Forestry, Dept. of Communication, Information Technology and the Arts, Dept. of Defence, Dept. of Employment and Workplace Relations, Dept. of Education, Science and Training, Dept. of Environment and Heritage, Dept, of Families, Community Services and Indigenous Affairs, Dept. of Health and Ageing, Dept. of Immigration and Citizenship, Dept. of Industry Tourism and Resources, Invest Australia, Dept. of Prime Minister and Cabinet, Tourism Australia, Dept. of Veterans Affairs. 유현석 (2011), 위의글, pp. 17-18. Ⅶ. 플랫폼모델을통한공공외교전략분석 _ 223
수있다. 구체적으로한국의새로운공공외교모델의조정메커니즘을도식화하 면아래의 [ 그림 7] 과같다. [ 그림 7] 한국형공공외교모델의조정메커니즘 그런데문제는 부처간협의회를누가주도할것인가? 이다. 외교부서가국가의외교적목표를설정하고그러한목적을위해공공외교의방향성 핵심대상즉거점의선정및자원 / 자산의배분- 을결정하는데적절한위상을갖고있다는점에서외교부가공공외교조정메커니즘의주도적역할을맡는것이적절하다. 다만, 여기서한가지고려되어야할것은현재공공외교수행에있어기업, 언론, 민간등의비정부행위자가중요한역할을담당하고있다는것이다. 국가의외교목표를설정하고방향을결정하는핵심은외교부주도의 부처간협의회 (IMC) 가맡되, 구체적인수행에있어서는그외연을확대해민간-부처협의체인 공공외교위원회 (public diplomacy council) 를통해조정한다면보다효과적인공공외교를수행함으로써, 공공외교의효율성을제고할수있다. 224 _ 국가안보와전략 제 17 권 3 호 ( 통권 67 호 )