제 3 1 1 회국회 ( 정기회 ) 제 1 3 차정무위원회 대기업경제력집중완화를위한법률 개정에관한공청회 2012. 11. 9. ( 금 ) 국회정무위원회

목 차 공청회개요 1 대기업경제력집중완화를위한법률개정 관련의견 Ⅰ 5 김상조 ( 한성대학교사회과학대학무역학교수 ) 대기업경제력집중완화를위한법률개정 관련의견 Ⅱ 13 김정호 ( 연세대학교경제대학원특임교수 ) 대기업경제력집중완화를위한법률개정 관련의견 Ⅲ 27 위평량 ( 경제개혁연구소연구위원 ) 대기업경제력집중완화를위한법률개정 관련의견 Ⅳ 51 배상근 ( 전국경제인연합회경제본부본부장 )

대기업경제력집중완화를위한법률개정에관한공청회 1 목적 우리위원회에계류중인 독점규제및공정거래에관한일부개정 법률안 심사에참고하기위하여공정거래관련각계전문가들의 의견을듣고자함. 2 안건 독점규제및공정거래에관한일부개정법률안 ( 총 4건 ) - 김영주의원발의안 (2012. 7. 12.) - 김기식의원대표발의안 (2012. 7. 12.) - 남경필의원대표발의안 (2012. 8. 6.) - 노회찬의원대표발의안 (2012. 9. 12.) 3 일시 2012. 11. 9. ( 금 ) 14:30 4 장소 정무위원회회의장 ( 본청 604 호 ) - 1 -

5 진술인명단 1 김상조한성대학교사회과학대학무역학교수 2 김정호연세대학교경제대학원특임교수 3 위평량경제개혁연구소연구위원 4 배상근전국경제인연합회경제본부본부장 6 진술내용 대기업집단으로의과도한경제력집중을억제하기위한출자총액제한, 순환출자금지, 지주회사부채비율및지분비율기준강화등우리위원회에계류중인 독점규제및공정거래에관한법률일부개정법률안 에포함된사항. 7 진행방법 국회법제64조제4항의규정에의하여위원회회의로진행하되, 공개로함. 회의의진행은진술인의의견을전부청취한후의원과의질의 답변순으로하되진술인상호간의질의 답변은허용하지않음. 진술인의진술시간은 10분이내로함. - 2 -

8 진행순서 시간소요시간진행순서비고 14:30 ~ 14:40 10 분 개회 위원장인사말씀 ( 취지및회의진행설명 ) 진술인소개 위원장 14:40 ~ 15:20 40 분 진술인발표 ( 각 10 분 ) 15:20 ~ 질의 답변 9 기타사항 가. 진술인 진술인은진술요지서를정무위원회행정실로제출 진술인에게는국회예산집행기준에의하여소정의사례금지급 나. 자료배포 진술요지서등공청회자료인쇄후사전배포 사전배포가곤란할경우에는정무위원회홈페이지에게재 다. 공청회개최공고문및안내문공고 ( 본청게시판, 국회정무위원회홈페이지 ) - 3 -

발제자료 대기업경제력집중완화를위한법률 개정관련의견 Ⅰ 김상조 ( 한성대학교사회과학대학무역학교수 ) - 5 -

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발제자료 대기업경제력집중완화를위한법률 개정관련의견 Ⅱ 김정호 ( 연세대학교경제대학원특임교수 ) - 13 -

1. 경제력집중심화는사실이아니다. 제출된 4 건의법률안은모두대규모기업집단으로의경제력집중이 심화되었고, 그것이양극화의원인이라는문제의식에서출발했다. 만약이것이사실이아니라면이법률안들의설득력은낮아진다. 실제의데이터를살펴보면이문제의식의절반만이사실임을알 수있다. 과거에비해소득격차가 커진것은사실이지만대규모 기업집단으로의경제력집중이심화된것은아니다. 다음그림의꺾은선그래프는지니계수를나타낸다.1995 년당시 보다 2010 년의소득격차가늘어난것을확인할수있다. 그과정에서 외환위기가결정적인역할을했다. 이것과겹쳐진막대그래프는전체기업의매출액에서 30 대기업집단의매출액이차지하는비중이다. 지니계수와는반대로외환위기이전기간동안은거의 60% 수준을유지하다가외환위기를거치면서낮아지기시작해서 2005 년이후는 35% 안팎을오르내리고있다. 외환위기이전에비해서 30 대기업집단으로의경제력집중이현저히낮아진것이다. 결론적으로지난 17 년간대체로소득격차가늘어난것이사실이지만 그것을대규모기업집단으로의경제력집중이라고단정할만한근거는 없다. 오히려더수치는역의관계를보이고있다. - 15 -

그동안현실이잘못인식된것은매출액과 GDP 를비교하거나자산총액과 GDP 를비교하는등성격이다른수치들을비교했기때문이다. 비교는같은성격의수치를가지고해야한다. 부득이하게다른수치를비교하더라도그것이의미를가지려면대기업과중소기업또는전체기업의추세를같이비교해주어야한다. 그렇게비교하면경제력집중에대한어떠한증거도발견할수없다. 0.35 0.33 0.31 0.29 0.27 0.25 60 50 40 30 20 10 0 30 대그룹매출액비중지니계수 그림 1 경제력집중과소득불평등도의추이 예를들어공정위의발표에따르면 2001~2009 년 30 대기업집단의자산총액과 GDP 간의비율은 57.7% 에서 91.7% 로 34% 포인트증가했다. 이것만보면경제력집중이심화된듯보인다. 그런데같은기간중소기업을포함한전체기업들의자산총액과 GDP 간의비율은 151.2% 에서 205.2% 로 54% 포인트늘었다. 자산의 GDP 에대한비율이커진것은경제력집중때문이아니고우리경제의자본장비율이전반적으로높아졌기때문에생기는현상이라고봐야한다. 건물도좋아지고, 시설도좋아지고, 기계도좋아지기때문에재벌이든중소 - 16 -

기업이든부가가치에대한자산의비중이커지는것이다. 그런데 30 대재벌만분리해서보다보니잘못된판단에이르게되었다. 여기서 1999 년이전매출액자료에대해서부연설명이필요할것 같다.30 대기업집단의매출액데이터로서정부가발표하는가장 최근의것은 2000 년것이다. 그이전의것으로필자가구할수있 었던것은한국경제연구원의강선민 1) 의자료와 황인학 2) 의자료 였다. 강민선의자료는 1995 년부터 2005 년까지를다루고있으며, 황인학의자료는 1985~1997 까지를다루고있다. 그런데서로다른데이터셋을사용하고있기때문에모두를연결해서사용할수는없었다. 다행히강민선과공정위의자료가겹치는 2000 년부터 2005 년까지의기간동안의숫자를비교한결과큰차이가없었다. 따라서 2000 년부터는공정위의데이터로, 그리고 1995 년부터 1999 년까지는강민선의데이터로이어쓴다고해도큰왜곡은발생하지않을것으로판단했다. 다음의표는이데이터들을보여준다. 위의막대그래프는아래표의강선민 + 공정위데이터로그린것이다. * 강선민, 대규모기업집단의국민경제적비중, 이주선 ( 편 ), 한국의대기업정책 ( 상 ), 한국경제연구원, 2007,p.20. ** 황인학, 재벌의다각화와경제력집중, 한국경제연구원,1999,p.61. - 17 -

[ 표 ] 30 대기업집단의매출액비중데이터와지니계수 연도 공정위 강선민 황인학 강선민 + 공정위 지니계수 1985 48.11 1986 47.62 1987 46.88 1988 46.24 1989 47.51 1990 42.3 0.274 1991 42.8 0.264 1992 45.04 0.256 1993 43.11 0.269 1994 43.63 0.263 1995 59.7 47.75 59.7 0.268 1996 58.4 48.38 58.4 0.272 1997 60.4 46.62 60.4 0.268 1998 57.4 57.4 0.295 1999 52.2 52.2 0.303 2000 44.1 43.6 44.1 0.286 2001 41.2 41.6 41.2 0.299 2002 39 36 39 0.298 2003 32.7 33.1 32.7 0.295 2004 35.8 34.9 35.8 0.301 2005 35.4 35.6 35.4 0.304 2006 35.8 35.8 0.313 2007 36.1 36.1 0.324 2008 34.7 34.7 0.325 2009 33.3 33.3 2010 35.8 35.8-18 -

2. 순환출자금지에대하여 순환출자는대주주가자기자금없이외부자금으로투자를한후그경영권을유지하는방법가운데하나이다. 따라서급속히성장하는기업에서는복잡한출자의구조가많이나타난다. 중견기업들에서도급속히성장하는기업들에서는순환출자, 심지어는상호출자가나타나는경우도많다. 개혁론자들이순환출자를문제시하는것은 1% 의지분으로 99% 를지배 하는것이부당하다는인식때문인것같다. 그러나외형상의부자연스러움과는달리순환출자로인해손해를당하는사람이없다는것을유념할필요가있다. 오너가 1% 로 99% 를지배한다고해도, 그것은경영권을 100% 행사한다는것이지이익을모두오너가가져간다는말이아니다. 지배해서나온이익의배분은지분율에따를수밖에없다. 즉이익을배당할때는오너에게 1%, 외부주주에게 99% 배당하거나또는회사내부에유보되어향후의투자에쓰이게된다. 이익의배당에서는순환출자가부당할이유는없다. 다만순환출자를통해서기존주주들의의결권을희석시킨다면그것은부당하고사회적으로해롭다. 하지만그것은이론적가능성일뿐실제의순환출자가그런목적으로이루어지는경우는많지않은것같다. 오히려신규계열사의인수, 상속과정에서의경영권공백해소, 부채비율규제에대한대응등의중요한요인이었다. 게다가기존주주의의결권을무력화시키기위한악의적목적의순환출자라면개인소송을통해서도구제를받을수있을것이다. - 19 -

신규순환출자가나오지못하게한다면기존대기업집단이신규계열사를늘리기어려워질것이다. 이는이들기업의신규투자를위축시키고, 법정관리중인대기업을외국자본이인수할가능성을높일것이다. 외국자본을기피할이유도없지만, 굳이국내의대기업에게불이익을줄이유가무엇인지생각해볼일이다. 기존것해소하라면계열사간주식교환이나순환출자고리밖의계열사가순환출자고리상의주식을인수하는방법등이동원될텐데, 그런것이라면굳이강요할이유가없다. 어떤방식으로든기존계열사를유지하는한 1% 로 99% 를지배하는외관이바뀌지는않을것이기때문이다. 이것을추진한정치인들은 99% 지배현상을 개혁 하기위해또다시뭔가를하려고할것이다. 결국삼성그룹의 IMK 나아티제강제매각처럼부분해체정책으로가게될것이다. 이런결과가과연바람직한것인지에대해서생각해봐야할것이다. 그래도순환출자를금지해야한다면미국이나유럽의여러나라들처럼차등의결권제도를도입할것을제안한다. 그렇게해야계열사의투자로만들어지거나인수한기업에대해경영권을유지할수있을것이고, 그래야신규투자가일어날수있을것이기때문이다. - 20 -

3. 출자총액제한의부활 한편으로는기업에게투자를안한다고비난하면서또다른한편으로는계열사에대한출자에제한을가하는것은앞뒤가안맞는일이다. 출자와투자는다르다고말하는사람들이있는데, 동의하기힘들다. 기업의투자는새로운회사의설립이나인수를통해서이루어지는경우가많으며그과정에서출자가이루어지기마련이다. 출자를통해새로운계열사를만들고, 그것이일반투자자들로부터투자도받고대출도일으킬수있다. 그렇기때문에노무현정권때에도규제의실효성이의심될정도로출자총액제한에예외조항이많이생겼다. 투자는필요한데, 출자제한이장애물로작용하기때문이다. 그러다보니일종의투자허가제가되어버렸다. 즉대기업이투자를하려면정부와정치인들을설득해서법에예외조항을만들어야하기때문이다. 출자제한이부활할경우또다시그런일은반복될것이다. 즉수많은예외조항이생겨날것이라는말이다. 기업이투자를하는데왜정부의허가를받아야하나. 기업에게투자는중요한기밀사항이다. 경쟁업체가그정보를알면경쟁우위를잃을수있기때문이다. 투자하기위해정부에게말하다가시기를노치거나기밀이새어나가면정부가배상해줄것도아니면서말이다. 출자총액제한부활의또다른명분은중소기업의보호이다. 계열 사가늘어남으로인해중소기업의영역을침해한다는것이다. 이 것역시현실과다르다. 지난 3 년간늘어난전체계열사중 79.1% 인 - 21 -

305 개는기존업종을수직계열화한것으로볼수있다. 대기업의투자가중소기업의영역을침해하는것이아니라는말이다. 대형마트의확장같은것은점포가늘어나는것이어서출자와무관한일이다. 중소기업대기업의영역을나누는제도자체가논란의여지가크지만, 설령그것을인정하더라도그것은출자총액제한과는무관하다. 계열사확장을통한투자확대는중소기업영역이아닌곳에서도얼마든지이루어질수있기때문이다. 다음의표는출자총액제한이발효중이던 2004 년당시전국경제인연합회가회원사를상대로조사했던내용인데, 출자제한때문에신규투자를포기한사례들을담고있다. 여기서알수있듯이새로운공장이나터미널, 과학연구소분리설립, 새로운기업인수등이출자제한때문에포기되었다. - 22 -

[ 표 2 ] 출자총액규제로인한신규투자포기사례 ( 자료 : 출자총액규제로인한투자저해실태와시사점, 전국경제인연합회, 2004. 4.) 회사명투자사업명투자규모주요내용 투자시기 A 사 OO 사업매각입찰 400 억원 B 사 OO 터미널지분인수 300 억원 C 사물적분할 1000 억원 OO 산업진출위해 FOO 공장인수희망, 출자총액규제신규사업포기 *B 사는 OO 터미널지분 9% 를보유하여정부보유 OO 터미널지분 25%(300 억원 ) 의추가매입을희망, 출자한도여유가없어정부지분매각입찰참여포기 G 그룹은 9 개사업부문중 2 개사업부문의물적분할예정이었으나, 출자총액규제로좌절 '02.7 '03.3 '03 D 사 OO과학연구소분리설립 300 억원 별도법인으로독립시켜투자확대하려했으나, 출자예외요건 ( 매출액기준 ) 을미충족으로투자포기 '03 E 사 I 사입찰포기 2 조원 H 사는 I 사입찰추진, 동종업종으로인정받지못해입찰포기 '03 세상대부분의일은아름다운면과추한면을동시에가지고있다. 맛있는식사는좋지만설거지는귀찮다. 투자라는것도그렇다. 투자가일어나면일자리가늘어난다. 또생산성이높아져서근로자들의소득도높아진다. 투자에대해서대중들이좋아하는모습이다. 그러나투자는또다른한편으로투자기업의자산을늘리고계열사를늘리기도한다. 이런모습이싫다고해서규제를한다면우리가원하는고용과소득의증가도어려워진다. 출자총액제한을부활해서는안된다. - 23 -

4. 지주회사규제강화 한국기업들의역사를훑어보면한우물을판기업보다여러분야에진출한기업들의성장률이높다는것을쉽게확인할수있다. 대기업집단은말할것도없고, 중견기업들의경우도다각화한기업들이한우물만판기업들에비해더규모가커졌다. 이는다각화한기업들이상품시장과자본시장에서더높은경쟁력을유지할수있음을뜻한다. 심지어는시민단체들조차도참여연대나경실련, 바른사회시민회의등가장지배적인단체들은매우다양한분야의활동으로다각화되어있다. 문어발경영이한국인의특성에잘들어맞는다는말이다. 따라서그런식의경영을막는것은한국인의생산활동을막아서는셈이다. 지주회사는계열사를거느리는방법중하나인데순환출자, 다단계출자등의방법에비해소유구조가단순하기때문에외부인이비교적쉽게이해할수있다. 외환위기이후금지되었던지주회사를허용한것도대기업집단소유구조의투명성을높이기위함이었다. 기업이순환출자나다단계출자대신지주회사형태를택한다고해서경영성과가높아지는것은아니지만투명성은높아지기때문에어느정도는지주회사전환유도정책의타당성은인정할수있다. 그런데이법개정안처럼지주회사에대해서규제를강화하면기업이지주회사형태를택할인센티브는줄어들게된다. 지주회사규제를강화하는것은외환위기이후지향해온지주회사로의전환정책에도반한다. - 24 -

5. 징벌적손해배상확대에대하여 징벌적손해배상이미국에서시작된것은불법행위에대한사회적대응이민사재판에주로의존하는미국적특성때문이다. 전통적으로미국은형사처벌이나행정벌의비중이작은나라였다. 따라서불법행위가악의적이고재발가능성이높을때징벌적배상판결을통해서처벌효과를얻고자했던것이다. 그것을통해서잠재적불법행위자에대한예방효과를얻을수는있었지만징벌적배상금을수령한원고가횡재를하게된다는딜레마는해결할수없었다. 한국의경우 ( 다른대륙법국가들도대부분그렇듯이 ) 불법행위가민사재판보다는오히려행정부와사법부 ( 검찰포함 ) 에의해서제어되는구조를가지고있다. 문제가되고있는공정거래관련조항에서도불법행위는민사상의손해배상외에행정벌 ( 매출액의 10% 이하의과징금등 ) 과형사처벌 (3 년이하의징역또는 2억원이하의벌금등 ) 이적용되고있다. 만약처벌효과가작다면소송인을횡재하게만드는징벌적배상이아니라, 과징금이나형사처벌등기존의징벌적조치들이제대로작동하고있는지, 그렇지않다면그이유가무엇이고어떻게고칠것인지를살피는것이우선되어야한다. 형사처벌과행정벌위에민사배상까지또다시징벌적성격을부여하는것은대기업집단에대한지나친차별이다. - 25 -

발제자료 대기업경제력집중완화를위한법률 개정관련의견 Ⅲ 위평량 ( 경제개혁연구소연구위원 ) - 27 -

Ⅰ. 경제력집중현상과경제사회적폐해 1. 재벌의경제력집중, 사실인가? 1980 년대공정거래법제정당시재벌의경제력집중에대한문제가 사회적이슈가되었고,7 년뒤출총제등도입을골자로한대규모 기업집단제도의도입이있었던시기의 30 대총수있는재벌들의 경제력집중과 2012 년경제민주화가사회적담론이된시점의경제력 집중을비교해보면, 그당시보다현재가더욱더심각하다는 사실을확인할수있음. < 표 1> 30 대 ( 총수있는 ) 재벌의국내비중 ( 단위 : 조원, 개,%) 자산매출액총평균국내자산 / 매출액 / 계열사계열사총생산 GDP GDP 1980 20.7 23.7 417 13.9 39.1 52.9 60.6 1991 125.3 231.3 570 19.0 191.3 65.5 120.9 1995 233.4 345.0 623 20.8 349.9 66.7 98.6 1999 463.5 479.3 686 22.9 501.0 92.5 95.7 2001 564.6 510.1 624 20.8 603.2 93.6 84.6 2006 770.0 629.4 645 21.5 865.2 89.0 72.7 2011 1460.5 1134.0 1019 34.0 1173.3 124.5 96.7 2012 1591.9 1182.9 1194 39.8 1237.1 128.7 95.6 주 1: 국내총생산은 2005 년기준불변가격으로직전연도말기준주 2:30 대재벌은당해연도 4 월공정위발표 자료 : 위평량,2012, 출자총액제한도재도입에대한실효성분석. 국내총생산은 1980 년대비 2011 년말기준으로 31.6 배가커진반면 30 대재벌의자산규모는같은기간 76.9 배증가함. 경제력집중의문제로인하여독점규제법이제정된 1980 년의 30 대재벌의국내총생산비중은불과 52.9% 에그쳤으나,2012 년은 128% 를상회하고있음. - 29 -

< 표 2> 구간별국가자산과재벌들의실질자산증가율비교 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 국가자산 1.23 6.34 9.62 9.16 10.76 8.62 7.95 1.76 2.76 1.00 구간 7.63( 참여정부 5 년 :9.22%) 1.84 전구간 5.86 30 대재벌 -9.26 11.63 0.03 3.74 9.86 17.83 7.70 18.20 5.91 10.70 16.20 구간 5.61( 참여정부 5 년 :7.67%) 12.65 전구간 8.12% ; 전기간 (7.34;2001-2010) 주 1: 국가자산명목통계는통계청 2011.12.28 주 2: 총수있는 30 대재벌자산은공정거래위원회각년도발표주 3: 한국은행 2005 년기준 GDP deflator 활용주 4: 평균은기하평균으로적용함자료 : 위평량 2012, 경제민주화역사적의미와제도개선검토. < 표 2> 는 2001 년부터 2011 년까지의 30 대재벌과국가자산증가비교를통해재벌의경제력집중추세를살펴본것임.2001-2010 년기간국가자산증가율평균은 5.86%, 같은기간총수있는총수있는 30 대재벌의평균자산증가율은 7.34% 로서총수있는재벌이약 1.3 배정도높은증가율을보임. 재벌들의구간별실질자산증가율은참여정부 ( 국민의정부포함 ) 시절 5.61% 였으나, 3) 이명박정부 4 년기간현재 12.65% 증가로이전기간보다 2.25 배더증가. 국가자산증가율은 이명박정부 기간은 1.84% 증가에그쳤으나이전정부 7년간은 7.63% 증가로 4.15 배더증가. 3)2003-2007 년말 ( 참여정부기간 ) 의재벌들의실질자산증가율은 7.67% 로계산된다. - 30 -

< 표 3> 세계주요국가대표기업의 GDP 비중 ( 단위 : Million $, %) 2011 년GDP 상위10 대기업자산 GDP 비중 미국 15,094,000 2,282,761 15.1 프랑스 2,773,032 814,641 29.4 영국 2,431,589 736,643 30.3 일본 5,867,154 1,289,053 22.0 독일 3,570,556 1,075,865 30.1 한국 1,124,636 529,602 47.1 자료 : 위평량C.2012. 순환출자금지제도도입의필요성과기대효과 < 표 3> 은 2011 년말기준으로각국상위 10 대기업의자산이자국총생산에서차지하고있는비중을보이고있음. 즉,FORTUNE500 기업중각국가상위 10 대기업 ( 제조업기업 ) 조사결과로서한국은공기업과포스코제외한것임. 한국이 47% 로가장높아. 참고로위의 10 개대기업가운데삼성 ( 삼성전자 + 삼성물산 ), 현대 ( 현대 자동차 + 현대중공업 ), 엘지 ( 엘지전자 +GS 지주회사 + 엘지디스플레이 ) 가 문이 7 개. - 31 -

2. 경제력집중은어떤문제를초래하는가? 경제력집중의사회경제적폐해는 4) 1 국민경제적효율성약화 2 부의집중과소득의불평등에따른분배적형평성악화,3 경제력의극단적인편중은국가경제시스템위기초래,4 경제권력이정치-행정 -사법권력과결부되어정경부패유발,5 소수자연인의의사가시장기구의자동조절작용을대체함에따라분권주의에입각한경제민주주의퇴보, 6 경제력에대응하기위한정부권력강력화로민주주의체제내적위험요소,7 이와같은요소들이동시작동, 사회모든이해집단간의갈등, 정치적분극화는필연적으로발생,8 결국건전한자본주의체제의내적해체요인으로작동. 한편, 경제위기이후재벌그룹으로의경제력집중이심화되면서국민경제에총체적인문제점들이나타나기시작. 즉, 재벌그룹대주주들의지원성거래를통한부의축적규모와그부당성이알려지거나, 5) 재벌의계열사와실질자산의급격한증대, 서비스산업등으로의문어발식사업확장현상, 6) 중소 ( 하도급 ) 기업과재벌대기업의양극화는물론대기업과중소기업근로자의임금격차확대, 영업이익률격차확대등등임. 7) 4) 이규억,1990, 기업집단과경제력집중, 한국개발연구원. 위평량,2012, 출자총액제한제도재도입실효성분석등 5) 채이배,2011, 회사기회유용과지원성거래를통한지배주주일가의부의증식에관한보고서, 경제개혁리포트 2011-4 호에분석되어있음. 6) 위평량 김우찬,2011, 국내재벌그룹팽창에관한분석과그대응방안모색 경제개혁리포트 2011-06 호에보다상세한내용이분석되어있음. 7) 위평량,2011, 대기업과중소기업 ( 하도급기업및일반중소기업 ) 간의경영격차분석과시사점, 경제개혁리포트 2011-26 등에상세히분석되어있음. - 32 -

Ⅱ. 법제도관련쟁점검토 1. 순환출자금지제도 1) 순환출자제도고찰 공정거래법제9조 ( 상호출자의금지등 ) 는상호출자제한기업집단에속하는회사로하여금자기의주식을취득또는소유하고있는계열회사의주식취득또는소유를금지. 아울러단서조항으로그예외를인정하고소유하게된경우 6개월이내에처분할것을강제. 즉, 상호출자만을금지하고있고순환출자에대해서는규제하지않고있음. 한편, 상호출자와순환출자의금지는상법에서도이루어지고있음. 상법제342 조의2( 자회사에의한모회사주식의취득 ) 의제1항은다른회사의발행주식총수의 100 분의 50 을초과하는주식을가진모회사의주식은자회사가취득할수없도록하고, 또한동조제3항은순환출자를규제. 즉, 상법상금지되는상호출자및순환출자는모두지분율 50% 를 기준으로그이상의지분에대해서만금지하고있는반면 50% 이 하에서는자유롭게진행. 이처럼상법의규제가느슨한것은모든 회사에적용되기때문인 반면, 공정거래법은특별법이기때문에 보다엄격하게상호출자와순환출자를제한하고있음. 8) 8) 그러나이들재벌그룹계열사들은그룹내계열사를제외하고는다른회사들과의상호출자는가능하며다만상법 369 조제 3 항에의하여 10% 이상은의결권이제한된다. - 33 -

순환출자는일반적으로 A B C A 와같이연쇄적으로출자가이루어지는것으로서상호출자의변형된형태라는사실임. 가공자본에의해회사자본이공동화된다는측면에서순환출자는상호출자와경제적효과는동일함. 특히 C가 A의지분을매입하게되면 A는당초의출자금을회수할수있게되고결국아무런자본투입과실물투자없이 B와 C를지배하게되는것임. 실체없는가공자본창출로자기자본의존재를전제로하는주식회사제도의근간을훼손하는것이며, 외부자본없이계열사들에대한지배력확대시켜주는순환출자특징악용사례발생및이로인한경제력집중문제악화.( 김우찬,2012, 순환출자의문제점과그금지방안 ) 순환출자를통한가공자본동원으로내부지분율하락없이기업인수 사례 : 현대자동차그룹의기아자동차인수, 두산그룹의한국중공업인수 순환출자를통한가공자본으로핵심계열사에대한내부지분율제고 사례 : SK( 주 ) 및현대엘리베이터에대한 SK 그룹과현대그룹의내부지분율 제고 계열분리과정에서일부기업에대한내부지분율이낮아질수있으나 순환출자를통한가공자본으로내부지분율하락없이계열분리를마 무리한사례 : 현대그룹의계열분리 ( 현대, 현대자동차, 현대중공업 ) 추가자본조달없이대규모기업을인수할경울소유-지배의괴리도가높아져총수일가의사익추구유인강화로결국소액주주이익침해, 자본시장발전저해, 기업가치하락, 궁극적으로자본조달비용의상승초래 - 34 -

핵심계열사에대한내부지분강화는기업경영권시장의작동을저해 하여지배주주일가의도덕적해이심화 ( 참호구축효과 ) 내부지분율하락없는계열분리는총수일가 2-3 세에대한지배권 승계용이하게함으로써국민경제의역동성저해효과 2) 순환출자금지와관련된주요쟁점 (1) 순환출자해소비용이수십조원? 총수있는재벌 43 개중 15 개그룹의모든순환출자해소를위해매각될총지분가치 ( 지배주주의지분취득예상가 ) 는 9.6 조원으로추정되며, 이중현대차 (6 조1,665 억원 ), 현대중공업 (1 조5,763 억원 ), 삼성 (1 조2,185 억원 ), 영풍 (1,999 억원 ), 현대백화점 (1,537 억원 ), 롯데 (1,110 억원 ) 그룹이 9.4 조원을차지하며, 나머지 9개그룹의경우평균 263 억원정도로추정되었음.( 채이배 최정욱,2012, 대규모기업집단의순환출자현황및해소지분가치, 경제개혁연구소 ) (2) 순환출자금지는실물투자저해? 회사 A(100 원 ) B(100 원 ) C(100 원 ) D(100 원 ) A(100) 의 순환출자가정. 이때총수일가가사재를이용하여 D보유의 A주식을매입 (100원) 하면, 이것은 100원지불에따른금전적인가치가있는주식과교환이라는점에서엄밀히말하면비용은아니며, 만일배당률이이자율보다높다면추가적인이득발생. - 35 -

회사 A 가자사주로매입할경우, A 는 100 원현금유출, D 는 100 원현금 유입. 그룹내현금의단순이동에불과하고, A 는실물투자할수없으나 D 는실물투자가능. D가보유중인회사A의주식을순환출자고리의외부에있는또다른계열사 E에게매각할경우다단계출자로전환되면서 D는현금유입, E는현금유출로마찬가지로 D는실물투자여력감소하지만 E는실물투자여력증가 결론적으로행정비용을제외한실질적해소비용은 0', 그룹내현금 흐름이라는점에서실물투자에대한영향거의없을것임 (3) 순환출자, 외국의기업집단은자유롭다? 미국과영국에서는발견되지않음. 다만, 일본의도요타자동차, 독 일의도이치뱅크, 캐나다 Hees-Edper 그룹등에서일부관측되고 있는것은사실. 그러나일본은패전직후재벌해체와함께 1950 년대부터진행되어온 상호주보유제도도입의결과이며, 특징적인것은우리와같은총수일 가소유체제경영이아님. 특히도요타자동차의 CEO 인도요타아키오는 28 세에홍보실사원으로 입사, 16 년만에임원, 25 년째인 2009 년사장승진하여국내재벌 2~3 세와는전혀다른성장및임직원에대한리더십있음 독일은산업화과정에서나타난금융의산업자본지원결과에의한것 으로서특히패전후콘째른해체, 2 원적감사회제도및공동결정제도 - 36 -

등이잘발달되어이른바재벌들의사회적병폐를통제하는다른 수단들이비교적잘작동. 9) 또한캐나다 Hees-Edper 그룹은지주회사체제이고 300여개의회사를거느리고있지만, 특히이그룹이평균자산이익률에있어서다른독립적인기업보다매우명시적으로우월하다는증거는없고, 아울러그룹내금융자원배분에있어서도효율적운영을하고있지못한것으로비판받고있음. 인도서열 2위그룹인타타그룹은정보통신, 자동차, 철강, 에너지, 화학부분의약100개사를거느리고있으나, 그지주회사인타타선즈 (tata sons) 의주식의약 66% 를공익적자선단체가소유하고있으며, 지배구조자체가총수일가가독단적으로운영하는경영시스템이아니며, 인도내에서는국민적기업으로추앙받고있음. 결론적으로일본, 독일등일부선진국가에는경제력집중억제와경쟁제한요소제거, 소비자보호법을통한소비자보호, 불공정거래행태등을다루는기업외부의관련법제도와기업내부의견제장치들이충분히정비되어있음에따라순환출자가존재한다한들사회적문제로대두되지않은수준임. 9) 위평량 함시창,2007, 출자총액제한제도의이론과실상, 한국학술정보. - 37 -

(4) 총수일가의지배구조큰변화없는데왜하려고하는가? 첫째, 무엇보다소유의법적정당성확보가이루어짐. 즉, 현행상호출자금지와경제적효과가동일한만큼순환출자는상호출자금지를우회하는편법및불법적인것이라는점에서순환출자해소는소유출자구조의정당성확보및현행법준수에따른소유의정당성확보. 둘째, 상법상의자본충실원칙의달성으로주식회사의자본공동화가최소화되고재무안정성이제고될수있음. 특히주식회사는자기자본과타인자본을동원하여기업활동을하는주체이므로출자자와채권자의보호가특별히요구됨. 이를위해상법은다른규정, 예컨대준비금의강제정립 ( 상법제458 조 10) ) 과이익배당의제한 ( 상법제 462 조 11) ) 은물론자본잠식배당금지, 주식의원칙적인할인발행금지, 결손의보전에관한규제등다양한규제가이루어지고있음. 셋째, 순환출자규제는경제력집중을부분적으로통제할수있음. 가공자본을통한계열사확장이억제됨에따라문어발식사업확장 등이억제됨. 넷째, 순환출자의규제는산업혹은업종의공정경쟁수준을제고 할수있음. 재벌그룹계열사의특정산업진입이초기에는산업내 경쟁을촉진할수있을것이나, 재벌계열사들은수의계약등상호 직 간접적인지원성거래등으로공정경쟁근간을훼손하고있음. 10) 제 458 조 : 회사는그자본금의 2 분의 1 이될때까지매결산기이익배당액의 10 분의 1 이상을이익준비금으로적립하여야한다. 다만, 주식배당의경우에는그러하지아니하다.[ 전문개정 2011.4.14].[ 시행일 :2012.4.15] 제 458 조 11) 제 462 조 :1 회사는대차대조표의순자산액으로부터다음의금액을공제한액을한도로하여이익배당을할수있다.1. 자본금의액,2. 그결산기까지적립된자본준비금과이익준비금의합계액,3. 그결산기에적립하여야할이익준비금의액,4. 대통령령으로정하는미실현이익 - 38 -

순환출자금지는이러한지원성거래를최소화함으로써산업내경쟁 수준을높이는데기여할것임. 다섯째, 수직적다단계출자에있어서도가공자본형성되지만, 이 때의경우외부자금유입개연성높고순환출자를하지않았을경우 보다 1 개회사법인이추가적으로생성됨에따라경제적효과발생. - 39 -

2. 지주회사행위규제강화 1) 지주회사현황고찰 공정위의발표 (2012.10) 에따르면 2012 년 9 월기준지주회사는 115 개지주회사와그자회사등 2,234 개이고,2005 년 8 월이후연평균 9.5% 증가세를보이고있음. 지주회사제도는전통적으로경제력집중 ( 자산-업종 -자회사등 ) 을심화시킬수있는매우용이한수단으로인식되어왔음에 따라기업제도와관련되어내부및외부감시및견제, 관리감독등이강화된바있음. 이러한근거는국내에서도찾아볼수있음. 즉, 공정위발표 (2012.10) 에 따르면지주회사전환대기업집단 (15 개 ) 소속지주회사의평균자산총액은 4 조 2,032 억원으로전체평균보다 2 배높은수준임. 총수있는 30대재벌그룹중, 지주회사전환대기업집단은 10개이며, 이가운데업종고다각화집단으로도출된그룹은웅진, SK, 두산, CJ그룹으로분석되었고, LS, 코오롱, LG, GS그룹은다각화그룹으로분류됨에따라지주회사체제의문어발식경영행태도관측되고있음 ( 위평량 김우찬, 2012, 총수없는기업집단분석과시사점, 경제개혁리포트 2012-19, 경제개혁연구소 ) 아울러현재의법률미비로하나의지주회사가지배하는두개의 자회사가하나의손자회사를동시에보유할수있음. 예컨대씨제이 그룹이대한통운을인수하면서자회사인씨제이제일제당과씨제이 - 40 -

지엘이스가대한통운의지분을동일한비율로인수할수있었음. 이는원래외국법인과같은독립적제3자또는 50:50 합작법인 (jointventure) 등을만들것에대비한것이지만, 국내계열사들이이를악용하여입법취지를훼손시킴 ( 경제개혁연대,2012, 제19 대국회개혁입법과제제안 ) 한편, 지주회사전환에따른여러가지혜택 ( 조특법 38 조2항 12) 등 ), 인적분할후공개매수또는제3자배정유상증자를통해지배주주들의지분을확대하여지배권강화 13) 및비용없는부의증식, 그리고공개매수시의불합리한행태등으로인한일반주주들의간접적인피해등발생 공정위는지난 10 월발표에서, 지주회사의지배력확장억제, 소유지배구조투명성제고등은호전되고있으나, 지주회사체제밖에계열사가아직상당수있고총수일가의지분율이높은계열사일수록내부거래비중도높아체제밖계열회사를통한부의터널링가능성이상존하기때문에총수일가의지분율이높은지주회사체제밖계열회사에대한일감몰아주기등총수일가의사익추구행태에대한집중감시가필요함을제기. 12) 주식의현물출자도는교환, 이전에의한지주회사의설립등에대한과세특례 13) 인적분할 : 존속회사주주들이기존의지분율대로분할된법인들의주식을나눠갖는것. 이때존속회사자사주는처음에는자본에서차감되는것이지만, 인적분할로인해지주회사가갖게되는사업회사의지분이지주회사의투자자산으로계상됨. 결국분할전보다분할후사업회사에대한지분가치만큼지주회사의자산이늘어나는효과발생 - 41 -

< 표 5> 지주회사관련규제완화경과 개정일 1999-02-05 2004-12-31 2007-04-13 2007-08-03 2009-07-22 주요내용 지주회사제도도입 - 지주회사부채비율 100% 이하 ( 유예기간 1 년 ) - 자회사지분 50% ( 상장회사 30%) 이상의무보유 ( 유예기간 2 년 ) - 손자회사금지 ( 유예기간 2 년 ) 하되사업관련성있을경우 100% 지분보유전제로승인 - 금융 보험사주식보유금지 ( 유예기간없음 ) - 부채비율 100% 까지해소유예기간 2 년으로연장 - 사업관련손자회사지분요건완화 ( 지분율 50% ( 상장회사 30%) 이상 ) - 금융 보험사주식보유해소 2 년유예기간도입 - 부채비율 200% 로완화 - 공정위승인을얻을경우유예기간 2 년연장가능 ( 자회사지분보유요건 ) - 손자회사사업관련성요건폐지 - 자회사및손자회사지분율 40%( 상장회사 20%) 이상으로완화 - 증손회사허용 ( 지분율 100% 요건 ) 금산분리완화하는금융지주회사법개정 - 산업자본의은행및은행지주회사지분소유한도 4%->9% 상향조정 - 비은행금융지주회사의비금융회사지배허용 자료 : 이수정 이창헌,2012, 경제력집중억제를위한지주회사행위규제강화, 경제개혁리 포트 2012-06 호, 경제개혁연구소 이와같은현상과우려에도불구하고 < 표 5> 와같이지주회사행위규제를지속적으로완화시키고자하는시도가있으며, 특히 2012 년 5월말, 제18 대국회회기종료와함께자동폐기된공정거래법개정안 14) 및금융지주회사법개정안 15) 등은대표적인사례임. 14)1 일반지주회사의금융자회사소유일부허용,2 손자회사의증손회사에대한지분율요건완화 (100% 상장기업 20%, 비상장기업 40%),3 지주회사전환시행위제한유예기간 1 년연장 15) 일반지주회사의금융자회사보유가능 ( 자회사간상호출자는금지 ) - 42 -

이러한규제의완화는지주회사전환에따른총수일가로의비용없는부의이전을용이하게하는한편, 지주회사가보유하는자회사 ( 손자회사 ) 지분율이지나치게낮을경우발생할수있는지주회사와소액주주간이해충돌, 지주회사산한계열사에대한내부거래심화등으로지배주주의사익추구유인강화, 경제력집중심화등의부작용을도외시하고있는것임. 2) 지주회사관련법개정 16) 다단계출자의폐해를줄이기위해강화된행위제한부과 -자회사지분율하한강화 :50% 초과 ( 상장및비상장구분없음 ) -손자회사의원칙적금지 ( 예외 :50% 초과 + 사업연관성 ) -증손자회사이하원칙적금지 ( 예외 :100%+ 사업연관성 ) -자회사지분율하한을 50% 로설정한것은앞서설명한의무공개매수제도와의일관성을위한것임 두개의자회사가하나의손자회사를동시에보유할수없도록금지 또한, 지주회사판단요건중 ( 현행자산총액 1000 억원이상 ) 지배요건 과 주된사업요건 의판단기준이있으며, 이때 주된사업요건 의판단기준을자회사의주식가치합계액으로판단하기보다는보유하고있는계열회사주식가치의합계액으로변경 16) 경제개혁연대,2012, 제 19 대국회개혁입법과제제안 - 43 -

투자회사가자회사 A 의사업내용을지배하고있고 ( 지배요건 ) A 의주식가 치가투자회사자산의 50% 를초과 ( 주된사업요건 ) 한다고하더라도투자 회사가 A 사의최대주주가아니라면지주회사규제를적용을받지않음 예를들어삼성에버랜드가보유한삼성생명의주식가치가삼성에버랜드자산총액의 61% 를차지하고있으나, 삼성에버랜드는이건희 (20.76%) 에이어삼성생명의 2대주주 (19.34%) 이므로자회사요건을충족하지못해삼성에버랜드에는지주회사규제가적용되지않음 계열사주식가치의평가기준을별도재무제표의가액이아니라유가 증권의공정가치로변경 국제회계기준의도입으로지주회사판단기준을별도재무제표로함으로써지주회사적용여부를해당회사가자의적으로조절할수있게됨. 즉, 연결재무제표를작성하는회사의경우작성되는별도재무제표는보유하고있는유가증권의평가를원가법또는공정가치법중회사가선택할수있도록하고있음 그결과회사는보유하고있는유가증권의가액을자의적으로선택하여지주회사규제를회피하는것이가능함즉, 지주회사로적용받지않기를원하는기업은유가증권의가치를원가법 ( 일반적으로원가가시가보다낮으며고정값을가지고있음 ) 으로평가하여지주회사규제를회피하고자할것임 - 44 -

3. 출자총액제한제도 1) 출자총액제한제도고찰 1986 년도입된출총제는강화 (1994) 폐지 (1998) 부활 (2001) 대폭완화 (2002) 추가완화 (2004) 사실상폐기 (2007) 공식폐기 (2009) 의변천과정 특히당시논의과정에서출총제라는사전규제완화에따른보완대책 으로서사후규제를강화해야한다는데에도일정한합의가이루어 졌으나출총제만폐지되고논의된대안들은도입되지않았음. 구체적으로는이중대표소송제도의경우정부의상법개정안에포함되었 으나결국입법화되지못했고, 주주대표소송과증권관련집단소송제도의 활성화를위한요건완화에있어서도진전을보지못함. 경제력집중을시장에서사후적으로통제하는것이효과적인지에대해서는여전히논란이있으나국내재벌팽창의역사와관련한사회 정치적구조를살펴본바로는사후적통제가충분히작동하고있다는믿음을주지못하고있음에따라사전적규제는여전히의미있는제도일수있음을배제하지못함. 한편, 출총제가재벌의경제력집중억제를위한제도로서의미는있었으나, 도입직후부터, 특히지난 10 여년간의논의과정과현실적인측면을고려할때현시점에서반드시효과적인경제력집중억제정책이라강하게주장하기어려운것도사실. - 45 -

따라서 2011 년말현재기준으로재벌그룹의출자를규제하고자할때의효과를추정해보았음. 물론효과는출총제부활에따른적용대상그룹과그규모, 아울러재벌들이사용할회피수단등에따라다를것임. < 표 4> 는공정위가매년발표하는대규모기업집단중총수있는 재벌그룹을대상으로총자산이 10 조원이상인그룹의 2010 년말 현재의출자비율을추산. 17) 출자규제를순자산의 25%,30%,40% 로 규제할때당해그룹들이출자를해소해야할규모 (-) 를표기함. 적용제외나예외조항을무시하고원칙적으로적용하였을경우를상정. < 표 4> 20대그룹출자현황및출자여력 ( 해소 ) 규모 ( 단위 : 억원,%) 25% 시 출자여력 30% 시출자여력 40% 시출자여력 1 삼성 210,026 273,473 400,366 2 현대차 66,880 98,634 162,143 3 SK -28,507-27,008-24,010 4 LG 1,577 2,064 3,039 5 롯데 41,568 64,645 110,801 6 현대중공업 -26,842-15,631 6,789 7 GS 7,538 10,290 15,795 8 한진 -24,658-21,659-15,662 9 한화 -34,002-29,552-20,651 10 두산 0 0 0 11 STX -497 2,910 9,723 17) 보다상세한내용은위평량 이은정 채이배 (2012), 출자총액제한제도재도입에대한실효성분석 에분석되어있음. - 46 -

25% 시 출자여력 30% 시출자여력 40% 시출자여력 12 LS -2,105-1,013 1,170 13 CJ 95 125 185 14 신세계 18,186 22,396 30,814 15 동부 -1,970-231 3,247 16 현대 -8,747-6,924-3,277 17 대림 1,401 4,256 9,965 18 부영 -61-19 65 19 KCC 8,532 11,754 18,198 20 동국제강 2,790 4,600 8,220 주 : 억단위이하절상. 자료 : 위평량 이은정 채이배 (2012), 출자총액제한제도재도입에대한실효성분석. 20 대그룹에대하여순자산의 25% 를규제할경우 9개그룹이적용되며이들이해소해야할초과출자규모는총 12 조 7389 억원으로추정.10 대그룹을대상으로순자산의 30% 를규제할경우 4개그룹이해당되며이들이해소해야할출자규모는총 9조 3850 억원으로추산. 한편, 동제도가어떤수준으로부활되는것과는관계없이과거와 같은논란은반복될것. 결국현실적합성측면에서볼때다른제도의 도입을강구할필요성이제기. 따라서과거와같이출자를제한하는 것보다는발상을전환하여출자를강제하거나유도하는방식적극 모색할필요있음. 18) 18) 김우찬 강정민,2010, 영국의의무공개매수제도와이사회중립, 경제개혁리포트 2010-4 호에분석되어있음. - 47 -

2) 출자총액제한제도개선방향 재벌의경제력집중이가속화하는배경의하나로는재벌그룹이적은비용으로손쉽게다른기업을인수할수있기때문. 즉주식을전량매입하는경우보다비용이적게소요되므로더많은계열사를지배하게되고, 이에따라경제력집중문제가악화되는데일조를하는것. 따라서지배권확보를위한주식지분인수비율을대폭상향시키는방안을강구할필요있음. 재벌개혁의상징성측면에서출총제의부활을주장하고있는측면이크다는점을감하여도이는출총제의지난역사를돌이켜보면동제도를선뜻수용하기에는무리가있음. 즉, 출자한도를너무높이면구속력이없고, 너무낮추면대기업의출자여력을줄여사실여부와관계없이민영화와산업구조조정을어렵게한다는비판에직면. 구체적으로는영국식의무공개매수제도 19) 를검토할수있음. 이제도는영국등선진국들이이미오래전에도입하여그정당성과유효성이입증된제도들이며더많은출자를요구하는것이므로투자를저해한다는비판으로부터도자유로움. EU 집행부는동제도에대해무려 13 년동안의검토끝에 2002 년 영국식규율체계와매우흡사한 EU 공개매수지침을공식제안하 였고, 그이후회원국중다수가이를채택하고있음. 참고로우리 나라도 1997 년부터 1998 년기간동안의무공개매수제도 ( 증권거래 법제 21 조제 2 항을 1998 년 2 월에폐지 ) 를잠시실시한바있음. 19) 김우찬 강정민,2010, 영국의의무공개매수제도와이사회중립, 경제개혁리포트 2010-4 호에상술되어있음. - 48 -

영국 (1968), 독일, 프랑스등 EU대부분국가는 2004년도입, 아시아는일본, 중국, 홍콩, 싱가폴, 태국, 인도네시아등에서도입, 브라질, 페루, 칠레, 콜럼비아도입. 즉, 미국식을제외한대부분의국가에서동제도의도입과시행중. 즉 Global standard 로자리하고있음.( 이지수, 2012, 일본의의무공개매수제도연구, 경제개혁연구소 ) 따라서동제도가시사하고있는점을적극활용하여현재국내재벌그룹의문제점으로대두된가공자본에의한계열사확장과그소유및지배에따른다양한문제, 그리고경제력집중문제를최소화할필요가있음. - 49 -

발제자료 대기업경제력집중완화를위한법률 개정관련의견 Ⅳ 배상근 ( 전국경제인연합회경제본부본부장 ) - 51 -

Ⅰ. 대기업의경제력집중완화법률 ( 안 ) 요약표 발의법안별내용 구분노회찬 (9/12) 김기식 (7/12) 김영주 (7/12) 남경필 (8/6) 순환출자금지금지금지 신규금지기존의결권제한 출자총액제한도입 (25%) 도입 (25%) 도입 (30%) - 부채비율 100% 100% 100% - 지주회사규제강화 ( 손 ) 자회사지분율 80%( 상장 40%) 50%( 상장 30%) 50%( 상장 30%) - ( 증 ) 손자회사사업연관성 고려고려고려 - 과징금상향조정 - - - 담합등불공정거래처벌강화 공공입찰참여제한 (3 년 ) - - - 공정위전속고발권 폐지 - - - 손해배상책임 3 배 - - - 채무보증제한기업집단기업의국내계열사담보 금지금지 - - - 53 -

Ⅱ. 경제력집중완화를위한법률 관련본회의견 1. 경제력집중에대한오해 [ 매출액 ( 자산 )/GDP 수치는경제력집중도가아님 ] 비교대상이아닌 수치간의비율을가지고 대기업경제력집중이심각하다 고주장 하는것은잘못됨 일부에서 2011 년 10 대그룹매출액이우리나라 GDP 의 76.5% 이고, 2008 년 (61.2%) 보다증가했다고비판하는데이것은잘못된주장임 위의주장대로라면 2010 년우리나라중소기업매출액은 GDP 의 1.2 배, 자산은 GDP 의 94% 로중소기업의경제력집중도가매우 높다고할수있음 * 중소기업매출액 /GDP 비중 : '08 년 112.7% 09 년 118.4% 10 년 119.1% * 중소기업자산 /GDP 비중 : '08 년 88.0% 09 년 95.4% 10 년 94.4% [ 대기업의전산업內일반집중은일정한수준 ] 우리나라법인세신고 기업매출액중대기업이차지하는비중은지난 10 년간큰변화가없 었음 10 년현재 4 대그룹 18.8%,10 대그룹 27.4%,20 대그룹 33.0%,30 대 그룹 35.8% 로증가추세도아니고심화되지도않았음 지난 10 년간을보면, 대기업의경제력집중도가 2001 년도에가장 높았음 - 54 -

< 주요그룹의연도별전산업매출액비중추이 ( 단위 : %) > 구분 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 4 대그룹 25.0 23.8 20.4 20.5 19.1 19.1 18.6 17.2 17.6 18.8 10 대그룹 33.9 30.8 26.3 28.0 27.5 27.3 27.1 25.3 24.9 27.4 20 대그룹 38.8 36.5 30.4 32.9 32.4 33.0 33.1 30.8 30.1 33.0 30 대그룹 41.2 39.0 32.7 35.8 35.4 35.8 36.1 34.7 33.3 35.8 * 자료 : 한국은행기업경영분석, 공정거래위원회 ( 비금융 ) * 전산업 : 법인세를납부하는법인 306,131 개사매출액합계임 [ 대기업보다중소기업매출액증가율이높음 ] 최근 3 년간중소기업매출액 연평균증가율이대기업보다높아경제력격차는 '08 년 16.4%p 에서 10 년 11.9%p 로감소세 08 년 대기업매출총액 / 명목 GDP'(129.1%) 와 중소기업매출총액 / 명목 GDP (112.7%) 격차는 16.4%p 10 년 대기업매출총액 / 명목 GDP'(130.9%) 와 중소기업매출총액 / 명목 GDP (119.0%) 격차는 11.9%p * 관련자료 : 한국은행기업경영분석 * 경제개혁연구소자체분석에서도 00~ 10 년간중소기업의매출액증가율 (13.6%) 이대기업 (9.81%) 보다높게나타남 ( 위평량, 대기업과중소기업기업간경영격차분석과시사점, 11.12) [ 최근 3 년간 CR3 수치일정수준유지 ] 산업집중도를보더라도최근에 경제력집중이심화되었다고볼수없음 - 55 -

< 공정위시장구조조사결과 - 산업집중도현황 ( 단위 : %) > CR3 구분 2007 2008 2009 전년대비 단순평균 45.2 45.4 45.0 0.4 가중평균 54.2 55.3 55.4 0.1 * 가중평균 : 산업별시장규모 ( 출하액 ) 를가중치로하여산정한평균값 * 산업집중도 : 표준산업분류상세세분류 (5 단위 ) 인특정산업에서기업들의시장점유율기준으로산정한집중도 ( 세세분류기준광업 제조업분야산업수는 474 개 ) *CR3: 상위 3 사시장점유율의합계 * 자료 : 공정거래위원회 [ 대기업주력업종특화율증가세 ]30 대그룹의 1 대주력업종특화율은 2000 년 48.5% 에서 2010 년 57.3% 로증가,4 대그룹은 36.9% 에서 54.8% 로 크게증가 * 주력업종특화율 : 삼성의전자, 현대차의자동차처럼매출총액에서주력업종 매출이차지하는비중 대기업의늘어난계열사는사업다각화와골목상권침투등과관련된 기업이기보다는주력업종중심으로전후방수직계열화기업들임 * 1대업종평균특화율추이 : 4대그룹 41.4%(2000) 54.8%(2010) * 1대업종평균특화율추이 : 10대그룹 43.5%(2000) 54.8%(2010) * 1대업종평균특화율추이 : 30대그룹 48.5%(2000) 57.3%(2010) * 자료 : 황인학, 한국경제연구원 2012.02 대기업집단정책방향세미나발표자료 대기업의계열사수와영위업종수가증가한것을무분별한계열사 확장이며문제가있다고주장하는것은무리 * 예를들어, 자동차산업수직계열화로자동차시트계열사와타이어계열사설립시업종분류코드가달라서영위업종이 2 개는늘어난것으로보일수있음 - 56 -

2. 순환출자금지 [ 글로벌스탠다드위배 ] 환상형순환출자는해외유수기업들의지배구조 에서도나타나며, 순환출자를법으로금지시킨국가도없음 일본도요타, 프랑스 LVMH, 독일도이치뱅크, 대만포모사등 세계유수그룹들도순환 상호출자가있으나, 순환출자금지를 법제화한국가는없음 우리대기업들이해외기업들과경쟁하는상황에서우리나라만 순환출자를금지할경우, 우리기업에게스스로역차별을주는 모순발생 ( 순환출자금지입법화에대한법학자들의문제제기 ) 순환출자강제해소는일종의재산권침해, 규제대상이국내자본에한정되어결과적으로역차별발생 [ 순환출자와가공자본비율정도와무관 ] 가공자본은모든법인간출 자거래에서발생하며, 지주회사기업집단의가공자본비율이일반적 으로높음 2011 년 3 월말현재지주회사그룹의가공자본비율평균치가非지주 회사그룹의가공자본비율평균치보다높게나타남 * 순환출자구조가없는한국전력공사는가공자본비율은 43% 이며, 총수가있는민간기업집단평균가공자본비율 37.6% 를상회 ( 한국경제연구원, 2012) [ 순환출자와소유지배괴리는무관 ] 순환출자가있다고소유지배괴리도가높은 것은아님 - 57 -

소유지배괴리도는 기업집단규모가클수록, 非지주회사구조 기업집단, 자산규모가클수록, 계열사가많은대규모기업집단 일수록높음 최근대규모투자사업에계열사출자가늘어남에따라대규모기업 집단에소유지배괴리가심화되는것은일반적인현상 [ 경영권방어비용유발로투자고용위축 ] 순환출자를금지하면 R&D, 설 비투자등에쓸돈이비생산적인분야에사용되어투자가위축되고일자 리창출이저해됨 최근재벌닷컴 ( 12.7) 은 10 대그룹중순환출자가있는 6 개그룹순환 출자해소비용을 14.6 조원 * 으로추정 * 10 대그룹 12 년도투자계획 98.5 조원의 14.8% 에해당 [ 소액주주피해및국부유출우려 ] 순환출자해소대상기업의주가하 락으로소액주주손실과자본시장불안초래및우량기업의해외매각등국 부유출우려됨 순환출자기업들이주식을매각할경우주가약세로소액주주등의 손실우려 국내기업이인수할여력이없을경우, 외국기업이나헤지펀드에 경영권이인수될가능성이높고국부유출논란이예상 - 58 -

3. 출총제재도입 [ 전세계유일한규제 ] 미국등선진국은타회사출자에대한규제가없음 일본은주식보유총액제한제도를 02 년사전규제완화차원에서폐지 2009 년출총제가폐지되기전까지출자에대해사전규제를하는 나라는우리나라뿐이었음 [ 골목상권보호목표달성어려워 ] 골목상권진출과같은소자본이필요한 사안을출총제로막을수는없으며, 신성장동력등대규모투자를오 히려어렵게함 골목상권, 중소상공인업종은소규모자본이소요되기때문에출총제로막을사안이아니며,10 대그룹과같은대규모기업집단보다는중소형기업집단의신성장동력육성, 한계기업재무구조개선등구조조정을어렵게할것임 출자한도의기준이되는순자산은매년변동하며, 순이익이발생해 출자한도가있는대규모기업집단은출총제가도입되어도자유로운 출자가능 [ 늘어난계열사는수직계열화가대부분 ] 최근 5 년간 10 대그룹신규 계열사의 85% 는수직계열화업종으로, 문어발 지네발확장이라는 주장은오해 일부에서대기업의문어발식계열사확장을비판하나, 상위 10 대 그룹의최근 5 년간신규계열사 396 개중 335 개사 (84.6%) 가수직계 열화업종 - 59 -

* 신규계열사수직계열화비율 (%) : 삼성 91.7%, 현대차 69.7%, SK 81.4%, LG 97.7% 등 비수직계열화기업은신수종사업분야 17 개사 ( 첨단산업 8 개, 금융업 9 개 ), 사회적기업 6 개사, 기타 38 개사등총 61 개사 [ 기업투자위축 ] 출총제도입 (30%) 시출자한도를초과한기업은기존 출자를해소해야하며, 출총제가투자에부정적영향을준다는실증분석도 다수 출자한도가순자산의 30% 이내로도입될경우,10 대그룹은총 9 조 4 천억원의기존출자를해소해야함 ( 경제개혁연구소,2012) 출총제시행기간 (2001~2004 년 ) 과폐지기간 (1998 년 ~2000 년 ) 사이에 대규모기업집단의투자지출을비교한결과출총제시행기간에기 업의투자가현저히감소한것으로분석 ( 신현한,2006 년 ) 부실기업인수 ( 출자 ) 후등과같은기업구조조정이어려워질수 있음 * 부실기업이었던기아자동차는현대자동차에인수된이후투자를확대 ( 99~05 년동안기아차의시설투자및 R&D 투자규모는 7 조 2,309 억원 ) - 60 -

4. 지주회사규제강화 [ 글로벌스탠더드위배 ] 지주회사에대한사전적규제는우리나라밖에 없고, 선진국은시장경쟁을제한하는기업결합등을규제함 EU, 대만, 싱가포르등해외주요국대부분이부채비율, 지분율, 출자제한등지주회사에대한규제를하지않음 미국은완벽한금산분리가아닌산업자본의은행소유만금지하고 있으며, 일본은비계열사에 10% 이상출자할경우보고의무정도만 부과함 [ 지주회사에대해역차별 ] 출자구조가단순투명해정부에서도적극권장 하는지주회사가현행법상非지주회사에비해오히려역차별을받고 있음 지주회사 금융회사보유금지 수직출자만허용 자회사및손자회사지분보유의무 ( 상장사 20%, 비상장사 40%) 자회사와같이공동출자불가능 증손회사지분 100% 보유 부채비율 200% 제한 非지주회사 은행을제외한금융회사보유가능 수직 수평출자모두가능 자회사및손자회사지분보유의무없음 모든계열사와공동출자가능 3 단계이상출자시제한없음 부채비율제한없음 [ 사업연관성규제는기업도태양산우려 ] 기업들에게사업연관성이없는 신성장동력분야에진출하지말라는것은사양산업일지라도한우물만 파라는것임 - 61 -

현재주요그룹의주력업종 ( 예 : 반도체, 자동차, 통신, 항공등 ) 도 사업초기에는사업연관성이없었고성공이불확실한신산업분야 였음 최근 5 년간 10 대그룹신규계열사 395 개中 85% 는수직계열화기업 이었고,15% 는非수직계열 ( 의료, 자원, 금융 ) 기업임 [ 규제강화시신규투자와일자리창출감소우려 ] 대기업들은규제순응에 따른비용부담으로일자리가감소하고국민경제에부담될것임 발의법안에따라지분율및부채비율강화시, 소수의대기업과 다수의중견 중소기업은규제순응자금필요 ( 부채비율약 1.2 조원, 지분율약 3.0 조원 ) * 부채비율 200% 100% 강화시소요비용산출 ( 공정위지주회사현황자료참고 ) * 지분율 40%( 상장 20%) 50%( 상장 30%) 강화시소요비용산출 ( 공정위지주회사현황자료참고, 지분매입이필요한회사 120 개중상장사 20 개만계산한결과 ) 불필요한규제순응에따른비용부담으로신규투자와일자리창출 여력이감소하고, 장기적으로기업성장을저해함 - 62 -

5. 담합등불공정거래행위처벌강화 (1) 공정위의전속고발권폐지 [ 글로벌스탠더드아님 ] 국제적으로경쟁법위반에대해형법으로처벌 하는국가는드물며, 대부분경쟁당국에서행정법으로규율하는경향임 OECD 34 개회원국중호주, 네덜란드, 스웨덴등 21 개국가는경쟁법위반에대한형벌규정자체가없고,6 개국가는입찰담합에만형벌규정이있음 * 자료 : 공정위 2011 년국정감사, 2011.9.22 국제적으로도공정거래법위반은공정거래위원회와같은별도경쟁당국에맡기는경향이강하므로글로벌스탠더드에부합하는제도유지가바람직 [ 국내법체계는전속고발권인정 ] 헌법재판소도실효성차원에서공 정위전속고발권을인정하고있으며, 국내여러법률에도전속고발권 제도를인정 헌법재판소는공정거래법위반행위의특성, 기업활동의위축, 법적 안정성등을근거로공정거래법상전속고발제를일관되게인정 (94 헌마 136,2001 헌가 25) 전속고발권제도는공정거래법뿐만아니라, 조세범처벌법, 관세법, 출입국관리법, 항공법등여러국내법률에서도인정되고있음 * 자료 : 공정거래법의효율적집행을위한제재수단과집행절차개선방안 ( 신석훈, 2012) - 63 -

[ 담합제재의실효성저하 ] 전속고발권이폐지되면리니언시제도적 용이어려워져담합제재의실효성이크게저하될수있음 리니언시제도는갈수록은밀해지는담합적발에가장효과적인 수단, 미국과우리나라의경우담합과징금의 85% 이상을리니언시 제도로적발 < 리니언시적용사건비율 ( 단위 : %), 금액기준 > 년도 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 비율 41.7 46.5 61.9 69.2 85.2 * 자료 : 공정거래위원회 ( 정무위보고자료,2012.10.11) 자신신고는행정적, 형사적제재가모두면책된다는기대가있어야 하나, 전속고발제폐지로검찰이자유롭게기소하게되면리니언시 작동이어렵게됨 [ 기업활동위축 ] 전속고발권이폐지되면수사기관의과도한수사와형 사처벌로기업활동이위축될우려가높음 수사기관이경쟁을제한하는지에대한판단을하지않고형식적인 법위반여부만을판단한다면악의적인고발과소송남발이우려됨 형사법적인시각으로공정거래법위반행위에접근할경우, 자칫 역동적이고복잡한경제현상을간과할가능성커짐 * 전속고발권은과도한형사제재를방지할수있는 1 차적인여과장치임 - 64 -

(2) 징벌적손해배상책임 [ 글로벌스탠더드위배 ] 우리나라와같은대륙법계국가 ( 독일, 일본 ) 는징 벌적손해배상제도를부인하고있으며, 미국도과도한고액배상을제한 해야한다는입장 독일연방대법원은처벌과억제, 두가지목적을갖는징벌적손해 배상제도는 실손해배상주의 원칙을정면으로위배한다는입장 * 우리나라도민사법체계상 실손해배상주의 를원칙으로삼고있음 일본고등법원은징벌적손해배상제도가벌금에가까운형사법적 성격을갖고있어일본법체계와맞지않는다고판시 미국도과도한고액의징벌적손해배상은미국수정헌법 14 조 적법 절차 에위배되며종래의고액배상은문제가있다고판시 * 플로리다洲는배상액을 2 배로제한하는주법을제정하였으며, 버지니아洲는손해배상액을일률적으로 350,000 달러로제한 [ 사소의남발과사회적비용증가 ] 징벌적손해배상제도가도입되면 소송이폭발적으로증가하고, 이로인해소송당사자의소송비용이늘 어남 징벌적배상액이커지면수임료상승을기대한변호사들이피해자 들의소송을부추겨소송이폭발적으로증가할것임 실손해배상소송에비해징벌적손해배상소송은결과에대한예측이 어려워소송당사자쌍방모두소송비용이증대될가능성이높음 - 65 -

(3) 과징금강화및공공발주입찰제한 [ 과징금강화시형평성고려 ] 부당지원행위에대한규제강화는다른법 률과의형평성을고려하여추진되어야함 [ 공공입찰제한은외국계에어부지리 ] 대기업참여가배제된영역을우 리나라중소기업보다외국계대기업이차지할우려증가 정부기관급식,MRO 등의분야에대기업참여가제한된후, 미국계 오피스디포 (MRO), 아라마크 ( 급식 ) 등이시장을차지 * LED 조명과문구용품의경우 GE, 오스람, 3M 등이장악하고있음 인천공항면세점사업자선정에대기업면세점의입찰을제한하면 중소기업면세점보다는자금여력이풍부한 DFS 갤러리아등외국계 진입우려 ( 조선,10/25) 6. 채무보증제한기업집단기업의국내계열사담보제공금지 [ 실효성없음 ] 현행법상상호출자및채무보증제한기업집단으로지정되는 경우국내계열사의채무보증을금지하고있어개정이유가불분명 현재자산 5 조원이상의 63 개상호출자제한기업집단은동시에채무 보증제한기업집단으로국내계열사의채무보증이이미금지되고 있음 - 66 -