KIPA 연구보고서 2017-01 성공하는정부를위한국정운영 조세현 권혁주
참여연구진연구관리책임자조세현연구위원연구책임자권혁주교수 ( 서울대 ) 공동연구자고길곤교수 ( 서울대 ) 류철교수 (KDI 정책대학원 ) 배수호교수 ( 성균관대 ) 윤견수교수 ( 고려대 ) 이민창교수 ( 조선대 ) 이수영교수 ( 서울대 ) 이창길교수 ( 세종대 ) 한승주교수 ( 명지대 ) 연구참여자임인선연구원 ( 한국행정연구원 ) 조영섭연구원 ( 서울대학교석사과정 ) 권현주편집부장 ( 한국행정학회 ) 연구운영실무협의회위원배인명교수 ( 서울여대 ) 오영균교수 ( 수원대 ) 출처를밝히지않고이보고서를무단전제또는복제하는것을금합니다. 본보고서의내용은연구책임자의개인적의견이며, 연구원의공식적인의견은아님을밝힙니다. 본보고서를 [ 저작권법 ] 제24조 3( 공공저작물의자유이용 ) 에따라사용하실경우한국행정연구원의동의를반드시받아사용하여주시기바랍니다.
발간사 대한민국은정치적으로나국정운영의측면에서커다란시련과도전에직면한바있습니다. 수많은국민들이국정농단사태에대해광화문광장에모여항의하였고, 국회의탄핵소추와헌법재판소의판결을거쳐대통령이파면되는상황에이르게되었습니다. 그러나이와같은위기상황이정치적혼란과사회 경제적파국을초래하지않고헌법적절차에따라마무리된것은정말불행중다행이었습니다. 공정한선거를통하여새정부가출범할수있었다는점에대해모든국민이크게안도하였습니다. 커다란위기가한차례지나갔지만그러한상황이발생한원인에대한심도있는분석과대응방안의모색을통해향후정부의역할과운영방식을재조명해야할때입니다. 이러한맥락에서한국행정연구원은한국행정학회와공동으로 KIPA-KAPA 정부혁신포럼을운영하였습니다. 수차례에걸친포럼을통해 성공하는정부의운영 을주제로연구를진행해왔으며, 이제그결과를출간하게되었습니다. 이연구에는한국행정학계의중진및신진학자들이참여하여 민주적국정운영과관료적책임성 그리고 성공하는정부의행정관리 라는두가지하위주제에대해각각연구를진행해왔습니다. 연구자들은지난정부에서노정된국정운영의문제점이단순히그시기에국한된것이아니라지난 30년간민주화이후권위주의발전국가시기의국정운영을극복하고자하는노력과정에서파생되어온것이라는시각에서연구를진행해왔습니다. 따라서여기서분석된문제점과대응방안은앞으로한국정부가국정운영에서성공을거두기위해진지하게고려되어야할것이라고생각합니다. 지난 60년간전쟁의참화를딛고대한민국은경제발전과민주화그리고사회발전을일구어왔습니다. 그러나이제보다성숙하고책임있는국가로서한단계더발전하기위해모두가애쓰고노력해야할때입니다. 과거정부의행정관리와공공정책에는잘한점도있고문제점도존재하는것이사실입니다. 더욱이과거에는꼭필요한일들이시대적환경이바뀌고국민적요구의변화에따라앞으로는적절하지않은공공정책들도존재합니다. 이연구는이와같은발전론적시각에서과거와현재그리고미래에대한균형잡힌분석을통하여성공하는정부를위한국정운영방안을모색하고있다는데큰의의가있습니다. 따라서이번연구의결과물은새정부국정운영개혁의방향성을체계적으로제시해줄수있을것입니다. 이번연구가성공적으로진행되기위해많은노고를아끼지않으신한국행정학회의
최흥석회장, 구민교연구위원장에게감사드립니다. 연구책임을맡은서울대권혁주교수와연구에참여하신고길곤 ( 서울대 ), 류철 (KDI School), 배수호 ( 성균관대 ), 윤견수 ( 고려대 ), 이민창 ( 조선대 ), 이수영 ( 서울대 ), 이창길 ( 세종대 ), 한승주 ( 명지대 ) 교수등연구진여러분께깊은감사드립니다. KIPA-KAPA 정부혁신포럼운영을통해연구의발전과확산을위해애써주신박중훈선임연구위원, 조세현연구위원, 윤선영초청연구위원의노고에감사드립니다. 한국행정연구원장정윤수
CONTENTS 성공하는정부를위한국정운영 제 1 장서론 [ 권혁주 ] 제 1 절성공하는정부를위한국정운영방안의모색 2 제 2 장 민주적국정운영과행정의책임성 제 1 절민주화이후한국국정운영패러다임분석과새로운방향모색 [ 권혁주 ] 12 1. 연구의목적과접근방법 12 2. 국정운영패러다임으로서발전국가론과대안들 19 3. 민주화이후개혁과국정운영패러다임 23 4. 국정운영패러다임의혼선과정치적위기 33 5. 성공하는정부를위한국정운영패러다임 : 민주적공화주의 37 제 2 절정권교체와관료제의정치적중립 [ 한승주 ] 44 1. 문제제기 44 2. 관료제의정치적중립책임 46 3. 연구방법 58 4. 정권교체와관료제의정치적갈등과대응 59 5. 정치적중립성측면의고찰 70 6. 결론 : 제도적차원의제언 75 제 3 절청렴한정부와미래의국정운영 [ 고길곤 ] 77 1. 서론 77 2. 부패에대한인식과경험의차이 80 3. 우리나라반부패정책의변화와방향 90 4. 부패행위를줄이기위한제도와정책 95 5. 반부패정책의방향 101 v
Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 4 절한국관료제권위주의에대한성찰 : 개발연대의브리핑행정을중심으로 [ 윤견수 ] 108 1. 들어가는글 108 2. 브리핑행정의기반 : 박정희시대관료제의특징 110 3. 연구방법론 114 4. 박정희시대 브리핑행정 들여다보기 116 5. 브리핑행정의유산 : 권위주의와형식주의의강화 131 6. 나가는글 137 제 5 절정부관료제에서행정의책임성 : 유학 ( 儒學 ) 의수신론 ( 修身論 ) 관점에서톺아보기 [ 배수호 ] 140 1. 들어가며 140 2. 인간의본성 ( 本性 ) 에대한가정과유학 ( 儒學 ) 의 수신론 ( 修身論 ) 142 3. 정부관료제에서행정의책임성 151 4. 수신론의관점에서행정의책임성톺아보기 159 5. 나오며 164 제 3 장 성공하는정부의행정관리 제 1 절성공정부를위한정부조직개편 : 원칙과방향 [ 이창길 ] 168 1. 서론 : 정부조직개편의비판과성찰 168 2. 정부조직개편, 필요한가? 상징론 vs. 목적론 171 3. 정부조직개편의기본원칙 : 헌법 179 4. 정부조직개편의방향과대안 185 5. 결론 : 정부조직개편의성공요건 198 vi
제 2 절성공하는정부를위한공무원인사관리 : 직위분류제로의전환 [ 이수영 ] 201 1. 문제제기 201 2. 계급제와직위분류제 203 3. 행정환경변화와인사관리 205 4. 공무원인재상분석 209 5. 계급제, 직위분류제, 그리고인사행정의가치 210 6. 직위분류제도입을위한노력 219 7. 맺으며 228 제 3 절견제와균형이작동하는예산과정구축 [ 류철 ] 230 1. 서론 230 2. 예산법률주의 236 3. 하향식예산편성및심의 239 4. 공공기금운용의효율성제고 251 5. 결산기능과회계감사의협조체계구축 257 6. 결론 261 제 4 절규제개혁과민관협력 [ 이민창 ] 264 1. 서론 264 2. 민관협력파트너십이론 266 3. 사례분석 281 4. 결론 290 제 4 장결론 [ 권혁주 ] 참고문헌 _ 300 < 국내문헌 > 300 < 국외문헌 > 312 < 정부문서 > 320 < 신문기사 > 322 < 홈페이지 > 343 vii
Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표목차 < 표 2-1> 국가별외채부담 26 < 표 2-2> 정규직 비정규직사회보험가입비율 32 < 표 2-3> 제도화된정치적중립의무 52 < 표 2-4> 조직개편의갈등과관료제의대응 63 < 표 2-5> 고위직공무원 (1-4 급 ) 의의원면직비중변화 ( 일반직 ) 66 < 표 2-6> 인사교체 개혁의갈등과관료제의대응 67 < 표 2-7> 정책변화의갈등과관료제의대응 70 < 표 2-8> Global Corruption Barometer(2013) 에서나타난 한국의부패수준 81 < 표 2-9> 자영업자와기업가들이응답한공직부패발생요인 88 < 표 2-10> 한국의주요반부패정책의변화 91 < 표 2-11> 반부패정책제안의변화 96 < 표 2-12> 국민권익위원회의연도별주요반부패활동 99 < 표 2-13> 일반직연도별기사건수 115 < 표 2-14> 브리핑행정의도입 ( 원인 ) 117 < 표 2-15> 브리핑상황 ( 맥락 ) 118 < 표 2-16> 브리핑내용 121 < 표 2-17> 브리핑형식 123 < 표 2-18> 브리핑주체 ( 관료 ) 126 < 표 2-19> 브리핑행정의결과 128 < 표 2-20> 시기별범주비교 134 < 표 2-21> 상위범주, 범주, 주요개념 139 < 표 2-22> 행정책임성의유형분류 152 < 표 3-1> 정부조직개편에대한두가지시각 177 < 표 3-2> 정부부처들의정부조직법상기능과헌법규정 181 viii
< 표 3-3> 대통령실과국무총리실의인력규모의변화추이 187 < 표 3-4> 계급제와직위분류제비교 204 < 표 3-5> 인사행정의가치와공직분류체계 218 < 표 3-6> 넓은의미의민관협력파트너십분류 274 < 표 3-7> 공공부문과민간부문행위자들의차이 277 ix
Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 그림목차 < 그림 2-1> 김대중정부이후사회복지지출 29 < 그림 2-2> 소득계층의구성변화 35 < 그림 2-3> 직업관료의정치적중립대응유형 : 행정부내 상하관계의맥락 55 < 그림 2-4> 고위직공무원 (1-4 급 ) 의의원면직비중변화 ( 일반직 ) 66 < 그림 2-5> 국제지수에나타난우리나라부패인식수준의변화 81 < 그림 2-6> 사회전반및공무원의부패에대한인식 82 < 그림 2-7> 언론기사에서언급되는부패, 청렴, 뇌물의언급횟수 83 < 그림 2-8> 국민권익위원회외부청렴도부패경험조사결과 84 < 그림 2-9> 국민권익위원회공공기관내부청렴도 부패경험률추이 (`08~`16) 84 < 그림 2-10> 국민권익위원회및한국행정연구원의부패경험수준 85 < 그림 2-11> 공무원뇌물죄의추세 ( 대검찰청 ) 86 < 그림 2-12> 금품제공의보편성, 필요성, 긍정적영향에대한인식 90 < 그림 2-13> 행정이론의 성악설 가정정도 147 < 그림 2-14> 행정책임성의개념틀 155 < 그림 3-1> 정부조직의변천과정 169 < 그림 3-2> 헌법상책무에충실한정부조직개편도 198 x
국문요약 1. 연구배경및필요성 최근정치적위기상황에서제기된한국정부의국정운영문제점에대한 체계적인분석과새로운국정운영방안을모색할필요성이제기됨 한국은지난 60년간경제성장과함께민주화에도성공함 - 1987년이후민주적선거에따른정부수립과함께여 야간의평화적정권교체를이루어냄 - 또한복지국가체제를발전시켜다양한사회적위험으로부터국민들을보호하고있음 그러나한국은새로운사회적도전과정책적과제에직면함 - 한국의 65세이상인구의빈곤율이 OECD 최고수준으로사회적으로큰문제가되고있음 - 노동시장유연화의추진으로다수의비정규직이양산되어불안한경제생활을영위하며, 저임금노동이확산되고있음 - 정부에게이러한빈부격차의증가와세대간갈등의증폭에효과적으로대처하는역할이요구됨 한국정부는이러한사회적도전과정책적수요에효과적으로대응하지못하였음 - 2008년세계경제위기로인한지속적경기침체에대한돌파구를제시하지못하였으며, 오히려메르스와같은신종전염병확산 xi
성공하는정부를위한국정운영 을막지못하였고, 세월호참사에서는무책임과무능력을드러냄 - 2016년박근혜대통령의비선실세국정농단사태와이로인한대통령의탄핵과정에서정부와관료에대한신뢰가땅에떨어짐 새정부가출범한상황에서이러한한국정부의위기를극복하기위해민주화이후한국정부의문제점대해분석하고새로운국정운영방안을모색하는것이필요함 - 민주화이후정부의국정운영과정부관료조직의정치적중립성, 청렴성, 책임성에대해분석이필요함 - 이를토대로민주적공화주의의관점에서새로운역할을효과적으로수행할수있는정부의조직, 인사및재정관리에대해분석하여성공하는정부를위한새로운국정운영방안을모색할필요성이제기됨 xii
국문요약 2. 이론적배경및대안적국정운영패러다임의제시 역대정부의국정이념패러다임을분석하기위한이론적틀에대해고찰 하며기존국정운영의문제점을해결할민주적공화주의국정이념패러 다임을제시함 국정이념및정책논리에대한이론적논의를통해국정운영패러다임의정의와이에대한평가기준을마련함 - Lane(1987) 은정책행위자가설정된목적을달성하기위해정책수단을선정하고집행하는데이론적틀을제공하는것을하나의정책논리라고제시함 - 이에대해여러정책분야에걸쳐적용되는논리적체계를국정운영의패러다임이라고할수있음 - Hall(1993) 은국가에일관된논리체계를제공하고, 국가와사회의관계를설정하며정책수단선정의기준을제시하는등국정운영패러다임의세가지기능을제시함 - 국정운영패러다임의평가기준은이론의논리적타당성충족요건인구성적타당성, 내적타당성, 신뢰성으로설정함 역대정부국정운영패러다임의분석 박정희정부의발전국가론및민주화이후각정부의국정운영패러다임을분석하고문제점을정리함 - 발전국가패러다임에서는정부정책의핵심목표로경제성장을설정하며이를위해정부의전략적개입을추진하며경제제일주의와단계론적생존논리를통해다른사회적가치들을희생시킴 - 김영삼정부는신자유주의국정운영패러다임을제시하였지만, 정책적일관성이약했으며, 효과성측면에서실패하였음 xiii
성공하는정부를위한국정운영 - 김대중정부역시신자유주의기조를유지했으며내적일관성은확보했으나역시정책적일관성은약하였고노동시장의이중구조및사회복지지출증가라는변화를불러옴 - 노무현정부는신공공관리패러다임을적용하여국가의역할을강조하였는데정책적일관성은확보하였지만내적일관성은약했으며노동시장이중구조및양극화현상에적절히대응하지못하였음 - 이명박정부는임기도중외부충격에대한대처의미흡으로국정운영패러다임이큰폭으로변경되었으며박근혜정부는국정운영패러다임을명확히제시하지못해국정에많은혼선이발생함 - 종합적으로민주화이후한국정부의국정운영패러다임은정책의일관성과효과성이낮았고, 국정운영의결과로사회계층간대립이심화되었으며국가주도적패러다임과시장중심의패러다임의혼재를초래하였음 민주적공화주의국정운영패러다임의제시 향후정부의국정운영패러다임으로서헌법 1조에명시된민주적공화주의의패러다임을제시함 민주적공화주의의핵심으로주권자로서의시민에대한존중과자유보장, 원칙 법에의한공동체의질서유지를들수있음 민주적공화주의패러다임의방향은크게세가지로볼수있음 - 헌법의민주주의원리와규범에입각한민주적운영원칙에따른국정운영패러다임 - 관료제의운영에있어공무원의정치적중립과책임성확고화 - 공동체성원간의조화와타협을강조하는공화주의국정운영 민주적공화주의패러다임에따른정책적과제는다음과같음 - 시민개개인을주권자로서존중하며사회의다양성인정할수있는제도적장치의마련 xiv
국문요약 3. 민주적공화주의관점하에서각정책주제분석 관료제의정치적중립성 관료제의정치성은권력성, 도구성의두가지측면으로나누어지며, 관료의정치적중립성이란이두측면사이의균형을의미함 - 권력성은관료가국민을대상으로공적권위를행사하는지위로부터나오는것인반면도구성은대의제민주주의체제하에서관료가부여받은기본적역할임 관료제의정치화를통제하는제도는적극적정치화통제제도와소극적정치화통제제도가있음 - 현재정치적중립제도의핵심인적극적정치화통제제도는과잉된행정권력화를통제하는것으로서직업관료의정당활동, 선거개입, 집단행동등의금지등이있음 - 소극적정치화통제제도에는직업관료의정치적권리의보호, 부당한지시에대한저항의무등이있지만현재충분히제도화되었다고보기어려움 1998년부터 2016년까지지난 20여년간신문기사를분석하여정권교체로야기된갈등을중립성의차원에서해석함 - 조직개편시에는내부논쟁과외부표출, 인사교체시에는복종과외부표출, 정책변화시에는네유형의갈등이모두발생함 현재한국의관료제는정치로부터독립적인동시에종속적이어야하는딜레마상황에빠져있음 - 대체로관료제는정치적지시에불만을가질때내부논쟁, 외부표출, 내부방해, 외부유출등불만을표출하는방식을택함 - 정권교체시관료제는압력과통제를받아과잉된정치도구화, 소극적정치화의방향으로흐를가능성이큼 관료의과잉된정치도구화가우려되는상황은소극적정치화통제제도정비의필요성을제기함 xv
성공하는정부를위한국정운영 한국의부패수준과반부패정책분석 부패의개념정의부터부패의측정문제, 부패의통제문제등부패에대한다양한논의가진행되었음 - 부패에대한다양한논의는부패라는현상에대해여러진단과처방이존재한다는것과기존반부패정책의한계점을시사함 한국의부패에대한국제비교, 시민인식도, 언론보도등의여러조사결과는부패의만연에대한인식에비해실제부패수준은낮다는것을보여줌 - 부패인식 (CPI) 지수에따르면한국의부패수준은세계 40위권이며, 시민이갖는사회전반의부패정도에대한인식역시매우높고, 언론기사에서부패와뇌물등에대한언급이꾸준히증가하고있음 - 하지만실제부패경험률과검찰의뇌물죄기소건수를보면실제한국의부패수준은낮은것으로보임 역대한국의반부패정책의변화와특징에대해검토함 - 한국의반부패정책은부패의부정적효과를줄이고통제하려는노력에초점을맞추었음 - 형법의뇌물죄규정, 부패방지법, 공익신고자보호법, 부정청탁및금품등의수수에관한법률을제정하여부패행위를통제함 - 2001년부패방지위원회에서현재국민권익위원회까지반부패기구역시발전하였으며다양한신고제도를운용하는등정책적틀은선진국수준에이르고있음 - 한편행정시스템제도개선과공직윤리강화, 부패행위처벌의실효성증대, 청렴교육등의방향으로반부패정책개선방안등이제시되고있음 한국의현행반부패정책현황은부패에서청렴으로의정책초점이동과반부패정책간원활한연계의필요성을제기함 xvi
국문요약 박정희정권의브리핑행정사례분석 권위주의에대한정의와함께한국관료제의권위주의의출발점중하나로박정희정권의브리핑행정에대해언급함 - Altemeyer(1981, 1988, 1996) 와 Duckitt(1989, 1992) 은권위주의에대해조직내구성원들과의상호작용을통해학습된결과이자동일한정체성을공유하는조직으로서관료제내부에서나타나는현상이라정의함 - 기존문헌에따르면박정희시대관료는군인들이대거유입되어브리핑이관료들의행정기술로정착되었으며기존기술관료와일제강점기관료들역시이방식에익숙하였음 박정희정권당시의신문기사에대한질적자료분석및정부발간자료와관료들의회고록을통해박정희시대의브리핑행정에대해분석함 - 브리핑행정은 5.16 군사정변이후군인관료들에게익숙했던브리핑이행정기술로수용되어언론에부각됨 - 신문기사에서브리핑상황은정보전달, 정책검토, 확인, 평가등으로나타나며브리핑의내용은현황과계획의보고, 현안의건의, 상급자의지시및지적등으로나타났음 - 브리핑의형식은대부분상급자의순시나시찰과정에서이루어졌으며관료들은브리핑전에강도높은준비를하였음 - 당시브리핑은관료를평가하는인사기준이었으며관료들이출세하는발판이되었음 - 브리핑행정의결과로일방적인지시보고, 상부에대한복종과아부가만연하는권위주의와전시행정등의형식주의가만연하게되었음 박정희정권의브리핑행정으로인한권위주의와형식주의의만연은이후정부에서도지속되어민주적공화주의의행정문화로전환이요구됨 xvii
성공하는정부를위한국정운영 한국행정의책임성 현재한국의행정의책임성을진단하기위해성선설과성악설의관점에서행정의책임성에대한이론을고찰함 - 맹자 ( 孟子 ) 는성선설을주장했으며순자 ( 荀子 ) 는인간의본성이이기심과욕망등으로이루어져있다는성악설을주장했음 - 현대행정이론은인간의이기성과합리성을가정하여성악설에기초하고있음 - 성선설의입장에서유학 ( 儒學 ) 의수신론 ( 修身論 ) 관점에대해고찰함 유학의수신론은자신의진실된마음과남의마음을같이여기는충서 ( 忠恕 ), 치우침이나과부족이없는알맞은정도를의미하는중용 ( 中庸 ), 이기심, 욕망, 사리사욕에서벗어나본래의참된자신으로돌아가는극기복례 ( 克己復禮 ), 자신에대한성찰을통해세상의변화를이끌어낸다는수기치인 ( 修己治人 ) 등으로표현됨 - 행정의책임성에대한행정학의구체적논의들을언급함 Friedrich(1966) 와 Finer(1966) 는행정의책임성을내적통제로접근할것인지, 혹은외적통제로접근할것인지논쟁하였음 Romzek & Dubnick(1987, 1994) 은통제의강도, 통제주체의위치에따라행정의책임성을계층제적, 법적, 전문가적, 정치적책임성등네가지로유형화하였음 현재한국공직사회는책임성의측면에서계층제적책임성이지나치게높아법적책임성, 전문가적책임성을압도하고있음 - 최근 문화예술계블랙리스트 사례에서볼수있듯이한국의관료들은청와대와상급자의명령과지시에그대로순응하는높은계층제적책임성을보임 - 한분야의전문가로서내재화된규범에근거해업무의수행에서자율성을갖는전문가적책임성이한국공직사회에서결여되어있음 - 법조항이나처벌규정에서명시된사항만을위반하지않거나위반 xviii
국문요약 사항이증명되지못한다면아무책임이없다는인식이공직사회에팽배하여법적책임성이낮은모습을보이고있음 - 정치적책임성의측면에서정부관료들은국회및정무직공무원에대해서는높은정치적책임성을보이지만책임의전가와회피, 정보및자료의미공개등의행태를보이며국민에대한정치적책임을지지않으려고함 한국공직사회에부족한법적책임성, 전문가적책임성및국민에대한정치적책임성을제고시키는데유학수신론관점이큰역할을할수있음 역대정부조직개편분석 정부개혁에대한기존이론은상징론적시각과목적론적시각으로구분할수있음 - 상징론적시각은정부조직개편을관료의혁신, 사회적정당성의확보등을목적으로한정치적인과정의단기적개편으로보고있으며부분적이고점진적인개편을추구함 - 목적론적시각은전문가적시각에서정부가기술적효율성및서비스향상을위해장기적으로조직을개편한다고보며전면적이고혁신적인개편을추구함 한국의정부조직개편에대해부정적인분석과긍정적인분석이제시되었음 - 기존정부조직개편은실질적인효과를불러오지못했으며정치적으로즉흥적인결정에의한경우가많았고폐쇄적인추진방식을나타냈으며하드웨어중심의부처개편에집중한부정적측면이있음 - 정부조직개편의긍정적효과로는시대변화에대한적절한대응과정권초기의강력한리더십에의한개혁, 관료사회의혁신도모, 정부조직효율화에일부기여함을들수있음 xix
성공하는정부를위한국정운영 1948년정부수립이후 62회의정부조직개편논의에대해분석함 - 2017년현재 18개부처중 16개부처가 2000년이후설립될정도로정부조직개편이잦았음 - 기존정부개편에대한논의는정치적과정을중시하는상징론과정부조직의효율성을추구하는목적론의특성을모두갖고있었음 - 또한기존의정부조직개편논의는정치적상황에따라소규모개편에서전면개편으로전환되는경우가많았음 - 빈번한대규모의정부조직개편은개편과정에서의정치적수사와상징의만연, 관료들의혼선, 개편의사회적비용과다등의문제점을드러내었음 목적론적시각에서전문적이고합리적으로정부조직을개편하기위해책임성, 민주성, 형평성등헌법의기본원칙에입각한정부조직개편방안이필요함 직위분류제적요소의도입과그한계 전문성, 개방성, 공정성, 책임성등의네가지인사행정의핵심가치를공직분류제의관점에서검토한기존연구를정리함 - 계급제는순환보직및일반행정가양성의측면으로인해공무원의전문성을저해할위험이있지만상대적으로직위분류제의경우공무원의전문성을제고시킬수있음 - 공직의개방성의측면에서기존계급제및직업공무원제는문제점을드러냈으며, 새로운인사시스템이필요함 - 성과평가및채용의공정성의측면에서직위분류제와계급제는모두취약점을지니고있음 - 기존계급제는사람중심의인사관리와연공서열위주인사관행으로인해공무원의책임성을약화시키지만직위분류제는업무중심의인사관리로공직의책임성을강화할수있음 xx
국문요약 역대한국정부는계급제를근간으로직위분류제적요소를도입함 - 직위분류제적요소로성과급제도, 성과급적연봉제, 개방형직위제도, 직위공모제도, 외무공무원직무등급제도, 성과계약등평가제도, 경력개발제도, 직무성과급적연봉제도, 민간경력자일괄채용시험, 임기제공무원제도등이차례로도입되었지만그한계점이드러남 인사행정의핵심가치를제고시키기위해직위분류제로의전환에대한필요성이제기됨 예산과정의문제점과예산법률주의에대한고찰 한국의예산과정의문제점을재정민주주의시각에서분석함 - 한국의예산과정은국회의재정통제기능이제대로발휘되지못하고있으며, 행정부와국회간예산관련정보가비대칭적임 - 국회의상향식예산안심의 확정절차는효율적예산과정을저해함 - 기금제도의증대로이에대한재정통제가제대로이루어지지못하고있음 - 국회의결산심사기간이너무짧은문제점이있음 한국의현행예산제도에대비되는예산법률주의의특성을정리함 - 한국의예산비법률주의는국회의재정통제를어렵게하는반면미국등에서도입한예산법률주의는예산항목의집행내용을실질적으로규율하는수단을확보하도록하며예산과관련된처리절차나효력들을상세하게규율할수있는기본법들을마련할수있는근거를제공함 현행예산제도를개선하기위해국회의하향식예산심의제도도입과효율적인공공기금운용제도, 결산기능과회계감사의협조체제도입이필요함 xxi
성공하는정부를위한국정운영 김대중정부이후역대정부의규제개혁추진체계와민관협력분석 민관협력파트너십이론을통시적으로고찰하고상호성과조직정체성을기준으로하여네가지유형으로분류함 - 초기민관협력파트너십이론은공공부문의효율성을강화하기위한시장메커니즘의도입을중심으로논의가이루어짐 - 최근민관협력파트너십의개념은상호성에초점을맞추어정의되고있음 - Brinkerhoff(2002) 는상호성과조직정체성을기준으로하여민관협력파트너십을네가지유형으로분류함 역대정부의규제개혁추진체계분석 - 규제개혁위원회가중심이된김대중정부와노무현정부의규제개혁추진체계는체계적이고상시적이며실질적인민관협력기회가많았음 - 이명박정부의국가경쟁력강화위원회신설로인해이원화된규제개혁추진체계는상대적으로전문성이약했음 - 박근혜정부는규제개혁현장점검회의, 민관합동규제개선추진단, 규제개혁신문고등의설립을통해거의모든분야에걸쳐규제개혁시행의근거와조직을만들었음 역대정부의민관협력추진체계분석 - 김대중정부에서이명박정부까지의민관협력추진체계는민간참여를활성화하는측면이있었으나민관협력파트너십의상시적제도화및민간의전문성도입이미흡하였음 - 박근혜정부는민관합동규제개선추진단등공식화된조직을통해규제개혁에관련주요행위자들이참여할근거를마련함 규제개혁을위한민관협력의특징분석 - 규제개혁정책은다양한이해관계의상충, 추진체계 과정 성과의복잡성이라는특징을갖고있음 xxii
국문요약 - 위의규제개혁정책의특징은규제개혁을위한민관협력파트너십의형성및운영에장애물이되어규제개혁의성과달성을어렵게함 - 규제개혁정책과민관협력파트너십의복잡한특징으로인해규제개혁을위한민관협력파트너십제도가원활히작동하기위해서는면밀한설계가필요함 4. 결론및정책대안 민주적공화주의의국정운영패러다임하에서각정책주제별로개선방 안을제시함 관료제의정치적중립성을제고시키기위해현재미흡한과잉도구화통제제도를보강하여야함 - 정권교체시정책에대한직업관료와선출된정치권력의충돌을조정할제도가요구됨 - 도구화와정치화의균형을맞추기위해과잉된도구화를억제하도록관료의불복종을의무화하고지원하는제도가필요함 - 근본적으로는부처가추진하는정책에대한스스로의평가가전문가적으로권위를얻어야하며장관의권한강화, 그리고청와대의실국장급에대한인사개입통로를줄여야함 향후반부패정책은부패인식개선정책과부패행위억제정책, 반부패정책간의연계를목적으로발전되어야함 - 부패인식개선을위해부패에서청렴으로초점을이동하여반부패정책을개선시켜야함 - 광범위한반부패정책의연계를위해거시적정책평가및기존정책의발전적심화에주력해야함 - 반부패기구의기능과역할, 신설조직의역량에초점을맞추어반 xxiii
성공하는정부를위한국정운영 부패기구신설문제를접근할필요가있음 - 시민사회와언론의감시기능을부각하고, 민간기업차원까지반부패노력을증대시켜야함 한국행정이민주적공화주의하에서절차와윤리를중시하도록하기위해브리핑행정에서시작된한국관료제의권위주의와형식주의문화를변화시켜야함 - 기획과브리핑능력을중시하는관료제문화에서탈피하여민주적공화주의하에서절차적정당성과행정의도덕성을강조하는문화로변화해야함 유학의수신론관점은 관료의존재이유와책임성자각, 충신 ( 忠信 ) 으로서의충 ( 忠 ), 자율적자기규제와자기통제능력의배양, 공직의가치와규범에대한성찰, 윤리적딜레마상황의대처능력함양 등을통해행정의책임성을제고시킬수있음 - 유학의수신론은시민의권리를보장하고공공복리를추구하는데기여하고종국에는시민들이행복한삶을영위할수있도록하는것이관료의존재이유라는것을일깨워줌 - 충신으로서의충은나의양심에비추어진실된마음을뜻하며관료는이를통해전문가적책임성과정치적책임성을제고시킬수있음 - 관료는수신론을통해자율적으로자신을규제하고자기통제능력을길러무사안일주의와복지부동등의병폐를제거할수있음 - 수신론은관료에게공직의가치, 신념, 규범에대해고민하고논의하도록하며윤리적딜레마상황에적용시킬기준을제시함 헌법을정부조직의개편원칙으로삼아정부조직이헌법이지향하는가치를담도록개편해야함 - 국정지원기능은민주성을반영해분권과자치를강조하여대통령비서실, 국무조정실의축소개편, 부총리제폐지, 행정각부의처단위구성을해야함 - 경제부처는책임성의가치를위해역할과책무중심의개편을진행 xxiv
국문요약 하여예산처를기획재정부에서분리하고, 산업통상자원부및미래창조과학부를개편하고에너지개발청을신설하며, 해양수산부를폐지 개편해야함 - 사회부처는형평성의가치를강조해견제와균형을이루도록보건복지부와여성가족부의기능을정비하고, 보건복지부와고용노동부를재편하며, 국민안전처를개편하고교육부와문화체육부의불필요한규제를축소하는개편을진행해야함 정부조직개편의성공을위해부처간수평적협업체계를구축하고행정내부계층구조를단순화하며, 국민중심의거버넌스체계를개편하고, 개편시기 과정 범위 방식에대한신중한검토가필요함 기존에계급제원칙의고수하에서직위분류제요소를도입한것은애매한상황으로한계점이뚜렷하기때문에보다근본적으로직위분류제로의전환을고려하는것이필요함 - 직위분류제적요소의추가도입, 혹은직무분석및직무평가의지속적진행을통한향후직위분류제전면도입등을추진할필요가있음 국회의예산안심의과정을하향식의사결정과정으로개편해야함 - 장기적예산계획심의절차와해당년도예산안심의절차를분리 - 국회의예산의거시적관리를위해독자적인재정총량과분야별재원분배에대한논의를진행해야함 - 미국의회의예산위원회제도와예산결의안제도를참고할필요가있음 - 정부부처의사업에대한예산안배정과해당사업의성과지표간의연계성이강화되어야함 - 상임위의예비심사에서행해지는예산안증액경향을조절해선심성예산남발을방지 - 사전예산제도를도입해국가재정운용계획을미리국회가심의하도록해야함 xxv
성공하는정부를위한국정운영 - 기금의통폐합및기금구성요건을법률에명확히명시하는등의기금제도를개선해야함 - 결산감사기능의강화를위해감사원의회계감사와국회의결산기능의협조를진행해야함 민관협력파트너십형태의규제개혁추진에있어민관협력파트너십구조의개선을주장함 - 규제개혁의과정, 규제권한의소유, 피규제자의복잡한이해관계등을고려해야함 - 이를바탕으로민관협력파트너십구조의형성, 권한의부여, 전문성의확보, 사후관리등에대한섬세한설계가필요함 5. 기대효과 본연구를통해향후새정부의국정운영에있어기존문제점들을해결 할패러다임을제안하고정부제도개혁의방향을제시함 관료제의과잉된정치적도구화를억제하고관료가전문가적권위를얻을수있도록함 국민의부패에대한인식을제고시키며, 기존반부패정책의효율적연계를달성하고공공과민간부문모두의청렴도를제고시키는정책방향을제시함 한국관료제의권위주의와형식주의가만연하게된원인을찾고이에대한개선방안을모색하는데출발점을마련함 유학의수신론관점을도입하여관료의법적책임성, 계층제적책임성, 전문가적책임성, 적극적책임성등을제고시키고위계적인조직풍토를개선시킬수있음 직위분류제도입을통해기존공무원들이자신의조직이나임명권자에 xxvi
국문요약 게보이는국지적합리성추구행태를극복하고국가전체의합리성및헌법적가치를추구하고주권자로서의시민을존중하는민주적공화주의를지향하도록할수있음 국회의실질적인예산심의, 결산심사기능을강화하고예산과정에관여하는주요기관의견제와균형기능을제고하는방안을제시하여국가재정운용의효율성을증대시킬수있음 민관협력파트너십구조에대한세부적인고찰을통해효율적인규제개혁방안을모색할수있음 위에서각정책주제별로언급한제도적개혁및정부조직의개편을통해주권자로서의시민을존중하고정치공동체의통합을추구하는민주적공화주의국정운영패러다임을적용하면사회적갈등해소및국정목표달성이라는효과를얻을것으로기대됨 xxvii
영문요약 Searching for an effective and responsible government Huck-ju Kwon Over the past six decades, Korea (referring to the Republic of Korea unless stated otherwise) has managed to undergo a remarkable transformation. Korea was able to shift its economy from one of the poorest to one of the most affluent economies. Such economic transition has been accompanied with democratization. Since 1987, when the first direct popular election for the Presidency was held, transitions of power took place in accordance with democratic procedures. Korea was also able to establish a comprehensive welfare state providing social protection to a majority of its citizens. Such remarkable transformation became a model for developing countries to emulate. Despite the great success, Korea is faced with new social challenges which demand effective policy responses. For instance, Korea s incidence of old age poverty is the highest among OECD member xxviii
영문요약 countries owing to drastic changes in the family structure and the immature public pension system. In the labor market, job insecurity and low wages pose a great economic threat to the working age population. Social inequality and distributional conflict have risen sharply in the last twenty years since the Asian economic crisis in 1997-98. In this challenging period of economic and social condition, it is fundamentally imperative that the government play a significant role to bring about social integration and economic security for the citizenry. Contrary to such expectation, it is difficult to say that the Korean government has effectively carried out its work. The government has not been able to steer the economy through the global recession that emanated from 2008. Its response to the MERS (Middle East Respiratory Syndrome) epidemic was well below par. In 2016, during the impeachment process of President Park Geun-hye, it was exposed that political neutrality of Korean bureaucracy, enshrined in article 7.1 in the Constitution, was seriously violated and that public officials efforts to protect its political neutrality was not satisfactory. What are the underlying reasons for the Korean government to be faced with such serious inadequacy? What has happened to the responsibility, transparency and competency of Korean bureaucracy, once highly praised? These are the questions that the present study seek to answer. The contributing authors in this study will also try to elicit policy implications for an effective and responsible government in the future from the perspective of a democratic republican idea. This study is divided into two main parts (Parts 2 and 3) together with an Introduction (Part 1) and Conclusion (Part 4). In Part 2, this xxix
성공하는정부를위한국정운영 study examines the theoretical and normative rationale of governance in the Korean government since the 1990s. In Part 3, this study examines the various dimensions of the public management of bureaucracy. The authors in Part 2 point out that effective governance and political neutrality have been eroded over the past thirty years during the democratic process of power transitions that take place every five years. In terms of governance, the successive governments since 1993 had endeavored to replace the developmental state model of governance with neo-liberal and new public management models, but often resorted back to the old model of governance (Chapter 1). Chapter 1 proposes a governance paradigm of democratic republicanism for the future, which emphasizes public responsibility and political neutrality of bureaucracy. In contrast to the authoritarian regime under which bureaucratic autonomy was protected, political neutrality of bureaucracy has been exposed to political power (Chapter 2). It will be necessary to emphasize responsibility and transparency as the guiding principles for public officials while at the same time motivate public institutions to work effectively to fight against corruption (Chapter 3). While Chapter 4 points out that the old habitual practice of hierarchical policy implementation dies hard, an argument entailing that public officials should strive for responsibility in line with Confucian public philosophy is made in Chapter 5. Part 3 analyses public management in the government and explores possible policy reforms for sustaining an effective government. In terms of governmental organization, Chapter 1 emphasizes that the government, particularly, ministries and implementing agencies, should be organized according to the Constitutional principles. In particular, government ministries should be established in order to fulfil public xxx
영문요약 functions that the Constitution states as government imperatives. Chapter 2 examines the historical experience of personnel management in the Korean government. Although personnel management according to the principle of rank-in-person succeeded in doing an effective job in the era of rapid economic development, it will be necessary to introduce a more encompassing system of rank-in-position in order to meet the demand of the changing environment. Chapter 4 analyses the process of budgetary scrutiny. Despite significant improvement in the fiscal management system, Chapter 4 calls for further reforms such as the introduction of budget legal codes and top-down reviews of the budget in the National Assembly in order to increase the system of checks and balances in the fiscal process. Chapter 5 discusses regulatory reforms that have been in effect since the 1990s and emphasizes the importance of collaboration between public agencies and private entities. All in all, the authors in this study recognize the progress made over the last three decades after democratization in 1987 to produce significant effects. Not only in terms of politics, but also in terms of public management, there have been significant reforms which have produced lasting effects such as the reform of real-name transaction in banking and performance evaluation reforms. Korea has never been complacent about the need for institutional reform. However, it is now time to seriously reflect on the public norms and ethics in the government. The successful government in the future will require not only effectiveness but also responsibility. In conclusion, this study calls for a democratic and republican approach to governance, which emphasizes public virtue as well as institutional competence. xxxi
제 1 장 서론 제 1 절성공하는정부를위한국정운영방안의모색
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 제 1 장서론 제 1 절성공하는정부를위한국정운영방안의모색 지난 60년간눈부신경제성장과함께대한민국은민주화에도성공하여 1987년이래민주적선거에따른정부수립과함께수차례여 야간평화적정권교체를이루어왔다. 이와더불어복지국가체제를발전시켜다양한사회적위험으로부터국민들을보호하고있다. 이러한대한민국의성취는세계의많은개발도상국에게성공의모델로자리매김하고있다. 개발도상국뿐만아니라우리보다앞선선진국들도이러한성과에대한평가는매우긍정적시각에서바라보고있는것이사실이다. 선진국들이사회문제로부딪히고있는국민들사이의사회적차별이나불평등, 마약과범죄와같은사회적이탈현상에있어서도우리나라는세계의여러나라에비해훨씬좋은상황에있다는평가를받고있다. 이러한성취를기반으로지난 2010년대한민국은경제개발협력기구 (OECD) 의개발협력위원회 (Development Assistance Committee) 의공식회원국으로가입하여원조를받던나라에서명실상부한공여국가로성장하였다. 이제국제사회의책임있는일원으로서그역할을수행하고있는것이다. 그러나이러한성공의기쁨을만끽하기도전에우리는새로운사회적도전과정책적과제에직면하고있다. 경제적풍요와기술발전으로평균수명이급격히늘어나얼마전까지모든사람이서로에게인사처럼건네던 건강하게오래사시라 는바람이이제현실로나타났지만, 그결과우리는은퇴이후긴노년의삶을어떻게살아갈것인가에대해걱정해야만하는지경에이르렀다. 우리나라의 65세이상인구의빈곤율은 OECD 회원국가가운데최고수준에이르고있어노년의빈곤은개인적으로나사회적으로커다란문제가되고있다. 한편 2
서론 제 1 장 생산성의향상을위해유연한노동시장체제로전환을꾀했지만, 그결과많은사람들이비정규직이라는불안한경제생활을하게되었다. 또많은사람들이일하면서도가난의위협에서벗어나지못하는저임금노동이우리의현실이되고있는것이다. 이러한불확실성의시대에최선의역할을수행해국민에게안녕과풍요를보장해야하는것이정부의역할이다. 정부가원활한국정운영과효과적인정책집행으로이러한과업을수행해야하는것이다. 저성장시대에서빈부격차가점점더심화되고, 세대간의갈등이증폭되고있는상황에서사회적통합과안정을이루기위해효과적인정부의역할이그어느때보다절실히요구되는상황이다. 뿐만아니라지구환경의변화와범세계적인테러위협으로국제사회와의원활한협력이한층중요하게부각되고있으며, 이를위해한국정부의국제사회에서의정책수행능력도제고되어야하는시점이다. 그러나대한민국의정부가이러한사회적도전과정책적수요에효과적으로대응하고있는가하는질문에긍정적으로답하기어려운것이냉정한현실적판단이다. 오히려 2008년세계경제위기이후지속되는경기침체에서벗어나돌파구를제시하기는커녕메르스와같은신종전염병확산에속수무책이었고, 세월호참사에서는무책임과무능력을노정하기도하였다. 이정도의능력밖에보여주지못하는정부가진정지난 60여년간경제성장을주도적으로이끈바로그대한민국정부인가하는회의를갖지않을수없었다. 뿐만아니라 2016년후반박근혜대통령의비선실세의국정농단사태가언론에알려지고그에대한수사가진행되면서대한민국정부와관료에대한신뢰는땅에떨어지는지경에이르렀다. 우리헌법제7조 1항은 공무원은국민전체에대한봉사자이며, 국민에대하여책임을진다, 그리고 2항은 공무원의신분과정치적중립성은법률이정하는바에의하여보장된다, 라고규정함으로써공직자들의책임성, 정치적중립성을천명하고이를위한직업공무원제를요구하고있다. 그러나박근혜정부는공무원의정치적중립성이나전문성을존중하기보다는정치적목적에그들을동원하는데급급했고, 부당한지시에관료들은무기력하게추종했던것으로드러났다. 3
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 경제발전과민주화, 복지국가의구축을성공적으로이룬한국정부가이렇게위기에봉착한이유는무엇인가? 관료제의책임성, 전문성, 정치적중립성이상실된원인은무엇인가? 이러한문제를극복하고우리가직면한정책적도전에효과적으로대응할수있는국정운영방안은무엇인가? 이번연구는이와같은질문에대답하기위하여민주적공화주의라는관점에서민주화이후지난 30년간한국정부의국정운영과정부관료조직의정치적중립성, 청렴성, 책임성에대해분석하고, 새로운역할을효과적으로수행할수있는정부의조직, 인사및재정관리에대해분석하여성공하는정부를위한새로운국정운영방안을모색하는것을목적으로하고있다. 이러한연구를수행함에있어서연구진들은세가지이론적가정을공유하면서출발하였다. 첫째, 한국정부의국정운영기본원칙은헌법제1조에명시된바와같이민주적공화주의이며, 앞으로성공하는정부의국정운영을위해서도가장기본적인원칙으로자리매김해야한다는것이다. 이같은관점에서박근혜정부에서드러난국정운영의문제점뿐만아니라지난 30년간국정운영에서발생한문제점들이결과적으로민주적공화주의의원칙들을훼손하였던것이아닌가하는문제의식을도출하였다. 민주적공화주의의제도적원칙인공무원의정치적중립성의훼손이나행정의책임성약화가특정한시기의대통령이나권력층의권력남용으로일시적으로발생한것이아니라지난 30년간주기적인정권교체에서누적적으로발생한것이라는문제의식에서연구를수행하고자하였다. 또한지속적으로수행한신자유주의개혁에따른공무원의책임성약화도그원인이될수있다는것이다. 지금한국정부와행정관료제가직면한문제들을분석하고이에대한대안을찾기위해서는민주화이후한국정부를조망하는민주적공화주의시각이필요하다는점이다. 한국행정학회춘계기획세미나로이연구의중간발표가있었던 2017년 3월 10일헌법재판소는박근혜대통령의파면을결정하였다. 만일이연구에서제기한국정운영의문제들이박근혜정부에국한것들이었다면헌법재판소의결정과함께더이상연구를진행할필요가없었을것이다. 그러나이연구에서분석하는국정운영방안, 관료제의책임성과행정관리등의문제들은박근혜 4
서론 제 1 장 정부뿐만아니라민주적공화주의의관점에서향후새로운정부에게도중요한정책적과제이며도전이라는점에연구진들은의견을같이했다. 이러한시각에서문재인정부가들어선이후에도우리연구진은기본적인연구의문제의식과방향의변화없이연구를지속했으며, 여기서제시되는연구결과와정책적제안들은향후한국정부에게도유효하다고판단된다. 둘째, 한국정부의국정운영과관료제관리에서제기되는문제들은처음부터잘못된정책이나집행으로발생한것이아니라해당정책들이구상되고시행되었던각각의국면에서는적절하고필요한것들이대부분이라는관점이다. 이것은하나의발전론적시각 (developmental perspective) 으로서어떤특정한단계에서적절한정책이그다음단계에서는그적절성이나효과성이그전에비해매우약화되거나오히려문제가될수있다고보는것이다. 특히한국과같이짧은시기에급격한경제발전과사회변화, 그리고민주화를겪은나라는여러발전단계를단절적으로이행하면서그이전단계에서적절했던정책이다음단계에서역효과를발생할가능성이높다는관점이다. 이러한관점에서볼때더욱어려운상황은이전의발전단계에서제기된문제를해결하기위해추진된정책을정부가열심히추구하면서오히려현재의문제를악화시키고, 그러한현상을쉽게인식하지못한다는점이다. 사회문제나공공의제를해결하기위해정부가정책을적극적으로추진하고있지만오히려그정책이새로운문제를야기한다는것이다. 셋째, 연구진들은성공하는정부의국정운영방안을모색함에서있어서양적성장에치중했던경제성장기나공식적제도구축과절차를강조했던민주화시기를넘어우리가맞이하는새로운후기산업사회에서는보다성숙한국정운영의원칙과목표들이필요하며, 민주적공화주의관점에서그대안을찾아보자는문제의식을공유하였다. 예를들어공직에서밤낮없이근무했던발전시기의공무원은조직의한구성원으로상부의명령에따라자기의업무를수행하는사람이었다면, 효율적성과를창출하는것을강조했던신공공관리행정개혁의시기에공무원에게중요한것은합리적인의사결정이었다. 그러나시민들의기대수준이매우높고다양한기술적변화가급격히이루어지는새로운시대의 5
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 공공성에부응하기위해서는전문성과투명성에기초한신뢰가중요하다는것이다. 또한시민들에게도시민적덕성이필요할수있다는인식이다. 이와같은공공의품성을북돋는조직문화는무엇인지탐구해보자는것이다. 지금까지설명한문제의식과이론적관점에기초하여이연구는다음과같은가정에서출발한다. 현재한국정부가직면한문제의근원은경제발전시기의권위주의정부가초래한문제를극복하기위한민주화이후의노력들이그유효성을상실하면서비롯되었다는것이다. 그렇다면민주적공화주의관점에서새로운시대의전지구적기술적, 사회적변화에필요한국정운영과행정관리방안은무엇인가? 이연구는다음과같이커다란두개의부분으로구성되어있다. 1장서론에이어 2장은민주적국정운영과관료적책임성이라는주제를다루는데, 민주주의와공화주의가조화를이루는국정운영을위해서는정치적민주주의와함께정부의책임성이매우중요한요소이기때문이다. 이와같은책임성은공무원정치적중립성, 청렴성으로확보될수있으며, 이주제들을 2장에서다룬다. 3 장에서는민주적공화주의관점에서성공하는정부를위한행정관리에대하여분석한다. 구체적으로헌법의원칙에따라정부를구성하고, 공무원이능력을발휘할수있는인사제도에다루며, 민관협력이라는관점에서규제정책을분석한다. 4장에서연구결과를요약하고이론적, 정책적시사점을논의한다. 구체적으로 2장 1절에서권혁주는민주화이후한국정부의국정운영패러다임에대해분석을시도한다. 국정운영패러다임이란국가정책의방향을정하고이를추구하기위한논리로서효과적인국정운영을위해필요한논리적체계이다. 여기서민주화이후한국정부가권위주의정치체제를기반으로한정부주도의경제성장이라는발전국가를극복하기위한대안으로서제시한국정운영패러다임들이일관성을갖추고있는지, 효과적인결과를창출했는지에대해내적논리성, 정책적일관성, 효과성의관점에서분석한다. 또한이장에서는국정운영패러다임으로적용되었던신자유주의나신공공관리에대한대안으로서민주적공화주의의가능성에대해이론적으로논의한다. 또한민주적공화주의관점에서국정운영방안으로서정부구성의논리, 관료제의정치적중립 6
서론 제 1 장 성, 책임성등의기본적원칙과방향에대해살펴본다. 2장 2절에서한승주는정권교체와관료적중립성에대해분석하고있다. 민주화이후선거를통해 7명의대통령이정부를구성하였고그가운데 3번의여 야간정권교체가있었다. 이와같은민주주의공고화와함께선출된권력인대통령과국회의행정관료제에대한민주적통제가강화되었다. 그러나역설적이게도민주화이후공직자의과도한정치화가초래되었다는지적이제기되고있다. 한승주는이장에서관료가정책을주도하던권위주의를넘어민주화가공고화되었는데도공직자가본연의행정업무에집중하지못하고정치화되는이유는무엇인가에대해논의한다. 2장 3절에서고길곤은청렴한정부와미래의국정운영에대해분석한다. 고길곤은공공분야에서부패에대한한국국민의인식은매우부정적인데비해한국의부패는국제적으로비교할때매우양호하게나타나고있다는불일치현상을설명하는데서논의를출발하고있다. 지금까지한국사회에도입한반부패제도와정책은어떠한성과를거두었는지평가해보고, 지금까지반부패라는관점에서추구된정책을넘어새로운방향으로서청렴성의원칙에대해논의한다. 한국관료제에대한권위주의성찰을시도하는 2장 4절에서윤견수는시각을과거로돌려개발연대의공무원의행정활동을브리핑에초점을맞추어분석한다. 브리핑행정이란상부에서위계적으로설정된목표들을어떻게추진했는지그결과에대해간단 명료하게보고하는활동으로권위주의조직문화와외형적결과에집착하는결과주의를초래한다. 이연구는급격히변화하는행정에도불구하고권위주의적행정문화가여전히남아있는것은아닌지하는문제의식에서출발하고있다. 방대한역사적자료에대한질적분석을통해변화속에서권위주의행정양태를살펴보는연구이다. 유교이론을현대행정학에접목하는연구를꾸준히수행해온배수호는 2장 5절에서수신론의관점에서정부관료제에서행정의책임성을톺아보고있다. 이절에서배수호는행정이론에서제기되는행정의책임성에대해비교하고, 그것이기초하고있는인간의심성에대한이론적관점들을살펴보고있다. 법적, 계층적, 전문가적책임성과같이지금까지논의가주로행정의책임성을규제하고강제하기위한방안으로 7
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 제시되고있는것에비하여, 공직자가자신의인격을수양하고완성하는수양의장으로서행정에임하는성찰적행정책임성에대해논의한다. 3장에서는보다구체적으로민주적공화주의관점에서성공하는정부를위해조직의정비, 인사관리및예산과정의개혁, 규제개혁과민관공동협력등에대해분석하고있다. 3장 1절에서이창길은그동안의정부조직개편을상징성과목적성의관점에서성찰하면서앞으로정부조직의개편에서지켜야할새로운원칙을제시하고그에따른대안을제공하고자한다. 특히이창길은정부조직개편의원칙과방향으로서헌법의가치와내용을제시한다. 정부조직은우리헌법에서대한민국이소중하게생각하는가치, 정부가해야할일이라고명시한일을잘수행할수있도록짜여있어야한다는민주적공화주의의핵심적논리이다. 예를들어헌법 119조 1항은균형있는국민경제성장및안정과적정한소득의분배를유지하는것을국가의책무로규정하고있지만, 정부조직법상에나타난기획재정부의기능은중장기국가발전전략, 경제재정정책수립 총괄 조정등으로명시되어있는등불일치현상을보여주고있다. 이러한문제의식에서출발하여이창길의연구는민주적공화주의라는헌법의원칙과가치에충실한정부조직을구상해보고있다. 3장 2절에서이수영은계급제와직위분류제의비교를중심으로성공하는정부를위한공무원의인사관리에대하여논의하고있다. 사람을중심으로하는공직분류제가계급제라면일을중심으로공직을분류하는제도가직위분류제이다. 1963년공무원법전면개정이후우리나라공직인사관리제도는계급제를중심으로하되직위분류제를가미할수있는체제를유지해오고있다. 이절에서이수영은행정의수요에따라변천해온공직인사관리제도를연혁적으로분석하고, 세계화의심화와과학기술의급속한발달로고도의전문성이요구되고국내적으로는다양한난제들이제기되는상황에서정부및공무원이국민과소통하며그들을위해일하는민주적공화주의를실현하기위해필요한인사관리제도에대해살펴본다. 3장 3절은견제와균형이라는관점에서예산과정을분석하고있다. 이절에서류철은재정권의공정한분배라는관점에서재정민주주의를정의하고이를 8
서론 제 1 장 실현하기위해서는재정에서있어서견제와균형이필요하다는시각에서한국의예산과정을비판적으로고찰하고있다. 이와같이재정에대한민주성, 책임성확보는민주적공화주의의핵심적내용이라고할수있다. 1990년대말부터최근까지한국정부는국가재정운용계획의도입과하향식예산편성제도, 성과관리체계, 그리고디지털예산회계시스템구축등 4대재정개혁을정착시켜왔다. 그렇다면예산과정에서견제와균형이잘작동하고있는가? 이에대해류철은정부의예산수립, 국회의예산심의, 결산과정에대해분석하고문제점을해결하기위한대안을제시하고있다. 특히류철은예산법률주의에대해검토하고있다. 3장 4절에서이민창은민주화이후한국정부가추진해온규제개혁을조망하고규제개혁을추진하는데있어서효과적인방안을민관협력의관점에서모색하고있다. 경제발전시기에효과적인정책수단으로활용된규제가남용되는것을막기위해여러정부에서규제개혁위원회를설치 운영해왔다. 이민창은이와같은규제개혁위원회는효과적으로활동해왔는가에대해문제를제기한다. 중앙정부뿐만아니라지방정부의규제개혁활동은어떠한지살펴보고좀더명확한규제개혁정책의의미및효과적인수단개발에초점을맞추고있다. 민주적공화주의관점에서규제는국민의자유를제약하기도하고공동체의삶을위해불가피한것이기도한것으로, 이것을어떻게관리하고개혁하는가하는것은매우중요한정책적과제이다. 4장결론에서는각장의연구에서도출된결론들을요약하고이러한내용을기초로민주적공화주의의시각에서미래의성공하는정부의국정운영방안에대해논의한다. 원활한민주주의에기반하여국민들사이의갈등과분열을극복하는사회통합을향한국정운영과행정관리방안에대해논의한다. 앞에서논의한바와같이우리가제시하고자하는정책적시사점은단순히국정농단사태로정권의실패를참담히경험한박근혜정부만의문제가아니라민주화이후지난 30년간누적되어온과제들에대한것이며, 문재인정부뿐만아니라그이후정부에도중요한시사점을제공하고자한다. 9
제 2 장 민주적국정운영과행정의책임성 제1절민주화이후한국국정운영패러다임분석과새로운방향모색제2절정권교체와관료제의정치적중립제3절청렴한정부와미래의국정운영제4절한국관료제권위주의에대한성찰 : 개발연대의브리핑행정을중심으로제5절정부관료제에서행정의책임성 : 유학 ( 儒學 ) 의수신론 ( 修身論 ) 관점에서톺아보기
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 제 2 장민주적국정운영과행정의책임성 제 1 절민주화이후한국국정운영패러다임분석과새로운 방향모색 1. 연구의목적과접근방법 1960년대이후꾸준한경제성장과민주주의의공고화로대한민국은이제선진국의대열에합류하고있다해도과언이아니다. 이러한성과를이룬한국에서정책적교훈을얻기위해많은개발도상국정부와국제기구들은한국의발전경험을공유하고자하고있다. 그러나지금까지성과와외부의칭찬에만족하기에는한국이직면한현실의문제는너무나심각하다. 지난 10여년간한국경제는더이상주목할만한성장과발전을이루지못하고답보상태에머물고있다. 사회적으로는계층간, 세대간의대립과반목그리고갈등에시달리고있기때문이다. 박근혜대통령탄핵촉구와반대를각각주장하며개최된촛불집회와보수단체의집회는직접적으로대통령탄핵에대한이견을표현하는것이지만그기저에는우리사회의소득불평등, 노동시장의불안정성, 세대간의격차, 가족구조의변화등사회구조적문제가자리잡고있는것으로보인다. 전쟁의폐허에서빈곤을극복하여경제적풍요와정치적민주화를이룬한국시민이안정과평화를향유하지못하고사회갈등으로인해고통받고있는이유는무엇인가? 물론대부분의사회들은사회적가치를둘러싼분배갈등을경험한다. 최근영국의유럽연합탈퇴결정과미국의트럼프대통령의당선에서 12
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 보여주듯이세계의여러나라들도사회적대립과갈등으로많은문제를겪고있다. 이렇게볼때후기산업국가에서제조업의쇠퇴와노동시장에서이주노동자와의갈등과같은사회구조적변화가공통적으로사회갈등의심화에영향을주고있는것으로보인다 (Johnson & Mitchell, 2017). 그러나사회마다각각서로다른요인들이사회적문제의원인으로작용하고있으며그에따른정책대안도다르게요구된다. 한국은박근혜정부의비선실세에의한국정농단사태로대통령이탄핵소추되어파면되는등심각한정치적위기를경험하였다. 이로인해정부는경제, 사회, 복지, 통일분야등국가적정책과제에효과적인대응을하지못하고상당한기간동안실질적으로정지상태에놓여있었다. 이러한위기는단순히정치인개인의부정부패에기인한일회적현상이라고보다는보다근본적으로한국정부의국정운영방식이심각한한계에봉착하고있기때문이라고볼수있다. 이러한문제의식에기초하여이연구에서는민주화이후한국정부의국정운영패러다임에살펴보기로한다. 민주화이후역대한국정부들이사회, 경제적발전을추구하면서바람직한국가의역할을어떻게규정하고정책을추진해왔는지를국정운영패러다임의시각에서살펴보기로한다. 또한이러한국정운영패러다임의분석을통해, 과거의국정운영패러다임이현재한국사회가겪고있는사회적대립과갈등에어떻게영향을끼치고있는지를살펴보기로한다. 이러한분석을통해대한민국이겪고있는사회갈등을해소하고, 보다성숙한사회로발전하기위한새로운국정운영패러다임에대해서모색하기위해민주적공화주의에대해논의하기로한다. 1) 국정운영의패러다임의내용과분석적접근 분석에앞서국정운영패러다임에대해이론적측면에서논의할필요가있다. 정부가추구하는기본적인목표와가치를국정이념이라고할수있다. 이러한국정이념은국민의안녕, 경제적풍요, 정치적자유등과같은가치를내포하고있으며집권한정치세력이지향하는바에따라다르게나타날수있다. 13
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 민주주의체제에서는대다수국민의지지를받은세력이집권하고, 그에따라그들의국정이념도국가적목표로서정당성을갖게된다. 임도빈 (2008) 은역대정부통치철학을대통령을중심으로분석하였는데, 이는국정이념에대한연구로이해할수있다. 이렇게정부가정한국정이념에따라국가정책의방향을정하고이를달성하기위해정책을추진하는데있어서전체적인논리적체계를제공하는것을국정운영의패러다임이라고할수있다. 국정운영패러다임은다양한정책행위자들에게정책목적을설정하고, 정책수단을정해이를활용하는방법등하나의일관된논리체계를제공한다. 이와같은국정운영패러다임의짜임새와일관성에대한논의를통해본연구의분석적시각을마련하고자한다. Lane(1987) 은정책과정의중요한기본적요소로서정책목적, 정책수단, 정책행위자를지적하는데정책행위자가설정된목적을달성하기위해정책수단을선정하고집행하는데이론적틀을제공하는것을하나의정책논리라고제시한다. 설정된정책논리에따라정책과정이운영됨에따라여기에관계되는정책행위자들은하나의일관된이론적토대에기초하여정책에대해고려하고집행할수있게되고결과적으로전체적인정책과정의효과성을제고할수있게된다. 그런데정부는하나의정책분야가아니라다양한분야에서정책을추진하기때문에이보다더포괄적인논리체계가필요하다. 즉하나의정책분야에만적용되는것이아니라여러정책분야에걸쳐적용되는논리적체계가필요하며, 이것을국정운영의패러다임이라고할수있다. 국정운영의패러다임은다음의세가지중요사항에대해분명한방향을제시하여국정운영전반에걸친종합적인이론적체계를제공한다 (Hall, 1993). 첫째, 국정운영패러다임은사회 경제적가치, 시민의권리와의무등에대한철학적, 정치적가치를실현할수있는논리를제공하여, 전체적인국정목표와방향에따라국가의다양한정책들이하나의일관된방향을공유하면서추구할수있도록하는논리체계를제공한다. 둘째, 국정운영패러다임은국가와사회의관계를설정한다. 이를통해국가가정책의대상으로삼고구체적인정책을추진해야하는영역과시민개개인이나민간기업혹은단체들이스스로결정하 14
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 여활동하는영역을설정하게된다. 뒤에서분석하는바와같이한국의맥락에서는국가와사회의관계를구체적으로결정하는관료제의위상과역할에대한시각과논리를내포하게된다. 셋째, 설정된국정목표를달성하기위한정책수단을선정하는데일정한기준들을제시한다. 설정된정책목표를달성하기위해활용할수있는다양한정책수단이존재하는데그가운데어떠한것이가장적절한것인지는과학적인논리에따라결정되는것이일반적이다. 그러나과학적논리를활용하더라도여전히몇개의선택가능한정책수단이남게되는데이러한상황에서국정운영패러다임에따라최종적인선택을가름하게된다 (Goodin, Rein & Moran, 2006: 8-9). 국정운영패러다임은단순한논리체계라기보다는구체적인현실의도전에직면하여정책을운용하는하나의실질적관리운영의논리체계가되어야한다. 이러한국정운영패러다임을통해대통령에서부터국무총리, 장관그리고중앙정부의공무원, 일선현장의공무원에게이르기까지다양한정책행위자로구성되어있는정부는대체적으로일관된방향과흐름을가지고정책을운영할수있게된다. 일반국민들이나사회단체, 기업등도이러한국정운영패러다임을통해정책방향을이해하며결과적으로국가정책이안정적으로운용되는데기여한다. 국정운영패러다임으로서일관되게정책운용에적용된가장대표적인사례로서신자유주의에따른영국의마가렛대처정부의경우를들수있다. 그러나대부분의정부들은처음부터이렇게명확한국정운영패러다임을가지고국정을운영하는것은아니다. 선거를통해정권을잡는과정에서국정운영패러다임이형성되기도하고정부를운영하면서국정운영패러다임이모양을잡아가기도하는것이다. 대부분의정부와정권의최고책임자들은분명하고체계적인국정패러다임을가지고있다고주장하지만, 현실적으로국정운영패러다임이일관성을결여하고있거나, 실제로국정운영패러다임이존재하지않는경우도비일비재하다. 또한국정운영에있어서일관되게적용되지못하여국정운영패러다임의일관성이매우낮은경우도있다. 이러한경우정부는정책에혼선을초래하고결과적으로국정운영에실패하게된다. 15
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 이제실제현실에서국정운영패러다임을적용하고활용하는현상에대해어떻게분석할것인가에대한분석적측면에서논의해보자. 국정운영패러다임의내용을파악하기위해서우선적으로는정권의최고책임자와해당정부의정치적주장이나수사를통해제시하는내용을일차적으로활용할수있다. 그러나보다구체적으로국정운영패러다임에대해객관적으로분석하기위해서그것이국정에어떻게적용되었는가를분석해야한다. 따라서이논문에서는질적연구에서많이사용되는문헌에대한텍스트분석보다는이론적관점에서논리성분석에초점을두고자한다. 어떤이론이논리적타당성을가지려면구성적타당성, 내적타당성, 외적타당성그리고신뢰성을가져야한다 ( 이종원, 2011). 국정운영패러다임도일종의이론적구조로서이러한조건을충족해야할것이다. 구성적타당성의측면에서이연구는민주화이후집권하여정책을추진한한국정부의국정운영패러다임을분석하기때문에구성적타당성은기본적으로충족시킨다고가정하고, 나머지세가지조건을다음과같이정하여내적인논리성과정책적일관성, 효과성이라는분석의기준을활용하고자한다. 첫째, 정권의담당자들이자신들의국정운영패러다임으로서어떠한철학적, 정치적논리체계를제시한다고해도그것이내적인논리적적실성이없다면국정운영의패러다임으로서효과적으로기능을할수없기때문이다. 예를들어신자유주의국정관리패러다임에서는인간을자신의이익을추구하는합리적개인으로서설정하고그에따라비용과편익에대한의사결정을중심으로내적논리체계를구성한다. 또한합리적개인들이자신들의이해관계에따라선택하고경쟁하면사회적으로가장적절한결과에도달한다는내적논리를제시한다. 이와같은일관된내적논리체계가민주화이후정부들의국정운영패러다임에존재하는지를분석한다. 한편국정운영패러다임이국정전반에걸쳐적용되는과정에서전체적인일관성을가져야한다. 어떤정책분야에서는국정운영패러다임에따라정책목표가선정되고정책수단이선정되어추진되는가하면, 다른분야에서는적용되지않는다면정책적인일관성을가지지못하고있다고할것이다. 정책적일관성 16
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 을가지지못하면정부의관료들이나사회적행위자들에게혼선을가져오고결과적으로국정운영에전체적방향을제시하는국정운영패러다임으로서역할을하지못하는것으로볼수있다. 이러한맥락에서정책적일관성을두번째분석의기준으로설정하고자한다. 국정운영패러다임을분석하고평가하는데또하나의중요한기준은해당국가의국정전반을이끌어가면서설정된국정이념과국가의정책목표를성취했는가하는성과의측면에서효과성의관점이다. 국정운영패러다임에따라정부가정책을추진하여나타난결과가무엇인가살펴봐야한다. 그러한정책을집행하여시대적과제와도전에적절히대응했는가하는관점에서국정운영패러다임을평가할수있는것이다. 아무리국정운영패러다임이내적인논리성과외적인일관성을가지고있다고해도현실에서제기되는도전과과제를풀어나가는데효과적이지못할수있으며, 어떤경우에는그결과가오히려사회적인문제를야기할수있다. 이렇게된다면그러한국정운영패러다임은효과적이지못하다고판단할수밖에없다. 그런데이와같은국정운영의패러다임의결과는짧은기간내에즉각적으로나타나지않는경우가많아이러한때에는역사적으로판단될수밖에없다. 2) 국정운영의패러다임의역사적성격 그런데국정운영패러다임을설정함에있어서대통령후보나정당과같은정치세력은단순히정책논리만을고려하는것이아니라선거과정에서다양한형식과표현을통해자신들의국정운영패러다임을제시하고국민의선택을받기위해서로경쟁한다. 유권자들은이들가운데하나를지지하게되고이러한과정을통해국정운영패러다임이설정되게된다. 이렇게볼때국정운영패러다임은일종의민주적과정을통한사회계약을통해만들어지는것이다. 또한이러한사회계약으로인해정부와시민들사이에책임과권한이형성되게되는것이다. 한편으로어떤정치세력이제안하는국정목표나국정운영패러다임은국가 17
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 가처한정치, 경제, 사회적환경에따라영향을받게된다. 경제적으로잘발전된국가의국정목표나국정운영패러다임과경제적, 사회적으로여러가지문제에봉착한개발도상국이선택할수있는국정목표나국정운영패러다임은다를수밖에없는것이다. 또한하나의국가에서도이전의국정운영의결과로인해경제적, 사회적구조의변화및다양한파급효과가나타나게되며, 이후의국정운영패러다임은이러한역사적경로에따라설정되게된다. 한편으로미래의국정목표나국정운영의패러다임도이러한역사적경로를고려한선택을하는것이불가피하게될것이다. 이렇게볼때국정운영패러다임의성립과적용그리고성공적인결과는단순히해당정부의영향만으로결정되는것은아니라고할수있다. 이러한국정운영패러다임에대한개념과분석적관점을기초로이어지는절에서는민주화이후한국정부가적용한국정운영패러다임에대해내적논리성, 정책적일관성의측면에서살펴보고, 그러한국정운영패러다임을적용하여나타난사회적 경제적결과를분석하기로한다. 이에앞서한국정부의국정운영패러다임을분석함에있어서하나의준거틀로서발전국가체제를논의하고이와관련하여이후의국정운영패러다임에대해논의하고자한다. 그것은발전국가체제에서창출된경제적, 사회적구조가민주화이후에도한국사회에지속적인영향을주었기때문이며, 이후한국정부들이국정목표나국정운영패러다임을설정함에있어서발전국가체제를비판적으로극복하고자하는노력에서출발하고있기때문이다. 논리적으로뿐만아니라정치과정을통해형성되는국정운영패러다임의분석은불가피하게역사적이고해석학적성격을띠게된다. 이러한이유로객관적인엄밀성에서한계를가질수밖에없는것도사실이다. 이러한한계를인식하면서본연구는상호주관적으로가장핵심적인역사적, 정책적사례를중심으로분석을시도하고자한다. 18
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 2. 국정운영패러다임으로서발전국가론과대안들 1960년대급속한경제발전을성취한박정희정부는국가주도의경제발전정책을추진하면서나름대로독특한국정운영패러다임을구축하였다. 이시기의국정운영패러다임은국가가경제발전을주도하는발전국가론으로잘설명된다. 5 16 쿠데타를통해정권을잡은박정희정부는국가가주도하는경제개발 5개년계획을수립하여, 먼저수입대체산업화를추진한데이어수출주도형발전정책을추진하였다. 발전국가패러다임에서는경제성장이정부정책의가장핵심적인목표이며, 이와같은정책목표를달성하기위해정부는전략적개입을추진하였다. 시장경제체제가기본적인경제운영원리로작동하고있었지만공공재의공급뿐만아니라정책목적의달성을위한규제와비공식적간섭등을통해정부가정책적으로경제성장을견인하였던것이다. 그런데이러한국가주도형발전전략은단순히한국에서만추진된것이아니라 1950-60년대유엔등을통해신생독립국의발전전략으로권고되었던내용이다. 한국의경우유엔의네이던보고서를통해이와같은전략을권고한바있다 (UN Nathan Report, 1954). 국가주도형경제발전론은기본적으로케인즈이론에따른경제발전론에기초하고있으며, 사회경제적기반시설과사회의다양한경제주체가성숙하지못한신생독립국의상황에서효과적으로경제발전을추구하는전략이었다. 이렇게볼때국가주도형발전전략은신생개발도상국의국정운영패러다임으로논리성을갖고있었다. 그러나이러한전략은대부분의개발도상국에서효과적인결과를창출하지못한반면한국을비롯한일부국가에서만성공을거두었다. 그렇다면한국에서이러한국가주도형발전전략이라는국정운영패러다임이성공을거둘수있었던요인은무엇인가? 먼저관료제가역사적으로전통을가지고확립되어있었고, 1950년대확대된초중고와대학교육을통해길러진우수한인재들이국가관료제로유입되었기때문이다. 특히박정희정부는경쟁 19
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 적임용고시와함께관료의정책적몰입을도모하기위해신분보장, 보수인상, 연금제도강화등의조치를취하였으며, 이를통해관료제의능력은급속히제고되었으며, 이를통해국가주도적경제발전정책을추진하기위한필요조건을확보하게되었다 ( 윤견수 박진우, 2016). 정부의행정 정책관리적요인도작용하였는데, 국정운영과정책조정의측면에서경제기획원등과같은부처에서장기적발전계획을수립하고이를각부처가수행하도록조정하는효과적인정책조정체계를운영하였던것을꼽을수있다 (Choi, 2014). 뿐만아니라박정희대통령은수출진흥확대회의등과같은중앙정부, 일선정부부처및다양한경제주체들을정책토론및조정에참여시켜정책의일관성을확보하는노력을하였다. 한편정부부처의업무를모니터하고정책을조정하기위해박정희정부이래청와대의참모조직이급격히확대되었다 (Jung, 2014). 또한중앙정보부와같은국가의정보, 감찰기관들이정부의각부처를감시하고통제하였다. 이들기관은정부뿐만아니라사회의다양한단체및활동가를감시, 통제하고억압하였다. 박정희정부가유신체제를구축하면서권위주의적체제의성격이강화되면서정책조정기능보다정책적통제와정치적억압등의기제가두드러지게되었다. 경제성장을최우선을가치로산업정책등을활용한발전지향적정책을추진하면서, 정부가경제성장을위해특정산업이나기업을전략적으로선택하고, 이러한선택과정에서공정한원칙에의거하지않고자의적인정책결정이이루어졌다. 이렇게선택된기업들은수출주도형경제성장전략에따라독점적시장진입과금융지원과같은다양한정책적인특혜를받았다. 이러한경제성장우선정책에따른발전주의국가운영은그밖의다른사회적가치들을희생시켰다. 권위주의정권은노동자, 도시빈민등사회기층세력의경제적요구를묵살하고그들의정치적참여를제한하고억압하였다 ( 양재진, 2005). 산재보험과의료보험과같은사회정책을도입함에있어서도사회적권리나평등의가치를실현하기위한방안으로실시되기보다는경제발전을위한정책적도구로활용하였다 ( 권혁주, 2007; 안병영 정무권, 2007). 특히유신체제와함께진행된중화학중심공업화를추진하면서임금억제를위한노동탄압은더욱심해졌다. 20
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 이렇게정치적탄압에기초한경제성장우선정책을추진하면서박정희대통령이내세운논리는 경제제일주의 원칙이었다. 이러한경제제일주의는경제적빈곤을탈피하는것이가장긴급한국가적과제이고이러한빈곤탈피가이루어진이후그밖의다른과제들을추진한다는단계론적논리에기반을둔다. 이러한단계론적논리는다음과같은특징을갖는다. 첫째, 한국사회라는공동체가극심한빈곤과외부적위협속에서생존하기위해불가피한선택이라는논리를내포하고있다. 어떤공동체가절박한위기의상황에직면했을때그위기를극복하고공동체의성원이모두공존하기위해서는가장생존가능성이높은성원을우선지원하고, 그가생존의기반을확보했을때다른성원들을지원한다는논리이다. 이러한생존의논리가적용되기위해서는성원이서로유대관계를형성하고함께하는공동체라는전제가필요하다. 둘째, 이러한단계론적생존논리는공동체에서먼저선택적지원을받은사회적성원이다른성원에대한사회적의무를배태하게된다. 공동체성원의공존이라는사회적의무가발생하게되는것이다. 경제제일주의에따른이러한사회적의무는이후의한국사회의불평등의심화라는점에서다시논의하기로한다. 한편발전국가패러다임은박정희정부뿐만아니라이후의전두환, 노태우권위주의정부에서도활용되게되는데, 경제발전을위한정부의주도적역할이라는기본적특성외에권위주의적정치체제와선택적친화성을갖는것이사실이다. 이러한맥락에서민주화이후한국정부에서는권위주의를청산하는관점에서도발전주의국가운영의패러다임을극복하고자하는노력이이어지게된다. 발전국가론에대한대안으로서신자유주의국정운영패러다임을제시할수있다. 신자유주의적국정운영패러다임을현실에적용한가장대표적사례로서영국을들수있다. 1979년집권한영국의마가렛대처수상은개인의자유와시장의효율성에대한신념을기초로한신자유주의이론을중심으로작은정부와시장중심의국정운영패러다임을갖고강력한개혁을추진하였다 (King, 1987). 신자유주의는시장에의한자원의배분이가장효율적이며, 정부의개입은경제적으로비효율적이고정치적으로시민의자유를억압한다고보았다. 21
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 대처의영국정부는이러한국정운영패러다임에따라영국항공, 전력등국영기업을민영화하였으며, 효율적인정부운영을위해다양한개혁프로그램을실시하였다. 뿐만아니라당시까지영국공공정책에강력한영향을끼치고있던노동조합과정치적대결을불사하면서그들의정책적요구를좌절시키기도하였다. 정부운영의측면에서는경쟁을통한성과를제고하는신공공관리기법들이개발, 적용되었다. 예산배분에따른성과를강조하고, 공무원들에게성과에따른보상제도를도입하였으며, 공공기관들사이의협력과조정을위해시장기제를도입 활용하였다 (Pierson, 1998: 159). 이같은정책들은장기적으로는문제점을노정하기도했지만, 마가렛대처수상정부는분명하고일관된국정운영패러다임으로정부가추진하는정책목표를효과적으로수행할수있었다. 수상에서부터일선공무원까지마가렛대처정부가추진하는국정운영패러다임을명확하게이해하고정책수행에가이드라인으로활용했던것이다 ( 정정길외, 2017). 이렇게정부의개입에부정적이고시민의자유와시장의효율성을강조하는신자유주의적국정운영패러다임은발전국가국정운영패러다임과아주대조적이며, 이에따라중요한대안으로제시될수있다. 한편국정운영패러다임으로서협력적거버넌스도하나의대안으로제시되고있다. 국정운영에있어서정부가주도적으로정책을추진하기보다는다양한사회적행위자들이참여하여다양한사회적가치와이해관계속에서서로설득과타협을통해국정을운영한다는대안이다 ( 정용덕, 2001). 다양한사회적행위자들이이해관계의조정을통해정책을결정하고집행하며, 참여와협력을강조한다는점에서사회적갈등을해소하고관리하는대안적국정운영패러다임으로제시되고있다. 또한과거처럼정부가모든정보를독점하던시대를넘어다양한사회적행위자들이정보와기술적능력을소유하게됨으로서정부도불가피하게이들을대등한파트너로인정할수밖에없다는점도협력적거버넌스의필요성을강화시키고있다. 그러나협력적거버넌스는국정운영패러다임으로적용하기에는한계점을내포하고있는것도사실이다. 먼저다양한사회적이해관계자가정책결정과집행에참여함으로서정책의책임성과투명 22
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 성이모호해지는문제가있다 (Fukuyama, 2016). 또한협력적거버넌스는정부가다른사회적이해관계자와소통하고협력하는것을강조하는반면정부조직의내적인운영에대해서는논리적체계를제공하지않고있는약점이있다. 끝으로국정운영의패러다임으로새롭게제시되고있는것이민주적공화주의이다. 이것은민주주의국가에서권력의원천인시민들의정치적권리의보호뿐만아니라정당한행사를핵심적내용으로한다. 또한주권자로서시민들의참여와통합을강조하고이를위해경제적형평성과사회적권리를중요한정책가치로설정한다. 민주적공화주의에서는민주주의원칙에따른정치과정을강조함과동시에정치공동체의통합을강조하며헌법에기초한법치주의국민에게봉사하는정부를중요한제도적요소로삼는다. 이글에서는민주화이후국정운영패러다임을분석하고향후새로운대안으로서민주적공화주의를좀더자세히논의하고자한다. 3. 민주화이후개혁과국정운영패러다임 1) 문민정부의과거청산과신자유주의국정운영 이절에서는민주화이후한국정부가추진한개혁과국정운영의패러다임을분석하고그사회적결과에대하여논의한다. 먼저김영삼정부는 1990년노태우대통령이주도한 3당합당에참여하여여당후보로서김영삼대통령이당선되어출범하였지만 1961년제2공화국이래처음으로민간인출신대통령이라는점을강조하면서과거권위주의정권과차별성을강조하였다. 박정희정부이래전두환노태우정부로이어지는군부정권의폐해를청산하고새로운민주주의정치질서를만들고 ( 김형준, 2007), 경제적으로민간의자율성이우선하는시장경제를구축하겠다는것이김영삼정부의국정의목표였다. 따라서아래박재윤경제특보의발언에서나타나듯이김영삼정부는국정운영패러다임으로서발전주의체제를극복하고시장경제에따른신자유주의패러다임을적용하겠다는것을분명히했다. 23
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 과거권위주의체제하에는정부의계획과통제가경제발전의힘이자바탕이었으나민주주의체제에서는국민의자발적인참여와창의력이발휘될때에만경제가활성화될수있다.... 이와같은신경제의실현을위해서는구시대적인행정조직을효율적으로개편하고, 이를통해행정 재정 금융제도의전면적인개혁이단행되어야할것이다. ( 국민일보, 1992.12.22.) 김영삼정부는집권하자마자바로군부내의비공식적결사체인하나회를해체하여군부엘리트들이정치세력화하는것을차단하였다. 전두환, 노태우두전직대통령을내란과부패혐의로기소하여법의심판을받도록하는등과거와분명한단절을시도하였다. 군부엘리트의해체와함께김영삼정부는정치인과관료들의정경유착과같은부패에대해서도강력한개혁정책을실시하였다. 부패가심했던박정희정부말기와전두환, 노태우정부에서권력을행사한정치권의인사들과재계의정치적유착관계를파헤치고, 부당한방법으로재산을축적했던고위인사들을숙청하였다. 이러한과정에서다수의사법부, 입법부, 행정부의고위직인사가부정축재, 탈세등으로처벌을받았다. 또한김영삼정부는공직자재산등록및공개제도를도입하여공직자의탈법, 부패등을제도적으로막고자하였다 ( 안문석, 1995). 김영삼정부의이러한과거청산과공직사회에대한반부패청렴정책은일반국민들로부터대대적인지지를받았다. 또한김영삼정부는작은정부를구축하기위해 1993년과 1994년두차례정부조직을개편하였다. 장 차관의수를줄이고중앙정부의공무원을 1,000 여명이상감축하는등작은정부를위한개혁을실시하였다. 부처의수를줄이기위해상공부와동력자원부를통상산업부로, 교통부와건설부를통합하여건설교통부를설치하였다. 한편새로운기술적환경에대응하기위해우편업무를담당하던체신부를개편하여정보통신부로하여금정보통신업무를맡도록하였다. 또한정부와사회의관계를재정립하고관료와전문가위주의정책기획과집행을지양하기위해행정과정을쇄신하고규제를완화하는개혁을실시하였다. 1993년행정쇄신위원회를설치하고 6,000 건의규제를개혁하였으며, 1997년에는규제개혁위원회를설치하여규제개혁을적극적으로추진하였다. 한편경제기획원에있던공정거래위원회를총리실로이관하여독립성을강화시키면서시장의공정성을 24
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 제고하고자하였다. 시장중심의국정운영패러다임에필요한핵심적인제도라는관점에서가장주목해야할김영삼정부의개혁은금융실명제와부동산실명제이다. 이두제도는권위주의유산과의단절과공직사회의부패방지라는과거청산의목적을가지고도입되었으나, 금융과부동산거래에서시장경제질서를확고히하는제도적기반을마련했다는점에서매우중요한경제적함의를갖고있다. 금융실명제는금융거래를실명으로하는제도로서이를통해금융거래가투명해지고, 금융소득에대한정당한조세를부과할수있도록하여시장의공정성을제고하게된다 ( 이천표, 1994). 김영삼정부는또한 1995년부동산실명제를입법화하여시행함으로서부동산거래에있어서도실명으로만거래하도록하였다. 현재의관점에서뒤돌아볼때이두제도를통하여시장의거래가투명해지고보다공정한조세가가능해지도록하여한국경제가한층더성숙한모습으로발전해나가는데크게기여하였다고평가할수있다. 이렇게보면권위주의적정부와단절을시도한김영삼정부는국가주도의경제성장을위한발전주의체제에대한대안으로정부와관료의권한을축소하고민간의자율적인경제활동을제고하는국정운영패러다임을적용하였다고평가할수있다. 권력남용과부패근절은과거에대한청산이라면경제활동의자율과투명성은미래경제성장에대한것으로당시에전세계적으로영향력을확대하던신자유주의개혁과일맥상통하는것이다 ( 임도빈, 2008). 이렇게볼때김영삼정부는국정운영의패러다임에있어서내적논리체계를일관되게구축한것으로평가된다. 그러나김영삼정부가신자유주의적국정운영패러다임을정책적일관성을가지고효과적으로추진했다고보기는어렵다. 정부조직개편에서김영삼정부는경제기획원과재무부를통합하여재정경제원을설치하였고, 장관을부총리급으로격상시켰다. 이러한통합에는과거국가가주도적역할을한발전주의체제에서핵심적인역할을했던경제기획원을폐지한다는것으로이해할수있으나기획과재정을통합하는초대형경제부처를만들어오히려정부가정책적으로더많은영향력을행사하게되는결과를가져왔다. 김영삼정부는결국정부가정책을기획하고주도하는발전주의적국정운영을답습했다. 집권하자마자 신경제 100일 25
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 계획 을추진하였는데이것은과거정부주도의경제정책과크게다르지않는것이었다. 실제로 100일계획의내용을보면 정부에의한산업육성, 생필품가격의관리 와 시장자율에의회귀 등서로상반되는것을포함하고있었는데 ( 강광하, 2000: 314), 이것은국정운영패러다임의정책적일관성이약했다는점을보여주는것이다. 김영삼정부의국정운영패러다임은효과성의측면에서실패를경험한다. 김영삼정부에서발생한성수대교붕괴사건, 삼풍백화점붕괴사건은김영삼정부의허술한국정운영을보여주는사례들이다. 그러나가장극명하게김영삼정부의국정운영의실패를보여주는것은 1997년발생한한국의 IMF 금융위기이다. 이는경제자유화의일환으로추진한금융시장의개방과이에대한정부의감독및관리의실패로인해금융시장의급작스런불균형으로발생한위기로서치명적인정책실패의결과이다. 당시금융위기를겪었던국가들에비해한국의부채부담이크지않았다는점도이러한상황을잘설명해준다 ( 표 2-1 참조 ). 민간에서저금리의외채를단기에조달하여고금리의장기대출에사용하는등민간외환시장의불균형을정부가적절히관리하고감독하지못해서발생한것이금융위기직접적요인이되었는데, 결국 1997년경제위기는신자유주의적국정운영의실패를여실히보여주는예이다. 김영삼정부는발전주의적국정운영방식을청산하고시장중심의신자유주의적국정운영패러다임을도입하였지만그것은일관성있게추진되지못하였고, 효과성의측면에서실패를겪은것으로평가된다. 표 2-1 국가별외채부담 한국인도네시아타일랜드멕시코 국민소득대비부채비율수출대비채무이자비율 25% 1 57% 35% 70% 5.8% 2 30.9% 10.2% 24% 한국 1. 1997, 2. 1996 년기준, 그외국가 1995년기준 * 출처 : World Bank, (1997), Chang, H. (1998: 1556) 에서재인용 26
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 2) 국민의정부와구조조정, 생산적복지 1997년외환위기의상황에서진행된대통령선거에서김대중후보가당선되면서한국민주주의역사상처음으로여당에서야당으로정권교체가실현되었다. 최대의국가적위기상황에서집권한김대중정부는경제위기극복을국정목표로설정하고노사정의양보화 타협을통해필요한정책을추진하는전략을선택했다 ( 국정홍보처, 2003). 경제위기를극복하기위해김대중정부는 4대개혁을설정하고이를적극적으로추진하였는데, 금융개혁, 기업구조조정및지배체제개선, 노동시장개혁, 공공부문개혁등이 4대개혁과제이다. 이와같은 4대개혁은발전주의체제에서비대해진금융부문과방만하게운영된재벌등기업의지배구조를개혁함과동시에 1987년민주화이후성장한노동부문, 공공부문에대한구조조정을목적으로하는것이었는데, 궁극적으로이같은개혁과제가지향하는것은시장중심의경제운용에필요한경제구조를구축하는것이다. 이렇게볼때김대중정부의국정운영패러다임도신자유주의적기조를가지고있다고평가할수있다. 김대중정부는 IMF 경제위기가금융부문의무책임한외환도입과기업에대한방만한여신운용에따른금융위기로촉발된것이기때문에금융개혁과기업구조개혁을가장시급히시행되어야하는과제로설정하였다. 김대중정부는금융시장구조조정을위해 150조규모의기금을조성하여, 새로설치된한국예금보험공사, 한국자산관리공사를통하여집행하였다 (Lee & Han, 2006). 구조조정을위한총괄 조정은금융감독위원회가담당하도록하였다. 기업의지배구조개선을위해극히적은수의주식으로기업을지배하고, 시장에중대한영향을끼치는현상을방지하기위해대주주의책임을강화하고, 소액주주의권한행사를보장하는개혁을실시하였다 ( 장하준 신장섭, 2003). 김대중정부에게가장어려운과제는노동시장개혁이었다. 이는 1980년대말노동자대투쟁을통해확보된노동자의권리를축소하는것으로이전의김영삼정부가시도하였으나실패한것이었다 ( 이영환 김영순, 2001). 김대중정부가추진한노동시장개혁은기업경영의이유로근로자를해고하는것이용이 27
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 하도록하는것과기업이직접노동자를고용하지않고다른회사가고용한노동자를파견을받아일하도록할수있게하는것을포함하는노동시장의유연화정책이었다. 이와같은노동시장유연화정책은경제위기를극복하기위한정책이었지만신자유주의적국정운영패러다임에서핵심적인내용을구성하는것이었다. 이렇게볼때김대중정부의국정운영패러다임은신자유주의적기조를중심으로내적일관성을확보하고있었다고평가된다. 그런데이러한김대중정부의노동시장개혁은안정된고용계약을가지며노동조합을통해직업의안정성을확보한정규직근로자와현실적으로이와같은보호를받지못하는비정규직, 일용직근로자로노동자가나누어지게되는노동시장의이중구조를초래하였다 ( 양재진, 2003b). 발전주의체제에서는권위주의정권이노동자에대한억압을통하여임금을통제하고그것을기초로수출주도형산업화를추진했다면, 김대중정부는노동시장의이중구조를통하여임금을통제하는방식을취한것이다. 김대중정부의노동시장개혁은정부의일방적추진이나시장의자발적결정이아닌사회적합의기구인노사정위원회를통해이루어졌다는점에서과거권위주의적국정운영방식과는차이가있으며, 이것은일종의조합주의적의사결정방식이라고볼수있다. 노사정위원회는노동시장의개혁과함께실업자와빈곤층에대한보호대책을함께추진할것을합의하여, 정부는고용보험을확대하고더많은사람에게실업수당을지급하였다. 그런데김대중정부는경제위기로인한실업과빈곤대책에서머물지않고 생산적복지 라는국정이념을설정하고대폭적으로복지정책을확대하였다. 국민기초생활보장법을도입하여빈곤층에대한지원을사회적권리의차원으로격상시켰으며, 직역과지역등전국적으로분리되어있던의료보험조합을국민건강보험공단으로통합하였다. 또한 IMF의권고에도불구하고공적연금민영화를추진하지않고국민연금제도를확대했다. 이렇게김대중정부가복지정책을적극적으로확대하게됨에따라, 그림 2-1 이보여주는것처럼이후사회복지분야에대한정부의재정지출이지속적으로증가하게된다. 이와같은복지정책은정책은정부가추진했던신자유주의적 28
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 개혁정책을추진하기위한방편으로활용되었을뿐근본적으로보편적복지국가를추진하는것은아니라는비판이존재하기도하나 ( 조영훈, 2002), 매우빈약했던복지정책을확대하고내실을다지는것으로서김대중정부의생산적복지정책은한국의복지국가발전에기여했다고평가하는시각이존재한다 ( 김연명, 2001). 이러한김대중정부의복지정책의확대는국가의역할을확대를의미하는데, 이것은과거발전주의국정운영패러다임에서정부가지시, 통제, 규제를통해정책을추진하는것에비해국민에게필요한복지를제공하는역할을확대했다는점에서커다란차이가있다. 반면에경제위기극복과정에서김대중정부가국정운영패러다임으로서설정한신자유주의논리와도맥락이다른정책방향이었다. 그림 2-1 김대중정부이후사회복지지출 * 출처 : 한국의사회지표 ( 통계청, 1999-2009) 를바탕으로저자작성 그런데공공부문의개혁에서김대중정부는신공공관리론에입각한개혁정책을추진하는상반된모습을보였다. 김대중정부에서있었던 1차정부조직개편에서재정경제부와기획예산위원회를분리함과동시에예산청을설치했고, 2차개혁에서는예산청을기획예산위원회로통합시켰다. 정책집행을담당하는기관 29
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 들을책임행정기관으로변화시켜민간에서와마찬가지로국민을고객으로상정하고서비스품질을향상시키려는정책이었다. 이와같은정책은영국의대처정부가추진한전형적인신공공관리정책이라고볼수있다. 3차행정개혁은정부부처간의정책조정을위해부총리제도를도입하는것이었다. 이렇게볼때김대중정부의국정운영패러다임은정책적일관성이뚜렷하지않은것이었다. 신공공관리적행정개혁을통해정부를개혁하고시장중심의신자유주의경제정책을추구하는한편국민기초생활보장제도의실시와국민건강보험을통한의료보험통합등복지를확대하고재정지출을증가시키는두가지상반된정책방향을추진하였다. 이렇듯김대중정부는각각의정책분야에서서로다른정책방향을적용하는등하나의일관된국정운영패러다임을가지고있었다고보기어렵다. 이것은 IMF 경제위기상황을극복하고한국경제를다시성장의길로되돌리기위한실용주의적필요에의한것이라고평가된다. 한편노동시장의이중구조와복지국가의확대와같은김대중정부의개혁은이후한국사회의구조에커다란영향을끼치게된다. 3) 참여정부의신공공관리개혁 김대중정부의수립이여 야간의정권교체로한국민주주의를공고히하는이정표였다면노무현정부의탄생은사회기층세력의 기득권층에대한도전 이승리한것으로평가되기도한다 ( 안병영 정무권, 2007). 노무현정부는참여민주주의를국정이념으로삼고, 이를위해국가균형발전, 정부혁신을국정목표로설정하였다. 노무현정부의이러한목표를달성하기위해국가가적극적인역할을수행한다는국정운영패러다임을적용하였는데 ( 류석진, 2014), 이는시장의자율성을가장중요한원리로하는신자유주의국정운영패러다임과는차이가있는것이다. 노무현정부는국민의국정참여와지역균형과같은국정목표를이루기위해국가의적절한역할이필요하다고판단했던것이다 ( 참여정부국정브리핑, 2009: 25). 그런데노무현정부는집권이후현실적정책문제를풀어나가는것뿐만아니라과거사규명을위한법제정, 국가보안법개정등과거권위주의정부에서 30
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 있었던인권피해를구제하고그에대한책임을가리는정치적현안에전력을다했다. 그러나이러한정치적입법은사회의다른정치적세력들의강한반대에부딪혀커다란진전을이루지못했고이로인해전반적으로정책이지연되는결과를초래했다. 뿐만아니라노무현정부가지역균형정책의핵심으로설정하고추진하였던행정수도이전은헌법재판소의위헌판결로인하여크게수정되어행정복합도시로그성격이바뀌어정부가정책의일관성이크게훼손되었으며, 이에따라사업의추진도지체되는결과를초래하였다. 더욱이 2004 년대통령이선거법위반과관련해탄핵소추되고헌법재판소에서탄핵심의를받는동안 60여일동안대통령의권한이정지되는초유의상황을맞이하였다 ( 고건, 2013). 이러한법률적, 정치적사건으로인해국정운영에많은어려움을겪을수밖에없었다. 그럼에도불구하고국정운영패러다임으로서정부혁신을가장강조하면서다양한개혁과혁신을추진했는데, 정부가필요한역할을다하기위해서는정부조직을효율적으로만드는것이필요하다는인식에기초하고있다. 노무현정부의혁신정책의구체적인내용을보면신공공관리이론에서강조하는성과와경쟁중심의인사정책, 총액배분예산자율편성, 내부시장제도등인데이들제도들은공무원들도모두자신의개인적이익을위해행동한다는개인주의적합리주의에근거한것들이다. 이렇게볼때노무현정부의국정운영패러다임은내적으로이질적요소들이내포되어있었다. 다음의인용에서도그것이잘드러나고있다. 제일황당하게느끼는것이참여정부에 당신신자유주의정부지? 라고말하는것이다. 또한쪽에서는 당신좌파정부지? 라고말하는것이다.... 그런의미에서참여정부는 좌파신자유주의정부 다. ( 참여정부국정브리핑, 2009: 31) 참여정부를표방한노무현정부는다양한정책행위자를국정운영에참여토 록하면서균형발전, 지방분권등을추진하였다 ( 김병섭, 2007). 지방분권을위 31
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 해서노무현정부는정부의다양한권한을중앙정부에서지방정부로이전하고, 이에필요한재원을분권교부세를신설하여지원하였다. 그러나권한이양에따른필요재원을충분히확보할수없었던지방정부에게오히려지방분권은행정적부담만떠넘기는결과를가져왔다는지적이제기되었다 ( 배인명, 2011). 전체적으로노무현정부는정부운영에있어서신공공관리적접근과사회적으로국가의적극적인역할을강조하는국정운영을추진하였다는점에서국정운영패러다임의내적일관성이높지않은것으로평가된다. 그러나노무현정부에게가장어려운문제로제기된것은사회적불평등과양극화현상의심화였다. 김대중정부에서단행한노동시장개혁으로형성되기시작한노동시장의이중구조가점점고착화되기시작했고이로인한사회계층간격차가점점심화되면서정부에게커다란부담으로작용하기시작하였다. 그러나노무현정부는이러한이중구조의고착화와중간계층의감소로발생하는사회적양극화현상에대해적절히대응하지못했다. 특히이시기에저소득층과최고소득층의일자리는증가한반면중산층이가지는일자리는점점축소되어사회적양극화가발생하였고이러한현상은노무현정부가추구하는사회적평등이나균형발전에상충되는것이었다 ( 전병유 김복순, 2005). 표 2-2 정규직 비정규직사회보험가입비율 국민연금 국민건강보험 고용보험 2001 2007 2001 2007 2001 2007 임금소득전체 51.8 62.6 54.3 63.9 46.9 55.6 정규직 92.7 98.8 94.8 99.3 80.0 83.6 비정규직 19.3 33.9 22.2 36.8 20.7 33.3 * 출처 : 김유선 (2001, 2007) 을바탕으로저자작성 32
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 복지정책의측면에서참여적복지를천명한노무현정부는김대중정부부터성장하기시작한복지를계속확대해나갔다. 저출산, 노령화현상에대응하여유아및아동에대한돌봄을확대하고고령층의노인들의필요에적절히대응하기위해장기요양보험제도를추진하였다. 그러나역시노무현정부는노동시장의이중구조로인해발생하는사회적보호의양극화에대해서도적절히대응하지못했다. 표 2-2 에서보는바와같이정규직과비정규직간의사회보험의가입에있어서극명한차이를보이고있다. 이와같이소득불평등의심화와함께정규직과비정규직의차이가발생하게됨으로서노무현정부는핵심적인지지계층에게실망감을주게되었다. 이로인해이어지는대통령선거에서한나라당의후보였던이명박에게정권을내어주게되는결과를맞게되었다. 요약하면노무현정부는참여와지역균형, 사회적형평성제고를위해정부가필요한역할을수행해야하고그에따라정부조직도혁신을통해지속적인변화와발전을해야한다는논리에따라국정운영패러다임을활용했다고판단된다. 이렇게볼때노무현정부의국정운영패러다임은내적논리성의측면에서이질적논리가혼합되어있던반면, 정책적일관성은뚜렷하게갖고있었던것으로판단된다. 그러나노동시장의유연화, 금융부문의개방화등이전정부에서부터추진한정책들로인해발생한소득분배의악화, 노동시장의이중구조및양극화현상에대해적절히대응하지못했다. 노무현정부는이러한문제를해결하기위해적극적인정부의역할을강조했지만그성과는뚜렷하지못했던것으로평가된다. 4. 국정운영패러다임의혼선과정치적위기 노무현정부에이어여 야간의정권교체로이명박정부가성립하였다. 이명박 정부는선진일류국가를건설한다는국정이념을설정하고활기찬시장경제를 구축하고세계선진국과어깨를나란히하면서글로벌사회에서선도적역할을 33
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 하겠다는것을약속했다. 이전김대중, 노무현정부가강조했던복지정책에대해서는중요한정책적강조를두지않고시민들이능동적으로복지를추구하고정부는이를지원한다는것으로하여그기조가약화되었음을알수있다. 실제로이명박후보는대통령선거에서 7 4 7 공약 (7% 경제성장률, 국민소득 4만불, 세계 7대강국 ) 을내세우고이를달성하겠다는공약으로대통령에당선되었고, 이를위해 4대강개발 ( 한반도대운하사업 ), 해외자원개발등과같은정부의재정사업을통한경제성장을추구하였다. 또한대기업감세와규제완화같은기업활성화정책을통해경제성장을유도하려하였다. 국정이념과목표를추구하기위한이명박정부의국정운영패러다임은정부가주도적인역할을했던발전주의적패러다임과상당히유사한것으로평가할수있다. 이명박정부는 2008년법인세기본과세구간을 1억원에서 2억원으로상향하여해당구간의세율을 13% 에서 11% 로, 다음과세구간의세율을 25% 에서 22% 로낮추었다 ( 임경석, 2012: 81). 소득세를낮추는것과대비하여법인세를인하한것은개인보다기업에방점을두는것으로기업을통한급속한경제성장을추구하는논리로이해된다. 그런데이명박정부의초기였던 2008년미국의뉴욕에서촉발된세계금융위기로인해세계경제가침체되기시작하면서이명박정부의이러한국정운영방식은의도했던경제성장을가져오지못했다. 이어서미국산쇠고기수입과관련되어대규모촛불시위로인해정부의정책은더욱어려움을겪게되었다. 결국 2008년한국의경제성장률은 2.3% 를기록했고, 세계경제위기가휩쓸고지나간 2009년에는 0.3% 에머물렀다. 이와같은이명박정부의국정목표달성의실패는세계경제위기와같은외부적요인에의해영향을받은점이크지만한편으로국가의재정사업을통해경제를성장을촉진하는것이과거와같은효과를거두지못하게하는경제적구조의변화에기인한것이기도했다. 예를들어 4대강사업과같이정부재정을통한대규모사회간접자본사업도과거와같이고용을유발하는등의경제적파급효과가크게나타나지않았다. 이것은건설사업도더이상과거처럼승수효과가큰노동집약적산업이아니라자본집약적인사업으로그성격이변모 34
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 했기때문이다. 또한해외자원개발사업을추진했던이명박정부는세계경제위기와함께지구환경의오염과지속가능성의문제에봉착하면서녹색성장으로내용을변경하기도했는데정책환경의변화에따라처음의도한바와같이국정운영패러다임이운용되지못했다는점을보여준다. 이러한문제에봉착한이명박정부는임기후반부에서부터공정사회와동반성장이라는새로운국정이념을제시하기시작했다. 이와같은변화는소득불평등, 노동시장의양극화와같은한국사회의사회적불평등과계층간의갈등을해소하기위한대응이라고판단된다. 그림 2-2 소득계층의구성변화 * 출처 : 한국노동패널 ( 한국노동연구원, 1998-2010) 데이터를바탕으로저자작성 그림 2-2 는한국의소득계층을중위소득 ( 소득 50분위 ) 을중심으로양분하고이를다시저소득층 ( 중위소득 3분의 2 이하 ) 과하위중간소득층 ( 중위소득 3분의 2에서중위소득 ) 으로나누었으며, 같은방식으로상위소득층의상위중간소득층, 고소득층으로나누었다. 이를통해알수있는것은저소득층의비중이점점증가하고하위중간소득층이점점감소하고있다는것이다. 이명박정부는이러한문제에대응하기위해국정운영패러다임을바꾸었지만현실적으로어떠한변화를가져오지는못했다. 요약하면이명박정부의국정운영패러 35
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 다임은발전국가논리에서공정사회논리로급격한변화를거쳤고이에따라시간적관점에서국정운영패러다임의일관성이낮다고하겠다. 이러한맥락에서 2012년치러진대통령선거는사회적양극화해소와고용불안으로부터국민을보호하기위한복지정책을중심으로선거쟁점이형성되었다. 야당이었던민주당은 2010년지방교육감선거에서무상급식을통해선거에서상당한효과를보고이를복지국가전반에걸쳐적용하는보편적복지를선거에가장중요한공약으로제시했다. 이에대응하여새누리당박근혜후보도국민행복을공약으로생애맞춤형복지를내세웠다. 또한야당의주장에맞서무상급식과기초연금도주장하였다. 또한선거에서경제민주화라는공약을내세우면서경제적집중현상을개선하고기업의지배구조를개선할것을약속하였다. 이와같은박근혜후보의정책은경제성장을통한부의창출과이를통한분배를주장했던이명박정부와상당히거리가있는것이었다. 그러나선거에서승리한박근혜정부는선거에서공약한내용을변경하거나선거에서내세우지않았던정책을추진하는급격한입장선회를보였다. 예를들어소득하위 70% 의 65세이상노인들에게모두동일하게지급하기로했던것을국민연금을포함한소득과연계하여지급하기로정책을바꾸었다. 이러한구체적인정책사항뿐만아니라대통령선거에서공약으로내걸었던경제민주화등은정부출범이후국정목표에서사라졌으며, 창조경제라는새로운국정이념을도입하는등국정목표와중요정책에서급격한변화를가져왔다. 박근혜정부가추진하여실질적인개혁성과가있었던것은공무원연금개혁이었다. 박근혜정부는세월호침몰사고이후공공부분개혁의일환으로공무원연금개혁을추진하였다 ( 권혁주, 2015). 정부가추진하던재정안정화를위한모수개혁에서구조개혁으로정책방향을급선회하여공무원연금의구조와지급률을궁극적으로국민연금과동일하도록개혁한다는것이었다. 그러나공무원연금과국민연금이전제하고있는소득수준의차이, 퇴직금제도의존재여부, 제도의성숙도차이등으로인해구조개혁을하려면복잡한고려가필요했다. 뿐만아니라공무원연금은공무원의정치적중립성과경제적자유의제한등관료제를운영하기위한필수적제도로서국정운영에있어서제도개혁의파급 36
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 성이매우큰것이었다. 박근혜대통령의개혁에대한강력한요구에도불구하고국회선진화법으로개혁이지연될수밖에없었는데, 불가피하게국회에여야가참여하는공무원연금특별위원회를구성하고여기서합의된바에따라박근혜정부가처음계획했던것과는다르게공무원연금개혁은모수개혁으로마무리되었다. 공무원연금개혁이후박근혜정부는노동시장개혁을다음의개혁과제로제기하였는데, 이개혁은정년연장에따른고연령층에대한임금피크제의도입과정규직에대한해고를용이하게하는유연성제고방안을골자로하였다. 저임금, 고용불안정과사회보장미비등비정규직에대한문제는그대로둔채정규직에대한해고를용이하게하는개혁으로노동계에서는강하게반대하는정책이었다. 노동시장개혁안도국회의반대로법제화가이루어지지못하고표류하는상황을맞이하게되었다. 그런데일련의선거공약의폐기및변동과개혁입법추진과정의난맥으로인해박근혜정부의국정이념, 국정목표에혼선을초래하는문제가발생하였다. 더욱이국정을운영하고이끌어가는논리체계로서국정운영패러다임이명확히제시되지못하는현상이대두되었으며, 이로인해국정에많은혼선이발생하게되었다. 이러한상황에 2016년말갑작스럽게대통령비선실세의국정농단과국정운영에서박근혜대통령의무능력과무관심이노출되고, 재벌에게뇌물을강요하거나직업공무원들에게퇴직을강요하는등헌법위반사례로인해국회에서탄핵이발의되고결국파면되는지경에이르게되었다. 5. 성공하는정부를위한국정운영패러다임 : 민주적공화주의 지금까지민주화이후한국정부의국정운영패러다임의내적논리성과정책 적일관성그리고효과성을중심으로논의하였다. 권위주의적정치체제를배경 으로하는국가주도형발전주의국정운영패러다임을극복하기위해작은정부 37
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 를지향하고, 시장의자율성을높이는국정운영패러다임을추구했던김영삼정부는권위주의과거청산에는성과가있었으나시장자율에맞기는국정운영을시도하다 IMF 경제위기를초래하는등크게실패했다. 경제위기를극복하기위해다양한개혁을추진하고이를위해복지국가를확대하기시작했던김대중정부는신자유주의개혁을국가주도로추진하면서복지국가를확대하는이중적인성격을나타냈다. 좌파신자유주의 라는표현처럼내적으로이질적인요소를가지고있던노무현정부의국정운영패러다임은외적일관성은높은것으로나타났다. 그러나소득분배의악화와사회적양극화의심화로정책효과성에서는취약했다. 이명박정부는국가의재정수단을통한경제성장이라는발전주의국정운영패러다임을시도하였으나세계경제위기등으로크게성공하지못했고임기후반에공정사회라는국정목표로전환하면서시간적관점에서정책적일관성이크게약화되었다. 박근혜정부는국정운영의패러다임을상실하고대통령이탄핵소추를당하여파면되는등초유의국가적정치적위기를초래하였다. 이렇게국정운영패러다임의변화와좌절속에서한국정부의국정운영에핵심적인세가지문제점이제기되고있다. 첫째, 민주화이후한국정부들은발전주의국정운영체제를극복하려고새로운국정운영패러다임을시도했지만, 정책의일관성과효과성이높지않았다. 오히려발전주의의또다른측면으로대통령에게권력이집중되는권위주의현상은여전히존재하고있다는사실이다. 오히려대통령을중심으로한청와대에권한이집중되는모습은점점심화되어왔다. 이와같은현상은단순히권력집중이라는정치적현상이라기보다는국정운영패러다임이일관성을가지지못함으로인해대통령과그를보좌하는청와대가각부처가수행하는모든정책사항에일일이개입하게된현상으로어쩌면불가피한결과인지도모른다. 내적논리성이뚜렷한국정운영패러다임에따라범정부적으로일관되게정책이집행된다면이와같은현상은발생하지않을수있기때문이다. 대통령국정목표와국정운영패러다임에따라정부의정책을조정하는역할을해야하는국무총리, 재경부장관, 행정안전부, 국무조정실장등의장관들의재임기간이많아야 1년을겨우넘기는정도로정책조정 38
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 기능이약화되어있다. 이로인해청와대비서실의정책통제가강화되고대통령의권한집중과정치적책임의집중현상도불가피하게되었다. 국무총리의경우헌법 86조에명시되어있는국무위원추천권이나해임건의권을실질적으로행사하는경우가거의없어서국무총리로서행정을통할하는헌법적정책조정기능을거의행사하지못하고있다. 따라서그의실질적인정책조정기능을기대하는것이매우어려운것이다. 이렇게볼때선거를통한정부구성이라는거시적인민주주의는공고화되었지만, 권위주의적국정운영이라는과거의패러다임을극복하고새로운패러다임을제시하고적용하는데실패한것이분명하다. 그런데최근대통령의권력집중현상과더불어국회의권력도강화되면서대통령과국회가권력을두고대결하는모습이대두되고있으며, 이러한와중에서공무원과관료제도정치화되는양상을보이고있다. 과거부터이어지던권위주의문제와더불어국가권력간의대립이중첩되어나타나고있다. 둘째, 민주화이후국정운영의결과로서지속적인사회계층간의대립과갈등이심화되고있다는점이다. 소득분배에서불평등의심화와함께중산층이축소되는현상으로인한사회적양극화현상이심화되고있다. 노동시장유연화정책으로인한노동시장의이중구조와그에따른고용불안및사회적위험의증대와중첩되면서사회적갈등을악화시키고있는데이러한현상에대한국가정책이효과적으로대응하지못하고있다는점이다. 이렇게사회적대립과갈등이심해지게되면불가피하게공공정책의효율성과효과성이낮아지게되고사회적생산성도하락하게되어궁극적으로한국경제발전에도부정적인영향을끼치게된다. 셋째, 민주화이후한국정부들은발전주의국정운영패러다임을극복하기위해신자유주의국정운영패러다임과같은차별적인대안을적용하여운영하려했지만, 정책적일관성을갖고국정을운영하는데실패했다는것이다. 국가주도적정책수행은경제침체나위기와같은중요한고비때마다재활용되었지만그효과가뚜렷하지못하였다. 시장중심의경제운영이라는국정운영패러다임을제시하면서이러한정부주도의경제정책이빈번하면서국정운영패러다 39
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 임의혼선을초래하게되었다. 그렇다면미래의성공하는정부를위한국정운영패러다임은어떠해야하는가? 권위주의의극복, 사회적갈등의효과적관리, 그리고국정운영패러다임의혼선을막고정책적일관성을확보하기위해서는민주주의와공동체의통합을기본적원칙으로하는민주적공화주의국정운영패러다임을설정하는것을제시하고자한다. 지금까지국정운영패러다임이국가의주도적역할과시장의자율성을강조하는발전주의와신자유주의를중심으로두가지대립적논리에근거하고있었다면, 민주적공화주의는이같은대립논리를넘어서사회적대립과갈등을통합으로이끌고대한민국을사회적으로보다성숙한나라로만들고경제적으로풍요로운나라로만들수있는대안적국가운영패러다임이라고판단된다. 이에대한구체적내용은철학적, 정치적, 경제적관점에서앞으로논의되어야할것이다. 그러한논의의출발점으로서민주적공화주의를구성하는핵심적논리를우선적으로살펴보자. 민주적공화주의에따르면국가는모든권력의원천으로서주권자로서시민을존중하며인간의자유와공동체의번영을추구한다. 또한민주적공화주의에기초하여국가는주권자인시민들이합의한헌법등의기본원칙과규율을통해공동체의질서를유지한다 (Arendt, 1958; Pettit, 1997). 신자유주의이론이국가의간섭이없는소극적자유를강조하는것에비해, 공화주의는공동체에필요한규칙을존중하여필요한간섭을인정하고, 주인으로서의자유인비지배로서의자유를강조한다. 신자유주의적관점에서인간은자신의이익을위해합리적행동을하는매우단순한이기주의적존재이지만, 공화주의관점에서는인간은이와같이자신을위한경제적행동뿐만아니라미적가치를추구하며, 또한공동체를통해삶을살아가는정치적동물이기때문이다 (Arendt, 1958). 특히국정운영에참여하는사람들은자신의경제적이해를위한이기적행동이아니라공동체를위한정치적행동을해야한다는정치적덕성을강조한다. 따라서공화주의는정치적공동체를구성하고운영하는국가의역할을강조할수밖에없다. 이러한공화주의적시각에서국가는공동체성원인시민의자유를위해적절한정책을취할필요가있으며, 시민들또한공동체의성원 40
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 으로서적절한규범을준수하면서자신이추구하는삶을사는것이바람직하다. 민주주의와공화주의에따른국정운영은경제발전을위해개인의희생을강요하는권위주의적인발전국가체제나공동체는고려하지않고지나치게개인주의를강조하여사회적불평등과갈등을초래한신자유주의적패러다임에새로운대안이될수있다고보인다. 한편공동체의성원간의협력과공동의노력을강조한다는점에서민주적공화주의는협력적거버넌스와유사하지만정치공동체의핵심적제도로서국가의역할을강조하고그에따른관료제의책임성을중시한다는점에서공화주의의차별성은뚜렷하다. 그렇다면국정운영패러다임으로서민주적공화주의는어떠한내용을포함하고있는가? 이에대해서는앞으로더많은연구와논의가필요할것이지만본연구에서는다음과같은시각에서새로운국정운영패러다임의방향을제시하고자한다. 첫째, 국정운영에서권위주의를탈피하기위해서는국정운영패러다임이민주적운영원칙에따라야한다. 민주적으로선출된정부라고해도그권한을권위주의적으로행사하는것을지양해야한다. 특히대통령은헌법에명시되어있는민주주의원리와규범을충실히준수하며국정을운영하여야한다. 정부를구성하는각부처들을헌법에명시되어있는통치의원칙과정부의역할과의무에충실하도록구성하고헌법적가치를추구하도록정부조직을만드는일이매우중요하다. 또한대통령이국정을관리함에있어서도국무총리의행정통할을위한권한을존중하고, 각부처의장관들도그들의권한을행사하도록자율성을부여해야한다. 정부가교체되면수많은정부및국영기업의책임자들이교체되는데, 이들을임명하는절차가법적으로엄연히존재하지만대부분실제임명은대통령이나정부의실세가해온관행도시정되어야한다. 이러한관점에서이책에서이창길은헌법의원리에따른정부조직개편방향을모색하고있다. 둘째, 국가관료제를운영함에있어서민주주의와공무원의정치적중립을확고히하는것이필요하다. 민주주의에서정권이교체되면정부가추진하는국정목표를위해관료들이자신의업무를추진해야한다. 따라서정권을획득한정치세력과정치인들은국정이념을민주적 헌법적가치의테두리안에서 41
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 추구해야한다. 우리헌법제 7조 1항에명시된 공무원은국민전체에대한봉사자이며, 국민에대하여책임을진다 는조항은바로이러한공화주의에서관료제의성격을명시하고있는것이다. 정책을추진하는관료들도부처의이해에매몰되는관료정치에집착하지않고국민전체에봉사한다는입장에서업무를수행해야한다. 그러나민주화이후반복된정권교체과정에서관료제의정치화가훼손되어온것이사실이며, 이같은문제를극복하고정치적중립성과책임성을확보하는것이매우시급하다. 셋째, 여기서보다강조하고자하는것은공동체성원간의조화와타협을강조하는공화주의국정운영을통해사회통합을이루어야한다는점이다. 한국사회의급속한경제성장과구조조정, 그과정에서국가의자의적인선택이승자와패자를결정하면서공정성과정당성그리고협력과공생의사회적규범이심각하게흔들리고있다. 이러한생존만능주의, 물질주의는결국시민들에게공동체의성원으로서살아가는도덕감성보다는어떻게하든원하는것만얻으면된다는결과주의를불어넣었고이로인해거의모든정책쟁점에대해양보와타협이없는첨예한대립이발생하고있다. 이러한대립의와중에서후기산업사회가요구하는성숙한민주주의사회를이루기는매우어려울수밖에없기때문이다. 그렇다면사회통합을이루기위한민주적공화주의국정운영패러다임에따라대두되는정책적과제는무엇인가? 첫째, 시민한사람, 한사람을주권자로서존중하여야한다. 따라서국가는시민개개인이빈곤이나그밖의사회적곤란으로인해타인에게예속되는것과마찬가지로불안한삶을사는일이발생하지않도록해야한다. 이러한기본적조건이충족될때주권자로서개인은공동체의삶속에서필요한사회적덕성 (arte) 을갖추어나갈수있을것이기때문이다. 이러한관점에서보편적복지국가의추구를위한국가의역할을강조할수있다. 이와함께정부에서공적업무를담당하는공직자들도수신을통해공적덕성을함양해야한다. 이렇게볼때그동안행정학을비롯한사회과학에서합리적개인으로서인간을환원하고오직자신의이익만을추구한다는관점에서관료의행태를이해하는이론적가정에도많은반성이필요하다. 관 42
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 료들이어떻게공적덕성을함양할수있는지에대한논의로서수신론을강조하는이책에서배수호의연구는이런맥락에서그의미를찾을수있다. 둘째, 다양한가치와취향을가진사회의다양성을인정하여야한다. 이러한다양성속에서질서를유지하고조화를찾기위해국가는필요한법과규칙을준수해야하며, 법체계의최상위에존재하는헌법적가치를존중해야한다. 셋째, 경제적발전에대한국가주도혹은시장중심의이분적인패러다임을극복하는새로운접근이필요하며, 국가는승자와패자를결정하는역할이아니라공정한시장의규칙을관철시키는역할을수행해야한다. 대기업, 중소기업, 자영업등다양한경제주체들이공화주의적패러다임속에서공존하도록노력하는것이필요하다는것이다. 민주적공화주의에따른국정운영패러다임을적용하게되면지금까지경험한발전주의와신자유주의적국정운영패러다임에비해경제적측면에서도더효율적이고더높은성장을도모할수있을것이다. 특히한국의경제수준과구조가국가주도적정책으로성장을도모하기보다는개인과기업의창의성과기업가정신에따르는것이더욱효과적이라는점은분명하다. 또한오로지시장에서경쟁을통해승자와패자를가리는신자유주의적정책으로는끊임없는사회갈등을유발하게되어결국경제적으로효과적이지못할것이기때문에, 공정한규칙과함께사회적약자와시장에서경쟁에서처진시민들에게재기의기회를주는민주적공화주의국정운영이경제적으로도효율적일것이라고판단된다. 43
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 제 2 절정권교체와관료제의정치적중립 1. 문제제기 정부는공직자의정파적선호가공무 ( 公務 ) 에영향을미쳐정치적불공정을일으키지않아야할정치적중립 (neutrality) 의책임을진다. 선출된정치권력에대한정부관료제의정치적중립은민주적공화주의의핵심요소이자정부성공의필수조건이된다. 주기적으로교체되는정부의국정운영은현실적으로상당한정치사회적갈등과혼란, 혼선을발생시킬수있기에헌법가치의유지와정책적일관성, 정치적공정성을확보하기위해서는정부관료제의정치적중립이중요하다. 행정부내부에서본다면정부관료제의중립책임은정치관료 ( 선출직및정무직 ) 에대한직업관료 ( 경력직 ) 의중립의무이다. 직업관료에게정치관료의지시를수행할책임과지시의공정성을판단할책임이동시에부여된것이다 ( 박천오, 2011; 윤견수 한승주, 2012; Cooper, 1990/2013; Thompson, 1985). 대통령의강한권력과의회정치의늦은발전이라는한국정치상황은직업관료에게조직상부의지시를정치적으로공정한것인지판단하여중립을견지할책임보다는지시를충실히집행하고효과적으로성취할책임을더강조해왔다. 무엇보다권위주의정치체계의오랜집권이이어지면서직업관료는이념적 정파적혼란을경험할가능성이적었다. 집권정부의정책적요구가이념적으로편향되었더라도국가발전의이데올로기화 ( 경제성장, 국가안보등 ) 로파당성을인식하기어려웠을것이고, 보수여당의기반 ( 지역등 ) 과유사한고위직관료를임명하여정권과직업관료의이해관계가일체화되었으며, 정치권력의교체없는장기집권으로정치변동에따른지시의정파적공정성을판단해야할기회나필요가거의없었던것이다 ( 박종민 윤견수, 2015; 최장집, 2010). 하지만 1987년민주화이후선거를통한주기적정권교체 7개의정부, 3번의여야간 44
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 정권교체- 가발생하면서정부관료제는본격적으로변화하는정치적환경속에놓였다. 다양한정치사회적요구에직면한가운데, 집권당과관료기구의동질성이깨지면서주기적으로교체되는조직적주인 ( 정치관료 ) 과신분이보장되는대리인 ( 직업관료 ) 사이의관계가재설정되어야했다. 지난 30여년간정치권력은행정개혁을무력화시키는관료제권력을비판하며개혁의대상이라고목소리를높이며관료제에대한정치적통제를강화해왔다 ( 강원택, 2014: 박천오 주재현, 2007; 양재진, 2003a; 이종수, 2009; 주재현, 2009). 그에비하여직업관료가정치적중립자로서의책임과역할을수행하기위한제도구축은크게미비했던것으로보인다. 최근문화체육관광부의 블랙리스트 사태를보면 1)2) 관료제가대통령과정치권력의파당적요구를저항없이수용하는문제가대두되면서정치도구화된것이라는우려가높다. 직업관료가부당하다고판단되는지시에도인사상의불이익을피하거나인사상의기회를잡기위하여침묵하며부응하고있다는것이다. 공직자가정치적공정성을판단하고구현하기위한적극적행동을수행하지못한다면공직자의정치적중립책임은왜곡되었다고의심될수밖에없다. 이렇게정권교체를거듭하면서정부관료제가바람직한중립의책임을다하지못하여불공정한국정운영이발생되었다면그과정을분석할필요가있을것이다. 따라서본절은정권교체와정부관료제의관계를정치적중립성의측면에서고찰하는것을목적으로한다. 그간발생한정권교체는정부관료제에어떤영향을미쳤는가? 정권교체로인해정치관료와직업관료사이에어떤갈등이발생했는가? 그러한정치적갈등에관료제는어떻게대응하였는가? 그러한관료제의대응이정치적중립성차원에서어떤결과를낳았는가? 이런식의 1) 박근혜정권동안문화체육관광부내건전콘텐츠티에프 (TF) 에서정부정책에반대하거나야당인사를지지하는문화예술인명단을작성하여정부보조금지원대상에서배제한사건. 2) ( 블랙리스트를주도한고위직들은실무진에게 ) 생각하지마라, 판단을내가할테니, 너희는시키는대로만하라 는식의이야기를공공연하게했다...( 양심에반하는데도 ) 그런지시에따른실무자들이모든책임을져야한다면너무나가혹한일이다... 더이상공무원이소신과양심을어겨가며영혼없는공무원이될수밖에없는상황이되지않도록, 공무원의정치중립을지킬수있도록제도를개선해야한다. ( 유진룡전문체부장관. 연합뉴스, 2017.1.23.) 45
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 정권교체가계속된다면직업관료의정치적중립은어떻게될것인가? 이를위해관료제의정치적중립책임에관한이론적논의를살펴본후, 정권교체와관련된관료제의갈등을다룬 20여년간의언론보도를자료로하여갈등의내용과관료제의대응양태를질적분석하고, 그결과를정치적중립측면에서고찰하였다. 2. 관료제의정치적중립책임 1) 정치주체로서관료제의정치적중립성 (1) 배태된정치성의두측면근대정부의행정은정당정치로부터분리된영역에서이뤄지는것으로, 그러한행정은안정적이고전문적인공공서비스를제공할것으로기대된다. 그러므로직업관료로구성되는정부관료제의정치적중립 (political neutrality) 은당연하고도절대적인규범으로전제된다. 그러나관료제의정치적 중립 이곧관료제의비 ( 非 ) 정치성, 정치없음 을의미하지않는다 (Caiden, 1996; Overeem, 2005; Svara, 2001, 2006). 관료제는원리상정치적속성이강하게배태될수밖에없고오히려일정한정치성이필요하기에, 정치적중립은관료제로부터정치성을제거하는것이아닌정치성사이의균형을의미하는중립일것이다. 관료제정치성의원천은행정수단을점유하고공적자원을배분하는권한의독점과반복된업무처리를통해구체화된지식과지술을점유한관료제의역할과지위이다 (Weber, 1947). 이러한관료제의원리로인해권력성과도구성이배태된것인데, 두속성은배타적으로구분하기곤란한유사성 순환성이있으나, 발현의양태와처방이다르므로구별할필요가있다. 권력성은직업관료가국민을대상으로공적권위를행사하는지위로부터나온다. 관료제권력은정책환경, 대중의지지, 전문지식, 응집력, 리더십등여 46
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 러요소로부터기인할수있다 (Meier, 1993). 공권력의행사자인직업관료는특정직무에오래근속하면서확보된우월한정보력과처리기술에근거해스스로판단하고행위할수있는역량과영역을가진다. 이러한재량의많고적음이나재량행사의옳고그름에관한논쟁은있을수있으나, 관료가개인의독립적판단과결정권을행사할수있다는것자체를부정할수없다 (Thompson, 1985: 556; 오재록, 2008; 오재록 전영한, 2012). 직업관료가가진권력성이과소하다면, -재량권한이부족하다면- 침묵하고, 동조하고, 형식주의적인행태를보일수있고, 과잉되었다면관료제가독자적권력체가되어정치적통제의밖에서사적이익을추구할수있다. 반면도구성은대의제민주주의체계에서관료제가부여받은기본적역할로부터나온다. 직업관료는국민이선출한정치적대표의지휘에따라정책결정을지원하고집행할역할을맡고있다 (Wilson, 1887). 관료제가선출된정치권력의도구라는속성은정치성의한측면으로파악할수있다. 정치의도구는 도구 이므로정치성을가지지않는다고여겨질수있으나, 정치권력의도구라는역할의성실한수행을위해발휘하는적극성은결과적으로정치적활동이될수밖에없다. 직업관료의도구성이과소하다면정치권력을따르지않으므로관료제존재의이유를부정하는셈이고, 과잉되었다면정치권력의요구를맹목적으로따르며특정한정치세력의정파적집행기계가될수있다. 권력성과도구성이라는정부관료제의정치적속성은제거할수있는것이아니라관료제의본질이다. 관료제는탈정치의전문영역이어야한다는기대에부응하고자배태된정치성을무시하거나없앨수없고, 바람직하지도않다. 관료제는정치성을가진주체이므로그정치성이과잉혹은과소되지않는적절한균형을추구해야할책임이있는것이다. (2) 정치성과잉의통제 : 정치적중립책임 관료제는배태된정치성으로인하여정치성의균형을추구해야할책임, 정치 적균형의책임을부여받는다. 이상적인균형점에서벗어난, 관료제권력성의 47
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 과잉과과소, 관료제도구성의과잉과과소로인해나타나는문제는곧관료제의각종병리현상일것이다. 3) 정치성의균형추구는관료제전반에걸친상당히넓은범위의책임논의이지만, 관료제의 정치적중립 에관한이론과제도는주로관료제의정치성 과잉 을통제하려는의무로전개되어왔다. 정치성의균형을추구할책임의이론적근거로는, 관료의직업전문가적행위의무와정치적대응의무가제시되었다. 직업전문가주의 (professionalism) 는관료의도구성과잉을통제하는근거로, 정치적대응의무 (political responsiveness) 는관료의권력성과잉을통제하는근거로전개되었고, 직업관료는정치권력의요구를충실히집행하며정치적통제아래있어야하면서도그정치적공정성을판단하여야할의무를부여받은것이다 (Aberbach & Rockman, 1994; Kernaghan, 1986). 오랫동안많은관료제이론가들은 (Downs, 1967; Mosca, 1939; Niskanen, 1971) 관료제의권력성에주목하고과잉권력화된관료제가국민과국민이뽑은정치관료의정치적통제밖에서, 개혁을거부하며스스로의이익을추구할것을경계해왔다. 관료제의응집력과전문성등으로인해필연적으로과잉된관료정치상황으로 -선출직포획과기만행태등- 흐르게될것이라는우려가이어져온것이다. 이관점에서는관료제가국민이선출한정치관료를향한정치적대응성을높이는것이정치적중립확보의방안이된다. 한편, 직업관료가정치권력과의관계에서과잉복종과순응으로불합리하거나불공정한지시를무비판적으로수용하는과잉도구화문제도심각하게우려되었다 (Arendt, 1963/2006; Cooper, 1990/2013; Young, 2011/2013). 3) 도구성이과소하고권력성이강한불균형상태에서는관료제의정치세력화가가능하여부처이기주의, 사익추구, 자기도취, 책임정치의저해등이나타날수있다. 도구성과권력성이모두과잉된상태는정치권력의도구로서맹종하는것이곧관료제의사익추구로이어지는정치행정의단일권력화, 민주적통제가어려운거대권력이등장할수있다. 도구성과권력성이과소한상태는관료제가정치권력에의해효과적으로통제되지않으면서도적극적인권력을행사하지도못하여형식주의, 무사안일, 태만등이나타날수있다. 도구성이과잉되었고권력성이과소한불균형상태에서는정치권력에맹목적복종하며무비판적순응, 가치판단의배제, 조직침묵등의문제가발생가능하다. 다시말해, 오랫동안비판받았던관료제의병리현상은관료제의불균형한정치성에서나타나는문제로설명될수있다. 48
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 직업관료의인사권을가진선출직및정무직의비합리적지시를기계적으로구현하는문제, 선출직에의한과도한엽관적인사운영과조직장악이해치는관료제의능동성문제가대두된것이다. 선출직이국민으로부터위임된정치적정당성을명분으로과도하게파당적인국정운영을전개할때이를견제하기위해직업관료에게전문가적윤리와시민적의무가요구되며관료제의정치적중립을확보하는방안이된다. 이러한두측면을종합할때, 정치적중립의무는스스로정치세력화되지않으면서정치적지시의공정성을판단하고발언해야할의무가된다. 정치적중립은관료제가권력적기반을활용하여정치세력화 ( 권력화 ) 되려는 적극적정치화 를통제하는것이며, 동시에정치도구로서의역할만을강조하려는 소극적정치화 를통제하는것이다. 특정정권, 정당, 정파, 정치이념등에편듦없이공평한행정권을수행함으로써안정적이고전문적인행정을제공할수있다는이상적인기대를실현해야할의무인것이다. 2) 제도화된정치적중립의무 정치적공정성을판단하고발언하면서도스스로정치화되어서는안된다는이중적요구는어떻게제도화되었는가? 정부는정책의일관성을확보, 관료의부적절한정치적이익을방지하기위해, 관료의고용을보장 (job security) 하고관료의정치화를막기위한각종규제를제도화하고있다. 앞서살펴본관료제정치성의두측면을고려할때, 정치적중립을위한제도적조치역시, 적극적정치화의통제 -과잉된행정권력화통제- 와소극적정치화의통제 -과잉된정치도구화통제- 라는두측면에서이뤄질수있다. 한국정부관료제에서관료제의적극적정치화를통제하는대표적인제도는직업관료의정당활동, 선거개입, 집단행동등의금지이다. 이러한적극적정치활동을제한하는것이현재정치적중립제도의핵심을이루고있다. 헌법제7조2항의 공무원의신분과정치적중립성은법률이정하는바에의하여보장된다 는규정아래국가공무원법제65조와지방공무원법제57조에따라 공 49
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 무원은정당이나그밖의정치단체의결성에관여하거나이에가입할수없고, 선거에서특정정당또는특정인을지지또는반대하기위한행위를하여서는안된다 고규정되었다. 또한국가공무원법제66조와지방공무원법제58조는 공무원은노동운동이나그밖에공무외의일을위한집단행위를해서는안된다 ( 사실상노무에종사하는공무원예외 ) 고규정하였고, 공무원의노동조합설립및운영등에대한법제4조는 노동조합과그조합원은정치활동을금지 하며, 공직선거법제9조는 공무원기타정치적중립을지켜야하는자는선거에대한부당한영향력의행사기타선거결과에영향을미치는행위를하여서는안된다 고규정하고있다. 이러한규정들은직업관료가정치세력이되거나적극적인정치활동을할것에대한두려움에근거하여적극적정치화를통제하는제도들이다. 반면, 관료제의소극적정치화를통제하기위한제도는직업관료의정치적권리의보호, 부당한지시에대한저항의무등으로볼수있다. 헌법제7조 1항의 공무원은국민전체에대한봉사자이며국민에대하여책임을진다 는규정이공무원의직업전문가적의무의근거조항으로, 국가공무원법제59조에서 공무원은국민전체의봉사자로서친절하고공정하게직무를수행하여야한다 고언급되고있다. 또한부당한지시에대한저항의무는공무원행동강령제4조에서 공무원은상급자가자기또는타인의부당한이익을위해공정한직무수행을해치는지시를하였을때에는당해상급자에게사유를소명하고지시에따르지않을것 을밝히고있다. 대법원판례 ( 대판99도636, 1999.4.23.; 대판87도2358, 1988.2.23.) 도공정한직무수행을현저히해치는부당한지시에대해복종의의무가없다고밝히고있다. 그러나직업관료의정치도구화를막기위한이러한의무는정치적중립의의무로명시적으로표현되지않고공무원의윤리및책임으로표현되어왔으며, 상대적으로추상적 선언적으로규정됨으로써규정의해석을통해서의무가도출되어왔다. 이에따라직업관료의소극적정치화를통제하기위한권리의보호나부당한지시에대한거부권이충분히제도화되었다고보기어렵다. 지시의복종의무 ( 국가공무원법제57조 ) 나법령의준수의무 ( 국가공무원법제56조 ) 가법령상 50
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 강조된것에비하여 ( 김정인, 2017: 8), 불복할의무에대한명확한법적규정이존재하지않아서정치적외압으로부터관료의보호나복종거부로인한불이익으로부터의보호조항은선언적수준으로보인다. 한예로, 공무원복무규정제3조 2항은 공무원은집단 연명으로또는단체의명의를사용하여국가의정책을반대하거나국가정책의수립 집행을방해해서는아니된다 로규정하고있어서정파적공정성을판단할직업관료의역할을매우제한하고있는반면, 정치적으로불공정 부당한명령에대한불복종의의무는행정규칙과판례를통해서해석될뿐법률조문으로명시화되어있지않다. 여러선행연구들도현재법률상표현된정치적중립은공무원의정치활동제한의근거규정으로활용될뿐정치적권리를보호하는근거규정으로적용되지못한다는한계를지적하고있다 ( 윤견수 한승주, 2012; 임재홍, 2006; 정영태, 2010). 현재제도화된정치적중립의무는직업관료의적극적정치화를통제하는것에초점을둠으로써직업관료의정치활동, 정치참여등정치적권리를공익을위해제한하는개념으로축소되었고, 직업관료의소극적정치화를통제하는, - 정치적공정성을적극적으로판단해야할- 의무를직접적으로규정하거나규정의실효성을확보하는데에는제도화수준이매우약한상황으로판단된다. 정치적중립의의무가불균형하게제도화됨으로써우려되는점은정치적중립의의무가불균형한제도에맞춰축소 왜곡인식될수있다는점이다. 관료제의권력화를제한하는조치들에비하여관료제의정치도구화를제한하는조치가미흡한상황에서직업관료는정당활동이나선거개입, 집단행동등을하지않았다면정치적중립의무를충분히수행하고있는것으로인식하기쉽다. 사유없는맹종을정치적중립을훼손하는행위로인식하지못함으로써정치적으로불공정한지시수행임에도, 자신은중립의무를어기지않았다는자기합리화가가능할수있다 ( 한승주, 2016). 정치적중립의무는적극적정치화를통제하는동시에소극적정치화도통제하는양축으로구성되었으므로, 정치적중립의무를직접규정하는제도역시이를명시화하여야정치적중립에대한왜곡된인식을막을수있을것이다. 51
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 표 2-3 제도화된정치적중립의무 구분내용규정 적극적정치화통제소극적정치화통제 [ 정치적중립의무로서직접적명시규정 ] - 정당활동, 선거개입, 집단행동금지 [ 정치적중립의무와관련규정 ] - 복종의의무, 국가정책반대및집행방해금지 [ 정치적중립의무와관련규정 ] - 국민전체에대한봉사의무, 공정한직무수행의무 - 부당한지시에대한저항의무 헌법제7조2항, 국가공무원법제65,6조, 지방공무원법제57,8조, 공무원노동조합설립및운영법제4조, 공직선거법제9조국가공무원법제57조, 국가공무원복무규정제3조2항헌법제7조1항, 공무원행동강령제4조, 대법원판례 * 출처 : 저자작성 3) 직업관료의정치적중립행태 (1) 정치적중립의딜레마와관료의대응관료제가정치로부터독립적인동시에종속적이어야하는의무는이중구속의딜레마로표현기도하였다 ( 박천오, 2011; Etzioni-Halevy, 1983/1990: 126). 정치적중립의무의두측면으로인한 정치적이면서도비정치적이어야한다 는모순적인규범, 다시말해정치적대응의무와전문가적행위의무사이에서균형있는태도를취할책임은개별관료에게갈등을부여할수있다. 관료의갈등은 정치권력의지시가정파적으로불공정하다고판단될때직업관료는어떻게대응해야하는가? 에직면할때증폭된다. 4) 행정부내부의상하관 4) 정치적중립은정치와행정의관계에관한문제이므로문제의발현이조직차원에서는국회-행정부, 정당-행정부, 개인차원에서는대통령-장관, 대통령-관료, 장관-관료, 장관-의원, 의원-관료등다양할수있다 ( 이송호, 2016: 130). 그러나본연구에서는행정부내부에서대통령및장차관등정치관료와직업관료의관계에초점을맞춘다. 52
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 계에서정치적으로편향된것으로판단되는지시에직면할때, 직업관료는복종할것인가, 거부 ( 항의 ) 할것인가? Thompson(1985: 557-559) 은정치적지시에불만을가진관료는중립의윤리 (ethic of neutrality) 에따라복종과사임 (obey or resign) 중하나의선택을해야하지만, 현실의관료는지시에대한불만을사임으로표출하긴힘들다고지적한다. 사임하는대신에관료는불만을표출하는네가지방식을구분하였다. 첫째, 조직안에서해당정책을집행하는가운데업무의변경을요구하는것으로, 반대하는정책에적극적으로참여하지않지만조직절차에따르는범주에서반대를표명하는것이다. 그러나관료개인은조직에길들여지기마련이라서결국의도와달리, 결국반대하는정책의수행을돕는결과로흐를수있다. 둘째, 자신의반대를조직외부로표출하는방식으로, 정책에대한반대서명에참여하거나반대성명을발표하는양태이다. 이런대응은그사안의정당성이매우중요하여조직외부에호소했을때널리수용될수있는지에따라서선택해야한다. 직업관료가민주적으로선출된공직자를반대하려면관료들의편협한의견이나이익을주장하는것이아니라는확신을대중에게주어야정당성이확보될수있다. 셋째는, 조직내부에서지시수행을방해하는방식인데, 정책수행에필요한업무나지식을넘겨주지않으면서정책에반대하는외부자에게정보를넘겨주는양태이다. 하지만이러한대응은단기적으로가능할지모르나조직은곧담당자교체를통해대처할것이므로지속적으로큰영향을주기어렵다고평한다. 넷째, 은밀한방해전략으로, 허가받지않은폭로및비공개된내부고발이그대표적인예이다. 다른기관, 언론, 대중등에게문제라고판단하는사안에관한정보를유출하는것이다. 이와같이부당하다고여겨지는지시이지만, 사임으로대응하기어려운현실에서불만을표현하는양태는조직내외에서다양할수있을것이다. 또한 Golden(1992) 은주요관료제연구들이직업관료가자신의정치적상사에게저항할수있는존재로가정해왔지만현실은협조적인행태를보인다며복종과거부라는대응만으로는현실을충분히설명하기어렵다고보았다. 레이건행정부시절, 두연방기관이레이건정부의통제 (presidential 53
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 control) 에대해서보인대응을이탈 (exit), 저항 (voice), 충성 (loyalty), 태만 (neglect) 으로구분해서두기관의대응차이를밝혔으나, 공통적으로두기관모두대통령의관료제통제시도에대해서논쟁 집단행동 폭로와태업등의저항 (voice) 적대응은활발하지않았는데, 폭로나태업방식은거의없었으며정책결정전단계에서논쟁하는정도에그쳤다. 반면, Bolton, Figueiredo & Lewis(2017) 의최근연구는 1988년부터 2011년까지연방정부의공무원들이정치적지향이다른정부가집권했을때사임을선택하는정도를분석한결과, 정무직공무원뿐아니라경력직공무원도정부교체첫해에평균이직률이증가하였다고밝혔다. 특히이직률의부처별차이가발견되었는데공화당정부가집권했을때진보적성격을띠는업무를다루는부처 ( 복지, 환경등 ) 의공무원이직률이보수적업무를다루는부처 ( 국방, 치안등 ) 에비해더높았다. 이결과는정치적지향이다를때직업관료가사임을선택할가능성이크다는발견이었지만 (Weisband & Franck, 1975), 개방형인사관리체계인미국정부에서나타난것이므로폐쇄형인사관리체계가기반인한국정부와는다를가능성이높다. 정치적으로부적절하다고여겨지는지시에직업관료가공직자로서의다양한책임에따라저항할의도가있는가를살펴본국내의몇몇연구들은, 관료가지시의공정성판단에따른딜레마를인식하는수준이낮고, 일부는저항의의도가높게나타나기도했지만대체로이탈보다는복종혹은조직내부에서의소극적저항양태를선택함을확인하고있다 ( 주재현 한승주, 2015; 주재현 한승주 임지혜, 2017). 이러한결과에따르면전문직업적의무와정치적대응의무의길항작용을통해서찾아야하는정치적중립은직업관료의현실속에서정치적대응의무를선택하는것으로편향되리라고짐작된다. 앞서살펴본대로현재제도화된정치적중립의무가적극적정치화를제한하는것을부각하고소극적정치화를막는것은미흡한상황임을함께고려한다면, 직업관료가자신에게내려온지시의정파적공정성을적극적으로판단하고저항하기어려울것으로짐작된다. 하지만관료제의대응이외부에서파악하기쉽지않고복종의양태를보이면서 54
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 도사익추구를은밀히행할가능성도있으므로쉽게판단할수는없다. 아래의 그림 2-3 은 Thompson(1985) 을참고하여재구성한것으로, 정치적으로부적절한지시에직면한관료의대응유형이다. 지시를공정한것으로판단한다면복종하겠지만그렇지않다고판단하면그불만은그럼에도 복종, 그러므로 사임 뿐아니라내부논쟁유발, 외부표출, 내부적방해, 외부정보유출등행태가가능하며이러한행태는이탈, 저항, 충성, 태만의분류로볼때, 저항과태만의방식이혼재된것으로볼수있다. 그림 2-3 직업관료의정치적중립대응유형 : 행정부내상하관계의맥락 * 출처 : Thompson(1985) 을참고로저자작성 (2) 정권교체와직업관료의대응가능성그렇다면정권교체상황에서직업관료의정치적중립행태는어떻게나타날것인가. 교체된집권정부는관료의복종과충성을요구하며정치적압력을행사한다. 신분 고용상의안정을보장받는직업관료는정치관료의주기적교체를겪으면서그들을지나가는 손님, 정치적철새 로여기고자신들을조직의주인으로인식할수있기때문에정치권력은집권초기부터관료제의정치적통제를위한여러방식을동원한다 ( 박천오 주재현, 2007). 정치적지배세력의변화에따라서기존정책의틀이크게변화하면서 ( 안병영, 2001), 변화된정책에대한재빠른충성을확보하기위한관료제통제는더욱요구된다. 정권교체에따른특정분야의정책이실제로크게변화하는가에관한이견은존재하지만 ( 이병량 황설화, 2012), 집권한정치권력이요구하는정책변화에대한관료제의 묻지마충성 은당연시 55
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 되고있으며. 관료제가다른선호 의견을가지는것을정치적저항이며통제해야할문제로인식되는것이다. 우리의경우대표적인정치적통제방식으로대통령비서실강화, 조직개편, 충성도중시인사, 당정협의, 성과관리제도의강화등이활용되어왔으며 ( 양재진, 2003a), 그외에도다양한공식 비공식적통제방식이활용가능할것이나대체로조직구조를개편하고인사교체의방식 ( 권경득 이현출, 2001) 이동원된다. 그런이유로정치적이념차이가큰정당간잦은정권교체는관료제의정치적통제를지속적으로강화하는결과를낳을수있다. 정권교체에수반되는이러한압력과통제는필연적으로관료제와의갈등을수반한다 ( 안병만, 2001; 안병영, 2001). 이러한갈등은정권교체환경아래서발생하는당연한과정이므로그자체로심각한사건이나문제라고할수없다. 5) 그러나직업관료가집권정부와어떤측면에서라도다른입장을표명하는것이정치적행위로인식된다면갈등이크게표출되거나관료의이견이적극적으로드러나기는쉽지않다. 만약관료의이견이기존정권의입장과유사하다면, 기존의정권에편향되어 ( 기존정치이념에지나치게충성하여 ) 새정권에대응하지않는것으로, 다시말해정치화된관료제로비판을받을것이다. 관료의정치적중립의무는지시의정치적공정성을판단하면서도지시의복종의무를다해야하는이중적의무이지만, 이중의무에직면한직업관료에게는 복종 이합리적선택이되어행정부내부상하관계에서정치적중립은과잉된정치도구화, 소극적정치화의방향으로흐를가능성크다. 직업관료의선택을고위직과중하위직으로나누어추론해본다면, 고위직직업관료는정책결정권한이크고정무적판단을주로요구받기때문에정치관료와밀접한관계를형성한다. 고위직직업관료는집권정부의정치적이해관계에기여하는방식을 5) 민주화이후, 관료제의무사안일, 복지부동등을지적하고개혁에대한저항에초점을맞추며관료의정치적순응을어떻게확보할것인가를주로연구해왔기에관료제에대한정치적통제에관한연구는여러편이산출되었다 ( 박천오 주재현, 2007; 양재진, 2003a; 이송호, 2016; 이종수, 2009; 주재현, 2009). 하지만관료제의무력한복종, 사유없는충성의문제를우려하며, 관료의전문가적윤리에따른행위자로서의가능성을주목하고적극적인발언을요청하는연구는미흡하며비교적최근이다 ( 김병섭 김정인, 2014; 박천오, 2016; 임의영, 2014). 56
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 받아들이라는외압의가장전면에서있으며, 자신의업무평가와인사조치권한을가진정치관료의지시를거부하기쉽지않다. 특히, 이들은자신의남은임기를고려할때, 집권정부의임기내에서승진기회를잡지않으면 -다음정부의정권교체가불확실하므로 - 더이상의승진이어려울수있다. 따라서집권정부의의도에맞춰복종하는것이자신에게합리적인선택이될것이다. 중하위직관료의경우는상부의지시에복종하는것이추후정치적불공정성시비에휘말리더라도계층적책임을다했으므로책임을회피할근거가있지만, 지시에거부하는것은판단의공정성을자신이증명해야하는부담을지게되고당장의복종의무위반에대한제재, 불이익을피할보호조치의미흡으로인해개인이져야할부담이매우크다. 따라서개인적책임을피하고조직적책임뒤로숨을수있는복종은위험기피적인직업관료들에게합리적인선택이된다 ( 김정인, 2017: 8). 특히순환보직체계에서직무전문성이부족하여지시의공정성판단의근거나확신이부족할수있고외부로부터지지를얻을전문가집단의지원도기대하기어려운한국정부의현실을고려하면 ( 한승주, 2017) 현정권에이익이되는지시에복종할가능성이더크다. 정권교체로발생하는조직개편, 인사교체, 정책급변등관료제에가해지는정치적영향에대하여직업관료는성실히수용하면서도그공정성을끊임없이판단하고때로는문제를제기해야할판단의주체여야한다. 그러나현실에서불공정한지시에불복종하고공개적으로발언하는주체적대응은결코쉽지않고오히려정치적행위로비판받을우려가큰것이다. 그렇다면민주화이후 5년주기의정권교체가이뤄졌고약 10년을간격으로정당간정권교체가발생한한국의상황은관료제에어떤정치적갈등을발생시켰고그속에서직업관료는어떻게대응했는가를살펴볼필요가있다. 추론대로과잉된정치도구적대응으로편향되었는지, 아니면스스로의이익을추구하는과잉권력의정치세력으로행동했는지를거시적으로확인하려는것이다. 불균형한정치성을확인하여야그에따라정치적균형과중립을회복하기위한처방이가능하기때문이다. 57
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 3. 연구방법 정권교체 6) 는조직개편, 인사교체, 정책변화를수반하므로이세차원에서이뤄진지난 20 여년간의정치적압력과통제상의논리와방식을분석한다. 이러한압력과통제가야기한관료제와의갈등이어떻게드러나고진행되었는지를살펴볼것인데, 정치관료와직업관료사이의갈등이풀려가는양상및그특징을통해서관료제의정치화혹은정치적중립양태에관하여파악이가능하기때문이다. 정치적중립과관련해발생한사건을분석하는것이아니라정권교체로야기된갈등을중립성의차원에서해석하는것이목적이다. 관료제의대응양태는앞서 Thompson(1985) 과 Golden(1992) 이제기한유형을참고하여분석에적용하였다. 분석기간은김영삼정부와김대중정부의교체가진행된 1998년 1월 1일부터박근혜정부 4년차였던 2016년까지 12월 31일까지이다. 분석대상은이기간동안언론에보도된행정부내의정치관료와직업관료의갈등을다룬기사인데, 한국언론진흥재단의기사통합검색시스템 (www.bigkinds.or.kr) 에서제공하는 13개중앙지및경제지의정치기사를대상으로하였다. 7) 우선, 해당기간동안행정부내부의정치관료 ( 대통령, 대통령비서실, 장차관등선출직및정무직공무원 ) 와직업관료 ( 경력직공무원 ) 사이갈등을다룬기사를 1차검색하고이들사이의갈등이크게조직개편, 인사교체, 정책변화에관한것임을발견하여세차원별로해당갈등기사를재분류하였다. 정권교체로인한조직개편, 인사교체, 정책변화에대하여행정부내부에서정치관료와직업관료사이에서발생한갈등을다룬기사로부터이들사이에갈등이언제어떤상황에서나타났으며어떤논리와방식으로진행되고어떠한특징이드러났는지를내용분석하였다. 6) 정권교체는여당과야당간의교체를의미하지만여기서는정부교체의의미로확장해서사용한다. 7) 기사수집에동원된검색어로는정권교체, 인사교체 / 조치 / 개혁, 조직개편 / 구조개혁, 정책변경 / 급변, 공무원 / 관료, 고위공직자 /1급공무원 / 실국장급공무원, 갈등 / 항명 / 저항 / 거부 / 파동 / 파문 / 포획 / 일괄사표 / 전보 / 좌천 / 퇴직등이다. 58
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 정권교체로발생한관료제내부의갈등을외부에서심층적으로파악하기란쉽지않으며기사를통한분석도많은한계를가진다. 언론매체의관점으로평가된갈등의원인및양태에관한내용은갈등의본질과크게다를수있다. 또한직업관료개별적대응을파악하기어렵고, 사례별로기사에서다뤄진대상에따라분석이개별단위관료에서특정부처로다르게나타난다. 그럼에도관료제의정치적갈등과대응양태를분석할수있는현실적접근이매우제약된상황에서진행할수있는분석이라는나름의의미를주장할수있을것이다. 4. 정권교체와관료제의정치적갈등과대응 1) 조직개편의갈등과관료제의대응 조직개편은정권교체로인한국정관리이념및정책우선순위의변경을반영하는구조적처방이다. 따라서집권한정치권력에게는정부의혁신의지와국정운영의방향을보여주는상징이지만, 부처에게는이해관계를크게변동시키는사건이된다. 그로인해조직개편을둘러싼부처의반발은정권교체초기에반복되는풍경이되었다. 개편의목적은행정과정부조직의효율성제고, 정책추진의효과성제고, 행정수반의통제력강화, 정책우선순위의재조정, 전략적편의등이제시되며일반적으로이러한목적을모두추구한다 ( 박천오, 2011: 6). 특히조직개편을통해관료조직의권력기반을재조직화함으로써관료제의탈권력화가가능하며새정권의정치적힘을과시해관료제의복종을유도할수있다 (Peters, 1995: 313-314. 양재진, 2003a에서재인용 ). 한국정부의조직개편의특징은역대정권별로차이가있으나공통점으로, 첫째, 체계적인진단과이해관계자소통이미흡했고, 둘째, 집권정부의개혁의지의표명과상징으로추진되었으며, 셋째, 개편원안이추진과정에서정치적타협에의해변했다고평가된다 ( 문명재, 2009; 박대식, 2009; 박천오, 2011: 15-16; 양재진, 2003a; 임주영 박형준, 2017). 59
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 이렇게정치적상징과관료제통제의목적으로 5년마다대규모로개편과정이되풀이되었다. 대체로집권초 1차개편의규모가크며그후추가개편의규모와범위는정권별차이는있으나집권초 1차개편에비해적었다. 김대중정부동안 3차례, 노무현정부 6차례, 이명박정부 5차례, 박근혜정부 2차례가이뤄졌으며 8) 지나치게자주조직개편이발생했다는평가를받고있다 ( 문명재 이창원, 2008; 박중훈 조세현, 2017: 402-418; 안병만, 2001). 9) 이에따라정부교체때마다공직사회초미의관심사는조직개편으로인해, 소속부처가받는영향을최소화하려는것이었고이를위한각종정치적행위 ( 특정인수위에게개별적접촉을통한로비, 분과별소관부처현안보고에서부처입장주장, 부처의개편안반대입장을정리한자료를언론등외부배포 ) 가나타나면서, 집권전에정치권력과관료제의갈등이두드러졌다. 기사를통해관료제의대응을살펴보면, 주로정권출범전, 대통령직인수위원회활동기간에집중되었는데, 통폐합및기능축소가언급되는부처들이인수위원을대상으로적극적인구명, 로비활동을전개하였다. 부처의인수위업무보고자리가각부처의반발이드러나는장이었는데인수위에파견된공무원들이개편안에대한소속부처의불만과반발논리를적극표명하는방식이었다. 김대중정부에서는 IMF로인해공무원정원감축과맞물려개편논의가이뤄지는가운데폐지가논의되던내무부가인수위업무보고에서내무부폐지및축소불가입장을전달했고차관이내무부존속이유를역설하였으며, 공보처는공보처폐지에따른입장자료를배포하고공보처의존속과문화부와의통합방안을역으로건의하였다. 특히, 조직개편으로인한갈등사례는이명박정부초기인 2008년과박근혜정부초기인 2013년에집중되어있다. 대부처주의의작은정부를표방한이명박정부는부처통합의범위가넓을수밖에없 8) 김대중정부 1차 1998.2.28., 2차 1999.5.24., 3차 2001.1.29., 노무현정부 1차 2004.3.11., 2차 2004.9.23., 3차 2004.12.30., 4차 2005.3.24., 5차 2005.7.22., 6차 2005.12.29., 이명박정부 1차 2008.2.29., 2차 2010.1.18., 3차 2010.6.4., 4차 2010.12.27., 5차 2011.7.25.,, 박근혜정부 1차 2013.3.23., 2차 2014.11.19. 9) 정부조직관리정보시스템, https://org.moi.go.kr/org/external/chart/index.jsp ( 검색일, 2017.6.14.) 60
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 었으므로관련부처들의로비가상당했고이것이인수위원간의갈등으로심화되기도하였다 ( 한국경제, 2008.1.12.). 박근혜정부의조직개편에대한부처의반발도적지않았다. 2013년인수위의조직개편안에통상업무가외교부에서산업통산자원부에넘긴다는내용이포함되자외교부는개편안의위헌성까지지적하면서반발하기도했다 ( 경향신문, 2013.2.4.). 또한정부조직개편을위한공청회에는부처산하단체, 관련단체등이해관계자들이참석하여개편안의철회를주장하는집단행동이나타나기도하였다. 당시보훈처의축소개편 ( 청급격하 ) 논의에대해상이군경회, 전몰군경유족회, 미망인회등일부단체회원들이개편을반대하며공청회장에서소란을피우기도하였고, 폐지가유력한부처들은국장급간부의지휘하에 10여명씩몰려와토론자들의발표내용을일일이메모한뒤부처에보고했으며자기부처에유리한발언이나올때는박수를치기도했다. ( 경향신문, 1998.1.17.). 조직개편에관련된단체의집단행동방식은종종나타났는데, 2011년 국방개혁 307 계획 으로불린국방개혁안도개편조치로장성의수가 15% 이상줄어들것이라는우려로예비역장성들의반발이있었는데국방부가예비역장성들을내세워개혁안에대한반대를우회적으로표출하였다고의심받았던사례이다. 이러한부처의반발은집권한정치권력에게는관료제가기득권보호를위한반개혁적행위로인식되었다. 김대중정부인수위에서는 일부파견공무원들의경우본연의임무를망각한채인수위활동을소속부처에비밀보고하는데열중, 오히려인수위활동을방해하고있다 면서 이런공무원들은원대복귀시킬것이라고경고했다 ( 세계일보, 1998.1.10.). 노무현정부인수위에서도노무현대통령당선인이업무보고자리에서 앞으로커질부처도있고줄어들부처도있고업무를재조정해야할부처도있을것, 어떻게개편할지는장관과공무원들이고민을해달라, 내놓을것을먼저내놓고꼭필요한것을요구해달라, 교육인적자원부출범후교육과인적자원관리, 두가지기능에걸맞는역할을했느냐 등문제제기하면서부처의이기주의에경고성발언을했다 ( 경향신문, 2003.1.23.). 이명박대통령도당선인신분으로 소수의조직, 특히주요한부처에있는사람, 요직에있는인사들중에더더욱시대변화를따라가지못하는사람들이있다 며 ( 일부 61
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 공직자들이 ) 조직적이지는않지만그래도반변화적인자세를취하는것은바람직하지않다, 여러분은자신의부서의이익을지키기위해여기나와있는것이아니다. 인수위파견이특별한페이버 (favor 혜택 ) 가있는것도아니다 고비판의목소리를높였다 ( 국민일보, 2008.1.13.). 조직개편으로정권의의도를구현하려는집권한정치권력과기득권을뺏기지않으려는직업관료사이의치열한공방이벌어질수밖에없다. 대통령의개혁방향을담은조직개편으로손해보는부처가적극적인로비를벌이는관료정치의장이펼쳐지면서직업관료의정치적행위는여실히행사될수있다. 조직개편의정치적압력에관료제의대응양태는부처단위에서반발하였고, 인수위업무보고자리를활용하며, 때로는외부의관련단체를통해불만을표출하기도하였다. 이러한부처의대응으로조직개편의내용이변경되기도하였다. 내무부를없애겠다는김대중당선자의공약과는달리산하조직을그대로유지한채총무처까지넘겨받아행정자치부로확대된내무부의경우는부처의뛰어난로비능력의결과라고평가되기도하였다. 박근혜정부집권 2년차에는세월호사건의책임을묻는 2차조직개편안이제시되었는데안전행정부에서분리하기로결정되었던조직기능이결국안행부에그대로남도록수정되자안행부의치열한로비결과라고여겨졌다 ( 문화일보, 2014.5.29.). 덧붙여정권초기에는인수위와해당부처가갈등하지만정권말기에는레임덕상황에서관료의요구에따라조직규모가다시증가하거나원상복귀되는경향이있다. 강한반대속에서이뤄진이명박정부의 15부처체계와조직감축조치도정권말기에오히려조직규모증가로나타났다 ( 김근세 허아랑, 2015). 정권교체에따라발생하는조직개편에대해 정치가관료제를압도하는시기인집권초반에도 ( 박재완, 2016)- 부처의반발은부분적으로드러났고경우에따라실효성이있었으리라고추론할수있다. 한편, 이러한집권초반, 적극적반대의견표명등내부논쟁방식과외부표출방식으로대응하지만, 인수위의개편안이결정된이후로갈등표출이이어지지않아서개편결정이완료된후에는순응양태로나타났다. 인수위와의관계에서부처가동등할수없는 ( 김병준, 2016) 관계임을고려하면자연스러운결과일것이다. 62
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 표 2-4 조직개편의갈등과관료제의대응 시기주요갈등사례관료제의대응 김대중정권노무현정권이명박정권박근혜정권 1998년정부조직개편의부처통폐합, 인원축소부처의반발 2003년정부조직개편안에관한인수위와부처의갈등 2008년정부조직개편에서대부처로통합되는부처의반발 2011년국방개혁안에대한국방부및관련단체의반발 2013년정부조직개편에대한외교부의반발 내부논쟁 - 인수위업무보고시부처의반대입장표명 - 인수위원대상으로개편의부당성로비 - 집권초개편안확정전까지불만의외부표출되나확정후수용 외부표출 - 관련단체의시위등 * 출처 : 저자작성 2) 인사교체의갈등과관료제의대응 한편, 정권교체에따른인사교체에서두드러진특징은 1급공무원으로대표되는고위직직업관료교체가관행화된것이다. 정무직의교체는당연할수있지만그외에고위직직업관료들이정권과함께교체되고, 국정이비판을받을때정치적책임을지고교체되는등정무직화되었다고볼수있었다. 집권정부는관료제에대한정치적통제를위해충성도위주의인사를수행하여관료제를장악하고국정과제의효과적수행을도모한다. 양재진 (2003a) 의연구에의하면김대중정부초반기를기준으로중앙정부의 100대요직에호남출신의관료비중이증가한것을밝히면서정권교체와함께충성도중시인사가적극적으로활용되었다고밝혔다. 권경득 이현출 (2001) 의연구도정권교체로행정엘리트충원양태의변화가발생하였음을주장하였다. 고위직직업관료인선을통해관료제통제하려는방식은오랫동안광범위하게활용된전통적기제인것이다. 기사를통해서드러난특징적인인사교체의방식은집권초, 1급공무원의일괄사표를받고선별수리하는방식이었으며, 사표를제출하는것이교체된 63
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 정권에대한 도리 로정당화되고있었다. 고위직직업관료의 물갈이 관행은정권교체후특정부처의실국장급일부를대상으로이뤄지던인사조치수준이었으나점차확대된것으로보인다. 노무현정권부터특정부처의 1급공무원 일괄사표 방식으로갈등이대두되었고, 이명박정권들어서는교체되는부처의폭이확장되어국책기관장까지교체갈등이확대되었다. 박근혜정권들어서도부처의 1급공무원인사에대한일괄사표는이어졌다. 노무현정권은집권첫해인 2003년 3월행정자치부, 해양수산부 1급공무원전원의사표제출을받으며 정권이바뀌었는데고위공직자가모두그대로자리에앉아있을수는없는것 이며 1 급은물러나는것이관례 라입장이언론에보도되었다 ( 서울신문, 2003.3.3.). 김영삼정권때부터집권초기고위직직업관료의상당수가교체되어왔지만 후배기수의승진방식으로선임기수의퇴진유도방식을사용했던것이며 ( 한겨레. 2008.12.22.) 이와같이일괄사표를받은전례는역대정부에서없었고, 직업공무원의꽃인 1급에올랐지만코드불일치판정을받으면나가야하는딱한처지가된다 는공직사회의불만이보도되고있다 ( 경향신문, 2003.3.25.). 이명박정권에서는 1급공무원교체가더욱확산되었다. 국무총리실, 농림수산식품부, 교육과학기술부, 국세청등에서 1급공무원일괄사표를냈으며청와대근무하는기능직공무원까지교체되었고, 주요공기업과공공기관, 국책연구기관장까지재신임을묻는다며일괄사표가요구된것으로알려졌다 ( 경향신문, 2008.4.16.). 당시이명박대통령의발언을보면, 공무원이움직이지않는다, 생각이다르면병이나고그러면홍보효과도떨어진다 며고위직직업관료에대한불신을드러냈다. 교육부간부들이과거관행과의식에젖어새정부의교육철학에적극동조하지않는다 ( 국민일보, 2008.12.16.), 좌파공무원이교육개혁방해한다, 청와대및인수위참여인사들은개혁을거부하는관료들의완강한저항이교육개혁부진의큰원인 ( 국민일보. 2009.1.12.) 이라는발언을볼때공무원의정치적성향이정책집행을방해하고있다는판단으로보인다 ( 내일신문, 2008.12.24.). 관료집단의저항으로귀인함에따라 1급공무원일괄교체, 305개공공기관가운데 240곳에기관장교체추진하는등 ( 한겨레, 2008.5.25.) 측근을인선하는 낙하산인사 를시행한것이다. 한편, 박근혜정권에서는집권과 64
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 동시에부처의실 국장인사를보류할것을지시하면서 정부가원활하게출발하려면핵심전력인실 국장인사대상자를철저히검증해야한다 는것이이유였고, 집권 2차에 1급공무원일괄사표가이뤄졌다 ( 국민일보, 2014.4.3.). 또한임기중반에국정난맥이발생했을때국정책임으로서 1급공무원교체가나타나고있었다. 정책실패의책임을고위직공무원의정치이념이대통령과맞지않는문제로바라보고책임을묻는것이다. 이명박정권 3년차인 2010년에도지식경제부의 16개국장급자리가교체되었고농림수산식품부의 1급공무원일괄사표를받았으며국토해양부는 1급 8명중 4명이사표를냈고집권마지막해인 2012년에도 1급줄사표는이어졌다. 박근혜정권 2년차인 2014년에는국무총리실과해양수산부 1급공무원일괄사표, 문체부 1급간부의일괄사표등이진행되었다. 정부교체때 1급공무원교체가관행화되었으며정책지연및실패등국정운영에대한비판을고위직공무원의책임으로귀인하면서 1급공무원일괄교체방식이점차확산된것이다. 정권이교체되고도 1급공무원들이물러나지않으면 뻔뻔한것 으로몰아가는정치권의발언이나올정도로고위직직업관료의교체는관행이며도리라고표현되었다. 이명박정권의인수위에서는정권교체를 훼손된국가정체성의복구 로표현하면서 걸림돌을치워야 하며공무원을 정권친위대로돌려놓아야한다 는발언이나오기도하였다 ( 한겨레, 2008.12.17.). 고위직의인사조치를통해서조직장악력을높이는정치적통제수단이자리잡은것이다. 이러한인사교체에대한관료제의대응은앞서조직개편과달리가시적인반발양태가발견되지않아순응에가까워보인다. 관료제역시, 정권이교체되면 1급공무원의교체는이뤄질수밖에없는것으로보는것이다. 고위직직업관료의임기가정권과함께한다는인식은정치권력뿐아니라직업관료사이에서도받아들여진논리가되었다. 이를추론할수있는현상중하나가고위직직업관료의자발적퇴직 ( 의원면직 ) 추이이다. 아래의 그림 2-5 에서보듯이고위직의자발적퇴직률이정권말기에오르는것을알수있다. 10) 다양한이유가있을것이나 10) 직급에따른공무원의원면직자료가 2005 년부터제공되고있어서이전시기를작성할수없었다. 65
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 고위직공무원스스로가자신의임기와정권의임기를일치하여인식하고있을가능성도크다. 구정권의마지막해에고위직공무원의자발적퇴직이증가하고새정권첫해에 1급공무원일괄사표가관행화된것은분명정권교체가관료제의인사측면에미친중요한영향일것이다. 표 2-5 고위직공무원 (1-4 급 ) 의의원면직비중변화 ( 일반직 ) % 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 고공단 (1~2급) 8.58 9.2 11.5 5.8 7.5 6.4 9.5 6.9 6.5 4.3 3.8 3 급 1.66 1.75 3.04 0.25 1 2.2 2.5 3.8 1.8 1.4 1.3 4 급 6.5 6.88 8.75 5.2 6.8 8.3 12.6 15.4 13.8 8.5 9.1 1~4급 ( 합 ) 16.74 17.83 23.29 11.3 16.3 16.9 24.7 26 22.1 14.2 14.3 * 출처 : 인사혁신처정기인사통계 (2005-2015) (http://www.mpm.go.kr/mpm/info/infostatistics/hrstatistics/statisticsannual/?boardid=bbs_0 000000000000037&mode=list&category=&pageIdx=) 를바탕으로저자작성. ( 검색일, 2017.6.14.) 그림 2-4 고위직공무원 (1-4 급 ) 의의원면직비중변화 ( 일반직 ) * 출처 : 인사혁신처정기인사통계 (2005-2015) (http://www.mpm.go.kr/mpm/info/infostatistics/hrstatistics/statisticsannual/?boardid=bbs_0 000000000000037&mode=list&category=&pageIdx=) 를바탕으로저자작성. ( 검색일, 2017.6.14.) 반면, 인사개혁에대한부처의저항이특정부처에서발생하기도하였는데, 66
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 검찰항명으로불리는반발이김대중및노무현정권동안세차례발생하였다. 1999년심재륜고검장징계에대한검찰의반발, 2003년법무부가검사장급이상검찰고위간부의기수를크게낮추는서열파괴인사안을통보하자검찰간부들이법무장관에게철회를주장하는집단행동, 2005년형사소송법개정등에관한사법개혁안에대하여검찰수사권의무력화반발등이었다. 이중 2003년과 2005년의검찰반발은인사관행과업무권한의유지를목적으로했다는점에서기득권을지키기위한조직적반발로볼수있다. 또한 2006년 2월에는경찰공무원 30여명이하위직경찰공무원이간부급이경위까지근속승진할수있는경찰공무원법개정안에대해대통령이거부권행사입장을밝히자집단반발하며대통령을상대로헌법소원을제기하기도하였다. 외부로표출된이러한반발은검찰, 경찰등특정권력부처에한정되었고부처의이해관계에밀접한영향을주는경우에나타났다. 표 2-6 인사교체 개혁의갈등과관료제의대응 시기주요사례관료제의대응 김대중정권 1999 년법조비리관련고검장징계에대한검찰의반발 복종 노무현정권 이명박정권 박근혜정권 2003년검찰인사에대한검찰의반발 2003 년행정자치부, 해양수산부 1급공무원일괄사표제출 2007년건교부 1급공무원 5명일괄사표제출 2006년경찰공무원법개정안거부와관련한경찰의반발 2008년총리실, 농림부, 교과부, 국세청 1급공무원일괄사표제출 2008년국책연구기관장일괄사표제출 2008년청와대기능직공무원 60명교체 2010년지경부, 국토부 1급일부교체, 농림부 1급공무원일괄사표제출 2014년복지부, 해수부, 기재부 1급일괄사표제출 2014년문체부 1급일괄사표제출 - 정권초기 1급공무원일괄사표제출관행화. 국책기관장급까지확대 표출된반발없음. 외부표출 - 특정부처 ( 검찰, 경찰 ) 에서인사조치에대한집단행동. * 출처 : 저자작성 67
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 3) 정책변화의갈등과관료제의대응 정권교체이후선출권력과직업관료사이의갈등은정책의방향을두고나타났는데, 경제부처, 건설부처, 교육부처등정권의주요국정과제와밀접하게관련된특정부처를중심으로정책갈등이발견되었다. 경제개발분야에서는경기부양에대한관점차이, 외교안보분야에서는대북정책에관한관점차이, 교육분야에서는엘리트교육에대한관점차이등이대표적이다. 정책적입장차이와갈등은정권별로차이가있는데 표 2-7 에서보듯이노무현정권에서다수의사례가발생되었다. 노무현정권첫해인 2003년에만교육행정시스템재검토에결정에대한교육부의반발, 이라크파병결정에대한국가인권위원회의반대의견발표가있었으며, 2004년에는청와대의외교안보정책방향에대한외교부공무원의비난발언사건, 미국과용산기지협상과정에서의이견과정보유출, 서해북방한계선교신내용보고누락이군의의도적인정보유출의심사건이있었다. 2005년에는사법개혁추진위원회의개혁안에대한검찰의반발이, 2007년에는 1.11 대책으로불리는부동산대책마련과정에서건교부및재경부관료들과청와대의갈등이발생하기도하였다. 정권마지막이었던 2008년 2월에는로스쿨탈락대학일부구제에방침에대해청와대와교육부총리사이의마찰이발생하였다. 노무현정부동안벌어진대통령및청와대와관료조직사이의마찰을청와대는대통령권위에대한관료사회의도전으로인식한것으로보인다. 한편이명박정권에서는 2008년교육분야의핵심공약을내세웠던역사교과서수정, 교원평가제, 영어공교육강화등에대해사회적논란이발생하면서교과부의내부적우려표명이있었고, 감세와규제완화법안에대해세수감소를우려한관련부처의이견이있었다 ( 한국일보, 2008.4.28.). 이에대해이명박정권은이러한갈등은부처의특정이념에편향된정견에의한것으로기인하였고 좌파공무원 등의발언으로이념적논쟁을일으켰다. 정책에대한비판은공무원복무규정상금지되므로공무원의 항명 이되고 엄단 해야할대상으로표현하고있었다. 68
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 박근혜정권에서는 2013년기초연금정책을둘러싼청와대의정책방향과복지부사이의의견충돌이있었고복지부장관이사퇴하는사건이발생하였다. 대통령의규제철폐요구에비해더딘관료제의집행에대해대통령의비판발언이이어졌지만, 가시적인갈등으로나타나지않았다. 관료제의대응을보면, 정책적관점의차이를쟁점으로가시화하지는않았는데보고누락, 정보유출, 집행지연, 내부논쟁등다양한대응방식이발견되었고, 갈등의대부분이노무현정권때두드러졌다. 사례별차이는있으나군과외교부의보고누락은당시집권정부의정치이념에대한고위직의불신과반발에상당한원인이있으며당파적대응으로비판되었다. 사법개혁및경찰법개정의경우는부처의이해관계차원의반발로서부처의기득권상실에대한반발양태였다. 그외, 정책에관한판단차이는조직내부에서우려를표명하는방식이었으며특별한정책적이견을제기하는체계적노력은발견하기어려웠다. 또한정책갈등의주체는부처내에서장관과직업관료가아니라, 청와대와직업관료로나타나고있어서해당정책의주체로장관이부각되는경우는발견하기어려웠다. 이례적으로 2013년복지부장관이기초연금정책에대해청와대에이견을표명하고사임하였던사례가있다. 장관을통해부처내부의갈등으로전개되기보다는청와대와부처사이의갈등으로다뤄지고있었다. 정책견해의충돌이발생했을때, 정치관료측에서는정책방향에맞추지않으려는관료조직의정치적행위를부처의의도적인정보유출, 현안에대한늑장대응, 불성실한설명등으로보면서반개혁적활동으로비판하였다. 종종 항명 으로표현되었고민주화이후정치세력의개혁의지를관료집단이무너뜨린다, 정책역량이부족한선출직이관료집단에의지할수밖에없으니관료가개혁을무력화시킨다는주장으로연결되었다. 대통령권위에대한도전 ( 노무현정권 ) 으로받아들여지거나좌파공무원의저항 ( 이명박정권 ) 으로규정되면서, 정책적견해의충돌은정치화된관료제의권력행사로비판받는계기가되는경향이컸다. 69
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 표 2-7 정책변화의갈등과관료제의대응 시기주요갈등사례관료제의대응 김대중정권노무현정권이명박정권박근혜정권 2001년의약분업책임에대한복지부의반발 2003년교육행정시스템재검토결정에대한교육부의반발 2003년이라크파병에대한국가인권위의반대의견 2004년서해북방한계선교신내용보고누락에대한군의정보유출갈등 2004년외교노선에대한외교부공무원의비난발언과대미협상과정의정보누출 2005년사법개혁 ( 형사소송법개정 ) 에대한검찰의반발 2006년경찰공무원법개정안에대해경찰공무원의대통령을상대로헌법소원제기 2007년부동산정책 (1.11대책) 에대한건교부, 재경부의이견표출 2008년로스쿨탈락대학구제에대한교육부의반발 2008년감세, 규제개혁법안에대한관련부처의이견 2008년교육정책 ( 역사교과서수정, 영어몰입교육등 ) 에대한부처내부이견표명 2013년기초연금정책에대한복지부의반발 내부논쟁 - 우려표명 외부표출 - 반대표명, 소제기 내부방해 - 보고누락, 집행지연 외부유출 - 비공개정보의유출 * 출처 : 저자작성 5. 정치적중립성측면의고찰 정권교체로인한조직개편, 인사교체, 정책변화에서선출권력과직업관료제사이에발생했던지난 20여년간의갈등특징을살펴보았으며이장에서는이러한갈등이관료제의정치적중립성에미친영향을고찰한다. 정권교체로인해관료제가경험한이러한갈등이직업관료가정치적지시에복종하면서도정치적공정성을판단하고발언할정치적중립의의무를수행하려는의지에미쳤을영향을살펴보려는것이다. 70
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 그간의조직개편이합리성보다는정치적상징과관료제통제목적으로추진되었고 ( 문명재, 2009; 문명재 이창원, 2008), 정권초기마다대규모개편이반복된결과, 관료제는부처의기득권을뺏기지않으려는정치적활동으로대응했는데, 조직존속및확장의논리를만들어인수위를대상으로적극적인설득작업을펼쳤고때로는외부로반발을표출하였다. 개편에대응하여부처는부처변동이곧자신의승진등경력변동으로연결되므로조직생존을위한방어논리를만들고설득하는비공식적정치활동을전개할수밖에없다. 정권말기에부처별로조직개편에대항할나름의대안과논리의개발작업 ( 연구용역등 ) 이공공연하게이뤄졌고, 집권정부의인수위에영향력을미치기위한비공식적방법을동원하였다. 조직개편안이결정되기전까지부처마다벌이는부처생존을위한치열한정치활동은정치권중요인사에대한접촉과설득으로이어질수밖에없고부처와정치권력사이의부적절한정치적거래, 부처고위직의정치화가능성도배제할수없다. 관료통제와국면전환을위해잦은개편을추진한결과, 역설적이게도관료사회는이에대응하려부처차원의정치적활동이늘어난셈이다. 합리성이낮은잦은조직개편과조직생존의욕구가강한관료제가맞물리면직업관료의정치화가능성을높일수있는것이다. 이런면에서잦은조직개편으로발생되는직업관료의정치적행위는선출권력에의해유발된정치화로평가될수도있다. 인사교체측면에서는정권교체시 1급공무원교체가관행화되었고, 국정쇄신을위한교체도관행화되었다. 일부부처를중심으로 1급공무원의일괄사표 -선별수리가이뤄지는것이당연하다는인식확산되었고교체범위가점차넓어지고있다. 노무현정권때시작되어이명박정권때공직기강확립명분으로국책기관장전반으로확산되었고박근혜정권때는집권 2년차에일괄사표제출받는등 1급공무원은실질적으로정무직으로운영되었다. 집권한정치권력은고위직공무원이스스로사표를쓰지않고남아있는것은 뻔뻔한것 이며새정권의공약실현에부담이되는 걸림돌 이라고인식하였다. 이전정권의통치를잘못된, 비정상의, 훼손된것으로전제하는상황에서기존정책집행의수뇌부였던고위직은 부역자 로보일수밖에없고직업관료에게엽관적인사 71
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 조치를취하는것은정당한인사조치였을것이다. 이러한인사조치에대해고위직직업관료는전임정권의임기에맞춰퇴직하거나신임정권의요구에맞춰일괄사표를제출하는등사실상정무직화된고위직인사조치를관행으로수용하는것으로보였다. 인사권한에대한관료의저항은현실적으로쉽지않기에, 논쟁이될수있는엽관적인사조치임에도저항보다는사임의방식으로대응한것이다. 11) 고위직업무의정무적특성을감안하면어느정도엽관적인사조치는수용될수있다. 그러나부실한공약의문제, 정권의국정운영역량부족등의문제를고위직직업관료의정치적이념및정치적태도의문제로전환시키는것은책임전가일수있다. 정부교체때 1급공무원교체가관행화되고교체범위도점차확산되며, 일괄사표제출의방식으로국정난맥의책임을묻는것은공직사회에정치권력에부합하려는기회주의적행동을유발하거나전문가적판단을보류하고침묵하는정치도구화양상을심화시킬우려가크다. 인선의특별한기준이없고부처가아닌청와대가인선의주체가된상황은더욱그렇다. 특별한기준없이진행되는일괄사표-선별수리라는의례는관료에게정치권에 줄을대려는 유인을만들수있고정치도구화될우려가크다. 고위직관료가엽관인사관행을수용하면정치관료의지시에대한공정성여부를판단하고책임있게전달할실국장급에해당하는관료제의상층부가흔들릴수있다. 이미이들은성과평가체계를통해서국정과제에대한성과책임을지고있으며이들의성과평가는상당히정치성을띨수밖에없다. 그럼에도정치적분위기쇄신을위한일괄사표를통한집단책임을묻는것은공직사회흔들기이며선출권력에대한정당한대응성확보수단으로보기어렵다. 또한고위공무원의정치적교체가행정의국민에대한대응성을높였는가를기준으로평가하여도긍정적으로평가하기힘들것이다. 최근의사태를감안하면, 적어도대통령에대한 11) 그럼에도검찰의경우, 대통령의인사조치에공개적 집단적반발사례가있었는데, 관료제의권력기반이이례적으로강한검찰의특수성으로보인다. 이측면에서관료제의과잉권력화우려는관료제일반이아니라특정한권력부처에한정하여제기될수있을것이다. 72
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 민감성은크게높였을지모르나, 정작국민을위한공익관점의전문가적판단과발언의무는크게위축되었다고판단할수밖에없다. 한편, 정책변화측면에서정치관료와직업관료사이에는이견은경제, 외교안보, 교육, 복지등특정한부처에서두드러졌는데정권의국정과제와밀접하고권력부처로불리는경우에주로편중되었다. 갈등은노무현정권에서집권기간내빈발하였으나그후이명박, 박근혜정권에서는집권초기정책방향에대한한두건의갈등사례가발생하였다. 직업관료의정책이견은비공식적으로정보유출이나대응지연등으로나타나기도해정치관료에게는기만적행위거나정권에대한부정으로여겨졌다. 선출직및정무직의 항명 이나 엄단 과같은발언으로볼때그러한데, 노무현정권은대통령권위에대한도전으로, 이명박정권은정파적 이념적저항으로인식하는것으로보였다. 그동안이러한충돌에서우위는정보와지식을가진직업관료라고보는입장이강한편이었고때로는 관료필승의법칙 으로불리기도하였다 ( 한국일보, 2008.2.12.). 정보를독점하고훈련된정책기술자인직업관료에게선출권력이의지할수밖에없다는것으로 노무현정권은강력한개혁의지로출범했지만밥그릇지키기에나선직업관료의벽을뚫지못했고, 이명박도기업인출신대통령의개인적경험으로모피아로불리는재무관료멀리했지만결국그들에포위되어서대기업중심성장전략을밀어붙였다 ( 한국일보, 2013.1.20.) 는평가가대표적이다. 갈등사례를봤을때도, 일부부처의보고누락행태는당파적의도를의심할만하였다. 그러나부처는부처의업무성격과이해관계에따라나름의가치와관점이있을수있고관료사회의응집력, 네트워크에서나오는특권으로인하여대통령의정책방향과충돌할수있다. 직업관료의이견이당파적의도를품은발언인지, 전문가적판단에따른발언인지는현실적으로구별하기어렵다. 이런상황에서정치관료는관료집단의이견을당파적 부처이기적발언으로비난하고강경한대응의지를나타낸것이며, 관료집단의이견역시체계적내부논의로발현되기보다대체로지연, 정보유출, 보고누락등태만과기만의행태로표출함으로써이견의적절성이논의될기회를가지지못하였다. 73
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 정권교체때마다기존정권에서수행된정책을부정하는통치가지속되고, 정책에대한관료의이견이정치관료에게항명하는권력행사로여겨지는한, 관료가지시의정치적공정성을적극적으로판단하려는주체적행동은매우어렵기에정치적중립의무는왜곡될가능성이크다. 정책적이견이있는직업관료에게중립적대응이란무엇인가에관하여주목해야할것이다. 앞서살펴본대로직업관료의정치적중립의무는정책과정에서전문적판단을투입하는것이한축을이룬다. 이종수 (2009: 9-10) 는직업관료의당파정치 (partisan politics) 와정책정치 (policy politics) 를구분하고정책에대한정책정치의역량이필요하다고주장한다. 당파적중립성의규범은어느정도확립되었지만민주화이후정치영역을향한대응성이상당히강조되면서관료의정책적중립성은위축되었다고판단하였다 ( 이종수, 2009: 31). 다시말해, 관료의정책적이견은공식적으로소통되거나설득이나합의로풀려갈기회를얻지못했고그결과는직업관료의전문가적판단에따른적극적의견개진의의지를꺾어침묵을낳을수있고과잉된정치도구화로나타났을우려가크다. 대통령한마디에정책방향이급변하는문제 12) 에대한문제의식이확산되는것을통해간접적으로뒷받침될수있다. 이렇게정권교체로인한갈등과대응을정치적중립의측면에서해석할때현재가장우려되는바는직업관료가정권의도구로전락하여영혼없는행동을할가능성이다. 관료제가사익을추구하며정치적통제밖에서작동하는권력체가되었다는우려보다는, 정치적공정성을판단하는주체로서사유하지않고지시의기계적집행자로행동할것이우려된다. 직업관료는정치의도구가아니라도구를든장인이며국정과제실현과정에서협업해야할동반자이다. 12) 여름전력수요를낮추기위해누진제가필요하다는산업통산자원부에너지자원실장의발언이대통령이새누리당지도부오찬에서가정용전기요금의누진율을낮추기로했다는결정에이틀후산업부는 주택용누진제요금경감방안 을내놓았던것을들수있다. 이외에도대기업집단기준상향조정에대한공정거래위원의입장변경, 설악산케이블카설치사업에대한환경부의부결에서재추진으로변경등많은사례에서부처의입장급변이발견되고있으며이것은대통령의결정만바라보는신복지부동이라고비판되고있다 ( 한국일보, 2016.8.15.). 74
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 정치권력과행정권력사이의관계는어느정도시끄럽고불편한관계가되어야바람직하다. 이불편한관계를제도화하여세련되고안정되게만들어야한다. 행정권력의전문성에대한존중없이이전정권이쓰던자원으로취급하고보복적 징계적인대우를하는것은위험하며직업관료제의분열을낳고판단중지와침묵을낳을우려가크다. 6. 결론 : 제도적차원의제언 민주적공화주의에서공직자는시민적대합의인헌법가치를기준으로행동해야한다. 부처나개인의이익에따라행동하지않으려는각성과노력이정치적중립이며, 이를위해공직자는정치적공정성의판단주체로서서야한다. 정치적중립은관료들의정당활동이나선거개입을금지하는의무라는좁은시각에서, 명령과지시가품고있는정파적불공정성을끊임없이판단하고문제를제기해야하는공직자의책임으로전환될필요가있다. 정치적중립을직업관료의적극적정치화를통제하는것으로만좁게해석하는것을넘어서야한다. 그러나현재제도는선거개입, 정당활동등당파적활동금지만을정치적중립의무라고명시하여서, 정치적중립의또다른측면인정치적공정성을결정하고집행할의무를충분히담고있지못하다. 이론적, 윤리적으로는정치적중립을이중의의무로규정하면서도, 현실제도에서는적극적으로판단하고행위할의무는간접적 선언적규정이며해석을통해도출되니규범성이약하다. 그불균형으로인해관료는적극적정치활동을하지않았으니정치적중립을지켰다고합리화하면서정치적으로불공정한지시에도복종하는편향을보일수있다. 관료의과잉권력화를통제하기위한제도는여전히필요하지만, 현재미흡한과잉도구화통제제도를보강하여야복종편향이완화될수있을것이다. 무엇보다, 정권교체의환경에서직업관료가정권과다른정책견해를표출하는것은복종의무의위반이며항명인지, 정책에대한직업관료의관점과의견 75
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 이선출된정치권력과충돌할때이를어떻게해결할것인지에관한숙고가필요하다. 상호간의견충돌의한이유는분명직업관료의이기적행태, 반개혁적성향일수있으므로 -조직개편시부처이기주의적저항이나인사교체에대한무기력한수용행태등- 통제가필요하지만, 전문직업적판단에대한선출권력측의존중도필요하다. 정권교체로인한급변하는정책을집행하는것을관료의숙명으로덮어두기에는우려가크다. 또한상호간정책적견해를나눌수있는제도의운영없이, 특히부당한정치권력의지시에직업관료개인이윤리적으로행동할것을요구하는것도비현실적이다. 관료조직이선출된정치관료와다른정책적선호를가지는상황을관료권력의발현으로두려워하기보다는, 정치적공정성의판단노력으로바라보고이견이공식적으로표출 토론되며합의될수있는제도의마련이요구된다. 그간우리는고위직공무원의정치적대응성을높이고관리적전문성을높이기위한방향에서제도를운영하면서 ( 김연수 김근세, 2007) 직업관료의정치권력화를막기위한정치적통제장치를강화해온면이크다. 최근의사태는그러한방향에서나타난과잉된모습으로볼수있기에이를다시수정하고중립성이라는동태적균형을찾기위해서는직업관료의전문직업적의무가강화되어야하며이러한방향에서제도마련이요구된다. 관료의정치적판단을공식화하고성숙한판단이이뤄지도록돕고, 판단에따른행위로불이익을받지않게보호해야한다. 다시말해관료의불복종을의무화하고지원하는제도가필요하다. Thompson(1985) 은시민불복종이특정한상황아래서 -예를들어불복종이공개적행동이며, 비폭력적, 불의에대한저항이며, 다수가공유하고, 합법적수단의시도이후에- 정당화되는것처럼, 공직자의책임을극대화하기위한목적으로이들의불복종을제도적으로보장할필요가있다고주장한다. 행정부내부에서직업관료의정치적중립성을온전히실현하기위해서는복종하지않을의무를명시적법규로밝히고직업관료의불복종제도화를고민해야할것이다. 우선, 정치적중립의책임을개인차원에서조직차원의책임으로만드는제도가필요해보인다. 공직자개인이개별적으로업무지시의정파성을판단할경우불이익을받을것이라는불안으로인해계층적책임뒤에숨으 76
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 려할것이기때문에개인의윤리의식, 용기에만기댈수없다. 업무의정파적공정성을조직내 외부인사가참여해심사하는제도를마련하면개인은업무의공정성심사요청을통해서면책의기회를얻게되고, 조직차원에서공정성심사를진행하여중립성판단이조직차원의책임이될것이다. 근본적으로는정책현장의전문가로서부처가추진하는정책에대한스스로의평가가전문가적평가로서권위를얻을수있어야할것이다. 관료들의정책정치의공간을확보하기위해사업타당성검토등을제안했던선행의주장 ( 이종수, 2009) 도그한방안일것이다. 정치적편향으로매도되지않는, 존중받을수있는전문가적견해를형성하고소통하는것이중요할것이며이것이고위직공무원의주요역할이되어야할것이다. 이를위해서는장 차관을중심으로한부처정무직과직업관료사이의소통과그결과에권위가있어야하고, 한편으로는장관의권한강화, 그리고실국장급에대한청와대의인사개입통로를줄여야한다. 정권교체의환경속에서선출권력과직업관료사이의갈등을조정하고함께정책방향을결정하는제도의마련으로직업관료의정치적균형을강조해야할때이다. 제 3 절청렴한정부와미래의국정운영 1. 서론 청렴은민주적공화정과같은정치체제가유지되기위한사회의기본가치이다. 시민과정부가높은수준의공적윤리의식을바탕으로공공가치를구현해나가는과정이전제되지않는이상민주적공화정의이상은실현되기어렵기때문이다. 이러한이유로청렴은성공하는정부의핵심적인가치이고정책문제라고할수있다. 본절에서는성공하는정부가되기위해서는처벌지향적인 77
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 반부패정책에서긍정적행동의확산이라는청렴정책으로의전환을할필요가있음을제시하고자한다. 또한청렴정책도시민인식개선과행동개선의정책을구분하여야됨을제시하고자한다. 부패에관한연구는부패를어떻게정의할것인가에대한개념적인문제에서, 부패의수준이어느정도인지와같은측정상의문제, 부패의영향과효과에대한문제, 부패를어떻게통제할것인가에대한정책과제도적수단에대한문제등으로다양하게진행됐다 ( 김은경외, 2015; 박광국 류현숙, 2009; Heidenheimer & Johnston, 2002; Lambsdorff, 2006; Rose-Ackerman, 2006). 이러한연구들이지속적으로진행되어온것은부패라는사회적병리현상에대해다양한진단과처방이존재한다는것을의미할뿐아니라제시되어온반부패정책의한계를시사한다. 그결과 부패가한국에서만연할뿐만아니라한국의반부패정책은실패하였다 라는주장이사실로받아들여지고있다. 이주장은여러가지문제를초래하고있다. 부패의문제는행정책임과공직윤리의문제로귀결된다. 부패는공무원이어떻게행동해야할지에대한국민의규범적 법적기대를위반한행위이며, 이러한책임위반행위는궁극적으로는공직자의윤리의문제이기도하다. 따라서행정책임과공직윤리를확보함으로써부패를줄일수있다는자명한결론에도달하게된다. 이러한접근은근본적으로는의무론 (deontology) 의입장에서부패를이해한다. 즉, 부패행위가초래하는사회적편익이나비용, 혹은부패의규모에관계없이부패행위는 윤리적 으로잘못된것으로이해한다. 부패문제는당연히윤리적인문제이지만, 부패수준에대한측정이없이단순히개인의윤리적문제로부패를단순하게이해하는경우부패문제를정의하고반부패정책을설계하고집행하는것은한계가있을수밖에없다. 즉행정책임과공직윤리가확보되지못하는데는무수히많은원인이있고, 이를확보하기위한정책수단들도다양한경로를통해그효과가발생하며그크기도상이할수밖에없다. 단순히의무론적으로부패의문제에접근하게되면부패가초래하는비용과편익의크기문제는더는논의의대상이되기어렵고, 부패수준은중요한연구문제가되지않는한계를갖게된다. 78
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 한국의반부패정책은단편적의무론적접근을벗어나구체적으로부패의부정적효과를줄이고통제하려는노력을제도화하는과정이었다. 2001년부패방지법제정이전에서도공무원직무에관한범죄는이미 1953년형법의뇌물죄규정에포함되기시작하였고, 각종법령을통해부패행위는통제됐다 ( 김유근 안수길, 2016). 13) 2011년공익신고자보호법을비롯하여 2016년의부정청탁및금품등의수수에관한법률또한법령에따른반부패행위통제의노력이었다. 또한, 2001년부패방지위원회가반부패정책을담당한중앙행정기관으로설치되고이후국가청렴위원회및국민권익위원회로변천하는과정에서제도화된반부패기구를통한부패통제의노력도진행되었다. 시민과함께하는반부패노력은부패행위신고, 행동강령위반신고, 공익신고, 청탁금지법위반신고에이르기까지다양한신고제도가운용되고있다. 이처럼우리나라의반부패정책은다른선진국못지않게틀을갖추어가고왔다. 하지만반부패제도와정책이다양하게발전되어왔음에도불구하고여전히한국의부패수준에대한우려는매우크다는인식과, 반부패정책의효과성에대해서도부정적인견해가일반적이다. 최근부정청탁및금품등수수에관한법률의입법과실행과정에서많은논란이존재했음에도불구하고국민이적극적인지지를보낸것은, 법의실질적효과에대한의문에도불구하고부패를척결하고자하는법의취지를지지한것이라고볼것이다. 이러한배경에서한국의부패수준이높다는인식은당연한 사실 로받아들여지고있다. 본절은부패라는현상은실존하는존재일뿐아니라시민들의인식을통해형성된 (constructed) 존재임을전제한다. 이러한가정하에서부패에대한인식과실제수준에대한간격이존재하며, 부패원인도상이하게접근될수있음 13) 김유근 안수길 (2016: 11~12) 에따르면현재부패와관련된법령으로는 공직자윤리법, 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률, 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 과가중처벌법률들로는 특정범죄가중처벌등에관한법률 이나 특정경제범죄가중처벌등에관한법률, 부패재산의환수와관련해서는각법률에산재하는몰수 추정규정들외에 공무원범죄에관한몰수특례법, 부패재산의몰수및회복에관한특례법, 그리고 범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률 을비롯하여 64개의법률이있는것으로나타나고있다. 79
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 을제시하고자한다. 이를바탕으로반부패정책도시민의부패인식을개선하는정책과, 실제부패행위를줄이는정책으로구분하여접근해볼수있음을지적하고자한다. 특히부패인식과행위는단순히공직자관점에서만접근해서는안되며, 시민이부패의피해자이자또한유발자라는점을고려한다면민간부패의문제가적극적정책의제로대두될필요가있음을지적하고자한다. 마지막으로기존정책이부패라는예외적이고병리적현상에중심을둠에따라다수의청렴하고책임감있는공직자에대한국민의인식이약화하고있음을지적하면서반부패정책은청렴한공직자에대한사회적존경을높이는방향으로나아가야할필요성을제기하고자한다. 2. 부패에대한인식과경험의차이 본장에서는한국청렴정책의역설적인현상, 즉경제발전과민주주의발전뿐만아니라행정의투명성향상의노력이진행되었고반부패정책이꾸준히도입되었음에도한국의부패수준은개선되지않고있다는주장을논의하고자한다. 과연이주장이타당한지를실증적으로살펴보면서한국의부패수준과현황에대한잘못된인식이청렴정책의방향을잘못설정할수있음을제시하고자한다. 1) 한국은과연부패한국가인가? 한국이부패한국가라고주장하는연구들은국제비교, 시민인식도, 그리고언론보도에바탕을두고있다. 그림 2-5 는부패수준의국제비교에가장널리사용되는 Transparency International의 CPI 지수의추이를나타내고있다. 이추세를살펴보면한국의부패수준은지난 10년간큰개선이없을뿐아니라국제적순위도 40위권에머무는것으로나타나고있다. 80
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 그림 2-5 국제지수에나타난우리나라부패인식수준의변화 * 주 : 점수가높을수록청렴도가높음 * 출처 : Transparency International (https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016) 을바탕으로저자작성 ( 검색일, 2017.5.1.) CPI의측정상의문제점에대해서는여러논문에서이미제기되고있으나각국의시민인식을직접측정하지않았기때문에국가간비교에서한계가있다. 이를잘보여주는것이 GCB(global corruption barometer) 이다. 국제투명성기구에서각국의시민을대상으로부패인식을측정한결과를살펴보면연도별편차도매우크며 2013년의경우 표 2-8 에서확인할수있듯이우리나라의경우공무원의부패는오히려높지않다는결과도나타나고있다. 표 2-8 Global Corruption Barometer(2013) 에서나타난한국의부패수준 지표 교육 사법 경찰 공무원 / 공무수행사인 의료 국제평균 41 56 60 57 45 표준편차 20 22 23 18 19 한국값 30 38 35 36 21 Rank 34 26 10 18 15 * 출처 : Transparency International (https://www.transparency.org/gcb2013) 을바탕으로저자작성 ( 검색일, 2017.5.1.) 81
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 시민의행정분야와사회전반의부패에대한인식은더욱심각한수준이다. 그림 2-6 은공무원과일반시민에게행정분야와사회전반의부패여부를측정한국민권익위원회부패인식도조사결과를보여주고있다. 지난 10 년동안대부분의연도에서시민들이행정분야와사회전반에걸쳐부패했다고인식하는비율이 50% 를웃돌고있다. 2016년의경우약 52% 정도의시민이행정분야나사회전반이부패했다고생각하고있다. 다만, 공무원들에게행정분야와사회전반의부패여부를물었을때행정분야에대한부패수준은매우낮다고응답하고있으며사회전반의부패수준은행정분야보다더높다고인식하는것으로나타나고있다. 시민의높은부패인식수준은다른조사에서도동일하게나타난다. 2014년도서울대학교행정대학원의정부역할과범위및삶의질에대한연구조사결과를보면 10점만점으로측정한설문조사 (N=5,940) 에서정부가부패했다고 (0점에서 4점 ) 응답한비율이 49% 로그렇지않다고 (6점에서 10점 ) 응답한비율 26.7% 보다월등히높은것으로나타나고있다. 기업인과자영업자를대상으로한한국행정연구원의부패실태조사결과도유사하게나오고있는데 2014년의경우약 57% 정도가공무원들이직무수행과관련하여금품 / 향응 / 편의등을수수하는행위가심각하다고응답을하고있다. 그림 2-6 사회전반및공무원의부패에대한인식 * 출처 : 2016 년도부패인식도조사종합결과 ( 국민권익위원회, 2016a: 3, 7, 10) 를바탕으로저자작성 82
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 그림 2-7 에서처럼언론에서언급되는부패, 청렴, 뇌물의언급횟수역시 지속해서증가하고있다. 특히 2006 년이후부패와관련된기사는꾸준히증 가하는것으로나타나고있다. 그림 2-7 언론기사에서언급되는부패, 청렴, 뇌물의언급횟수 단위 : 건 * 출처 : 빅카인즈 (https://www.kinds.or.kr) 데이터를바탕으로저자작성 ( 검색일 2017.5.12.) 국제지수와시민인식, 그리고언론을통해나타난부패의심각성과달리부패경험, 부패적발등을통해나타난부패수준은전혀다른양상을나타낸다. 그림 2-8 은민원인을대상으로한금품, 향응, 편의등의제공경험이있는지를측정한국민권익위원회의외부청렴도조사결과이다. 이결과에따르면 2014년의경우부패경험이있는민원인은약 1.7% 로이중금품제공률은 0.70%p, 향응제공률은 0.73%p, 편의제공률은 0.24%p인것으로나타났다. 14) 그리고 2014년이전경우를살펴보더라도 그림 2-8 처럼 1% 대에머무르고있는것으로나타나고있다. 한편제공된금품, 향응, 편의의규모를통해부패경험의심각성을살펴볼수있는데 2014년의경우금품제공자의 58.3% 가 30만원미만이고향응제공자도 14) 권익위에서는부패경험을응답자본인의직접경험이외에도응답자본인이아닌친지, 동료등주변사람들의금품, 향응, 편의제공경험을측정하고있다. 이간접경험률은 2014년 1.1% 정도로낮게나타나고있다. 83
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 51.2% 가 30만원미만인것으로나타나고있다. 그림 2-9 는공공기관직원을대상으로부패경험을조사한결과로인사관련금품등을직접제공한경험률은 1% 미만으로매우낮게나타나고있다. 다만, 위법하거나부당한지시에의한예산집행이나업무지시의비율은높은것으로나타나고있다. 그림 2-8 국민권익위원회외부청렴도부패경험조사결과 단위 :( %) * 출처 : 공공기관청렴도측정결과 ( 국민권익위원회, 2009: 6, 2015: 13) 를바탕으로저자작성 그림 2-9 국민권익위원회공공기관내부청렴도부패경험률추이 (`08~`16) ( 단위 : %) * 출처 : 공공기관청렴도측정결과 ( 국민권익위원회, 2016b: 22) 84
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 유사하게자영업자와기업인을대상으로한한국행정연구원의부패실태조사결과를살펴보면 2016년의경우약 1.9% 의응답자가금품등을제공하였다고대답을하였고, 대부분식사 / 술접대이며제공된금액도 30만원미만이가장많이차지하고있다. 이와유사하게 그림 2-10 과같이국민권익위원회에서측정한부패경험수준도 2016년을보면 3.5% 로낮게나타나고있으며전체적으로부패경험은줄어들고있음을알수있다. 그림 2-10 국민권익위원회및한국행정연구원의부패경험수준 * 출처 : 2016년도부패인식도조사종합결과 ( 국민권익위원회, 2016a: 10), 정부부문부패실태에관한연구 ( 한국행정연구원, 2016) 를바탕으로저자작성 실제부패가적발된건수를살펴보기위해대검찰청의 범죄분석 의뇌물죄기소건수를살펴보면 15) 그림 2-11 에서나타나고있듯이전체적으로뇌물죄기소건수가최근들어감소하고있으며 2013년의경우 509건에달하는것으로나타나고있다. 한편, 금품 향응등의수수로인해공무원행동강령위반행위로징계를받은경우는 2013년경우 725건에달하고있다. 16) 15) 대검찰청범죄분석자료에서포함되는공무원은국가공무원, 지방공무원, 국회공무원, 법원공무원, 교육청공무원, 기타공무원을모두합한값이다. 16) 국민권익백서 ( 국민권익위원회, 2014) 85
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 그림 2-11 공무원뇌물죄의추세 ( 대검찰청 ) * 출처 : 범죄분석 ( 대검찰청, 2001-2014) 을바탕으로저자작성 부패측정에대해서는많은회의론이존재하고있는것이사실이다. 특히검찰의기소건수같은자료는부패수준을과소측정하는경향이있다. 하지만한국의법치주의발전수준을고려하다면이러한과소측정경향은점차줄어들고있다. 전체적으로부패관련기소건수가줄어들고있는추세를고려하면한국부패수준이감소추세에있다고판단할수있다. 지금까지한국의반부패정책의귀무가설은 공무원이부패했다 이다. 하지만이귀무가설이타당한지에대한근거는충분하지않다. 이상의결과를종합해보면매우중요한시사점을확인할수있다. 첫째, 행정부의일반적인부패수준에대한시민의인식은매우부정적이지만실제금품등의제공행위의경험 ( 직접혹은간접 ) 수준은상대적으로낮은것으로나타나고있다. 물론자신의부패행위를솔직하게응답하지않는설문응답자의태도때문이라고생각할수있으나, 자신이아닌주변사람들의금품등의제공행위를경험했는지를물었을때도그경험률이높지않은점을고려한다면시민의높은부패인식은실제경험을바탕으로한것이라기보다는비경험적요인을반영하고있음을시사한다. 따라서, 시민들의정부부패에대한부정적인식이왜비경험적요인에의존하는지는반부패정책설계에서중요한쟁점이된다. 86
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 둘째, 공무원행동강령위반이나대검찰청의뇌물죄통계를살펴보더라도전체국가공무원의수를약 60만명으로가정하더라도 17) 0.08% 정도가이를위반하는것으로나타나고있다. 이비율을가지고부패수준이절대적으로낮다고보기는어렵지만최소한부패가만연하고있다는주장을지지하기는매우어렵다. 셋째, 시민의인식과부패실제간의간격은정부반부패정책의대상이변해야함을시사한다. 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률은전통적인형태의부패즉금품등의수수에초점을맞추고있다. 하지만위분석에서도나타나듯이금품등수수자체가만연된행위라고보기어렵다. 정부가법을통해금품등수수를규제하더라도이를추가적으로줄일수있는불법행위의규모는실제크지않으며, 오히려상당한규제비용을부담할수있음을시사한다. 즉반부패정책의대상이되는부패행위가시민들의뇌물이나금품수수가아닐수있음을시사한다. 따라서정부는시민들이부패가만연하고있다고생각하는원인을찾아내서이를해결하는데정책우선순위를두어야할것이다. 2) 시민은왜정부가부패했다고생각하는가? 시민들이부패했다고정부가인식하는것을단순히인식오류라고가정하는것은매우잘못된접근이다. 부패가심각하다고생각하는시민은자신이실제부패행위의당사자가될가능성이있을때실제행동으로옮길가능성이있기때문이다 ( 고길곤 이보라, 2012). 또한, 정부가부패했다는믿는시민이많아질수록정부에대한신뢰가떨어지고갈등조정자로서정부의임무를수행하기어렵게된다. 부패원인에대한매우다양한연구들이제시되고있으나, 일반적인인식과부패경험이있는사람의인식을구분할필요가있다. 먼저부패의원인에대한일반적인인식을살펴보자. 서원석 (2014) 은 2000년부터 2014년까지의연도 17) 지방공무원까지합하면 100 만명이상이된다. 87
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 별공직부패발생요인에관한연구를종합한결과를 표 2-9 와같이제시하고있는데 표 2-9 에따르면가장중요한요인으로나타나고있는상위 5개요인을보면업무처리상의관행, 비리공직자에대한관대한처벌, 공직사회내부의상납관행, 공무원개인의윤리의식부족, 그리고사회전반의부조리풍토로나타나고있다. 부패원인에대해시민들이대부분관행과윤리를원인으로제시하고있다는것은부패의문제를문화의문제로인식하는경향이강하다는점을제시한다. 표 2-9 자영업자와기업가들이응답한공직부패발생요인 분야 개별요소 요소별비중 00 01 04 05 06 07 09 10 11 12 13 14 평균 업무환경측면행정제도측면 업무처리상관행 1 4 1 2 1 1 3 1 1 1 1 2 1 사회전반의부조리풍토 2 3 5 5 7 3 6 7 7 4 3 3 5 시민들의이기심 6 7 7 6 3 4 5 5 5 5 4 8 7 사적인관계의작용 10 15 12 10 8 7 7 6 4 7 7 4 9 행정규제 기준의비현실성 4 10 9 12 6 9 9 9 9 8 8 9 10 행정기준 절차의모호성과불명확성 7 14 15 9 12 10 8 11 11 10 9 10 13 업무처리관련정보제공미흡 11 16 14 14 10 11 12 12 10 15 14 14 15 부당한처분등에대한대응수단미비 8 12 13 13 9 8 13 8 8 9 11 12 12 공직자인적측면 공무원의낮은보수수준공무원개인의윤리의식부족공직사회내부의상납관행담당공무원의임의적업무처리공무원의지나친자의적재량권 9 11 11 15 14 14 18 17 18 17 17 17 17 4 6 3 1 2 6 2 3 6 6 5 7 4 3 1 2 4 4 2 4 4 2 3 6 6 3 12 9 10 7 13 12 14 14 15 16 16 16 16 - - - - - - 16 16 16 13 13 11 8 88
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 분야 개별요소 요소별비중 00 01 04 05 06 07 09 10 11 12 13 14 평균 부패에대한통제측면 공직내부의통제기능미약 - 5 6 8 11 13 10 12 14 11 10 12 11 민간역할의미비 - 13 16 16 16 16 17 17 17 18 18 18 18 사정기관활동의비효과성 - 8 8 10 15 15 15 15 12 14 15 15 14 비리공직자에대한관대한처벌 - 2 4 3 5 5 1 2 3 2 2 1 2 비리공직자에대한짧은징계시효 - - - - - - 11 10 13 12 11 5 6 * 출처 : 서원석 (2014: 553) 하지만부패원인에대한이런일반적인식과달리부패경험이있는사람들에게상대적으로중요한요인은기대이익인것으로나타나고있다. 고길곤 조수연 (2012) 은부패에대한경제적합리성, 제도적차원, 문화적차원의변수중어느변수가부패경험유무에영향을주는지분석하였다. 그결과기대이익이가장중요할뿐아니라연도와관계없이지속적으로통계적으로유의미한것으로나타나고있다. 즉부패경험에여부대한확률비 ( 오즈 ) 는기대이익에대한기대가한단위증가할때 1.59배더증가하는것으로나타나고있다. 이결과는기대이익이부패의향에도유의미하게영향을미친다는결과 ( 고길곤 이보라, 2012) 와도일치한다. 서울대행정대학원의 2014년정부의역할과삶의질에대한국민인식조사결과를살펴보면 5점만점에서 3.3점으로공직자에게금품 향응등을제공할경우이전보다업무처리가잘된다고나타났다. 한국행정연구원의부패실태조사결과를보더라도 그림 2-12 처럼금품제공의보편성과필요성만연성에대해높은수준의인식이있었다. 이러한결과들을살펴보면금품등을제공하면기대이익이존재한다는시민들의인식이매우강하게존재한다고할수있다. 2016년의경우 57.3% 의응답자가금품제공이긍정적인영향을미친다고생각하고있다. 89
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 그림 2-12 금품제공의보편성, 필요성, 긍정적영향에대한인식 * 출처 : 정부부문부패실태에관한연구 ( 한국행정연구원, 2001-2016) 를바탕으로저자작성 이결과를종합하면금품등의제공과같은부패행위에영향을주는것은기대이익이중요하고, 부패만연도인식에영향을주는것은관행이나윤리의식, 그리고처벌수준과같은요인임을알수있다. 앞에서부패인식과실제경험과의차이가존재한다는점, 부패의원인에대해서도일반적부패만연도의원인과부패행위의원인이다르게인식되고있다는점을종합해보면반부패정책은부패행위를줄이기위한정책과부패인식을개선하는정책이함께추진되어야함을시사한다. 3. 우리나라반부패정책의변화와방향 1) 반부패정책의역사적변화 우리나라의반부패정책은오랜기간에걸쳐지속적으로변화됐다. 반부패 정책의변화의큰틀을보면 1970 년대에는주로경미한부패를중심으로반 부패캠페인형식의정치적접근이일반화되어있었다. 이시기에는강력한 90
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 국가권력을바탕으로반부패운동이진행되었으나정치인들이나고위관료에대한처벌은스캔들형식으로표면화되었을뿐이에대한적극적통제는제대로시행되지못하였다. 민주화초기인 1990년대에는정치부패를반부패정책의대상으로포함하기시작하였다. 1993년금융실명거래및비밀보장에관한긴급재정경제명령이실행된후 1994년공직선거및선거부정방지법이도입됨에따라불투명한금융거래아래서행해지던부패와정치자금및선거와관련된부패행위를통제할수있는토대를마련하였다. 2000년대에들어서는반부패정책이대통령개인의의지에의존하기보다는체계적인법률과제도에의해진행될수있는토대가마련되었다. 특히 2001년오랜논란끝에부패방지법이제정이되고비록수사권을갖지는못했지만독립적인반부패기구의기초가될수있도록 2002년대통령직속부패방지위원회가설치되고 2005 년에는국가청렴위원회로발전하게된다. 이러한노력의결과로 2000년대중반까지우리나라의부패수준은감소하는추세로전환하게된다. 특히시민참여를강조함에따라내부고발자보호제도를확충하게된다. 이명박정부에들어국가청렴위원회가국민권익위로바뀌면서반부패기구가행정심판기구와통합됨에따라독립적반부패기구의성격이약화되었다는비판이제기되었다. 박근혜정부에서는부정청탁및금품등수수금지에대한법률이제정되고공익신고자보호법의개정을통해공익신고자에대한보호를강화하였다. 표 2-10 은한국의주요반부패정책의변화와효과를제시해주고있다. 이표에서확인할수있듯이한국은매우다양한반부패정책을오랜기간동안도입해왔으며반부패정책대상도일선공무원부터, 정치인에이르기까지다양하다. 앞에서측정한공무원의부패수준의변화는광범위한반부패정책의결과로해석할여지가충분히있다. 표 2-10 한국의주요반부패정책의변화 역대정부주요반부패공약실현여부 김영삼정부 공직자윤리법개정 금융실명제실시 종래의적발 처벌위주에서부패의근원을차단하기위한기본적인 91
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 역대정부주요반부패공약실현여부 (1993~1998) 부동산실명제실시 공직선거및선거부정방지법제정 (1994) 공직자재산등록제도도입 부정방지대책위원회설치 정보공개법제정 정치자금법개정, 영수증교부, 정치자금수입지출선관위보고 (1994) 정치자금법개정, 지정기탁금제폐지, 처벌규정, 국고보조금의정책개발비지출 20% 이상 (1997) 특정범죄가중처벌법강화 ( 국회직원기밀누설, 지방세횡령시가중처벌, 공기업간부직원적용확대 ) 반부패제도가도입 부패문제를국정운영의최우선과제로인식하고추진 대통령중심 ( 상층부 ) 의개혁 법, 제도중심의반부패정책 과거부패에대한사정 정치자금등정치부패에집중 금융실명제실시 각종불필요한행정규제와권위적인행정관행이사라지지않아부패통제에한계가있었음 김대중정부 (1998~2003) 노무현정부 (2003~2008) 부패방지법제정 자금세탁방지관련법제정 공무원행동강령제정 부패방지위원회설치 내부고발자보호제도운영 공공기관청렴도측정 국민감사청구권 인사청문회법제정 범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률제정 특정범죄가중처벌법강화 ( 수뢰금액및법정형강화 ) 공직선거및선거부정방지법개정, 지역선관위선거부정감시단설치, 후보자납세실적및전과경력제시 (2000) 국가청렴위원회설치 ( 전부방위 ) 대통령소속반부패관계기관협의회설치 (2005) 이시기반부패시책의기본방향은부패문제를적발 처벌이아닌시스템적으로해결한다는것 반부패시책을범정부차원에서종합적이고체계적으로추진 다양한법과제도의실시 부패방지를위한법의제정과전담조직의설치 내부고발자보호제도마련 인사청문법제화 청렴도측정 반부패시스템을구축하고운영 : 반부패관계기관협의회운영, 부패방지계획수립 운영, 제도개선권고제도, 청렴도측정제도 행정정보공개제도 행정실명제강화 공직자윤리제도 : 공직자행정강령제정 (2003) 국가차원부배방지정책추진위하여총괄협의기구설치 부패방지종합계획수립 92
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 역대정부주요반부패공약실현여부 이명박정부 (2008~2013) 중장기부패방지로드맵마련 부패행위개념확대 ( 부패강요등 ) 법령상부패유발요인평가 부패방지통합정보시스템구축 신고자신분보장강화 주식백지신탁제도 재산등록시고지거부허용제한 재산형성과정의소명 불법정치자금등의몰수에관한특례법 인사청문대상전국무위원, 헌법재판소재판관, 중앙선관위원으로확대 전자적정보공개도입 외부인중심정보공개심의회강화 재정신청범위전면확대 (2008) 정치자금법개정 (2004 ; 법인의정치자금기부금지, 회계책임자지출권, 고액정치자금기부자공개등 ) 사면법개정 (2007), 사면심사위원회설치 특정범죄가중처벌법강화 ( 양형현실화등 ) 공직선거및선거부정방지법개정 (2004 ; 후보자, 배우자등납세실적 5 년으로확대. 납세, 병역, 전과기록유권자에게발송 ) 공직선거및선거부정방지법개정, 선거부정감시단상시운영등 (2008) 추천직금통위위원의재산등록, 공개 부패방지법폐지 종전의부패방지기구인국가청렴위원회와고충처리위원회, 행정심판위원회등기능통합 제도개선권고의대상과실적대폭확대 특정범죄가중처벌법강화 ( 뇌물사범에 부패를청렴개념으로확대 이해충돌방지관련, 백지신탁제도도입 인사청문및검증제도강화 정보공개제도강화 재정신청범위전면확대 정치관계법개정 이전정부의반부패시책을보다심화시키는한편, 부패유발, 생산성향상저해, 국민불편유발등선진화를저해하는낡고비효율적인제도개편에초점 국가청렴위원회폐지 ( 국민권익위원회로대체 ) 공익신고자보호법제정 징계위원회구성다양화 93
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 역대정부주요반부패공약실현여부 박근혜정부 (2013~2017) 대해징역형이외수뢰액의 2~5 배벌금병과 ) 고위공직자청렴도평가모델개발 ( 고위공직자개인청렴도측정제도도입추진 ) 공직신고자보호법 (2011) 공익신고자보호법개정 : 공익신고대상확대, 내부신고자보호강화, 신고자의책임감면범위확대 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 (2016) 공직기강확립방안마련 ( 성관련비위와음주운전에대한징계강화 ) 금품비위이외의기타비위에대한징계사유의시효를연장하는방안마련 강등제도신설 ( 해임과정직사이에강등신설, 08.12.31. 국가공무원법개정 ) 징계시효 3 년으로연장 (2012.3.21. 국가공무원법개정 ) 행정비위행위징계시효를 3 년에서 5 년으로연장 징계부가금제도도입 징계위원회운영개선 공공기관과거래과정에서비리를행한기업의명단과제재내용을정부조달사이트에게재하여공공기관발주대상에서제외 청렴도측정기능강화 경제성장의발목을잡는부패, 고충관행개선 3 대부패취약분야개선 : 건설공기업민간위탁 / 인증 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률도입을통해예방적금지정책의강화 공직자청렴교육강화 신고자불이익조치예방강화및보 포상금지급확대 * 출처 : 장지원 (2013: 45) 을바탕으로저자작성 94
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 4. 부패행위를줄이기위한제도와정책 우리나라의반부패정책의변화를살펴보면이미매우다양한정책이개인, 기관, 사회 문화수준의부패를줄이기위해법률과제도뿐만아니라청렴문화및공직윤리강화를위한다양한정책수단을사용해왔음을알수있다. 이러한노력에도불구하고반부패정책에대한정책들또한매년제안되어온것도사실이다. 한국행정연구원이매년발간하는정부부문부패실태에관한연구보고서는부패현황을진단하고반부패정책을제안해왔다. 표 2-11 은이러한제안의내용을정리한결과이다. 각연도별로초점을맞추고있는부패유형도다르지만제안된부패정책도변화하고있다. 하지만전체적으로정당공천이나행정관리시스템의개선과같은행정시스템과제도의개선에대한것이주를이루며, 개인수준에서는공직윤리강화와실효성있는처벌을강조하고있으며사회수준에서는사회전반의윤리의식확립과청렴교육의필요성이주를이루고있다. 주목할만한것은제안된정책은새로운정책이라기보다는기존의제도나정책이갖고있는문제점을보완하는형태가대부분이라는점이다. 예를들어인사문제, 내부고발자보호문제, 행정내부통제문제와관련된제도들은반복적으로제시되어온대안으로실효성을높이기위한수단과집행의질을높이기위한노력의일환으로이해할수있다. 따라서, 우리나라의반부패정책은혁신적인반부패정책이나획기적인제도개선을추구하기보다는기존의제도를개선하여부패의가능성을줄이고, 부패적발과처벌의수준을높이는데초점을맞추고있다고할수있다. 하지만앞에서지적하였듯이부패경험과가장관련높은변수는기대이익이라는점을고려한다면기대이익을낮추는행정의투명성강화를위한정책을강화해나갈필요가있다. 95
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 표 2-11 반부패정책제안의변화 연도 반부패정책제안 1. 자치단체장책임행정구현 - 단체장위법직무행위에대한제제, 징계제도도입 - 기초자치단체장의임명을시, 도지사가하도록하는제도개선 - 단체장임기개시전교육, 연수실시의무화 2. 기초단체장 ( 지방의원 ) 정당공천방식개선 - 깨끗하고돈안드는선거시스템 ex. 싱가포르 - 기초단체의경우정당공천제폐지방안검토 3. 지방공무원인사제도개선 - 보은인사금지및비서, 보좌인력의정원기준모델제시필요 - 지방인사위원회기능강화 : 인사위원회구성원 pool제도입 - 위법인사행위등에대한강력한조치 2011 4. 청렴정보관리시스템제도도입 - 감사원, 행정안전부, 검찰청, 경찰청, 국민권익위원회및내부감사기관간체계적이고종합적인통계자료구축및자료관리필요 - 중앙각부처는물론지자체도상호간에부패실태확인및벤치마킹가능하게해야함 5. 일상감사및 IT기반상시모니터링확대 6. 행정정보공개확대및웹공익제보구축 - 국민정보접근성제고 7. 뇌물공여자처벌및공직윤리강화 - 뇌물공여자대상가시적처벌수준높임으로써관행상공여행위줄일필요 - 공무원행동강령, 공직자재산등록, 퇴직공직자취업제한제도, 청렴마일리지, 청렴인사제등강화 8. 법조인의전문역량및윤리강화 9. 독립적반부패기구설치 10. 시민옴부즈맨네트워크구축 2012 1. 현재조직대폭재정비 - 현재와같이고충처리기능과부패방지기능통합되어있는것은개선팔요 - 과거의독립적감시와수사의뢰기능회복 2. 국민권익위원회실시 " 공공기관종합청렴도조사 " 실질적강화 96
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 연도 반부패정책제안 1. 행정투명성및정보공개강화 2. 내부고발제도실효성강화및공익신고제제도활성화 - 김영란법입법조속입법화필요 3. 국민권익위원회소속변경및기능강화 - 권익위를국무총리소속에서대통령소속으로조정, 중립성확보필요 - 조사권부여 4. 행정기관내부통제강화 - 기관장의인식과노력선행하여기관별대응필요 - 업무제도, 절차, 업무영역뿐아니라조직문화개선까지염두해두어야 - 자율적내부통제제도는지방분권및이념에부합 2013 5. 입법, 사법부의자체통제노력강화 6. 지자체에대한감시강화 - 외부감사기관 ( 감사원, 안행부 ), 시민단체 7. 청렴정보관리시스템제도도입 8. 공직윤리-반부패정책의일관성확보 - 현재 " 공직자윤리법 " 과 " 부패방지및국민권익위원회설치와운영에관한법률 " 은소관부처달리하여운영 - 공직자윤리법개정필요 - 공직자재산신고고지거부제도폐지 9. IT기반확대로취약분야비리근절 10. 이해충돌있는공직자취업제한확대 11. 대국민홍보및교육강화 2014 정책대안부분없음 1. 행정투명성및정보공개강화 2. 행정기관내부통제강화 2015 3. 내부고발자제도실효성강화및공익신고제제도 4. 교육훈련및성과평가에공무원청렴부분강화 5. 대국민홍보및교육강화 6. 정책일관성확보 97
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 연도 반부패정책제안 1. 국가부패수준및실태인식 / 측정방법에대한심도있는논의필요 - 인식과경험간의유의미한상관성존재x - " 인식이높으면실제부패수준심각 " 의논리정당화위해양자간관계고찰필요 2. " 정부부문부패 " 혹은 " 공직부패 " 명확한정의필요 - " 권력형정치부패 " 와 " 행정부패 " 간의개념혼돈으로인해공직사회가부패한집단이라오도되는것에대한시정필요 - 중하위직공무원들보다고위공직자들과정치인및기업인들연계하여나타나는권력형비리예방과근절에더초점둘필요 2016 3. 다차원적경로통한종합적접근필요 ( 개인적, 조직적, 시스템제도운영측면 ) - ( 개인 ) 윤리, 청렴교육내실화, 유년시절부터모든국민대상청렴관련교육등윤리의식체화 - ( 조직 ) 의식개혁, 조직내청렴문화확산, 행정정보투명공개및이의제도화, 규제방식아닌기관간반부패협약, 협력방식의공직 / 행정윤리제고위한방안의학습및공유노력확산필요 - ( 시스템, 제도 ) 부패발생경로, 원인고려사전예방조치, 부정부패지위고하막론일벌백계, 엄정법집행 5. 내부고발제도근본적개선 - 조직을떠난후에도생계유지할수있는수준실질적지원필요 6. 청탁금지법수정보완필요 - 대국민커뮤니케이션강화, 실효성있는기준및전략개발 * 출처 : 정부부문부패실태에관한연구 ( 한국행정연구원, 2001-2016) 를바탕으로저자작성 반부패정책을담당하고있는국민권익위의핵심활동을살펴보더라도혁신적반부패정책을추구하기보다는전통적접근을심화시키는방향으로전개하고있음을알수있다. 2015년국민권익백서와그이전의백서를살펴보면국민권익위원회는주로법률제정 ( 부정청탁및금품등수수금지에관한법, 공공재정부정청구등방지법 ( 안 ), 공직신고자보호법개정등 ), 각급기관의자율적청렴실천 ( 청렴도조사, 부패방지시책평가, 청렴컨설팅지원, 부패영향평가 ), 공익신고자제도 ( 부패신고접수및처리, 공익신고자보호보상 ) 공직자행동강령, 반부패청렴교육같은활동이핵심임을알수있다. 또한 표 2-12 는연도별로국민권익위원회가제시한주요활동결과로법령제정, 자율적청렴정책지원, 공익신고제도및 98
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 공익신고자보호, 공직자행동강령, 반부패청렴교육, 부패영향평가등의활동을 하고있음을알수있다. 표 2-12 국민권익위원회의연도별주요반부패활동 년도 2012 2013 2014 2015 내용 1. 청렴컨설팅과청렴실천성공사례만들기 - 컨설팅전담인원한정으로파급효과제한적, 청렴컨설팅을 ' 청렴실천성공사례만들기 ' 시책으로전환 2. 반부패, 청렴시책우수사례발굴, 확산 - 청탁문화근절위한청탁등록시스템도입 : 공직자가내외부로부터청탁받을경우청탁내용과청탁자등을소속기관에신고 - 우수사례경진대회 3. 반부패추진유공자및모범기관포상 1. 각급기관자율청렴노력 - 청렴성공프로젝트추진 : 청렴도낮은기관을청렴선도기관으로육성위해선정 2. 청렴교육및홍보 - 공직자, 학생대상청렴교육 - 일반국민대상 : 반부패의식확산국민참여프로그램운영 ( 대학생청렴전문가육성프로그램, 청렴코치육성프로그램 ) - 공직자용, 일반국민용청렴교육콘텐츠개발 3. 국제공조, 국제학술대회개최 1. 정부합동복지부정신고센터운영 - 복지예산확대에불구, 사업자부당, 불법적수급사례발생하여복지제도효율성, 형평성침해 - 복지분야부정수급에대한종합관리및현장점검상시추진 1. 반부패청렴정책추진지침수립및전달 - 부정청탁금지및공직자이해충돌방지법제정추진 2. 공공재정부정청구등방지법제정추진 3. 공익신고자보호법개정 4. 각급기관자율적청렴실천노력 - 공공기관청렴도측정 - 공공기관부패방지시책평가 - 부패취약기관청렴컨설팅지원 - 부패영향평가 99
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 년도 내용 5. 부패, 공익침해신고센터운영 6. 비위면직자취업제한제도운영 7. 부패조사점검팀운영 8. 부패행위신고자보호, 보상제도 9. 공직자행동강령 10. 공익신고심사및보호지원 11. 복지, 보조금부정신고센터운영 12. 반부패청렴교육 - 청렴집합 / 사이버교육, 찾아가는초, 중청렴교실, 청렴콘텐츠공모사업운영 13. 행정심판제도 * 출처 : 국민권익위백서 ( 국민권익위원회, 2010-2016) 를바탕으로저자작성 지금까지추진돼오고제안되고있는반부패정책의내용을보면주로부정적행위를예방, 적발, 처벌하는데초점이맞추어져있음을알수있다. 하지만한국의부패는그절대적수준의심각성보다는국민에게인식되어진부패수준이심각하다는점이더중요하다. 따라서국민이왜부패가심각하다고인식하는지, 국민의부정적인인식을완화할수있는정책접근이중요한상황이다. 또하나의시사점은반부패정책의제도화가오랫동안진행됐다는점이다. 새정부가들어설때마다부패척결을주장하면서부패가만연한이유가적절한반부패정책이존재하지않기때문이라는단순한생각을하고접근한경우가많았다. 하지만위에서살펴본바와같이우리나라의반부패정책은지속적으로제도화되었으며그범위도예방, 감시및적발, 그리고처벌단계에서개인, 제도, 문화수준에이르기까지매우광범위하다. 따라서우리나라의부패가만연한이유를단순히제도나정책의미비로단순화해서는안될것이다. 100
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 5. 반부패정책의방향 국민의부패인식과경험의차이, 반부패정책의변화, 그리고최근제시되고있는각종반부패정책과정부의핵심적인반부패활동의내용을살펴보았다. 그결과우리나라의반부패정책은정부가부패했다고생각하는국민의부패인식과관련된정책과, 실제부패행위를줄이는정책이동시에추진되어야할필요가있음을확인하였다. 또한, 이미많은반부패정책이시행되고있는상황에서새로운제도를추가적으로도입함에따라기대되는한계편익 (marginal benefit) 이제도집행및순응에따른한계비용 (marginal cost) 을초과할가능성이커지고있는상황으로변화하고있음을알수있다. 이절에서는구체적인반부패수단보다는핵심적인정책방향을중심으로논의하고자한다. 1) 부패에서청렴으로 : 부패인식개선을위한정책 동일한정책도생각의틀 (frame) 에따라전혀다른접근이가능하다. 지금까지반부패정책은 부패가만연하다. 혹은 매우심각하다 라는가정에서시작되었다. 그러나한국의각종부패관련통계를보면부패수준은심각한수준에서점차제도적통제가가능한수준으로많이줄어들고있는것으로나타나고있다. 비록적발되지않은부패를고려하더라도부패가만연하거나매우심각하게사회전체에지나치게비효율을끼친다는증거는발견하기힘들다. 따라서정부의반부패정책은부패중심의접근방식에서청렴중심의접근으로변화해나가야한다. 청렴중심의정책은크게네가지측면에서기존반부패정책의접근방식과차이를보인다. 첫째, 정부는부패한공직자로구성된곳이아니라청렴하고자노력하는공무원들로구성된집단이라는인식을전제로정책을진행해야한다. 부패행위가만연하다고전제된반부패정책은정부가부패하다는시민의인식을강화할가능성이크다. 또한, 대다수공무원은소명의식을가지고공직가치에봉사하는경우가많으므로이들을잠재적부패행위자로가정하는것은바람직하지않다. 101
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 우리나라행정은지속해서변화해왔으며부패한공직자가다수라고보기는어렵다. 따라서, 청렴한다수의공무원이그가치를지켜가는행정의모습을시민들에게보여주기위한정책을설계하고자하는것이청렴중심접근의정책이다. 둘째, 청렴중심정책의내용도부패를줄이는것뿐만아니라청렴을증진하기위한정책을중시해야한다. 부패를줄이기위한정책의한계편익보다는청렴을증대시키는한계편익이더클수있다. 다수의공무원이청렴하다면이들의만족도를높일수있는정책의편익이소수의부패한공직자를처벌함으로써얻을수있는정책의편익보다크다고할수있다. 또한, 청렴한공직사회를만들기위한노력은단순히부패를줄이는활동에국한되지않는다. 시민의신뢰를회복하고, 적극적인지지를얻어내고자하는활동, 공직가치를지속적으로발견하며이를지켜가려는활동등도청렴한공직사회를만들기위한노력의일종이다. 따라서, 부패와같은부정적인병리현상에초점을맞춘정책을운용하기보다는달성하고자하는바람직한상태를지향하는정책이바람직하다고할것이다. 예를들면부패행위자를적발하여기관의청렴도점수를감점하는것보다는, 청렴한공직자를발굴하여시민들에게알리고기관의청렴도점수를높여주는정책을청렴중심정책은선호한다. 셋째, 청렴중심정책은시민에의해정책성공여부가평가된다. 부패를줄이는정책은정부에대한부정적시각을갖지않게하는위생요인 (hygiene factor) 은될수있지만, 정부에대한긍정적시각을촉진하기는쉽지않다. 공직자의청렴수준을높이는활동은단지부정적행동을하지않는것에머무르지않고시민들이인정할수있는긍정적인활동을수행하는것을의미하기때문에청렴정책에대한평가는시민을중심으로이루어질수밖에없다. 예를들면청렴공무원추천제는시민에의해청렴한공무원을판단할수있도록하는접근방법이라고할것이다. 넷째, 뇌물과금품등제공중심의반부패정책의탈피이다. 우리나라의공무원징계에관한 2015년통계를보면부패관련사건을보면공금유용, 공금횡령, 금품등향응수수에의한징계는전체 2,518건중 228건으로 10% 에미치지않는것으로나타나고있다. 대부분징계는복무규정이나품위손상, 102
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 직무유기와같은행위와관련이있음을알수있다. 비록언론과정치인들은금품과관련된부패문제에민감하지만실질적으로더많은관심을기울여야하는것은공무원의공정한복무태도, 업무지시및예산사용의정당한사용같은행위라고볼수있다. 따라서청렴중심정책은금품과관련된행위를통제하는데정책의우선순위를두기보다는행정의투명성과책임성을확보하기위한활동에더관심을기울여야한다. 2) 제도도입을넘어서연계와심화로 부패연구에서흔히발견되는오해는반부패법이나독립적인반부패기구혹은반부패정책이부재하기때문에부패가만연하다는생각이다. 물론많은개발도상국은제대로된반부패시스템을갖추지못한경우가많다. 하지만적지않은나라에서는유사한반부패법과제도및정책을갖추고있음에도불구하고부패문제가심각한것으로나타나고있다. 부패가개인, 조직, 민간과공공, 그리고사회문화에걸쳐다양한요인에의해발생한다는점을고려한다면단일제도나정책만으로문제를해결할수없음은매우당연하다. 우리나라의반부패정책은매우광범위하다. 공직윤리를통한개인수준의통제, 부서, 부처수준의감찰기관에서의한내부통제, 행정절차에의한통제, 감사원의통제, 경찰및검찰등의사법기관에의한통제, 언론과시민사회에의한통제등매우다양하다. 청렴교육만해도각공공기관, 국민권익위, 학교, 언론등다양한주체에의해수행되고있다. 이정책과제도는특정유형의문제를해결하기위해도입되는경우가많고, 다른정책과연계되지않은채계획되고집행되는경우가많다. 그결과반부패정책이조직의경직성을심화시키고정책순응비용을높인다. 또한, 규제정책의성격을가진반부패정책은그효과성이의심되더라도폐지되지않고지속하는경향을보인다. 따라서, 새로운청렴이나반부패정책을만드는것못지않게기존의정책을종합하고, 조정하고, 연계성을강화하여정책효과성을높일수있는거시적정책평가가필요하다. 이러한평가가선행되지않은채새로운정책만추가하면 103
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 기대한효과를얻기힘들다. 따라서정부가바뀔때마다반부패정책을제시하는데초점을맞추는경향이있다. 하지만기존의반부패정책시스템을종합적으로점검한후불필요한정책을폐지 축소 통합하여기존정책효과성을높인후에새로운정책을도입하는것이바람직할수있다. 한편기존정책의발전적심화전략에많은관심을기울일필요가있다. 반부패정책은일시에그성과가나기쉽지않기때문에오랜시간에걸쳐정착되는경우가많다. 2016년도입된 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 도불완전한측면이많다. 따라서기존의정책을무의미하게반복적으로적용하기보다는어떻게발전적으로심화할것인가에대한고민을바탕으로정책이수정되어야한다. 청렴도측정조사의사례를보면이러한수정노력이지속되고있음을알수있다. 예를들어청렴도측정을위해설문문항을추가하기도하고제거하기도하면서 2002년부터청렴도조사의정확성은높아져왔다. 하지만단순히청렴도를측정하기보다는이조사결과를어떻게활용하여청렴수준을높일것인지에초점을맞추어청렴도조사를심화발전을시킬방안을고려해야한다. 3) 반부패기구도입 우리나라반부패정책과관련되어오랫동안쟁점이되어왔던것이독립적인반부패기구설립여부이다. 김대중정부에서부패방지법이통과되면서반부패관련정책을담당한독립적인반부패기구설립을위한노력이진행되었다. 하지만위원회형태의단일조직으로존재하다가, 이명박정부에정부조직개편결과소청심사기능과옴부즈맨기능, 반부패정책관련기능이결합된국민권익위가탄생하였다. 2008년부터현재까지국민권익위위원장이 2대위원장인이재오를제외하고는모두법률가출신이라는점은국민권익위가소청심사기능과처벌위주의반부패정책에경도되고있다는점을시사한다고해석할수있다. 이러한상황에서강력한독립적인반부패기구필요성을주장이증가하고있다. 하지만실제고민을해야할것은반부패기구자체가아니라, 반부패기구의 104
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 기능과역할, 신설조직의역량에대한고민이다. 앞에서지적하였듯이부정부패행위만에초점을맞춘다면이를예방, 적발, 처벌할수있도록부패사건수사권부여와같은문제가핵심쟁점이되겠지만, 청렴정책을적극적으로추진하는반부패기구설립에관심을둔다면독립적수사권보다는정책역량확보가더중요한문제가된다. 특히정치인들의부패를청렴정책의핵심방향으로설립한다면반부패기구에독립적인수사권부여는필수적이며, 정치적독립성을확보할수있는방향으로나아가야할것이다. 이와달리청렴중심정책추진을개별부처수준에서자율적으로수행할수있다면새로운반부패기구를도입할필요성은크지않을수있다. 4) 정부에서시민사회로, 통제에서자율성으로 우리나라의반부패정책은주로공공부문의부패에초점을맞추어왔다. 하지만공공부문의부패의상대방은시민과민간기업인경우가대부분이다. 공공부문은각종반부패정책을통해부패의통제가어느정도제도화되었지만, 민간기업의부정부패행위에대한통제장치는전적으로기업에의존하고있다. 그결과민간부패의수준이어느정도인지를파악하기도어렵고, 금품등의제공행위나불공정행위가만연하지만이에대한통제가제대로이루어지지못했다. 그결과아무리공공부문의부패가통제되더라도민간부문의부패가통제되지못하면사회전반의부패만연도에대한시민의인식은개선되기어렵고, 민간에서발생하는일이당연히정부에서도발생할것이라는잘못된인식을가질가능성이크다. 싱가포르를비롯한많은국가는반부패기구가공공부문뿐만아니라민간부문의부패를다루고있다. 예를들어미국해외부패방지법 (Foreign Corrupt Practices Act, FCPA) 의경우기업의뇌물제공행위에대해형법상처벌이외에도증권거래국 (SEC) 에의해처벌하고있다. 이때각기업이부패방지절차를제대로만들어놓고이를집행했는지가중요쟁점이된다. 즉반부패노력은점차정부차원에서민간기업차원의문제로확대되고있음을보여준다. 따라 105
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 서, 민간부문의부패를어떻게통제할것인지가중요한정책문제로대두되고있다. 민간부문의부패문제를해결하기위해부패행위가발생한민간기업의정부사업참여제한과같은강력한조치를취하는정책을도입하면정부가민간기업의반부패정책에직접개입을하지않으면서도자율적인반부패노력을유도할수있을것이다. 반부패정책은시민사회의협력없이는성공하기어렵다. 적지않은부패사건의적발이공익신고자의제보로가능해졌고, 시민사회와언론의감시역할이없다면부패의통제는더욱어렵게될것이다. 반부패정책의성공을위해서는민간부패에대한적절한통제가필요하며, 시민의청렴정책의지지가필수적이라고할것이다. 5) 정치부패 우리나라시민의정부에대한부패관련인식이부정적인가장큰이유중의하나는반복적으로제기되는고위공무원혹은정치인에의한부패사건이다. 정치부패는주로선거나조직관리를위한정치자금마련과관련되어발생하는경향을보여왔다. 선거공영제도입으로이런유형의정치부패가많이감소하였지만, 여전히정치인들의부패행위가적발되고있다. 이러한정치부패는정책이나행정시스템으로만해결하기어렵다. 또다른유형의정치부패는지역구민이나이해관계인의민원을부탁받아청탁알선하는행위이다. 이경우항상금품등이매개되는것은아니며정치인입장에서는민원인의의견을공무원에게전달하고공무원은이것을정치적압력으로판단하고일을처리하는예도많이발생하고있다. 정치부패를통제하기위해서정당내부에서정당공천방법을개선하고, 윤리위원회기능을강화하는내적통제방안부터, 국회의원의영리목적의겸직금지나이해충돌및로비에대한대처방안, 정치자금제도의개선과보완, 국회보좌관과정치인의부정행위감시시스템, 공직자재산변동관리, 사면법, 고위공직자수사전담기구의신설등에이르기까지다양한대안들이제시됐다. 정 106
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 치부패에대한통제는정치적의지가없이는불가능하므로현행국민권익위중심의반부패기구는제한적인역할을할수밖에없다. 또한, 정치부패를정치적목적에의해자의적으로통제하려는시도는반부패정책의정당성에의심을받게된다. 결국, 정치부패를통제를위해서는강력한정치적지지와권한을부여받은독립적반부패기구의필요성이크다고할수있다. 위에서제시한대안들은다른반부패정책과유사하게부패행위를줄이고자하는소극적접근 (low road approach) 이다. 이와달리청렴한고위공무원과정치인들을언론이적극적으로발굴하고이들이정치자금이나이해청탁혹은민원에서벗어날수있도록하는제도들을지속적으로마련하는적극적청렴정책 (high road approach) 이더욱필요하다고할것이다. 반부패정책은부패행위라는명확한정책대상이있다. 부패를넘어서청렴을증진시키는정책을추구하게되면, 정책모호성이발생되어부패통제를어렵게할가능성이있다는주장도가능하다. 즉청렴의개념인행정윤리의일반개념이기때문에반부패정책이나기구에서다룰수있는문제가아니라는관점이다. 그러나부패통제자체가목적이아니며궁극적인목적은청렴한행정이기때문에반부패정책은청렴정책으로전환하여개인부터정책, 행정시스템을종합적으로이해하는접근을필요하다. 이경우부패에만초점을맞춘다고하더라도실제로반부패정책은인사정책, 재정정책, 조직관리등과연관되어집행될수밖에없다. 궁극적으로반부패정책은행정관리와통합되어접근해야한다. 이런점에서청렴을중심으로공직윤리와행정책임접근이부패를중심으로한접근보다사회전체의공익을증진시키는데더바람직하다고할것이다. 107
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 제 4 절한국관료제권위주의에대한성찰 : 개발연대의 브리핑행정을중심으로 18) 1. 들어가는글 권위주의는서열과승진에대한집착과이에대한강박적인행태를설명하기위한개념으로, 계서적질서속에서윗사람이아랫사람에게아랫사람으로서의자세와태도를요구하는것 ( 윤견수, 2015: 18) 을의미한다. 권위주의문화아래서관료들은상관이나권력이강한자에게약하고부하나권력이약한자에게강한태도를취하게된다 ( 박동서, 1997: 51). 본절은개발연대로불리는박정희시대의행정을관통하는 브리핑행정 이라는개념을통해한국관료제의권위주의를성찰하는것을목적으로한다. 문화나심리등익숙한접근방법대신행정기술인브리핑에초점을맞춘것은, 권위주의를조직내구성원들과의상호작용을통해학습된결과 (Altemeyer, 1981, 1988, 1996) 이자동일한정체성을공유하는조직으로서관료제내부에서나타나는현상 (Duckitt, 1989, 1992) 으로바라보기때문이다. 본절은박정희시대에일상화되었던브리핑행정이오늘날관료제내의권위주의적문화가강화 유지되는데기여했다고본다. 브리핑이당시관료제내에통용되는행정기술이자관료의자질로받아들여지면서자연스럽게관료제안에서하향적이며연역적인관점을내재화시켰다. 이러한구조속에서공무원들은상부의권위에순응하고, 상관의입맛에맞는보고를하는것이성공으로이어진다는점을학습했기때문이다. 민주화와시장화로상징되는한국사회의변화에 18) 이글은 2012년한국행정학회동계학술대회에서발표된 박정희시대의관료제 : 계몽과동원 ( 윤견수 ) 의일부를, 공동저자박규성 ( 고려대 ) 과함께발전시키는과정의글입니다. 108
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 따라관료제에도분권적이며성과지향적인관리를위한시도가거듭되어왔지만, 오늘날관료제에서권위주의행정문화가지속되는것은브리핑행정의유산인것이다. 박정희시대행정은경제발전이라는지상목표아래구조화된각종계획을수립, 집행하는것을의미했으며, 각계획에는단계별로설정된목표와그목표를달성하기위한수단과기한이정해져있었다. 이런계획을수립, 집행하는과정이기획이고, 기획에따라설정된계획과그목표에따라현황과계획을일목요연하게보고하는행위가브리핑이다. 당시브리핑이행정기술이자관료의능력으로인식되는상황에서, 관료는실제현장보다는수치화된목표를달성하는데초점을맞추고브리핑의성공을좌우하는상관의눈치를보는데집중하게된다. 이러한과정속에서관료의사고방식내에권위주의와형식주의가내재화되었다는것이이글의주장이다. 글의순서는먼저브리핑이당시행정기술이나관료들의자질로자리잡게된배경이무엇인지당시관료제를구성한사람을중심으로박정희시대관료제의특징을정리한다. 이후질적자료분석을위한연구방법론을제시하고, 당시신문기사를바탕으로박정희시대브리핑행정을들여다본다. 그다음으로브리핑행정과권위주의, 형식주의와의관계를검토한다. 마지막으로는논의를요약하고함의를제시한다. 주장을뒷받침하기위해본절은박정희시대 (1961. 5.~1979. 10.) 에발간된신문기사디지털아카이브를대상으로문헌연구를수행하고, 추가로당시발간된정부자료와관료들의회고록등을검토하였다. 박정희시대 20여년에걸친대량의자료를분석하기위해 NVivo 11을보조적으로활용하였다. 109
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 2. 브리핑행정의기반 : 박정희시대관료제의특징 브리핑 (briefing) 은요점을중심으로간추린보고내지설명이나그런보고와설명을위한문서나모임을의미하며, 주로군대에서지휘관을위한작전이나상황설명에활용되어온의사소통기술이다. 그런데박정희시대를대표하는기술관료였던오원철은박정희시대를 브리핑행정시대 라고불러야할정도로브리핑의중요성이컸으며, 브리핑제도를이해하지않고는그시대의행정을이해할수가없다해도과언이아니라단언한다 ( 오원철, 2010). 그의말처럼관료제내부에서브리핑이광범위하게활용된이유는무엇보다당시군인들이관료제내부에대거유입되면서군에서활용되던브리핑이관료들의행정기술로받아들여졌던데서찾을수있다. 이한빈 (1967) 은 50년대를거치면서사회내주요세력으로대학을중심으로한지식인집단과한국전쟁이후근대화된군인집단이등장하고있다고분석했다. 그에따르면이들두집단은경제조사및기획제도에대한지식을가지고있었으며 5 16 군사정변이후공식적으로관료제안에들어와세력을형성하기시작했는데, 그예로대학졸업자가국 과장급에적극적으로진출하고관리기술을강조하던미군의전통을습득했던군출신들이서서히세력을형성하기시작했다는것을든다 ( 이한빈, 1967). 특히 1951년부터 1961년까지 6천여명의장교들이선발되어미국의여러군사학교에서리더십교육을받기위하여파견되었는데, 이과정을거치면서관리지식을가르치는군사학교제도가더강화되었다 ( 이한빈, 1969: 207-211). 군인들이관료제에유입된경로는크게두가지였다. 하나는 5.16 군사정변직후정변을주도한장교들이군사정부의고위직에임명된것이다. 정변직후 (1961.5.~1963.12.) 군사정부는공무원중상당수를병역기피자, 축첩자, 미필자, 부정행위자, 정치관여자등의이유로숙정하고그자리를젊은장교들로채웠다. 조석준 (1968) 에따르면, 당시공무원총원의약 10% 인 3,300여명의군인을공무원으로파견하고, 그로부터 2,3개월후 325명관리도파견했으며, 110
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 이것이공무원의세대교체효과를가져왔다는것이다. 또한당시중간관리층장교약 500명이연락단이라는이름으로각부처에파견하여장관비서실국장과과장으로임명되면서국가재건최고회의와의연락기능을수행하고 1962 년 3월까지 205명만군에복귀하였다. 많은군인들이그대로부처에남아있었던것이다. 1964년통계에따르면당시 2급이상공무원 590명중 22% 에달하는 132명이군사정부에의해임명되어제대한사람이었다. 다른하나는 유신사무관 으로불리던중간관리자로서, 유신이후사관학교출신장교들이대거실무자급인 5급사무관으로임용된것이다 ( 김미나, 2004). 유신사무관제도는 1976년 3월박정희의지시로만들어져 1987년까지지속되었는데, 정규사관학교출신의군장교들을소정의특채시험을통해 5급사무관으로채용하는것이었다. 여기에는군내부의인사적체를해소하여제2의쿠데타를예방하려는현실적인목적도있었지만, 군출신의젊은장교들을공직의중간관리자이상의공직에임용함으로써유신이후행정력확대를위한인재확보의목적도있었다. 군사정변직후의유입이주로고위직을대상으로했다면유신사무관제도는군인들이중간관리자까지들어오는길을만들어주었고, 결과적으로관료제에군대문화가정착 유지되는데큰영향을미쳤다. 군인관료와함께박정희시대에새롭게등장한집단은고등교육을받은기술관료였다. 이한빈 (1967) 에따르면 1965년당시중앙부처과장급간부약절반이 40세이하였고, 31~40세관료의약 73% 가대졸이상학력에이들중 30% 가해외교육훈련경험을갖고있었다. 또한 31~40 세관료중 1/4~1/5 가군출신이었으며이들은교육기관을통해관리에대한전문가적지식을보유하고있었다. 이처럼군인관료의유입과동시에민간출신관료들의연소화, 지성화가이루어졌던것이다. 특히군사정부는여느부처와달리경제기획원만은경제개발의선도기관으로서외부의간섭에서자유롭게독립적인기능을수행하도록보장하였다. 다른부처고위직에군출신관료를임명하는와중에도경제기획원만은업무의다양성을관료에대한유인으로유지하기위해예외로두었다 ( 조석준, 1968). 조석준은그근거로군사정부기간 (1961.5.16.~1963.12.31.) 동안나머지부처는대부분장군과대령급장교를장관으로임명했지만경제기획원, 재무부, 문교부, 111
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 공보처는민간출신이 4/5이었으며, 연락단으로파견되었다가잔류한군인관료가경제기획원, 법무부, 원자력원에는없었다는사실을들었다. 군인관료와기술관료라는두신흥세력외에박정희시대관료제를구성했던다른하나의세력은과거일제강점기시대의관료들이었다, 이들은식민지조선과만주국에서관료로일했다. 광복후이승만정권이면죄부를주었기때문에, 이들은해방이후중앙과지방의고위직관료로쉽게신분을바꿀수있었다. 당시전직이관료출신인사람들은대부분일제시대관리로간주해도무방할것이다. 예컨대 1971년경상남도행정조직을분석한연구에따르면일제강점기관료출신국장들이요직에있었고, 이들은일제강점기행정에대한향수를반상회조직을통해표현하고있었다 ( 조석준, 1971). 전문지식만가지고있으면일제강점기관료로일했던경력을크게문제삼지않았고, 나중에는그경력이세탁되기도했다. 예를들어 1963년민간인출신으로제3공화국첫내각의내무부장관에임명된엄민영을언론에서소개할때, 구주제대법과를나와일제때한때도 ( 道 ) 국장과군수를지낸인물로언급하기도하고 ( 경향신문, 1963.12.19.), 시카고대 대학원졸업, 고등문관시험합격, 경희대법과대학장으로소개하기도한다 ( 동아일보, 1963.12.13.). 동일한인물인데소개된경력은전혀달랐던것이다. 박정희시대관료제가군인관료, 기술관료, 일제강점기관료들로구성되었다면, 어떻게이질적인세집단간융합이가능했을까? 당시공무원제도를설계하고인력을충원하는임무가총무처에맡겨졌었는데, 초대총무처장관이석제와의면담결과를통해흥미로운사실을발견할수있다 ( 이병량 주경일 함요상, 2004). 첫째, 처음그가주력했던일은각부처에법제관을두고 2년남짓한기간동안조선총독부령등근간이되었던일제강점기시대법령들을한글로뜯어고치는작업이었다. 그런데우리나라현실에맞게정비하기보다일본것을그대로번역했기때문에일제강점기시대의법원칙이나해석에서크게달라진것이없었다. 여전히일본의영향력이대한민국의관료제를지배하고있었다는증거이며, 일제강점기시대관료출신들은이런법령들에친숙했을것이다. 둘째, 관료조직을정비하면서군의 TO(Table of Organization) 제도 112
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 를참고해부서별정원을결정하고, 발생하는결원만큼공개채용으로인원을선발하게하여공무원정원제도를확립하였다. 마찬가지로군에서사용하던인사고과시스템을정부에도입하고, 육군대학에서시행한문제은행방식을활용하여공직시험제도의공정성을확보하려하였다. 이런시도는군대에서이미시행하고있는것들이었기때문에군출신관료에게익숙한방식이었다. 셋째, 1963년 4월실적주의원칙에따른임용, 직위분류제도입, 인사관리기관설립, 소청심사제도도입등의조치를통해인사의독립성과공정성을보장하는내용으로 < 국가공무원법 > 을개정하였는데, 이과정에서공무원의정치적중립확보와신분보장을통한현대적직업공무원제도확립을기치로내세웠다 ( 경향신문, 1963.4.3.). 이는미국의인사행정제도를수입한것으로, 새로운지식인들에게공직에대한매력과자부심을갖게만드는중요한요인으로작용했을것이며, 아울러이들이전문가로서공직에유입되는길이열렸음을의미한다. 이렇게군사정부에의해만들어진제도들은당시관료제를구성한세집단인군인관료와기술관료, 일제강점기관료들에게아주낯선것만은아니었다. 제도가각집단을전적으로수용한것은아니었지만, 그렇다고어느한집단을특별히배척하지도않을만큼적정한수준에서운용되었다 ( 윤견수, 2012: 540). 세집단간융합이가능했던데에는제도적측면못지않게이들이일하는방식이크게다르지않았다는점도중요했다. 군출신관료들은작전계획등합리성에입각한계획을입안하고집행하는데익숙했으며, 일찍이미군을통해선진화된관리기술을전수받았고, 브리핑을통한업무수행에매우익숙했다. 기술관료역시그들이습득한관리기술과지식을바탕으로기술합리성에따라계획을수립하고추진하는일처리방식을받아들이는데큰문제가없었다. 일제강점기출신관료들역시품의 ( 稟議 ) 제도 19) 에익숙해있었기때문에, 수직적소통을통한의사결정과이에따른일사불란한업무수행에문제없이적응할수있었다. 19) 품의 ( 稟議 ) 제도 (ringi) 는말그대로 ( 상관의재가를얻기위해 ) 의논을드린다는의미로상관의결재를받기위해아래로부터위로각단계의승인을받으면서관련부서의합의를얻는제도를뜻한다. 품의제도의유래는정확하게확인되지않지만, 동아시아의가족주의, 집단주의의영향을받았다고인식하고있다 ( 조석준, 1984) 113
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 군출신최고통치자인박정희의리더십역시세집단에게쉽게받아들여졌을것이다. 박정희스스로일제강점기시대만주국의경험을가지고있는군인출신으로현실주의, 목적주의, 군수식경영에입각해국정을운영하였다. 박정희는현지점검과민정시찰을통해 일하는대통령 의이미지를유지하기위해노력했고, 월례경제동향회의나수출진흥확대회의등주요회의를정기적으로직접주재하는등실무를챙기는모습을보였다. 언론에서본박정희는의욕적인리더였으며, 왕성한정력으로많은난제들을과감하게풀어나간지도자였다 ( 경향신문, 1967.7.1.). 구체적인목표와계획을설정하고, 추진상황을확인 점검하는군지휘관스타일의박정희리더십은당시관료들이일하는방식과크게다르지않았다. 3. 연구방법론 박정희시대브리핑행정의의미와오늘날한국관료제에남긴유산을살펴보기위해이글이채택한자료는당시발간된신문기사다. 다양한매체중신문을선택한이유는당시관료제가어떻게작동하였으며, 관료들이어떻게브리핑행정에적응해나갔는지를설명하려는연구목적에가장적합한자료이기때문이다. 신문이라는매체를통해전달되는이야기는지식인들을통해재구성된당시사회상에대한지식이면서, 정부가기꺼이대중에공개를허락한내용이다. 또한, 오늘날과달리당시신문기사는사회전반에영향력을미치는주된언론매체로서기능했다는점을종합적으로고려한것이다. 자료검색을위한키워드는 브리핑, 기획, 차트, 보고 등을사용하였으며, 자료의범위는박정희시대로상징되는 1961년 5월 16일부터 1979년 10 월 26일까지로한정하였다. 네이버뉴스라이브러리에수록된경향신문, 동아일보, 매일경제신문기사중키워드와관련된기사를추출하여표집하였으나, 이과정에서해외에서발생한사건에대한기사나브리핑사실만을언급하는 114
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 단신기사, 그리고기자들을대상으로하는브리핑에대한기사들은제외하였다. 연구목적상브리핑이라는개념을관료제내부에서의의사소통수단으로제한할필요가있기때문이다. 이렇게표집된기사들은체계적인분석을위해신문명, 날짜, 제목을붙여 Excel 을통해정리하고, 질적자료분석소프트웨어인 NVivo 11로자료화하였는데, 연도별로표집된기사건수는아래 표 2-13 과같다. 표 2-13 일반직연도별기사건수 ( 단위 : 건 ) 구분 61* 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79* 합계경향신문 3 44 33 9 26 37 32 40 35 20 29 15 9 8 15 9 13 9 12 398 동아일보 6 40 22 12 21 21 22 48 24 15 21 12 6 10 2 - - 7 15 304 매일경제 - - - - - 26 39 41 43 46 36 19 23 13 21 19 28 20 30 404 합계 9 84 55 21 47 84 93 129102 81 86 46 38 31 38 28 41 36 57 1,106 *1961년은 5월 16일부터연말까지, 1979년은 1월 1일부터 10월 26일까지 * 출처 : 네이버뉴스라이브러리 http://dna.naver.com 의자료를기초로저자작성 ( 검색일, 2017.4.30.) 브리핑행정에대한신문기사수는 60년대중후반에가장많고박정희집권후기로갈수록그수가감소한다. 시간이지나면서브리핑행정관련기사수가감소하는이유는첫째, 브리핑이관료제내부의일상적인이벤트로인식되면서, 대통령연두순시등정례화된브리핑은여러건을하나의기사로병합보도하는경우가잦아졌다. 둘째, 집권후기로갈수록대통령의순시및시찰기사수가감소한다. 브리핑은순시 시찰에따라이루어지는경우가많았기때문에, 대통령의순시내지시찰횟수가줄었다는것은그만큼신문을통해보도되는브리핑의수가줄어든다는것을뜻한다. 한편신문종류별로비교하면경향신문과동아일보등종합지에비해상대적으로늦은창간에도불구하고매일경제의브리핑관련기사수가많은편인데, 경제지로서경제부처수준에서이루어지는브리핑을그만큼더상세하게보도하고있어서였기때문일것이다. 신문기사에더하여정부발간자료와관료들의회고록등을분석과정에서보조자료로활용하였다, 대중에대한정보전달을주된목적으로하는신문기 115
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 사의특징을감안하면, 브리핑이어떻게당시주된행정기술이자관료의자질로서활용되었는지를이해하는데부족한측면이있기때문이다. 원자료는연구자의내용분석을통해선택적으로코딩되었다. 내용의분석단위는신문기사중브리핑, 기획, 차트보고등브리핑행정과관련된내용이다. 코딩은주어진원자료에서브리핑행정이갖는의미를밝히기위한과정으로, 자료안에서브리핑행정과관련된다양한개념들을찾아코딩하였다. 코딩결과를바탕으로자료를읽어나가면서공통된속성을갖는개별코드들을묶어나갔으며, 이결과는 4장마지막에제시한 표 2-21 과같다. 자료들을코딩하고이를점차작은단위에서큰단위로묶어나가면서브리핑의도입 ( 원인 ), 상황 ( 맥락 ), 내용, 형식, 주체 ( 관료 ), 결과라는여섯가지의주요범주로요약할수있었다. 4절은이렇게도출된범주를중심으로브리핑행정의성격과유산을정리한결과다. 4. 박정희시대 브리핑행정 들여다보기 1) 브리핑행정의도입 ( 원인 ) 브리핑행정, 차트보고제라는말은 60년대군사정부가들어서면서등장한새로운개념이자, 동시에박정희시대행정을대표하는것이다 ( 윤견수, 2012: 540). 브리핑행정 차트보고제 등당시브리핑행정을지칭하는단어가 5.16 군사정변이후등장했고, 박정희사후전두환정권에서공식적으로사라졌기때문이다. 브리핑행정은 간결이란기능성의장점으로인해도입되었던차트보고제도이제그기능상의단점들때문에 20년만에퇴진하게되었다 ( 동아일보, 1982.7.20.) 는보도와같이박정희시대에만존재하는개념이되었다. 116
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 표 2-14 브리핑행정의도입 ( 원인 ) 구분 군사문화 근대화 사례 요즈음지방에는브리핑이라는용어가붐을이루고있다. 아마군사정부가들어서고군대내에서즐겨쓰는상황설명이라는것이그대로각행정기관의행정역량과기획성과를자랑하게되는데로이식된모양... ( 경향신문, 1962.2.19.)... 브리핑보드란도표와괘도가있어오는이가는이에게마을사정을한눈으로알게해준다. 더구나기획제도가엄해지고철저해지면서부터브리핑보드는재건기의총아로등장했다... ( 경향신문, 1962.2.19.) * 출처 : 저자작성 브리핑행정이라는개념이군사정변이후에야비로소신문기사에등장하는 20) 것은군사정변을통해군인관료들이관료제상층부를장악하면서군인관료들에게익숙했던브리핑이행정기술로수용되었기때문이다. 당시언론은 60년대신조어가운데하나가브리핑인데, 5.16 이후미국식행정운영을익혀온군인관료들은차트와브리핑에의한행정기술을보급했다. 말단관리마저차트를잘그리고브리핑에능숙하기때문에차트행정, 브리핑행정의효과를톡톡히얻었다 고묘사하여 ( 동아일보, 1969.12.20.), 브리핑이당시새롭게등장한개념이자군사문화의산물임을보여주고있다. 한편브리핑은행정의근대화를상징하는개념이기도했다. 당시언론에서바라보는군사정부의브리핑행정은 낡은행정질서, 체제, 습성을버리고능률과합리화를가져오는것으로 게으름이몸에밴관리들 과대비되는 것이었다 ( 경향신문, 1965.10.20.). 오재경공보부장관은 나는처음장관으로들어앉았을때정부의차트투성이에질렸어요, 그러나이제는차트없는보고에는아예상대도하지않게되었어요. 이건결국행정이체계화되었다는거예요 ( 동아일보, 1962.2.8.) 라고말했다. 당시이러한보도들은당시브리핑을행정의근대화또는체계화된행정력의상징으로인식했음을보여주는것이다. 20) 군사정변이전까지경향신문과동아일보에서행정부, 관료제와관련된브리핑을언급한기사는단한건도없었다. 117
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 2) 브리핑의상황 ( 맥락 ) 브리핑이어떻게활용되었는지상황내지맥락을살펴보면크게네가지로 요약된다. 신문기사에등장하는브리핑상황은크게정보전달, 정책검토, 확 인, 평가이다. 표 2-15 브리핑상황 ( 맥락 ) 구분정보전달정책검토확인평가 사례...26일이일요일인데도국 과장들을상황실에긴급소집해서하오2시부터 10시까지브리핑을청취하는등국고, 이재, 세관, 세제, 외환의현황파악에여념이없다 ( 경향신문, 1969.10.27.) 중학입시제를폐지한정부의 7.15단안은지난 13일밤박정희대통령이권문교를비롯관계관들을불러브리핑을들은후재가확정되었다고... ( 경향신문, 1968.7.16.) 대통령은중앙정부에서한결같이내세우고있는증산영농정책이지방당국에의해제대로옮겨지고있지않다는점과지방을뒷받침하는중앙의조치가운데많은미비점이있다는점을아울러지적하면서각면단위로나가서도에서작정한계획의실천도를하나하나체크하겠다... ( 경향신문, 1964.3.6.)... 내각기획조정실평가교수들을 2명씩교대로동반한것은도정현황을단시일내에종합적으로파악하겠다는김총리의의욕을나타낸것이라고볼수있다. ( 경향신문, 1971.7.17.a) * 출처 : 저자작성 브리핑의일차적인목적은상급자에게일목요연하게정보를전달하는것이다. 따라서브리핑은상황내지현황을파악하기위한정보전달의맥락에서활용되었다. 특히국무총리나장관등고위관료들은하급자로부터브리핑을받아현황을파악하고, 이를바탕으로대통령에대한초도업무보고브리핑을준비하는것이관례였다. 예컨대김종필국무총리의초도지방순시를다룬보도는총리가각도의지세인구, 산업분포, 행정구역등일반현황까지공부하는기분으로청취했다고전한다 ( 매일경제, 1971.7.17.). 다른예로박주병보사부장관은취임직후인터뷰에서기자가당시사회적으로민감한노동문제에 118
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 대하여질문하자아직노동문제에대한브리핑을받지못해잘모른다는이유를들며언급을회피하였다 ( 경향신문, 1963.12.26.). 이러한사례들은당시고위관료들이취임직후브리핑을통해업무현황을받는것이당연시되었음을보여주는것이다. 브리핑은정책이검토 확정되는자리이기도했다. 경제각의에계류되어미결상태에있던수출진흥종합시책은대통령에대한브리핑을통해검토 확정되었고 ( 동아일보, 1964.6.25.), 중학교입시제도폐지를담은 7.15 단안 은박정희대통령이문교부장관등관계자들의브리핑을듣고나서최종재가를내렸다 ( 경향신문, 1968.7.16.). 이처럼중요성을가지는주요정책들은대통령에대한브리핑을통해최종적으로확정되었다. 브리핑은중앙의시책이지방에얼마나잘수용되고있는지, 상급자에의해결정된사항이얼마나일선에잘전달되고있는지를확인하는수단이기도했다. 최고통치자인박정희가확인하는행정을강조하면서순시와시찰이빈번했고이과정에서브리핑이이루어졌다. 박정희는최고회의의장시절부터자신의시찰이농촌의실태파악과부흥책을모색하는데있음을강조했고, 직접군수의브리핑을들으면서농촌시설을살펴보았다 ( 경향신문, 1962.2.17.). 1969년 6 대대통령취임 2주년을즈음한신문기사는대통령이취임후 2년동안 366회의출장과 87만여 km의거리를다녀평균이틀에한번씩지방에나가있고, 하루약 40여km를다니는등대통령현지순시및시찰이많았다는점을강조한다 ( 경향신문, 1969.6.30.). 순시와시찰이많았다는것은그만큼브리핑이많았음을의미한다. 집권말기인 70년대말에이르면대통령순시, 시찰횟수가줄어들었으나, 여전히주요공사의기공 준공식에참석하고, 수해 한해등재해발생지역을순시하면서현황과대책에대한브리핑을직접받았다. 당시브리핑행정을이해하는데있어가장중요한측면은브리핑이하급자에대한평가로활용되었다는것이다. 당시신문기사중상당수는브리핑에대한상급자의평가를포함하고있었다. 예컨대김종필국무총리가 1971년지방순시에서경제과학심의위원과 4명의내각기획조정실평가교수들을교대로동반했던것은도정현황을종합적으로평가하겠다는의지표현으로받 119
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 아들여졌다 ( 경향신문, 1971.7.17.a). 김보현농림부장관은신임수산청장과산림청장으로부터업무브리핑을받았는데대조적인브리핑실력에서로를바꿔앉혀야한다는의견이나오기도했다 ( 경향신문, 1971.7.17.b). 이처럼브리핑은상급자의평가를의미했으며, 브리핑이일반화되었다는것은그만큼평가가일상적이었다는사실을보여준다. 브리핑이평가였다는사실은브리핑을치하나보상의의미로서도활용했었다는점에서도확인할수있다. 대통령이직접브리핑을청취함으로써한편으로는유공자를치하하고다른한편으로는자발적인경쟁을유도하였다. 1971 년이후대통령에대한월간경제동향보고회의에 새마을운동성공사례보고 가추가되면서성과를거둔우수새마을지도자나유공자, 군수, 이장등이직접대통령앞에서성공사례를보고하도록한것이대표적인사례다 ( 강광하 이영훈 최상오, 2008; 한승희 강태혁, 2014). 박정희대통령은당시 산림왕 임종국에게조림실적을직접브리핑받은후상금을수여하고 ( 경향신문, 1972.4.12.), 새마을훈장을받은새마을지도자의브리핑을청취한후환담을나누었다 ( 경향신문, 1976.7.13.; 1978.9.8.). 대통령앞에서직접브리핑한다는것은큰명예로받아들여졌다. 3) 브리핑의내용 브리핑기사를통해드러나는브리핑내용을유형화하면하급자로부터상급자에게현황과계획을보고하고현안에대하여건의하였으며, 상급자가하급자에대한지시와지적이이어지는것이일반적이었다. 간혹브리핑자리에서새로운아이디어가논의되기도하였다. 120
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 표 2-16 브리핑내용 상향 하향 기타 구분계획현황건의지시지적아이디어 사례... 이날서사장이보고한사업계획은서독, 영국등 6개국차관단으로부터 7억달러의차관을도입하여연산 5백만톤의제출공장을남해안일대에착공, 3년만에완공시켜...( 경향신문, 1972.3.20.) 경제기획원에서는혁명이후국내산업실태, 재정금융동향, 물가생산등전반에걸쳐실태및각종시책의진행상황을매주월요일최고회의에브리핑한후정부시책의유기적인파악과장기단기시책의효과감별및대응책강구에기여키로... ( 경향신문, 1961.9.5.)... 박대통령은김전남지사의건의에따라금년도수산개발계획의지원을위해소요자금부족액을추예안에반영시킬것이며... ( 경향신문, 1966.4.12.)... 이밖에박대통령은 10여개항목에달하는구체적인지시사항을들고이를강력히실천에옮기도록상공부에당부했다. 이지시사항은생활필수품을확보하여싼값으로국민에게공급하고... ( 경향신문, 1964.1.20.)... 끝에농업개발및지원자금계획에대한보고에이르러서는급기야 도대체당신이하는말은무슨이야기인지반도알아들을수없다 고따끔하게일침을가하고... ( 경향신문, 1969.1.15.)... 국산 1호기신고제라던지저명인사의가입적금사후관리철저, 반상회를통한교통사고안전의식제고, 체신종사원의정서순화운동전개, 재미교포과학자상담센터등이색아이디어가많이나왔다 ( 경향신문, 1979.2.10.) * 출처 : 저자작성 브리핑을통해하급자로부터상급자에게보고되는것은계획과현황이다. 브리핑을통해업무계획, 사업계획, 건설계획, 개발계획, 설립계획등다양한계획, 추진상황, 대책에대한보고가이루어졌다. 박정희시대의연례행사와도같았던대통령연두순시가대표적이다. 매년연초에경제기획원을필두로각부처장관은전년도실적과금년시책을보고했다. 박정희시대동안지속적으로이루어졌던월간경제동향회의나수출진흥확대회의역시경제현황과향후계획에대한브리핑이이루어지는대표적인자리였다 ( 한승희 강태혁, 2014). 브리핑을통해계획과현황이보고되었다는것은곧브리핑이사전에설정된 121
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 목표와수단에따른행위로기획과불가분의관계에있음을의미한다. 브리핑은상급자의권위를빌려다양한현안문제를해결할수있는기회였기때문에브리핑석상에서는다양한건의가이루어졌다. 대통령의도정시찰브리핑에서김보현전남지사는수산개발계획소요자금부족, 제분, 주정, 냉동등공장유치, 난청지구의해결, 광주목포지역수원지연내완공, 제방수문의보수등다수의건의를했고, 대통령은즉석에서이들문제를해결해주겠다고약속했다 ( 경향신문, 1966.4.12.). 전남 경남지역수해및복구상황을시찰하기위해순천및진주시청에들른박정희대통령은시장과군수의브리핑을청취하고나서건의사항및애로사항을즉석에서해결해주어관계공무원과주민들의사기를올려주었다 ( 경향신문, 1979.8.31.). 보고에는상급자의지시와지적이뒤따랐다. 예컨대 1964년상공부연두순시에서대통령은생필품저가공급, 정찰제장려, 국제시장개척연구, 고무신에대한고무배정률확대, 비누가격인하, 민간업자에대한빠른봉사, 중소기업지도육성, 물가앙등, 수출목표달성, 어민에대한유류직매방안등 10여개항목에달하는구체적인지시를하였다 ( 경향신문, 1964.1.20.). 보고사항이상급자의기준을충족하지못하는경우에는이에따른지적과질책이뒤따랐다. 1969년농림부연두순시브리핑에서대통령은무슨이야기인지반도알아들을수없다며일침을가하고농협, 수협, 사련, 산련등산하책임자들이지금까지무엇을했는지알수없다고강하게경고하기도했다 ( 경향신문, 1969.1.15.). 이런지적은부처와소속공무원들의기강을바로잡는일종의군기잡기로비추어졌을것이다. 간혹브리핑자리를통해새로운아이디어가제시되기도했다. 외국행정제도를시찰하고돌아온서일교총무처장관은홍콩의관광정보센터와업소를연동하는새로운관광행정제도를보고하고대통령의칭찬을받았고 ( 경향신문, 1972.6.29.), 신관섭전매청장은인삼담배를만들어동남아에수출하겠다고보고해수출에관심이많았던대통령의격려를받았다 ( 경향신문, 1967.1.7.). 1979년연두순시에서각부처는국산 1호기신고제, 저명인사의가입적금사후관리철저, 재미교포과학자상담센터설치, 체신종사원의정서순화운동전개 122
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 등의이색아이디어를보고하고, 대통령은반상회에서관계공무원이주부들에 게직접기술시범을보인다는아이디어를제시하기도했다 ( 경향신문, 1979.2.10.). 4) 브리핑의형식 연두순시, 월례경제동향보고, 수출진흥확대회의에서의브리핑처럼정례화된경우를제외하면브리핑은대부분상급자의순시또는시찰과함께이루어졌는데, 예고없이이루어지는경우도많았다. 브리핑은군대식의경직된분위기로긴장된자세로임했으며, 관례에어긋나지않을것을요구받았지만, 슬라이드와차트, 영화등다양한보고수단이활용되어보고효과를높이고자하였으며, 브리핑전에장기간에걸쳐높은수준의준비와예행연습이수반되는것이보통이었다. 표 2-17 브리핑형식 구분시기수단연습태도 사례 매월초경제기획원에서열리는월간경제동향브리핑은여당수뇌를비롯경제각부와관계기관담당자가모두참석하여...( 경향신문, 1967.6.28.) 박정희의장은 24 일광주에서특별전용차편으로상경하는도중예고없이김제역에서하차하여낮 1 시 10 분합승으로김제군청에들러집무상황을시찰하고김윤철군수로부터군정에대한브리핑을들었다... ( 경향신문, 1963.5.25.)... 천연색영화를먼저상영해놓고브리핑하는것은경남의경우이고, 브리핑자료를널찍한판자에붙여놓고회전식으로하는곳이있는가하면... ( 경향신문, 1967.2.8) 각부는대통령에게보고를끝낼때마다독특한캐치프레이즈를내걸었는데소비자는절약, 기업가는합리화, 정부는능률 ( 경제기획원 ), 국내자원개발, 쌀 3 천만석돌파 ( 농수산부 )... ( 경향신문, 1975.2.1.)... 고재일장관은연두순시를처음겪어보기때문에브리핑 4,5 일전부터일일이자료의자구를직접체크하고 3,4 회에걸친보고연습을해보는등... ( 경향신문, 1979.2.6.)... 첫브리핑에모사무관이남방샤쓰바람으로들어왔다고조청장자신이이름을묻고적어온순한청장으로만보았던사람은질겁을하기도 ( 경향신문, 1971.6.26.). * 출처 : 저자작성 123
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 박정희시대의연례행사와같았던대통령연두순시는정례화된브리핑의대표적인사례다. 연두순시를통해대통령은각부처장관으로부터현황과당해연도업무계획을보고받고지시를내렸다. 중앙부처브리핑이끝나면지방관서브리핑으로이어진다. 대통령이직접각시 도를순시했는데, 시장과도지사가각각시정과도정현황과함께주요시책에대하여보고하고대통령으로부터지시를받았다. 각부처의연두순시는전년도말부터준비가시작되어보고는 1월중에마무리되었으며, 지방관서에대한순시는보통 2월중 하순까지계속되는것이보통이었다. 21) 정례화된브리핑을제외하면브리핑은대부분상급자의순시와시찰과함께이루어졌다. 박정희스스로확인행정을강조하면서순시와시찰이빈번했는데, 종종불시에이루어지는경우도많아관료들을긴장하게만들었다. 박정희의장의전남순시당시송호림전남지사는곡성군내모범부락을시찰할것을종용하였으나, 모범부락에이르기전면사무소를급습했다 ( 경향신문, 1963.7.10.). 박정희대통령은충청남도연두순시후예고없이중앙공무원교육원을시찰하여현황과계획에대한브리핑을받았으며 ( 경향신문, 1978.2.16.), 예고없는순시와브리핑은대통령만그랬던것이아니다. 고재일국세청장은순시일정을사전에발표하지않고불시에방문, 일선담당자들을초긴장상태로만들었으며 ( 경향신문, 1975.3.18.), 김수학국세청장은느닷없이서울, 중부, 대전청과교육원을순시하고브리핑을받아일선직원들을긴장시켰다 ( 매일경제, 1979.1.15.). 브리핑은 기억력좋은사람이나지역의장이마을의상황을줄줄브리핑하고, 도표에나타난항목을다른사람이또박또박가리키는 ( 경향신문, 1962.2.19.) 식으로군대문화를답습한엄숙하고경직된분위기에서이루어졌다. 이렇게경직된 21) 대통령연두순시가정례화된브리핑의대표적인사례이었음은브리핑관련기사건수를월별로비교했을때, 대통령연두순시가이루어지는 1 월및 2 월에보도된기사수가월등히많다는것에서도알수있다. < 경향신문월별기사건수 ( 건 )> 월 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 계 건수 80 69 28 27 27 31 39 23 31 13 14 16 398 124
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 분위기로브리핑이진행되었던것은브리핑자체가군사문화에서비롯된것인데다보고받는사람역시대부분군출신이었기때문에절도있는태도가선호되었기때문이다. 경직된분위기속에서도상급자의눈에들기위하여다양한보고수단이활용되었다. 예컨대대통령연두순시에서각부처는제각기아이디어를짜내다양한보조방법을동원했는데, 이는대통령의눈에들기위한경쟁이기도했다. 1975년연두순시에서경제기획원과재무부, 농수산부는브리핑후별도의슬라이드로시책내용을설명했고, 농수산부는회의장에개량종자성장과정을전시하고고구마등으로만든대용식품을진열했으며, 상공부는영화를상영하여대통령이광부들의처우개선책을마련하도록지시하는성과를거두기도했다 ( 경향신문, 1975.2.1.). 70년대말대통령연두보고에는각부처별로캐치프레이즈가유행했다. 1978년에는 1천억달러에의도전 전진하는교육, 공부하는학원, 긍지높은국민, 5백억달러수출준비는지금부터 ( 경향신문, 1978.2.4.), 79년에는 건강하고늠름한국민, 전국민의과학화 등해당부처의주요계획목표를담은슬로건이제시되었다 ( 경향신문, 1979.2.10.). 브리핑준비를위해서는상당한기간동안많은노력이필요했고예행연습이수반되는것이보통이었다. 황산덕문교부장관은브리핑차트에맞춰짠자료를익히고미심쩍은대목은관계실 국장을불러일일이설명을들어보완하는등취임후첫브리핑에서만점을받기위해세심한주의를기울였다 ( 경향신문, 1977.1.19.). 고재일건설부장관은첫연두순시를준비하면서브리핑 4,5일전부터자료의자구를직접체크하고보고연습을 3,4 회해보는등세심하게준비했다 ( 경향신문, 1979.2.6.). 윤주영문공부장관은독자이기때문에노모를모셔야할처지인데모친이사경을헤맨다는연락에도브리핑준비에열중하다연두순시브리핑을마치고서야겨우임종을지킬수있었다 ( 경향신문, 1972.1.18.). 대통령에대한브리핑만그랬던것은아니다. 신임경제기획원장관에대한브리핑을준비하기위해경제기획원기획국직원들은새해연초의휴무에대해서는체념하여아예약속을하지않기도했다 ( 동아일보, 1978.12.29.). 건설부간부는신임장관에게브리핑할자료를만들기위해연휴에도출근해야겠다말 125
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 했고 ( 매일경제, 1978.12.25.), 이두희증권거래소이사장은김원기재무부장관의연두순시에대비하여업무브리핑준비는물론신축공사장시찰에대비하여공사현장의환경정리를지시하기까지했다 ( 매일경제, 1979.2.5.). 이처럼브리핑준비에많은노력이들어갔던것은브리핑이곧평가였던만큼그결과에정책과사업의성패가달려있었으며, 동시에브리핑실력이관료를판단하는중요한자질요건이었기때문이다. 5) 브리핑주체로서관료 : 출세의발판이자관료의자질 브리핑실력은관료의능력을판단하는기준이자, 승진을결정하는평가항목이기도했기때문에당시관료들은브리핑요령을익히느라바빴다. 군사정부초기에는차트작성을제대로못해근무태만으로담당과장이사표를내야했던경우도있었다 ( 경향신문, 1962.2.19.). 70년대중반에도순시중대통령이지위고하를막론하고업무현황에대해질문하기때문에, 현황파악은물론이거니와브리핑요령을익히는데고심한다는보도가나오기도했다 ( 경향신문, 1975.3.18.). 표 2-18 브리핑주체 ( 관료 ) 구분 출세한관료 인사의기준 사례 경제기획원기획관리실장으로있으면서약 3년반동안대통령에게월간경제동향브리핑을잘해건설부차관으로발탁된것은그의이런실력을증명하는것...( 동아일보, 1979.1.11.) 신임고재일청장이계장급이상간부들을한사람씩모두불러브리핑을통해인물평가를하고있으며이에따라인사이동을하겠다는인사방침을밝혔기때문...( 경향신문, 1971.7.3.) * 출처 : 저자작성 반면브리핑만잘하면, 그리고브리핑실력이운좋게눈에띄면대부분출 세를했다. 당시대통령의눈에띄어발탁되어출세한관료들을소개하는기사 126
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 들은대부분브리핑실력에서그이유를찾는다. 김현옥에이어신임서울시장이된양탁식은대통령앞에서명브리핑실력을뽐내어내무부기획관리실장당시박대통령이직접철도청장으로픽업했다는에피소드를남겼다 ( 동아일보, 1970.4.17.). 새마을운동을본격적으로시작할무렵김보현이농림장관이될수있었던이유역시도백들가운데가장차분하기도했지만그가브리핑의명수였기때문이다 ( 매일경제, 1970.12.21.). 청와대경제수석이된서석준은명석한판단력을지닌정통관료이자브리핑의명수였고 ( 매일경제, 1979. 1.11.), 이규현문공부장관은논리정연하며브리핑의명수였다 ( 매일경제, 1979.12.15.). 이후여당의중진의원까지되었던황병태가일개경제기획원과장신분으로대통령과독대를할수있었던이유는장기영부총리의신임을받고국장이해야했던브리핑을대신한후부터였다 ( 황병태, 2011). 브리핑능력은고위관료의출세의발판에서그친것이아니라공무원의자질요건으로인식되었고, 인사의기준으로까지활용되었다. 고재일조달청장은 3 백여명에이르는대규모내부인사를단행하면서직접경험한브리핑실력을인사의중요한기준으로삼아 인사명수 라는관록을다시한번과시하였다 ( 매일경제, 1970.3.3.). 반대로상공부국장급들대부분이브리핑에서주요정책과관련된수치를제대로암기하고있지못해 숫자에어두운상공관리 라는빈축을사기도했다 ( 매일경제, 1970.9.15.). 이러한사례들은고위직뿐만아니라중 하위직관료의자질요건으로브리핑실력이중요하게고려되었으며, 인사기준으로받아들여졌다는것이다. 22) 6) 브리핑행정의결과 : 권위주의와형식주의 22) 정부관료제를답습한기업조직에서도엔지니어링사고와브리핑능력은중요한역량으로받아들여졌다. 신문기사속의민간엘리트들중대표적인예로신봉식전경련이사는외국어에능통하고재정금융이론에밝았으며브리핑의명수였으며 ( 매일경제, 1977.5.25.), 강대호제일은행이사역시브리핑명수로서유능한인물로인정받았다 ( 매일경제, 1975.5.21.). 이처럼브리핑능력은기업내부의인사기준으로도중요하게고려되었다. 127
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 브리핑행정에대한비판은박정희시대당시부터존재했다. 브리핑을행정의근대화와체계화로받아들이던군사정부시절부터이미 차트는눈에환각을일으키고브리핑은말재주있는자가행정을지배하는폐단을가져오기때문에차트행정과브리핑행정을시정해야한다 ( 경향신문, 1963.3.1.) 는경계의말들이있었다. 공무원들은브리핑때문에못해먹겠다고비명을질렀고 ( 경향신문, 1965.10.20.), 사회적으로도브리핑이공허한숫자로메워진채몇몇집권층의자기만족에만봉사하고있다 ( 경향신문, 1966.5.16.) 는등비판이거셌다. 공화당중앙상위에서김익준은혁명정부를망친것이 ABC(A는군대, B는브리핑, C는차트의약자 ) 라고비판해군출신들로부터맹공을받기도했다 ( 동아일보, 1969.12.20.). 표 2-19 브리핑행정의결과 권위주의형식주의 구분일방주의 표경주의 ( 상관눈치보기 ) 현실과의괴리답습낭비획일주의 사례... 이들의윤곽은대통령머릿속에들어가있기때문에주먹구구식건의는그자리에서묵살된다 ( 경향신문, 1966.5.30.).... 그러나각계로부터의의견청취보다는재무당국의세제개혁안에대한브리핑적성격만이강하게부각되었고... ( 경향신문, 1967.8.23.)... 브리핑표 ( 表 ) 와상사에대한아첨 ( 敬 ) 을두고 표경주의 라는말이있는데... ( 경향신문, 1972.2.8.) 맹목적인계획수행에서오는피상적인성과와관민간의유리...( 경향신문, 1962.2.19.)... 사업계획이오랫동안되풀이해온형식적이고단순반복적인타성을벗어나지못했다고지적하고...( 매일경제, 1978.1.25.)... 브리핑차트작성에소요되는노력에비해활용이여의치못하기때문에...( 매일경제, 1971.3.11.) 브리핑내용이천편일률로규격화되고사업성격도지역적특수성을찾기힘들었으며... ( 경향신문, 1971.2.20.). * 출처 : 저자작성 128
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 브리핑이권위적인성격을가졌다는것은브리핑과관련된기사중상당수가관주도의일방주의를지적하고있는데서드러난다. 특히민간인을참석시킨브리핑에서이러한경향이두드러지는데, 세제개혁안을설명하기위해언론계및학계대표들이참석한브리핑에서재무부는일방적인설명으로일관했고, 정부안이손질없이통과되어도무방하다는인식을강화시키는데활용하였다 ( 경향신문, 1967.8.23.). 국회에대한정부측의일방적인브리핑과이에대한국회의원들의불만들이이어졌던것도비슷한맥락이다. 브리핑은상관을위한보고였고, 보고받는사람에게성패가달려있었다는점에서상관의눈에들기위한아첨과아부로이어지기마련이다. 당시언론은이러한경향을브리핑표 ( 表 ) 와상사에대한아첨 ( 敬 ) 을합쳐 표경주의 ( 表敬主意 ) 라는조어로비판했다 ( 경향신문, 1972.2.8.). 유기춘문교부장관은대통령에대한브리핑자리에서 천학비재 ( 淺學卑才 ) 한소치로각하의뜻을받들지못해부끄럽게생각합니다. 둔마 ( 鈍馬 ) 와같은소직 ( 小職 ) 에게계속채찍질을나려주시길복망 ( 伏望 ) 하옵니다 면서고개를숙였다 ( 경향신문, 1975.2.8.). 구자춘서울시장의연두순시브리핑에서, C출장소의소장은건설중인교량에시장의이름을따서명명하겠다는말로아부했다가오히려꾸중을들었다 ( 경향신문, 1976.2.7.). 브리핑행정이가져온다른문제는형식주의, 즉현장이아닌문서중심의행정이다 ( 윤견수, 2012: 543). 중앙부처는브리핑때가되면브리핑이란명목으로국장들이거의대부분의시간을장관실에머물러있고, 브리핑하나를하기위해전국의직원들이법석을떨며글자하나까지신경을써야하기때문에, 브리핑행정을위해실제행정의공백이생길수밖에없는것이다 ( 매일경제, 1971.3.11.). 국세청장의지방순시계획이발표되자일선관서들은본연의세정업무보다브리핑차트작성에열띤경쟁을벌였다 ( 매일경제, 1973.3.23.). 취임한지얼마안되는도지사가브리핑을준비할경우브리핑방식이시나리오나교과서를낭독하듯술술읽어나가는식이라현황차트와브리핑내용이엇갈리는촌극을벌이고, 각도는브리핑쇼를하듯브리핑차트작성에신경을써경쟁적으로총천연색도표등겉모습을꾸미는데바빠자연스럽게전시행정이될수밖에없었다 ( 매일경제, 1971.7.17.). 129
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 경쟁적으로브리핑차트를작성하는데서발생하는낭비도만만치않았다. 행정개혁위원회에서는지시명령통제과정에서브리핑이과다하고, 작성에소요되는노력에비해활용이여의치못하기때문에개선해야한다고건의했고, 심지어내무부에서는정부의종이절약시책을이유로외부시찰용을제외한모든브리핑차트작성을금지하기까지했다 ( 경향신문, 1974.3.13.). 필요이상의차트제실시로인하여시간과정력의낭비를초래하였고, 무절제한지시와형식적인보고, 허위자료에의한통계의부정확성등실체없는탁상보고경향이많았다는것이다 ( 동아일보, 1962.6.8.). 5공화국들어전두환의지시로브리핑행정이공식적으로정부에서사라졌음을알리는아래기사는브리핑행정의폐해를분명하게보여준다. 행정에있어서의차트보고제가당초상사용이었다는점에서국민봉사보다는상부의눈치를살피는눈치행정을부채질했고차트의필수요건인간결성또는도식화가요령주의편의주의또는전시위주의형식주의행정행태로잘못표출됐다. 또차렷자세의절도있는차트브리핑행태가공무원사회의경직성을심화시키는한요인이되기도하였다. 뿐만아니라차트브리핑이빈번해짐에따라각부처는차트작성을위한차트사까지가외로고용해야하는낭비를초래하기까지했다 ( 동아일보, 1982.7.20.). 권위주의와형식주의가결합되면획일주의로발전한다. 획일주의는관료제를최고통치자 1인의의지에복종하는단일한집단으로만들어최고통치자를제외한모든사람을규제한다. 박정희사후최규하가대통령으로취임한이후있었던초도순시에서김옥길문교부장관은당시관례였던시나리오작성과브리핑차트준비없이간략하게보고하려고했다. 하지만청와대에서는차트규격에서부터시나리오작성방법등이전부처에통일되게짜여있는데문교부만준비하지않는것은받아들일수없다고거절해문교부는뒤늦게종전의방식대로준비하느라부산을떨게되었다 ( 경향신문 1980.2.8.). 장관역시브리핑행정의획일주의로부터자유로울수없었던것이다. 130
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 5. 브리핑행정의유산 : 권위주의와형식주의의강화 1) 브리핑행정과권위주의 그동안권위주의연구는주로행정문화의측면에서논의되어왔다. 한국의행정문화중대표적인속성인권위주의문화와이로인한역기능인권력추구와남용, 엘리트주의는중앙집권적인역사를가지고있는한국문화가개인의심리를통해발현된것이라는설명이다. 김봉식 (1968), 윤우곤 (1975), 백완기 (1975) 등초기행정문화연구들은관료제내권위주의를한국인의의식구조와가치관등심리적요소를중심으로설명했었다. 반면박천오 (1990), 김호정 (1994), 이환범 이수창 박세정 (2005), 고현경 박현신 김근세 (2007) 등후기연구들은개인적특성이나사회문화의영향으로단순히설명하기보다는구조적산물이라는점을지적한다. 이러한관점에서는권위주의는제도와상황아래학습의결과를통해강화되거나약화될수있는개념이다. 개발연대브리핑행정은크게두가지구조적측면에서권위주의를강화시켰다. 첫째, 브리핑행정은연역적인사고방식을관료제내부에학습시켰다. 좋은브리핑은공학적접근방식을바탕으로한다. 공학적접근방식은현장에서접하는문제를해결하는것이아니라, 건축가가건물을짓는것과같이특정한미래의상태를미리상정하고, 단계별실행방안을마련하여체계적으로구현하는것을뜻한다 ( 오원철, 2002). 오원철 (2010: 603) 은복잡한경제문제를해결하는데사용되는공학적접근방식을 엔지니어링접근 (Engineering Approach) 이라말하고, 여기에는계획의청사진과구체적비전, 연차별시행계획이포함되어야한다고말했다. 결국브리핑행정이상정하는이상적인관료는작전을수행하는군인과마찬가지로시간을관리하고물자를동원하며인력을배치하는엔지니어링사고를내재화한엘리트를의미하며, 엔지니어링사고체계가출세의전형이었음을뜻한다 ( 윤견수, 2012: 542). 그런데당시 AID의기술훈련계획으로공학적사고훈련을받은과학기술, 재정, 금융, 조세, 경제정책전문가가 1953~76 131
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 년사이 4천여명에달했다. 브리핑행정에맞는기획과관리지식을갖춘사람이충분히존재했고, 이들은군대문화로유입된브리핑기술과결합하여한층세련된엔지니어링사고를형성해나갔던것이다 ( 윤견수, 2012: 541). 둘째, 관료들은상급자의권위를이용하는것이성공과직결된다는점을체험하게되면서권위주의를내재화했다. 한정된자원이최고통치자에의해권위적으로분배되는상황에서성공적인브리핑은사업의성공과개인의출세로연결되었다. 당시각부처의주요정책사업은국 과장급에서안을만들고장관의결재를거친이후대통령브리핑을통해재가를받아확정되는데, 일단대통령의재가를받은사업은대통령관심사업으로서사업완성에있어필요한다년간의재원을일시에확보할수있었기때문에 목돈사업 으로불렸다. 제한된자원을차지하기위한부처간경쟁속에서최고통치자의관심은자원배분에있어서절대적인우선순위였고, 사업의성공을담보하는것이었다. 반면실패한브리핑은사업의성격자체를바꾸어놓기도했다. 과학기술처에의해추진되었던대덕연구학원도시사업은브리핑실패를계기로연구단지사업으로축소되었고청와대비서실에의해사업이 난도질 되었다 ( 전상근, 2010: 227-228). 구자춘서울시장의일선구청업무순시때브리핑차트의내용과전혀다른내용을보고한한구청장의경우, 주민숙원사업을해결하기위해서울시로부터마땅히받아야할재원을받지못하여멍청한구청장을목민관으로모신덕택이라는비아냥거림을들어야만했다 ( 경향신문, 1976.2.7.). 이미군사정부시절부터 중앙에서말단부락에이르기까지확고한기획하에실시하고그결과를심사분석하여진행상황을확인하는것을의미하는것이차트행정의성과 ( 동아일보, 1963.6.17.) 라고했을정도로심사와평가는브리핑행정속에서일상화되어있었다. 이런구조적상황에서관료들은현장의문제해결보다는상급자를위한브리핑에집중하였고, 엔지니어링사고가관료제내부에깊숙이뿌리내렸다. 권위주의는브리핑형식에서도드러난다. 브리핑은상관의취향에맞추어듣기좋은문구와멋있는낱말로채워졌고, 대부분의상급자가군출신이었던만큼군대식보고가일반적이었으며, 철저하게상관의편의에맞추어졌다. 이 132
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 미군사정변직후부터군인장관의입맛에맞게군대식의차트로만들어보고했던것이다 ( 전상근, 2010: 162). 대표적인사례로대통령연두순시브리핑은이미전년도 11월부터각부처의차관과기획관리실장을중심으로준비되기시작했고, 연말이전에골격과시나리오를작성해청와대관계비서관의검열을받았다. 대통령의연두순시일자와장소는사전에통보되는것이아니라보고일에임박해공개되었기때문에, 각부처는연초에언제라도브리핑을할수있는준비가갖추어져있어야했다 ( 전상근, 2010: 199). 구자춘서울시장은대통령브리핑을위한차트를 14행에맞추어준비하였는데, 이는한면에 14행을초과하면조밀해보이고, 12행이나 13행이면엉성해보인다는것이이유였다. 차트한장은 1분동안설명하고, 차트의매수는 40장으로차트당 1분씩총 40분동안브리핑이당시관례였데, 40분이안되면성의가없어보이고 40분이넘으면지루하다는이유에서였다 ( 손정목, 1996: 104-105). 브리핑이가지고있는권위주의적성격이강화되는모습은신문기사속에등장하는기사에포함된브리핑의성격이점차상급자중심으로변화한다는점에서도확인할수있다. 아래 표 2-20 은박정희시대경향신문 23) 기사를군정기 (1961~63년), 3공화국 (1964~72년), 4공화국 (1973~79년) 의세시기로구분해브리핑행정의내용과결과범주를포함하는신문기사수를비교한것이다. 23) 분석대상인세신문중경향신문기사를특정한것은박정희시대 20여년동안, 경향신문만이중단없이발간되었기때문이다. 동아일보는 1976, 77년에표집된기사가없으며, 매일경제의경우 1965년창간되어 1966년부터분석대상에포함된다. 133
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 표 2-20 시기별범주비교 ( 단위 : 건 ) 범주 군정기 (1961~1963) 3 공화국 (1964~1972) 4 공화국 (1973~1979) 내용 상향 ( 아랫사람-> 윗사람 ) 하향 ( 윗사람-> 아랫사람 ) 현황 19 48 24 계획 19 55 32 건의 6 16 6 지시 2 72 45 지적 0 13 7 결과 권위주의 5 17 16 형식주의 25 52 17 해당기간의전체기사수 ( 건 ) 80 243 75 * 출처 : 저자작성 브리핑내용을중심으로살펴보면상급자에서하급자로의지시내지지적사항을담고있는기사가군정기 80건중 2건 (2.5%) 에서 3공화국 243건중 85 건 (35%), 유신이후 75건중 52건 (69.3%) 으로그비중이급격하게증가한다. 집권후반기로갈수록브리핑에대한보도내용이상급자 ( 박정희 ) 의지시와지적, 평가를중심으로하고있음을보여주는것이다. 마찬가지로같은기간동안권위주의와관련된범주를담고있는신문기사도각각군정기 6.3%(5건 ), 3공화국 7%(17건 ), 유신이후 21.3%(16건 ) 으로점차증가하는것도브리핑의권위주의적성격이강화되었음을시사한다. 2) 권위주의와형식주의 권위주의와형식주의는동떨어진개념이아니다. 관료가상관을위한브리핑차트상수치를올리는것에만족하면, 목표달성을위한각종조치는현실에접근하지못하고권위를앞세우게된다 ( 매일경제, 1979.5.9.). 계수에쫓겨무리한목표를잡아놓고이를채워보려는관의강행군탓에계수상의실적과실 134
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 제실적이달라진다 ( 경향신문, 1962.2.19.). 그런데당시에는무리한목표설정에이은목표의조기달성과초과달성이일상적이었고, 따라서무모한목표설정은부정적인것이아니라미덕으로까지받아들여졌다. 형식주의는제도와현실간차이가존재하는상태를의미한다 ( 이종범, 1986). 행정학에서는주로형식주의를관료제의역기능과관련하여이해해왔다. 일찍이 Merton(1957) 은형식주의를설명하면서, 경력을중시하는관료제의특성상규칙에의순응을요구하지만변화된상황에대처하여조직의목표를달성하기보다는기존에훈련된행동과절차를따를것을요구하는과잉동조 (overconformity) 현상을그원인으로지적했었다. 정홍익 (1981) 은 Merton 의지적을기반으로형식주의를다양한조직상황에직면한구성원의적응행동의일환으로바라보면서, 형식주의를설명함에있어서개인차원보다는구조적변수에초점을맞추어야한다고주장했다. 레드테이프 (red-tape) 는이처럼관료제내과도한형식주의를의미하는개념이다. 번문욕례 ( 繁文縟禮 ) 로번역되기도하는레드테이프는 기능적으로유효하지않지만조직에준수할부담을주는규칙, 규제, 절차등 을뜻하며 (Bozeman, 1993: 283), 대체로개혁되어야할관료제의비효율성이나이를야기하는과도한구조적제약으로여겨져왔다. Rainey, Pandey & Bozeman(1995) 은, 레드테이프의발생원인에대한기존논의들을세가지가설로정리했다. 첫째, 목표모호성가설 (goal ambiguity hypothesis) 로공공조직의목표와성과에존재하는모호성때문에결과대신투입과집행과정에서구체적인규정과절차를준수하도록강조하면서레드테이프가나타난다. 둘째, 불안감가설 (insecurity hypothesis) 로공공조직관리자들이자신의계층적권위를강화하고부하직원에대한통제력을높이기위해불필요한규칙이나절차를만든다. 셋째, 기대가설 (expectancy hypothesis) 로민간조직에비해효율적으로관리할요인이부족한공공조직관리자들에게는정치적권한이나예산팽창, 인력증원등부수적유인이더중요하고, 이를추구하는과정에서레드테이프가강화된다는것이다. 결국이러한논의들은공공조직의특수성에기반하여권위주의와형식주의가서로밀접한관련을가지고있을수 135
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 있음을시사한다. 관료제의구조적인제약속에서상급자가권위를확인하기위한목적에서형식주의를강화하고, 하급자가형식에집착하면서자연스럽게상급자의권위가강화된다는것이다. 형식주의는상관의눈에들기위한관료들의적응행동을통해강화된다. 이과정에서상부로부터의강요와기관간상호경쟁이큰역할을한다. 1970년대초금융기관에서양건예금이나수표돌리기를통해예금숫자를조작하여예금액수보다훨씬많은숫자를재무당국에보고했다적발되는문제가있었는데, 이는재무당국의강요와각은행간예금경쟁의결과가개인의성적과은행의우열로연결되었기때문이다 ( 경향신문, 1972.2.25.). 경부고속도로를건설하면서계획대로공사진척이되지않자초조해진이한림건설부장관은수시로현장을시찰하면서공사를독촉했다. 현장감독들은차트와브리핑을통해설명해봐야소용없음을알고장관에게공사현장에들어가볼것을권했다. 정작장관은공사장에들어가지못하고그제야독촉하는표정이누그러지면서수고한다는말을전했다 ( 경향신문, 1970.7.6.). 이러한사례들은서류상의목표수치를달성하는데집착해현실을도외시하는관료의행태를분명하게보여준다. 때로는보고내용이상관의입맛에맞는방식으로조작되기도했다. 상급자의입맛에맞는야심찬수치와요란한구호, 현란한기술을담은브리핑으로경쟁하다보니이과정에서조작과과장이발생하는것도놀랄일이아니다. 이미군사정부시절박정희의장의지방순시에서부터말단기관이맹목적인계획수행과결과를보고해이에대한재교육과각성을촉구했었다 ( 경향신문, 1964.10.5.). 하지만박정희시대내내근거가없는소설같은보고와 ( 경향신문, 1962.2.22.) 엉터리통계에기반한어물어물브리핑이 ( 경향신문, 1975.9.27.) 계속되어그때마다추궁과질책이뒤따랐으며, 심지어대통령이직접브리핑막대를들고차트의과장된숫자를일일이짚어나가면서지적하기까지했지만 ( 경향신문, 1968.8.21.) 이러한행태는사라지지않았다. 현실을외면하면서까지상관의권위에순응하려는과정에서형식주의가강화되고, 보고를조작 과장하면서까지목표를달성하려경쟁하는상황에서상관의권위는더욱강화된다. 이처럼권위주의와형식주의는반복되면서서로를강화시켰고, 이러한경험은박정희시대내내지속되었다. 136
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 6. 나가는글 브리핑은박정희시대관료제에서통용되었던행정기술이면서동시에관료의자질요건이었다. 브리핑은기획과불가분의관계에있다는점에서, 브리핑행정은당시관료제가경제성장이라는청사진을달성하기위한계획을수립하고계획에따라목표를달성하는연역적, 하향식접근방법에따라업무를수행했음을보여준다. 브리핑을이해하지못하면박정희시대의행정을이해할수없다고한것은이러한이유에서다. 브리핑행정은그자체가내포하고있는연역적접근방식과, 현실을도외시한채수치상의목표달성에집착하는것이출세에도움이된다는것을관료들에게학습시킴으로써, 결과적으로한국관료제내부에권위주의와형식주의를강화시켰다. 그런데박정희시대에전문성을가진기술관료가관료제내에서주요세력으로등장했다는 2절의설명을감안하면이러한주장은모순적인것처럼보인다. 하지만당시관료들의역할이최고통치자인박정희가가지고있는비전을계획의형태로입안하고집행하는도구적성격이었다는점을감안하면기술관료와권위주의는더이상상호배타적인개념이아니다. 당시관료의전문성이나자율성은최고통치자에의해정해진어젠다를실행하는범위내로제한되었던것이다. 결정권한이최고통치자에게집중되어있었음은박정희가 1970년대초부터경부고속도로, 포항종합제철건설등주요인프라건설사업을직접추진하면서전문가와관료, 국제기구 (IBRD) 의반대에도불구하고직접밀어붙여성공시킨예가있었고, 70년대중반이후중화학공업화를위시한대부분의경제정책을독단적으로결정했던사실과무관하지않다. 24) 당시대통령관심사업의추진과정대부분을경제수석비서관오원철을통해직접통제하였는데, 상공부기술관료출신인오원철이대통령관심사업전반을통제했다는것은그자체로모든결정권한 24) 1970년대중 후반이후국무회의와경제장관회의에서안건심사는매우형식화되었으며, 이는이들기관이사실상박정희가사전적으로결정한것을형식적으로통과시키는역할을담당했다는것을의미한다 ( 정정길, 1988). 137
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 이박정희 1인에게집중되었음을보여주면서, 동시에정책에대한접근방식이공학자나기술자의그것과다름없었음을시사한다. 박정희시대와당시관료제에대한양면적인평가에도불구하고당시관료제가목표달성을위한효율적인수단으로기능했던것은분명한사실이다. 그런데경제개발5개년계획으로상징되는국가수준의발전계획은계획경제국가들을벤치마킹해이전정부에서수립했었고, 정부기구내중앙기획을담당하는부처의흔적은이미정부수립직후부터발견할수있다. 그렇다면박정희시대관료제가오늘날갖는의미는무엇일까? 조희연 (2007: 41) 의지적처럼박정희시대의기여를군대문화를바탕으로정부관료제를통해강력한추진력을발휘했다는데서찾는다는데동의한다면, 브리핑행정이바로군사정부가관료제에주입한강력한추진력이자일하는방식일것이다. 마찬가지로당시브리핑행정이요구하는이상적인관료는강력한추진력을가진행동지향적관료였으며, 그래야만출세와성공이보장되었다 ( 이종범 윤견수, 1994). 상부로부터주어진목표를달성하기위해구체적계획을입안하고, 단계별로추진상황을점검 확인하며평가하는것이박정희시대행정스타일이었다. 박정희시대의경험은관료들에게전문성과소신을앞세워자기주장을내세우거나일반국민들의목소리를행정에반영하기보다는, 상급자의권위에순응하고위로부터의지시를비판없이실행에옮기는복종형공무원이출세에유리하다는것을학습시켰다 ( 김영평, 1985). 하지만이러한경험은국민들과복수의이해관계자의요구에부응해야하고, 서로다른관계자들간조정과타협이필수적인민주주의행정환경과는잘맞지않는다. 1995년지방자치가시작되자어떤신문은 지방자치가실시되면행정도문서행정위주에서현장에서발로뛰는행정으로바뀌게될것이다. 과거임명직단체장은문제의해결보다는중앙에의보고가일차적임무였었다. 과거에문제해결능력보다는브리핑능력이나기획능력으로발탁된인사가적지않았던것도문서행정의우위를말해준다 고지적했다 ( 경향신문, 1995.7.4.). 박정희시대가마감된지이미십수년이지나갔지만, 브리핑행정의유산은여전히살아남아현실과유리된탁상행정으로지속되었으며, 기획과브리핑능력이관료의자질로인식되었던것이다. 138
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 표 2-21 상위범주, 범주, 주요개념 상위범주범주주요개념 도입 ( 원인 ) 상황 ( 맥락 ) 군대문화근대화정보전달검토확인평가 군대내에서즐겨쓰던상황설명 근대화 / 실용주의 / 행정의체계화 / 효율화 / 브리핑붐 / 두메산골에브리핑실 업무파악 / 현황파악 / 공부하는기분 시정실천방안 / 자금조달방안 / 세제개혁방안 / 단일변동환율제 / 공업지대선정 / 브리핑을통해확정 현지출동 / 지방출장 / 순시행정 / 하나하나체크 브리핑경연 / 경쟁 / 즉석시험 내용 상향 계획현황건의 사업운영계획 / 신년도사업계획 / 운영계획 / 개발계획 / 식량수급계획 / 구호대책 / 시행방침 / 물가안정대책대일청구권자금사용계획 / 국민저축계획 / 수출계획 / 녹화계획 / 대미교섭안 국내경제동태파악 / 교육현황 / 건설현황 / 도 ( 시 ) 정현황 / 양곡현황 / 피해현황 / 국민운동현황 / 사업진행상황 선처요망 / 예산지원 / 건설 / 애로사항해결 하향 지시지적 지시 / 당부 / 추진 / 감독 / 계획작성 / 설치 / 현지조사 기합 / 꾸중 / 추궁 / 핀잔 / 일침 / 질책 / 군기잡기 형식 주체 ( 사람 ) 결과 ( 브리핑행정의유산 ) 아이디어 시기 수단 준비 / 연습 분위기 출세한관료 관료의자질 권위주의 형식주의 인삼담배 / 새로운관광행정제도 / 이색아이디어 정례화 / 추진상황점검 / 불시에기습 / 순시 ( 시찰 ) / 연두순시 / 초도순시 슬라이드 / 차트 / 미니차트 / 캐치프레이즈 / 슬로건 예상문제암기 / 브리핑연습에열중 / 자구까지직접체크 / 연휴체념 / 밤샘 / 노모위독에도브리핑준비 군대식 / 남방샤쓰바람으로지적 기획과브리핑에남다른재주 / 대통령앞에서의명브리핑 / 브리핑과골프에능숙 / 판단력좋고브리핑명수 / 브리핑에능하고수완가 근무평정의기준 / ( 수치에어두운 ) 무능한관료 고압적자세 / 표경 ( 表敬 ) 주의 / 일방적변경 / 눈치 / 아부적인보고 / 권위만앞세운 / ( 의장이 ) 좋아하는용어와표현 / 결의 / 과잉충성 / 대통령머릿속의윤곽 실제와의괴리 / 속임수 / 엉터리통계 / 천편일률 / 답습 / 무성의 / 알맹이없음 / 말재주있는자가브리핑행정을지배 / 낭비 / 무사안일주의 / 허위사실 / 번드르르한변명 * 출처 : 저자작성 139
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 제 5 절정부관료제에서행정의책임성 : 유학 ( 儒學 ) 의 수신론 ( 修身論 ) 관점에서톺아보기 1. 들어가며 정부관료제에서행정책임성을확보하는문제는행정학분야의오래된주제이면서늘현재적의미성을강하게띠고있는주제이기도하다. 공공업무를수행하는공직사회에서관료의행정책임성은줄곧학계, 정치계, 그리고일반시민의뜨거운관심을반영한다. 때로는기대와때로는우려로표현된다. 또한행정이론과행정현상을연구하는학자들에게행정책임성은투자대비회수율이그리커보이지않는연구주제이기도하다. 지금우리사회에서만큼 행정책임성 논란이뜨겁게제기되는경우가역사상그리많지않으리라생각한다. 공직사회는일대전환점에직면하고있고목표지점을잃은채우왕좌왕하는모습이역력히보인다. 정부조직에근무하는관료들은우리나라최고의엘리트들로구성되어있다는것은이견의여지가없어보인다. 하지만거기에걸맞은자부심, 책임의식, 공공성, 윤리성은찾아보기어렵다. 이사회의날개가되어야할관료들이추락하고있는오늘날의위기상황을어떻게이해하고어떤해결방안을모색하여야할까. 관료의행정책임성을어떻게제고할수있을까. 이연구에서는관료개인차원에서의윤리적자율성과책임성이무엇보다도강조되어야함을지적하고자한다. 언제부터인가우리에게개인의규범성, 윤리성, 자율성, 책임성은낯선단어가되었고생소한주제가되었다. 특히오늘날행정현상을연구하고이해하려는우리학자에게이것은굳이다루고싶지않은주제일지도모른다. 그러나 새는한쪽날개만으로창공으로솟구쳐오를수없듯이, 관료조직에서행정의책임성을제고하기위해서는법적 제도적차원에서의책임성을강조하는것못지않게규범적 윤리적차원에서관료개인 140
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 의책임성도함께중시되어야한다. 또한관료개인의윤리적자율성과책임성을전제하지않고서, 여러차원에서의행정의책임성-이를테면, 계층제적, 법적, 전문가적, 정치적책임성 -의실효성을확보하기는어렵다. 무엇보다도이연구는오늘날관료의행정책임성의현주소를진단하고유학 ( 儒學 ) 의수신론 ( 修身論 ) 관점에서공직사회에서행정책임성의제고를위한고민과논의를시도한다. 유학사상은스스로의공부와수양을통해 소아 ( 小我 ) 적차원에서대아 ( 大我 ) 적차원으로거듭나기 를강조한다. 이지점에서유학의수신론은행정책임성의실효성을확보할수있는밑거름을제공할수있으리라본다. 부언하자면, 여타의행정책임성은개인의윤리적자율성과책임성이전제되어서야비로소가능할것이다. 결국관료개인의덕성을함양하고행정책임성을제고하는것만이우리사회가채택하고있는민주공화주의의이념과가치를꽃피우고민주공화체제를공고히할수있다. 이연구에서는우선인간의본성에대한동양사상의두가지입장인성선설 ( 性善說 ) 과성악설 ( 性惡說 ) 을간략히소개하고, 오늘날행정이론과모형들에서인간의본성에대한가정이어떠한지살펴보고, 성선설의입장에서유학수신론을설명하고자한다. 그런다음, 행정책임성의개념을상세히고찰하고, 오늘날공직사회에서행정책임성의현주소를진단하며, 이를통해 행정책임성의개념틀 (framework) 을제시하고자한다. 나아가유학의수신론이오늘날공직사회에서행정책임성의확보와확충에기여할수있는바가무엇인지를보다구체적으로톺아보고자한다. 특히 관료의존재이유와책임성자각, 충신 ( 忠信 ) 으로서의충 ( 忠 ), 자율적자기규제와자기통제능력의배양, 공직의가치와규범에대한성찰, 윤리적딜레마상황의대처능력함양 등다섯가지차원에서밀도높은논의를전개하고자한다. 141
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 2. 인간의본성 ( 本性 ) 에대한가정과유학 ( 儒學 ) 의수신론 ( 修身論 ) 1) 사람은선 ( 善 ) 한존재인가아니면악 ( 惡 ) 한존재인가? 인간의본성에대한가정과이해는인류지성사에서오랜논쟁거리이다. 동양사회에서인간본성에대한논쟁은문헌상으로적어도거의 2,500년까지거슬러올라간다. 孟子 에서고자 ( 告子 ) 와맹자 ( 孟子 ) 간에오간성 ( 性 ) 에대한논쟁이그대표적이라할수있다. 고자 ( 告子 ) 가말하기를 성은고여맴돌고있는물과같다. 동쪽으로터놓으면동쪽으로흐르게되고서쪽으로터놓으면서쪽으로흐르게된다. 사람의본성은선 ( 善 ) 과불선 ( 不善 ) 으로나누어지지않음은마치물이동 ( 東 ) 과서 ( 西 ) 로나누어지지않음과같다. 맹자 ( 孟子 ) 가말하기를 물은정말동서의구분이없지만상하의구분도없지않는가. 사람의본성이선하다는것은물이아래로흘러내려가는거와같다. 사람은 ( 누구나 ) 선하지않는사람이없고물은아래로흘러내려가지않은물이없다. 지금 ( 누군가 ) 물을쳐서튀어오르게하여이마위로높게올라가게하고거꾸로쳐올려서산에라도이르게할수있으나이것이어찌물의본성이겠는가. 그힘에의해그렇게된것이다. 사람이불선 ( 不善 ) 하도록할수있는데그본성또한이와같은것이다. 25) 위의구문에서보는바와같이, 맹자는물이위에서아래로자연스럽게흐르 듯이인간의본성은원래선하다는것이다. 사람이불선 ( 不善 ) 을행하게되는 경우는사람의본성이본래불선하기때문이아니다. 물이외부의힘에의해 25) 孟子 < 告子章句上 > 第二章. 告子曰性猶湍水也決諸東方則東流決諸西方則西流人性之無分於善不善也猶水之無分於東西也孟子曰水信無分於東西無分於上下乎人性之善也猶水之就下也人無有不善水無有不下今夫水搏而躍之可使過顙激而行之可使在山是豈水之性哉勢則然也人之可使爲不善其性亦猶是也. 142
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 사람의이마위로튀어오르게하고산위에라도끌어올릴수있지만이것이물의자연스런모습이아니듯이, 사람이불선하는경우도있지만이것은사회적, 역사적, 경제적상황과여건, 가정의환경과같은외부의상황과영향속에서나타나게된다는것이다. 이에반해 고자 ( 告子 ) 는고여있는물을동쪽으로터놓으면동쪽으로흐르고, 서쪽으로터놓으면서쪽으로흐르게되는물의특성에비유하여성무선악설 ( 性無善惡說 ) 을주장한다. [ 중략 ] 성 ( 性 ) 은본래선하지도않고악하지도않다 고본다 ( 배수호 최화인 홍성우, 2015). 한편순자 ( 荀子 ) 의철학에서는 인간의본성은악하다 고가정한다. 여기서악 ( 惡 ) 을 이기심, 욕망 등으로이해하면크게틀리지않을듯하다. 荀子 < 性惡篇 > 에서다음두구문을살펴보자. 사람의본성은악한것이니그것이선하다고하는것은거짓이다. 지금사람들의본성은나면서부터이익을좋아하는데, 이것을따르기때문에쟁탈이생기고사양함이없어진다. 사람은나면서부터질투하고미워하는데, 이것을따르기때문에남을해치고상하게하는일이생기며충성과믿음이없어진다. 사람은나면서부터귀와눈의욕망이있어아름다운소리와빛깔을좋아하는데, 이것을따르기때문에지나친혼란이생기고예의와형식이없어진다. 그러니사람의본성을따르고사람의감정을쫒는다면반드시뺏게되며, 분수를어기고이치를어지럽히게되어난폭함으로귀결될것이다. 그러므로반드시스승과법도에따른교화와예의의교도가있어야하며, 그런다음에야서로사양하고형식에합치되어다스려질것이다. 그러므로인간의본성이악하다는것은분명해보이며, 그것이선하다는것은거짓이다. 26) 26) 荀子 < 性惡篇 > 1. 人之性惡其善者僞也今人之性生而有好利焉順是故爭奪生而辭讓亡焉生而有疾惡焉順是故殘賊生而忠信亡焉生而有耳目之欲有好聲色焉順是故淫亂生而禮義文理亡焉然則從人之性順人之情必出於爭奪合於犯分亂理而歸於暴故必將有師法之化禮義之道然後出於辭讓合於文理而歸於治用此觀之然則人之性惡明矣其善者僞也. 순자 (2008: 774-775) 143
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 맹자가말하기를 사람이배우는것은그의본성이선하기때문이다. 라고말하였다. 내생각은그렇지않다. 그것은사람의본성을제대로알지못해본성과작위의구분을잘살피지못한때문이다. [ 중략 ] 맹자는 사람의본성은선한데, 모두그본성을잃기때문에악해지는것이라. 라고말하였다. 나는그것은잘못된말이라고생각한다. 사람을본성대로내버려두면그의질박함이떠나고그의자질도떠나버려선한것을반드시잃어버리고말것이다. 이로써본다면, 사람의본성은악한것이분명하다. 27) 위의두구문에서말하듯이, 순자는맹자와는달리, 인간의기본적인욕망을인정하면서긍정한다. 순자는 인간이이기적이며합리적존재 라는것을인정하고사회의안정과번영을위해예 ( 禮 ) 에의한교화를중시한다. 순자에따르면, 인간의본성은악하기때문에본성에의지하여서는큰재앙을초래할수있다고강조한다. 스승과법도에따라꾸준한노력을통해올바른습성을쌓아나가야만비로소올바른사람이될수있다는것이다. 28) 따라서꾸준한노력과올바른습관의형성을통해서만타고난본성을교화할수있다고본다. 29) 순자는인간의주체성을대단히긍정하고강조하고있다 ( 윤무학, 27) 荀子 < 性惡篇 > 3. 孟子曰人之學者其性善曰是不然是不及知人之性而不察乎人之性偽之分者也. [ 中略 ] 孟子曰今人之性善將皆失喪其性故惡也曰若是則過矣今人之性生而離其朴離其資必失而喪之用此觀之然則人之性惡明矣. 순자 (2008: 777-779) 28) 荀子 < 儒效篇 > 15. 故人無師無法而知則必爲盜勇則必爲賊. 云能則必爲亂察則必爲怪辨則必爲誕. 人有師有法而知則速通勇則速威. 云能則速成察則速盡辨則速論. 故有師法者人之大寶也. 無師法者人之大殃也. 人無師法則隆性矣有師法則隆積矣. 而師法者所得乎情非所受乎性不足以獨立而治. 29) 荀子 < 儒效篇 > 16. 性也者吾所不能爲也然而可化也. 情也者非吾所有也然而可爲也. 注錯習俗所以化性也. 幷一而不二所以成積也. 習俗移志安久移質. 幷一而不二則通於神明參於天地矣. 故積土而爲山積水而爲海旦暮積謂之歲. 至高謂之天至下謂之地宇中六指謂之極涂之人百姓積善而全盡謂之聖人. 彼求之而後得爲之而後成積之而後高盡之而後聖. 故聖人也者人之所積也. 人積耨耕而爲農夫積斲削而爲工匠積反貨而爲商賈積禮義而爲君子. 工匠之子莫不繼事而都國之民安習其服. 居楚而楚居越而越居夏而夏是非天性也積靡使然也. 故人知謹注錯愼習俗大積靡則爲君子矣. 縱情性而不足問學則爲小人矣. 爲君子則常安榮矣爲小人則常危辱矣. 凡人莫不欲安榮而惡危辱. 故唯君子爲能得其所好小人則日徼其所惡. 詩曰維此良人弗求弗迪維彼忍心是顧是復民之貪亂寧爲荼毒此之謂也. 144
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 2010). 30) 순자는맹자와같은다른유가철학자들과마찬가지로, 법과제도보다는인물중심의개인적수양과통치를강조하고있다. 그럼에도맹자와의다른점은상대적으로법과제도도함께긍정하고있다는것이다. 31) 순자의인간본성에대한가정은한비자 ( 韓非子 ), 이사 ( 李斯 ) 를비롯한법가철학자들에게계승된다. 법가철학자의관점에서보면, 인간은본래이기심을추구하는존재이므로사회가안정되고발전하기위해서는인간의이기심을통제하여야하는데, 이는오직강력한법과제도의제정과함께일관적이고무정실주의적시행을주문한다. 인간의행위에대한포상과처벌은오직제정된법과규정만을따를뿐정실주의적인요소와고려가개입되어서는안된다는것이다. 인간의본성을어떻게바라볼것인가에따라우리사회에서관료를바라보는시각과관점이다르게마련이다. 성악설의관점에서바라보면, 관료는 이기적이고합리적인존재 로서자신과조직의이익을추구한다. 따라서관료가자신이나조직의이익극대화경향에따른병폐를사전에방지하기위해서는법과제도의제정과시행이필요하다고본다. 한편성선설의입장에서는관료개인은타인, 사회와긴밀하게연계되어있는존재라고본다. 따라서관료는개인이나조직의이익보다는 공익 (public interest) 을추구하는이타적존재 이다. 성선설의입장에따르면, 관료개인은모든공공업무에대해성찰적 숙의적인자세로임하게된다. 중국송대에체계를갖춘성리학 ( 性理學 ) 에서는맹자의성선설입장을줄곧견지하지만, 현실정치와국가체제의운영에있어법과제도의긍정성을인정하고채택하고있다. 그럼에도관료의핵심자질은자기수양에따른인격의완성을중시한다. 바로 내성외왕 ( 內聖外王 ) 사상이다. 30) 荀子 < 儒效篇 > 6. 我欲賤而貴愚而智貧而富可乎. 曰其唯學乎. 彼學者行之曰士也敦慕焉君子也知之聖人也. 上爲聖人下爲士君子孰禁我哉. 鄉也混然涂之人也俄而竝乎堯禹豈不賤而貴矣哉. 鄉也效門室之辨混然曾不能決也俄而原仁義分是非圖回天下于掌上而辨白黑豈不愚而知矣哉. 鄉也胥靡之人俄而治天下之大器舉在此豈不貧而富矣哉. 今有人于此屑然藏千溢之寶雖行貸而食人謂之富矣. 彼寶也者衣之不可衣也食之不可食也賣之不可僂售也. 然而人謂之富何也. 豈不大富之器誠在此也. 是杅杅亦富人已豈不貧而富矣哉. 31) 특히 荀子 < 君道篇 > 을참조하기바란다. 145
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 오늘날행정학의주요이론들은정도의차이는있겠으나, 동양사상의표현을빌리자면, 성악설의입장에서있다고볼수있다. 이들이론에서인간은 이기적이고합리적인존재 임을가정하고있기때문이다. 하지만, 그정도의차이는분명존재하는듯하다. 엄석진 (2009) 은행정책임성의개념과유형을설명하면서, 행정이론을크게네가지로나누어보고있다. 구체적으로 Weber와 Wilson을비롯한고전적행정이론, 신행정학 (new public administration), 신공공관리론 (new public management), 그리고거버넌스 (governance) 이론이다. 먼저고전적행정이론에따르면, 관료는교육과실습을통해업무의전문성을갖추고, 헌법, 법률, 규칙등에근거하여의무를수행하도록하고있다. 또한조직내관료의직위는계층적인위계질서속에서관료개인은자신의상급자의지시와명령에절대복종하는 상명하복 을강조한다. Weber는행정의책임성을확보하기위하여계층제적조직내에서관료개인에게주어진 몰인격적질서에복종하고상관의명령을수행하는도덕적의무와체계적인규율과통제를준수하는자제심을 심어주어야한다고주장한다 ( 엄석진, 2009: 27). 그리고 Wilson 은행정의책임성확보를위해 계층제적통제, 실적제 (meritocracy), 명확한법규와절차, 전문화와과업의세분화, 명확한명령계통의확립 등을주장한다 ( 엄석진, 2009: 29). 사회적형평성 (social equity) 을강조하는신행정학에서는사회적약자에대한배려과관심, 가치지향성 (value-orientedness), 능동성, 대응성 (responsiveness), 성찰성, 전문가로서의재량과전문성등을중시한다. 신행정학의관점에서행정관료는사회적약자와시민의수요에적극반응하고이들을위한가치지향적인정책을수립 집행하며공공서비스를제공하여야한다. 또한관료자신의행위에대해항상성찰적인태도와자세를가져야하며, 공직에대한소명의식이적극요구된다 ( 엄석진, 2009). 신공공관리론, 주인-대리인이론 (principal-agent theory) 과같은이론에서는관료개인은 이기적이고합리적인존재 임을명확하게가정한다. 부언하면, 관료개인은 자신이가진재량과전문성을통해사회적형평성을추구하는 선한공복 ( 公僕 ) 이아닌, 자신의재량과전문성을무기로 주인인시민을속이고자신의사익에몰입하려는 기회주의적대리인 (opportunistic agent) 이라고본다 ( 엄석진, 146
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 2009: 36). 이러한전제속에서행정의책임성은주인-대리인간의계약관계에대한책임으로치환된다. 명확하게명시된주인- 대리인간의계약속에서대리인 ( 관료조직혹은관료 ) 에게권한과재량이부여되고, 업적및성과에대한책임을묻게된다. 공공선택론 (public choice theory), 예산극대화모형 (budget maximization model) 과같은이론과모형에서도관료는역시 사익을극대화하려는존재 로묘사된다. 따라서관료가행정의책임성을다할수있게하는방법은법과제도의규정을통해부처인원및예산극대화, 승진등관료의기회주의적행태 (opportunistic behavior) 를방지할것을주문한다. 거버넌스이론은환경, 복지, 재난안전과같이난해한 (wicked) 사회문제와집단행동문제 (collective action problem) 를해결해가는데다양한이해관계자 (stakeholder) 간의참여를통한집합적노력을강조한다. 거버넌스이론에서도인간은 이기적이고합리적인존재 를가정하고있지만, 한편으로이해관계자상호간의인지와존중, 네트워크, 신뢰, 가치 관점 의견등에서의다양성인정, 상호학습과숙의과정, 성찰성등을강조한다 ( 배수호 서정철, 2014; 이명석, 2002, 2010; 홍성만 이종원, 2009; Kooiman, 2003; Stoker, 1998). 동양사상의관점에서보면, 위에서살펴본행정이론과모형들은원칙적으로성악설의입장을취하고있는것으로보인다. 인간은기본적으로 이기적이고합리적인존재 라고전제하기때문이다. 인간의본성에대한가정을정도의차이에따라도식화하면 그림 2-13 과같다. 그림 2-13 행정이론의 성악설 가정정도 * 출처 : 저자작성 147
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 이연구에서는인간의본성에대한가정을성악설보다는성선설의입장에서접근하고자한다. 그러나성선설의입장에서보면, 인간은하늘의마음 ( 天性 ) 을부여받은존재이다. 뒤에서보다자세하게논의하겠지만, 성선설의입장에서는혼탁한여건, 환경, 상황등에가려진자신의선한본성을확인하고본연지성 ( 本然之性 ) 으로 되돌아가기 위해자반 ( 自反 ) 하고성찰할것을주문한다. 성선설의입장을취하면, 관료에게공직사회와공직은자신의수양의장 ( 場 ) 이며인격완성의방도이다. 2) 유학 ( 儒學 ) 의수신론 ( 修身論 ) 유학의핵심사상은수신론 ( 修身論 ), 즉자아수양론 ( 自我修養論 ) 이다. 우주만물과의자리매김은오직나로부터출발한다. 大學 < 經一章 > 의팔조목 ( 八條目 ) 에따르면, 격물 ( 格物 ), 치지 ( 致知 ), 성의 ( 誠意 ), 정심 ( 正心 ), 수신 ( 修身 ), 제가 ( 齊家 ), 치국 ( 治國 ), 평천하 ( 平天下 ) 로이어지는과정을통해내자신의도덕적자아실현과자아완성에도달하게된다. 32) 내자신이바로모든관계, 이를테면, 부모형제와의관계, 이웃과의관계, 지역공동체구성원과의관계, 점점확장하여우주만물과의관계에서중요한시발점이된다는것이다 ( 배수호, 2013; 이동희, 2012; 한형조, 2009, 2012). 수신이제대로된자만이남과의관계를온전하게확립할수있다. 공자는 옛날의학문은자기수양을위한것이었으나오늘날의학문은남에게과시하기위한것 33) 이라고비판하면서유학사상의근본은바로내자신에게되돌아가서 도덕적자아의완성을위한인격수양인위기지학 ( 爲己之學 ) 임을강조하였다 ( 배수호, 2013). 34) 32) 大學 < 經一章 >. 古之欲明明德於天下者先治其國欲治其國者先齊其家欲齊其家者先脩其身欲脩其身者先正其心欲正其心者先誠其意欲誠其意者先致其知致知在格物物格而后知至知至而后意誠意誠而后心正心正而后身脩身脩而后家齊家齊而后國治國治而后天下平. 33) 論語 < 憲問篇 >. 子曰古之學者爲己今之學者爲人. 34) 이러한유학의수신론을두고최일범은 유교적개인주의, 드베리 (de Bary) 는 도덕적개인주의 (moral individualism)" 이라고명명한다 ( 최일범, 2009). 148
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 유학의수신론은충서 ( 忠恕 ), 중용 ( 中庸 ), 극기복례 ( 克己復禮 ), 수기치인 ( 修己治人 ) 혹은수기안인 ( 修己安人 ), 추기급인 ( 推己及人 ) 등으로표현된다. 충서 ( 忠恕 ) 는공자의충신 ( 忠信 ) 이밖으로확장되어나타나는개념이다 ( 최화인 배수호, 2015). 이때충 ( 忠 ) 은중 ( 中 )+ 심 ( 心 ) 의합성으로 속에있는마음, 나의진실된마음이며, 서 ( 恕 ) 는여 ( 如 )+ 심 ( 心 ) 의합성으로나의진실된속마음이밖으로표출되어 남과나의같은마음 을말한다 ( 이기동, 2011: 154-155, 171-172). 충서 ( 忠恕 ) 를실생활에서실천하는방식은, 예를들어, 자기가하고싶지않는바를남에게도강요하지말라 35), 나에게시행하여보고원하지않으면남에게도강요하지말라 36) 등으로구체적으로표현된다. 중용 ( 中庸 ) 은 치우침이나과부족함이없는떳떳한 알맞은상태내지정도, 과 ( 過 ) 불급 ( 不及 ) 이없는상태 를의미한다 ( 정경환, 2010: 46). 중용사상에는타인과의화합과조화를강조하는 화이부동 ( 和而不同 ), 과유불급 ( 過猶不及 ), 불편부당 ( 不偏不黨 ), 편당 ( 偏黨 ) 과패거리문화를경계하는 긍이부쟁 ( 矜而不爭 ) 과 주이불비 ( 周而不比 ) 를들수있다. 論語 < 子路篇 > 에서공자는 군자는타인과화합하고조화를지향하지만, 같음을지향하지않는다. 소인은똑같으나화합하고조화를이루지못한다 37) 고하였다. 또한 論語 < 衛靈公篇 > 에서공자는 군자는자긍심을가지지만다투지아니하고, 무리들과함께어울리지만편당을만들지않는다 38) 라고하였으며, 論語 < 爲政篇 > 에서공자는 군자는널리친하지만편당을만들지않는다. 소인은편당을만들지만널리친하지않는다 39) 라고하였다. 이렇게중용사상속에는남에대한배려, 남과의격의없는소통, 관용, 이질성과다양성에대한인정 존중, 역지사지 ( 易地思之 ) 등을함유하고있는것이다 ( 배수호 김도영, 2014; 배수호 공동성 정문기, 2016) 공자의핵심사상인인 ( 仁 ) 을위한수양방법을제자안연 ( 顔淵 ) 이묻자공자는극기복례 ( 克己復禮 ) 를강조하였다. 35) 論語 < 衛靈公篇 >. 己所不欲勿施於人. 36) 中庸 < 第十三章 >. 施諸己而不願亦勿施於人. 37) 論語 < 子路篇 >. 君子和而不同小人同而不和. 38) 論語 < 衛靈公篇 >. 君子矜而不爭羣而不黨. 39) 論語 < 爲政篇 >. 君子周而不比小人比而不周. 149
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 자기를이겨내고예 ( 禮 ) 로되돌아가면인 ( 仁 ) 을이루게된다. 하루라도자기를이겨내고예로돌아간다면천하는인의길로들어설것이다. 인의길로들어서는것은전적으로내자신으로부터시작되는것이지, 어찌남으로부터시작되는것이겠는가? 40) 내자신이이기심, 욕망, 사리사욕으로갇혀있는 거짓된나 에서벗어나고극복하여본래의 참된나 로거듭나는게바로극기 ( 克己 ) 이다. 극기에는내자신이 고립된자아 가아니라부모형제, 이웃, 지역공동체, 민족, 국가, 세계, 우주만물과하나의뿌리로연결되어있다는깨달음이동반한다 ( 배수호, 2013). 내존재의깨달음은사회적실천으로이어져야하는데, 이것이바로복례 ( 復禮 ) 이다. 공자는제자안연에게인 ( 仁 ) 의실천을위해사물론 ( 四勿論 ) 을제시하였는데, 예 ( 禮 ) 가아니면보지도말고, 듣지도말고, 말하지도말고, 움직이지도말라 41) 고하였다. 여기서 예는타인에대한배려이자타인과의온전한삶을함께이루고자하는공존의지혜 로서 예를통해인간개인의욕심과사리사욕을통제하고절제하게 되는것이다 ( 배수호, 2013). 극기복례를통해내자신은 우리 로발효되며궁극적으로는공존공생하는 함께 더불어 사는삶 ( 與民同樂 ) 을지향하게된다 ( 배병삼, 2012: 23-24). 이세상의모든변화는오직내자신으로부터시작한다는철저한자각, 반성, 그리고실천을요구하는것이다. 맹자는공자의사상을충실히계승 발전시켰는데, 공자의 위기지학 ( 爲己之學 ) 정신은 孟子 에서도그대로관철된다. 맹자에따르면, 사람들은늘하는말이있는데, 모두 천하국가 라고한다. 하지만천하의근본은나라에있고, 나라의근본은집안에있으며, 집안의근본은내자신에게있다. 42) 大學 의 수신-제가-치국-평천하 와같은논리로모든시작점과출발점은바로내자신이며, 자신의성찰성에따른주체적인실천으로부터세상의변화를이끌어낼 40) 論語 < 顔淵篇 >. 克己復禮爲仁一日克己復禮天下歸仁焉爲仁由己而由人乎哉. 41) 論語 < 顔淵篇 >. 非禮勿視, 非禮勿聽, 非禮勿言, 非禮勿動. 42) 孟子 < 離婁章句上 > 孟子曰人有恒言皆曰天下國家. 天下之本在國國之本在家家之本在身. 150
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 수있는것이다 ( 안외순, 2016: 142-143). 또한공자의인 ( 仁 ) 사상은맹자에의 해인의 ( 仁義 ) 사상으로이어졌다. 맹자의인의사상은다음구문에서명확하게 보여준다. 인은사람의마음이요. 의는사람의길이다. ( 그럼에도 ) 사람들은그길을버리고따르지않고그마음을놓아버리고서찾지않으니. 슬프구나! 사람들이닭과개를잃으면 ( 이를 ) 알고찾으려애쓰지만자신의마음을놓아버리고서찾으려하지않는다. 학문의길은다른게아니라놓아버린자신의마음을찾는것일뿐이다. 43) 다른사람을내자신처럼아끼고사랑하는마음인인 ( 仁 ) 을기르고사람의도리인의 ( 義 ) 를실천하는것은유학적소양인에게는매우중요한덕목인것이다. 놓아버린자신의마음을찾고 ( 求放心 ) 인 ( 仁 ) 한마음을자신의언행에서의 ( 義 ) 로표출하는것이바로자기수양인것이다. 3. 정부관료제에서행정의책임성 1) 행정책임성의개념과논의 행정학분야에서논의되는행정의책임성개념을살펴보면, 행정책임성의범위를어디까지둘것인가에따라책임성은다양하게정의된다. 행정의책임성을법률적 외재적책임성에한정할것인지 (accountability) 아니면법률적 외재적책임뿐만아니라 수탁자및공복 ( 公僕 ) 으로서공직자들의광범위한도의적 윤리적책임 을포괄하는지 (responsibility) 에따라책임성의범위는다를수있다 ( 이종수, 2012: 157). 43) 孟子 < 告子章句上 > 十一章. 孟子曰仁人心也義人路也舍基路而不由放基心而不求哀哉人有鷄犬放則知求之有放心而不求學問之道無他求其放心而己矣. 151
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 우선 Friedrich(1966) 와 Finer(1966) 간의행정책임성에대한논쟁이유명하다. Friedrich(1966) 는관료의행정책임성은관료자신의전문성과시민의요구에대한대응성을두축으로하는관료개인의자율적인책임성을강조한다. 즉, 책임감높은행정관료는 기술적지식 (technical knowledge) 과민중적정서 (popular sentiment) 에민감한사람 이어야한다는것이다 ( 이종수, 2012: 161). 따라서 Friedrich(1966) 는행정의책임성확보를위해행정관료스스로자율적규제와책임을수행하는내적통제 (internal control) 를강조한다. 한편 Finer(1966) 는관료의영향력이확대되어가는행정현실에서법적 제도적장치와기제와같은외적통제 (external control) 를통해서관료의행정책임성을확보할수있다고주장한다. 행정책임성의유형화는 Romzek & Dubnick(1987, 1994) 의유형분류를대체로따르고있다 ( 김병섭 김정인, 2015: 17-43; 엄석진, 2009; 주재현 한승주, 2015). Romzek & Dubnick(1987, 1994) 은관료에대한행정통제의주체가관료조직의내부혹은외부에있는지, 행정통제의정도가강한지혹은약한지등두가지판단기준에근거하여, 표 2-22 에서보는바와같이, 네가지유형의행정책임성을분류하고있다. 표 2-22 행정책임성의유형분류 통제주체의위치 통제의강도 관료조직內 관료조직外 强 계층제적 (bureaucratic) 법적 (legal) 弱 전문가적 (professional) 정치적 (political) * 출처 : Romzek & Dubnick(1987: 229, 1994: 271). 계층제적책임성은관료개인이관료조직내부에서상급자의명령 지시 감독, 조직내부의표준운영규칙과절차, 조직내부규율등을준수할의무를지고있으며, 자율성이낮은편으로조직내부로부터강한통제를받는다 ( 엄석진, 2009; 주재현 한승주, 2015). 계층제적책임성은 Weber식관료제와정치행 152
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 정이원론전통에서중요시되어왔다. 법적책임성에서관료개인은의회가정한법률규정등을준수할의무를지며, 공직조직외부의통제로낮은수준의자율성을특징으로한다 ( 주재현 한승주, 2015). 의회의각종통제, 사법부의심판, 회계감사등을통해법적책임성을확보하게된다. 한편전문가적책임성과정치적책임성에서는계층제적책임성과법적책임성에비하여통제의강도가상대적으로약한편이다. 전문가적책임성은전문기술과전문지식으로무장한관료가자신의업무에대해재량권과자율성을행사할수있도록한다. 관료는한분야의전문가로서내면화 내재화된규범에근거하여업무를판단하고수행하는데, 상당한자율성을가지게된다. 여기서내면화 내재화된규범은 전문가로서의사회화, 개인적신념, 훈련과교육, 업무경험등에기반 하는데전문성에대한존중이전문가적책임성을확보하는데중요하다고본다 ( 엄석진, 2009: 24). 정치적책임성은민주주의원리가관료제에적용된경우라고할수있다. 관료는일반시민, 정치인, 언론, 시민단체등의선호와수요를파악하는데노력하여야하며, 이들의요구에대응하여야할의무를지닌다. 행정책임성의논의역사에서계층제적책임성과법적책임성이먼저강조되었다가전문가적책임성과정치적책임성이점차적으로주목받아행정책임성의범위가확장하게되었다고한다 ( 엄석진, 2009; 주재현 한승주, 2015). 하지만행정책임성의범위확장에대한논의는다소조심하게접근할필요가있다. Wilson(1887) 이정치행정이원론을주창하기이전엽관주의적관료제에서도관료의정치적책임성은매우중시되었기때문이다. 또한 Wilson은행정의정치적중립성과정치적영향력으로부터관료의독립성을확보하는데관료의전문성을강조하였기때문이다. 따라서행정책임성의범위확장이라기보다는행정책임성의재발견이나재구성으로보는것이타당할수도있다. 우리사회에서는 1987년민주화이후에고전적인행정이론에서강조하는계층제적책임성과법적책임성뿐만아니라전문가적책임성과정치적책임성도함께중요시되어왔다. Bovens(1998) 는행정의책임성을적극적책임성 (active responsibility) 과 153
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 소극적책임성 (passive responsibility) 으로구분한다. 소극적책임성은 Romzek & Dubnick(1987) 의유형분류에서법적책임성과계층제적책임성에해당한다. 적극적책임성에서는공공봉사, 사명감, 사회적형평성등가치와미덕을적극적으로추구할경우에비로소책임을완수하는것으로간주한다. Cooper(1990/2013) 는책임성을객관적책임성 (objective responsibility) 과주관적책임성 (subjective responsibility) 으로구분하고이를행정책임성의논의에적용한다. 객관적책임성은 우리자신의외부에서부과되는기대 와관련이있는반면, 주관적책임성은 우리가책임이있다고느끼는것 에연관된다고한다. 구체적으로객관적책임성에서는 행정인으로서법의준수를통해선출직공무원에게책임을지는 행위, 계층제적조직구조내에서상사직원의명령과지시에대한책임과함께부하직원의행위에대해책임을지는행위, 공직자로서공익을위해시민들에봉사할책임등을포함한다 (Cooper, 1990/2013: 95-109). 이에비하여, 주관적책임성은 충성, 양심및정체성에대한우리자신의신념 에기반하고있으며, 공직생활동안양심의강요를받는이유는 상사나법이그렇게하라고요구하기때문이아니라신념, 가치및성품등으로구성된내적동인 (inner drive) 때문 이라는것이다. 특히우리가주관적책임성에주목해야할이유는정부관료제에서객관적책임성을수행하고완수해나가는데매우중요하기때문이다 (Cooper, 1990/2013: 110-116). 관료는권위, 역할, 그리고이해관계의딜레마와충돌이발생하는지점에서객관적책임성과주관적책임성간의갈등을겪게되는데, 이러한난국을타개하기위한방법으로관료개인의윤리적자율성 (ethical autonomy) 의함양에주목한다. 엄격한계층제적이고위계적인조직에서상급자의명령, 지시, 감독을받는관료는자신의윤리적자율성을유지하고함양하기는더욱힘들어진다. 그럼에도공직조직이최악의상황으로치닫는경우에마지막희망이자보루는역시관료개인차원에서의윤리적자율성이라는것이다. Cooper(1990/2013) 는조직안팎에서관료가자신의윤리적자율성을유지하고함양할수있는실천방안을제시한다. 먼저관료는자신이몸담고있는공직조직에서자신의책임한계를정하고이한계의경계를넘어설수있는윤리적 154
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 정체성 (ethical identity) 을함양하여야한다. 둘째, 공직조직차원에서관료개인의권리와양심을보호하기위한법적 제도적장치와기제를마련하여야한다. 셋째, 관료가자신의조직의이해관계에매몰되지않고조직너머의가치, 이념, 권리, 요구, 역할등을스스로인지하고지각할수있어야한다. 이것을 자기지각의윤리 (ethics of self-awareness) 라고한다. 넷째, 관료자신이윤리적차원에서의원리적사고를함양하고확충 ( 擴充 ) 할수있어야한다. 원리적사고의함양과확충을통해관료는공직조직의내 외부에서 규칙, 권한형식, 벌또는보상의가능성및사회적승인을초월 하고정의, 자선, 진실성, 민주적대응성, 사회적형평성과같은윤리적대원칙에의지하게된다는것이다 (Cooper, 1990/2013: 306-312, 343). 지금까지논의된행정의책임성을바탕으로 행정책임성의개념틀 (framework) 을제시하면 그림 2-14 와같다. 그림 2-14 는 Romzek & Dubnick(1987, 1994) 이말한네가지차원의행정책임성에관료개인의윤리적자율성을결합하여제시한것이다. 그림 2-14 행정책임성의개념틀 * 출처 : Romzek & Dubnick(1987: 229, 1994: 271) 을바탕으로저자작성 155
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 그림 2-14 에서보는바와같이, 관료의행정책임성을제고하기위해서는관료개인의규범성 윤리성 자율성을바탕으로하여야비로소가능하다. 이것에대한탄탄한바탕이마련되지않은관료조직에서는계층제적, 법적, 전문가적, 정치적책임성을담보하기에는한계를지닐수밖에없다. 관료들이윤리적자율성 (ethical autonomy) 으로무장하지않고서는계층제적이고위계적인공직질서속에서무사안일과복지부동으로일관하며법적책임에따른처벌과징계를회피하는데급급하게될것이다. 또한윤리적자율성은전문가적책임성과정치적책임성을완수하는데중요한바탕덕목이다. 윤리적자율성을갖춘관료는행정전문가로서의가치와역할을실현하도록노력하며, 계층적인역할한계를넘어서시민의필요와요구에대응할수있는높은수준의정치적책임성을완수할수있을것이기때문이다. 2) 오늘날행정책임성의모습 오늘날우리공직사회에서행정책임성의모습은어떠할까. 여기에는상당한수준의주관에개입될수있겠으나, 공직사회에서행정책임성의정도는매우낮은것으로사료된다. 특히박근혜정부에들어서면서공직사회에서행정책임성의수준은 날개없는새가추락하듯이 수직강하한것으로보인다. 우리사회에서어느직업군보다도책임감과공공서비스정신으로무장하여야할공직사회에서어느누구한사람책임지려는적극적인자세와태도는실종되어있다. 대신에 많은손의문제 (problem of many problems) 에서나타나듯공직사회에서관료어느누구도책임을지려하지않는다. Romzek & Dubnick(1987, 1994) 의행정책임성유형분류를토대로살펴보면, 우선우리공직사회에서계층제적책임성이지나치게높아보인다. 청와대, 장관등상급자의명령, 지시와감독에얽매여서오히려다른차원의행정책임성, 이를테면, 법적책임성, 전문가적책임성등을압도하고질식시키고있는실정이다. 한예로, 박근혜정부에서 문화예술계블랙리스트 44) 을작성하고관리할때, 정부관료들은청와대, 장관등상급자의명령과지시를그대 156
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 로따르는데급급하였던것같다. 양심의자유 ( 헌법 19조 ), 언론 출판의자유 와 집회 결사의자유 ( 헌법 21조 ), 학문과예술의자유 ( 헌법 22조 ), 누구나차별받지않는법앞의평등 ( 헌법 11조 ) 등중요한헌법적가치와이념이심각하게위협받고있는상황에서도관료들이큰문제의식없이그대로집행하였다는사실은우리공직사회에서행정의책임성이얼마나위험수위에도달해있는지를잘보여준다. 이것은바로관료의전문가적책임성이상당한수준으로하향평준화되어있음을증명한다. 부언하면, 정부관료들이한분야의전문가로서내면화 내재화된규범에근거하여상급자로부터지시받은업무에대한판단과수행에서의자율성을망각하였음을말해준다. 여기서우리에게의미있는시사점을주는사례가미국트럼프대통령의 반이민행정명령 45) 에대한국무부외교관과직원의반대서명운동이다. 1,000명이넘는국무부외교관과직원이 반이민행정명령 반대문서에서명하고적극적으로반발하였는데 ( 동아일보, 2017.2.1.), 이들은자신이외교전문가로서내면화 내재화된규범에따라행동하였던것으로보인다. 우리공직사회와는사뭇다른모습이라고할수있다. 다음으로정부관료의법적책임성수준은어떠한가? 현행법률과규칙에저촉되지않거나위반하지않으면관료에게법적인책임을물을수없다. 예를들어, 한정책이나프로그램의결정, 집행, 평가과정에서많은관료들이관여하 44) 문화예술계블랙리스트 명단에는 세월호정부시행령폐기촉구선언 (2015년 5월 1일 ) 에서명한문화인 594명, 세월호시국선언 에참여한문학인 745명, 2012년대통령선거당시 문재인후보지지선언 에참여한예술인 6,517명, 2014년서울시장선거당시 박원순후보지지선언 에참여한 1,608명등이포함되어있으며, 문화예술인 9,473명에달한다. 블랙리스트명단에실린문화예술인에대해서는검열, 예산편성배제등실질적인제재조치가이뤄졌다. 한국일보 (2016.10.12) 를참조하기바란다. 45) 미국트럼프 (Donald Trump) 대통령은 2017년 1월 27일에이라크, 이란, 소말리아, 수단, 시리아, 리비아, 예멘등중동과아프리카 7개국국민의비자발급을 90일간중단하고미국난민수용프로그램 (USRAP) 을 120일동안중단시키는행정명령 (Executive Order 13769) 에서명하였다. 이런조치에대해국무부외교관과직원들이즉각반발하였고 1,000여명이넘는공직자가이에동참하였다. 또한 2017년 2월 3일 ( 현지시각 ) 에미국연방법원은 반이민행정명령 에대해전국적으로잠정중단토록하였다. ( 동아일보, 2017.2.1.), ( 한겨레, 2017.2.4.) 157
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 게되는데, 이때 많은손의문제 (problem of many hands) 로인해특정관료에게법적으로책임을지우기도어려우며어느누구도책임을지려하지않는다. 따라서법조항이나처벌규정에서명시된사항만을위반하지않거나위반사항이증명되지못한다면아무책임이없다는인식이우리공직사회에팽배해있는듯하다. 이러한현실에서아무리법적통제와제재장치를견고하고촘촘하게마련하고있더라도관료에게높은수준의법적책임성을묻기는어려운것이다. 정치적책임성의측면에서는섣불리판단하기어려운점이있다. 대통령, 국회의원과같은정치인과장관, 차관과같은정무직공무원의명령과지시에대해서는충실히정치적책임을다하면서도, 정작국민에대해적극적으로정치적인책임을지려는모습을보이지않는듯하기때문이다. 책임소재의불명확화, 책임의전가나회피, 정보나자료의미공개등기회주의적행태를보이기도한다. 또한관료자신이나자신이속한조직에게유리한경우에는적극적으로정보를공개하고책임을완수하려는모습을보이지만, 불리한경우에는정보나자료의미공개, 책임의전가나회피등부정적행태를보인다. 한예로, 세월호구출당시안전행정부는국민과언론을대상으로브리핑과홍보에집중하였고, 사실확인없이생존자수를부풀려발표하는등재난대응과생존자구출에서본연의임무에충실하지못하였다. 당시해양경찰청도언론보도에치중하고자신의성과를부풀렸는가하면, 불리한경우나상황에서는책임의일부를민간구조업체와민간잠수부에책임의일부를떠넘기려는행태를보였다 ( 김병섭 김정인, 2015: 34-35). 김병섭 김정인 (2015: 17-43) 의연구에따르면, 세월호사고당시안전행정부, 해양경찰청등공직조직의관료들은법적규정을위반하지않고상급자의명령과지시를충실하게따르기만하면관료로서의책임을다한다고생각하였을뿐, 높은사명감, 공공봉사, 생명에대한존중과같은적극적책임성을완수하려는모습은찾아보기어려웠다. 흔히말하는 무사안일, 복지부동, 영혼없는공무원 은법적규정을위반하지않고상급자의명령과지시 감독만을충실하게따르기만하면그만이라는소극적책임성으로만일관하는공직사회와정부관료를비판하는표현인것이다. 158
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 4. 수신론의관점에서행정의책임성톺아보기 오늘날공직사회는행정의책임성을확보하는게요원해보이고심각한수준의위기상황에직면하고있다. 특히정부관료들은계층제적책임성에대해서만크게편중되어있어다른차원의행정책임성을오히려압도하고있는실정이다. 이장에서는유학의수신론이계층제적책임성에의지나친편중에서벗어나행정의책임성을실질적으로확보 확충하는데기여할수있다는점을강조하고자한다. 부언하자면, 수신론은 관료의존재이유와책임성자각, 충신 ( 忠信 ) 으로서의충 ( 忠 ), 자율적자기규제와자기통제능력의배양, 공직의가치와규범에대한성찰, 윤리적딜레마상황의대처능력함양 등을통해관료개인의윤리적자율성과책임성을높이고나아가행정책임성의전반적인수준을높일수있을것이다. 1) 관료의존재이유와책임성자각 다음은순 ( 舜 ) 임금치세동안치수와농업을각각맡았던우 ( 禹 ) 와직 ( 稷 ) 이 공직자로서가졌던성실한태도와책임감을잘보여준다 ( 안외순, 2016: 143-144). 우 ( 禹 ) 와직 ( 稷 ) 은태평한세상을만났지만 ( 여전히바빠서 ) 세번씩이나자신의집을지나치고서들리지않았다. [ 중략 ] 우 ( 禹 ) 는물에빠진사람이있으면, 마치자신으로인해물에빠진것으로생각하였다. 직 ( 稷 ) 은굶주리는사람이있으면, 마치자신으로인해굶주리게된것으로생각하였다. 그렇기때문에그리바삐서둘러다녔던것이다. 46) 46) 孟子 < 離婁章句下 > 第二十九章. 禹稷當平世三過其門而不入. [ 中略 ] 禹思天下有溺者由己溺之也. 稷思天下有餓者由己餓之也. 是以如是其急也. 159
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 위의구문에서우 ( 禹 ) 와직 ( 稷 ) 은관료의존재이유는무엇인지, 관료의책임감은어떠해야하는지, 관료가자신의업무에서궁극적으로지향하여야할가치는무엇인지등을잘말해주고있다. 유학의수신론은관료들이공직생활을하는궁극적인목표와지향점이무엇인지를자각하게끔할수있다. 시민의권리를보장하고공공복리를추구하는데기여하고종국에는시민들이행복한삶을영위할수있도록하는것이바로관료조직과관료의존재이유이다. 수신론은관료로하여금자신의궁극적인지향점이어디이고자신의존재이유에대한자각을도울수있는것이다. 2) 충신 ( 忠信 ) 으로서의충 ( 忠 ) 일반인들에게충 ( 忠 ) 은과거전통사회에서군주에대한절대적이고맹목적인충성 ( 忠誠 ) 으로각인되어있다. 삼강 ( 三綱 ) 윤리에서군위신강 ( 君爲臣綱 ) 은부위자강 ( 父爲子綱 ) 과등치하여아들이아버지를받들어섬기듯이, 신하와백성들은오직군주에대해절대적으로복종하고추종할것을강요받는다. 하지만 충 = 효 에대한이해는철저히계층적이고위계적인신분과계급질서속에서상급자에대한일방적인복종과의리만을강조하는공직윤리로정착하게된다. 오늘날우리에게익숙한표현들인 멸사봉공 ( 滅私奉公 ), 상명하복 ( 上命下服 ), 상명하달 ( 上命下達 ) 등에서짐작할수있듯이, 이런공직윤리는우리공직사회에지나치게과도한계층제적책임성의편중으로귀결되고있는것이다. 충 = 효 라는이념속에는특히행정책임성의측면에서다음과같은위험을내포하고있다. 충효이념에서 충 은 공직의상하관계를합리적인이성과자율적인선택이불가능한당위적이면서도불가항력적인가족내의혈연관계로윤색함으로써, 공사 ( 公私 ) 자타( 自他 ) 의구분이불가한한덩어리진운명공동체 로치환하고, 공직사회에서중시되어야할 이성적합리주의를혈연적 온정주의 가삼켜버리게끔하는내적기제 로작동하게한다 ( 최화인 배수호, 2015: 18). 또한 충 은특정개인이나상급자에대한절대적인복종을매개로하여공직사회에서정실주의, 분파주의를조장할수있으며, 공직조직밖으로는특정이해 160
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 관계집단이나정치집단의몫과이익만을도모함으로써사회전체차원에서의공공성을해칠가능성을다분히안고있는것이다 ( 최화인 배수호, 2015). 오늘날공직사회에서 충 개념은용도폐기되어야할것인가? 그렇지않다. 오히려잘못된 충 개념을유학의수신론관점에서새롭게해석하고재구성하여활용가치를높여야할것이다. 오늘날우리사회에서가장매도되고있는유학사상의핵심개념이바로 충 이라고생각한다. 유학수신론관점에서보면, 충 은中과心의합성으로 마음의중심, 자신의진실된마음 을뜻한다. 마음공부는유학수신론의핵심이다. 우러러하늘에한점부끄러움이없고구부려사람에게부끄럽지않는 ( 仰不愧於天, 俯不怍於人 ) 마음이바로충이다. 여기에는군주를비롯한상급자에대한절대적인복종이끼어들여지가없어보인다. 나의양심에비추어진실된마음이바로충인것이다. 論語, 中庸, 그리고 孟子 에서 충신 ( 忠信 ), 충서 ( 忠恕 ) 에서 충 은자기수양과수기 ( 修己 ) 의실천방식이고실천덕목이다. 즉, 충 은 인 ( 仁 ) 에도달하기위한군자의마음가짐과언행의일상지침 이다 ( 최화인 배수호, 2015). 論語 < 學而篇 > 에서공자는 충신 ( 忠信 ) 을주 ( 主 ) 로삼으라 47) 고한다. 군자에게중요한실천덕목인외연과내연의일치, 언행의일치는바로충신 ( 忠信 ) 을마음의중심으로자리를잡았을때에만비로소가능하다는것이다. 충신 ( 忠信 ), 충서 ( 忠恕 ) 등에서강조되는 충 은오히려계층제적책임성의병리현상을예방하고보완할수있는기제로작동할수있으리라기대된다. 자기함양을통해소아 ( 小我 ) 적인간에서대아 ( 大我 ) 적인간으로거듭난관료는불의 ( 不義 ) 한상급자의명령과지시에대해떳떳하게이의를제기할수있는양심과내적인힘을보유한다. 또한자기자신, 상급자, 자신의조직차원에만시야가머물러있지않고사회, 국가, 일반시민등에게도자신의시야와안목을넓히는역량을가질수있도록한다. 특히계층제적책임성의한계를인정하고전문가적책임성과정치적책임성을실질적으로완수할수있는역량과실천능력을배양할수있도록할것이다. 47) 論語 < 學而篇 >. 子曰君子不重則不威學則不固主忠信無友不如己者過則勿憚改. 161
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 3) 자율적자기규제와자기통제능력의배양 앞서 그림 2-14 에서설명하였지만, 계층제적책임성, 법적책임성, 전문가적책임성, 정치적책임성등행정책임성을보다온전하고실질적으로확보하기위해서관료개인의윤리적자율성과책임성의확충이절실하게요청된다. 또한법률, 조직내부의규정 규율에따라관료에게책임을묻는차원에서의객관적책임성못지않게관료스스로공익의가치를자각하고느끼고행동할수있는, 자기수양으로무장된관료의책임성, 즉주관적 내적책임성확보는무엇보다도중요하다. 하지만관료개인차원의윤리적자율성과책임성이밑바탕이되지않고서는여러차원의책임성을실질적으로확보하기어렵다고본다. 관료개인의윤리적감각, 자율적판단력, 재량적능력을바탕으로할때에만비로소행정책임성을온전히확보할수있는것이다. 이러한윤리적 자율적역량은관료개인의꾸준한자기수양과성찰을통해서확충해나갈수있는것이다. 오늘날우리공직사회의병폐로알려진무사안일주의, 복지부동등은자율적자기규제와자기통제능력의부족에기인한바가크다. 자신의안위를위해적극적으로책임지지않으려는관료의행태는공직사회에서자주관찰되는현상이다. 세월호사고당시현장에서구조를담당하던일선관료들은상부로의보고와상부로부터지시만을기다리다가중요한구조시점을놓치고말았다. 실제현장에서상황, 여건등을가장잘파악할수일선관료의자율적인판단과행동은위기상황에서절실하게필요하다. 유학의수신론은관료의윤리적자율성과직결되는자기규제와자기통제능력을키우는데기여할수있다고본다. 유학수신론에서는 개인의자발적인자기반성과수양을통해도덕적자기완성을추구 하기때문에충서 ( 忠恕 ), 극기복례 ( 克己復禮 ), 수기안인 ( 修己安人 ) 추기급인( 推己及人 ) 등을통해공공업무에서자신의언행과판단에대한도덕적책임감과자율적규제능력을확충할수있을것이다 ( 배수호 공동성 정문기, 2016). 162
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 4) 공직의가치와규범에대한성찰 공직사회에서행정책임성을완수하는데법적책임성, 계층제적책임성등소극적책임성의확보만으로는부족하다. 소극적책임성의확보와함께, 적극적책임성을구현해나가야한다. 적극적책임성은공공부문에서관료에게요구되는가치, 규범, 신념, 동기등을적극적으로고민하고논의하면서형성된다 (Bovens, 1998). 구체적으로말하자면, 공익, 사회적형평성, 사회통합, 정치적중립, 민주성, 대응성, 성찰성, 숙의성, 공정성, 효율성등을공공부문에서어떻게개념화하여야할것인지, 이들가치를어떻게달성할것인지, 가치충돌이있을시어떻게우선순위를정할것인지등에대해진지한고민과논의가전제되어야비로소적극적책임성을구현할수있는것이다. 유학사상의핵심은 위인지학 ( 爲人之學 ) 이아니라 위기지학 ( 爲己之學 ) 이다. 하지만자기공부는자기자신의사욕만을추구하는것은아니다. 유학사상에서자기의도덕적인격완성은내자신이타인, 우주만물과긴밀하게연계되어있음을각성하고내자신의시야와관점을가족, 이웃, 지역공동체, 국가전체로확장하여공동의생존과번영을위해실천할때비로소완성된다. 이것이유학의궁극적목표이자지향점이다. 유학의수신론은관료에게 천하위기 ( 天下爲己 ) 가아니라 천하위공 ( 天下爲公 ) 을추구할수있는방향타를제공할수있다. 또한수신론은천하위공 ( 天下爲公 ) 을달성하는데필요한공직의가치, 신념, 규범등에대해고민하고논의할수있는교육과기회의장을제공할수있다. 5) 윤리적딜레마상황의대처능력함양 관료들은공직업무를수행하면서다양한종류와차원에서권위, 이해관계, 가치등의상충과딜레마상황에자주마주하게된다. 윤리적딜레마상황에서책임있는관료가되기위해서는자신이담당한업무의성격, 중요성, 여건등을대의 ( 大義 ) 의차원에서생각하고결정하고행동할수있어야한다. 이를위 163
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 해윤리적자율성에대한판단능력의훈련과학습은절실하게필요한덕목이라할수있다. 유학의수신론에서는인간을 이기적이고합리적존재 라고보는게아니라내자신은타인및우주만물의일부이며긴밀하게연계되어있는존재로파악한다. 자기수양을통해소아 ( 小我 ) 적차원에서대아 ( 大我 ) 적차원의사람으로거듭나게되면, 공직생활에서자주직면하는윤리적딜레마상황을보다넓고장기적인시각과안목에서판단하고행동할수있는역량을발휘할수있다. 또한유학의수신론은중용 ( 中庸 ) 과중도의사고를길러주고균형잡힌감각과사고능력을향상시킬수있다. 여기에는인욕 ( 人慾 ) 이개입될여지가없다. 공직생활에서직면하는윤리적딜레마상황에대해보다넓고장기적인안목과시각에서편향됨이없이공평무사하게공공성과공익을실천할수있는능력을함양할수있다. 5. 나오며 오늘날 관료의행정책임성을어떻게확보하고증진시킬것인가 는우리사회의뜨거운쟁점으로부상하고갑론을박속에휩싸여있다. 관료개인의덕성함양과행정책임성확보는민주공화체제를우리사회에보다견고히하고발전시키는데핵심적인역할을하므로결코간과할수없는사항이다. 무엇보다도오늘날관료사회가계층제적책임성에대해지나치게편중하여다른차원의행정책임성을오히려압도하고질식시키는상황에이르렀다는게저자의판단이다. 관료개인의윤리적자율성과책임성을전제하지않고서는여러차원에서의행정의책임성 - 이를테면, 계층제적, 법적, 전문가적, 정치적책임성등 -의실효성을확보하기어렵다. 이연구는유학 ( 儒學 ) 의수신론 ( 修身論 ) 관점에서공직사회에행정책임성의제고를위한탐색적고민과논의를시도하였다. 우선수신론은행정책임성의실질적인확보와확충에밑바탕이되는관료개 164
이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 인의윤리적자율성과책임감을배양할수있음을지적하였다. 구체적으로말하자면, 수신론은 관료의존재이유와책임성자각, 충신 ( 忠信 ) 으로서의충 ( 忠 ), 자율적자기규제와자기통제능력의배양, 공직의가치와규범에대한성찰, 윤리적딜레마상황의대처능력함양 등관료개인의윤리적자율성과책임성을높이고나아가행정책임성의전반적인수준을높일수있음을강조하였다. 이연구에서는유학의수신론관점에서관료개인의자기수양을통한인격완성에초점을두어논의를전개하였다. 하지만관료들이공직조직안팎에서자기함양, 성찰, 자반 ( 自反 ) 등을통해윤리적자율성을확충하는데사회적분위기, 법적 제도적장치와기제, 조직문화등이맞물려작동되어야한다. 상급자나동료의부정부패행위, 정실주의적인사관행등을고발하는관료에대해서사회적차원에서보호해주는분위기조성과실질적인노력이무엇보다도중요하다. 조직의배신자 로낙인찍히게되는오늘날분위기와현실에서자기수양만을강조하는것만으로는관료개인의윤리적자율성을함양하기에충분하지않기때문이다. 이와더불어, 공직조직안팎에서발생하는불의 ( 不義 ) 에대해용기있고정정당당하게행동하는관료를보호하고장려할수있는 - 예를들어, 내부고발자의실질적인보호- 법과제도의정비와보완도병행되어야할것으로본다. 또한획일적이고위계적인질서가강한조직풍토 (organizational climate) 와조직문화 (organizational culture) 에서는무사안일주의, 책임회피등이팽배하여나타나기마련이다. 현재우리나라공직문화의고질적인병폐로늘지적되고있듯이, 관료자신의생존과가치를조직의생존과가치로등치시키는조직풍토와조직문화에서는다양한의견과목소리가표출될수있는기회와장 ( 場 ) 을말살시킬수있다. 관료개인의윤리적자율성과책임성은공직사회내에서성숙된조직풍토와조직문화와긴밀하게연동될수밖에없는이유이다. 165
제 3 장 성공하는정부의행정관리 제1절성공정부를위한정부조직개편 : 원칙과방향제2절성공하는정부를위한공무원인사관리 : 직위분류제로의전환제3절견제와균형이작동하는예산과정구축제4절규제개혁과민관협력
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 제 3 장성공하는정부의행정관리 제 1 절성공정부를위한정부조직개편 : 원칙과방향 1. 서론 : 정부조직개편의비판과성찰 1948년정부수립후약 70년간정부조직개편은총 62회나단행되었다. 매년 1회정도이다. 그림 3-1 에서보는바와같이정부수립당시 15개부처였던중앙행정기관이 2017년 3월현재 38개로 2배이상증가했다. 1992년노태우정부이전까지는대부분부처의수를늘리는방향으로이루어진반면, 1992년김영삼정부이후에는감축과통합, 부처간기능조정을중심으로이루어졌다 ( 이창원 임영제, 2009). 이에따라민주화이전의조직개편은정부주도로추진되어사회적반발이나관료제의저항이상대적으로낮은반면, 민주화이후의조직개편은세계화, 정보화등외부환경의변화에의존하면서다양한이해관계자들상호간의정치적논란도심화되었다 ( 임도빈, 2014). 168
성공하는정부의행정관리 제 3 장 그림 3-1 정부조직의변천과정 * 출처 : e-나라지표 (http://www.index.go.kr/potal/stts/idxmain/selectposttsidxsearch.do?idx_cd=1015) 를바탕으로저자작성 ( 검색일, 2016.5.15.) 2017년 3월현재 18개부처별설립년도를보면, 국방부 (1946), 법무부 (1948), 통일부 (2000), 보건복지부 (2000), 환경부 (2000), 기획재정부 (2008), 문화체육관광부 (2008), 농림축산식품부 (2008), 고용노동부 (2010), 여성가족부 (2010), 교육부 (2013), 미래창조과학부 (2013), 외교부 (2013), 산업통상자원부 (2013), 국토교통부 (2013), 해양수산부 (2013), 행정자치부 (2014) 순이다 ( 행정자치부, 2017). 즉해방이후지금까지명칭을유지하고있는부처는국방부와법무부 2개부처뿐이고, 나머지 16개부처는모두 2000년이후에설립된부처들이다. 이들의경우에도교육부등 9개부처는개편된지 5년미만에불과하다. 특히민주화이후확산된정부조직의전면적인개편에도정부기능과역할은큰변화가없이그명칭과기능의변화로복잡성과혼란만키웠다는진단이다 ( 박천오, 2011). 이와같이정부조직개편의부정적인효과에대한비판이많다첫째, 정부조직개편은당초기대와는달리실질적인효과를보지못했고, 둘째, 정치적으로즉흥적으로결정된사례가많았으며, 셋째, 대부분의개편이일부정권실세에의한폐쇄적인추진방식을채택하였고, 넷째, 정부운영의실질적인내용보다는하드웨어중심의부처개편에집중하였다는지적이다 ( 박천오, 2011; 이창길, 2016). 특히최근에는정부조직개편에대한부정적시각이증가하고있다. 즉정권초기정부조직개편에 169
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 불필요한시간과자원의낭비, 조직개편후발생하는관료들의혼선과부적응, 실질적인효과보다는다양한부작용의증가, 그리고조직보다는정책과사람이중요하다는인식등이지적되기도한다. 하지만, 정부조직개편의긍정적효과도경시할수는없다 ( 이창길, 2016). 첫째, 정부조직개편을통하여시대변화에상응하는정부기능과수요를재정비할수있었고, 둘째, 정권초기정치적리더십에의한강력한변화와개혁이가능하였으며. 셋째, 전면적개편을통해관료사회의쇄신과혁신을도모할수있었고, 넷째, 조직통합과축소개편을통해정부조직의효율화에도일부기여하였다. 마지막으로국정과제의효율적추진에도도움이되었음을부인할수없다. 이와같이정부조직개편은행정개혁의가시적인수단으로활용된다 (Caiden, 1984). 정부조직구조의변화는범정부적행정개혁의출발점이된다. 정부조직의명칭과기능의변화는목표와전략의변화를의미하고정책방향이나내용의변화도내포하기때문이다. 뿐만아니라정부조직개편은국정운영방향과핵심가치변화의상징으로인식되기도한다. 따라서정부조직개편은조직내부구성원들의사고와행동에영향을줄뿐만아니라조직외부이해관계자들과의관계에도영향을미친다 (Peters, 1992). 이는지속적인비판과부정적인식에도불구하고정부조직개편이계속되는이유가된다. 본절은우리정부의성공적운영을위해 헌법 적관점에서정부조직개편의기본원칙과방향을제시하고자한다. 우리헌법은대한민국운영의기본법이자정부조직법의모법으로서정부의역할과책임, 기능배분과명칭까지도이미직접또는간접적으로규정하고있다. 특히과거잦은정부조직개편은헌법상의원칙과기준을명확히인식하지못한결과이다. 즉헌법제1조제1 항에서천명한민주적공화주의는정부조직개편의핵심적인원칙이아닐수없다. 즉모든권력의원천은주권자인국민으로나오고, 다양한가치를존중하고합의하여결정하는공동체이다. 정부조직의개편도역사적일관성과정책적일관성을유지하기위해서는헌법상규정된민주적공화주의의원칙에대한명확한인식이중요하다. 정부조직의책임성과효과성의확보는헌법에충실한정부조직개편으로가능하다. 먼저정부조직개편의필요성논란을이론적관점에서살펴보고, 그리고성공정부를위한정부조직개편의기본원칙과분야별대안들을제시하고자한다. 마지막으로정부조직개편의성공요건을살펴보고자한다. 170
성공하는정부의행정관리 제 3 장 2. 정부조직개편, 필요한가? 상징론 vs. 목적론 현시점에서정부조직개편이필요한가? 정치권과관료사회, 그리고전문가들상호간의찬반논란이많아예측하기도결정하기도어려운현안이되고있다. 복잡하고예측하기어려운사회문제일수록그해답은추상화된이론모형에서추론할수있듯이, 정부조직개편의문제도마찬가지다. 정부조직개편의이론이나모형에대한논의도개편의당위론과불가론사이의적절한접점을제공할수있고, 개편의동인과개편의과정, 그리고개편의효과를분석하고예측할수있는근거도제공할수있기때문이다. 정부조직개편을어떻게볼것인가에대한이론은다양하다. 정부조직개편은권력자들의정치적상징이나이해관계자들의합의와조정에의해결정된정치적산물이라는정치적접근방식 ( 문명재, 2009; 박천오, 2011; March & Olson, 1983) 을비롯하여, 정부와정책실패사건들이연속되면서이해관계자들사이에조직개편이정부어젠다로형성된다는어젠다세팅의시각 (Chackerian, 1996), 사회의중층구조로형성된정치행정시스템에따라점진적, 제한적으로이루어지는제도변화로인식하는역사적제도주의시각 ( 염재호, 2009), 제도화된환경속에신화와상징으로정착되면서사회적정당성을확보하기위한모방적현상으로이해하는사회학적신제도주의시각 (Meyer & Rowan, 1977), 세계화나정보화등행정환경의변화와조직구조간의정합성을높이기위한불가피한결정이라는구조상황론적시각 (Lawrence & Lorsch, 1967), 경쟁적생태환경하에서제4차산업혁명등으로인한새로운적소 (niche) 의창출이나조직생존을위한적응전략의일환이라는조직생태학적시각 (Hannan & Freeman, 1977), 그리고통합과감축을통하여효율성과효과성을증대를위한정부조직의합리적개편을강조하는경제적이고합리적인시각이나행정관리적접근방식 (Pollitt, 1984) 등다양한이론과모형이제시되어왔다. 지금까지의정부조직개편의이론적논의를종합하면, 대체로상징론 (symbolic models) 과목적론 (purposive models) 으로구분될수있다. Peters(1992) 는 171
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 정부조직개편의모형을목적모형, 환경모형, 제도모형으로구분하면서, 목적모형은행정학적접근, 경제학적인접근, 평가적인접근등으로구분하고, 환경모형은정치학적환경, 상황론적환경, 조직생태학적환경으로구분하여설명한다. 상황론적환경론이나조직생태학적환경론은조직내외부의기술적상황과거시적환경수요에적응하는과정으로이해하는점에서목적론에가깝고, 국민의요구와행정수요에대응하는정치적상징의표현이나제도화된신화와의식으로정부조직개편을보는정치학적환경론이나사회학적신제도주의적접근은상징론에가깝다. 이러한구분은정부조직개편을행정적접근방식과정치적인접근방식의구분과유사하다 ( 김영평 최병선, 1993; 문명재, 2009; 박천오, 2011; 정용덕, 1995). 이와같이본연구는정부조직개편의상징론적시각과목적론적시각을구분하여살펴봄으로써정부조직개편의필요성을진단하고그원인과효과를분석하는데활용하고자한다. 1) 상징론적시각 첫째는상징론적인시각이다. 이러한시각에의하면, 정부조직개편은정치적수사 (rhetoric) 이고상징 (symbol) 이며신화 (myth) 이다 ( 김영평 최병선, 1993; 정용덕, 1995; 최성욱, 2017; March & Olson, 1983). 이러한시각은조직개편을실질적인내용보다는정치적상징이나정치적타협으로보는정치학적시각과사회문화적으로형성된제도화된의식과상징이라는제도론적시각으로구분될수있다. 먼저, 정치적또는정치학적접근이다. 이는정부조직개편은정치인또는권력자들이활용하는정치적도구이자상징이고정치적타협의산물이라는관점이다 (March & Olson, 1983). 또한정부내부의관료들상호간의정치적타협의결과이거나정치와관료간권력갈등을해결하기위한관료정치의산물로보기도한다 (Bowornwathana & Poocharoen, 2010). 따라서정부조직개편은대통령직의특성, 관료제의위상, 정치권력의균형, 이익단체의행동, 언론의역할, 그리고복잡한여론등다양한요소에의하여결정된다 (Polenberg, 1979). 이경우, 정부조직개편의결정내용이나과정이정치적이고비합리적이다 ( 임도빈, 172
성공하는정부의행정관리 제 3 장 2016). 예를들면, 해양수산부의신설은대통령선거에서자신을지지해준부산지역에대해대통령개인의정치적보답으로해석되기도한다 ( 박천오, 2011). 1994년김영삼정부의조직개편은국민들의관심을전환시켜당시의정치적난관을벗어나기위한국면전환의목적이있었고, 적지않은수사학의동원과충격요법적인시기선정등은상징정치적인측면이강하다고평가된다 ( 정용덕, 1995: 58). 이창원 임영제 (2009) 는정부조직개편은개혁의지의표현이나권력재분배의수단, 정책적변화를유도하는수단으로서의상징적가치를강조한다. 정부조직의구조개편의주체인정권핵심세력은정부내부에대한통제와지배를유지하고강화하기위해권력, 자율성, 안정성등을추구한다는것이다. 문명재 (2009) 역시정치적측면에서정부조직개편목적을국정철학의상징성확보, 정치적정당성확보와관료에대한통제, 정치적위기를돌파할기회추구, 그리고정부와시장의역할분담등을강조한다. 이러한시각의대표적인이론중의하나가 쓰레기통 (Garbage Can) 모형 이다. March & Olson (1983) 은미국정부개편의역사를쓰레기통의사결정모형에따라분석한다. 즉정부조직개편은단기적이고정치적인결정으로개편안선택의다양한기회들, 정부운영에노출된문제점들, 전문가들의다양한개편안들, 그리고동시적으로개편과정에참여하는다양한이해관계자들의복합적인상호작용에의해결정된우연의결과라는것이다. 이러한정치적과정은공식제도나법률규정, 구조, 권력, 관습과전통들에의해제약을받기때문에, 당초의도하고기획했던성과는나타나지않게된다. 따라서조직개편은공학적접근 (engineering) 보다는정원가꾸기 (gardening) 에가깝고, 동물사냥 (hunting) 보다는식물채집 (gathering) 에가까우며, 둥글고기울어진축구장 (multi-goal soccer field) 에서여러개의공들을가지고개인별로축구를하는것과비슷하다고주장한다 (March & Olson, 1983). 즉정부조직개편은정치적타협의결과이고정치적상징의산물로서즉흥적이고우연의결과가많다. 상징론적시각중다른하나는제도론적접근방법이다. 정부조직개편은그사회의역사와문화를반영하는제도변화의결과이자상징화된제도 (institution) 라는시각이다. 제도주의이론은역사적제도주의와사회학적신제도주의로구분된 173
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 다. 먼저, 역사적제도주의시각에서보면, 정부조직개편은역사적과정을통해형성된제도적특성에의해이루어지고, 새로운제도의변화를나타내는 단절적균형 이라기보다는 제도적중층성 에기인한미시적, 점진적변화로진단한다 ( 염재호, 2009). 따라서지금까지정권마다단행했던정부조직개편은합리적인최선의선택이라기보다는역사적으로형성된정치행정시스템하에서제한된범위의제도적변화라고해석할수있다. 사회학적신제도주의에의하면조직개편은기술적효율성보다는제도적정당성확보의수단으로간주된다 (Meyer & Rowan, 1977). 과거의역사와문화를통하여형성된제도이며현재의사회적맥락에서당연시되는제도라는점이다. 즉현실속의다양한문제를합리적해결한다는차원보다는사회문화적맥락속에서보편적으로인정된역사와가치의반영으로인식한다. 이경우정부조직개편은상징 (symbol) 이자신화 (myth) 이다 (Meyer & Rowan, 1977). 즉정권초기의조직개편은이미사회적정당성이인정된당연한조치로해석되기때문에비과학적이고비효율적이고비합리적인선택이나결정이라하더라도상징적차원에서단행하지않을수없다는논리이다. 이러한상징론적관점은정치학적시각이나제도론적시각모두, 개편결과나내용보다는개편과정자체에집중하는경향이강하다. 특히정치학적시각에의하면, 개편추진방식도단기적이고즉흥적인경우가많다. 또한정부조직개편의결과는기대한만큼발생하지않고긍정적인효과보다는부정적인효과가많다고평가하고인식한다 (Meier, 1980). 특히정부조직개편의목적과동기도실질적인행정수요보다는정치사회적정당성이나관료제쇄신과통제, 국민들의요구에대한반응등으로인식된다. Polenberg(1979) 역시 1930년대미국연방정부의조직개편을분석하고다음과같은여섯가지분석결과를제시한다. 첫째, 정부조직개편은과학 (science) 이아니다. 둘째, 정부조직개편은관료들의이익에좌우된다. 셋째, 정부조직개편의목적과함께수단이나과정도중요하다. 넷째, 의회는과도한개편효과를기대한다. 다섯째, 대통령권력의확대는복잡한행정문제에대한해결책이아니다. 여섯째, 정부조직개편에대한여론의지지는매우약하다. 이러한시각에서보면, 정부조직개편은정치적인이유와명분에의해실제대규모개편이 174
성공하는정부의행정관리 제 3 장 될가능성이높기때문에주어진제도적제약속에최소한의조직개편을강조한다. 조직개편의성공을위해서는보다안정적이고현실적인차원에서조직개편의 대안이마련되어야한다는시각이다. 2) 목적론적시각 상징론적시각과는달리목적론적시각에서보면, 정부조직개편은자율적인행위자들의특정한목적을달성하기위한합리적선택과결정이라는관점이다. 즉개인과집단의합리적인선택이자결정으로서현재문제점들에대한진단과처방에의해합리적인대안을비교평가하여결정된다. 정치학적인접근보다는경제학적접근이고행정관리적인접근이다. 이러한주장의이론적근거는환경의존론, 신공공관리론, 그리고조직생태학에서찾을수있다. 먼저, 정부조직개편은환경변화에대한조직의대응전략으로해석된다 (Peters, 1992). 이종수 윤영진 (2005: 670) 는행정개혁의환경적동인으로새로운이념의등장, 새로운기술의등장, 비능률성의제거, 정치적변화, 국제적환경의변화, 그리고인구구조의변화및압력집단의활동등을제시하고있다. 어젠다형성 (agenda-setting) 의시각도유사하다. 조직개편은사회적사건들이모여특정한시기에의미를형성하고정부의결정을요구하는경우에발생한다는것이다 (Chackerian, 1996). 장기적인경제불황은조직개편을단행하는독립변수라는것이다. 경제하강은기본적인사회목표를위협하고예산부족이발생하며, 이에따라주요사업들을삭감또는폐지문제가야기된다. 이러한경제위기를신속하게극복하기위해조직개편의정부결정을요구하는어젠다로형성된다는것이다. 동시에다양한개편안이제시되면서학계와연구의개편정당성을제공하고, 이에따라급속하게정부어젠다로부각되게된다 (Chackerian, 1996). 신공공관리론역시목적론적시각에서, 전통적인관료조직의소극성, 나태함을극복하기위해서시장형또는기업형경쟁원리를도입하여효율성을높여야한다는것이다 (Osborne, 1993). 문명재 (2009) 는조직개편의정치적목 175
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 적과함께행정적목적으로정부기능재분류를통한효율성과생산성증대, 정부의자율성과책임성증대, 정부의투명성제고등을제시한다. 조직생태학에의하면, 조직을둘러쌓은생태계의변화는개별조직의생존에직접적인영향을미치게되며, 적응하지못하는조직은소멸하게된다는것이다 (Hannan & Freeman, 1977). 즉조직상호간의경쟁이심화되면서환경과조직의정합성이높지않은경우도태될수있다. 이러한조직생태학의관점에서정부조직개편을요구하는환경생태계의수요가무엇인가에대한논의가필요하다. 정부조직의생존을위해서는경제위기의심화, 사회갈등의증가, 미래수요의변화에탄력적으로적응할필요가있다. 이러한시각은개편과정이나형식보다는실질적인개편내용에집중한다. 다소이상적이고당위적인접근이많고, 개편의필요성과원인을강조한다. 과거의조직개편과그효과에대해긍정적시각을가지고지속적이고상시적인조직개편을주장한다. 정부조직개편은그특성상국민들에게즉각적이고가시적이고직접적인편익을가져오지못하기때문에실질적인국민지지를받기는어렵다 (Polenberg, 1979). 지역개발사업, 대규모건설사업, 복지급여의증가, 보육지원금의지급등과같은사업과는달리조직개편은특정한계층이나지역이있지않다는것이다. 대체로행정관료나정치인보다는전문가들의시각이많다. 조직연구전문가들은조직개편의한계를지적하면서도지속적인환경변화대응과조직효과성향상을위해서는행정개혁의불가피성을강조한다. 이러한시각에의하면, 정부조직개편은현재의정부실패를해결하기위해보다근본적이고전면적으로이루어져야한다. 176
성공하는정부의행정관리 제 3 장 표 3-1 정부조직개편에대한두가지시각 구분 이론 목적 상징론적시각 ( 정치적, 사회학적접근 ) 쓰레기통모형, 역사적제도주의, 사회학적제도주의 사회적정당성확보, 정치적동기, 관료쇄신과혁신 목적론적시각 ( 행정적, 경제학적접근 ) 환경의존론, 신공공관리론, 조직생태학 기술적효율성, 경제성, 생산성확보, 서비스향상 중점 개편과정 개편내용 원인 정치적, 상징적요인 외부환경의수요 근거 현실론 당위론 지향가치 안정성 혁신성 시간범위 단기적, 즉흥적 장기적, 숙고적 이해관계자시각 정치인 / 관료들의시각 전문가 / 일반국민적시각 개편필요성 / 효과 다소부정적, 소극적 다소긍정적, 적극적 개편범위 / 대상 부분적, 점진적최소개편 전면적, 혁신적최대개편 * 출처 : 저자작성 3) 정부조직개편의필요성 : 상징과목적의공존 정부조직개편의논의과정을보면, 상징론적시각과목적론적시각이공존하면서논란이증폭된다. 상징론적시각과목적론적시각이엄격한구분은어렵고현실에서는복합적으로나타나기때문이다. 목적론적시각에서목적의범위에행정적인목적만이아니라정치적목적도포함될수있다 ( 문명재, 2009; Peters, 1992). 뿐만아니라조직개편의정치적또는제도적상징성을강조하는상징론적시각도조직개편의합리성과효율성을전면부정하기않으며, 합리적이고전략적인선택이라는목적론적입장이라하더라도조직개편의상징성을부정하지않는경우가많다 ( 김윤권, 2013). 따라서정부조직개편에대한논의과정을목적론적시각을중심으로이루어지게마련이다. 이로인하여정부조직개편논의는정치적상황에따라다양한목적과필요성을제시하고확대가속화되는본성 177
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 을가진다. 일정부분정치적현실을감안하더라도합리적이고이상적인대안의제시가불가피하다. 이에따라조직개편의범위와내용도점차확대되는경향을보이고, 최소개편이가장혁신적인전면개편으로쉽게전환되는현상이많다. 특히최근빈번한조직개편의실질적이고가시적인효과를확인하기곤란하고개편과정에서정치적수사와상징의만연, 그리고빈번한조직개편으로인하여관료들의혼선등개편의사회적비용과다등이지적되면서목적론적인시각이약화되고상징론적시각이증가하고있다. 앞에서살펴본바와같이, 국민모두가목격한국정실패, 정부실패의모습, 정부운영의패러다임의변화, 그리고급속한미래변화에정부대응등목적론적시각을뒷받침하는명분과논리가증가하면서조직개편의필요성이더욱가속화되고있다. 무엇보다도먼저, 국정실패, 정부실패는조직개편의논리와당위성을강화시키고있다. 단순히정치적수사나상징을떠나국가와국민을위한실질적인문제해결을요구하고있다. 지금까지정부의정책실패역시그렇다. 4대강사업을비롯하여세월호대응, 메르스사태, 구제역사건, 창조경제정책, 한진해운사태, 가계부채문제, 청년실업문제, 양극화예방, 저출산대응, 사드배치, 대일본대중국외교실패, 그리고최근 AI 사태등정치와사회전반에정부실패가계속되고있다. 이러한정부실패는정부조직의구조적실패도하나의원인이되었음을부인할수없다. 정부조직개편이만병통치약은아니지만, 정부조직개편이정부실패를예방하고사회문제를해결하는중요한개혁수단임에는틀림없다. 둘째, 정부중심에서국민중심으로정부운영의패러다임이바뀌고있다는점이다. 촛불혁명은단순히정부실패의단기적해결을넘어정부구조와운영패러다임의근본적인변화를요구하는역사적인사건이었다. 하지만, 그동안수많은정부조직의개편에도불구하고민주화이후정부구조와운영의패러다임은큰변화없이지속되고있다. 대부분의조직개편이장기적인관점에서근본적인변화보다는단기적인관점에서다소즉흥적이고정치적인개편을반복했다는지적이많다. 국민들이요구하는정부구조의근본적개편과는괴리가있었다. 국민들의현장목소리를정부행정에담아내는거버넌스구조의개편과 178
성공하는정부의행정관리 제 3 장 함께이를실행하기위한정부내부구조의개편은시대적요구임에틀림없다. 셋째, 급속한미래변화에대응하기위한정부개편논의가불가피하다. 단기적인현안문제해결과함께미래를준비하는정부구조가필요하다. 급격히진행되고있는저출산고령사회는불가역의조건이되었고, 4차산업혁명이라불리는미래수요변화는정부의구조와전략의변화를요구하고있는현실이다. 여전히정부계층의수직적이고권위적인구조는미래발전을가로막는거대한장애물이되고있다. 장관이대통령을만나기어렵고, 정책을담당하는국장들이장관을만나기어려운구조는혁신적인개편이필요하다. 우리의현재와미래를위해목적론적시각에서전문적이고합리적인조직개편방안의연구와실행이필요한이유다. 3. 정부조직개편의기본원칙 : 헌법 정부조직개편의기본원칙을어디서찾아야할까? 대한민국헌법이다. 헌법은국가의통치조직과작용에관한기본원칙을제시하고있기때문이다. 즉헌법은정부조직의설치와운영을규정하는정부조직법의모법이다. 정부조직법의헌법적정합성을높여야한다 ( 오준근, 2013). 따라서정부조직개편의기본원칙도결국헌법규정에서찾아야한다. 헌법제1조제2항에는 대한민국의주권은국민에게있고, 모든권력은국민으로부터나온다 고되어있기때문에정부는헌법규정에주어진목적과정신, 가치를실현하는도구이다. 행정부의수반인대통령선서에도 헌법수호 가가장먼저규정되어있다. 이에따라헌법제4장은정부를규정하고, 제1절대통령과제2절행정부로구분하고있다. 행정부는제1절국무총리와국무위원, 제2절국무회의, 제3절행정각부, 그리고제4절감사원을규정하고있다. 헌법제4장은제66조부터제100조에이르기까지총 35개를정부구성에할애하고있다. 여기에서행정각부의구체적인내용은제96조 행정각부의설치 조직과직무범위는법률로정한다 고규정하고있다. 179
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 정부조직과관련하여헌법이지향하는가치는무엇인가? 첫째는정부조직의책임성이다. 헌법은대통령과정부조직에책임성을부여하고있다. 따라서정부조직의편제는헌법상에부여된가치와역할과책무를반영해야한다. 둘째는정부조직의민주성이다. 헌법제1조제1항은민주공화국이라고규정하고있다. 정부조직구성과편제에있어서민주주의정신이반영되는분권과자치를지향해야한다. 셋째, 정부조직의형평성이다. 권력기관상호간의견제와균형은헌법의원칙이다. 정부조직의편제도이러한견제와균형의정신을반영해야한다. 정부조직은이러한세가지원칙에따라편제되어야한다. 정부조직개편의논의는이러한원칙에충실할때불필요한논쟁이나혼란을줄일수있고성공적인조직개편을기대할수있을것이다. 1) 책임성 : 역할과책무중심의개편 우리나라헌법은대통령책임제를채택하고있다. 이에따라정부조직의책임성은중요한헌법가치임에틀림없다. 헌법은정부조직의책임성을선언적으로규정하지않고구체적으로상세하게규정하고있다. 국가와정부의역할과책무에대한규정을헌법의곳곳에서발견할수있다. 행정각부가실현해야할가치와이념은물론구체적인직무를규정하고있는것이다. 따라서헌법규정에상응하는정부조직의편제와책무부여는첫번째개편원칙이되어야한다. 이러한방향에서정부조직개편은정상적인헌정질서를회복하는일이기도하다. 헌법상행정각부의책임성을실현하는편제를위해서는다음세가지의변화가필요하다. 첫째는정부조직법에헌법상의역할과책무를규정해야한다. 현재의정부조직법제1조에의하면, 국가행정사무의체계적이고능률적인수행을위하여 국가행정기관의설치와조직, 직무범위를정한다고되어있다. 하지만, 이러한현행규정의앞에오히려 헌법상규정된가치와정신을실현하고 또는 헌법상의규정된정부의역할과책무를수행하기위하여 라는문구를추가할필요가있다. 헌법수호는행정권의기본적인책무이기때문이다. 둘째, 정부조직법상의행정각부의책무를헌법과의연계해야한다. 현행정부 180
성공하는정부의행정관리 제 3 장 조직법을보면, 헌법에규정된가치와이념과는별개로정부의기능만을선택적으로규정하고있다. 즉헌법가치를구현하는행정각부의목표와사명이규정되어있지않다. 표 3-2 에서보는바와같이헌법에규정된책무와행정각부의기능이분리되어있기때문에헌법상의책무는경시되고수단적도구적목표에매몰된정부조직의병폐가나타나고있다. 이러한편제와운영이국민불만의원인이되고있다. 따라서정부조직법은단순한선택적인기능중심에서헌법상에규정된책무와미션중심으로전면개정하여재구성할필요가있다. 셋째, 기존의비정상적인편제는과감하게개편해야한다. 과거정권차원에서만들어진정부조직의정치적편제를재조정하여정상화할필요가있다. 정권의이익이나비정상적결정에의해왜곡되고불합리한정부조직에대한개편이필요하다. 과거불필요하게통합과분리, 재조정의과정에서이루어진불합리한편제가무엇인지연구가필요하다. 이제헌법규정에맞게제자리로돌아가야한다. 비정상의정상화가필요하다. 표 3-2 정부부처들의정부조직법상기능과헌법규정 부처명정부조직법상의기능헌법규정상의책무관련조항 기획재정부 중장기국가발전전략, 경제 재정정책수립 총괄 조정등 균형있는국민경제의성장및안정과적정한소득의분배 제 119 조 1 항 교육부 인적자원개발정책, 학교교육 평생교육, 학술에관한사무 능력에따라균등하게교육을받을권리, 평생교육을진흥 제31조제1항내지제5항 미래창조 과학기술정책의 과학기술의혁신과정보및인력의 제 127 조제 1 과학부 수립 총괄 조정 평가등 개발 항 외교부 외교, 경제외교및국제경제협력외교등 대한민국은국제평화의유지에노력하고침략적전쟁을부인한다. 제5조제1항 통일부 통일및남북대화 교류 협력 통일을지향하며자유민주적기본질서에입각한평화적통일 제 4 조 법무부 검찰 행형 인권옹호 출입국관리등 모든국민은법앞에평등하다. 제 11 조제 1 항 181
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 부처명정부조직법상의기능헌법규정상의책무관련조항 국방부 국방에관련된군정및군령등 국가의안전보장과국토방위의신성한의무를수행 제5조제2항 행정자치부 국무회의의서무, 법령및조약의공포, 정부조직과정원등 지방자치단체는주민의복리에관한사무를처리하고재산을관리 제117조제 1항 문화체육관광부 문화 예술 영상 광고 출판 간행물 체육 관광등 모든국민은학문과예술의자유를가진다. 제 22 조제 1 항 농림축산 농산 축산, 식량 농지 수리, 농업생산성의제고와농지의합리적 제 121 조제 2 항, 식품부 식품산업진흥등 인이용, 농업및어업을보호 육성 제 123 조제 1 항 산업통상자원부 상업 무역 공업 통상, 통상교섭등 개인과기업의경제상의자유와창의를존중, 광물기타중요한지하자원, 대외무역을육성 제119 조제2항, 제120 조제1항, 제125조 보건복지부 보건위생 방역 의정 ( 醫政 ) 약정( 藥政 ) 생활보호등 모든국민은보건에관하여국가의보호를받는다. 제 36 조제 3 항 환경부 자연환경, 생활환경의보전및환경오염방지등 건강하고쾌적한환경에서생활, 환경보전을위하여노력 제 35 조 고용노동부 고용정책의총괄, 고용보험, 직업능력개발훈련등 모든국민은근로의권리를가진다. 제32조및제33조 여성가족부 여성정책의기획 종합, 여성의권익증진등 혼인과가족생활은개인의존엄과양성의평등을기초로성립 제 35 조제 1 항 국토 국토종합계획의수립 조정, 국토와자원은국가보호, 효율적 제 120 조제 2 항, 교통부 국토및수자원의보전 이용등 이고균형있는이용 개발과보전 제 122 조 해양수산부 해양정책, 수산, 어촌개발및수산물유통등 농업및어업을보호 육성 제 123 조제 1 항 * 출처 : 현행헌법과정부조직법을토대로저자작성 2) 민주성 : 분권과자치중심의개편 정부조직개편의두번째원칙은민주성이다. 헌법제 1 항과제 2 항은민주성 의가치를명확하게규정하고있다. 정부조직편제의기본원칙으로명문화된 규정이다. 헌법규정을보면, 대통령 - 행정각부 - 지방자치단체상호간의수직적 182
성공하는정부의행정관리 제 3 장 권력배분과분담을명시적으로구분하고있다. 즉헌법제66조제4항은 행정권은대통령을수반으로하는정부에속한다 고규정하고있다. 헌법은행정권은단순히정부의수반인 대통령 에있다고하지않고 대통령을수반으로하는정부 에있다고규정한다. 아울러제95조에서는 국무총리또는행정각부의장은소관사무에관하여법률이나대통령령의위임또는직권으로총리령또는부령을발할수있다. 고규정하고있다. 즉행정각부는 소관사무 를전제로하여정부의실질적인운영체제로인정하고있는셈이다. 이러한헌법규정은헌법은대통령, 국무총리, 그리고행정각부의장으로행정권을구성하고있다. 대통령과국무총리가행정각부의직접적인통할권을가지되, 행정각부를중심으로행정권을행사하고이를위해행정각부의 소관사무 에대한자율성을인정하고있다. 즉국정운영지원조직으로서대통령비서실이나국무조정실의역할은제한적으로수행되어야하고, 대통령과국무총리가행정각부를통하여행정권을행사하는것이헌법규정이다. 이러한점에서헌법상규정하고있지않은부총리제도등을정부조직법에규정하는것은현행헌법규정과는차이가있다. 아울러우리헌법규정에서후반부 1개의장을할애하여지방자치를보장하는규정을담고있다. 이러한규정에의하면 지방자치 를별도규정하여지방분권과자치를헌법의중요한가치로상정하고있다. 이에따라현행행정각부와지방자치단체와의관계와분담체계가적정한지심층적인검토가필요하다. 즉중앙부처의기능을과감하게지방자치단체에이양할필요가없는지, 현재헌법상규정된자치와분권의국정운영이얼마나실현되고있는지점검이필요한시점이다. 이와같이분권과자치는대통령과행정각부, 그리고행정각부와지방자치단체상호간의편제에서지켜야할중요한헌법가치라할것이다. 3) 형평성 : 견제와균형중심개편 세번째정부조직개편의원칙은형평성이다. 헌법상규정된다양한사회가 치와자원의균형있는배분이필요하다. 경제과복지, 개발과보존, 질서와자 183
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 유, 효율과형평등이조화롭게반영되어야한다는것이다. 이러한헌법정신이정부조직개편에반영되어야한다. 즉헌법규정은행정각부의소관사무의균형적배분을전제하고있다. 헌법상 소관사무 를가진행정각부는행정권행사에있어서서열이있을수없다. 행정각부의서열이필요한것은의전과대통령궐위시의순서일뿐이다. 헌법제71조대통령이궐위되거나사고로인하여직무를수행할수없을때에는국무총리, 법률이정한국무위원의순서 로그권한을대행한다고규정되어있다. 이는행정각부의순서는정부조직법이아닌다른별도의법률에제정하여규정할필요가있다. 행정각부의장이관장하는소관업무의경중은헌법상의가치의경중으로판단할일이지정부조직법에명문으로규정할일이아니다. 특정부처가다른부처를지시하고명령하는체제는헌법이상정하고있지않다. 부처간의균형있는기능배분과편제가필요하다. 불균형적인조직규모와기능배분을균형있게재조정함으로써부처간정책균형을도모할필요가있다. 예를들면, 2017년 2월현재, 각부처의본부인력만비교할경우, 기획재정부 967명, 미래창조부 797명, 교육부 575명, 외교부 852명, 통일부 225명, 법무부, 657명, 국방부 644명, 행정자치부 850명, 문화체육관광부 635명, 농림축산식품부 559명, 산업통상자원부 855명, 보건복지부, 753명, 환경부 511명, 고용노동부 542명, 여성가족부 245명, 국토교통부 974명, 해양수산부 525명, 국민안전처 1044명, 인사혁신처 303명, 국가보훈처 290명, 식품의약품안전처 572명등으로구성되어있다 ( 행정자치부, 2017). 700명이상인대규모부처의경우, 다양한기능을수행하거나불필요하게인력이많이배정된경우라고해석된다. 뿐만아니라조직규모가지나치게작음에도불구하고직급이높은경우나부단위기관으로편제되는등업무량과기능특성을감안할때새로운편제가필요하다. 부처의업무특성이나정책적가치, 조직규모등에상응하는적절한편제가필요하다. 아울러경제부처와사회부처등정부부처상호간의가치경쟁과토론을위한정부조직편제의균형적배분이필요하다 ( 이창길, 2007b). 184
성공하는정부의행정관리 제 3 장 4. 정부조직개편의방향과대안 1) 국정지원기능의개편 : 분권과자치 대통령직책의역할과기능은헌법제69조의대통령선서규정에서와같이 헌법을준수하고국가를보위하며조국의평화적통일과국민의자유와복리의증진및민족문화의창달에노력 하는것이다. 이러한대통령의책무는국무총리와행정각부를통하여행정권을행사함으로써이행된다. 헌법규정에따라대통령과행정각부가정부의일을수행한다. 즉헌법규정의원래취지는권력을누리고책임을회피하면서지시하고명령만내리는대통령을상정하지않는다. 따라서대통령을포함하여정부내부에서책임은작고권한은많은기관들에대한개편이필요하다. (1) 대통령비서실및국무조정실의축소개편헌법상의취지에따라국정보좌기능은축소하고, 행정각부의본래적인소관사무를자율적으로추진할수있는편제가필요하다. 표 3-3 에서보는바와같이, 최근국정보좌조직과인력이증가추세를보이고있다. 국정을보좌하는대통령비서실과국무조정실은축소개편할필요가있다. 특히대통령비서실은불필요한통제를축소하고, 현행부처단위편제를개편하여국정과제, 정무, 홍보, 인사, 위기관리등핵심기능중심으로하고재편할필요가있다. 대통령비서실기능중민정, 경제, 교육문화, 고용복지등부처단위편제를개편하고, 정책상황실또는국정상황실등을설치하여총괄보좌하도록하는방안도검토가능하다. 국무조정실도행정각부에대한불필요한통제기능을축소하고, 대통령을보좌하고행정각부를통할하는최소한의핵심기능중심으로재편할필요가있다. 현재의대통령제하에서국무조정실의확대는행정각부의자율성을축소하는이중통제적성격이강화되기때문이다 ( 이창길, 2007a). 1970년대닉슨대통령의워터게이트사건과이로인한탄핵추진은대통령 185
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 권력이어떻게얼마나남용될수있는지보여주었다. 1939년프랭클린루스벨트대통령은정치적논란끝에대통령실 (the executive office of the president) 을설치한이후, 닉슨대통령이추진했던행정부의권력강화, 입법부의특권축소시도, 정부부처들을당파적이익에활용등은제왕적대통령직 (imperial presidency) 의위험을증가시켰다고분석하기도한다 (Polenberg, 1979). 미국의독립규제위원회는대통령실의통제보다도그들의전문가적자율성을발휘하여효과적으로작동되었고, 행정효율성은일사불란한통제에의해증가하지않는다 (Polenberg, 1979). 그리고성공적인행정은모든업무의보스역할을하는대통령보다는대체로자율적이고독립적인관료들의전문가적지식과사명감을강화시키는다원주의적시스템에달려있다고진단한다 (Polenberg, 1979). 대통령의분권과위임은국무총리보다는행정각부에해야한다. 대통령제를채택하고있는미국의경우, 부통령은하원의부의장으로직책을수행하고있으며, 부통령실은매우제한적으로구성되어있으나, 우리의경우, 이중적인헌법규정으로인한대통령의집권화가더욱강화되고있는상황으로진단된다. 따라서우리의경우에도대통령과국무총리와의관계를단순화하여국무총리가부통령의역할에충실한방향으로운영하고, 대통령과행정각부의장과의관계를보다긴밀하게유지할수있는방안의검토가필요하다 ( 이창길, 2007a). 현행대통령실과국무조정실을통합하는방안중의하나로국무총리의내각통할의역할보다는대통령을보좌하는부통령의역할을수행하도록국무총리실을국무총리비서실체제로운영하여국무총리의역할을축소하는방안과, 반대로대통령비서실을대폭축소하여국무조정실에위임하는방안을심도있게검토할필요가있다. 186
성공하는정부의행정관리 제 3 장 표 3-3 대통령실과국무총리실의인력규모의변화추이 정부별 연도 대통령실 국무총리실 합계 장차관수 김대중정부 1999 899 239 1138 14 김대중정부 2002 929 239 1168 15 노무현정부 2007 1056 376 1432 20 이명박정부 2012 980 444 1424 16 박근혜정부 2017 997 497 1494 20 * 출처 : 행정자치부정부조직관리정보시스템 (https://org.moi.go.kr) 을활용하여저자작성 (2) 부총리제도의폐지현행부총리제도는국정분야별관련부처들의통합조정하기위해설치된정부조직이다. 특정부처의장관을지정하여부총리역할을수행하게하는방식이다. 하지만, 부총리제도는헌법적측면, 정치적측면, 그리고행정적측면에서많은문제점을야기한다. 먼저, 헌법적측면에서현행헌법규정은부총리제도를상정하고있지않다. 헌법은대통령, 국무총리와국무위원, 그리고행정각부를통하여국정을운영하는시스템을전제하고있다. 행정각부의조직과직무범위에관한사항은법률로정하도록되어있다. 정부조직법상임의로부총리제도를두는것이위헌적요소도내포한것으로해석된다. 헌법규정에의하면, 행정권은대통령이행정각부를통하여수행되도록되어있다. 정치적측면에서보면, 일본과같이, 내각책임제하에서수상인총리아래부수상격인부총리를임의로두는경우가있다. 이경우부총리는총리를보좌하는성격이강하다. 이와유사하게대통령제하의부통령을두어대통령을보좌하는기능을수행한다. 하지만, 내각제나대통령제모두부수상과부통령의기능은매우제한적이다. 부수상과부통령실의조직과인력은미미한수준이다. 우리의경우대통령과국무총리가동시에존재하는현행헌법상이미부수상또는부통령의역할을국무총리가수행하고있는셈이다. 여기에부총리를두는것은옥상옥의대표적인형태이다. 그럼에도불구하고부총리제도를선호하는것은행정부를권위적으로장악하겠다는정치적계산이작용한경우가많다. 187
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 행정적측면에서도, 현행부총리의역할을볼때도부총리제도의무용성을확인할수있다. 일반적으로부총리는국무총리를보좌하는기능을수행하는것이본래역할이다. 하지만, 우리의경우대부분해당분야관련부처를통할하는역할을강조한다. 즉경제부총리가경제부처를관장하고, 사회부총리가사회부처들을관장하는방식이다. 이러한부총리제도는여러가지문제점을낳는다. 첫째, 합리적이고효율적인국정운영체계라고할수없다. 왜냐하면사실상국무총리의부처통할기능으로이중통제적구조를가지고있는상황에서추가적으로부총리가설치되면이를더욱악화시키는구조를만들기때문이다. 둘째, 제왕적대통령의폐단을가중시키는결과를낳는다. 행정각부의장관들에게대통령은더욱근접하기힘든우상적존재로만들기때문이다. 국정의현안문제해결을위해서는행정각부를통할하는대통령또는국무총리가직접나서통합하고조정하는역할을수행하면된다. 셋째, 행정각부를서열화한다. 부총리는행정각부중특정부처를관장하고있기때문에설치자체가부처의전문성과자율성, 그리고책임성을약화시킬우려가크다. 넷째, 부총리가실질적인역할을수행하고있지도못하다. 자기부처소관업무와함께타부처의업무도관장하는것은현실적으로한계가있다. (3) 행정각부지원기능의재편 : 처 단위구성첫째, 인사혁신처는 인사행정처 또는 행정관리처 로개편이필요하다. 현행행정자치부의조직관리기능과인사혁신처의인사기능을통합할필요가있다. 정부조직과인사기능에대한현행헌법규정을보면, 제96조에서 행정각부의설치 조직과직무범위는법률로정한다, 고규정하고있고, 제7조 1 공무원은국민전체에대한봉사자이며, 국민에대하여책임을진다. 2 공무원의신분과정치적중립성은법률이정하는바에의하여보장된다 고규정하고, 제78 조에서 대통령은헌법과법률이정하는바에의하여공무원을임면한다. 고되어있다. 그리고제89조국무회의심의사항으로 검찰총장 합동참모의장 각군참모총장 국립대학교총장 대사기타법률이정한공무원과국영기업체관리자 188
성공하는정부의행정관리 제 3 장 의임명 을명시하고있다. 행정각부의구성에는조직구조차원뿐만아니라인사관리차원도포함하고있다. 따라서공무원에대한조직과인사는통합운영하여보다실질적인행정혁신기능의수행이필요하다. 다만, 국정을지원하는참모적기능임을감안하여처단위기관으로구성하는것이바람직하다 ( 이창길, 2007a). 둘째, 예산기능을기획재정부에서분리하여또는 예산처 또는 평가예산처 로축소개편이필요하다. 국가예산기능역시핵심적인국정지원기능으로처단위조직으로편제한다. 예산편성과집행, 그리고평가기능을담당하는부처로개편하는것이다. 현행헌법상예산기능은경제기능과분리되어규정되고있다는점이다. 헌법제54조제2항은 정부는회계연도마다예산안을편성하여회계연도개시 90일전까지국회에제출하고, 국회는회계연도개시 30일전까지이를의결하여야한다. 고규정하고있다. 아울러헌법제56조는 정부는예산에변경을가할필요가있을때에는추가경정예산안을편성하여국회에제출할수있다. 국가예산의편성과정에서정부의역할을명확히규정하고있다. 이러한예산편성기능은헌법상직접적인경제정책의일부로규정되어있지않는다. 실제정부가예산을통하여헌법상 소득분배기능 등을수행한다하더라도정부예산의세부기능수행을별도의장으로구분하여규정하고있는점을감안하면정부예산편성은경제정책기능과구분하여편제할필요가있음을말해준다. 셋째, 현재의행정자치부기능중지방자치기능도 지방자치처 로축소개편할필요가있다. 현행헌법상지방자치규정은제8장에별도의장으로포함되어헌법상의지방자치정신이명확히반영되어있다. 아울러제117조제1항에서 지방자치단체는주민의복리에관한사무를처리하고재산을관리하며, 법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다 고규정하고있다. 이는지방자치단체의자율적이고독자적인행정을보장하고있다. 지방자치와관련하여중앙정부의기능은제117조제2항 지방자치단체의종류는법률로정한다. 는규정과제118조제2항 지방의회의조직 권한 의원선거와지방자치단체의장의선임방법기타지방자치단체의조직과운영에관한사항은법률로정한다 는규정에의거하여자치법률을관장하는기관이필요하다. 헌법정신에 189
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 의하여지방자치기능은지방자치단체에관한최소한의기능과규모의처단위조직으로편제할필요가있다. 이와같이인사, 행정, 예산등국정지원기능은행정내부참모성격의부처로서대국민정책부처와는다르게편성할필요가있다. 현재행정각부에대한통제와관리기능이과다하게배치되어있고, 부처들이행정내부관리부처와대국민정책부처가혼재하여운영되는현실을개선할필요가있다. 참모와계선을명확히구분하여참모성격의국정지원기능은대국민정책부처를지원하는기능을담당한다. 즉통제와관리보다는참여와협력, 그리고지원과안내중심으로전환하여야한다. 이에따라국무총리실또는대통령산하에평가예산처, 인사행정처, 법제처, 지방자치처, 공직윤리처등으로개편하고, 처단위기관의최고결정기구는모두심의의결위원회형식으로운영하는방안도검토할필요가있다. 아울러처단위본부조직의경우총조직과인력규모를가급적축소운영하여부처의자율성을확대하는방향으로운영할필요가있다 ( 이창길, 2007a). 2) 경제부처의재편 : 역할과책무 경제부처의편제역시헌법상의규정에따른역할과책무에따라개편이필요하다. 대규모의특정부처를설치하여독점적경제총괄기능을부여하기보다는헌법상의역할과책무에따라부처별로분산배치할필요가있다. 아울러경제부처는시대변화에맞는정부의기능과역할을부여할필요가있다. 1960 년대에경제기획원과과학기술부, 80년대노동부, 90년대에는환경부와정보통신부가설치되었다. 헌법상의역할과책무에따라현재의경제문제를해결하고미래문제에대비하는경제부처의모습으로재구성하는것이다. (1) 기획재정부를 경제금융부 로개편 : 예산처 분리 헌법제 119 조제 1 항은 대한민국의경제질서는개인과기업의경제상의자 유와창의를존중함을기본으로한다. 라고규정되어있고, 제 2 항은 2 국가는 190
성공하는정부의행정관리 제 3 장 균형있는국민경제의성장및안정과적정한소득의분배를유지하고, 시장의지배와경제력의남용을방지하며, 경제주체간의조화를통한경제의민주화를위하여경제에관한규제와조정을할수있다. 규정하고있다. 이러한규정은기본적으로개인과경제정책의기본은자유와창의라는것이다. 이를바탕으로하는경제담당부처의핵심적인미션은세가지로요약된다. 첫째, 국민경제의성장과안정, 둘째, 적정한소득의분배, 셋째, 경제민주화이다. 시장의지배와경제력의남용방지는공정거래위원회에서담당하고있다. 따라서기획재정부는헌법에규정된기능을수행하는조직으로개편해야한다. 기획재정부 보다는 경제금융부 로개편이필요하다. 현재의금융위원회의국내금융기능을국제금융기능과연계하고, 헌법상의경제기능을수행하는방향으로개편하는것이다. 경제금융부 는소위경제정책을통하여국민경제의장기적, 단기적성장전략을마련하고, 금융정책을통하여국민경제안정화를위해노력하며, 조세정책을통해적정한소득의분배를실현할수있을것이다. 헌법제59조는 조세의종목과세율은법률로정한다 고규정함으로써구체적인기능과수단을명시하고있다. 다만, 금융정책기능의경우명시적인규정은없으며, 기본적인경제정책의기조는 자유와창의 인점을감안하면금융정책기능은시장의질서를존중하는차원에서헌법상의경제정의실천에집중해야할것이다. 이러한미션에따라하부조직도경제성장기능, 소득분배기능, 경제민주화기능등으로수정해야한다. (2) 산업통상자원부를 산업무역부 또는 중소기업부 로개편현행헌법규정에의하면, 산업통상자원부는산업지원및대외무역을관장하는 산업무역부 또는중소기업중심의 중소기업부 로개편할필요가있다. 산업통상자원부의전통적인산업정책기능을축소통합하고, 중소기업과미래신산업중심으로재편하는것이다. 현재의산업통상자원부가전통적으로수행하는기능과역할은헌법이기대하는역할과책무와는차이가있다. 우선, 헌법규정에의하여살펴보면, 제119조제1항에서대한민국의경제질서는개인과 기 191
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 업 의경제상의자유와창의를존중함을기본으로한다고규정하고있다. 아울러헌법제125조는 국가는대외무역을육성하며, 이를규제 조정할수있다. 고규정하고있다. 대외무역육성과규제조정은핵심적인산업기능이다. 뿐만아니라헌법제123조제3항은 국가는중소기업을보호 육성하여야한다. 라고명문화하고있다. 산업부의핵심기능은중소기업기능이라는것이다. 하지만, 현재의산업통상자원부는산하중소기업청에정책과집행기능을모두맡기고중소기업업무에서벗어나있으나, 청단위조직으로서한계를보이고있다. 특히현재의중소기업청은산하중소기업진흥공단이있어서집행기능이일부중복되는현상도발견된다. 따라서중소기업기능은헌법상규정된산업부처의핵심적인기능이다. 중소기업정책에대한정부내우선순위를향상, 강화할필요가있다. 따라서현행산업통상자원부의기능은기업의자유와창의를존중하는정책, 중소기업의보호와육성, 대외무역의육성과관리등이헌법이부여하는핵심적인미션이자기능이다. 헌법상의핵심적인책무를중심으로명확히규정할필요가있다. 이제산업통상자원부는부처해체차원의변화가필요하다. 우리경제의불안, 중소기업의몰락, 대기업의병폐, 정부중심의산업정책, 정부역할과기능혼선등우리경제의핵심적인문제들이산업통상자원부의역할부족에서상당부분기인한다고볼수있다. 과거정부중심의산업정책은전면적인축소또는폐지가필요하고, 제4차산업혁명의진전에따라미래산업혁신을주도하고국가성장동력을확보하는책무를다할시점이다. 미래창조과학부의정보통신산업, 방송통신위원회의방송통신융합산업등을전면이관하여미래의핵심산업을발굴지원하는방향으로개편할필요가있다. 중소기업, 미래산업, 그리고무역수출기능으로재편하는것이다. 다만, 에너지자원의경우과거관리중심에서개발중심으로전환하고, 과학기술의개발차원에서별도의에너지개발청을설치하여과학기술부에편제하는방안을검토할필요가있다. 192
성공하는정부의행정관리 제 3 장 (3) 미래창조과학부를 과학기술부 또는 과학정보기술부 로개편 : 에너지개발청신설현행미래창조과학부는헌법에규정된본래기능에감안하여 과학기술부 로전환하는방안의검토가필요하다. 헌법제127조제1항은 국가는과학기술의혁신과정보및인력의개발을통하여국민경제의발전에노력하여야한다. 라고명시적으로규정하고있다. 이는과학기술부를설치한과거정부조직편제의정당성을분명하게규정하고있다고해석된다. 헌법은과학기술부의역할과기능으로과학기술혁신, 과학기술정보, 그리고과학기술인력이라는세가지기능을명확히설정하고있다. 기초기술연구개발기능을핵심기능으로편성하여원천기술개발, 과학인재양성등으로전담하는기관으로개편할필요가있다. 다만, 앞에서논의한바와같이, 현행산업통상자원부의기능의전면개편과무역통상과자원기능의분리독립이이루어지지않는다면, 현행미래창조과학부를 과학정보기술부 로개편하고정보통신을강화하는방안도동시에검토가능할것이다. 다만, 과학기술부로개편할경우, 헌법상의자원개발기능을강화하기위하여과학기술부에 에너지개발청 을신설하는방안도가능하다. 헌법제120조제1 항에서 광물기타중요한지하자원 수산자원 수력과경제상이용할수있는자연력은법률이정하는바에의하여일정한기간그채취 개발또는이용을특허할수있다 고규정되어있다. 헌법규정에표현된에너지업무는국가정책적인중요성과함께개발이용에대한집행적성격의기능을전제하고있다. 에너지업무의특수성과전문성을감안하여별도의청단위조직으로구성하되, 현재의중소기업청이입법기능을수행한것과같이법률입안기능을부여하는방식으로운영할필요가있다. 이를통해에너지자원기능을과거관리중심에서개발중심으로전환하고, 과학기술개발차원에서별도의 에너지개발청 으로분리설치하는검토할필요가있다. 193
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 (4) 해양수산부폐지등개편해양수산부는 1996년설립된이후폐지논란이지속적으로제기되어온부처이다. 앞으로도계속될전망이다. 앞에서지적한바와같이, 정치적이유로무리하게설립된부처이기때문이다 ( 박천오, 2011). 특히국민안전처설립당시해양경찰기능은이미해양수산부로부터국민안전처로이관되었다. 뿐만아니라농업과어업의분리는헌법에서상정하고않는조직체계이다. 즉헌법에의하면, 제123조제1항에서 국가는농업및어업을보호 육성하기위하여농 어촌종합개발과그지원등필요한계획을수립 시행하여야한다. 고규정하고, 아울러제4항에서 국가는농수산물의수급균형과유통구조의개선에노력하여가격안정을도모함으로써농 어민의이익을보호한다. 고규정하고있다. 농업과어업, 농산과수산을통합하는조직체계를상정하고있다. 따라서어업과수산기능은현행농림축산식품부에이관하여 농축수산부 등으로개편하고, 항만개발및운영기능은국토교통부로이관할필요가있다. 방송통신위원회의경우, 방송융합산업과관련한정책개발기능이나산업진흥기능은산업부에이관하고, 순수한방송심의위원회로구성할필요가있다. 불필요한언론통제를축소하고독립규제위원회로서정책기능보다는규제기능중심으로편성할필요가있다. 미디어및공보기능은정부대변인인문화체육부에서관장하는방안의검토가필요하다. 3) 사회부처의개편 : 균형과견제 사회부처의편제는헌법상의가치를균형있게배분하는것이다. 경제부처의정부독점을억제하고경제와사회기능의균형적배분이필요하다. 현행사회부처들의경제부처종속이심화하고있다. 실제국가와국민에대한정부의헌법상책무는경제적가치보다는사회적가치에우선순위를두고있다. 그동안다소경시되었던헌법상의기능과가치비중을강화하는것이다. 이를위해부처간의전문적인영역을존중하고소관사무에대한자율적인결정기반을마련할필요가있다. 194
성공하는정부의행정관리 제 3 장 (1) 보건복지부와여성가족부의기능정비, 여성평등처 로축소보건복지부의기능중보건기능은제36조제3항에서 모든국민은보건에관하여국가의보호를받는다 고규정하고있다. 이와별개로사회복지기능은제34조에서규정하고있다. 즉 1 모든국민은인간다운생활을할권리를가진다. 2 국가는사회보장 사회복지의증진에노력할의무를진다. 3 국가는여자의복지와권익의향상을위하여노력하여야한다. 4 국가는노인과청소년의복지향상을위한정책을실시할의무를진다. 5 신체장애자및질병 노령기타의사유로생활능력이없는국민은법률이정하는바에의하여국가의보호를받는다. 즉헌법규정을보면, 사회복지기능과여성의권익향상을동일한조항에서규정한점을보면, 여성권익향상기능을노인등사회복지기능과통합체계를상정하고있는것으로해석된다. 하지만, 헌법제36조에서는 1 혼인과가족생활은개인의존엄과양성의평등을기초로성립되고유지되어야하며, 국가는이를보장한다. 2 국가는모성의보호를위하여노력하여야한다 고규정하고있다. 이러한규정들은제34조제3항의여성권익향상기능과함께여성가족부의존재이유는설명하는데충분하다. 다만, 여성기능이나가족기능이대부분복지기능과대부분중복되고있고, 조직규모와업무량을부단위로서조직유지가곤란한점, 그리고청소년정책기능이교육부로이관필요성등을감안하면여성가족부는상징성을감안하여독립조직으로하되 여성평등처 로축소편제하는것이바람직할것으로판단된다. (2) 보건복지부와고용노동부의재편 : 외국인인력청 의설치사회복지수요의증가와질병등보건기능의증가로인하여보건기능과사회복지기능을분리개편하는방안을검토할수있다. 현행보건복지부의기능중보건위생, 질병관리, 식품의약품안전등을통합하여 보건위생부 로개편하고, 현행보건복지부의사회복지기능과고용노동기능의통합하여 고용복지부 로통합하는방안이제시되고있다. 영국, 프랑스, 독일, 일본등대부분의국가 195
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 들이사회복지와고용을통합개편하여운영하고있음을감안할때, 기능적인효율성이나효과성측면에서바람직한방향으로고려할수있다. 다만, 고용노동부의고용기능과노동기능의분리는행정대상, 전달체계, 그리고기능연계등을감안할때곤란한것으로판단되며, 헌법규정의취지와도차이가있다. 현행헌법제32조에서나열하고있는고용노동관련기능과책무를보면, 1 모든국민은근로의권리를가진다. 국가는사회적 경제적방법으로근로자의고용의증진과적정임금의보장에노력하여야하며, 법률이정하는바에의하여최저임금제를시행하여야한다. 2 모든국민은근로의의무를진다. 국가는근로의의무의내용과조건을민주주의원칙에따라법률로정한다. 3 근로조건의기준은인간의존엄성을보장하도록법률로정한다. 4 여자의근로는특별한보호를받으며, 고용 임금및근로조건에있어서부당한차별을받지아니한다. 5 연소자의근로는특별한보호를받는다. 6 국가유공자 상이군경및전몰군경의유가족은법률이정하는바에의하여우선적으로근로의기회를부여받는다. 뿐만아니라헌법제33조에는근로와관련하여단결권, 단체교섭권, 단체행동권에관한규정도규정하고있다. 이와같이, 복지기능과고용기능은상호연관성이높은업무임에도불구하고실제헌법은독자적인영역을인정할만큼비중있게규정하고있다. 따라서현행헌법규정에의거할경우복지기능과고용노동기능은통합하는데보다신중한검토가필요하다. 다만이러한헌법규정에맞추어보건복지부와고용노동부와부처의위상과기능의획기적인보강이필요하다. 이를위해최근급격하게증가하고있는외국인인력수요와공급을관장하고, 저출산고령화에따른우수전문외국인인력의유치를위해국무총리소속으로 외국인인력처 또는고용노동부에 외국인인력청 을설치하는방안을검토할필요가있다. (3) 국민안전처를재난안전부로개편 : 경찰청, 해양경찰청, 소방방재청으로구성 현행헌법전문에는 우리들과우리들의자손의안전 을영원히확보하도록 되어있으며, 제 34 조제 6 항에서 국가는재해를예방하고그위험으로부터국민 196
성공하는정부의행정관리 제 3 장 을보호하기위하여노력하여야한다. 고규정하고있다. 또한제76조제1항에는 대통령은내우 외환 천재 지변또는중대한재정 경제상의위기에있어서국가의안전보장또는공공의안녕질서를유지 하기위해법률의효력을발휘하는명령을발할수있도록하고있다. 각종재난과위기에대응하기위하여대통령의책무로서공공의안녕질서를유지하는기능을명시하고있는것이다. 따라서재난안전기능은헌법에명시된중요한기능으로독립적인부처단위로운영될필요가있다. 현재의국민안전처는단순히처단위기관으로서정책적인차원에서협력지원조정의기능과역할을수행하는한계를가지고있다. 따라서다만, 재난안전정책은재난안전부에서담당하되실제안전부산하에국내경찰기능, 해양결찰기능, 그리고소방방재기능을각각별도의독립된청단위조직으로구성하는방안이다. 다만, 재난안전부는본부정책기능이나집권적명령체계중심보다는국내치안, 해양경찰, 그리고재난관리기능의협력과조정업무를중심으로편성하고현장조직과인력을중심으로기능을강화할필요가있다. (4) 교육부와문화체육부의불필요한규제축소교육부의역할과책무는헌법제31조에서확인할수있다. 즉 1 모든국민은능력에따라균등하게교육을받을권리를가진다. 2 모든국민은그보호하는자녀에게적어도초등교육과법률이정하는교육을받게할의무를진다. 3 의무교육은무상으로한다. 4 교육의자주성 전문성 정치적중립성및대학의자율성은법률이정하는바에의하여보장된다. 5 국가는평생교육을진흥하여야한다. 6 학교교육및평생교육을포함한교육제도와그운영, 교육재정및교원의지위에관한기본적인사항은법률로정한다. 이러한명시적인규정들의비중을감안할때현행헌법상교육부를폐지하기는어렵다고본다. 다만헌법의규정에따라대학기능을줄이고현행여성가족부의청소년기능을이관하여수행할필요가있다. 교육부의폐지는수많은이해관계자들의의견을들어단계적으로추진할사항으로생각되며, 단기적으로교육부의불필요한규제축소를통한전면적인조직혁신이필요하다. 197
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 문화체육부의경우, 헌법제9조에 국가는전통문화의계승 발전과민족문화의창달에노력하여야한다. 고규정되어있다. 이러한기능은현재문화체육부의기능에포함된내용이다. 최근발생하는다양한문제들은조직구조나기능배분의문제라기보다는전면적인조직혁신을통해해결이필요한부처이다. 현재의기능을그대로유지하되정부대변인으로공보기능을강화할필요가있다. 그림 3-2 헌법상책무에충실한정부조직개편도 * 출처 : 저자작성 5. 결론 : 정부조직개편의성공요건 본절에서는민주적인공화정의헌법원칙에따라정부조직개편의원칙과방향을제시하였다. 헌법규정만을가지고정부조직의역할과책임을모두규정할수는없을것이다. 헌법규정에상응하는정부조직개편은지금까지지나치게기능적효율성만을강조하거나정치적편향성에의해이루어져명확한원칙과방향에대한이해가부족했다고하겠다. 현행정부조직법은헌법규정을충실히 198
성공하는정부의행정관리 제 3 장 반영하지못하고있고, 부처명칭과소관업무에서도헌법상의가치와정신, 그리고정부의책무를제대로반영하고있지못하다. 이에따라본연구는헌법적규정에근거하여정부조직개편의원칙과방향을제시하고자하였다. 다만, 성공적인조직개편을위해서는헌법적정신과가치, 그리고국가의역할에대한명확한인식과함께조직운영과기능배분의효율성등행정적요인과권력구조, 정당역할, 시대상황등정치제도적요인도동시에고려되어야할요소이다. 위에서제시한부처단위정부조직개편이성공하기위해서는전반적인정부운영시스템의쇄신이없으면불가능한일이다. 정부조직법과함께정부운영패러다임을바꾸는혁신작업이병행되어야한다. 정부조직개편이실질적인효과를발휘하기위해서는다음과같은몇가지과제가동시에또는단계적으로추진되어야할것이다. 첫째, 부처간수평적협업체계의구축이중요하다. 정부조직법에부처간협업체계에관한규정을명문화할필요가있다. 실질적인토론과대화, 회의와결정을이룰수있는협동정부 (join-up government) 의구축이시급하다. 아울러특정현안과제의해결을위하여대통령또는국무총리가 협업책임관 을임시적으로임명하고협업책임관은부처간갈등과이견을정리하고해결하도록하는방안도검토가필요하다. 이를지원하기위해관계부처실무회의체구성등관련규정을제정또는정비할필요가있다. 부처간협업증진방안은조직구조적측면뿐만아니라인사운영체계의개편방안도동시에검토가이루어질필요가있다. 둘째, 행정내부계층구조의단순화가필요하다. 중앙부처단위의개편뿐만아니라개별부처내의부서개편도필요하다. 현재주무관-사무관-팀장 과장- 국장-실장-차관-장관-청와대비서관-청와대수석-비서실장-대통령이라는 12단계의쇠사슬계층구조를두고서정부의변화나성과를기대하는것은사실상불가능하다 ( 서울신문, 2016.12.22.). 계층구조단순화를위해부단위조직의경우부처별차관의수를늘이고실장제도를폐지하는방향으로개편할필요가있다. 즉정책담당국장의경우장차관과직접보고하고협의하는제도로전환하는것이다. 특히처단위조직의경우에도 실장 없이 국장 체제로운영할필 199
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 요가있다. 뿐만아니라국장급심의관제도를계선기관회복, 일부부처에서운영하고있는과장아래의팀장제도폐지등도필요하다. 부처국장을중심으로정책실명제를명문화, 상관의부당한명령과지시에는거부할수있도록명문화등이필요하다. 이러한방안들에대한심층적인검토가필요한시점이다. 셋째, 국민중심의거버넌스체계개편도필요하다. 이는정부조직개편으로부처자율성확대로인한관료제의권한남용의가능성을배제하기위한조치이다. 국민중심의거버넌스구조개편은최근촛불시민혁명을행정에반영하기위한조치가필요하다. 국민들의권한으로 장관해임소환제 를실시하는방안, 1만명이상의국민청원제도의명문화, 그리고부처별정책심의위원회를시민단체대표, 기업체임원, 학계전문가등으로다양하게구성하여회의록을공개하는등명문화, 활성화할필요가있다. 정부와민간의협업체계, 협업과정과협업절차, 협업내용에대한구체적인방안을마련하여운영할필요가있다. 마지막으로성공적인정부조직개편을위해개편시기와과정, 개편범위와방식에대한신중한검토가필요하다. 또한다양한이해관계자들의논의와합의과정이정부조직개편의성패를좌우하는중요한요소가아닐수없다. 특히정부조직개편을성공을넘어성공적인정부가되기위해서는정부조직의구조적개편만으로부족하다 ( 김영평 최병선, 1993). 정부조직을운영하는사람의혁신, 정부정책의방향과내용의전면적인변화, 더나아가정부조직문화의혁명적변화도병행되어야할것이다. 이러한노력을통해실질적인민주적인공화정의실현을기대할수있을것이다. 200
성공하는정부의행정관리 제 3 장 제 2 절성공하는정부를위한공무원인사관리 : 직위분류제로의전환 1. 문제제기 민주적공화주의의가능성과 4차산업혁명시대를맞이한우리사회와국민들은정부와공무원으로부터새로운모습을기대하고있다. 하지만, 우리정부와공무원은이러한기대에부응하지못하고있는것으로보이는데, 이에대해서는크게두가지원인을상정해볼수있을것으로생각한다. 하나의원인은최근발생한국정농단사태와관련된문제인데, 정치적중립을지켜야하는공무원들이정치적영향에상당히많이휘둘리는경향을보인다는점이다. 정치적중립을스스로포기한사람도있을것이고, 빼앗긴사람도있을것이지만, 기본적으로는공무원사회의상명하복문화혹은폐쇄적인문화의영향으로판단된다. 이와같은조직문화속에서우리공무원은헌법제7 조의 공무원은국민전체에대한봉사자이며, 국민에대하여책임을진다 라는규정을망각하고있는것으로보이는데, 국민에대해책임지고봉사하는행동보다는청와대와상사의권위에굴복하는현상을우리는흔히목도하게된다. 다른하나의원인은환경변화에따른정부와공무원의역할변화와관련된문제이다. 산업화와민주화이후 90년대말외환위기를겪으면서 21세기에진입했던우리사회가지금까지경험한소위세계화, 지방화, 정보화등과같은행정환경의변화와는질적으로차원이다른촛불민심, 양극화, 저출산및고령화, 4차산업혁명등과같은새로운환경변화를경험하고있다는점이다. 소위사악한 (wicked) 사회문제의일반화로인해더이상정부와공무원이홀로국민과사회를이끌어나가는식의접근방법은통하지않는시대에접어든반면, 정작정부와공무원의역할에대한본인들의인식에는큰변화가없는것으로생각된다. 201
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 요약하면, 우리사회는정부및공무원이국민과사회를위해그리고국민과사회와소통하며함께일해나가는민주적공화주의를지향하는시대로접어들었는데, 정작우리정부와공무원은이러한우리사회의변화에부응하기위한적절한준비가된상태는아닌것으로판단된다. 즉, 헌법상국민전체에대한봉사자로서의역할과주권자로서의국민에대한책임을등한시하는공직자의모습은성공하는정부를위한바람직한자세는아닐것으로생각된다. 그러므로본연구는현재일어나고있는정부와공무원에대한다양한부정적인현상들이근본적으로는국민에대한봉사자로서의공무원과정부가제대로구현되지못하고있다는점에그핵심원인이있다고파악하고, 이를해결하기위한다양한방법들중의하나로써우리공무원인사관리제도에초점을두고살펴보고자한다. 우리국가공무원법은 1963년에전면개정된이후지금까지계급제원칙과직위분류제실시가능이라는틀을유지해오고있다. 국가공무원법제4조제1 항은 일반직공무원은 1급부터 9급까지의계급으로구분하며, 직군 ( 職群 ) 과직렬 ( 職列 ) 별로분류한다. 고규정하여계급제원칙을천명하고있는것으로보이는데반해, 동법제24호에는 직위분류제는대통령령으로정하는바에따라그실시가쉬운기관, 직무의종류및직위부터단계적으로실시할수있다 라고규정되어직위분류제를임의규정화하고있다. 따라서 1963년에만들어진후 50년이상유지되고있는이러한공직분류의틀에대한전향적인검토가필요한시점이아닌가생각된다. 시대의변화와시스템간의부정합은정부및공무원의행태와국민의기대사이에간극을유발할가능성을가지기때문이다. 또한, 현재와같이계급제중심의인사관리제도를유지한채직위분류제적요소를가미한것만으로는우리정부와공무원이직면하고있는여러문제점을해소하는데에는한계가있다고판단된다. 계급제와직위분류제는이미다수의학자들이오랫동안연구해온주제이다. 본연구는우리행정환경의변화, 공무원에게요구되는역량의변화, 그리고인사행정가치의구현이라는측면에서계급제와직위분류제의경쟁우위를비교해보고, 현재도입되어있는직위분류제적제도들의운영에대해살펴봄으 202
성공하는정부의행정관리 제 3 장 로써우리공무원인사관리시스템이나아가야할방향을가늠해보고자한다. 나아가국민으로부터잃어버린정부에대한신뢰를회복하고, 동시에여러환경변화에대응하면서성공하는정부를만들기위해서는인사관리제도의근본적인변혁이필요하다는문제인식을바탕으로그해결방법을직위분류제에서찾아보고자한다. 2. 계급제와직위분류제 공직분류체계는크게계급제와직위분류제로구분되는데, 계급제 (rank-in-person) 가 사람 중심의공직분류시스템이라면직위분류제 (position classification) 는 일 중심의공직분류시스템으로알려져있다. 계급제의경우, 사람에게배정된계급을기준으로공직이구성되며보수와직위또한계급을기준으로이루어지는데, 적재적소 ( 適材適所 ) 라는개념과일맥상통하는제도이다. 계급이공무원의채용 보수 근무조건등인사관리의기준이되고계급에의한강한신분보장을특징으로하며, 공무원개인의가치관, 성격, 능력, 전문성보다는계급에따라인사관리가이루어진다. 일반적으로계급제의장점으로는일반행정가양성가능, 인사운영의탄력성제고가능, 신분보장으로직업공무원제수립에기여, 폭넓은시야와종합조정능력함양가능, 부서간횡적교류및협력증진등을들수있다. 반면, 그단점으로는행정의전문성저해, 합리적인사운영저해 ( 즉, 정실과주관개입가능 ), 환경변화에둔감 ( 폐쇄형인사 ), 직무의중요도 책임도 난이도에따른처우곤란, 연공서열형인사만연 ( 성과평가의공정성 ) 등을지적할수있다. 이에반해, 직위분류제는사람이아닌자리를중심으로인사행정이이루어지는데, 적소적재 ( 適所適材 ) 의개념과연결되는제도이다. 직위에내포된업무의차이점과특성을기준으로유사한직군, 직렬을나누고직무의난이도등에따라직무등급을차등적으로부여하며객관적직무분석과평가가가능한제도이 203
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 다. 개방형체계로공석이생긴경우직급에상관없이외부채용이가능하며직무의중요도 책임도 곤란도등에따라차별적보상이이루어질수도있다. 이제도의장점으로는직무분야별전문가육성가능, 개방형임용으로광범위한인재채용및환경변화에적응가능, 직무몰입강화, 직무와인간능력의결합으로능률향상, 직무책임성명확등을들수있다. 반면, 단점으로는인사의융통성부족, 낮은신분보장, 인사관리비용과다, 부서간교류및협력약화, 경력발전기회부족등을지적할수있다. 표 3-4 계급제와직위분류제비교구분 계급제 직위분류제 분류 계급 직위 채용 잠재적 / 일반적능력 전문능력 경력발전 일반행정가 전문행정가 임용체계 폐쇄형 개방형 신분보장 강함 약함 인사이동 광범위 / 신축 제한적 / 경직 직업공무원제 유리 불리 공무원의시각 종합적, 광범 부분적, 협소 보수 동일계급도일보수 동일직무동일보수 인사관리 ( 교육훈련, 승진, 평가, 보상등 ) 연공서열중심상관의자의성개입용이 능력 / 실적중심객관적기준제공 * 출처 : 박천오외 (2004: 99), 하미승 권용수 이재은 (2007: 168) 우리나라의경우, 1963년 4월국가공무원법에서직위분류제관련조항을신설하면서직위분류제의시행을법적으로가능하게하여, 공직인사관리에있어일부직위분류제적요소를도입하고있다. 그러나전반적으로볼때한국은여전히계급제적원칙과특성이강한나라라고할수있다. 공무원임용에있어주로 9급, 7급, 5급과같이일부직급에서만공채가이루어지고있고, 대부분 204
성공하는정부의행정관리 제 3 장 의공무원이내부승진에의해임용되고있으며, 근무연수에따라자동으로보 수가증가 ( 물론일부성과급제적요소도있음 ) 하는특징을보이고있음을그 근거로제시할수있다. 3. 행정환경변화와인사관리 우선우리행정이겪고있는환경변화는어떤것인가? 그리고우리공무원과정부는이러한변화를충분히소화할역량이있는가? 김윤태 (2017) 는 1997 년 IMF와 2007년세계금융위기로인해기존의한국정부가지향하던 박정희모델 과신자유주의적모델은실패로돌아갔으며, 시민들은새로운국가를원하고있다고지적한다. 이와더불어기존의변화보다더빠르고급진적으로변하는최근의환경변화는기존의 일반행정가 를지향하는계급제적인사관리방식으로는대응하기힘든수준에이르렀다고할수있다. 이에본연구는현재우리행정이처한대표적인환경변화를경제적문제, 정치적문제, 기술적문제, 환경적문제의네가지로분류하여살펴보고자한다. 결론부터말하자면우리정부와공무원은아직이런변화에적극적으로대응할수있는것은아닌것으로판단된다. 1) 경제적문제 지난 1월, 전체실업자가 100만명을넘어섰고청년실업률또한 8.6% 로높은수준을유지하고있다 ( 서울신문, 2017.2.15.; 조선일보, 2017.2.16.). 한편, 비정규직비중은전체근로자의 32.8% 에이르고있으며, 이는특히청년층과노년층에서집중적으로나타나고있다 ( 동아일보, 2017.2.20.). 뿐만아니라 60세이상노인빈곤율이 60.2% 에달하고있고, 이밖에도양극화문제와가계부채의증가등심각한국내경제문제들이산적해있는상황이다. 여전히국민의상당수는당장기본적인개인의삶의질조차보장받기어려운상황에처해 205
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 있다. 이러한문제의원인을단지개인의노력이나능력부족으로돌리거나개인적수준에서의해결을모색하기에는구조적으로배태된요인의영향이상당하다는점에서, 경제적문제는국가차원에서다뤄져야할중요한사회문제로부각되고있다고평가할수있다. 최근금수저, 흙수저등소위수저계층론 ( 국민일보, 2016.1.31.) 이공론화 ( 公論化 ) 되고있는것또한계층상승을더이상개인적차원의문제로만접근할수없음을보여주는사례이다. 사회계층의고착화는개인이해결할수없는성격의문제이고, 이는더이상일부취약계층에국한된문제가아니라국민전체가직면하고있는문제이므로, 개인의노력을통해계층상승이가능한사회를조성하기위한국가차원의노력이필요하다는데의견이모아지고있다. 그러나정부는계층고착화를비롯하여국내에산적한제반경제문제들에대해뚜렷한방향성이나정책을제시하지못하고있고, 이는국민들의급격한정부신뢰하락으로이어지고있다. 출산율저하와고령화가지속되고있는현상황을고려할때, 추후인구절벽의문제가발생할경우이는내수부진으로이어져국내경제상황을더욱악화시킬것으로우려된다. 따라서오늘날정부는국민들의복지수준을향상시킴과동시에경제에활력을불어넣고산적한경제문제를해결해야할이중적인역할을요구받고있으며, 이에적절히대응할수있는역량과의지를갖춘공무원의역할이강조되고있다. 2) 정치적문제 시민사회의성장과인터넷발달을통한정보의교류, 투명성의증대등은자연스럽게국가에대한시민의견제기능을강화하였고, 사회각계각층의다양한요구가분출될수있는토대가되었다. 오늘날분출되는시민들의요구는기존에비해훨씬다양하고복잡해졌으며, 보다첨예하게대립하는양상을보이고있다. 갈등의발생빈도와그강도가동시에높아짐에따라정부는원활한갈등해결과사회통합에어려움을겪고있는상황이다. 국내정치와관련하여, 최근국정농단사태와이에대한촛불과태극기의갈등은시민사회의요구가 206
성공하는정부의행정관리 제 3 장 극단적으로대립하고있고, 이에대한정부의공정한대응이어려움을잘보여주는사례라할것이다. 특히이러한문제는특정한이해관계나내재적요인보다는계층, 지역, 연령등개인이가진외재적특성으로인한갈등이주를이룬다는점에서도그해결방법을마련하기쉽지않아보인다. 한편, 국제정치또한급격하게변화하고있다. 예를들어, 미국의트럼프대통령당선과동시에강화된선민주의, 자국민우선주의등으로인해한국정부는국제적관계는물론경제적문제까지도예측하기어려운상태에놓이게되었으며, 북한, 중국, 일본등과의외교관계까지도더욱예측하기어려운상황에처해있다. 이렇듯오늘날정부는국내외적으로이전보다훨씬더복잡하고급격하게변화하는정치적환경에대응해야하는상황에직면해있다. 3) 기술적문제 최근알파고와포켓몬고등으로나타나고있는인공지능, 증강현실, 사물인터넷과같은기술적발전은단순히개인의삶을윤택하게하는수준을넘어시민사회의삶의패턴에변화를일으키고있으며, 제4차산업혁명으로불리는이러한기술적발전은새로운산업구조를창조해낼것으로기대되고있다. 그러나이러한지능정보기술의발달이인간에게긍정적인기능만을제공하는것은아니며, 인공지능이인간의지능수준을넘어서게되면서인간의일자리를위협할수있는가능성이존재하는등기회인동시에위기로서양면적인성격을지니는것으로여겨진다. 생각건대, 이러한지능정보기술의발달이인간에게기회로작용할것인지아니면위기로작용할것인지여부는그과정에서정부가수행하는다각적인정책적대응과조율역할에달려있을것이다. 따라서우리정부가제4차산업혁명과같은새로운기술적환경변화에적절히대응할수있는준비가되어있는상태인지돌아볼필요가있다. 이를위해요구되는공무원의역량을확보하기위한노력이필요한시점이며, 본연구는공무원인사관리제도에초점을두고그러한방안을모색하고자한다. 207
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 4) 환경적문제 환경문제또한오늘날우리행정이경험하고있는대표적인환경변화중하나이다. 자원고갈과원자력발전의위험성문제는정부로하여금대체자원개발의필요성과새로운대응방식을요구하고있지만, 우리정부는여전히이에대해완전한해결방식을마련하지못한상황이다. 또한중국의미세먼지, 일본의원자력발전소의방사능누출등의문제는비단환경적문제만이아니라외교적갈등을유발할수있다는점에서도해결이쉽지않은상황이다. 한편, 개인의안전문제또한취약한상태에놓여있다. 1990년대의삼풍백화점과성수대교붕괴, 2000년대의대구지하철화재참사등국민안전과관련된반복적인문제발생에도불구하고한국정부는 2014년발생한세월호참사에또다시제대로대응하지못하였으며, 메르스 (MERS) 나조류인플루엔자 (AI) 등전염성질병과관련한문제에서도즉각적으로대응하지못하여문제를더욱확산시켰다는비판을받고있다. 이에대해환경적문제인가, 인재 ( 人災 ) 인가에관한논쟁적여지가있을정도로정부의무능에대한비판을막기어려운상황이다. 이처럼오늘날우리정부는지금까지경험한행정환경의변화와는질적으로차원이다른경제적, 정치적, 기술적, 환경적문제들을경험하고있고, 이상의문제들은소위사악한 (wicked) 문제로어느한기관이나조직이해결하기어려운특성을지닌다. 따라서전통적인관 ( 官 ) 주도식의행정이아닌협업 (collaboration) 과협력적거버넌스를통한문제해결이요구되며, 공무원에게필요한역할과역량또한새로운행정환경변화에대응할수있는방향으로변화할필요가있다. 208
성공하는정부의행정관리 제 3 장 4. 공무원인재상분석 인사혁신처는최근 인사비전2045 (2015) 라는보고서를출간하였는데, 2045년을기준으로작성된우리나라인사행정패러다임의변화에대한논의를담고있다. 이보고서는제1공화국부터박근혜정부까지의공무원인재상에대해비교분석한후 2045년에요구되는공무원인재상을제시하고있다. 우선제1공화국의공무원인재상은우수한지식과기술을지닌능률적인공무원이었고, 제2공화국의공무원인재상은양적확대와질적복잡화를겪고있는행정을능률적으로집행할수있는소질과능력을보유한공무원이었으며, 제3공화국의공무원인재상은발전국가의최고목표인경제발전을위해전문성과합리성을갖고국가발전에기여하는공무원으로설정되었다. 제4공화국의인재상은우수과학자및기술자를포함한산업화에도움되는전문성있는공무원이었고, 제5, 6공화국은실적과성과에기반한직업공무원이었다. 김영삼정부의공무원인재상은실적주의, 성과주의, 공정성에기반한인재였고, 김대중정부의인재상은실적주의, 성과주의, 공정성에기반한다양성을갖춘인재였으며, 노무현정부의공무원인재상은전문성, 경쟁력, 역량을갖춘공무원이었다. 이명박정부의인재상은전문성, 역량, 개방성을갖춘공무원이었고, 박근혜정부의공무원인재상은전문성과공직가치를갖춘공무원으로파악된다. 하지만, 이상에서정리한각정부의공무원인재상은다양한인사행정의가치및제도들로부터역으로추정한것들이대부분이고, 지금현재까지해당정부가추구하는공무원인재상에대한정확한개념정의는없었다고봐도큰무리가없다고판단된다. 앞서언급했듯이, 이번인사혁신처의 인사비전2045 (2015: 212-215) 는 2045년경에우리나라가직면할환경변화를예상하고그것에적절한공무원인재상을제시하려고시도하였다. 우선미래공무원에게요구되는핵심키워드는조합, 혁신, 전문, 기술, 창의, 소통, 사색, 감성, 분석이었다고지적하면서, 이러한핵심키워드를조합하여미래의우리나라공무원에게요구되는역량을다 209
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 음의네가지로제시하고있다. 첫째, 협업과정보조합을통한새로운부가가치창출역량이다. 둘째, 소위제4차산업혁명의시대라고하는미래의변화를선도하고적절히대응하는역량이다. 셋째, 행정에서기계가일반화되면서기계, 공무원, 시민간의감성을통한교감및소통능력이다. 이러한교감능력의강화는정부신뢰와직결된이슈라고할것이다. 넷째, 인공지능및빅데이터같은신기술을중심으로한전문성과정책집행역량의확보다. 이상의네가지역량을토대로우리나라미래공무원상을창조적정보조합형, 길잡이형, 감성적교감형, 융합 협업형을제시하였다. 본연구는이네가지역량에덧붙여헌법규정과주권자로서의국민을중시하는민주적공화주의가치를구현하는역량도우리공무원에게필요하다고생각한다. 그러나, 미래우리나라공무원에게필요한이러한역량과인재상을고려할때, 한가지분명한것은현재우리가갖고있는공무원인사시스템으로는이런역량들을갖춘인재를채용해서육성하는것이거의불가능하다고해도과언이아니라는점이다. 5. 계급제, 직위분류제, 그리고인사행정의가치 1) 인사행정의가치 최근행정환경의변화에대응하는성공적인정부활동을지원하기위해지향해야할인사행정의가치는전문성, 개방성, 공정성, 책임성이라고할수있다. 인사행정의가치에관하여최근인사혁신처 (2015) 는정부인사행정발전을위해달성해야할공무원의비전을제시한바있다. 이에따르면, 대한민국의미래를위한정부인사행정의비전 ( 핵심가치 ) 은효과성과대응성중심의인사행정 ( 효율성 효과성, 대응성 ), 전문성확대 ( 폐쇄성 개방성 ) 와연공서열중심에서성과중심지향으로의전환, 평등성에서공정성으로의전환 ( 기계적평등 공정한보상 ), 공무원에대한책임성강화 ( 조직의요구보다개인의권리를중요시하는인사행정, 예를들어선택적복지, 탄력근무제등 ) 의네가지이다. 이러한인사행정의주요가치들은 210
성공하는정부의행정관리 제 3 장 우리헌법및국가공무원법에서도제시되어있다. 48) 본연구에서는인사행정의핵심가치를전문성, 개방성, 공정성, 책임성의네가지로구분하고, 계급제와직위분류제중어떠한공직분류체계가미래사회를위한인사행정의가치를보다잘구현할수있는지에대하여논의하고자한다. 이에관하여하미승 권용수 이재은 (2007) 은, 복잡성, 다원성, 개방성을특징으로하는최근인사행정환경의변화는전문화된직종분류체계와탄력적인직급체계및계급구조를필요로하고있다고언급하며당면한인사행정환경의변화를공직분류체계를중심으로살펴보고있다. 한편김영우 (2005) 도공무원제도의특성과문제점을공직분류체계를기준으로분석하였다. 48) - 대한민국헌법제 7조 1 공무원은국민전체에대한봉사자이며, 국민에대하여책임을진다. 2 공무원의신분과정치적중립성은법률이정하는바에의하여보장된다. - 국가공무원법제 1조 ( 목적 ) 이법은각급기관에서근무하는모든국가공무원에게적용할인사행정의근본기준을확립하여그공정을기함과아울러국가공무원에게국민전체의봉사자로서행정의민주적이며능률적인운영을기하게하는것을목적으로한다 ( 전문개정 2006.03.28.). - 국가공무원법제 50조 ( 인재개발 ) 1 모든공무원과시보공무원이될사람은국민전체에대한봉사자로서갖추어야할공직가치를확립하고, 담당직무를효과적으로수행할수있는미래지향적역량과전문성을배양하기위하여법령으로정하는바에따라교육훈련을받고자기개발학습을하여야한다 ( 개정 2015.12.24.). - 국가공무원법제 65조 ( 정치운동의금지 ) 1 공무원은정당이나그밖의정치단체의결성에관여하거나이에가입할수없다. 2 공무원은선거에서특정정당또는특정인을지지또는반대하기위한다음의행위를하여서는아니된다. 1. 투표를하거나하지아니하도록권유운동을하는것 2. 서명운동을기도 ( 企圖 ) 주재( 主宰 ) 하거나권유하는것 3. 문서나도서를공공시설등에게시하거나게시하게하는것 4. 기부금을모집또는모집하게하거나, 공공자금을이용또는이용하게하는것 5. 타인에게정당이나그밖의정치단체에가입하게하거나가입하지아니하도록권유운동을하는것 3 공무원은다른공무원에게제1항과제2항에위배되는행위를하도록요구하거나, 정치적행위에대한보상또는보복으로서이익또는불이익을약속하여서는아니된다. 4 제3항외에정치적행위의금지에관한한계는대통령령등으로정한다. 211
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 2) 계급제, 직위분류제, 그리고인사행정의가치 (1) 전문성최근정부가당면하고있는사회문제는공무원의전문성을강조하고있다. 급변하는환경문제, 기술발전등으로사회문제는이전보다복잡하고다차원적이며이러한문제를해결할수있는전문적인인재가필요하게된다. 오늘날의인사행정에서는전문성있는유능한인력이관리자층뿐아니라일선실무진에배치되며이들이의사결정자이자실무진이될수있어야한다. 이러한전문성문제를공직분류체계로살펴보면다음과같다. 먼저선행연구에따르면, 공무원의전문성부족문제는현행계급제의대표적인문제점으로지적되고있다 ( 김명식, 2003; 박천오외, 2004; 최순영, 2015). 직무수행에심도있는전문성이요구되는경우에도빈번한인사이동으로인해전문성축적의기회가저조하고생산성이높지않다 ( 순환보직의문제 ). 특히계급제는일반행정가를양성하기때문에, 현대사회의복잡하고어려운문제를해결하는데어려움이있다. 행정이단순하던시절에는유능한공무원이짧은기간내에업무를파악할수있었기때문에전문성문제가크지않았지만, 현재에는행정현실이전문화되고이해관계가복잡해지고있기에전문성문제가점차대두되는것이다. 반면, 직위분류제의경우, 직무의내용과성격에부합하는전문성을가진사람을채용하여공무원의전문성이확보되며, 승진또한직무의난이도와책임도에따라위상이결정되기때문에 ( 김중양, 2003: 66. 최순영, 2015: 57 재인용 ) 계급제에비하여전문성을실현하는것에우위가있다고할수있다. 한편, 이에관해김영우 (2005) 는공직사회의전문성부족문제는계급제때문이아니라고주장한다. 이는계급제적공직분류체계를가지고있는유럽등의일부국가에서전문성부족의문제가나타나지않고있음을근거로하는것이다. 그에따르면, 전문성부재혹은행정직득세현상은유교주의적전통과잦은순환보직때문이며이들요인이없다면공무원의전문성문제가심각하지않을것이라고한다. 그러나유교주의적전통과잦은순환보직문제역시계급제운영 212
성공하는정부의행정관리 제 3 장 시나타나는문제점이라는점에서전문성의가치실현을위해서는계급제보다 는직위분류제가더적합하다고판단된다. (2) 개방성 ( 폐쇄성 ) 공직의개방성은과거관료적병폐로지목되어왔던철밥통, 무사안일, 복지부동, 전문성부족, 낮은생산성등의문제를해결하고공무원의전문성과문제해결능력을향상시키는데도움을준다. 특히, 과거폐쇄적인관료조직은행정변화에탄력적으로대응하지못했다는한계가있었다. 폐쇄성은상명하복의권위적인행정문화와도연관이있는데, 직업공무원제, 연공서열에따른인사운영등과관련하여생각해볼수있다. 공직개방성을증가시키는것은행정의투명성을제고하고창조적이고혁신적인변화를지향하는것 ( 최순영, 2015: 17-18) 이다. 권위주의문화는계급제인사관리와상명하복의계급제문화관행을만들어내었고, 이는정부주도적인성장에상당한역할을했다고인정할수있다. 특히, 계급제하에서는직업공무원제도를택하기때문에공무원의헌신과사명감을유도하기에용이했다 ( 최순영, 2015: 40). 그러나앞서언급한바와같이, 현대의인사행정에서상명하복의권위주의적인시스템으로는국민의요구에적절히대응할수없게되었다. 특히, 개방성측면에서기존계급제 직업공무원제적인사행정은한계를가진다. 세월호사건이후지적된소위 관피아 ( 관료카르텔 ) 의문제도이러한맥락에서이해가가능하다. 최순영 (2015: 41) 역시발전행정시대에서민주화시대로의시대변화에맞게인사시스템과공직에대한인식이변화해야함을언급한바있다. 한편, 이창길 (2013: 174) 은목표와전략의차이를기준으로계급제와직위분류제의특성을비교하여계급제는집단가치를중시하는폐쇄형 집권적시스템이며관료형인적자원관리유형인반면, 직위분류제는개인적가치를중시하는개방적 분권적시스템이며분권적인적관리유형으로보았다. 계급제의페쇄성문제와관련하여, 계급제또한권한의위임이가능하고부서간횡적교류가원활하다는점을근거로계급제를공직의개방성문제의원인으로보는데 213
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 어느정도한계가있을수있으나, 양제도의본질적성격을고려할때계급제 보다는직위분류제가개방성가치를실현하는데보다적합해보인다. (3) 공정성 1 성과평가공정하고객관적인성과관리시스템의존재는합리적인사행정의전제조건이다 ( 김영우, 2005: 283). 성과평가의공정성은공무원의조직몰입, 동기부여, 보수와승진에영향을주며, 평가에대한수용성이높은경우, 조직내화합이높아지고생산성이증가한다. 과거에는계급제에입각한연공서열에의한인사가공정하다고인식될수있었다. 공무원의성과가우열을가리기힘든경우, 연공서열에따른인사가본인뿐아니라주변에게도공정하고수용력이높을수있기때문이다. 또한, 연공서열중심의인사는정치적임용등부당한인사를막을수있다. 이외에도, 부하에대한통솔, 추진력, 일사분란한업무처리가강한상명하복시스템 (Top-Down) 하에서는연공서열에따른보상이보다합리적이라할수있었다. 하지만, 직무의난이도와복잡성이다양해지고성과중심적사고가나타나면서연공서열중심의성과평가에한계가나타나게된다. 이에성과급제 연봉제를일부도입하고있으나현행보수체계는기본적으로호봉제방식을유지하고있어직무성과중심의인사관리가잘되지않고있으며, 직무의난이도와책임에따른직무급또는직무완수에따른성과급원리의적용이미흡한실정이다 ( 최순영, 2015: 39). 한편직위분류제의경우, 직급에상관없이채용이이루어지고, 직무의특성과난이도 중요도 책임에따라차별적승진 보상등인사관리가이루어지기때문에연공서열에따른보상체계보다공정성이보장될수있다. 또한성과중심적평가는조직원의근로의욕을높이고생산성을증가시킬수있는장점도존재한다. 하지만, 성과평가의공정성확보를측면에서, 공무원의업무가객관적인성 214
성공하는정부의행정관리 제 3 장 과평가가가능한지, 상이한직무의난이도 책임도 중요도에따라평가가이루어지는경우과연공정한평가통해수용성을확보할수있을지에의문이제기된다. 유민봉 임도빈 (2003: 312) 은성과평가의공정성에관하여, 연공서열에따른성과평가체제뿐아니라지연 학연등정실적요인으로인하여공정한평가가어려울수있음을지적하고있다 ( 김영우, 2005: 283). 직위분류제로전환하였을때, 이러한정실적요인을배제할수있는공정한평가가이루어질수있는지에대해서는심사숙고가필요할것이다. 2 채용채용의공정성이라는측면에서, 계급제와직위분류제는서로어느하나의제도가우위에있다기보다는서로상충되는면을가지고있다. 우리나라의경우, 9급, 7급, 5급폐쇄형공개채용이이루어지고있고, 대중적으로이러한채용방식이직위분류제적개방형채용보다더공정하는사회인식이지배적이다. 하지만, 선행연구에의하면 ( 김재훈 이호준, 2012) 공직임용제도가폐쇄적일수록공직부패가증가할수있다. 특히이와관련하여, 공직에서전 후임자간의친밀도에의해퇴직자의민간재취업이결정되는소위 전관예우 의문제는한국공직문화의대표적인병폐로지적되어왔다. 반면직위분류제의경우에는정실및엽관임용의가능성이제기될수있다. 예를들면기관내외부로부터의인사청탁혹은영향력행사가능성과가족이나친구등유대관계에의한채용에서의부당한압력등이지적된다. 지난 2010 년, 외무직공무원특별채용에서장관의자녀가채용비리의혹으로이슈가된사건을그사례로생각해볼수있다. 이외에도, 설문조사에의하면, 개방형임용제도에서는지원자의스펙이중요해지는데, 이러한스펙의강조가빈익빈부익부현상, 기회의불평등문제를야기할수있다는응답도있었다 ( 최순영, 2011). 그러나인사전문가들에따르면, 과거 경력채용제도 가인사부조리의염려가있었으나현재는제도적으로많은부분이개선되고있다는의견이많다 ( 최순 215
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 영, 2015). 또한의사결정의투명성이증대되고다각적인감시가이루어진다면공직개방성증가는경쟁지향, 고객지향, 경계교환 (boundary exchange) 기능증가등편익이더클것이다 ( 김중양, 2003: 151. 최순영, 2015: 111에서재인용 ). 종합하자면, 공직임용의공정성측면에서, 현행계급제적폐쇄형충원방식이보다공정하고정실및엽관임용을막는충원방식이라는대중적인식이있으나, 폐쇄형충원방식이나타나는공직자간부정부패 청탁혹은퇴직자의민간재취업에따른영향력문제등을고려할때, 폐쇄형충원제도또한개방형임용제도에비해완전한우위에있는것인지의심스럽다. 반면, 직위분류제적개방형임용제도의경우, 수시 소수채용방식이고기관장의영향력이채용에있어크게작용하기때문에, 그에따라나타나는정실인사나친인척비리등공정성문제가지속적으로제기되어왔으나, 이러한문제는제도의정착과정에서공정성을확보할수있는문제라고생각된다. (4) 책임성최근국정농단사태로인하여공무원의정치적중립성과책임성에대한중요성이재점화되고있다. 특히, 책임성측면에서우리나라의현행계급제적행정체제가공무원의무사안일과책임성부재의문제를야기하였다는논의가나타나고있다. 계급제운영은직업공무원제의확립으로공무원의헌신을유도하는데용이하다는장점이있으나, 일이아닌사람을중심으로인사관리가이루어지기때문에, 어떤자리에서무슨일을했는가하는결과보다는어떤자리를거쳤는가하는경력이중시 ( 김명식, 2003) 되므로업무에대한책임성이저하되고무사안일과복지부동해도별문제가없는시스템이되어버리는한계가있다 ( 최순영, 2015: 39). 또한연공서열위주의인사관행으로, 공직직무수행에있어전문가로서의책임감이나역량발전의필요성등업무에대한책임성보다는상관에대한책임성을강조하는계층제적책임인식을강하게가지게된다 ( 최순 216
성공하는정부의행정관리 제 3 장 영, 2015: 41). 이는공직수행에있어직무에대한책임성혹은국민에대한책임성보다는상사에대한복종 책임을강조하여공무원의책임성 중립성이나 영혼없는공무원 의문제를야기할위험이있다. 이에반하여직위분류제는일중심으로인사관리가이루어지기때문에, 개인의경력개발과전문성관리에관한관심증가, 직무중심마인드의확산, 경쟁풍토의조성, 순환보직억제효과로인한행정의일관성과책임성향상, 정부의생산성과경쟁력제고의성과를도출할수있을것으로보인다 ( 최순영, 2015: 18). 특히, 직위분류제는직무에따른권한과책임의한계를명확하게해주므로조직의합리성제고가가능하다 ( 김중양, 2003: 66). 특히권한과책임범위가명확하다는것은부하직원에대한상관의불필요한간섭을제한할수있다는점에서부하직원이직무수행에안정감을가질수있게한다 ( 김중양, 2003: 66. 최순영, 2015: 57에서재인용 ). 정리하면, 과거, 계급제하의인사제도운영은직업공무원제의확립에기여하며젊고유능한인재가공직사회에평생헌신할수있게함으로써공무원의책임성확보에기여한측면이있었다고인정할수있다. 그러나시간이지남에따라계급제의연공서열에따른인사관리, 계급제적상명하복시스템, 사람중심인사등은직무에대한공무원의책임성을저하시키고무사안일하며상사에대한책임과복종을추구하는역기능을낳게되었다. 이에, 직무중심의인사시스템도입을통해공무원의책임성을강화하고, 책임과권한을명확화하여정치적개입이나상사의불필요한간섭등을지양하는쪽으로변화가필요해보인다. 이러한변화를통해특히책임성의여러차원들중에서도 Romzek & Dubnick(1987) 이강조한전문가적책임성을강화할수있을것으로판단된다. 그러나, 선행연구에따르면, ( 개방형임용같이부분적으로도입되는 ) 직위분류제는도덕적책임성, 보안유지및공익성확보, 국가업무의공공성을지속적으로지향할수있는가에대한문제가제기되며, 계약기간동안개방형임용자가눈에보이는단기성과에만집착할우려가있어 ( 중앙인사위원회, 2002: 112. 장현주, 2007에서재인용 ) 신분보장등이러한문제점을보완할수있는노력이함께이루어져야할것이다. 217
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 3) 인사행정의가치와공직분류체계 우리나라가과거비약적인국가발전이가능하였던데는직업공무원제의공로가적지않았다 ( 박천오외, 2014: 48. 최순영, 2015: 89에서재인용 ). 상명하복 일원화된행정이정부주도형고도성장에기여하였고, 일사불란한업무처리등대응성 효과성측면에서계급제적공직분류체계가분명히이점이있었다. 하지만, 오늘날, 변화하는행정환경의변화와국민적인요구에대한부응하고, 정부역할의효과성을달성하기위해서는직위분류제의도입이보다적합해보인다. 아래 표 3-5 는앞서언급한계급제와직위분류제의행정가치와의상대적인적합성을정리해놓은것이다. 최근이루어진미국연방정부공정거래위원회 (Federal Trade Commission) 경쟁국부국장과의인터뷰 49) 는직위분류제가책임성강화에도움이된다는것을보여준다. 직위분류제를기초로한미국식직위공모제를통해충원을한다면입직자가자신이어느부처에서무슨일을할것인지에대해미리정확하게알고자신이하는일에대해관심및전문성을갖고입직하게되므로책임성, 전문성, 동기부여등이이미확보될수있다고생각한다. 표 3-5 인사행정의가치와공직분류체계 인사행정가치 계급제 직위분류제 전문성 낮음 높음 개방성 낮음 높음 공정성 성과평가낮음보통채용보통보통 책임성 낮음 보통 * 출처 : 저자작성 49) 2017/6/10. FTC, Bureau of Competition, Deputy Director 인 Marian Bruno 와의대면인터뷰. 218
성공하는정부의행정관리 제 3 장 6. 직위분류제도입을위한노력 앞서도언급한바와같이, 우리정부는그동안계급제를근간으로일부직위분류제적요소를가미하여인사관리를시행한것으로평가할수있다. 그러나단순히계급제의틀안에서이루어지는직위분류제적요소가계급제에서발생하는폐단을해결하는데적절한요인이될수있는가에대해서는재고해볼필요가있다. 계급제와직위분류제의차이에대하여최순영 (2015: 28) 은채용, 승진및보직관리, 평가및보상의세가지기준에서분석한바있다. 이러한기준에맞추어본연구는지금까지우리정부가도입해온직위분류제적요소가반영된제도들을연혁적으로살펴보고, 한국적직위분류제의문제점에관해논의함으로써단순히직위분류제적요소를가미하는것만으로는근본적인해결책으로부족하다는것을강조하고자한다. 1) 연혁적분석 우리정부는계급제를근간으로하지만직위분류제적요소를도입하려는시 도를계속적으로진행해오고있다. 여기에서는우리공무원인사시스템중에 서직위분류제적요소를가미한제도들을연혁적으로살펴보고자한다. (1) 성과급제도도입 : 1999년김대중정부의 100대개혁과제중하나로공직사회에의성과급제도입이논의됨에따라, 1999년부터국장급이상의공무원에대해서는연봉제를, 과장급이하의공무원에대해서는성과상여금제도가도입되었다 ( 최순영, 2015). 과거연공급을근간으로한보수제도는보수의공정성보다는균등성을지향한다는점에서개인의능력과실적, 공헌도및조직의성과를제대로반영할수없고, 조직의동기부여를위한인센티브기능이미흡하다는한계 ( 최순영, 2009) 를지니는바, 공무원보수체계를계급과연공서열중심에서직무와능력 ( 성과 ) 중심 219
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 의보수체계로전환하여공직사회의경쟁력과생산성을제고하기위한취지에서연봉제를도입하게되었고, 우리나라의공무원연봉제는고정급적연봉제 50) ( 차관급이상정무직공무원등대상 ), 성과급적연봉제 ( 일반직 별정직등 1~5급상당공무원및임기제공무원대상 ), 직무성과급적연봉제 ( 고위공무원단대상 ) 로나뉜다 ( 공무원보수규정제33조, 별표31). (2) 성과급적연봉제도입 : 1999년성과급적연봉제도는 1~5급 ( 상당 ) 공무원및임기제공무원을대상으로하며 ( 공무원보수규정제33조, 별표31), 개인의경력, 누적성과와계급또는직무의곤란성및책임의정도를반영하여지급되는기본급여로서기본연봉과전년도업무실적의평가결과를반영하여지급되는성과연봉을합산하여지급된다 ( 공무원보수규정제4조 ). 이때성과연봉은대상인원의 20% 에대해서는성과연봉기준액의 8%, 대상인원의 30% 에대해서는성과연봉기준액의 6%, 대상인원의 40% 에대해서는성과연봉기준액의 4% 에해당하는금액을지급하고, 그밖의인원에대해서는지급하지아니한다 ( 공무원보수규정제39조 ). 성과급적연봉제도는직무와성과중심인사관리체계확립을위해 1999년국장급이상을대상으로하여공직사회에처음도입된이후, 2005년에는과장급이상으로, 2017년에는일반직및경찰, 소방, 외무, 군무원 5급이상까지단계적으로그적용대상을확대해오고있다. (3) 개방형직위제도도입 : 2000년개방형직위제도란공직사회의경쟁력제고를위하여전문성이특히요구되거나효율적인정책수립을위하여필요하다고판단되는직위에대하여개방형직위로지정하여, 공직내 외부로부터공개모집을통한선발시험을거쳐직무 50) 정무직공무원은일반직공무원과달리성과측정이극히어렵기때문에개별직위마다고정된연봉을책정하고있으며, 고정급적연봉대상자는공무원보수규정에서정한연봉외에가족수당, 자녀학비보조수당, 직급보조비, 정액급식비등을보수관련법령에따라지급받는다 ( 인사혁신처홈페이지 ). 220
성공하는정부의행정관리 제 3 장 수행요건을갖춘최적격자를임용하는제도를말한다 ( 국가공무원법제28조의 4). 개방형직위제도는지금까지의계급제중심의공직인사제도와는달리, 직위에대한직무수행요건을정하고이에적합한자를선발하여직위를부여하는직무중심의직위분류제적성격을내포하고있는제도로서, 외부전문가유치등을통해행정의전문성을강화하고, 부처간인사교류를활성화하며, 경쟁에따른공무원의자질향상을도모함으로써정부생산성을제고하기위한취지에서 2000년부터도입되어운영중이다 ( 박천오외, 2004: 103). 또한, 2004년에는고위공무원단제도도도입하였다. 소속장관은고위공무원단직위총수의 100분의 20, 과장급직위총수의 100분의 20의범위에서개방형직위를지정할수있다 ( 개방형직위및공모직위의운영등에관한규정제3조 ). (4) 직위공모제도 ( 공모직위제도 ) 도입 : 2000년직위공모제도란효율적인정책수립및관리를위하여필요하다고판단되는직위에대하여, 해당기관내부또는외부의공무원중공개모집에의한선발시험을거쳐직무수행요건을갖춘최적격자를선발하여임용하는제도를말한다 ( 국가공무원법제28조의5). 직위공모제도는직업공무원제를근간으로한폐쇄형임용체제에서비롯된공직사회침체, 경쟁력저하, 부처할거주의등의한계를극복하고 ( 조성한 이근주 전영한, 2009: 5), 정부부처간인사교류의활성화를통해상호이해및정책협조를강화하고, 우수인재를적재적소에재배치할수있도록하자는취지에서 ( 중앙인사위원회, 2005) 2000년부터도입되어운영중이다. 대상직위는일반직 특정직으로보할수있는고위공무원단및과장급직위이며, 소속장관은경력직공무원으로임명할수있는고위공무원단직위총수의 100분의 30, 과장급직위총수의 100분의 20의범위에서공모직위를지정할수있다 ( 개방형직위및공모직위의운영등에관한규정제13조 ). (5) 외무공무원직무등급제도도입 : 2001 년 외무공무원의인사운영체제를사람중심에서직무중심으로전환함으로써 221
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 개인의능력과전문성에기초한보직경쟁체제를구축하기위한취지에서 2000 년외무공무원법개정으로외무공무원의계급및승진제도가전면폐지됨에따라 (2000.12.29. 외무공무원법개정이유 ), 2001년외무공무원에대하여직무의비중과성과에바탕을둔새로운보수체계를마련하기위해직무분석을실시하여외무공무원의직위를 14개등급으로구분하는직무등급제를도입하였다 ( 공무원보수규정제53조 ). 직무등급제도입당시에는 6등급이하의외무공무원에대하여는종전과같이호봉제를적용하고, 7등급이상의외무공무원에대하여는연봉제를적용하는것으로규정하고있었으나, 성과급적연봉제의적용대상이단계적으로확대됨에따라 2016년에는 6등급이상, 2017년현재는 5등급이상외무공무원에대하여연봉제를적용하고있다. (6) 성과계약등평가제도 ( 직무성과계약제도 ) 도입 : 2004년성과계약등평가제도란 4급이상공무원 ( 고위공무원단포함 ) 에대해개인업무실적평가, 부서단위실적평가, 그밖에직무수행과관련된자질또는능력등에대한평가결과중에서하나또는그이상으로평가항목을정하여평가대상자와평가자간에성과목표및지표등에관하여합의하고, 평가대상기간중평가대상공무원이달성한성과목표의추진결과등을평가지표또는평가항목의특성에맞게설정한평가기준에따라평가하여그결과를인사관리에반영하는제도이다 ( 공무원성과평가등에관한규정제7조 ~11조 ). 공공기관의성과를관리하는목적은행정서비스의고객이라고할수있는 ' 국민에게미치는편익또는정책영향을극대화 ' 하는것임에도불구하고, 종래의성과평가시스템은산출물 (output) 에대한평가에치중한측면이있어고객에게미치는최종결과 (outcome) 를제대로평가하기어려운측면이있었다는점에서, 2004년중앙인사위원회는결과중심의행정부문평가시스템구축및성과에대한책임성강화를위해직무성과계약제를시범도입하였고, 이후 2005 년말 48개중앙행정기관및제주도등지방자치단체에서직무성과계약제가도입된데이어, 2006 년에는전행정기관으로확산되었다 ( 정부혁신지방분권위원회 2008: 269). 222
성공하는정부의행정관리 제 3 장 (7) 경력개발제도도입 : 2006년경력개발제도 (career development program: CDP) 는정부조직의필요와공무원개인의목표를보다밀접히결합시켜공무원의능력을지속적으로향상시키고정부조직의본래목적을효과적으로달성하려는임용에서부터퇴직에이르는장기적이고종합적인인적자원제도를말한다 ( 박천오외, 2014). 중앙인사위원회 (2006: 15-16) 는경력개발제도의개념을협의와광의로구분하여제시하고있는데, 협의의경력개발제도는개인이하나의조직내에서거치게되는보직경로를합리적으로설정 관리해주는인사관리제도를말하며, 광의의경력개발제도는조직구성원의자기발전욕구를충족시켜주면서조직에필요한인재를육성하고이것이조직의목표달성으로이어지도록하는광범위한인사관리활동을포괄하는제도를말한다. 우리나라의경우, 2006년참여정부의중앙인사위원회에서경력개발제도매뉴얼을작성하여배포하면서각정부부처에도입되기시작하였으나, 현재는제도도입에대한이해와공감대부족, 보직배치의유연성저해등으로인해제대로시행하고있는기관이거의없는유명무실한상태라는것이전문가들의대체적인평가이다 ( 최순영 장지원, 2009: 146). (8) 직무성과급적연봉제도도입 : 2007년직무성과급적연봉제도는고위공무원단을대상으로하며 ( 공무원보수규정제33 조, 별표31), 개인의경력및누적성과를반영하여책정되는기준급과직무의곤란성및책임의정도를반영하여직무등급에따라책정되는직무급으로구성되는기본연봉과전년도업무실적의평가결과를반영하여지급되는성과연봉을합산하여지급된다 ( 공무원보수규정제4조, 제63조, 제70조 ). 이때전년도업무실적의평가는성과계약등평가의결과에따르며 ( 공무원성과평가등에관한규정제4조 ), 매우우수등급에해당하는인원에대해서는성과연봉기준액의 18%, 우수등급에해당하는인원에대해서는성과연봉기준액의 12%, 보통등급에해당하는인원에대해서는성과연봉기준액의 8% 에해당하는금액을지급하고, 미흡및매우미흡 223
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 등급에해당하는인원에대해서는성과연봉을지급하지아니한다 ( 공무원보수규정제70조 ). 직무성과급적연봉제도는기본연봉과성과연봉으로구성되어있다는점에서기본골격은성과급적연봉제와같지만, 기본연봉이기준급과직무급으로구분되며성과에따른차등이더높다는점에서성과급적연봉제도와차이를보이며 ( 인사혁신처홈페이지 ), 2006 년고위공무원단제도의시행이후, 2007년부터도입되어운영되고있다. (9) 5/7급국가공무원민간경력자일괄채용시험도입 : 2011년 (5급), 2015년 (7급) 국가공무원민간경력자일괄채용시험제도는다양한경력을지닌민간전문가를공무원으로채용하여공직의전문성, 다양성, 개방성을높이기위한취지에서민간분야경력자를계약직이아닌정년이보장되는일반직공무원으로채용하는제도를말한다 ( 국가공무원법제29조제2항, 공무원임용령제16조 ). 정부부처별로소규모인원을자체적으로수시채용해온기존의방식을개선하여, 인사혁신처에서매년 1회이상각부처의수요를받아일괄하여공고하고, 필기시험 ( 공직적격성평가 ), 서류전형 ( 직무적격성심사 ), 면접시험등의절차를거쳐다양한민간분야경력자를채용하는제도이다 ( 대한민국공무원되기홈페이지 ). 2011년 5급공무원을대상으로도입되어매년 100명안팎의민간분야경력자가일반직공무원으로채용되고있으며, 2015년부터는 7급공무원까지확대되어시행되고있다. (10) 임기제공무원제도 ( 구계약직공무원제도, 전문직공무원제도 ) 도입 : 2013년임기제공무원제도란전문지식및기술이요구되거나임용관리에특수성이요구되는업무를담당하게하기위하여경력직공무원을임용할때에, 일정기간을정하여근무하는임기제공무원으로임용하는제도를말한다 ( 국가공무원법제26조의5). 임기제공무원제도는특수전문분야의업무를한시적으로수행하 224
성공하는정부의행정관리 제 3 장 는것을전제로운영되어오던구전문직공무원제도에연원을두고있고, 전문직공무원제도는 1998년계약직공무원제도로개정되면서조직관리의효과성제고와대국민대응성향상을위해더욱확대되었다. 이후, 2013년일반직중심으로공무원직종체계가재편됨에따라기능직과계약직이폐지되었고, 이를보완하기위해임기제공무원제도가도입되었다. 2) 문제점분석 (1) 채용 : 폐쇄형충원과개방형충원의상충 1 고위공무원단의운영문제고위공무원단제도는 2004년참여정부에서고위공무원단제도추진기획단의주도하에도입된것이다. 이를통해공직의개방, 경쟁강화, 고위공무원의성과향상및책임증진등에기여할수있을것으로기대되었다 ( 박천오 조경호, 2013). 그이후 2008년이명박정부에서는고위공무원단제도의개선을추진하면서직무등급의개편이이루어졌다. 이러한제도개선을통해직무등급이기존 5단계 ( 가 ~ 마등급 ) 에서 2단계 ( 가 ~ 나등급 ) 로축소되었고, 소속부처에관계없이직무의적임자를찾기위해도입한공모직위의비중을절반으로줄어들었으며, 동시에장관의인사권한이확대되었다 ( 박천오 조경호, 2013). 당초행정안전부는직무난이도를기준으로구분하기위해도입되었던직무등급이서열화되기시작하면서승진에대한과도한경쟁이문제가되고있는것으로인식하였다. 이와함께고위공무원인사때한꺼번에 2단계이상승진하는예측불가능한문제가발생하였다고밝힌바있다 ( 문화일보, 2008.4.25.). 그러나직무등급개편으로인해고위공무원단제도가다시서열화되고폐쇄적으로운영될것이라는우려가확산되었다. 가 급은실장급, 나 급은국장급으로정형화될것이고, 직무등급간의이동이사실상없어질가능성이높기때문이다 ( 내일신문, 2008.11.24.). 종합하자면기존의계급중심의계급제문화로인한폐단을줄이기위해고위공무원단제도를도입하였으나, 그운영과정에서고위공무원단제도역시계급제적으로해석되어제도의실효성이문제되는것으로평가할수있다. 225
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 2 폐쇄형충원에서기반한조직문화의문제현재는공무원의채용에있어폐쇄형충원과개방형충원이동시적으로이루어지고있다. 예를들어매년 5급, 7급, 9급을중심으로공개경쟁채용시험이이루어짐과동시에, 임기제공무원제도, 개방형직위제도, 경력경쟁채용시험제도가시행된다. 각채용제도의성격과특징을대략적으로요약하면다음과같다. 먼저공개경쟁채용시험은계급제에기반한폐쇄형충원으로, 다른제도는직위분류제에기반한개방형충원으로이해할수있다. 한편, 임기제공무원제도는일정기간임기를정하여임용하는공무원제도를일컫는다. 다음으로개방형직위제도는민간인과공무원의공개경쟁을거쳐임용하는제도이다. 마지막으로경력경쟁채용시험제도는특별채용제도에서 2011년명칭이변경된것으로, 공개경쟁으로채용하기힘든인재를발굴하기위한목적을지닌다. 이와같은운영에있어서약 10여년전에는개방형충원이형식적으로이루어지고있는것에대한비판이존재했다 ( 김영우, 2005). 그러나최근에는공개경쟁채용시험으로채용된인원보다경력경쟁채용의인원수가증가하고있다. 그렇지만공무원의충원과관련하여여전히내부적인문제가존재하고있는것으로보이는데, 먼저조직내부에존재하는파벌의문제를들수있다. 예를들어공직내부에는고시출신과비고시출신, 즉공개경챙채용시험으로입직한이와그렇지않은이들을대상으로파벌이형성된다는것이다. 또한개방형임용제도가 임시직 이라는인식이있어해당제도를통해충원된공무원이주요업무를맡는데에한계가존재한다 ( 최순영, 2011). 또한개방형충원이폐쇄형충원으로임용된이들에의해악용되고있다는것도문제점으로지적된다. 한편, 개방형직위채용에는외국에파견된공무원이지원하여고위직으로선발되는등, 개방형채용의투명성이부족하고내부인사가내정되어있는경우가있다. 실제로 2012년개방형채용으로임용된고위공무원중민간출신은 8% 에불과했고 ( 동아일보, 2013.10.10.), 최근에도지속적으로같은문제가발생하고있는것으로보인다 ( 서울신문, 2014.5.20.). 226
성공하는정부의행정관리 제 3 장 (2) 승진및보직관리 : 계급제적문화와직위중심의문화의상충경력개발제도는 2005년참여정부에서처음으로도입하였다. 경력개발제도는공무원개개인이장기적인경력목표를갖고자신의능력을개발해나가기위한제도를일컫는다. 이제도의핵심적인목적은공무원들의잦은순환보직으로인한전문성저하의문제를해소하기위한것이었다 ( 최무현 조창현, 2007). 그러나해당제도를통해기존의정착된문화를해소하는데에는문제가있었고, 실효성이적은것으로판단된다 ( 최순영, 2013: 216, 2015: 44). 이러한문제의원인은기존에형성된 서열화된직위의문제, 혹은 직위와직급의지나친결합 의관점에서논의할수있다. 정부내부에각직위는보이지않는서열관계를가지고있는것으로알려져있다 ( 임도빈, 2000). 동일한직급내에서도한직과요직으로직위가구분되어있는속성이있는데, 다시말해직위가엄격하게서열화되어있다는것이다 ( 뉴시스, 2008.2.21.; 매일경제, 2016.1.28.). 이는오래전부터문제시되고있는잦은순환보직, 혹은 Z자형보직이동 ( 조석준, 1992) 이생겨나게된근본적인원인이라고판단된다. 많은연구자들은이러한문제가계급제와연공서열두가지문제에의해발생하는것으로보고있는데 ( 김광호, 2008: 92), 정부는직위분류제적요소를도입하여이러한문제를해결하고자하였지만, 기존에형성된강한관행을해소하는데실패했다. 여전히고위공직자가운데 47% 는일년이내에보직이동을한것으로나타났으며 ( 서울신문, 2015.11.17.), 이러한문제는비단인사관리만의문제가아니라국민의안전문제에까지영향을미칠수있다 ( 경향신문, 2014.12.2.). (3) 평가및보상 : 신분보장원칙과실적주의원칙의상충우리공무원인사제도에는성과지향적보상제도로서연봉제, 성과상여금제도등이도입되어있다 ( 최순영, 2015: 50-51). 이러한제도는실적주의를기반으로한것으로, 계급제의대표적특징인신분중심, 혹은신분보장등과는상충된다고할수있다. 성과지향적보상제도는직위분류제, 특히직무분석이이루어진후도입되었어야한다. 하지만한국정부의성과지향적관리방식이직위분류제가 227
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 제대로확립되지않은채도입되었기때문에실질적인효과를발휘하지못했다. 이로인해성과지향적보상제도는형식적으로이루어질가능성이높으며, 결국성과급재분배, 상위직급에게높은성과부여등왜곡된관행이존재하는원인이되었다 ( 세계일보, 2015.9.14.). 결국직위분류제적제도의부분적차용을통해공무원의무사안일의문제를해결하거나성과지향적동기를부여하는데에는한계가있었다고평가할수있다 ( 서울신문, 2013.12.26.; 세계일보, 2010.7.15.). 7. 맺으며 본연구는 1963 년에만들어진계급제를근간으로하면서직위분류제를간헐적으로받아들이고있는국가공무원법에의한현행공무원인사관리시스템이현재우리사회와행정이맞이하고있는변화로부터성공적으로생존하기위해적절한시스템인가에대해살펴보고자하였다. 우리행정이직면하고있는과거와는질적으로차원이다른행정환경의변화에대한분석, 현재우리사회가직면한난제들을해결하기위해요구되는공무원인재상에대한분석, 계급제를근간으로하는인사행정시스템의행정가치구현에의적합성분석, 그리고현재도입되어있는직위분류제적제도에대한분석등을통하여현행계급제위주의공무원인사행정시스템이다양한문제점혹은현실과의괴리를보이고있다는점이확인되었고, 이러한문제점은최근우리사회가겪었던공무원들의바람직하지못하고영혼없는행태의원인으로지적될수있을것으로생각한다. 국민들은공무원들이국가와국민의이익을위해일해줄것으로믿고권력, 자원, 권한, 재량등을위임하여주었는데, 최근의국정농단사태를보면정작공무원들은국민을위해일하기보다는자신의조직혹은기관그리고자신의상급자나임명권자를위해일하는무책임한행태혹은정치적인행태를국민들에게보여주었다. 권력 ( 자 ) 에진실을이야기하기 (speaking truth to power) 와같은국민을위한모습을보여야할 ( 고위 ) 공직자들이보여준부정적인행태의원인으로 228
성공하는정부의행정관리 제 3 장 폐쇄적인공직문화를양산하는것에일조하는계급제의폐단을지적할수있을것이고, 최근우리공무원의행태는 1963년이후계급제에근간을두고이루어져온우리공무원인사관리시스템에대한획기적인변화를고려해볼계기를제공하였다고할것이다. 물론, 우리공직사회는이러한계급제전통이가져올부작용을경험하고예상하면서이를극복하기위해다양한직위분류제적요소들을공무원인사관리시스템에도입하는노력을경주하여왔다. 공직사회의전문성, 개방성, 책임성등과같은행정가치들을구현하고공무원의전문직업주의 (professionalism) 를강화하며공직문화를개선하는것에직위분류제가도움이된다는판단하에앞서언급한다양한직위분류제적요소를가진제도들을도입하였다. 하지만, 지금까지의이러한직위분류제요소도입노력들은파편적으로진행되어온관계로확고히정착되기전에기저에존재하는계급제전통에의해구축되어제대로착근하기가어려운상황이었고, 그런결과들을많이목격하였다. 따라서, 이제는보다근본적인혁신을고려해보아야할때라고생각한다. 즉, 지금까지우리공무원들이많이보여준자신의조직이나임명권자에게집착하는국지적합리성추구행태를극복하고국가전체의합리성추구, 헌법가치의고양, 주권자로서의시민존중등과같은민주적공화주의를지향하면서성공하는정부를구현하기위한변혁적행태를보여주어야할시기이다. 계급제가만능이아니었듯직위분류제도만병통치약은아닐수도있을것이다. 다만지금과같이뿌리깊은계급제전통위에직위분류제요소들을가진제도들을조금씩가미해서이도저도아닌어정쩡한상태를지나결국에는계급제적인모습으로다시환원해버리는현상황은바람직하지않다고생각한다. 당연히직위분류제로의전환은일거에이루지는것이가장적절하겠지만, 현실적인이유로전면적인전환이어렵다면지금보다공직을더개방하고직위분류제적요소를가진제도들을계속적으로도입하는것과동시에직위분류제의가장기본요소라고할수있는직무분석과직무평가를지속적으로진행하여궁극적으로는직위분류제로전환하는것을미리미리준비하는것이필요하다고생각한다. 229
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 제 3 절견제와균형이작동하는예산과정구축 51) 1. 서론 1) 문제제기 민주적공화주의의핵심은국가의제반활동이국가의주권자인시민들의합의에따라운영되어야한다는점이다. 이를위하여무엇보다주권자들의합의의결정체인헌법등의기본원칙과규율에따라공동체의질서가유지되어야한다. 뿐만아니라국가를경영하는의사결정권자들은자신들의이익에따라정책을입안하고집행하는것이아니라, 공동체의복리증진을최우선시해야한다. 권력기구들은민주주의적원리에따라선출되어야하고, 그권력의행사또한민주주의의적규범과운영원칙을준수해야한다 (Arendt, 1958; Pettit, 1997). 민주적공화주의는예산과정에도적용되고구현되어야한다. 이와관련하여가장밀접하게연결되는개념이재정민주주의라고할수있다. 재정민주주의의핵심내용이국민의의사를재정운용에실질적으로반영하는것이기때문이다. 옥동석 (2004) 은선진국의경험을바탕으로재정민주주의가확립되기위해서는다음의네가지요소가갖추어져야한다고지적한다. 조세법률주의의확립, 지출법률주의의확정, 정부의지출및수입의투명한관리, 행정부로부터독립된감사기관의확립이그것이다. 우리나라의재정및예산과정은이러한재정민주주의의요건을충족시키고있는가? 우리나라의재정및예산과정에서민주적공화주의가확립되기위해서어떠한개선의노력이필요한가? 본절의주요문제의식은 예산과정에서관련기관들간의재정권한이공정하게분배되고있는가? 이다. 이질문에답하기위해서먼저우리나라의예산 51) 본절은이강구 ( 국회예산정책처 ), 최창용 (KDI 국제정책대학원 ) 이공동저자로집필에참여하였습니다. 230
성공하는정부의행정관리 제 3 장 과정을간략히소개한다. 그리고예산과정에서재정권한이어떻게배분되어있는지현황과문제점을파악하는데에서논의를시작한다. 나아가예산관련기관들상호간에재정권한이공정하게분배되어있지않다면이러한문제점이발생하고있는원인이무엇인지진단하고, 가능한해결방안을모색해보는것을이논문의목적으로한다. 예산과정에는행정부, 국회, 감사원등다양한국가기관들이관여하고있다. 그리고해당기관들이가지고있는재정권한또한다양하다. 정치적민주주의의기본이삼권분립인것과마찬가지로, 재정민주주의의기본도견제와균형의원리가반영된재정권한의배분에서시작한다. 하지만현재우리나라예산과정과재정상황에서재정권한이적절하게분배되고있는지에관한우려의목소리가존재한다. 어떤문제점들이지적되고있고, 이러한문제점들이발생하게된원인은무엇인가? 나아가어떠한방향으로개선책들을모색해나가야할것인가? 본절은우리나라예산과정의문제점에대해서다음과같이진단한다. 첫째, 예산편성과관련하여행정부의재량권이강하게확립되어있으나, 예산편성권의예산비법률주의에따라국회의재정통제기능은제대로작동되지못하고있다. 둘째, 행정부가예산안을편성할때는하향식 (Top-Down) 의사결정방식을따르지만, 이와상반되게도, 국회가예산안을심사할때는상향식 (Bottom-Up) 의사결정방식을따르고있다. 셋째, 기금의설치, 사용, 운용계획의변경에서행정부재량권과신축성이국회의재정통제권을벗어나작동하고있다. 넷째, 예산의집행이후이루어지는결산심사가형식적이며, 예산-회계감사-결산 과정의연계가부족하다. 해당된문제들을해결해나가기위해, 예산편성과관련하여예산법률주의를도입하는방안을고려해볼수있다. 예산심의와관련해서는, 국회예산결산특별위원회 ( 예결위 ) 를상임위원회 ( 상임위 ) 로전환하여총량심사를먼저하는상향식예산심의과정을도입해야한다. 이와함께사전예산제도를통해중기재정계획의실효성을제고할수있다. 지출과정과관련해서는, 본래목적에부합하지않는기금은폐지하고유사중복및통합가능한기금은통폐합하는등기금제도를개선할필요가있다. 장기적으로기금의운용이예산과정에포함되어 231
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 야한다. 마지막으로국회의결산기능을위해상시적인회계감사권을구축하고 결산심사를위한시간과조직을확충할필요가있다. 2) 우리나라의예산과정 예산이란 회계연도를기준으로작성된정부재정의운용을위한세입및세출의계획안 을의미한다 ( 최유, 2011). 예산은차기회계연도에수행하고자하는사업과해당사업을위한지출금액을단순히나열하는것이되어서는안된다. 정부는먼저중장기적인안목을가지고국가가나아가야할방향에대한목표 (Goal) 를세워야한다. 그리고이러한목표를달성하기위한전략과추진계획을작성한다. 이러한전략과추진계획은구체적인사업으로구현되어야한다. 마지막으로해당사업들을수행하기위해서필요한비용을배분한다. 이러한전반적인내용이예산에반영되어야한다. 우리나라헌법이규정하는예산과정이란, 행정부의예산편성 ( 헌법제54조제2항 52) ), 국회의심의 확정 ( 헌법제54조제1항 53) ), 행정부의지출 ( 헌법제66 조제4항 54) ), 감사원과국회의결산 ( 헌법제97 55), 99조 56) ) 이라는네가지하위과정으로구성되어있다 ( 최유, 2011). 본논문은이와같은 4단계의주요예산과정에서관련기관들의재정권한이균형있게행사되고있는지분석한다. 첫번째예산과정인예산편성과정은일반적으로행정부에서예산안을작성하여국회에제출되기까지의과정을의미한다. 행정부산하중앙부처는 2월말까지차기회계연도의신규사업및계속사업에대한사업계획서를기획재정부 52) 헌법제54조제2항 : 정부는회계연도마다예산안을편성하여회계연도개시 90일전까지국회에제출하고, 국회는회계연도개시 30일전까지이를의결하여야한다. 53) 헌법제54조제1항 : 국회는국가의예산안을심의 확정한다. 54) 헌법제66조제4항 : 행정권은대통령을수반으로하는정부에속한다. 55) 헌법제97조 : 국가의세입 세출의결산, 국가및법률이정한단체의회계검사와행정기관및공무원의직무에관한감찰을하기위하여대통령소속하에감사원을둔다. 56) 헌법제99조 : 감사원은세입 세출의결산을매년검사하여대통령과차년도국회에그결과를보고하여야한다. 232
성공하는정부의행정관리 제 3 장 에보고해야한다. 기획재정부는예산안편성지침을마련하여각중앙부처에 3 월말까지전달한다. 각중앙부처는해당산하기관과자체적인예산요구를종합하여 5월말까지부처의예산요구서를기획재정부에보고한다. 기획재정부는각중앙부처에서제출한예산요구서를종합하여예산안을편성하고국무회의및대통령의승인을얻어다음회계연도개시 90일전까지국회에제출한다 ( 최유, 2011). 두번째예산과정인예산의심의 확정과정은국회에서상임위원회 ( 상임위 ) 의예비심사, 예산결산특별위원회 ( 예결위 ) 의종합심사, 그리고본회의를통한심의 의결의세단계를거친다. 예비심사에서는먼저, 소관부처의장이해당상임위에예산안의개요와사업계획을설명하고, 이후상임위원들과소관부처장들의질의 답변및토론이이뤄진다. 그리고심사소위원회를통해소관부처의예산안에대한실질적인심사가이뤄진다. 예결위의종합심사는 종합정책질의, 부별심사, 예산안조정소위원회심사 로구성된다. 본회의에서는예결위의심사보고서를기준으로예산안을의결한다 ( 옥동석, 2017). 국회에서예산이통과되면행정부로이송이되고, 예산의심의 확정과정이마무리된다. 세번째예산과정인예산의집행 ( 지출 ) 과정이란국회에서확정된예산에따라서행정부가경비를지출하는활동을의미한다. 확정된예산에의거하여중앙부처는 예산배정요구서 를작성하고, 기획재정부는 예산배정계획 을확정하여대통령의승인을받는다. 이후자금배정을받은범위내에서각중앙부처는국고를지출한다 ( 김춘순, 2015). 네번째예산과정인결산과정은재정집행결과와실적에대한사후적확인과정이며, 예산집행에대한평가를차기연도예산안편성및재정운영에환류 (feedback) 시키는과정이다 ( 김춘순, 2015). 각중앙부처는기획재정부가배부하는결산작성지침을기준으로 2월말까지세입세출결산보고서, 계속비결산보고서, 채무에관한계산서를작성한다. 기획재정부는이를종합하여세입세출을결산하고, 대통령의승인을얻은후감사원에제출한다. 감사원의검사를거친세입세출결산및세입세출결산보고서, 계속비결산보고서, 채무에관한계산서등은다음회계연도개시 120일전까지국회에제출된다. 국회는결산안에대해서도예산안의심의 의결단 233
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 계와마찬가지로상임위의예비심사, 예결위의종합심사, 본회의의심의 의결을거쳐결산의과정을완결한다 ( 옥동석, 2017). 우리나라예산과정에서관련기관들간재정권한은다음과같이분배되고있다. 예산안편성권은헌법제54조제2장에따라행정부가보유한다. 예산안의심의 확정권은헌법제54조제1항에따라국회가지닌다. 우리나라헌법은제59조 57) 에서조세법률주의를채택하고있고이를통해재정의수입에대하여국회의통제권을인정한다. 예산의집행과지출권은헌법제66조제 4항에따라행정부에속한다. 예산의감사권에관하여는헌법제99조에의거하여감사원이시행한다. 하지만, 감사원은우리나라의헌법상행정부에소속되어있기때문에, 예산의감사권은사실상행정부에속한다고주장되기도한다 ( 옥동석, 2010). 3) 우리나라예산과정의문제점 우리나라예산과정에서발생하고있는문제점에대한논의는다양하다. 본절에서는현재예산과정에서제기되고있는모든문제들을언급하는것을목표로하지는않는다. 본절에서는우리나라의예산과정에서주요역할을담당하고있는기관들이가지고있는재정권한의적절한배분과관련된문제점에집중하기로한다. 관련된내용은다음과같이정리될수있다. 첫째, 우리나라행정부는예산편성에있어서독립적인재량권을가지고있지만, 국회의재정통제기능이제대로작동되지못하고있다는다수의지적이존재한다 ( 장용근, 2006). 재정사업은기본적으로국민이납부하는조세를재원으로수행되고있다. 조세는헌법에의해조세법률주의를따른다. 따라서조세와관련된입법권을지니며국민의대표기관인국회가재정운용에대한통제권을일정부분행사해야할것이다. 그러나, 현실적으로국회의재정통제권은행정부에비해크게미흡한실정이다. 세입에대해서는조세법률주의가규정되어있지만, 세출에대해서는특별한법률적근거가없다. 다수의연구들은우리나 57) 헌법제 59 조 : 조세의종목과세율은법률로정한다. 234
성공하는정부의행정관리 제 3 장 라국회의재정통제기능이행정부에비해상대적으로약한근본적이유를 예산비법률주의 에서찾는다 ( 장용근, 2006). 둘째, 행정부와국회간의예산관련정보의비대칭문제가지적되고있다. 행정부가주도하는예산편성과정에서행정부가국회보다많은예산정보를가지는것은물론이고, 국회가주도하는예산의심의 확정과정에서도국회의예산관련정보는행정부에비해제한되어있다. 국회가거시적이고효과적인예산심의를하기위해필요한정보의제공이부족한실정이다. 또한행정부의사업성과에상대적으로유리한자료는풍부한반면, 행정부에불리한자료들에대한접근성은제한되고있다. 이는예산정보의투명성을저해하여민주적재정통제권한이방해받는결과를가져온다 ( 정원섭, 2002). 셋째, 예산안에대한국회의심의 확정절차에대한문제점도여러방면에서지적되고있다. 행정부에서는예산안을편성하기위해거시적총량을먼저편성하는하향식 (Top-Down) 의사결정방식을따르고있다. 하지만국회는반대로미시적인예산심의방식인상향식 (Bottom-Up) 을고수하고있다. 따라서중장기재정운용계획과예산의연계성이떨어지는문제가있다 ( 박형준 김춘순, 2013). 국회의원들이지역구관련선심성예산에지나치게민감한것도효율적인예산과정을저해하는요인으로지적된다. 상임위의예비심사에서소속상임위의이해관계에따른예산증액과출신지역구의이익을위한선심성예산추구행위, 나아가이러한문제들을효과적으로조율할수없는현재의예결위시스템에대한개편의필요성이지적되고있다 ( 박형준 김춘순, 2013). 넷째, 예산의집행과지출에관해서는기금제도의개선이시급하다. 기금의수와규모의증가에대한비판들은계속되어왔다. 하지만기금의수는줄어들지않고있는반면, 그규모는계속해서증가하고있다. 새로운기금의설치가상대적으로수월하고운용이신축적이기때문에소관부서에서기금에대한권리를포기하기가쉽지않다. 하지만, 기금역시견제와균형의원리에서볼때, 독립된기관으로부터재정통제를받아야한다. 다섯째, 예산의결산과관련해서는국회의결산심사기간이단기간이어서제대로된결산심사가실질적으로불가능하다. 상임위의결산심사기간은 1주일 235
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 에불과하며, 예결위의종합심사기간은한달정도의시간이주어질뿐이다. 하지만, 이와같은시간도 20일간의국정감사기간과중복되기때문에결산심사를위한실질적인시간은절대적으로부족하다. 이러한상황에서는심도있는결산심사가이루어지기어렵다 ( 장용근, 2013). 따라서예산집행에대한상시적감사 ( 회계감사 ) 가필요하다. 하지만, 우리나라에서감사원은행정부에속한기관이기때문에, 감사의독립성에대한우려가존재한다. 따라서국회결산심사와회계검사기능의효과적인협조체제의모색이필요하다. 2. 예산법률주의 예산법률주의란예산을법률로제정하여법률과같은효력을부여하는것이다. 우리나라국회의재정통제기능이다른나라에비해상대적으로약하다는논의들은대부분그원인을우리나라가 예산비법률주의 를따르고있다는점에서시작한다. 따라서우리나라에서도예산법률주의에대하여다양한논의들이진행되어왔다. 특히 2009년국회헌법연구자문위원회는우리나라도예산법률주의를채택하는것이바람직하다는의견을제시하기도하였다. 예산법률주의자체에대한법학적논쟁들은본절의연구범위를넘어선다. 관련하여자세한논의들에대하여는이창수 예승우 (2012) 를소개하는것으로대신한다. 본절에서는행정부와의회간의재정권한의분배, 나아가의회의재정통제권과관련하여예산법률주의가가지고있는의의에대해서논의하고자한다. 1) 예산비법률주의와문제점 우리나라헌법이예산을법률과다른별개의형식으로규정하고있기때문에 우리나라는예산법률주의를따르지않고있다. 헌법에서국가재정의한축인 세입분야에대해서는조세법률주의를채택하고있지만, 재정의다른축인세출 236
성공하는정부의행정관리 제 3 장 에대해서는명확한규정이없어서, 결과적으로예산비법률주의를따르고있는것으로해석되는것이다. 이는우리나라의경우국회가심의하고의결한예산이실질적으로어떤효력을가지는지가불분명하고, 이예산의집행에대한규범력이확실하지않다는것을의미한다. 실제로행정부가예산에반영되지않은신규사업들을실시한것이매년국회의결산을통해서발견되고, 행정부가예산에서확정된사업내용을과도하게변경한경우도많이발견된다. 하지만이러한경우에도현재의우리예산과정시스템에서는국회가적절한조치를취하기어렵다 ( 이창수 예승우, 2012). 특히우리나라예산서는차기회계연도에행정부가시행하고자하는사업의명칭과해당사업에배정된금액을열거하는통계표의형식을취하고있다. 따라서해당사업에대한지출방법을규정할실제적인방법이없다. 법률로지정이된예산에는예산의 지출용도, 목적, 내용, 제약, 권한, 책임 등의지출방법을서술할수있으나, 현재우리나라의예산형태에서는불가능하다 ( 이창수 예승우, 2012). 2) 예산법률주의도입의의의 58) 앞에서말한것처럼예산법률주의란예산을법률로제정하여법률과같은효력을부여하는것이다. 다양한국가에서예산법률주의를채택하고있다. 미국의연방헌법은제1조제9항제7조에서 법률로규정된지출승인에의하지않고는국고로부터어떠한금전도인출될수없다 라고규정함으로써, 예산이법률임을명시하고있다. 영국역시예산법률주의를인정하고있는데, 재무부가편성한예산안을하원이법안으로채택하면상원에서심의를거쳐왕의재가를받아법률로제정한다. 프랑스헌법제34조는 예산법률은조직법률에의하여 58) 예산법률주의를도입할경우예상되는단점에대해서는이창수 예승우 (2012) 와최유 (2011) 를참고할수있다. 237
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 정해진조건과유보조항에따라국가의재원과부담을정한다 라고규정하여예산법률주의를따르고있다. 독일역시헌법제110조에따라연방정부가예산안을편성하면연방의회가심의하고법률로확정하고있다. 선진국중에서는우리나라와함께일본이예산비법률주의를채택하고있다 ( 최유, 2011). 예산법률주의가예산의형식을단순히법률의형식으로바꾸는것만을의미하는것은아니다. 오히려예산에법률적효력이부여됨으로써예산항목의집행내용을실질적으로규율하는수단을확보하는데더큰의의가있다. 즉, 예산법률주의를통하여정부의예산집행에대한책임성 (accountability) 을강화할수있으며, 예산집행의위법성에대한검증이용이해지는장점이있다. 또한, 문제가발생할경우책임소재를명확히따질수있어예산집행에있어서위반이있을경우법적처벌이가능하게된다는것이예산법률주의의실질적인의의이다 ( 정종섭, 2005). 다른법률위반의경우와마찬가지로, 행정부의예산지출이예산법을어겼을때법률위반의문제로대처할수있고, 헌법상의처벌제도를통해서실질적으로규율할수있다. 결과적으로행정부의예산집행에대한재정통제권이강화되는것을기대할수있다. 나아가예산법률주의는예산과관련된처리절차나효력들을상세하게규율할수있는기본법들을마련할수있는근거를제공한다. 이렇게마련된기본법들을통해행정부의세출에대한국회의통제를강화시킬수있다. 예산이법률로지정이되면예산법안에위배되는행정부의지출내용들은모두위법행위가된다. 따라서행정부의예산집행에대한규범적통제가가능해진다. 뿐만아니라 지출축소 나 집행유보 등과같은행정부편의적인예산집행행태가실질적인제한을받게되고, 지출과정에서발생하는예산의자의적수정이나변경이줄어들수밖에없다. 이는예산법률주의가재정의운용에서있어서부패방지의역할도수행할수있음을의미한다 ( 이창수 예승우, 2012). 뿐만아니라예산법률주의를통하여예산및예산과정과관련한정보의투명성을제고할수있다 ( 장용근, 2013). 238
성공하는정부의행정관리 제 3 장 3. 하향식예산편성및심의 우리나라행정부의예산편성과국회의예산심의과정이서로상반된순서를따르고있다는점은우리나라예산과정의문제점으로지적되고있다. 다시말하면, 행정부의예산편성과정은예산총량부터결정하고세부사업까지내려가며예산규모를결정하는하향식이지만, 국회의예산심의 확정과정은반대로세부사업별논의부터시작하여각분야사업규모가모여예산총량을결정하는상향식심의방식을고수하고있다. 본절에서는이러한행정부-국회간의의사결정과정이상충하는데에서오는문제점에대해분석하고, 도입가능한해결책을모색한다. 1) 우리나라행정부의하향식예산편성과정 우리나라행정부는 1990년대말부터 2000년초까지소위 4대재정개혁 을단행하였다. 4대재정개혁과제는국가재정운용계획의도입, 하향식예산편성제도의도입, 성과관리체제의구축, 디지털예산회계시스템의구축으로요약된다. 구체적으로설명하면다음과같다. 첫째, 국가재정운용계획 (Mid-Term Expenditure Framework: MTEF) 을수립하여중장기적인재정운용전략과재원배분의방향을제시한다. 둘째, 각각의회계연도에대해서는총액배분자율편성제도 (Top-Down Budgeting) 를통하여각정부기관들에배정될예산의지출한도액을미리설정한다. 셋째, 성과관리제도를통하여프로그램별로성과를평가하고, 그평가점수를예산배정에연동시킨다. 넷째, 모든예산자료를디지털화한통합재정시스템을구축한다 ( 박창균, 2013). 이러한 4대재정개혁 의큰그림위에서, 우리나라행정부는미시적이었던기존의예산편성방식을벗어나거시적이고중장기적인관점으로예산을편성하고자하였다. 이를수행하기위해, 기획재정부는 2006년 국가재정법 을제정하고국가재정운용계획과총액배분자율편성제도등을규정하였다. 이는중기적국가발전전략을수립하고예산편성과정부터그전략에따라재원배분의 239
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 우선순위를결정하고자하는취지를가지고있었다. 관련내용을요약하면다음과같다. 먼저, 거시적인예산결정을위해서기획재정부는우리나라의거시경제를분석하고전망한다. 이분석과전망을근거로차기회계연도에적정한예산총액의규모를결정한다. 다음으로세입규모, 부채규모, 분야별재원배분의우선순위를전략적으로검토함으로써거시적인안목에서예산안을편성한다. 그다음단계로분야별재원배분결정에기반하고총액배분자율편성제도를반영하여중앙관서별지출한도를정한다. 이렇게거시예산결정을통과하고난후, 행정부는부처별 기능별로세부적인사업수준을결정하는미시예산편성과정을다시거친다 ( 국회예산정책처, 2013). 따라서우리행정부는예산을편성하는데있어서, 거시적인안목에서시작하여미시적인부분으로진행되는단계적인예산편성과정을거치고있다고정리할수있다. 이와같은행정부의하향식예산편성방침에대한단점이전혀없는것은아니다. 하지만, 운용의측면에서아쉬운점이존재한다고할지라도, 기본적으로예산의편성을거시적인전략적배분에서시작하여미시적이고세부적인조율을조화시키는하향식예산의사결정과정이상향식과정보다는합리적이라는평가가지배적이다. 2) 우리나라하향식예산안편성과정의문제점 예산과정에서견제와균형의원리가작동해야한다는점을기준으로할때, 우리나라행정부의하향식예산안편성과정에서실제로드러나는문제점들은다음과같다. 첫째, 김진영 (2016) 은우리나라예산편성의근본적인문제점이행정부의강한독점주의라고지적하고있다. 예산편성에서행정부독점주의가강하면그과정에서 공익 보다는 부처이기주의 가강조될수밖에없다는것이다. 이러한부처이기주의는자기부처예산의과다한요구현상으로나타나고, 이는결과적으로예산편성에대해다양한의견수렴이불가능하게하여재정에대한민주 240
성공하는정부의행정관리 제 3 장 주의원칙을해친다 ( 김진영, 2016). 둘째, 편성기관인행정부와심의기관인국회간의예산관련정보의비대칭으로인한문제점이발생하고있다. 행정부가국회의예산결산위원회 ( 예결위 ) 에예산안편성지침을보고하면서도중앙관서별지출한도와같은예산편성의핵심정보는제출하지않고있다. 예산편성과정에서각각의중앙관서는차기회계연도에계획하고있는사업을시행하기위하여필요한지출비용을행정부산하기획재정부에보고한다. 기획재정부는모든중앙관서가제출한지출비용을종합하여, 중앙관서별지출한도를책정하는데, 이는차기회계연도내에중앙관서별로지출할수있는예산의최대한도를의미한다. 현재우리나라행정부는국회에예산안편성지침은제출하고있지만, 중앙관서별지출한도에대한정보는제공하지않고있다 ( 강주영, 2016). 따라서, 기획재정부에의해중앙관서별로배정된예산편성액 ( 중앙관서별지출한도 ) 이국회에제출된예산안편성지침에합당하게책정되었는지국회가확인하기어렵다. 또한중앙관서가요구한예산이기획재정부에의해서어떠한정도로증액되고감액되었는가와같은구체적이고실질적인예산편성정보를국회나감사원에서파악하기어려운실정이다. 이는우리나라예산편성의과정이철저하게비공개로이루어지고있는관행과연결되어있다. 행정부가편성한예산안이국회에의해수정되는비율은극히작고, 대부분이행정부가편성한그대로국회에서통과되고있다. 하지만이러한상황에서도대부분의예산편성관련정보가공개되지않고있다. 따라서예산편성에대한비판과견제가원천적으로봉쇄되어있다 ( 조선일보, 2013.7.30.). 셋째, 예산편성의중심역할을담당하고있는중앙예산기관 ( 예산실 ) 에대한외부통제와견제가실질적으로이루어지기어렵다. 이는먼저, 예산편성관련업무의복잡성및전문성, 나아가관련정보의비공개등에기인한다. 특별히예산실의예산편성방식이예산지출부서의예산요구액에대해여전히삭감지향적이라는평가가일반적이다. 게다가예산실이다른중앙부처예산담당자들에게배포하는 사업유형별및비목별세부편성지침 은예산안편성지침의실무적인상세해설서로예산신청기관이반드시지켜야한다. 따라서예산실은예산 241
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 편성권을통하여다른중앙부처들을압도하고있다 ( 이상봉, 2008). 예산실의예산심의는크게 지출한도심의 와 부처예산안심의 로나뉜다. 이러한심의를위한충분한시간이부족하다는한계가인정되면서도심의결과에대한공식적인설명이없는등, 예산실의권위적행태에대한불만이여전히존재하고있다. 특기할사항은학계를포함한외부와예산실과의소통이오랫동안단절되어왔기때문에, 예산실의운영실태에대한학문적연구가매우부족하다는점이다 ( 이상봉, 2008). 넷째, 현재우리나라기획재정부는예산을편성하는기획예산처 ( 현예산실중심의 2차관실 ) 와경제정책을총괄하는재정경제부 ( 현경제정책국중심 1차관실 ) 가통합된조직이어서그권한이지나치게강하다는비판의목소리가크다. 예산을통제하여재정건전성을제고하는것이기획예산처의주요목적이고, 경제정책을통한경기부양이재정경제부의최우선목표이다. 이렇게서로상반된목표를가진두조직이외형상하나로통합되어있기때문에현재의시스템아래에서는상호견제의원리가실제로작동하기어렵다. 일례로, 경제정책국이현실적이지않은낙관적경제전망을세우고이에따라세수전망및지출전망을작성하더라도예산실을통한실질적인견제가작동하지못할수있다. 결과적으로세수결손과지출의확대는국채발행을증가시키고나아가국가채무를확대하여재정건전성을악화시키고있다. 국가운영에대해거시적인계획과미시적인관리가동시에이루어지기위해서는예산의편성과정부터하향식의사결정이이루어져야한다. 이를위해우리나라행정부는재정개혁을통하여하향식예산편성시스템을도입해서발전시키고있다. 하지만위에서언급된것처럼개선의여지또한많이남아있다. 3) 미국의회의하향식예산안심의과정 예산안의심의과정에서하향식의사결정과정을따르는대표적인예를미국 의회를통해서볼수있다. 미국의경우를통해서, 예산안의심의과정이하향식 으로이루어질경우어떤효율성이있는지고찰할수있다. 242
성공하는정부의행정관리 제 3 장 미국에서는대통령이매년 2월의첫번째월요일에의회에예산안을제출하고이때부터의회의예산안심의절차가시작된다. 미국의회의하향식예산안심의과정을요약하면다음과같다. 첫째, 의회의예산위원회 (Budget Committee) 가대통령예산안과의회예산처 (Congressional Budget Office, CBO) 의보고서를바탕으로 4월 15일까지예산결의안 (Concurrent Budget Resolution) 을작성한다. 이예산결의안은크게세부분으로구성되어있는데, 다음회기연도에지출될예산의총량결정, 분야별 ( 기능별 ) 예산배정액, 그리고조정지침으로구성되어있다. 예산결의안의재원배분결과를 301 (a) allocation 이라고한다. 뿐만아니라, 예산결의안에는주로 5년간의경제전망을포함하여, 세입과세출의총액, 그리고비목별세출액의목표액및부채총량등의정보가담겨있다. 예산결의안은아직법률로성립된것이아니기때문에법적효력이존재하지않는다. 따라서대통령의예산안과는다른국회의독립적인결의안이라고할수있다. 하지만의회의상 하원이합의한것이기때문에, 예산결의안은향후의회예산심의의전체과정에서일종의 가이드라인 역할을하게된다 ( 국회예산정책처, 2016). 둘째, 상 하원의수권위원회 (Authority Committee) 는예산을배정할사업들을승인 (authorization, 사업승인 ) 하고, 해당사업들의최대지출액 (ceiling) 을결정한다. 수권위원회는수권법안 (Authorization Bill) 을 6월 15일까지발의한다. 셋째, 상 하원의세출위원회 (Appropriation Committee) 는예산위원회가작성한예산결의안을세출위원회산하 12개의세출소위원회 (Appropriation Subcommittee) 에다시배분한다. 이를 301(b) allocation 이라고한다. 각각의세출소위원회는이를기준으로사업별세출승인액 (Appropriation) 을확정하고, 이에따라세출승인법안 (Appropriation Bills) 을 6월 30일까지발의한다. 이러한세출승인법안은상 하원간의조정과정을통해, 새로운회계연도가시작되기전인 9월 30일까지의결하는것을목표로한다. 예산안의심의과정이이렇게하향식으로이루어지면여러가지장점이있다. 무엇보다의사결정이거시총량적인계획에서시작하여미시적인재원배분에영향을미칠수있어서, 최근재정상황처럼예산재원의한정적일경우큰국정과제에서시작하여세세한사업까지이르는완전한심의를할수있다. 다시 243
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 말하면, 거시적계획과미시적심의가조화를이루는예산안심의과정을구축할수있다는것이다. 구체적으로미래경제상황에대한예측과분석을바탕으로중장기재정운용계획을세우고이를바탕으로단년도의예산안을작성할수있다. 해당연도의예산안에대해서도먼저전체총량을설정하고, 이를바탕으로분야별 기능별예산을배정하고, 나아가사업별세출을승인하고, 더세부적으로는세목별예산을책정할수있다. 이와같은과정을통하여재정목표와수행전략을바탕으로위에서부터아래로흐르는일관된의사결정을할수있는것이다. 나아가지출총량을규제할수있어서재정수지를큰틀에서조절할수있는효율적인재정시스템을구축할수있다. 4) 우리나라국회의상향식예산안심의과정 (1) 상향식 (Bottom-Up), 미시적예산심의앞에서언급했듯이, 우리나라행정부는 4대재정개혁 의노력을통해서, 하향식의사결정방식으로예산안을편성하고있다. 이러한행정부의하향식예산안편성과정과달리, 국회의예산안심의과정은아직도미시적이고상향식 (Bottom-up) 의의사결정과정을따르고있다. 행정부의예산안이국회에제출되면, 국회는국회예산정책처의지원을받아, 행정부예산안에편성된각각의프로그램별분석자료를먼저작성한다. 이후국회의예산안심의과정은상임위원회 ( 상임위 ) 와예산결산특별위원회 ( 예결위 ) 의 2단계를거친다. 상임위에서는주로해당부처와분야별예산을심의및집계하고, 예결위를통하여지출총량이결정된다. 한마디로말하면, 국회의예산안심의과정은상향식결정과정을따르고있는것이다. 이러한제도의취지는소관부처의다양한사업에대해전문지식을가지고있는상임위가관련부처예산안을세부적으로각각심의하게하고, 예결위에서모든상임위의심사결과를취합하여종합적으로재검토하는데있다 ( 국회예산정책처, 2013). 결국상임위와예결위의역할분담에중요한의의가있다. 244
성공하는정부의행정관리 제 3 장 하지만이러한상향식예산안심의과정은행정부의하향식예산안편성방식과상충되며, 한정된예산재원을바탕으로효율적으로예산을배분해야하는최근경제 재정여건하에서는적합하지않다. 구체적으로말하면, 행정부의예산안편성과정은 국가재정운용계획 총액배분자율편성제도 분야별재원배분 사업별한도편성 의하향식의사결정을따르고있다. 하지만국회의예산안심의과정은 사업별분석 분야별합산 지출총량심의 의상향식의사과정을취하고있다. 따라서예산안의편성과심의의지향점이상충하고있다. 특히예결위나국회예산정책처의프로그램 ( 사업 ) 별분석은단년도사업에만집중되고있어서, 거시적이고전략적인시각을통해프로그램 ( 사업 ) 을분석하고있지않다. (2) 상향식예산심의과정의문제점이러한우리국회의하향식예산안심의과정과관련하여다음과같은문제점들을지적할수있다. 첫째, 국회의예산안심의과정을 상임위-예결위 의 2단계로구분한당초의취지를달성하지못하고있다. 원래의취지는, 상임위에서개별적으로소관부처의예산안을심의하고, 이를바탕으로예결위에서전체적인조율과재검토를하는것이다. 하지만오히려 2단계심사로인한기능중복과비효율성이발생하고있다. 가장큰문제는상임위와예결위가모두부처별세부사업을중복심사하고있는점이다 ( 국경복외, 2012). 둘째, 예결위가원래의주요기능인거시예산결정을못하고있다는점이다. 상임위예비심사는소관부처의예산에만집중하기때문에, 재정전반의전략적재원배분에는관여하기어렵다. 이러한한계점은예결위의종합검사를통해극복할수있다. 또한이것이예결위의가장중요한목적중하나다. 예결위의심사는 종합정책질의및답변, 부처별심사, 조정소위원회심사 의세단계로구성된다. 근본취지에따르면, 첫째, 둘째단계에서재정총량의고려와같은거시적인질의와주문이이루어져야한다. 하지만, 실제운용은근본취지와는어긋날때가많다. 실제로이러한과정들이이루어질때도있지만, 이 245
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 단계들에서논의된내용들이공식적으로합의된입장이아니기때문에구속력을갖기어렵다. 연구결과에따르면 종합정책질의및답변 을통한거시예산에대한질의와답변들이형식적으로이루어지고있다 ( 국경복외, 2012). 다음으로조정소위원회심사에서실질적인조정이가능하다고할지라도, 이과정에서는개별사업의조정을주로심사하기때문에결과적으로미시적인심사가이루어질수밖에없다 ( 국회예산정책처, 2013). 셋째, 예산결산특별위원회 ( 예결위 ) 가그이름에서도알수있듯이, 상임위원회가아니고각각의상임위원회위원으로구성된특별위원회라는근본적한계점이존재한다. 따라서예결위위원들이소속상임위의압력이나이해관계를벗어나심의하기어려운문제점이있다. 게다가상임위원들의임기가 2년인데비해, 예결위위원들의임기가 1년에한정되어있어서, 예결산심사에대한전문성을키우기가어렵고전반적인재정문제를심도있게다루기어려운한계가있다 ( 안병옥 송석규, 2012). 넷째, 현재의구조에서는우리나라의지출총량이증가하는것을예결위를통해실질적으로조정하기어렵다. 상임위의예비심사과정에서상임위원들이소관부처의예산을증액하는관행이강하게유지되고있다. 상임위원들에게지출총량을조절하는것은큰관심사항이아닐수밖에없다. 게다가상임위의예비심사결과가법적구속력도없기때문에이러한경향은규제되지않고있다. 특별히지출배정과관련하여상임위별로이해관계가상충할때, 현재의예결위시스템으로는예결위가이러한이해관계의충돌을조율하기어렵다. 따라서상임위들의이해관계대로예산증액경쟁이발생할경우늘어나는지출총량을예결위에서실질적으로조정하기가어렵다. 5) 국회의예산안심의과정의개편방향 위에서정리한우리나라국회의예산안심의과정의문제점을개선하기위해 서는, 국회의예산안심의과정이거시적관리와미시적심사가조화를이루는 하향식의사결정과정을따르도록개편해야한다. 이를위해다음과같은개선 246
성공하는정부의행정관리 제 3 장 방향을제시할수있다. 첫째, 이와관련하여장기적인관점의예산계획을심의하는절차와해당년도의예산안을심의하는절차로양분할필요가있다. 장기적인예산계획심의절차가당해연도예산안심의절차에우선하는것이논리상합리적이다. 둘째, 국회의예산심의에서거시적관리가이루어지기위해서는, 국회에서독자적으로재정총량과분야별재원분배에대한논의가가능해야한다. 재정총량과분야별재원분배등에대한큰그림의바탕에서구체적인세부사업에대한개별적인논의가이루어지는것이거시적관리와미시적심사가조화를이루는예산안심의과정이라할수있다. 현재국회의예산안심의과정은형식적으로는상임위원회 ( 상임위 )-예산결산특별위원회( 예결위 ) 로양분되어있다. 상임위를통해서세부적인예산심의를먼저하고, 이후예결위를통해종합심사를하고있는것이다. 하지만, 예산안심의의순서는바뀌어야한다. 오히려예결위의종합심사를통하여전체내용을먼저심사하고, 이후상임위의예비심사를통해세부적인심사를진행하는것이논리상더욱합리적이다 ( 국경복외, 2012). 셋째, 우리국회의예산안심의과정이하향식으로정착된다면, 재정총량에대한조정이현재보다체계적으로이루어질수있다. 현재예결위시스템을통해서는해당소관부처의예산을증액하려는상임위간의예산경쟁을조율하기가어렵다. 이는결과적으로재정총량의증가를가져온다. 하지만국회가하향식예산안심의과정을도입한다면분야별재원의총량이상임위예비심사보다먼저결정이되기때문에, 상임위예비심사에서증액위주로진행되던관행은줄어들것이라기대된다. 넷째, 이와관련하여미국의회의 예산위원회 제도와 예산결의안 제도는시사하는바가크다. 예산위원회는행정부예산안과독립된의회의예산결의안을작성하여재정총량과분야별재원배분계획을확정한다. 우리나라의예결위와는대조적으로미국의예산위원회는상설위원회이며상임위원회간에예산조정이어려울경우에예산위원회위원장이이를조정하고최종확정할수있는권한을가지고있다. 따라서우리나라도예결위를상임위원회로전환하여다른상임위원회와의겸임을폐지하고, 상임위원들의임기를 2년으로연장하는것을고려해볼수있다. 무엇보다예결위가 247
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 상임위의이해관계로부터의독립해야한다. 다섯째, 정부부처의사업에대한예산안배정과해당사업의성과지표간의연계성이강화되어야한다. 성과지표란해당사업이원래의이루고자하는목적을달성했는지를파악하는지표이다. 기획재정부는자율평가제도 (2016년부터통합재정사업평가로바뀌었다 ) 와심층평가제도를도입하여, 중앙부처가발주하는모든사업들의성과를측정하고있다. 이러한성과관리제도의가장핵심목표는사업들의성과를측정하고, 그성과에연동시켜예산을배정함으로써, 결과적으로중앙부처사업들의성과를제고하는데있다. 하지만이러한정책방향을갖고성과를측정하기위해많은재원을쓰고있음에도불구하고, 실제로성과지표와예산배정간의상관관계가미비하다는분석결과가많다 ( 박창균, 2013). 행정부의예산안편성과정과국회의예산안심의과정에사업의성과달성정도를적극적으로반영할필요가있다. 여섯째, 선심성예산남발 의문제를해결하기위해서는, 상임위의예비심사에서행해지는예산안증액경향을조절해야한다. 국회내예산안심의절차가하향식의사결정과정으로개편이되면, 위와같은목적을위해서도기여하는바가있다. 예산위원회를통하여재정총량이결정되고분야별예산이배분된다면, 상임위원회의예산안증액에도어느정도한계치가부여될수있다. 또한수권위원회를통해서선심성사업들이허가를받지못하도록미리조절할수도있다. 같은취지에서, 예산결산특별위원회를상임위원회화시키고예결위원들을상임위원을겸하지못하게함으로써, 상임위의이해관계에서독립적으로재정총량의조절에집중할수있도록현행제도를개선할수도있다. 이와함께예산안의심의과정을투명하게공개함으로써 선심성예산남발 을제어하는효과를증대시킬수있다. 6) 사전예산제도 사전예산제도 (Pre-Budget) 란, 정부가국회에본예산을제출하기전에사전예 산서 (Pre-Budget Statement) 를미리작성하여국회의심의를받는제도이다. 248
성공하는정부의행정관리 제 3 장 보통사전예산서에는 3~5년의경제전망, 재정목표, 총지출한도, 분야별재원배분등의중기재정운용계획이반영된다. 해외에서는, 영국 (Pre-Budget Report), 스웨덴 (Spring Fiscal Policy Bill), 뉴질랜드 (Budget Policy Statement) 등에서도입되어시행되고있다. 시행중인대부분의나라에서본예산이제출되기 3~5 개월전에사전예산서가국회에제출되는것을기본으로하고있다. 캐나다의경우, 사전예산서를법적인형태로제출하지는않지만, 회계연도개시 4개월전부터사전예산자문과정 (Pre-Budget Consultation Process) 의형태로 20여차례의사전예산관련청문회를진행하고, 각계의다양한의견을담은보고서를본회의에제출하고있다 ( 이덕만 최종덕 윤용중, 2004). (1) 국가재정운용계획과예산안의연계우리나라의국가재정법은제7조제1항 59) 에서재정운용의효율화와건전화를위하여매년당해회계연도부터 5회계연도이상의기간에대한재정운용계획을수립하여회계연도개시 90일전까지국회에제출하는것을의무화하고있다. 이재정운용계획을 국가재정운용계획 60) 이라한다. 또한, 같은법제29조제1~2항 61) 에서는기획재정부장관으로하여금 예산안편성지침 을작성케하고, 중장기국가재정운용계획이다음회계연도의예산편성에연계되도록규정하고있다. 그럼에도불구하고우리나라의실제예산과정은해당법규정의취지에부합하지못하고있다. 우리나라의예산안심의과정은본예산이국회에제출되는 59) 국가재정법제7조 1 정부는재정운용의효율화와건전화를위하여매년당해회계연도부터 5회계연도이상의기간에대한재정운용계획 ( 이하 국가재정운용계획 이라한다 ) 을수립하여회계연도개시 90 일전까지국회에제출하여야한다. 60) 국가재정운용계획은주로 재정운용의기본방향과목표, 중장기재정전망, 분야별재원배분계획, 재정규모증가율, 통합재정수지, 국가채무전망등 의내용을담고있다 ( 국회예산정책처, 2010). 61) 국가재정법제29조 : 1 기획재정부장관은국무회의의심의를거쳐대통령의승인을얻은다음연도의예산편성지침을매년 4월 30일까지각중앙관서의장에게통보하여야한다. 2 기획재정부장관은제7조의규정에따른국가개정운용계획과예산편성을연계하기위하여제1항의규정에따른예산안편성지침에중앙관서별지출한도를포함하여통보할수있다. 249
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 9월에시작되어 12월에본회의의의결을거치게된다. 국가재정법상예산안편성지침은 4월 30일까지작성이되어각정부기관에배포가되지만, 국가재정운용계획은 9월이되어서야본예산과함께국회에제출되고있다. 이러한상황에서국회는국가재정운용계획에대해별도로심의할수도없고 62), 나아가차기회계연도의예산안편성지침및실제예산편성이국가재정운용계획과효과적으로연계되었는지심의하기도어렵다. 또한, 이단계에서는예산안이대부분이미결정된상황이어서국회의예산안방향에대한의견교환이나논의가실질적으로이루어지기어렵다. 따라서국회는 어떻게하면중장기적인안목으로재정총량을결정하고, 분야별로, 나아가프로그램별로재원을전략적으로배분할것인가? 와같은중장기적인문제의식보다는단년도프로그램의심사에만집중할수밖에없다 ( 국회예산정책처, 2010). (2) 사전예산제도의의의사전예산제도의의의는국가재정운용계획이예산편성지침서와함께미리국회에제출되게함으로써, 국회가국가재정운용계획을심의하고, 예산편성이국가재정운용계획의의도에부합하는지미리심의할수있는기회를제공하는데있다. 따라서사전예산제도의도입은국회의예산안심의의효과성을높일것으로기대된다. 뿐만아니라국가재정운용계획을바탕으로중장기전략을수립하고이에기반하여단기해당연도의예산을편성한다는국가재정법의취지에도부합된다. 2010 년 5월 17일에신설된국가재정법제7조제8항 63) 은국가운용계획이국회에제출되기전에소관상임위원회인기획재정위원회에수립방향을보고하도록규정하고있다. 이는사전예산제도의취지를반영한제도라고할수있다. 하지만 62) 제도적으로볼때, 국가재정운용계획이소기의목적을달성했는가에대한구속성이없는실정을생각할때문제가더욱가중될소지가존재한다 ( 국회예산정책처, 2013). 63) 국가재정법제7조제8 항 : 기획재정부장관은국가재정운용계획을국회에제출하기 30일전에재정규모, 재정수지, 재원배분등수립방향을국회소관상임위원회에보고하여야한다. 250
성공하는정부의행정관리 제 3 장 실제적으로는국가재정운용계획에대해국회의실질적인심의및의결영향력이 없어서유명무실한상황이라고해석되고있다 ( 국회예산정책처, 2013). (3) 사전예산제도도입방안사전예산제도의도입을고려할경우, 정부가 4월정도에사전예산서를국회에미리제출하고국회에서는 6월정도까지검토의견을정부에이송해주는방안을생각해볼수있다. 시기적으로본예산심의에국가재정운용계획이충분히반영되기위해서는, 국가재정운용계획이확정되고부처별지출한도가결정되기전에, 관련정보가국회에제출되어야한다 ( 국경복외, 2012). 사전예산서에포함되어야하는내용은본예산에서다루어질부처별예산같은세부내용보다는국가재정운용계획과관련된중장기적인내용을다루어야할것이다. 이와관련하여이덕만 최종덕 윤용중 (2004) 은다음과같은내용들이포함될것을제기하고있다. 1 예산편성의기준으로채택한거시경제변수들의전망치 2 정부가추정한주요재정변수들의전망치 3 정부가결정한총재정지출한도 4 국가재원배분의전략적우선순위 5 정부가결정한부문별재정지출한도 6 개별사업의지출규모결정시성과평가반영여부 4. 공공기금운용의효율성제고 재정민주주의핵심은국가의여러재정활동이효율적으로집행및운용되 도록국민의대표인국회가예산과정에참여하는것이다. 그런의미에서우리 나라의기금은여러가지면에서국회의재정통제권을벗어나서운용되고있 251
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 다. 2016년기준으로기금의규모는우리나라정부총지출의 32% 에육박하고있다. 이는우리나라국가재정에있어서기금이얼마나중요한지를보여주면서, 동시에기금에대한적절한통제가필요하다는것을시사한다. 예산이회계연도별로국회의심의를거치는것과달리, 기금은그설립과사용에있어서독특한재량권과융통성을지닌다. 이는기금을운용하는관련기관에는여러가지편의성을제공하겠지만, 그책임성과재정통제성의측면에서는상대적으로문제점을수반한다. 기금의수와규모를효율적으로조절하고자하는노력은과거부터지속되었다고하지만, 현재결과적으로보면기금의규모는계속해서커지고있으며기금의수역시줄어들지않고있다. 기금제도에대한전반적인개선이절실하다. 1) 재정통제권의약화 (1) 기금설치의자율성국가재정법은기금의설치에대해서다음과같이규정한다. 국가재정법제5조 1 기금은국가가특정한목적을위하여특정한자금을신축적으로운용할필요가있을때에한하여법률로써설치하되, 정부의출연금또는법률에따라민간부담금을재원으로하는기금은별표2에규정된법률에의하지아니하고는이를설치할수없다. 2 정부가추정한주요재정변수들의전망치국가재정법제5조가규정하듯이, 기금은행정부가특정한목적을위하여신축적으로운용할수있는특정자금이다. 무엇보다기금은세입 세출예산에포함되지않기때문에예산과정의일반적인제약으로부터상대적으로자유롭고, 행정부나해당기관장이재량적으로운용할수있는재원이다. 이는기금이사용부처인행정부에의해서탄력적으로운용될수있는장점이있으나, 의회를통한재정권통제를핵심으로하는재정민주주의의정신과는부합되지않는측면이있음을시사한다. 뿐만아니라, 현재운용되고있는기금중에는그성격이불확실한기금들이 252
성공하는정부의행정관리 제 3 장 존재한다 ( 문광민, 2012). 먼저, 기금의본래개념에부합되지않은기금이광범위하게존재하는데, 이러한기금들이예산과정의범주밖에서존재할합리적근거가미흡하다. 그리고정부의출연금을재원으로하는기금이지만, 국가재정법별표2에규정된법률에의하지아니하고개별법률에따라설치된기금들도있다 ( 이와관련하여실제적으로어떤기금들이이러한비판에해당하는지는문광민 (2012) 을참고할수있다.). 이와같은기금들은기금설치및존재의정당성에서문제가있다. (2) 기금운용의편의성국가재정법제70조 64) 는행정부가기금운용계획을변경하고자할때, 국회의심의 의결을받는것을원칙으로하고있다. 하지만금융성기금에대해서는주요항목지출금액의 30% 이내에서, 그외의기금에대해서는 20% 이내에서국회의승인없이도기금운용계획을변경할수있다고명시하고있다. 65) 위와같은국가재정법제70조는기금운용에있어서행정부에재량권을부여하는대표적인규정인데, 20%, 30% 라는기준이어떻게설정된것이고이러한기준들의타당성에대한아무런근거를제시하지못하고있다. 따라서이러한규정들은기금에대한국회의재정통제권을벗어나는데악용될빌미를제공한다. 뿐만아니라기금의운용계획을변경하여지출을집행하는경우, 사전에심의를받는것이아니라, 사후에결산심사를받고있다. 이는심사가사후약방문식심사처럼이루어질가능성이크다는점에서재정통제의입장에서볼때근본적인문제점이다. 64) 국가재정법제70조제2항 : 기금관리주체 ( 기금관리주체가중앙관서의장이아닌경우에는소관중앙관서의장을말한다 ) 는기금운용계획중주요항목지출금액을변경하고자하는때에는기획재정부장관과협의 조정하여마련한기금운용계획변경안을국무회의의심의를거쳐대통령의승인을얻은후국회에제출하여야한다. 65) 국가재정법제70조제3항 : 제2항에도불구하고주요항목지출금액이다음각호의어느하나에해당하는경우에는기금운용계획변경안을국회에제출하지아니하고대통령령으로정하는바에따라변경할수있다. 1. 별표 3에규정된금융성기금외의기금은주요항목지출금액의변경범위가 10분의 2 이하. 2. 별표 3에규정된금융성기금은주요항목지출금액의변경범위가 10분의 3 이하. 다만, 기금의관리및운영에소요되는경상비에해당하는주요항목지출금액에대하여는 10분의 2 이하로한다. 253
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 (3) 별개의여유자금보유우리나라행정부는기금과함께신축적인재원을제공받을수있는별도의재원으로자금을보유할수있다. 국가재정법제95조는자금에대해다음과같이규정한다. 국가는법률로정하는경우에한하여특별한자금을보유할수있다. 그러나행정부가기금이라는예산외재원을보유하면서도자금이라는또다른재원을보유해야하는근거를제시하지는않는다. 또한자금의설립근거를 법률로정하는경우 라고규정하고는있지만, 그내용에대한설명은없고, 나아가자금의관리방식에대한어떠한규정도없어서자금의설치와운용의효율성에대해서근본적인우려가존재한다. (4) 기금의운용에대한평가방식의문제점기금의평가는예산과정밖에있기때문에자체평가가상대적으로더욱중요하다. 기금의운용에대한외부평가는기금별로평가위원회를두어개별적으로시행하고있다. 관련하여평가의방식은자산운용평가와기금존치평가가있다. 평가의상당한부분이정성평가인점을고려할때, 평가의공정성을확보하기위하여평가단의구성의적절성과평가위원의독립성유지가필수적이다. 하지만감사원 (2012) 의감사에따르면, 기금운영위원회의위원이해당기금의평가위원으로참여하는등기금의운용평가가적절하게이루어지지않고있다. 기금은예산과정밖에있기때문에국회의통제도받지않고있는데, 자체적으로진행하고있는외부평가에문제가존재한다면사실상통제를벗어나있다는점을의미한다. (5) 기금설립및운용의 정치성 정치적인측면에서도, 새로운기금의설치와운용규모의증가는어떤면에서필연적인결과라고볼수있다. 먼저, 행정부의입장에서보면, 대통령의공약사업은어떤사업보다우선적으로정책에반영되어야한다. 또한, 정부부처가 254
성공하는정부의행정관리 제 3 장 시급하게필요하다고생각하는정책들은항상있게마련이다. 이렇게다양한정책과사업들에필요한재원을마련하기위해일반적인예산과정을거친다면, 이과정에서필요한예산을확보할수없는상황이발생할수도있다. 따라서이러한위험성에대비해서행정부는필요한재원을기금을통해마련함으로써, 의회의심의의결을피할수있다. 뿐만아니라, 국회의원들에게도기금은유권자들의표심을자극할수있는주요한수단이다 ( 문광민, 2012). 이에더하여다양한이익집단들도자신들에게이익이되는새로운기금을조성하고자영향력을행사한다. 이러한 정치성 들이일반적인예산통제권을벗어나는기금을남발하게하는원인들이된다 ( 문광민, 2012). 2) 과거기금제도개혁사례 기금제도의도입과관련하여우리나라는독특한역사적배경이있다. 과거우리나라경제발전과정에서행정부가주도적인역할을해왔다. 이러한맥락에서행정부가계획하는사업의재원을안정적으로확보하기위해서기금제도를활용해왔다. 하지만이러한역사적경험이있다고할지라도계속해서절차적정당성이나관리의적절성을훼손해도되는것은아니다. 우리나라의기금제도개혁은외환위기를겪으면서본격화되었다. 김대중정부하에서기금제도의개혁의핵심은다음과같이정리할수있다. 첫째, 기금의유형을재분류하고기타기금을공공기금으로전환하였으며, 민간기금으로전환이가능한기금은민간기금으로전환하였다. 둘째, 기금의운용계획과결산에대해서국회의심의를받도록규정하였다. 셋째, 기금운용평가단을구성하여기금의운용과자산관리에대한평가체계를구축하였다. 나아가노무현정부에서는기금신설과기금존치여부에대한평가제도를법규화하였고기금제도를국가재정법에포함시켜서관련제도를정비하였다 ( 문광민, 2012). 이러한노력에도불구하고우리나라기금제도에대한개혁은아직미완이고, 개선의여지들이많다. 기금제도는지속적인비판을받았기때문에이과정속에서다수의기금들이폐지되었다. 하지만결과적으로볼때, 기금의전체수는 255
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 크게변화되지않고있다. 가장큰이유는새로운기금들이계속해서설립되기 때문이다. 이는신축적인여유재원인기금에대한재량권을행정부에서포기하 지않기때문이다. 3) 기금제도개선방향 기존의연구들에서언급된우리나라기금제도의개선방향은다음과같이요약할수있다 ( 관련하여자세한내용은문광민 (2012) 에서찾아볼수있다 ). 첫째, 기금의본래목적에부합하지않은기금은폐지한다. 이러한기준에해당하는기금은먼저, 재원을주로일반회계에의존하고사업의성격을볼때, 신축적운용이절대적이지않은기금이다. 다음으로, 재원조성과사업의목적이일치하지않고신축적운용이절대적이지않은기금역시여기에해당된다. 둘째, 유사하거나, 중복성이있거나, 통합할때시너지효과가있는기금들은통폐합한다. 셋째, 기금과별개로존재하는자금을폐지하거나, 그구성요건을보다명확하게법률에규정한다. 넷째, 기금운용계획을변경할때, 국회의심의의결을받지않아도되는비율기준 ( 금융성기금은 30% 이내, 그외의기금은 20% 이내 ) 을폐지해야한다. 다섯째, 기금운용계획을변경하여신규사업을추진하는것을금지해야한다. 여섯째, 기금의주관부처와사용부처가불일치할경우, 사용부처로이관하여해당상임위원회의심의를받게한다. 일곱째, 기금운용평가단위원선정기준을정비한다 ( 문광민, 2012). 지난기간동안기금제도를개선하기위한다양한시도들이있었다. 그리고현재의기금제도에대해서도여러가지개선방안들이제시되었다. 하나하나의미있는노력들이라고평가할수있다. 하지만이러한개선책들은근본적인방안이될수없다. 재정통제의입장에서볼때, 근본적으로기금을예산밖에서독립적으로설치하고관리하는것에대한당위성이부족하다. 다른주요국가의경우를참고함으로써우리나라기금제도의효과적인개선에도움을받을수있다. 미국과일본도기금을운용하고있다. 하지만원칙적으로일반적인예산범주내에서별도관리하는성격이강하다. 따라서큰의미 256
성공하는정부의행정관리 제 3 장 에서볼때, 의회의재정통제권안에기금이포함되고, 운용역시행정부의재량권보다는통제에상대적으로역점을두고있다 ( 문광민, 2012). 일반적인예산의범주밖에서운용되고있는우리나라의기금제도와의근본적인차이라고볼수있다. 따라서기금제도의근본적인개선의방향은장기적으로예산으로의통합에있다. 이를위해기금들이반드시예산밖에서운용되어야하는지에대한타당성평가부터시작해봐야한다. 5. 결산기능과회계감사의협조체계구축 1) 결산제도와회계감사의현황과한계 결산이란하나의회계연도내에발생한모든수입과지출, 자산과부채등의증감내역을확정적수치로표시하는행위를의미한다 ( 김춘순, 2012). 그동안결산은수입과지출의결과를확인하는데중점을두었으나최근에는성과관리및성과평가역시중요시되고있다. 하지만우리나라의결산과정은아직까지회계적인결과점검에치중하고있는실정이므로행정부가제출하는결산서는집행실적및합법성판단위주의정보로구성되어있다 ( 하종범 이남수, 2015). 특히법률적으로국회의결산책임이없어예산안심사에비해관심이부족한현실이다. 우리나라결산과관련하여첫번째문제점은, 결산과정을통하여행정부의잘못된재정집행을발견되었다하더라도실질적으로책임을지게하기어렵다는것이다. 행정부가제출하는결산안은국회에서수정할수없는안건으로국회의의결은행정부의결산안에대한채택여부만결정한다. 국회는시정사항이나대정부촉구사항등을결의할수하는데, 이는법적인강제력이부재하여결의안에대한시행여부는정부의시행의지에달려있다. 따라서국회가결산심사를통해위법하거나미비한사항을발견하여시정을요구하더라도행정부가이를꼭시행해야하는의무가없다. 이것이우리나라결산의근본적인문제 257
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 점이다. 둘째, 예산과결산의연계가부족하다. 결산심사는국가의지출이국회의의해심의 의결된예산안에맞추어적절하게집행되었고, 효율적으로운용되었는지, 그리고재정지출이소기의목적을달성했는지를평가하는것이다. 하지만, 결산의목적은여기에서그치지않고, 당해회계연도의결산결과를차기회계연도의예산안에반영하는것역시결산의중요한목적이다. 따라서예산과결산은밀접하게연계되어야한다. 그러나현재는당해회계연도의결산에서발견된집행부진이나성과미흡등의결과를차기회계연도의예산안심의에반영하는제도적장치가부족하다. 이러한제도적장치의결여는우리나라의결산과예산이연계없이운영되는결과를가져왔다. 셋째, 결산관련정보의내실화가필요하다. 결산과정을통하여, 비효율적인재정운용또는성과미흡등의사업또는정책을제대로평가하기위해서는과학적이고심층적인결산심사가필요하다. 이처럼과학적이고심층적인결산심사가이루어지기위해서는적절한정보제공이필수적이다. 하지만행정부가제출하는결산서류는구체적인사업내용과지출내역에대한세부설명이부족하여, 국회가사업에대한내용을깊이이해하기에는제공되는정부가충분하지않다는지적이있다 ( 하종범 이남수, 2015). 최근의결산에서는재정지출의효과성, 즉성과분석도강조하고있다. 이는재정지출이원래의소기의목적을얼마나달성했는지를평가하는것이다. 성과분석을하기위해서는해당사업들이추구하는목적은무엇인지, 이를평가하는평가지표는무엇인지, 달성하고자하는목적치는얼마인지등다양한정보가결산담당기간에제출되어야한다. 하지만현재우리의행정부가제출하는성과보고서는성과지표의타당성, 성과목표치의적정성및성과측정의객관성이부족하여신뢰성이떨어진다는평가를받고있어서이에대한개선도시급하다 ( 하종범 이남수, 2015). 무엇보다도, 예산과정에서회계감사를담당하고있는감사원의독립성제고가필요하다. 회계감사란, 국가 지방자치단체등의회계에관하여감사원이조사하는것 을말한다. 66) 미국의예산과정에서회계감사를담당하는기관은 GAO(Government Accountability Office, 감사원 ) 이다. 미국의감사원인 258
성공하는정부의행정관리 제 3 장 GAO는의회소속기관이면서법적으로강한독립성을부여받고있는상설기관이다. 감사원장은의회상원의자문과동의를얻어대통령이임명한다. 감사원장의임기는 15년으로하고, 70세가넘거나 10년이상근무하는경우에는퇴직이가능하다. 감사기관을피감기관인행정부에서독립된기관으로만든것은행정부의재정지출에대한 GAO의회계검사가외부감사 (External Auditing) 가되게하여회계감사의객관성을높이는것이주요목적이다. 반면에, 우리나라의감사원은대통령산하기관으로서그독립성이상대적으로보장되기어려운상황이다. 감사기관이피감기관에소속되어있는구조로서비합리적이다. 헌법제98조 67) 에의하면, 감사원장은국회동의를얻어대통령이임명하고, 감사위원은감사원장의제청으로대통령이임명하는것으로규정되어있다. 감사원이대통령산하기관이어서현재감사시스템은외부감사라기보다는행정부조직내내부감사의성격이있다. 따라서감사원의독립성및공정한인사를보장하기위한시스템이필요하다. 2) 감사원회계감사와국회결산기능의협조 (1) 상시적인회계감사권구축세계각국의회계감사기관은정치제도에따라다양한형태로존재한다. 예를들면, 내각제국가형태에서회계감사기관은의회에소속되거나행정부에소속되거나큰차이를나타내지않는다. 하지만대통령제국가에서는회계감사기관을행정부에서독립시켜야제대로된견제와균형의원리를추구할수있다. 행정부에속해있으면감사기관이피감기관에속해있어서독립성을보장받지못하고, 객관적인감사에지장을초래하기때문이다. 실제로대통령제국가인 66) 행정전문용어사전 https://www.minwon.go.kr/main?a=aa170whdicappnew ( 검색일, 2017.6.30.) 67) 헌법제98조 1감사원은원장을포함한 5인이상 11인이하의감사위원으로구성한다. 2원장은국회의동의를얻어대통령이임명하고, 그임기는 4년으로하며, 1차에한하여중임할수있다. 3감사위원은원장의제청으로대통령이임명하고, 그임기는 4년으로하며, 1차에한하여중임할수있다. 259
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 미국은감사기관인 GAO를의회소속으로두고강한독립성을부여하고있다. GAO는상시적인회계감사를수행하여혹시있을수있는정부의예산낭비를파악하고국가사업의성과관리및성과평가를시행하고있다. 이에반해, 우리나라에서는회계감사권이있는감사원이대통령소속이므로, 국회가필요시감사원에감사를요구하고있으나실질적인감사원회계감사정보에대한국회의접근은제한을받고있다. 상시적인회계감사를위한감사원과국회결산기능의협조체계구축방안으로다음과같은가능성들을고려할수있다. 첫째, 감사원의독립기관화둘째, 감사원회계감사기능의국회이관셋째, 감사원회계감사결과의국회상시보고 (2) 결산심사를위한시간과조직확충국회가결산심사를제대로하기위해서는정부의주요정책또는사업들의구체적인예산집행내용과성과에대한자료와정보를세부적으로분석해야한다. 이를위해서는상당한시간과노력이필수적이다. 하지만우리나라의국회결산심사일정은소기의목적을달성하기에는턱없이부족하다. 결산심사를위하여평균적으로상임위원회에서 3일, 예산결산특별위원회에서 5일머물고있는실정이다. 따라서촉박한심사기일과형식적인심사형태가고착화되고있다 ( 하종범 이남수, 2015). 결산심사기간이실질적으로부족하다보니, 결산안의국회의결기한이 8월 31일이지만최근지속적으로결산안의결이법정기한을초과하고있다. 최근에는 2011년을제외하고기한을준수한적이없다. 국회가결산심사를기한내에처리하지못할경우, 결산심사일정과국정감사, 나아가예산안심사일정이중복되기때문에악순환이가중된다. 따라서국회와행정부가국정감사와예산안심사에집중하여결산심사가제기능을찾기는더욱요원해진다. 관련하여예산결산특별위원회 ( 예결위 ) 가예산안과결산안을모두심의하고 260
성공하는정부의행정관리 제 3 장 있는현재의시스템에대한논의도필요하다. 예산안과결산안의심의기능이모두예결위에있기때문에예결위의원들은상대적으로결산안심사보다예산안의심의에더욱관심을가지게된다. 게다가현재의예결위는상임위원회가아니라특별위원회이고예결위원들의임기가 1년에불과하다. 따라서해마다위원들이교체되므로관련업무에대한계속성과전문성을확충되기어려워심의가부실해지는원인으로작용하고있다. 6. 결론 예산은회계연도를기준으로작성된국가재정의운용을위한세입과세출의계획안이다. 하지만, 해당회계연도에정부가집행하고자하는사업들의비용들을모아놓은통계표에불과해서는안된다. 예산에는해당국가가공공의재원을지출하여이루고자하는목표가제시되어야하고, 이목표를달성하기위한전략과구체적인관련사업들이망라된재정계획 (Financial Plan) 이라고할수있다. 예산과관련한주요과정은 예산안의편성 - 예산안의심의 확정 - 예산의집행 지출 - 지출의심사 결산및환류 로정리될수있다. 이러한전체예산과정에는다양한국가기관들이관여하고있다. 예산과정이중요한만큼관련국가기관들간의독립성과균등한재정권한의배분이무엇보다중요하다. 우리는본절에서우리나라의예산과정과연관된주요국가기관들간의재정권한이적절하게분배되어있는지를살펴보았다. 우리나라예산의편성권한은전적으로행정부가가지고있다. 예산안의심의 확정권은국회가가지고있다. 예산과정에서작동하는국회의재정통제권이행정부의권한에비해비대칭적으로미약하다는우려의목소리가크다. 행정부가국회에서확정된예산에어긋난지출을해도, 이를규율할수있는실질적인장치가없다는것이근본적인문제점으로지적되고있다. 이를극복하기 261
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 위해서예산법률주의의도입이필요하다는주장이강하다. 예산이법률로정해지면, 예산법률에반한재정지출에대해서법률위반으로제재를가할수있기때문이다. 이를통해행정부의재정지출에대한책임성을강화시킬수있다. 우리나라국회의예산안심의과정자체에도개선해야할점들이있다. 무엇보다예산안심의과정이상향식으로되어있어서행정부의예산편성이하향식으로진행되는것과엇박자를내고있다. 상향식심의과정으로는거시적인계획과미시적인심사를동시에이루기어렵다. 따라서예산결산특별위원회의종합심사를통해서재정총량심사를먼저하고상임위원회에서세부사업심의를하는하향식예산안심의과정으로의개편이필요하다. 예결위를상임위로바꾸고예결위원들의전문성을향상시켜야한다. 이를통해여타상임위들의이해관계에서독립시키면재정총량을효율적으로관리할수있고, 나아가 선심성예산증액 의고질적인문제도개선할수있는여지가있다. 그리고예산안의편성과심의과정에서행정부와국회간의협력을증진하기위해사전예산제도의도입을고려해볼수있다. 지출과집행의단계에서가장시급한것은기금의개편이라고생각한다. 기금을통폐합하고규모와수를줄이고자하는노력은계속되어왔다. 하지만그설치의편의성과운용의신축성때문에행정부는계속해서신규기금을설치하고있고기금의전체규모는계속해서증가하고있다. 다양한개선책들이시도되고또제안되고있지만, 결국기금을예산의범주안으로포함시키는것이장기적이지만근본적인개선방안이될것이다. 사용부처인행정부와독립된기관에서기금의설치와운용에대한심의와평가를지속해야한다. 우리나라의전체예산과정에서볼때국회의결산심사는상대적으로소홀한관심을받고있다. 결산심사의내실화를위하여관련정보의공개가시급하고, 국회예산결산특별위원회의역량강화와결산심사를위한물리적시간확보가필요하다. 또한국회의결산과관련한지시사항을행정부에강제할수있는제도적장치도필수적이다. 무엇보다회계감사를담당하고있는감사원의독립성확보가급선무다. 감사기관이피감기관에소속되어있는불합리한구조의개선이필요하고회계감사와국회결산의유기적인협력이필요하다. 262
성공하는정부의행정관리 제 3 장 본문에서언급된문제점을통해볼때, 우리나라의재정및예산과정에재정민주주의와민주적공화주의가온전히구현되고있다고할수없다. 예산과정과관련된권력기관들간의상호견제기능이균형을이루지못하고있고, 예산과정에주권자인국민의의사가제대로반영되지못하고있다. 관련한정보들이투명하게공개되지못하고있으며, 감사기관을포함하여다양한예산관련기관들의독립성이침해를받고있는실정이다. 예산과정에서재정민주주의및민주적공화주의가확립되기위해서는부단한개선의노력이필요하다. 예산과정에존재하는많은문제들을단하나의조치로해결할수는없다. 예산과정에관여하고있는관련기관들의독립성을확보해주고, 각기관의본분을행할수있도록방해물들을제거해주어야할것이다. 결국예산과정에관여하고있는주요기관들이제대로작동하여, 견제와균형 의원리가작동이되게하는것이근본적인개선책이다. 263
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 제 4 절규제개혁과민관협력 1. 서론 규제는국민과기업의사회적사회작용을제약하는속성을지닌다. 환언하면규제는국민의권리를제약하는특징을보인다. 민주주의국가에서국민의권리를제약하려면오직법률에근거해야만한다. 법률에의해국민의권리를제약한다는민주주의의원리는결국규제와규제개혁모두국민의관점과의견을반영해나갈필요가있다는의미로볼수있다. 그논리적결과로규제개혁추진현장에서민간의규제개혁참여는당연한것으로여겨져왔다. 규제개혁추진과정에서민관협력이당연한것으로여겨지는이유는이론적근거와실무적수요에서기인한것으로보인다. 먼저이론적으로는규제의대상이 기업 혹은 개인 이라는점과민주주의국가의구성원리상기업과개인으로대별되는국민의권리를제약하는특성을가진규제를형성하거나집행하는데에는반드시국회의동의를전제한법률에그근거를두도록하고있다는점이근거로제시될수있다. 이런이유로규제개혁의장에서는개인이나기업의권리보장을위해서이들의참여를보장해야한다는주장이가능하다. 그러나규제개혁현장에서는이보다더실무적이고도절박한사유로민관협력을필요로한다. 즉, 민관협력을통하지않으면규제집행현장에서구체적으로규제가기업과개인의어떤권리를어느정도제약하고있는지를확인하기어렵고, 특히규제가의도하지않은결과를양산하고있는지, 하나의규제가어떤형태로다른규제들과관련되어중복적이거나가중적인부담을야기하고있는지를확인하는데에는현실적인한계가존재하기때문이다. 정부는이런현실적수요를반영하여규제개혁이추진되는과정에서다양한형태로민관협력구조를설계하여집행해왔다. 1998년본격적인규제개혁이추진되기시작한이래현재까지규제개혁이추진되는일반적인과정을살펴보 264
성공하는정부의행정관리 제 3 장 면, 국무조정실이간사역할을담당하면서관련실무를관장하고, 규제개혁위원회가논의를거쳐의사결정을수행하는구조를취하고있다. 규제를발굴하고개선안을결정하며규제개선상황을모니터링하는일련의과정에민관협력을보장하는메커니즘이설계되어있는방식이다. 그러나실제민관협력이작동하는현장에서는정권변화에따라규제개혁추진체계설계방식이다소다른경우도있었다. 그러나대부분의경우, 민관협력구조설계의초점은규제발굴단계의협조관계구축에초점을두고있다. 이는규제개혁의제반과정에모두민관협력을포함하는것은아니고, 시대적상황혹은규제개혁추진정책의필요성에따라민관협력구조를설계해왔다는것을의미한다. 즉, 민관협력의의미를때로는의견수렴차원으로이해하기도하고, 때로는신산업에대한국정동력확보구조로이해하기도하였으며, 또한편으로는민원혹은정책애로사항을수집하는창구로이해하기도한것으로보인다 ( 최병선 이혁우, 2014). 이런민관협력인식차이는각정권별민관협력조직의위상변화및권한변화로연계되어그성과에도영향을미친것으로볼수있다. 자연스러운결과로규제개혁위원회의위상도변화하였으며, 민간위원의참여를보장하고있는위원회의특성에도불구하고그실질적영향력은변화를보인것으로볼수있다. 이처럼다양한형태를띤규제개혁과정의민관협력은이론적관점에서어떻게설명될수있을까? 물론규제개혁추진과정에서민관협력을살펴보는이론적관점은다양하게나타날수있다. 가장전통적인정책흐름모형의관점에서본다면, 개혁이필요한대상규제들이발굴되어규제개선요구가투입되고, 이들이각종논의과정등전환과정을거친후, 최종적으로규제폐지, 규제개선, 규제존속등의산출로나타나게된다. 그러나이미많은선행정책연구에서지적하고있는것처럼이런방식의접근은다른정책추진과정에서관찰되는것처럼규제개선요구의투입이곧예측가능한결과로전환되는것은아니다 ( 임혜수 이태동, 2017). 이론적으로규제개선요구가선형적으로반영된다면규제개선요구가투입되어당연히개선되는결과가나올것을예측하지만, 그리고그과정에서민관협력이활발하게일어날것으로기대하게되지만, 현실규제개혁의과정에서는이와는사뭇다른모습을보인다. 대부분의규제개혁과 265
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 정은고도의정치경제적상호작용을포함하고있다. 규제권한을보유하고있는정부부처공무원의경우규제개혁은담당부서의규제권한을상실하는것으로인지되어규제개혁에저항하면서민관협력에협조적이지않을가능성이크다. 또, 민관협력과정에참여하는민간기업혹은민간기구의경우에도규제라는게임의룰을바꾸는과정에서기업의이익에부합하는방향의규제개선혹은폐지를성사시키기위해많은노력을기울이는현상이발생할가능성이크다. 이런상황에대한민관협력이론관점의설명은상대적으로부족한것이현실이다. 이연구는규제개혁과정에서민관협력이필요한이유에대한이론적검토와민관협력의성공적운영을위한요건을확인하여분석기준을도출하고그기준을박근혜정부의민관협력체계에적용해시사점을도출함으로써규제개혁추진과정의민관협력의필요성을체계적으로정리해보는데그목적을두고있다. 2. 민관협력파트너십이론 1) 민관협력파트너십의개념범위 (1) 민관협력파트너십개념의발전과정민관협력파트너십개념은민영화이론의발달과함께발전해왔다. 68) 시장메커니즘을통해국민에게필요한서비스제공을수행하는방식의공공서비스제공방식의도입이공공부문의효율성향상수단으로중요하게간주되면서순 68) 민관협력파트너십 (Public-Private Partnership) 의개념은조정 (Coordination), 협력 (Cooperation), 공동노력 (Collaboration) 등과밀접한이론적관련이있음에도불구하고개념적으로는차이가있다 (Hall, 1999). 이연구에서는이들의차이점을준별하는것을목적으로하지않고, 온전히민관협력파트너십의개념을중심으로규제개혁을고찰하는것을연구범위로하고있다. 266
성공하는정부의행정관리 제 3 장 수시장재화의형태로제공하기어려운복합경제사회 (mixed-economy) 의공공재화제공방식의하나로서비스제공주체로서민간과정부가협력적파트너십을형성하는것을강조하게된다. 보다구체적으로살펴보면미국의경우민관협력파트너십은 1960년대이후도시기반시설투자에대한민간사업자의참여를활성화하려는노력이활발하던시기에발원된하나의정책수단으로볼수있다 (Pongsiri, 2002). 1970년대미국의경기침체로인해지방정부가새로운기반시설사업에투자할재정적여력을확보하기어려운상황이되었고, 이를극복하기위해다양한방법으로민간부문의참여를모색하는과정에서민관협력파트너십을주요한수단으로발전시키게된다. 이런일련의흐름은민관협력파트너십의개념이민영화이론의파생영역에존재하는것으로이해하게되는계기를제공하였고, 이후민관협력파트너십은아웃소싱, 공기업및공공기관등일련의민영화프로그램들과함께민간의참여를통한정부부문효율화및공공서비스제공확대의방법으로활용되었다 (Kettle, 1993). 1990년대이후시장경제의고도화와자유시장경제체제에대한개입금지를강조하는관점의공기업및공공기관의역할에대한논쟁이진행되었다. 초창기민관협력파트너십의개념이이와같이공공부문의효율성강화를위한시장메커니즘의도입을중심으로발전하였으나, 단순하게민영화를통한시장메커니즘도입수단으로간주하기는어렵다. 이미시장에서수행하는공적업무혹은공공서비스의영역과공공부문에서수행하는직무범위및영역이중첩되는현상이다양한행정현장에서관찰되어오고있으며 (ADB, 1999), 2000년대에들어서는시장경제의활성화및자유경쟁시장의보장을위한공공부문이역할증대가규제개혁과연계되고있기때문이다. 요컨대민관협력의개념은초기공공서비스제공과정에민간참여의가능성과방법을찾기위해모색한정책수단에서출발한것으로확인된다. 그러나민관협력은초기개념과같은좁은의미로만활용된것은아니다. 267
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 (2) 민관협력파트너십개념의다양성 Linder(1999) 는파트너십을보는관점을확장하면서민관협력파트너십의개념적다양성을언급하고있다. 먼저이념적차원에서민관협력파트너십은신자유주의 (neoliberalism) 와신보수주의 (neoconservatism) 의자유시장경제체제에대한이념적가치를계승하고있다. 그러나이두관점은상당히다른시각을보이기도한다. 전자의경우시장행위자들의자유로운거래보장의범위와개인의권리보장을보다중요하게생각하는반면, 후자의경우국가의기능과공공서비스제공을보다강조한다. 민영화에대한시각도차이를보이는데전자의경우비효율성의제거를위해민영화및관련정책수단으로서민관협력파트너십을채택하고, 후자의경우국가의과도한부담을줄이기위해민관협력파트너십을채택한다. 전자의경우시장의중요성을인정하여시장중심으로공공서비스제공을재편하려는시도인반면, 후자의경우정부의지속적인공공서비스관리기능을유지하려는관점을견지한다는데서그차이를확인할수있다. 이런이념적차이로인해민관협력파트너십은다양한형태의개념으로활용되는데최소한여섯가지의미로사용되고있는것으로분류해볼수있다. 이를좀더구체적으로살펴보면다음과같다. 그첫번째는경영혁신관점의민관협력파트너십개념활용이다. 미국의경우, 민관협력파트너십의역사적인배경이공동체의발전을위한자발적협력의무와관련된것임에도불구하고, 이관점에서는정부기능에대한혁신적인정책수단으로간주된다. 이관점은 경쟁 메커니즘을통해비효율이제거된민간부분의경영기법이공공부문의공공서비스생산및공급과정에반영되어정부의비효율을제거하는방식으로기여하는방식이다. 즉, 이관점의민관협력파트너십은공공부문의비효율제거를기본목적으로한다. 두번째는서비스제공방식의전환관점의민관협력파트너십이다. 이관점은정부가제공하고있던서비스영역에민간의참여를유도하는방식으로구체화된다. 이방식에서민간기업은자본과기술력을공공부문에유입시키게된다. 이방식은공공부문이해결해야할문제들을상업화시키는방식으로해 268
성공하는정부의행정관리 제 3 장 석되기도하는데, 주로도로나기반시설과같은분야에서활용되는민관협력파트너십을지칭하기도한다. 이경우프로젝트별로민관협력파트너십이형성되기도하며, 정부는일종의투자중개인과같은역할을수행하면서민간기업의성장을촉진하고형평성을전제한상업적인거래를촉진하는역할을수행하는것으로이해되기도한다. 세번째는도덕적쇄신의관점의민관협력파트너십이다. 이관점에서는민관협력파트너십의활용을통해정부를보다시장에가까운형태로운영하려는시도를한다. 신자유주의의관점에서는시장의효율성메커니즘이도입된분야의운영이정부의다른분야에영향을미치면서시장유인구조체계를수용하게될것이라는형태의인식전환이발생할것으로이해하게된다. 또신보수주의의입장에서는민관협력파트너십의활용이민간부문과공공부문의중간에위치하여정부를시장의이미지로탈바꿈하는기능을한다고본다. 이런과정에서공공부문의종사자는사고방식의전환즉, 시장지향의정부기능수행이라는도덕적쇄신이발생하게된다는것이다. 네번째로는위험전가 (risk shifting) 로서의민관협력파트너십이다. 이관점에서민관협력파트너십은정부의재정부족을민간부문에전가하는수단으로이해된다. 정부가추진해야하는기반시설과관련된공공사업의경우, 검증과정에서충분한자본의조달이보장되지않는상황이발생하게되고, 정부는민관협력파트너십을통해정부사업참여를통한상업적이윤을일정정도보장해주는대신자본을유치하여관련사업을추진할수있도록하는개념이다. 이는정부가민간자본의집약적활용을통해자본집약적사업의초기개시가용이할수있도록하는것으로서완전한민간시장중심의민영화조치는아니지만, 정부가투자해야하는초기자본의제약을극복하는방법으로이해될수는있다. 결과적으로이방식은공공서비스제공은보장하면서재정적제약을극복하고사업성도보장한다는다소문제인식의전환이포함되어있다. 다섯번째로는공공서비스재구조화로서의민관협력파트너십이다. 정부혹은공공부문의공공서비스제공방식은담당자의재량과조직내부의복잡한절차를거쳐서제공되는것이전통적이다. 그러나민관협력파트너십은이런공 269
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 공분야내부의절차적복잡성준수의부담을줄여준다. 참여하는민간부문의영역이넓어질수록보다간소한절차를통한공공서비스제공이가능해지며, 서비스절차개선으로인한공공분야노동인력의이동이가능하게한다. 다시말하면노동인력이민간시장부문으로이동하게되어규정과계약에의한노동기준이임금을기준으로하는노동시장으로이전하게된다는의미이기도하다. 민관협력파트너십에의한공공서비스재구조화는이렇게직무절차와노동인력의양방향에서발생할수있다. 여섯번째로는권력분산및공유의방식으로서의민관협력파트너십이다. 민관협력파트너십은기존의수직적인권력운영방식에서수평적통제와규제로권력운영방식을바꾸는것을의미하기도한다. 무엇보다도먼저파트너간협력을위한신뢰구조가민간과정부사이에형성되며, 이것이기존의명령지시적규제방식을대체하게된다. 또, 파트너간의관계는상호호혜성과함께책임, 지식, 위험등을공동으로나누어가지게된다 (Forrer, Kee, Newcomer & Boyer, 2010). 마지막으로파트너간에는활발한상호작용을통한권한의공유가가능하다. 규제권한의경우에도민관협력파트너십의영역에서상호작용을통해보다유연하게하고, 전횡하거나독단적이지않게만들수있으며, 피규제자가수용가능한수준의관리가가능한것으로볼수있다. 69) 2) 규제개혁과본연구의민관협력파트너십개념 (1) 전통적민관협력파트너십개념의모호성 민관협력파트너십이다양한관점에서활용되고있기는하지만, 실제그개념이 적용되는현장에서는상황적응적인개념사용으로인한 개념의모호성 과근본적 69) 물론이경우에도구체적으로어떤유형의규제혹은정부기능에대해어느수준의권력공유가이루어지는지는전혀별개의문제이다. 2000년대초반미국의환경규제및보건규제의영역에서이런관점의민관협력파트너십시도가활발하게발생하였다. 물론이과정에서민관파트너십의실행과정에서발생한민간부분의이익투입노력으로발생한사익화현상등에대한문제점과이를교정할수있는대안모색이필요하다는지적이계속되기도하였다 (Richter, 2004). 270
성공하는정부의행정관리 제 3 장 가정에대한비판적견해가존재한다. 70) 민관협력파트너십을네트워크사회의새로운거버넌스형태로이해할경우, 기존의서비스제공에민간이참여하는것과같은일방적이고편향된방식의개념이해는적절하지않은것으로본다. 민간은양질의재화와서비스를보다낮은가격에공급하고, 이에따라공공부문이개입하는시장영역을축소하여민간행위자의시장활동영역을확대하는것을민관협력파트너십으로이해하는것은대단히협소한범위의것이라고간주하게된다. 이관점에서민관협력파트너십의본질은경쟁 (competition) 보다는협력 (cooperation) 에있다는것을강조한다. 협력거버넌스의일환으로민관협력파트너십을이해할경우, 민관협력파트너십의구체적실행을위해서는정책결정과정의재설계와현재의제도구조를재설정해야할필요가있는것으로본다 (Hodge & Greve, 2009; Teisman & Klijn, 2002). (2) 민관협력파트너십개념의진화 1970년대이후시장메커니즘의정부부문도입추이와민간기업의사회적책임이강조되기시작한이래, 1990년대후반이후시장과정부조직의특징을완전히구분하여접근하는것이어려워지고, 경쟁 이정부부문에서일상적인현상이되었으며, 민간부문의네트워크조직관리과정에서도조정 (coordination) 과협력 (cooperation) 은일상적으로받아들여지는수렴현상이발견되고있다. 이런현상은정부와민간이처한환경변화를반영한것으로볼수있다. 정책결정과정의관점에서이를살펴보면사회환경의변화와함께사회의복잡성이증가하고, 정책결정의성과에대한사회적기대와요구도높아져가고있는상황이다. 이런환경변화에따라정책결정의복잡성도높아지고있으며, 정책결정과정에서제반이해관계자간의상호의존성도높아지면서네트 70) 파트너십은조정 (coordination) 이다분히공식적이면서도수직적으로행위자간상호작용에개입한다는점에서구별되고있으며, 민관협력파트너십이권한의공유를전제하고있다는점에서공동노력 (collaboration) 이직무중심접근이라는점과구별된다 (Hall, 1999). 271
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 워크의구축과협력적거버넌스구조로서파트너십형성의필요성이더욱강조되고있는것이다 (Teisman & Klijn, 2002). 특히, 민관협력의주체가정부와민간기업중심에서비영리민간기구나 NGO 등으로확대되면서기존의파트너십개념뿐만아니라확대된의미의그리고보다실질적인의미를포함하는형태로파트너십개념이진화되어나가게된다. NGO의정책과정참여는규범적인차원에서정부, 민간기업, 서비스혹은자원기부자등파트너십관련행위자들간의형평성과포괄성이파트너십에필수적인요건이된다는점을강조하는계기가된다. 즉, 민주적가치라는측면에서볼때참여와권한위임을포함하고있으며, 상호호혜성과공평성, 책임성을포함하고있는파트너십의개념이지속가능한사회발전이나공공서비스제공에윤리적으로가장적절한접근방법이라는것이다. 71) 이런접근에따르면민관협력파트너십참여자의구성내지는유형이변화하고있으며, 이들이상호작용하는사회의복잡성이증가하고있어서그변화에따라민관협력파트너십의개념도행위자와목적중심에서파트너십의기능과특징을포괄적으로반영할수있도록변화해야한다고볼수있다. Brinkerhoff(2002: 21) 는이런관점을잘반영하는파트너십의개념을강조하고있다. 이를요약하여정리해보면아래와같다. 파트너십은상호합의된목표에근거하여파트너각각의이익을고려한합리적인노력의분담에대한이해를공유하고이를달성하려는노력을기울이는다양한행위자들사이의동적인관계이다. 파트너십은상호존중, 의사결정에대한동등한참여, 상호책임그리고투명성이확보된참여자의개별적인자치권보장과시너지효과간의균형을섬세하게고려한상호영향을포괄적으로포함한다. (Brinkerhoff, 2002: 21) 71) 물론이와는다른관점도존재한다. 이들의관점이대단히규범적이고현실을반영하지못한다는비판도존재한다. 모든파트너십참여자들이원래의도한것처럼행동하지않는경우도많고, 실제파트너십의현장에서는개별행위자들의기회주의적행동이발생하는경우도많다는것이다. 이런점에서민관협력파트너십이하나의수사 (rhetoric) 에불과하다는비판이존재한다 (Brinkerhoff, 2002) 272
성공하는정부의행정관리 제 3 장 이런관점의접근은민관협력파트너십에대한중요한시사점을제공한다. 무엇보다도개념적으로향후민관협력은 상호성 에근거해야한다는점, 참여자 ( 조직 ) 의특성및민주적가치를보장해야한다는점이기존의목적지향적이고결과지향적인개념정의와차이를보인다. 이처럼상황변화를반영하여민관협력파트너십의개념이확장되는것은불가피한것으로이해해볼수도있다. 이와같은현상을포괄적으로정리해본다면, 이미참여자측면에서공공및민간등분야와경계를넘어선광범위한민관협력파트너십현상의발생은민관협력파트너십의정의를보다포괄적이고일반화시키고있다. 민관협력파트너십은공공부문의조직과공공부문이외의조직사이 에 계약 이의미하는것을넘어선상호간약속이자헌신에바탕한활동 여건 (working arrangement) 이다 (Bovaird, 2004: 200) 최근의민관협력파트너십개념정의에서강조하고있는점을전통적개념과비교해보면그개념적차이를알수있다. 먼저전통적인계약개념은공공부문조직과민간부문조직간의수직적관계를상정하여주인-대리인문제에직면하게되는경우가있었다. 그러나새로운개념의내용및진화방향에는공통으로합의된목표및의사결정과정, 수평적인구조와업무처리절차, 신뢰에근거한비공식적관계, 참여하는파트너간의상호작용에의한시너지효과, 성과및결과와책임의공유등을강조하고있다는점이가장큰차이다 (Brinkerhoff & Brinkerhoff, 2011). (3) 민관협력파트너십의유형분류위에서살펴본바와같이민관협력파트너십개념의구성요건과방식이변화함에따라그동안넓은의미에서사용되고있는민관협력의개념범위와요건을정리하여유형화해볼필요가있다. 유형화를위한기준의도출에는 Brinkerhoff(2002) 의접근방법이유용한것으로보인다. 그의연구에서유형화를위해사용하고있는기준은상호성 (mutuality) 과조직의정체성 (organizational identity) 이다. 273
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 상호성 (mutuality) 은민관협력파트너십에참여하는주체 ( 조직혹은개인 ) 상호간의의존성을의미하는것으로서참여주체 ( 조직혹은개인 ) 가상호간에가지는권리와책임을구체적으로명시하고, 합의된목표상황에도달하기위해이들참여자가일관성있게헌신적으로노력한다는것을가정하고있다. 이런가정은공공서비스제공을위해민간과정부라는행위자가계약에근거하여협조하는수준보다는훨씬더근본적인수준의협력을전제하고있으며, 이익의공유뿐만아니라가치의공유수준을포함하고있는것으로볼수있다. 조직의정체성 (organizational identity) 은특정조직이장기간지속적으로자신의목표를달성하기위해다른조직과구별되는특성을발굴하고유지시키는과정과노력및특징을의미한다. 이를좀더구체적으로살펴보면먼저조직의정체성이란조직이자신만의미션과가치그리고그에부응하는적절한책임과대응성을확보한지속적인형태로존재하는것은조직정체성의중요한요인이다. 이런조직의경우조직이그미션과핵심적가치들을일관성있게유지하는것이곧조직정체성을확보해가는과정으로이해해볼수있다. 72) 위의두가지기준을적용하여상호성이높은지낮은지, 조직의정체성이높은지낮은지를기준으로교차분류해보면 4가지유형의넓은의미의민관협력파트너십으로분류해볼수있다. 이를표로구성해보면다음 표 3-6 과같다. 표 3-6 넓은의미의민관협력파트너십분류 상호성 높음 낮음 조직정체성 높음 낮음 II 유형 ( 계약관계유형 ) III 유형 ( 조직확장유형 ) I 유형 ( 전형적인파트너십유형 ) IV 유형 ( 상호적응및점진적흡수유형 ) * 출처 : Brinkerhoff(2002: 22) 를기초로저자작성 72) 이에더하여조직정체성은때때로조직이태생한그룹내에서비교우위를유지하는것을의미하기도한다. 이연구에서는이를보다심층적으로다루지는않는다. 연구범위가조직간관계보다는규제개혁을중심으로한조직의구조와기능에초점을맞추고있기때문이다. 274
성공하는정부의행정관리 제 3 장 제1유형은조직간상호성이낮으면서개별조직의정체성은높은상호독립적인상태에서상호작용이발생하는유형이다. 이유형이가장전형적인파트너십의모습을보이고있는것으로볼수있다. 이유형에서참여기관은동일한가치와목표를견지하면서특정사업을추진해가는독립적이고협력적인네트워크구조를구축하고활동하는행위자로설명된다. 제2유형은계약관계유형으로설명할수있다. 이유형은조직간상호성이높으면서조직의정체성도높은상태에서상호작용이발생하는유형이다. 이유형에서는어떤목표를달성하기위해서필요한특성과기능을어떤특정정체성을갖는조직이가지고있고, 다른조직 ( 예 : 정부 ) 들이이를필요로하고있어서해당분야에서만협력이발생하는협력상황을설명한다. 제3유형은조직의상호성은높으나, 조직정체성이낮은상태에서상호작용이발생하는형태이다. 조직상호성이높아서조직간의협력적직무에대한이해가잘공유되고있다고하더라도, 실질적으로조직정체성이낮은조직이다른조직 ( 예 : 정부 ) 이이끄는대로직무를수행하는데협력하는형태의유형이다. 제4유형은조직의상호성과조직정체성이모두낮은상태에서상호작용이발생하는유형이다. 이유형에서는간혹수행하려는직무의목표와수단에대한합의가발생하여협력행위가발생하기도하기때문에외형상파트너십의형성으로간주되기도하지만실제직무수행과정과내용을보면상호성이나조직정체성이모호한상황의상호작용으로파트너십으로간주하기어려운경우가많다. 다만, 이런상호작용의반복적발생이상호성과조직정체성을증진하는방향으로작용하여지속적으로상호적응해가는과정으로발전할수있는것으로볼수있다. 이들유형분류는오랜역사와다양한시각에서발전해온민관협력파트너십을일갈할수있는배타적기준을모색하고유형분류를시도했다는점에서이론적의의를찾아볼수있다. 특히, 일선정책현장에서민관협력파트너십이발생하는영역이광범위하게확산되면서비영리조직, NGO 등기존과다른조직정체성을갖는행위자들의민관협력파트너십을체계적으로설명할수있는기초를제공한것으로보인다. 그럼에도불구하고이기준으로는현장에서 275
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 관찰되는민관협력파트너십의유형을포괄적으로설명하는데에는한계가존재하고있으며, 유형분류결과가실제정책현장에서성공적이고지속가능한민관협력파트너십의형성과운영에관한이론적 정책적함의를제공하기는어렵다. 3) 민관협력파트너십의한계및성공요건 (1) 한계민관협력파트너십이론의관점에서볼때민관협력이성공하려면 공공조직과민간조직이전략적으로파트너십을구축하는과정에서상호호혜적인분야를신뢰, 개방성, 공정성, 그리고상호존중을바탕으로발굴할것 을전제로하고있다고볼수있다. 왜냐하면공공조직은이전략적파트너십의구축및운영을통해프로그램성과의증진, 비용절감, 양질의공공서비스제공, 위험관리및책임공유등다양한수익을향유하려는의도를갖고있는것이고, 민간조직의경우에는보다많은투자기회의확보, 적정수진의이익창출, 사업확장기회의활용등의의도를갖고있을것이기때문이다. 이런민관협력파트너십참여동기는몇가지한계를노정하게된다. 우선민간조직과공공조직이운영하는조직원리와조직운영규칙의차이로인해업무처리과정의복잡성이증가할수있고, 각조직들이향유하던의사결정의자율성이침해될수있으며, 민간부문과공공조직간에정보의비대칭성문제로인한부작용발생의여지도존재한다 (Shermerhorn, 1975; Williamson, 1975). 뿐만아니라민관협력파트너십의경우비용절감과같은효율성가치를획득하는대신에형평성, 접근성, 참여, 등민주적가치를희생시킬수있다는비판을받아왔다 (Pongsiri, 2002: 489). 73) 이와같은민간부문조직과공공부문조직의기본적인가치및지향의차이를정리해보면다음표와같다. 73) 이론의발전과정에따라비영리조직혹은 NGO 등의참여를보장하는방식의민관협력파트너십형성및운영은파트너십의범위확산과함께일정한범위의업무분야에서민주성의확보를위한보완적방식이도입되고있으나, 문제가제기된분야의근본적인이론적설명을제공할수있는정도는아닌것으로볼수있다. 276
성공하는정부의행정관리 제 3 장 표 3-7 공공부문과민간부문행위자들의차이 공공부문행위자민간부문행위자비교 대상사업 목표 : 공공목적달성 지속성 : 정치적상황에따름 목표 : 이윤달성 지속성 : 재정상황에따름 각기다른문제정의 : 예측에따른정치적위험과시장위험 가치 충성심 공공성에헌신 과정과접근에대한통제 위험회피와예측방지를강조 경쟁 소비자선호에헌신 성과에따라주주에의해통제 시장의기회및위험과혁신의강조 정부는과정공개에미온적인반면민간은지식공개에미온적 정부는결과공개에미온적인반면민간은노력과정공개에미온적 전략 공공부문에미치는근본적인영향을보증하는방법탐색 예측과집행비용의불안정성최소화 또다른계약의추가적획득혹은신규사업의형성모색 정치적위험및조직비용의최소화 상호제약이강한계약으로인한대립발생으로인해검증된협력유형 ( 예 : 계약 ) 선호 PPP 참여과정 위험의한계및합의된절차와공공성의우위를강조 시장점유율및이윤의확실성을강조하고, 계약이실현되기전에는제한된투자강조 공공과민간의경계를넘나드는상호작용으로새로운가치의창출에는실패 * 출처 : Klijin & Teisman(2003: 7) 을바탕으로저자작성 민간부문과공공부문참여자의민관협력파트너십참여동기가다르게나타나고있는현상은그리낯설거나이상한것이아니다. 위표에서살펴본것처럼, 공공부문은기본적으로공신력의확보및유지와사업추진과정을중시하고, 민간부문은이윤으로구체화되는결과와시장위험회피를중시한다. 이런차이는비록특정사업혹은정책의추진과정에서합의된목표가있다고하더라도각각의효용에변화가생기면언제든지의도한사업혹은정책효과를달성하기어려운상황에직면하게될가능성이크며, 74) 이로인해그동안민관협력파트너십이하나의수사에불과하다는비판을받기도하였다. 74) 비영리조직의참여로민관협력파트너십참여자의동기가비영리에있는것으로간주되어비교적성공적일것으로오해하는경우가많다. 그러나실제민관협력파트너십현장에서는그목적이비영리라는점에동의하더라도사업추진권한의배분, 자원의배분등무수히많은이해관계의배분과공유가전제되어야하며, 이런이슈들로인하여민관협력파트너십이성공하기는쉽지않은것이현실이다. 277
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 (2) 성공요건민관협력파트너십의성공요건을정의하는관점도이론적지향에따라다르게나타난다. 전통적이고가장먼저발전한인프라투자분야에서는경영학의기법을도입하여핵심성공요인을정리하고있다. 이를간략히요약해보면그첫번째는효과적이고투명하며경쟁이가능한조달체계의작동이다, 두번째는적절한사업집행이가능한법제도의완비, 사업의기술적시행가능성확보, 적절한위험배분, 민간및공공분야참여행위자간의헌신과책임의공유가가능한여건을갖춘사업추진이다. 세번째는정부의보증이다. 정부가다양한형태의혜택과보증등을제공하여정치적지원을하는것이다. 네번째로사업추진에적정한수준의거시경제상황과건전한경제정책의존재및시행이다. 마지막으로는적절하고충분한수준의재정지원이가능한금융시장의존재이다 (Babatunde & Opawole, 2012: 215-216). 이와같은요인들이사회기반시설투자등의성공적인사업추진을위한민관협력파트너십의성공요인으로는적절할수있으나이미언급한바와같이민관협력파트너십의유형이매우다양하고, 복잡하기때문에어느하나의설명기준으로모두설명할수는없는것이현실이다. 오히려다양한유형의실무현장의민관협력개발유형에따라이해하는것이중요하다. 대표적인유형은정책민관협력파트너십을들수있다 (Brinkerhoff & Brinkerhoff, 2011; Samii, Wassenhove & Bhattacharya, 2002). 75) 정책민관협력파트너십은다양한공공정책분야에서정책을설계, 주장, 조정혹은감시하는형태의사업에참여하는것을의미한다. 정책의특성에따라파트너십의구조도느슨한형태의비공식적구조에서부터공식적인위원회의방식까지다양하게나타난다. 민관협력의내용도국내정책이슈부터국제적인 75) 이밖에도공공서비스제공민관협력파트너십, 사회기반시설민관협력파트너십, 역량개발민관협력파트너십, 경제개발민관협력파트너십등다양한분야로구분되어검토할수있다. 본절에서는규제개혁분야를분석대상으로하고있어서정책민관협력파트너십분야만을검토해보기로한다. (Brinkerhoff & Brinkerhoff, 2011: 3-4) 278
성공하는정부의행정관리 제 3 장 정책이슈, 또구체적인기술적이슈 ( 정책품질제고, 경영기법등등 ) 와정부간관계자문, 공공갈등조정및사회적공감대형성등의형태까지매우나타난다. 정책민관협력파트너십은이런특성으로인하여투명성, 형평성, 다원주의에바탕한대표성등다분히민주적인절차를보장할수있는기본적여건이중요하게작동한다 (Brinkerhoff & Brinkerhoff, 2011; Rosenau, 1999). 이상의내용을종합해볼때정책민관협력파트너십의성공요인을정리해보면 1 정책과정 2 정책유형, 3 파트너십활동구조, 4 파트너십활동절차및내용등으로대별하여살펴볼수있을것으로보인다. 4) 분석기준의도출 (1) 규제개혁민관협력파트너십의특징규제개혁은정책의하나로볼수있지만, 일반적인정책과는좀다른속성을지니고있다. 먼저규제개혁추진이갖는몇가지특징을검토하여민관협력파트너십관점에서규제개혁의추진을검토할때유의해야할점들을도출해보고자한다. 규제개혁의특징중가장먼저고려해야할점은이해관계특성이다. 대부분의정책은특정정책대상집단을염두에두고특정목적을달성하기위해정책이설계되고집행된다. 이때정책추진주체는정부부처이고, 정책대상집단은민간부문이되는경우가많다. 이런경우민관협력파트너십은정책추진주체간에그목적을공유하기가상대적으로쉽다. 규제개혁의경우, 이보다한층복잡한이해관계특성을보인다. 먼저규제개혁의대상은법률그자체가된다. 그리고해당법률의폐지또는변동은국회에권한이있으며법령과규칙은행정부에개선권한이있다. 규제개혁이다른정책들보다복잡한이해관계에놓인다는것은바로이점때문이다. 규제는담당부처공무원이일하는법적근거를제공하고있는경우가대부분인데, 규제개혁은공무원이직무를수행하는권한의원천인이법령을손질하여축소혹은폐지한다는것을의미하므로자발적이거나협조적으로응할유인이없다. 이와더불 279
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 어정책대상집단의경우에도이미형성된이해관계가고착되어있는상황에서법적으로보호내지는보장받고있는권리의상실을의미할수있으므로상당한저항을예측해볼수있다. 이런복잡성하에서규제개혁을위한민관협력파트너십을구성하는경우, 규제개혁으로영향을받는공무원과정책대상집단이모두규제개혁에저항하게될가능성이크다는점을고려할필요가있다. 같은맥락에서규제개혁구조또한독특하다. 많은정책은정책담당부서가정책에대한법적권한을가지고있다. 그러나규제개혁은어떤경우에도규제개혁추진을담당하는부서가직접해당법령의개정을추진할권한이없으며, 주무부서에규제의개선혹은폐지를권고하는것이기본적인거버넌스구조라는점도고려해야한다 ( 최성락 이혜영, 2012; Koch & Buser, 2003). (2) 본연구의분석기준본연구에서는이론적검토를통해확인한정책민관협력파트너십의특성과규제개혁추진의성격을고려하여다음과같은관점에서규제개혁추진과정의민관협력파트너십을분석해보고자한다. 그첫번째기준은규제개혁추진구조이다. 규제개혁추진의민관협력파트너십구조는공식구조, 비공식구조등구성과함께규제개혁추진주체, 민간참여자의특성및규제개혁추진권한의분산등을검토하게된다. 두번째기준은규제개혁추진특성과민관협력파트너십활동의내용과성과이다. 이기준을통해규제개혁추진의내용과결과는무엇이고과연성공적인것이었는지를검토해보게된다. 280
성공하는정부의행정관리 제 3 장 3. 사례분석 1) 규제개혁추진체계와민관협력의변화과정 (1) 규제개혁추진체계의변화 ( 김대중정부 ~ 이명박정부 ) 한국의규제개혁추진이본격적으로시작된것은 1998년 IMF 위기극복을위하여기존의행정개혁추진작업을보다구체화한데에서그시초를찾을수있다. 김대중정부시절이던당시에는대통령소속으로 규제개혁위원회 를신설하고, 당연직위원장에국무총리, 민간위원장을공동위원장으로하여총 20인 ( 정부 6인, 민간 12인 ) 의규모로운영되었다. 규제개혁위원회는 3개의분과위원회 ( 경제1분과, 경제2분과, 행정분과 ) 에 10인의전문위원을두었다. 규제개혁위원회가규제심사, 규제정비, 규제조정의기능을수행한반면, 분과위원회는정부각부처의규제정비계획심사와신설및강화규제에대한검토를담당하였다. 정부각부처수준에서는규제개혁추진단을설치하여규제정비기능을수행하였으며, 1999년에는규제개혁위원회, 중앙행정기관, 지방자치단체, 대한상공회의소등에규제신고센터를운영하여국민제안을시행하였다. 노무현정부의규제개혁추진체계는김대중정부의골격을그대로승계하였다. 다만전문성강화를위해 2003년한국행정연구원규제개혁연구센터를설립하여규제영향평가및규제품질관리제도의시행을지원하였다. 구조측면에서큰변화가없는반면운영측면에서는국무총리가주재하는규제개혁장관회의가활동하였고, 2004년에시민단체대표가규제개혁위원회에참여하였으며, 동년 4월부터기업애로센터가운영되고, 8월부터 2년간한시적으로민관합동규제개혁기획단이구성되어활동하였다. 이기구의운영과정에는민원인이참여하여소관부처와함께애로를해결하도록설계하였다. 이명박정부의규제개혁추진체계는상당한변화를겪었다. 노무현정부의민관합동규제개혁기획단, 규제신고센터가폐지되고관련기능의대부분을신설된대통령직속의 국가경쟁력강화위원회 에서수행하였다. 이는규제개혁 281
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 추진구조를이원화한것으로서사실상대통령의지지를이위원회에부여하게되어, 대통령임기중에는강한추진력을가지나, 규제개혁의전문성확보및상시적인규제개혁시스템의운영이라는측면에서는비판에직면하였다. 전반적으로살펴볼때규제개혁추진체계의설계는규제개혁추진의실행력을확보하는데많은영향을미친다. 강한추진력을발휘할수있는대통령의정치적지지를확보한이명박정부의규제개혁추진은덩어리규제개혁등의분야에서는효과를발휘하였으나기존의규제개혁추진체계의고도화전문화에는역효과를발생시킨것으로볼수있다. 반면김대중, 노무현정부의규제개혁추진체계는체계적이고상시적인규제개혁추진과전문성확보에강점을갖는것으로볼수있으며, 민관이공동으로참여할기회를보다많이보장함으로써실질적인민관협력파트너십의기회를제공한것으로볼수있다. (2) 민관협력의변화 ( 김대중정부 ~ 이명박정부 ) 김대중정부의규제개혁은 IMF 극복등경제환경과맞물려상당히적극적으로추진되었다. 이런여건으로인해규제개혁자체는상당히관주도적인특성을보인다. 규제개혁의권한도규제개혁위원회에집중되는모양새를보이고있다. 민관협력파트너십의관점에서보면구조측면에서는규제개혁위원회의민간위원장과민간위원참여를보장한것과규제개혁투명성을보장하기위한절차확보를협력을위한제도적차원의노력으로볼수있을것이다. 이런노력과달리규제개혁방법은규제개혁의시급성을반영하여상당히강압적이어서당시민간위원중심으로규제개혁과정에민관협력및참여를보다폭넓게인정해야한다는지적이있었다. 노무현정부의경우, 참여정부라는정치적환경하에서가장활발하고일관되게민간참여를보장하였다. 규제개혁추진체계의구조는김대중정부와거의유사하였지만시민대표의규제개혁위원회위원참여, 부처규제개혁추진을위한의사소통채널의운영, 기업민원인의규제개혁과정참여보장등은민관협력관점의운영을보장한것으로볼수있다. 규제영향분석서제출과같은 282
성공하는정부의행정관리 제 3 장 공식적인제도의운영과정에도분석서의대국민공표를통한의견수렴을비롯하여공청회나입법예고와같은제도를활성화하여다양한이해관계자들로부터직간접적인참여를유도하여제도의실효성을높이려는노력을기울였다. 이과정은규제개혁추진과정의민관협력을확보한다는점에서는긍정적이지만규제개혁의전문성이라는관점에서는약점을노정하였고, 실제규제개혁의성과는상대적으로부족한것으로평가된다. 이명박정부의경우이원화된규제개혁추진체계의구조와경제위기라는환경요인으로인해주어진제도범위내에서실질적민관협력을강화하려는노력을기울였다. 규제영향분석서작성과정에서이해관계자협의를강화하고, 입법예고과정에서도규제영향분석서를관련업계와이해관계인에게송부하여실질적인검토가가능하도록조치하였다. 민관협력의관점에서볼때이시기에는이원화된구조하에서도직접이해관계가큰분야를중심으로적실성이높은규제개혁을추진하여전문성이상대적으로높으면서도규제공급자인주무부처의적극적인참여를유도한것으로볼수있다. 전반으로살펴볼때각정권의민관협력운영은그정도의차이는있으나제도적구조범위내에서민간참여를활성화하려는노력을기울인것으로볼수있다. 다만, 민관협력파트너십의상시적제도화나민간부문의전문성등자원의도입과는거리가있는것으로볼수있다. 김대중정부의경우, 최초로규제개혁추진체계를구축하면서민간규제개혁위원의참여를보장하거나규제발굴과정에일부참여를보장한정도라협력의대부분인것으로확인된다. 노무현정부는참여정부의특성상상당한범위에서민간참여를보장하였지만, 그내용을살펴보면전문성의부족등으로실질적인규제개혁효과를충분히달성하지못하였고, 민관협력파트너십수준의제도화에도실패한것으로볼수있다. 이명박정부의경우에는규제개혁추진체계의이원화로인해권한의분산을경험하였는데, 규제개혁수단을정교하게설계하여전문성이강한규제개혁관련당사자의참여를보장한점이특징이다. 그러나이경우에도민관협력파트너십의제도화와는거리가먼것으로볼수있다. 283
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 2) 박근혜정부의민관협력추진체계분석 (1) 규제개혁추진체계구조박근혜정부의규제개혁 1년차인 2013 년의경우규제개혁추진체계는규제개혁위원회, 민관합동규제개선추진단, 중앙행정기관별규제법무담당관실, 지방자치단체별규제개혁추진기구등으로구성된다. 규제개혁위원회는 1998년이래설치운영해온구조와기능을승계하고있는것으로볼수있다. 규제개혁위원회의구성은민간공동위원장과정부6인, 민간12인의위원으로초창기와동일하나분과위원회는경제분과와행정사회분과의 2개로운영되었다. 민관합동규제개선추진단은 2013년 8월 16일총리훈령공포에근거하여설립되었으며, 대표적인민관협력파트너십조직으로볼수있다. 2014년에는노무현정부시절국무총리가주재하던규제개혁장관회의를대통령주제규제개혁장관회의로개편하여규제개혁에강한추진력을부여하였고, 노무현정부시절에규제신고센터의기능을규제개혁신문고로개편하여규제개혁대상발굴에개인이참여할수있는기회를확대하였다. 2015년에는국무총리, 관계부처장관, 지방자치단체장, 지역기업대표가참여하는국무총리주재규제개혁현장점검회의를신설하여규제개혁현장에서수요자가원하는규제발굴및규제개혁현장의체감도를확인할수있도록하였다. 이처럼규제개혁위원회, 대통령주재규제개혁장관회의, 국무총리주재규제개혁현장점검회의, 민관합동규제개선추진단, 규제개혁신문고등을박근혜정부규제개혁추진체계의골격으로정리해볼수있다. 이추진체계구조는사실상규제의거의모든분야에걸쳐규제개혁이시행될수있는근거와조직을만든것이라고볼수있다. (2) 규제개혁추진내용박근혜정부의규제개혁추진내용은지난어느정부보다도강력한규제개혁구조를통해실질적인규제개혁노력을구현할수있는프로그램들을운영한것으로볼수있다. 2013 년의경우, 정권출범초기로서 5대중점분야를선정하 284
성공하는정부의행정관리 제 3 장 여규제정비종합계획을수립하고, 손톱밑가시규제개선 이라는기치하에이명박정부와차별화되는규제개선프로그램을시작하였다. 손톱밑가시규제개선은중소기업, 소상공인의현장애로개선에초점을맞춘것으로사소해보이지만피규제자에게매우많은불편을야기하거나보다영향이큰일을추진하는데장애가되는규제들을발굴하여개선하는형태의규제개선프로그램이다. 2014년에는보다강력한규제개혁의지를현장에전달하기위한다양한프로그램들이도입되었다. 먼저대통령이주재하는 규제개혁장관회의 를운영하였다. 이회의는대통령이직접현장기업과국민의의견을청휘하고규제개혁의기본틀과제도개선을진두지휘하도록하는것으로서분기별 1회개최를원칙으로운영되었다. 대통령이주재하는회의에앞서규제조정회의를통해관계부처간이견조율등을수행하는운영체계를갖추었다. 이시기에규제비용총량제도도입되었는데사회적비용은한국행정연구원에, 경제적비용은 KDI에전문적인분석센터를두고체계적인비용추산이가능하도록하였다. 규제개혁장관회의의후속조치로규제개혁신문고제도도도입되었다. 이제도는민간기업과개인이청와대홈페이지, 규제정보포털등에직접규제관련애로를접수하면부처의답변, 소명을거쳐개선권고를제공하는방식으로운영되었다. 규제기요틴은규제개혁에네거티브방식을도입한제도로서문제가제기된규제에대해규제존속이유를설명하지못하면규제를개선하는방식으로운영되었다. 전정부적으로시행된이규제는민관합동회의방식이활용되었다. 2015년도에는국무총리가주재하는규제개혁현장점검회의를통해산업분야및지역기업의규제관련애로사항을청취하고현장의규제를개선하는데집중하였다. 2016년에는지방규제개선을위해불합리한지방규제의발굴및개선, 지자체간경쟁촉진을위한지방규제지도제작공개, 일선공무원의규제행태개선등에주력하였다. 특히, 네거티브규제원칙을적용한신산업분야에대한규제개선작업추진에노력을기하였다. 이와같은규제개혁추진내용들은규제개혁의문제가발생하는거의전분야에대해규제개혁프로그램을마련하려는노력을기울인것으로볼수있다. 285
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 3) 민관협력파트너십에대한비판적검토 (1) 민관협력파트너십구조앞의이론검토에서확인한바와같이민관협력파트너십의구조를살피기위해서는구조의공식화정도를파악해볼필요가있다. 2013년설립한민관합동규제개선추진단은대표적인민관협력파트너십기구로볼수있다. 이기구는이명박정부에서운영되던국가경쟁력강화위원회가폐지되면서산하에서운영되던민관합동규제개혁추진단이 7명의민간위원만남게되어유명무실해지자이를개선하여운영한조직이다. 이기구는정부측에서국무조정실, 민간측에서대한상공회의소와중소기업중앙회가참여하였다. 또국무총리훈령을통해조직을공식화하고부단장을국무조정실소속의고위공무원이겸함으로써실무적이고실질적인업무추진이가능한공식적권한을부여하였다. 이와유사한방식의민관협력파트너십공식화기구로는 2014년에규제기요틴사업을추진하기위해운영된규제기요틴민관합동회의를들수있다. 이회의도각부처의차관과경제단체의부회장이참여하는방식으로운영되었다. 전반적으로볼때박근혜정부의규제개혁민관협력추진내용은공식적수준에서규제개혁과관련된주요행위자들이참여할수있는근거를마련하고조직화한후해당조직에규제개혁권한을집중하여추진된점을확인할수있다. 공식화된조직의최고권한은기구에따라때로는대통령, 때로는국무총리등정부부처를총괄조정할수있도록하고있다. (2) 민관협력파트너십내용규제개혁추진과정에서민관협력파트너십의운영을통해확인할수있는실질적인프로그램의내용과성과를확인해보면다음과같다. 먼저 2013년민관합동규제개선추진단은대한상공회의소상근부회장, 중소기업중앙회상근부회장, 국무조정실규제조정실장이공동단장을맡고, 국무조정실고위공무원이부단장을맡았으며, 조직내부에총괄기획팀, 중소기업및소상공인지원팀, 투자환 286
성공하는정부의행정관리 제 3 장 경개선팀, 민생불편개선팀등 4팀 26명 ( 단장제외정부13명, 민간13 명 ) 으로구성하여운영되었다. 규제개혁추진과정을볼때규제가신설되거나강화되는경우규제를사전적으로심사하는기능을규제개혁위원회가담당한다면, 민관규제개선추진단은이미시행되고있는규제를대상으로문제있는규제를발굴하고개선하는사후적기능을담당하였다. 좀더구체적인성과를정리해보면, 2013 년 10월본격적인규제개선작업이시작된이래 11월까지 120건이접수되었다. 접수는전화, 팩스, 이메일, 간담회등의소통채널을활용하여진행되었는데이중이메일접수가 68건으로 57% 를차지하여가장많은것으로확인되었다. 분야별로는창업및공장입지분야규제, 세재및요금관련규제, 금융관련규제가각각 18건씩으로 15% 를차지하여이들이 45% 의비중을보였고, 판로와영업관련규제가 20건으로 17% 를차지하는것으로확인되었다. 2014년 11월접수과제의수용률은 29% 를보였다. 규제기요틴사업의경우 2014년 11월대한상공회의소, 중소기업중앙회, 전국경제인연합회, 한국무역협회, 한국경영자총협회, 한국소기업소상공인연합회, 한국중견기업연합회, 벤처기업협회등 8개주요경제단체로부터개선대상규제를건의받았는데총 153건의규제가접수되어 114건이수용되었다. 접수된내용을분류해보면, 입지규제, 서비스규제, 환경규제가다수를차지하였다. 2014년 3월 20일에진행된 1차규제개혁장관회의에서는 52건의규제개선대상과제가건의되어동연 50건에대한조치가완료되었으며, 9월 3일개최된 2차규제개혁장관회의에서는 25건이건의되어 24건이조치되었다. 규제신문고의경우, 2014년총 6,505건이접수되어 2,303건이수용됨으로써수용률은 36.7% 를보였다. 구체적인건의주체를살펴보면일반국민건의가 46.9%, 자영업자건의가 31.5%, 기업건의가 19.4%, 기타가 2.2% 를차지하였다. 2015년도에는인증규제개선을집중적으로추진하였으며, 203개의인증을전수조사하여정비하고규제개혁현장점검회의의운영을강화하였다. 2016년에는조달규제의개선을통해조달시장진입이용이해지도록규제개선을시도하였다. 전반적으로살펴보면박근혜정부의규제개혁추진내용은다양한프로그램을마련하여추진하면서말그대로전방위규제개혁프로그램을개발하여추진한것으로볼수있다. 287
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 4) 시사점 규제개혁은독특한특징을갖는정책분야이다. 이론적검토과정에서살펴본것처럼규제개혁이하나의정책분야로서민관협력파트너십을이루려면이런특성에대한이해가전제되어야할필요가있다. 먼저규제개혁정책특성을네가지로구분하여정리해보자. 먼저규제개혁이노정하는이해관계의복잡성이다. 규제개혁의근본적인목적은시장질서를보장하고활발한시장상호작용을보장하여민간부문의자유롭고창의적인사회적상호작용을보장하는것이다. 그러나실제규제개혁추진의목표는민원해소나특정산업분야에대한애로사항개선과같이왜곡되거나전도되는경우가많다. 두번째로추진체계의복잡성이다. 일반적인정책의경우이해관계구조가복잡한경우는있으나주무부서가정책결정의주도적인역할을담당하는것이일반적이다. 그러나규제개혁의경우, 비록국무조정실이간사기능을수행하면서총괄조정을담당하고있으나국회, 중앙정부부처, 지방정부등으로규제개혁의권한이분산되어있는반면에규제개혁수요는피규제자인민간부문에서주로발생하고있어서실질적인규제개혁완성에상당한조정과협력이필요한것이사실이다. 이는 2장에서검토한민관협력파트너십이론의상호성과조직정체성높은상황으로보다정교하고지속적인추진체계의운영이필요한것으로볼수있다. 세번째로추진과정의복잡성이다. 소관부서의다양성, 이익범위와민간사업자이해관계의특성및복잡성, 규제발굴과규제개선의합의과정의복잡성, 합의이후규제개선처리및후속조치의복잡성등으로인해일반적인정책개선보다훨씬더많은시간과노력이필요한것이사실이다. 마지막으로추진성과의복잡성도존재한다. 규제개혁추진성과를규제개혁건수중심으로관리하는경향이발견되지만, 이는규제개혁을좁은의미로이해하기때문인것으로볼수있다. 규제개혁의성과는단기적으로나타나기힘들다. 규제개혁의목표를다시확인해보면규제개혁을통해나타날것으로기대되는성과는사회전반적으로충분히자유롭고창의적인경제적 사회적상호작용이 288
성공하는정부의행정관리 제 3 장 발생하고, 그결과경제성장이라는목표를달성하면서도사회적으로수용할수있는합의된수준의환경, 소비자안전, 근로자안전, 사회적차별제거등이달성된상태이기때문이다. 이처럼추상적이고도장기적인성과들을중심으로규제개혁성과를논의하기힘든상황에서이를대치하는것이규제개혁건수, 규제개혁활동활성화, 특정산업분야의성장등가시적이고단기적인산출목표들인것으로볼수있다. 이와같은규제개혁의특성을반영한문제점들은규제개혁추진의민관협력파트너십운영에도투영되고있는것으로볼수있다. 이해관계복잡성의특성은민관협력파트너십의형성과정에어려움을야기한다. 무엇보다도민관협력파트너십에참여하는민간조직의조직정체성이다양하게나타나고있고, 이들중일부조직은서로상충하는이해관계를갖는경우도있다. 이런경우, 규제개혁의최종수혜대상범위를확정하거나참여자범위를확정하는것도어려울수있다. 그동안민관협력파트너십조직의변화과정에서는경제단체를민간조직으로특정하고그범위를조절해온경우가많았다. 실제로규제개혁결과를살펴보면, 일부정부부처의경우관련이해관계민간조직의애로사항과조직확장혹은권한강화의필요성이일치하는경우를우선적으로선정하는상황도확인해볼수있다. 두번째로추진체계의복잡성도민관협력파트너십조직의구성과권한배분에영향을미친다. 추진체계복잡성은민관협력참여조직의범위를특정하기어렵게한다. 행정부내부에서만하더라도규제의소관부서에따라중앙정부, 지방정부의주무부처와유관부처가참여하도록해야하고, 관련사항에관한권한배분과조정협의에상당한시간과비용을투자해야한다. 뿐만아니라규제개혁대상으로제기된문제에대해서궁극적인개선권한을가지고있는주무부처가의사결정내용과과정에동의내지합의하지않으면민관협력파트너십조직은실행력을확보하기도어려울뿐만아니라이해관계의분화로또다른형태의사회갈등이유발된다. 실제로역대정부의규제개혁추진과정에서이런현상은빈번히관찰되었다. 지방자치단체규제개혁을위한건의를접수한주무부서는이를수용하려는노력보다는규제개혁반대논리를개발하여회신하거나, 늑장회신으로반응하는경우도있었다. 289
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 세번째로추진과정의복잡성도민관협력파트너십조직의형성과직무수행에어려움을가중시킨다. 본질적으로규제개혁추진주체와규제개혁대상이동일한경우가많다. 이는규제개혁추진과정에서경쟁적이거나적극적으로규제개혁을추진할유인을제공하지못하는원인이되고있으며, 민관협력파트너십조직이기여할수있는업무범위가제한될수밖에없는이유가되기도한다. 그동안의사례들은민관협력파트너십을형성하는민간조직들은거미줄처럼얽힌민간시장행위자들의이해관계와규제개혁에미온적인주무부서의이해관계사이에서에너지를소진하고지쳐있다가대통령이나국무총리등총괄적인해결이가능한회의체나의사결정구조를접하면하소연내지한탄을뿜어내는현상을쉽게발견할수있다. 마지막으로규제개혁추진성과의복잡성도민관협력파트너십형성및운영에제약으로작동한다. 많은민간조직들은직접적이고도현실적인이윤창출이가능하도록그리고자신의조직에유리한방향으로규제가개선되기를희망하고있으며오직그런방향의규제개선이수용되었을때에만제대로된규제개선성과가있다고인정하려는성향을보인다. 반면에공공부문을대변하는파트너십참여조직들은절차및제도의개선등을주요한성과로간주하고건수등을주요한결과물로제시한다. 결국민관협력파트너십에참여하는단위조직들은그어느쪽도만족할수있는성과를제시하기힘들며, 규제개선의중장기적인성과를위한개혁조치는추진하기도힘들고그성과를제시하기도힘들다. 이와같은문제로인해역대정부에서도규제개혁이산업정책의특성을보이는경우가많았으며, 박근혜정부도예외가아니다. 4. 결론 규제의대상집단이민간조직이고, 규제가현장에서어떤결과를야기하고 있는지를확인하기어렵고, 피규제자가되어보아야다양한규제들이어떻게 290
성공하는정부의행정관리 제 3 장 복합적으로작용하는지알수있다는주장은설득력이있다. 규제개혁과정에민간의참여를보장한다는원리는이런현실적인필요에서시작되었다. 그럼에도불구하고민간참여에대한이론적이고구체적인검토가부족했던것도사실이다. 이연구에서는민간참여의제도화수준이높은민관협력파트너십이론을검토하여규제개혁의민관협력을체계적으로분석하려고시도하였다. 민관협력파트너십이론은매우다양한관점에서발전되고있다. 가장많은이론적연구가수행된분야는민영화의논리에근거하고있다. 아웃소싱등다양한민영화기법들은공공부문에민간의참여를확장하면서공공서비스제공효율성강화와민간부문의영역확대를목표로하였다. 경영혁신, 서비스제공, 도덕적쇄신혹은인식개선, 위험전가 (risk shifting), 공공서비스재구조화, 권력분산및공유등다양한목적의민관협력파트너십형성및운영이가능하지만이들은모두특정서비스제공을전제하고있거나재정합리화를전제하고있다는점에서한계를노정하였다. 최근의민간협력파트너십은비영리조직의참여등민관협력분야의참여자범위확대, 사업분야및방법의확대, 등으로이론적범위를확장하여목표에대한합의, 수평적인의사결정구조, 합의되고구조화된업무처리절차, 민관협력파트너십참여로인한시너지효과의발생, 성과뿐만아니라책임의공유등을중요한구성요소로하고있다. 새롭게확장되는이론적관점에서분류된기준에의하면규제개혁추진은정책민관협력파트너십의영역에속하는것으로볼수있으며, 정책의설계와조정및감시를구체적인대상사업으로범주화할수있다. 규제개혁정책을대상으로하고, 규제개혁추진과정의민관협력파트너십구조와규제개혁추진에대한민관협력파트너십의내용과결과를기준으로우리나라의사례를검토한결과는크게 4가지로요약된다. 규제개혁추진과정의이해관계복잡성은민관협력파트너십참여조직의확정과운영에어려움을야기하는경우가많았고, 규제개혁추진체계의복잡성으로인해민관협력파트너십참여조직의구성과권한배분이어려워지는경우가많았다. 규제개혁추진과정의복잡성은민관협력파트너십에참여하는조직이이해관계에고착되어실질적인권한행사나사업추진을어렵게하는경우가많았다. 또규제개혁추진성과의모호성은 291
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 규제개혁을단기적인성과나산업정책특성을반영하게하는결과를초래하기도하였다. 규제개혁추진을민관협력파트너십형태로추진하는것은보다적실성있은규제를발굴하고, 실효성있는방향으로규제를개선하는데필요한것이라는점은상당한사회적공감대가형성되어있는것으로보인다. 그러나규제개혁추진과정의복잡성은민관협력파트너십구조의형성과사업수행을어렵게하고있다. 역대정권의규제개혁추진과정도이런문제점들을인지하고민관협력파트너십구조의도입과정교화를위한노력을기울여온것으로볼수있다. 그럼에도불구하고민관협력파트너십구조가규제개혁추진의묘약이아니라는것은잘알려져있다. 지금부터필요한것은규제개혁의과정, 규제권한의소유, 피규제자의복잡한이해관계등을고려하여민관협력파트너십구조의형성, 권한의부여, 전문성의확보, 사후관리등에대한섬세한설계가필요한시점인것으로보인다. 특히규제를민원해결이나산업정책의수단으로오해한다거나, 경제규제분야의규제강화도규제합리화차원에서규제개혁의중요한방향이라는오해는불식되어야할것이다. 292
제 4 장 결론
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 제 4 장결론 2016 년대한민국의민주주의는또한번준엄한시험대올랐다. 박근혜대통령의비선실세가국정을농단하고대통령의무능력과무기력함이검찰과특검의수사에서속속드러나기시작했다. 정부가보여주었던세월호에대한무책임한대응과메르스사태에대한미흡한대처는우연한실패가아니라는점을여실히보여주었다. 수많은국민들이촛불을들고광화문광장에나와대통령의탄핵을요구하기에이르렀다. 이에더하여대통령을지지하는사람들이서울역에맞불집회를시작하였고, 이같은대규모정치적집회가걷잡을수없는사회혼란으로연결될수있는일촉즉발의상황이연출되기도하였다. 그러나법적절차에따라국회에서탄핵소추가제기되고헌법재판소의판결로대통령이파면되는등헌정질서가유지되었다. 이어서치러진대통령선거에서문재인정부가출범하면서정치적불확실성은해소되고정치는평상시로돌아왔다. 그러나과연 공무원은국민전체에대한봉사자이며, 국민에대하여책임을진다 라는헌법제 7조 1항, 공무원의신분과정치적중립성은법에의하여보호된다 는 2항이잘지켜지고있는가하는질문은여전히유효하게제기되고있다. 복지부동, 영혼이없는공무원등의비아냥조의비판을그냥지나칠수없는상황이다. 우리나라의급속한경제성장과사회발전을견인했던공무원과관료제가이러한비판에대해적절한대응과해결책을제시하지못한다면앞으로도위기때마다우리나라의민주주의가흔들릴수밖에없을것이다. 대통령의비선실세의국정농단과탄핵요구라는엄중한시대적상황에서이연구는민주적공화주의관점에서민주화이후한국정부의국정운영과행정관리를분석해보고새로운정책적과제들이제기되는미래의도전속에서성공하는대한민국정부의국정운영방안에대해고찰해보고자하였다. 2장 1절은민주화 294
결론 제 4 장 이후한국국정운영패러다임분석과새로운대안으로서민주적공화주의에대하여논의하였다. 권혁주는경제성장을최우선시하던권위주의체제하의발전주의국정운영패러다임을극복하고자민주화이후한국정부들이신자유주의등의새로운국정운영패러다임을시도하였으나, 정책적으로일관성을유지하지못하였고효과성의측면에서사회적불평등과갈등을초래하였다고지적하고있다. 특히경제적위기와같은어려운상황에서는발전주의적인국가주도적정책에의존하는등과거의행태를답습하는모습을노정하였다. 이와같은문제를극복하고보다성숙하고책임있는국정운영을위해민주적공화주의를새로운국정운영의패러다임으로제시한다. 민주적공화주의관점에서민주적정치과정과함께반드시필요한국정운영요소가관료제의정치적중립성과책임성이다. 국가관료가특정세력이아닌전체국민에대한봉사자로서정책을적정하게수행하고그에대해책임을져야민주적공화주의가성공적으로운영될수있기때문이다. 2장 2절한승주의연구에서는민주화이후관료제의정치적중립성이침해당하는현실을경험적자료에기초하여분석하였다. 과거권위주의시대에권력으로부터보호를받으면서관료적자율성을향유했던관료제는민주화이후주기적인대통령선거를통해수립된권력으로부터결정된정책을충실히수행하는의무를부여받게된다. 그러나언론보도자료에대한경험적자료를분석한한승주는인사, 조직등의측면에서정권과관료제의갈등이발생하였음을보여주고있다. 그러나결과적으로관료들은부당한지시에이견을제시하기보다는인사상의불이익을피하기위해, 승진의기회를잡기위해상부의지시에대부분순응했다. 민주화시기의빈번한정권교체와이로인한관료제의지나친정치도구화는관료의정치적중립성, 전문성확보에큰위협이되고있기때문에이절은효과적인국정운영을위해직업공무원이정치적중립자로서책임과역할을수행할수있도록하는제도구축의필요성을강조하고있다. 한편정치적중립성과함께반드시필요한것이공직자의윤리와청렴이다. 2장 3절에서정부의반부패정책과부패에대한국민인식을경험적자료를통해다루고있는고길곤의연구는부패를줄이기위해지금까지정책적노력이크게 295
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 성과를거두고있음에도불구하고국민의공직부패에대한인식은크게나아지지않고있음을지적하고있다. 고길곤은미래의성공하는정부를구축하기위해서는부정적인측면을강조하는반부패정책보다는청렴성이라는긍정적인방향에서정책이수행되어야하며, 부패를없애는노력에공공부분의노력과함께민간부분의참여가필요하다는점을강조한다. 2장 4절에서개발연대에서의행정활동을브리핑이라는측면에서포착하고있는윤견수의연구는권위주의시대의행정행태의관습이민주화이후시도되고있는성과주의행정관리에서도상당히답습되고있음을보여주고있다. 이렇게볼때민주적공화주의의핵심적요소로서관료제의정치적중립성의확보나청렴성의확보를위해서는이를위한제도의구축과운영과함께공직자의공직윤리, 행정에대한책임성을고양하는덕성에대한강조가필요하다. 수신론의관점에서행정의책임성을성찰하는배수호의 2장 5절은공직자가행정을임하는데있어서수신의관점을역설한다. 이와같은주장은앞선정부의국정운영패러다임으로서민주적공화주의를공직자개인의수준에서어떻게추구해야하는가를잘보여주고있다. 민주화이후지난 30년간지속적으로누적되어온사회적불평등과갈등을통합으로이끌어내기위해서는발전주의와신자유주의를넘어시민을주권자로서존중하고공동체의통합을추구하는민주적공화주의가필요하다는주장이다. 민주적공화주의에서는주인으로서인간의자유와그것을보장하는공동체의역할을강조한다. 이러한민주적공화주의는헌법등의기본질서에기초하며, 공직자들은이러한원칙속에서모든국민을위해봉사하는공직윤리라는덕성을가져야한다. 앞으로우리헌법제1조에명시되어있는 대한민국은민주공화국이다 라는정신을어떻게국정운영패러다임으로적용할것인지더많은논의가필요하다고보인다. 행정조직, 인사정책, 예산과정, 규제정책을다루고있는 3장의연구들도이러한관점에서매우의미있는정책적제언들을제시하고있다. 3장 1절에서이창길은헌법에서제시하고있는국가가추구해야할가치와과제에따라정부조직을재구축하는매우구체적인정부조직개편안을제시하고있다. 민주적공화주의가현실에적용될때가장기본이되는것은법치주의이며모든법률의기본이되는 296
결론 제 4 장 헌법의원리와가치를실현하는정부조직구성이필요하다는이창길의제안은매우의미있는주장이다. 이와같은개편안은앞으로있을정부의조직개편작업에서도중요하게참고해야할제안이다. 이와더불어새로운정부조직이효과를거두기위해서는정부조직간의협업체제를구축하는노력이반드시필요하다고주장하고있다. 성공하는정부의공무원인사관리에대해다룬 3장 2절에서이수영은미래의정책적도전에적절히대응하기위해서는사람과계급중심이아닌일과그에필요한전문성을중심으로한인사제도의정착이필요함을지적하고있다. 그러나지금까지의경험에대한분석에비추어이러한변화를한꺼번에급진적으로추구하기보다는단계적, 계획적으로차근차근추진해야함을강조하고있다. 3장 3절에서우리나라예산과정에대해제도적으로분석하고있는류철의연구는견제와균형이라는재정민주주의원칙에서예산법률주의도입, 국회예산심의에서하향식심의원칙도입, 정부의기금설치 관리에대한제도적보완등의정책적제안을하고있다. 현대정부의국정운영에있어서예산편성과집행이핵심적이라는관점에서이에대한민주적통제와합법적운영을강조하는재정민주주의는민주적공화주의의핵심적과제라고할수있다. 끝으로 3장 4절에서이민창은정부의규제개혁정책에서새로운접근이필요함을주장하였다. 국민이나기업들을규제의대상이거나수동적인협조자가아닌공동의주체로서인식해야규제의효과성도높이고불필요한규제들을개혁하는데에도성공을거둘수있다는것이다. 이연구에서제시된여러가지주장들을전체적으로요약한다면, 다음과같이정리될수있다. 이제대한민국은과거경제발전이라는성과를거두기위해도입했던정책들과경험들그리고민주화이후이에대한반성과반작용으로취했던정책과제도들을딛고보다더성숙한사회로한단계더발전해야하는기로에서있다. 명령에따라일사불란하게움직이던계급제관료조직이나합리적개인으로구성되어있는공무원조직을넘어서는공직자로서책임성과덕성을갖춘공무원조직을만들어야하는과제에직면하고있다. 이러한관점에서새로운국정운영의패러다임으로서민주적공화주의가필요하다. 공고한제도적기반이나전문성의토대없이시민적덕성이나공직자의윤리만을 297
2017-01 성공하는정부를위한국정운영 강조하고국정을운영하겠다는것은공허한주장에불과할것이다. 그러나공공부분의투명성, 반부패를위한제도들이도입되고운영되어왔으며, 금융실명제정착등과같이민주화이후한국정부는매우중요한제도적발전을이루어왔다. 본연구는이에더해공무원의정치적중립을위한제도보완, 직위분류제의확립, 예산법률주의도입등과같이앞으로도많은제도적개혁이필요하다는점을지적하였다. 이러한제도개혁과정부조직의재편을통해주권자로서의시민을존중하고정치공동체의통합을추구하는민주적공화주의의국정운영패러다임을효과적으로적용한다면향후정부가설정하게될국정목표도원만히성취될것이다. 민주적공화주의는발전주의패러다임처럼경제발전만을위해모든것을희생하지않는반면, 신자유주의처럼시장원리에따르면경제가성장할것이라는목적론을의미하지않는다. 또한경제발전만을최우선의가치로설정하는것도아니다. 민주적으로선출된정부가책임성을가지고설정한국정목표를달성하기위해최선을다한다면사회적갈등도원만히조정하면서, 그목적도원만히달성하게될것은틀림없다. 298
참고문헌