탈냉전기폴란드와우크라이나의 대외안보전략연구 통일한국에대한함의 홍현익지음
차례 Ⅰ. 연구목적과방법 _5 Ⅱ. 폴란드 : 친서구경로 (NATO 가입 )_9 1. 대외안보전략결정의구조적배경 2. 대외안보전략결정과정 : NATO 가입선택 Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이균형모색 _29 1. 대외안보전략결정의구조적배경 2. 대외안보전략결정과정 Ⅳ. 통일한국국가안보전략에대한함의 _62 1. 지정학적여건을고려해야함 2. 역사적경험에따른국민감정과지도자들의전략적안목이안보전략방향을결정함 3. 미국과중국의태도와정책이통일한국의안보전략에큰영향을미칠것임 4. 통일한국의안보전략 : 어설픈이이제이나균형정책보다한 미동맹과한 중우호관계병행유지 발전 5. 친미일변도외교는해답이아님 6. 적극적인균형정책이합리적 7. 한 미동맹유지에대한한국정부의확고한입장이필요 8. 한 미동맹의필요성에대한한국국민의우호적인여론조성 9. 평화통일을위해북핵문제의합리적인해결필요 : 핵을포기한우크라이나의실패와북핵문제
10. 예상되는중국및러시아의반발에적절하게대응 11. 통일과정에서중국의협력확보 12. 동맹유지에대한미국의적극적인태도확보 13. 일본과의영토갈등해소필요 참고문헌 _81 요약문 _85
탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구 통일한국에대한함의 1) Ⅰ. 연구목적과방법 본논문은통일한국의합리적인대외전략기조를탐구하는작업의일환이다. 특히통일한국은이웃강대국인중국과동맹국인미국사이에서생존과번영을추구하게될것이다. 따라서동북아시아에서통일한국처럼브레진스키가제시한강대한두세력사이에위치한전략적 축 (pivot) 이거나완충지대에해당하는국가들 2) 의안보정책에서교훈을찾으려한다. 이런취지하에서소비에트체제의해체에따른탈냉전시대에새롭게주권독립을얻게된동유럽국가들이새로운안보환경및지정학적여건하에서선택한대외전략결정에영향을미친 요인 (factors) 과정 1) 본논문은저자가참여한 2012 년통일부남북공동체기반조성 2 차년사업의결과보고서인유호열 ( 외 ), 통일한국대전략연구 : 동유럽체제전환과국가통합경험을바탕으로 ( 세종재단세종연구소, 코리아정책연구원, 2012 년 12 월 ) 의일부로필자와한신대백준기교수가공동으로집필한 국제관계분야 (pp. 236-326) 를바탕으로작성된것임을밝힌다. 그주제와연구결과가한국의미래국가안보전략에주는다양한함의와교훈이매우중요한데비해한국사회에널리알려지지않았기때문에, 독창성부분에서의일부희생을감수하고헝가리, 체코, 벨로루스에대한분석을빼고목차를세분하는등논문체제를더치밀하게재구성한뒤, 새로운많은자료를동원하여수정 증보재집필하여발표하는것이다. 특히우크라이나부분은백준기교수가작성하였는데, 필자가수집한자료를추가로동원하여재편성 수정 증보하여작성하였다. 2) 브레진스키는유라시아대륙에서의세력균형에중심적인역할을수행하는 지정학적축 으로우크라이나, 아제르바이잔, 한국, 터키, 이란등다섯나라를꼽았다. Zbigniew Brzezinski, The Grand Chessboard: American Primacy and Its Geostrategic Imperatives (NY: Basic Books, 1997), pp. 31, 40-41 & 46-47. Ⅰ. 연구목적과방법 I 5
책결정과정 (process) 을분석하고이것이통일한국의대외전략에주는교훈과정책적함의를도출하고자한다. 이를위해소련붕괴후소련의영향권에서탈피하여새롭게재탄생한국가들중에서, 인구나국력면에서중견국가에속하며, 지정학적으로강대국사이에서중요한전략적위치를차지하는등, 통일한국과전략적유사성이큰폴란드와우크라이나를선정하여탈냉전시대체제전환기대외안보전략을분석하고자한다. 한반도정전체제에서평화체제로의전환과정이나한반도통합프로세스가작동하는과정, 그리고궁극적으로통일이달성되는미래시점에서불가피하게고려해야하는대외안보전략과주변강대국들과의동맹의재조정이나재편성에있어서소련해체후폴란드와우크라이나가국가안보문제를고민하고동맹을재편하는경험은우리에게유익한많은함의와교훈을줄것으로예상된다. 폴란드는소비에트해체과정에서바르샤바조약기구도해체되어안보적공백상황에처하자신속하게북대서양조약기구 (NATO) 가입을선택하여결국 1999년뜻을이루고 NATO의적극적인회원국이되는전략적전환을추진하였다. 우크라이나는 NATO 가입을결정하기도했으나러시아의강력한반발과이를고려한기존 NATO 회원국들의망설임으로인해때를놓쳤고, 야누코비치 (Victor Yanukovich) 정부가러시아와의우호관계를중시하는정책을추진하다대중봉기로축출되자크림반도가러시아에편입되고러시아의후원하에동부지역서내전이진행되자새로들어선정부는 NATO 가입을추진하고있다. 특히우크라이나는냉전시기에핵무기를보유하였고, 탈냉전과정에서미국의 넌-루가 (Nunn-Lugar) 협력적위협감축프로그램 (CTR: Cooperative Threat Reduction) 등의실행으로약 16억달러에달하는예산을집행하여핵무기를해체또는포기하였다는점에서남북한관계정상화와통합과정에서북핵문제의처리에대한정책적함의를얻을수있다는연구의적실성이있다. 그뿐아니 6 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
라, 보다궁극적으로는한반도통합프로세스가작동하는미래적시점에, 한반도평화체제로의이행에서불가피하게고려해야하는주변강대국들과의동맹관계재조정이나재편성에있어서우크라이나의경험은상당한함의를줄것이다. 따라서대외전략에서폴란드와우크라이나의체제전환전략을 미국 ( 서구 ) 요인 (America factor) 과 러시아요인 (Russia factor) 을중심으로 NATO 가입대러시아와의안보협력 간의갈등구조로파악하여통일한국의사례에어떤요인이어떻게영향을미칠지를예상해볼것이다. 또한이런분석을통해통일과정이나통일후미 중관계및미 러관계라는동북아질서의틀속에서한국이취해야할안보전략을도출하는데주는함의와교훈을제시할것이다. 연구목적을달성하기위해 3국의외교안보정책의분석방법은동유럽의체제전환국가들이나토가입결정을중심으로한주요외교안보전략과정책을결정하는과정과결정행위를분석하기위하여러셑과스타가제시한외교정책결정의 6개분석수준의틀을원용할것이다. 6개분석수준이란한나라의최고위결정자들이주요외교정책을결정함에있어서영향을미치는국가의 안 과 밖 양측의모든주요변수들을 6개수준으로각각분석하여종합함으로써특정결정에관해주요한영향을미친변수가무엇이었고그작동과정은어떠한지등을밝히는것이다. 이 6 개분석수준을정책결정자를기준으로 밖 에서부터 안 으로정리하면세계체제, 국제관계 ( 관련국의정책등 ), 사회의특성 ( 국가규모, 빈부등 ), 정부구조, 정책결정자의역할, 개별정책결정자 ( 세계관, 교육, 경험및인지체제등 ) 등이다. 이러한 6개수준의변수들이특정정책을결정하는절차와영향력작동구조및과정은다음 < 표 1> 로설명할수있다. 3) 3) Bruce Russett & Harvey Starr. World Politics: the Menu for Choice, 3rd ed. (N.Y.: W.H. Freeman and Co., 1985), p. 196. Ⅰ. 연구목적과방법 I 7
< 표 1> 대외정책결정에영향을주는제반변수들의작동구조 이러한 6개수준의변수들을폴란드와우크라이나의정책결정구조의특성을고려하여분석하면이두나라의최고정책결정자들이어떤구도와과정을통해어떤변수에의해어떠한영향을어느정도로받아결국나토가입또는균형정책등을결정했는지를파악할수있을것이다. 그러나본고는외교정책결정과정보다는통일한국의대외전략방안을마련하는데폴란드와우크라이나의사례가주는전략적교훈과함의를구하는것이주목적이므로 6개수준의변수를크게구조적변수와정책결정자의인식적변수로나누어분석한뒤, 동태적인정책결정과정들을살펴보고자한다. 즉구조적변수로서각국의국내외안보여건과세력균형을포함한현실정치론의관점에서설정된전략목표, 그리고안보전략대안들을살펴보고, 인식적변수로주요정책결정자들의안보전략인식을살펴본뒤, 동태적인상황변화에따른행태론적관점에서의정책결정과정을들여다볼것이다. 8 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
Ⅱ. 폴란드 : 친서구경로 (NATO 가입 ) 폴란드는근대역사에서러시아, 오스트리아, 프러시아등주변강대국들에게국토가셋으로나뉘고병합되어 123년간유럽정치지도에서사라지는비운의시절을겪었으며 2차대전에서는나치에게점령당하고또다시소련군에의해유린당했다. 또한 2차대전이후에는사실상소련의위성국으로서공산독재와소련의간섭에시달렸다. 이런역사적경험으로인해폴란드에는저항적인민족정체성이형성되었고, 4) 이미 1980년대초부터공산독재정권에저항하는자유노조운동이발생하였으며, 그결과 1989년원탁회의를거쳐총선이치러졌다. 공산당의야루젤스키장군이대통령으로선출되고자유노조출신의마조비에츠키가총리로선임되면서민주화과정이평화적으로이루어졌다. 이후폴란드는민주화된독일보다사회주의국가소비에트연방과그중심세력인러시아를사실상의가상적국으로간주했으므로일단소련이해체되기를도모했다. 또한 1991말소련이해체된이후에는러시아와의우호관계형성을모색하면서러시아의안보위협을경계하여 NATO 가입을모색하는양면정책을펼쳤고마침내 1999년에 NATO, 2004년에는 EU에가입하면서서유럽의일원으로복귀하였다. 스탈린이 2차대전을기해폴란드동부지역을소련 ( 우크라이나 ) 에병합하면서그주민들을독일동부지역에서떼어낸지역으로내몰았는데, 50여년만에나타난그결과는전략적의미에서폴란드를독일및서구진영에편입시키는결과를낳은것이다. 5) 4) George Sanford, Overcoming the Burden of History in Polish Foreign Policy, The Journal of Communist Studies and Transition Politics, 19-3 (2003), p. 178. 5) Mitchell A. Orenstein, Poland: From Tragedy to Triumph, Foreign Affairs, 93-1 (Jan./Feb. 2014), p. 24. Ⅱ. 폴란드 : 친서구경로 (NATO 가입 ) I 9
본장에서는체제전환과정에서폴란드가어떠한대외전략환경과목 표및대안을가졌고어떠한전략인식과정책결정과정을거쳐 친서구 경로 를선택하였는지를분석 검토해본다. 1. 대외안보전략결정의구조적배경 1) 체제전환시폴란드의안보여건지정학적으로폴란드는러시아와독일이라는강대국사이에위치한데다대평원지대이기때문에수백년이상이웃강대국들에게시달려왔다. 18세기대공국이었던폴란드는러시아, 프러시아 ( 독일의전신 ), 오스트리아에의해세차례에걸친영토분할을겪고국토가세조각으로해체되어각각세강대국에게지배를받게된 1795년부터 1918년까지 123년간지도에서사라졌었다. 또한 2차대전후에는 40여년간소련의피보호국이되었다. 폴란드국민은 1989년이돼서야자유와실질적인주권을회복했지만국가안보는보장되지않았다. 공산권의붕괴로폴란드는소련의그늘에서는벗어났으나역설적으로국가안보와안정성은오히려취약해졌다. 이런맥락에서보면폴란드에게 1990년대는국가안보의튼튼한기반을확보하기위해집중적인연구와노력을기울인시기로볼수있다. 특히폴란드를비롯한동구국가들이소련의질곡에서벗어났지만 1990 년대초서구국가들은동구의전환에대해일정한거리를유지했다. 소련이아직존재하였고소련군이중부및동부유럽에여전히배치되어있었기때문이다. 폴란드로서도소련이군사적인위협을행사하지는않았지만동독등에소련군이여전히주둔하고있었기때문에서구에의편입시도는제한될수밖에없었다. 6) 더구나폴란드의영토를분할했던 6) Kinga Archutowska, Enjeux de sécurité et problématique centre-périphérie. Le 10 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
당사국이자 19 세기중반통일을달성한이후계속해서대규모전쟁을야 기한접경국독일이또다시통일을이루었기때문에, 폴란드는소련으로 부터해방을얻었지만그렇다고바로독일에의존할수도없었다. 2) 안보전략목표 1989년체제전환기폴란드엘리트들에게는두가지사항에대한국민적합의가있었다. 먼저국내체제를민주주의적시장경제 ( 자본주의 ) 로전환해국민의이익을수호 증진하기위한공화정형태의시민적 영토적틀을창출하는것이었다. 또한외교정책을이념이아니라다시국가와국민의이익증진을위해추진하며유럽의다양한제도에재편입되는것이었다. 7) 이런맥락에서 1990년대폴란드의정치지도자들은자신들이서구를지향한다는것을과시하기위해동유럽의경계를동쪽으로이동시키려고안간힘을썼다. 8) 특히소련이해체과정에접어들면서여타동구국가들처럼폴란드도소련의질곡으로부터벗어나자유와주권을되찾았지만, 새로운유럽의지정학적여건하에서국가안보와국방을확보해야하는새로운도전에직면했다. 따라서폴란드인들에게 1990년대는국가안보의새롭고확고한국가안보기반을수립해야하는시기였다. 이런맥락에서폴란드가달성하려는대외전략목표는이웃강대국들의간섭에서벗어나완전한주 rôle des acteurs polonais à la sortie de Guerre Froide 1989-1999, Patrick Renaud et les autres (Sous la direction de), Ouest-Est: dynamiques centre-périphérie entre lea deux moitié du continent: des regards interdisciplinaires (L Harmattan, 2009), pp. 27-28. 당시폴란드와소련 ( 러시아 ) 과의관계는안정성과예측성을갖기어려웠고, 양국은러시아내폴란드소수인종보호, 약탈된재산회수, 카틴숲대학살등양국역사에서벌어진참혹한사건규명등어려운주요현안들을해결하는과제를짊어졌다. op.cit., p. 28. 7) George Sanford, pp. 178-179. 8) Peter Vermeersch, Contesting Europe: Strategies and legacies in Polish political competition, Europe-Asia studies, 62-3(2010) p. 511. Ⅱ. 폴란드 : 친서구경로 (NATO 가입 ) I 11
권을보장하고, 회색지대 에서벗어나며, 국제무대에서위상을강화하는것이었다. 이를달성하기위해서는물론전방위협력정책이요망되었다. 서유럽및미국과정치 경제 문화관계를강화하고, 정치적 군사적 경제적성격의서구조직에가입하여, 러시아와의관계를정상화할뿐아니라양자적 다자적관계를발전시키는것이필요했다. 9) 실제 1989년에서 1993년외무장관을맡은스쿠비셰프스키 (Krzysztof Skubiszewski) 는유럽으로귀환하기위해유럽제도로통합되는것을최우선정책으로삼았고, 그다음으로구소련공화국인동부국경인접국들의독립과영토보존을도모하여완충지대를형성하려하였으며, 끝으로동부국경인접국에남아있는폴란드인소수자의권익옹호를추구했다. 10) 3) 폴란드의안보전략대안이러한전략목표를달성하기위하여폴란드가취할수있는대외안보전략대안은대체로다음다섯가지로분류되었다. 11) 문제는이들대안들은서로상충하기까지하므로동시에모두취할수가없으므로정치적선택과결정이필요하다는데있었다. (1) 소련 ( 러시아 ) 과의협력에기반한안보구공산당정치엘리트들의주장으로특히소련이해체되기전까지제기된대안이다. 특히 1991년 7월 1일바르샤바조약기구가해체되기전까지는이집단동맹에가입한상태를계속유지하자는주장이었다. 이들에따르면비록소련이약화되었지만군사력은아직강건하므로새로운지정학적상황에서도계속소련 ( 러시아 ) 과의우호관계를맺으면서국가안 9) Kinga Archutowska, p. 28. 10) 이종훈, 폴란드의동유럽연방안에대한역사적검토와현재적의미, 동유럽, 제 1 권제 1 호 (2010 여름 ), P. 70. 11) Kinga Archutowska, pp. 30-31. 12 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
보를유지할수있다는것이다. 그러나소련이해체된후에는러시아와의동맹을맺자는것은극소수의주장이되었다. (2) 중립국화 유럽의중앙에서의군사적중립성 을취하는것이최상의해결책이라는주장이다. 중부유럽은 NATO와소련사이의 완충지대 이므로동서진영간중재자역할을하면서국가안보를유지하자는방안이다. 그렇지만폴란드는영토는넓은반면대평원지역이어서이웃나라들로부터방호할천연지형을갖지못했을뿐아니라국력이약해독립적이고수동적인중립화를취하기어렵다는것이중론이었다. 즉폴란드는아이슬란드나, 스위스, 스칸디나비아국가들과는다르다는것이다. 12) (3) 유럽안보협력회의 (CSCE) 에기반한국가안보폴란드외교가유럽안보구축을위해유럽안보협력회의 (CSCE: Conference on Security and Cooperation in Europe) 가더중요한역할을해야한다고강조한데서추정되듯이폴란드의국가안보를위해 CSCE(1995 년상설기구인 OSCE가됨 ) 의역할을기대하는모습도보였다. 그러나 CSCE 는군사력동원에는한계를보여폴란드의국가안보를보장하기에는충분한대안이될수없었다. (4) 유럽안보구조에가입유럽안보구조로서유럽동맹 (WEU: West European Union) 이나마스트리흐트조약 (treaty of Maastricht) 이후의유럽공동안보 (PESC: la Politique européenne de sécurité commune) 에의존하는방안이다. 그러나소련 ( 러시아 ) 의직접적인위협이있을때이를억지하고방어하기에충분하지않을가능성을배제하기어려웠다. 12) Ronald D. Asmus and Thomas S. Szayna, Polish national security thinking in a changing Europe: a conference report (RAND, 1991), p. 32. Ⅱ. 폴란드 : 친서구경로 (NATO 가입 ) I 13
(5) NATO 가입가장강력한동맹인 NATO에가입하여이에의존하는것이다. 특히폴란드의국방장관을역임한오니스케비츠 (Janusz Onyszkiewicz) 가 1996년 5월국제회의에서설파했듯이영국, 프랑스나독일같은나라들과달리 NATO는유럽안보정책을갖고있으므로, 폴란드같이러시아및독일등강대국경쟁에시달려온나라로서는 NATO야말로군사적이고정치적인동맹조직으로서폴란드와유럽에안정과안보를보장해준다 13) 고생각할수있었다. 단지소련이건재한상태였던 1990년에미군을폴란드에주둔시키는것은생각할수도없었다. 14) 폴란드의 NATO 가입이대안이될수있었던것은소련이해체되고그후계자인러시아가혼란과국력약화를경험하게되었기때문에가능했다고볼수있다. 2. 대외안보전략결정과정 : NATO 가입선택 1) 주요정치엘리트의안보전략인식폴란드국민들은역사적으로러시아의침탈과지배에시달려왔기때문에반러감정이보편화되어있어자연스럽게러시아를주적 ( 主敵 ) 으로인식하였다. 서쪽의독일역시폴란드분할에가담했고여러차례폴란드를침략했던안보위협국이지만 1960년대말빌리브란트 (Willy Brandt) 의동방정책이후폴란드와국경불가침을인정했고 EU의주도국이며 NATO회원국이기때문에 NATO 가입결정에큰어려움을겪지않았다. 15) 13) Sarah Meiklejohn Terry, Poland s foreign policy since 1989: the challenges of independence, Communist and Post-Communist Studies, 33-2(2000), p. 30. 14) Ronald D. Asmus, and Thomas S. Szayna, p. 33. 15) 오히려기존의 NATO 회원국들이권력정치면에서러시아와의정면대립을우려하여폴란드의가입을허용하는데소극적이었다. 14 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
주요정치엘리트들의인식도이런맥락에서형성되었다. 폴란드엘리트들은이념적으로우파성향의정치인은물론이고구공산당이 1990년 1월자진해산하고그를계승하여탄생한폴란드사회민주당 (SDRP) 과그후속정당인민주좌파연합 (SLD) 도 NATO 및 EU 가입을적극적으로지지했다. 비중있는정치인중어느누구도유로-대서양협력에반대하여중립이나러시아와의동맹을주창하지는않았다. 16) 특히이들엘리트들은 NATO 가입뿐아니라 EU 가입도폴란드의독립을보장해줄것이라고간주했다. 17) 전술했듯이민주주의적자본주의체제로전환하여서유럽의산업생산고의격차를해소하기위한근대화와유럽으로의편입은폴란드정치엘리트들의공통합의사항이었다. 특히유럽으로의제도적통합은유럽회의와 OECD 가입을거쳐 EU와 NATO 가입을의미했다. 18) 먼저민주주의로의체제전환초기집권했던올쉐프스키 (Jan Olszewski, 1991-1992 재임 ) 총리와수호츠카 (Hanna Suchocka, 1992-1993 재임 ) 총리는반러시아정서의우파민족주의자였으므로이념적, 성향적으로서방과의연합을추구했고이는소련및러시아로부터의우크라이나의독립과폴란드- 우크라이나간긴밀한관계구축노력으로잘나타났다. 19) 예를들어 1992년 5월체결된폴란드- 우크라이나선린우호조약은국경선불변원칙을재확인하고양국간문제를오직평화적으로만해결할것임을약속하며, 소수민족에게광범위한권한을부여하는등과거사문제를극복하겠다는의지를과시하였다. 특히주목할점은폴란드가우크라이나에게서구로통하는문을활짝열어놓았다는것인데, 이는다분히폴란드정치지도자들의러시아에대한반감에기인한것이었다. 러시아 16) George Sanford, p. 183. 17) Peter Vermeersch, p. 511. 18) George Sanford, pp. 181-182. 19) 김용덕, 폴란드 - 우크라이나전략동반자관계연구 ; 1990 년부터 2001 년까지를중심으로, 동유럽, 제 1 권 1 호 (2010 년여름 ), p. 112. Ⅱ. 폴란드 : 친서구경로 (NATO 가입 ) I 15
가폴란드와의과거사청산요구를경시하고협력을거부하자이런정서는더욱강해졌다. 20) 특히외교 안보전략면에서도폴란드는우크라이나를경제적 군사적으로 EU나 NATO로끌어들여만일의경우소련의후예로서러시아가제국주의적팽창성향을보일경우경제적 안보적완충국으로활용하려는의도를가졌다고평가할수있다. 그러나폴란드안보전략의 친서구경로 채택이단순히이념적틀속에서결정된것이아니라폴란드의문화와역사에서비롯된일반대중들의선호를간파한강력한좌익정당도이를지지한데서비롯되었다는점이한국의미래전략을수립하는데중요한함의를준다. 21) 1990년대초의두여론조사는폴란드대중의안보위협인식에서심각한변화가일어났음을보여준다. 1990년 6월조사에는일반폴란드사람들이외부의가장큰위협으로 32% 가독일을꼽았고오직 5% 만러시아를지목했는데, 1993년 10월조사에서는 5% 만이독일을두려워하고 31% 가러시아를위협으로지적했다. 22) 이에따라좌파진영에서도정치적이해관계에서 NATO 가입을지지했음을알수있다. 이요인이중요한이유는폴란드사회민주당 (SDRP) 과민주좌파연합 (SLD) 이 1990년대전반에걸쳐가장성공한정당이었고특히 1993년과 2001년에는집권정당이었기때문이다. 민주좌파연합은서유럽의법과사회적기준을채택하고서유럽에편입될것을공개적으로지지한친서유럽정당으로간주된다. 구공산당에서장관을지내고폴란드사회민주당의초대의장이었으며 1995년과 2005년에대통령에당선된알렉산더크바스니예프스키 (Aleksander Kwasniewski) 가대표적인주요정치인인 20) 김용덕, p. 112. 21) Karolina Zioto, From internationalism to the European Union: An ideological change in the Polish post-communist party?, Communist and Post-Communist Studies, 42-2(2009), pp. 253-264. 22) Marek Garztecki, Poland s Western Dilemma, The World Today, 50-4(Apr. 1994), p. 74. 16 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
데, 그가 1995년에대통령에당선된주요원인중하나가그의친유럽성향이었다. 23) 1993년에서 1995년사이에국회의장이었고이후 1996년까지총리를지낸올렉시 (Jozef Oleksy), 그리고민주좌파연합의의장이었고 2001년에서 2004년까지총리를지내폴란드의 EU 가입문서에서명한밀러 (Leszek Miller) 역시구공산당출신인사이다. 사회민주당과민주좌파연합지도자들은구공산당을탈피하여국민들의지지를받기위하여친서유럽성향을채택하였고, 서유럽국가들의사회민주주의정당의정체성을지향하였다. 폴란드가서유럽구조와긴밀히연결된나라라는개념은이미 1990년사회민주당창당대회의공식선언문에 우리는 공동의유럽의집 을건설하는구상을지지한다 는데서나타났다. 단지소련과의갈등을피하기위해 대륙에서의어느정치구조도소련의참여없이구축될수는없다 고보완되었을뿐이다. 또한창당대회에서채택된문서에는 유럽안보협력기구 (OSCE: Organization for Security and Cooperation in Europe) 과정의주도권을행사하고바르샤바에유럽협력회의 (CSCE) 를설치하자는정부의제안을지지한다 고밝혀친유럽성향을분명히했다. 크바스니예프스키가 1995년에바웬사 (Lech Walesa, 1990-1995 재임 ) 를꺾고대통령에당선된것도국민들이그의친유럽성향을지지했기때문이라고평가된다. 물론 1990년대전반에걸쳐폴란드에서성공적인정치행위자들은유럽통합을지지했고가능한빨리 EU 회원국이되겠다고주장했으며, 1995년대선기간중크바스니예프스키와바웬사그리고카찐스키 (Lech Kaczynski) 모두 EU 가입을주요외교정책목표로주장했다. 24) 더구나 1997년사회민주당 3차전당대회에서 EU 가입이폴란드외교정책의우선적인정책으로승격되었다. 올렉시가폴란드가 EU에가입한 23) Karolina Zioto, p. 260. 24) Peter Vermeersch, p. 510. Ⅱ. 폴란드 : 친서구경로 (NATO 가입 ) I 17
것은항상친서방적이고친유럽적인폴란드의역사와문화의연속선차원에서평가돼야한다고지적한것처럼사회민주당과민주좌파연합이적극적인친유럽정책을채택하고펼친것은 1989년이후폴란드에서친서방적인이념과정치성향이미래를위한성공전략이라는필요성뿐아니라당의추가적인신뢰성을획득하는방법이기도했다. 특히 1990년대는유럽전역에서사회민주주의가정치적성공을거두는시기였으므로 1990년대말민주좌파연합은유럽과폴란드에서존재하는생각들이유사하다고강조하였고, 이는자연스럽게민주좌파연합의친EU 정책을강화하는것으로이어졌다. 2004년크바스니예프스키는 단순히말해오늘날폴란드에게 EU 가입보다중요한것은없다 고말하기까지했다. 2) 국제요인과정책결정과정 1989년 6월총선에서자유노조가승리하고 11월베를린장벽이붕괴되면서폴란드는소련의통제에서상당한자율성을확보하여본격적인민주화과정으로접어들었다. 야루젤스키장군이대통령으로선출되었고자유노조출신의마조비에스키가총리로지명되었다. 물론마조비에스키는서구유럽과의연대를강화하는대외전략비전을갖고있었지만폴란드가곧바로이런방향의대외정책을추진하기는어려웠다. 전술했듯이당시폴란드가선택할수있는대외전략대안으로는친소련 ( 러시아 ) 노선, 중립노선, 유럽안보협력회의 (CSCE) 같은전유럽안보체제에의존, 서유럽동맹 (WEU) 이나 NATO 가입등이있었다. 그러나폴란드가어느한가지대안을바로선택하기는매우어려운국제적여건과제약이존재했다. 물론폴란드정치엘리트들은 EU와 NATO에가입하는등서유럽편입을지향했지만그길로가려면여러난관을슬기롭게극복해야만했다. 폴란드의해결책은미국과의관계를발전시키고 NATO의유럽회원국 18 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
들의지지를획득하며러시아와의우호관계를모색하는삼중궤도동시병행정책을체계적이고적극적으로추진하는것이었다. 25) 이러한전방위외교를통해폴란드는대체로 4단계를거쳐 1999년마침내 NATO에가입했다. (1) 1989-1992 년 : 시기상조의낙관이시기에폴란드는국가주권을확립하고독일통일과정에서국경과국가이익을수호하며, 소련해체과정에서러시아와여타구소련공화국들과의균형을유지하는이중궤도 (dual track) 외교정책을통해소련의통제로부터벗어나는과제를지향했다. 26) 체제전환초창기폴란드의외교는외무장관스쿠비셰프스키 (Krzysztof Skubiszewski) 가주도했는데, 그가세운세가지목표는정치엘리트와국민여론모두의지지를받았다. 27) 첫째, 폴란드의독립과주권을안전한반석위에재수립한다. 둘째, EU와연합하고독일, 프랑스, 영국등유럽의주요국가들과긴밀한관계를발전시켜유럽에복귀한다. 셋째, 소련붕괴전까지는이중궤도정책을구사하지만우선적으로서구를지향한다. 우크라이나및발트국가들과는반러로인한분규에얽히지않도록유의한다. EU와 NATO 가입이라는큰목표를협상하면서비셰그라드그룹 (Visegrad Group) 이나여타이웃나라들과의관계는 2차적이고과도기적인조정이가능한수준에둔다. 28) 우선폴란드는통일독일이오데르- 나이세국경선을인정할지불확실했으므로영토의보장자로서소련군의주둔을묵과해야했다. 또한아직건재한소련과의우호관계유지도필요했다. 따라서당시폴란드는조 25) Kinga Archutowska, p. 33 & p. 35. 26) George Sanford, p. 194. 27) 스쿠비셰프스키는폴란드외교의초당파적협력과지속성의전통을수립했고이는그후임자들에의해서도계승되었다. George Sanford, p. 193. 28) George Sanford, pp. 182-183. Ⅱ. 폴란드 : 친서구경로 (NATO 가입 ) I 19
심스러운대러외교를취했다. 이런맥락에서폴란드는 1990년가을부터이중궤도정책을펼쳤다. 소련이해체되기전부터폴란드는러시아와독립을추구하는각공화국들을별도의라인으로나누어별개로취급했다. 예를들어 1990년 10월 13일우크라이나가아직독립을달성하지못한상황에서폴란드의스쿠비셰프스키외무장관이키에프를방문해상호영토존중을약속하는폴란드- 우크라이나관계발전 증진협정을조인했다. 29) 독일과의관계개선이선택을쉽게해주었다. 폴란드와독일은 1990 년 11월 14일바르샤바에서오데르- 나이세선을확인하는조약을체결하였고 30) 이후폴란드는더적극적으로독일에접근하였다. 그결과 1991 년 6월 17일본에서양국은선린우호협력조약을체결하였다. 이후폴란드의독일에대한태도가 서독은슬라브인접국을말살시키려는튜튼국가로부터서방민주동맹의너그러운국가 로변했다. 이는폴란드가처음으로자국내에독일소수민족이존재함을인정하고독일인의정체성유지와보장을위해여러권리를인정하며허용한데서잘드러났다. 31) 이후독일은폴란드의 NATO 가입주선을위해적극적인노력을기울였다. 32) 또한독-폴화해에프랑스도가담하여바이마르삼각연합을형성하여향후폴란드가 NATO 와 EU에가입하는것을독일과프랑스가후원하게되었다. 33) 1991년 8월소련에서고르바초프에대한쿠데타가불발한사건도또다른큰변화였다. 소련내부문제가심각해지자소련과의관계에대한 29) 김용덕, pp. 107-108. 30) Kinga Archutowska, p. 29. 31) 이규영, 통일이후독일의대중부유럽외교연구 : 폴란드를중심으로, 한 독사회과학논총, 제 12 권제 2 호 (2011 년겨울 ), p. 41. 32) Andrew A. Michta (Ed.). America s New Allies: Poland, Hungary, and the Czech Republic in NATO (Univ. of Washington Press, 1999), p. 44. 33) George Sanford, pp. 183-184. 20 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
고려의중요성도줄어들었다. 그러나폴란드가바로대외전략방향을급히변경하는선택을하지는않았다. 폴란드는먼저 이중노선정책 에따라우크라이나가독립을위한국민투표실시를결정한직후인 8월 30일과그다음날각각상원과하원이우크라이나독립지지법안을채택했다. 34) 또한폴란드는지정학적으로인접한중부유럽국가들과의연대를모색했다. 먼저 1990년체코슬로바키아의가입으로 4국 (Quadragonale: 헝가리, 오스트리아, 이탈리아, 유고슬라비아 ) 에서 5국 (Pentagonale) 이된외교협력체에 1991년에가입하여 6국외교협력체 (Hexagonale) 의회원국이되었다. 또한바웬사대통령은체코슬로바키아의하벨대통령및헝가리의안탈총리와함께 3국간비셰그라드그룹 (Visegrad Group) 을창설하여상호경제협력을강화하고바르샤바조약기구해체를위한협력을도모했다. 35) 한편스쿠비셰프스키외무장관은 1990년 3월 21일 NATO를방문하여폴란드와 NATO간공식관계를시작했다. 36) NATO는 1990년 7월런던정상회담에서폴란드등동구의바르샤바조약기구회원국들에게우호적인관계를맺자고제안했고 1991년에는중 동구국가들과의협의증진용의를표명했지만공식적인유대관계를맺는것은거절했다. 여전히소련을의식하고있었고중유럽의안보를책임지지는않겠다는태도였다. 37) 1991년말마침내소비에트연방이해체의마지막단계에처하자폴란드는우크라이나등구소련공화국들과의적극적인화해정책을펼치고 34) 김용덕, p. 108. 35) 3 국간에미묘한이해관계의차이가존재했다. 먼저헝가리와체코슬로바키아의지도자들은비셰그라드그룹이자국의유럽편입에장애가되지않을가를우려했다. 또한양국은독일통일로발생할수있는폴란드와독일간영토문제에얽히지않기를바랬다. Kinga Archutowska, p. 31. 36) Kinga Archutowska, p. 33. 37) Sarah Meiklejohn Terry, pp. 13-14. Ⅱ. 폴란드 : 친서구경로 (NATO 가입 ) I 21
지역협력정책을통해지역국가들과의연대를강화해가는한편러시아와도친선유지의사를분명히하면서 NATO 가입을모색하는전방위외교를펼쳤다. 먼저 1991년 12월 1일국민투표로우크라이나독립찬성이 80% 이상의지지를얻었다고선포되자폴란드는불과 4시간만에우크라이나독립을인정한다고발표했다. 38) 1992년 5월 6일바웬사대통령은체코의하벨대통령및헝가리의안탈총리와함께폴란드, 체코, 헝가리 3국의목표는 NATO의정회원가입이라고선언했다. 39) 이어서바웬사는바티칸을방문하고바르샤바에서우크라이나의크라프추크대통령을접견하여 5월 18일양국국경이최종적이고영원한성격을가졌다고선언하는폴란드- 우크라이나선린우호협력조약에서명한뒤, 40) 러시아를방문하여 5월 22일폴란드- 러시아선린우호협력조약에서명했다. 41) 또한폴란드는 6국외교협력체에구유고슬라비아구성공화국들을가입시켜확대재탄생한중부유럽이니셔티브 (CEI : Central European Initiative) 에우크라이나의가입을적극지지했다. 1992년 7월빈에서열린 CEI 창설국외무장관회의에서스쿠비쉐프스키외무장관은이를제창하여우크라이나는이후이회의체에비공식적으로참여했다. 42) 1992년 11월바웬사대통령은대통령국가안보실이기안하고수호츠카정부가채택한국가안 38) 김용덕, pp. 107-110. 39) Ferenc Almasi, Pal Kadar. The role of Hungary in NATO, as a political and military alliance, with special regard to the relation of the National Security Strategy to NATO membership, AARMS, 4-2(2005), p. 262. 40) p. 214. 이조약으로양국은상호간에무력불사용을다짐하였다. 우크라이나의한신문은이조약으로역사적으로앙숙관계였던양국은 상호협력의황금시대 를열었다고표현했다. Andrej Kreutz, Polish-Ukrainian Dilemmas: A Difficult Partnership, Canadian Slavonic Papers, 39-1/2(Mar.-Jun. 1997), p. 214. 41) 김용덕, pp. 110-111. 42) 1996 년 5 월 31 일우크라이나는벨로루시, 루마니아, 불가리아, 알바니아와함께 CEI 의정식회원이되었고그다음달쿠츠마대통령은폴란드에서열린중동부유럽정상회의에참석했다. 김용덕, p. 115 & p. 124. 22 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
보정책문서에서명했는데, 이문서는폴란드의장기목표를나토가입이라고명시했다. 43) 폴란드는더광범위한지역협력틀을만들기위해두가지제안을했다. 먼저안보부문에서중부및동부유럽과유럽지역구소련국가들을포함하는 NATO-bis 또는 NATO-2 구상을내놓았다. 특히 1992년 9월바웬사대통령이직접 제2의 NATO(NATO-2) 를제안했다. 그러나다른중유럽국가들과 NATO회원국들은큰관심을보이지않았다. 경제부분에서도폴란드는 EC-2 경제 NATO-2 로불릴수있는 중부유럽무역구상 을제창하여 1992년 12월비셰그라드그룹 (Visegrad Group) 간중부유럽자유무역협정 (CEFTA: Central European Free Trade Agreement) 을체결했다. (2) 1993년 : 분수령 1993년폴란드외교환경에커다란변화가일어났다. 먼저폴란드의이웃에신생국가들이많아져국제정치가복잡해졌다. 1989년폴란드는오직동독, 소련, 체코슬로바키아세나라와국경을맞댔었다. 그런데 1993년에는접경국이통일독일, 체코, 슬로바키아, 우크라이나, 벨로루시, 리투아니아, 러시아등 7개국으로늘어났다. 44) 특히 1993년에는체코슬로바키아가해체되고보스니아사태가악화되는가운데 EC와 NATO 가동쪽으로확장을시도했지만러시아가이에강하게반발하면서폴란드와우크라이나같은회색지대국가들에대한세력권을주장했다. 폴란드의 NATO 가입열망에대한러시아의경고로양국관계가악화하는가운데국내에서는 9월에구공산당의후예인민주좌파연합 (SLD) 과폴란드농민당간연합이선거에서승리했다. 45) 43) George Sanford, p. 184. 44) Kinga Archutowska, p. 28. 45) Sarah Meiklejohn Terry, p. 17. Ⅱ. 폴란드 : 친서구경로 (NATO 가입 ) I 23
또한러시아의대외정책이강경해졌다. 1992 년 12 월 14 일개혁파인 가이다르총리가퇴진하고보수파인빅토르체르노미르딘으로교체된 후러시아는전략적으로양보할수없는주요관심지역인 근린국가 (near abroad) 에구소련공화국들뿐아니라바르샤바조약기구국가들까지포 함시키려했다. 46) 러시아외무부는 1993 년 1 월 외교정책개념 백서를 출간하여동구를역사적인관심지역으로인식하고있고, 이지역이완충 지대로변해러시아를서구로부터격리시키는것을저지해야하며, 이 지역국가들이 소지역연합 을형성하는것을막아야한다고강조하였 다. 이는비셰그라드그룹이나 CEI 의형성을막아야한다는것을의미하 였다. 같은달옐친의고문인스탄케비치 (Sergei Stankevich) 는우크라이 나를방문해러시아가폴란드와우크라이나의긴밀한안보연대형성에 반대한다고경고했다. 47) 그럼에도불구하고스쿠비셰프스키외무장관은폴란드의회에서서방 정책 (Westpolitik) 의주요노선을발표했다. 1991 년체결한 EU 와의연합 협정을발전시켜 EU 회원국이될것이고, NATO 가입을목표로 NATO 구조인북대서양협력회의 (NACC: North Atlantic Cooperation Council) 와정책을공조할것이며, 독일및프랑스와는동맹은아니더라도총체 적인협력관계를그리고비셰그라드그룹과는지역협력을추구할것임 을분명히했다. 48) 1993 년 8 월러시아외무장관코지레프 (Andrei Kozyrev) 는동구국가들 의 NATO 가입을엄중경고하였다. 코지레프는폴란드, 헝가리, 체코등 NATO 가입을희망하는동구국가들을구소련공화국과같은범주의 근 린국가 로분류하고이들은러시아의이해관계지역을벗어난적이없으 며이들이 NATO 에가입하는것은러시아내반동세력이득세하도록할 46) Sarah Meiklejohn Terry, p. 20. 47) Sarah Meiklejohn Terry, p. 21. 48) George Sanford, p. 194. 24 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
뿐아니라동구지역이완충지대로변형되면언제라도분쇄할수있으므로, 동구지역은러시아와서구를연결하는중립적교량이되어야한다고설파했다. 49) 한편옐친대통령은 8월바르샤바를방문하면서돌연폴란드의 NATO 가입에대한러시아의반대를철회한다는발언을했다. 그러나 2주뒤나토사무총장인뵈르너 (Manfred Woerner) 가옐친대통령이중부유럽의국가들의 NATO 가입에대해반대하지않은것을환영한다고선언하자러시아의입장은급변했다. 특히옐친은의회와의정면대립국면에서군부의지지기필요했는데, 군부가폴란드등중부유럽국가들의 NATO 가입을반대했으므로자신의입장을급선회했다. 단지자신의발언을 180도바꿀수는없다고생각하였는지, 옐친은 10월 1일러시아가회원이되지않는한 NATO의확대를받아들일수없다고선언했다. NATO 의입장에서는러시아에게적당한역할을주면폴란드등동구국가들을포용할수있다고해석할수있었다. 이에따라 NATO는 12월외무장관회담에서러시아의체면을살려주는타협안으로중 동구국가들과의 평화를위한동반자관계 (PfP: Partnership for Peace) 를제안하였다. 50) (3) 1994-1996 년 : 유럽편입대기 1994년 1월 NATO 정상회담에서 PfP가정식으로채택되었고, 폴란드, 헝가리, 체코, 슬로바키아가이를수용했다. 그러나 PfP는사실상이들국가들의 NATO 가입결정을연기시키는목적을갖고있었다. 51) 또한폴란드는 1994년 EU와서유럽동맹 (WEU) 의준회원이되었고, 1996년에는경제협력개발기구 (OECD: Organization for Economic Cooperation and Development) 회원국이되었다. 49) Sarah Meiklejohn Terry, pp. 20-21. 50) Sarah Meiklejohn Terry, p. 19 & pp. 23-24. 51) Kinga Archutowska, p. 34. Ⅱ. 폴란드 : 친서구경로 (NATO 가입 ) I 25
폴란드가 NATO 및 EU 등서구로의편입을노골적으로추진하자러시아는이를방해하기위해동구의안보를위한대안으로 NATO와러시아의공동보장, NATO의군사가아닌정치구조의확대, NATO 대신서유럽동맹 (WEU) 의 예방적확대 등여러가지제안을내놓았다. 이에대해폴란드는러시아가바라는유럽안보협력기구 (OSCE) 등범유럽안보기구의역할확대를인정함으로써러시아의반발을완화하면서 NATO에가입하여 회색지대 에서벗어나려는노력을보였다. 52) 당시폴란드는 NATO 가입을최우선시하는정책을펼쳤기때문에폴란드와긴밀한관계를추구하던우크라이나에서새로선출된쿠츠마대통령까지 1994년 11월 NATO의존속필요와확대에대해공개적으로의문을표시하여, 폴란드는자국의 NATO 가입이우크라이나의국익은물론이고유럽전체의안보에도해가되지않는다고설득해야만했다. 53) 그러나 1994년에서 1995년까지 NATO는러시아와의정면대립을회피하기위해기구확대노력을자제하였다. 오히려 1995년 5월 31일 NATO 외무장관들은러시아의코지레프외무장관을네덜란드에서만나러시아와 PfP를체결하고 NATO와러시아간에정규적인대화를갖는등러시아에게특별한지위를부여할뿐아니라다양한군사협력의길을열어주었다. 전반적으로볼때, 1990년대초반 NATO의유럽회원국들중대다수는독일을제외하고 NATO의확대를반기지않았다. 1995년미국이강력하게추동력을발휘하고나서야유럽국가들이이를받아들였다. 54) 1995년 9월 28일 NATO는신입회원국들의가입조건을제시했고, 1996년 4월 52) Sarah Meiklejohn Terry, p. 31. 53) 김용덕, pp. 117-118. 54) 1997 년마드리드결정이전에폴란드, 체코, 헝가리 3 국의 NATO 가입을지지하는국가는소수였다. Jiri Sedivy, The Puzzle of NATO Enlargement, Contemporary Security Policy, 22-2(Aug. 2001), p. 5. 26 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
폴란드는국제평화에대한소명과 NATO 가입의향을 NATO 확대에대한계획 이라는문서로제출했다. 55) (4) 1997년-: NATO의문지방을넘다러시아의옐친대통령과미국의클린턴대통령이 1996년 7월과 11월에각각재선되고나서 NATO의확대가적극적으로추진되기시작했다. 1997년 5월 27일 NATO와러시아가상호관계, 협력 안보에관한기본협약 (The Founding Act on Mutual Cooperation and Security) 을체결하자동구국가들의행보가가벼워졌다. 같은날폴란드, 발트국가들, 우크라이나가에스토니아탈린에서첫지역정상회담을개최하여상기협약을환영하고안보목표와전략의제를공유하고있음을과시했다. 발트와우크라이나는폴란드의 NATO 가입열망을지지했고, 우크라이나와폴란드는발트국가들이 NATO를포함한어떤안보구조에가입을열망하든이를지지한다고선언했다. 56) 뒤이어 1997년 7월마드리드 NATO 정상회담은폴란드를 NATO 확대대상국으로선정하고협상개시를권유하였다. 사전협상은 10월말에신속히끝났고, 12월에는폴란드, 헝가리, 체코등세나라의후보국들과 가입의정서 가체결되었다. 57) 가입협상이신속하게완료되어러시아는 NATO확대가불가피하다고양보할수밖에없었다. 단지러시아는폴란드가발트 3국의 NATO 가입열망을지지하는데격렬히반대했고우크라이나가서구를지향하는것을막는데주력했다. 58) NATO의제안은 NATO-러시아간특별관계수립제안과동시에이루어졌고, 그결과 NATO의폴란드가입권유는예상과달리러시아와폴 55) Kinga Archutowska, p. 34. 56) Taras Kuzio, Ukraine and NATO: The Evolving Strategic Partnership, The Journal of Strategic Studies, 21-2(June 1998), p. 17. 57) Sarah Meiklejohn Terry, p. 36. 58) Sarah Meiklejohn Terry, p. 43. Ⅱ. 폴란드 : 친서구경로 (NATO 가입 ) I 27
란드관계가정상화되는계기가되었다. 59) 특히 1998년 8월 17일러시아가지불유예및루블화평가절하를선언하는금융위기에처하자러시아는더이상개입할여력을상실했다. 폴란드는 PfP 프로그램에정력적으로참여하고 NATO와의집중적인개별대화를통해회원으로의자격이있음을홍보하였다. 결국폴란드는 1999년 3월 12일헝가리, 체코와함께정식회원국이되었다. 60) 또한폴란드는 2004년 5월 EU에도공식가입하였다. 59) Andrew A. Michta, pp. 47-49. 60) 폴란드외무장관게레멕 (Brinislaw Geremek) 은 폴란드인들에게는폴란드의 NATO 가입으로냉전이끝났다 고선언했다. Kinga Archutowska, p. 34. 28 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 우크라이나는 1991년 12월 1일독립에대한국민투표결과 80% 이상의찬성으로주권독립을선언한이후정치엘리트들이 친서구노선 과 친러시아노선, 독립지향 과 실용주의 경향이서로치열하게노선경쟁을벌였다. 그러나현실정치에서는정권이바뀌어도새로집권한정권은자신의공약노선을그대로이행하지못할정도로국내외적환경에영향을받는대외정책양태를보여왔다. 서구와러시아사이에위치한지정학적여건하에서양세력을현실주의적 실용주의적으로적절히견제하고활용하면서동시에국내정치에서친서구와친러노선의대립과동부와서부지역간치열한갈등상황에서국가통합을유지하는과제와함께국가생존과독립, 번영을끊임없이추구해왔다. 본장에서는우크라이나의지도자들이어떤전략환경과대안을가지고어떤인식하에정책결정과정을거쳐이런국가안보목표들을추구해왔는지를살펴보고자한다. 1. 대외안보전략결정의구조적배경 1) 체제전환시우크라이나의안보여건우크라이나역시정치지도자들이대외안보전략을선택하는데는서구와러시아사이에위치한교량또는완충지역으로서의중요성을지닌지정학적요인과주변강대국들의대외정책을포함한국제정치의영향뿐아니라우크라이나의민족과역사및문화적요인도구조적요인으로작동하여왔다. (1) 러시아와의관계 : 민족문제와안보위협및경제의존우크라이나는벨라루스및몰도바와함께 20세기말동유럽에새로등 Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 29
장한나라이고동서진영어느세력에도완전히속하지못하지만양측으로부터정치, 경제, 안보에있어서지속적으로영향을받고양측간힘의대결의결과에따라운명이결정되는 회색지대 에속한다. 61) 특히우크라이나는큰범주로볼때러시아와동일한민족과역사및문화적연원을지녔음에도불구하고몽골지배이후상이한역사경로를경험했다. 우크라이나의국가적모태인키예프공국은 13세기몽골의침입으로붕괴된뒤, 14세기중엽에는폴란드왕국에, 16세기에는폴란드- 리투아니아연합왕국에, 17세기에는러시아, 폴란드, 오스만제국에, 18 세기에는러시아와오스트리아제국에의해분할지배되었다. 1917년러시아사회주의혁명으로제정러시아가붕괴되자 1920년일시적으로독립하였으나, 1922년소비에트연방이결성되면서소련에편입되었다. 1939년 8월소련과나치독일간에맺어진몰로토프 -리벤트로프조약에의거하여인위적으로영토경계선이그어졌다가소련이승전국이됨으로써폴란드가독일동부영토를취득하고소련의구성공화국인우크라이나에게폴란드동부의영토상당부분이편입되는방식으로현국토경계선이확정되었다. 또한 1991년 12월 8일우크라이나의크라프추크는러시아의옐친그리고벨라루스의슈스케비츠등민족주의지도자들과함께소비에트연방해체를선언하고자치수준을넘는진정한독립을획득하였다. 얼핏슬라브라는민족개념으로한나라를형성할수있을것으로보이지만러시아와우크라이나는오랜역사속에서이질감을키워왔다. 특히우크라이나인들은러시아와의차별과열등감을겪어왔기때문에러시아에흡수되는것을경계하면서자주독립의열망을키워왔다. 한마디로양국국민들은오랜세월동안동상이몽을꾸어왔다. 많은러 61) 홍석우, 동유럽의회색지대 : 포스트소비에트시대우크라이나, 몰도바그리고벨라루스의향방, 중소연구, 제 34 권제 4 호 (2010/2011), pp. 189-190. 30 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
시아인들은우크라이나를작은러시아 (little Russia) 로부르며동일민족으로간주해왔기때문에 62) 제정러시아와소련의우크라이나병합을상실한영토에대한 실지회복주의 (irredentism) 의실현이자동족간의통합으로상정했다. 그러나우크라이나인들은폴란드와오스트리아등중부유럽적문화요소를받아들여러시아와이질적인문화적전통을형성하고내면화했으므로점차러시아와차별과이질감을키워왔다. 나폴레옹, 비스마르크, 마치니, 가리발디, 카부르의국민주의및민족주의열풍이유럽에몰아친 19세기에우크라이나에서도민족주의사조가형성되었고, 2차대전때나치독일이소련을침공하였을때는일부우크라이나민족주의운동세력이독일군을지원하기도하였다. 특히일부우크라이나인들은키에프루스의정통후계자가바로우크라이나라고주장하기도한다. 63) 이처럼오랜역사속에서외세에의해지배당하여국가나사회로서독립되고명확한정치체제를형성하지못했던우크라이나이기때문에독립초기우크라이나지도부가국가건설과정에서정치적으로가장중요한정치적과제로설정한것중의하나는민족정체성확립작업이었고, 민족주의는대외정책수립에있어서핵심변수로작용했다. 우크라이나에서민족주의운동세력들은인구의 25-30% 정도를차지했으며, 주로우크라이나서부및중부지역을중심으로활동하고있었다. 64) 이들은친유럽및탈러시아성향이라는친서구성향을전면에내세우면서소련해체초기우크라이나정부의대외전략수립과정에적지않은영향력을행사했다. 당시우크라이나통치엘리트집단은러시아로부터정치적, 경제적, 군사적의존관계를탈피하여독립적인유럽국가가되어야실질적인 62) 홍석우, p. 194. 63) 홍석우, pp. 194-195. 64) 박정호, 슬라브형제국의두길, 신범식편, 21 세기유라시아도전과국제관계 ( 서울 : 한울아카데미, 2006), p. 249. Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 31
안전보장을확립할수있을거라고판단했다. 1990년대전반기, 친서구주의를지향하던크라프추크 (Leonid Kravchuk) 정부와우크라이나사회민주당은러시아주도의독립국가연합 (CIS: Commonwealth of Independent States: 구소련을구성하던공화국이었다가독립한국가들의연합 ) 경제통합과안보협력작업에참여의사를표명하지않았다. 당장흡수하겠다고하지는않으나큰범주로볼때같은슬라브민족이고문화가유사하므로언젠가는또다시흡수통합할수있다고생각하는러시아라는이웃강대국의강력한안보위협에놓여있는우크라이나의지정학적여건은독립이후에도큰변화가없다. 따라서우크라이나지도부는어렵게달성한독립을반드시유지하겠다는국가안전보장방책을끊임없이고민하고모색할수밖에없다. 한편러시아에게우크라이나는서방에대한전략적완충지대이자순망치한의관계이므로러시아지도부는당근과채찍양수단을총동원하여우크라이나가서방의편에서는것을막으려고노력할수밖에없는운명이다. 따라서우크라이나로서는친서방정책을펴려할때이점을감안하지않을수없는것이지정학적숙명이다. 65) 특히우크라이나가러시아를가상적으로삼아 NATO에가입하는것이과연국가안보전략으로충분하거나현명한가에대한의문이있을수밖에없었다. 만약미국등서구가우크라이나에대한안전보장을소홀히할경우과연홀로러시아와맞상대할수있을가가우크라이나지도자들을압박했다. 66) 따라서적극적인 NATO 가입정책은서구와의통합을모색하되러시아와의우호관계를확보하는한도내에서이를추진한다는현실론과끊임없는갈등을벌였다. 65) 홍완석, 동 과 서 사이에서 : 우크라이나의대외전략, 한국과국제정치, 제 26 권제 1 호 (2010), p. 171. 66) Tor Bukkvoll, Ukraine and NATO: The Politics of Soft Cooperation, Security Dialogue, No. 28(1997), p. 368. 32 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
더구나독립이후우크라이나의경제는심각한어려움을겪고있었고 67) 구조적으로러시아에의존하고있었다. 러시아는우크라이나에게 EU에이어두번째교역상대국이고 1996년기준으로수출의 43%, 수입의 52% 를러시아에의존하고있다. 68) 또한소비에트시대에형성된분업체제가유지되고있어러시아에대해의존적인경제구조를갖고있다. 특히러시아에서석유수요의 90% 를수입하는 69) 우크라이나는세계 6위의가스소비국으로서 26% 는국내에서생산하지만 74% 를러시아로부터수입하므로러시아는가스공급과가격조정, 그리고우크라이나의가스프롬에대한막대한부채등을통해우크라이나에대해영향력을행사해왔다. 70) 또한후술하듯이러시아는인종적으로나문화적으로친러시아적인동부와남부지역의분리주의움직임을활용할수있었지만이로인한우크라이나내의혼란이러시아에게미치는부정적인파급효과를통제하기어렵고우크라이나와러시아의단절을공식적으로인정해야하기때문에 2013년정도까지는분리주의운동을공개적으로지원하거나조장하는것은자제해왔다. 71) 67) 1996 년조사에따르면우크라이나의 GDP 는 63% 줄었고, 실질임금과산업생산은각각 65% 감소했다. Marc Nordberg, Domestic factors influencing Ukrainian foreign policy, European Security, 7-3(1998), p. 69. 68) op. cit., p. 70. 69) Ibid. 70) 홍완석 (2010), p. 169 & Felippos Proedrou, Ukraine s foreign policy: accounting for Ukraine s indeterminate stance between Russia and the West, Southeast European and Black Sea Studies, 10-4(Dec. 2010). 그러나러시아가석유와가스공급을우크라이나에대한외교정책수단으로활용하지만 1993 년과 1995 년에는우크라이나의행태를실질적으로변화시키는데한계가있었다. Tor Bukkvoll, Off the Cuff Politics-Explaining Russia s Lack of a Ukraine Strategy, Europe-Asia Studies, 53-8(2001), p. 1144. 물론푸틴집권이후 2006 년과 2009 년의가스분쟁은우크라이나의 2007 년총선과 2010 년대선과정에서러시아의영향력과힘을재확인시켜주었다. 박정호, 야누코비치정부의신국가안보전략연구, 중소연구 (2013 가을 ) p. 285. 71) Tor Bukkvoll(2001), p. 1145. Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 33
(2) 동서분열과지역주의요인독립초기우크라이나는 1개의자치공화국, 24개주, 2개의특별시로구성되어있었는데, 유럽과러시아의중간지대로서의지정학적특수성으로각거점지역들이다양한국가들의지배를받아각각독특한지역적특성을보유하고있고분리된지역들 (divided regions) 이존재한다. 드네프르강을기준으로한동부와서부지역은독특한지역정체성을가지고있다. 72) 하리코프 (Kharkiv) 와돈바스 (Donbass) 중심의동부는 1654년부터 350년간러시아제국과소비에트연방의지배를받아러시아인들의비율이 1/3이상이고, 문화적으로러시아화되었으며러시아어를사용할뿐아니라종교도러시아정교가주류를이루고있다. 73) 또한제정러시아와소련시기에인구이주정책및산업정책의영향으로석탄, 철강, 에너지, 항공공업등중공업이동부지역에집중되어있고, 산업화와도시화가진전된상태이며서부지역보다소득이상대적으로높은산업경제구조를갖고있어, 동부지역주민들은상대적으로친러시아정책을선호하고자연히우크라이나의 NATO 가입을반대한다. 74) 이에반해갈리시아및볼히냐등서부지역은중동부유럽국가들의지배를받아정치문화와자치수준이비교적높고 2차대전승리로인해폴란드의영토가우크라이나에게편입되는과정에서인종청소를경험하였고러시아화영향력이미약하므로 75) 동부지역과는상이한정체성을갖고있다. 특히이지역주민들은대체로우크라이나민족주의자들이많고우크라이나어를구사하며그리스카톨릭을신봉한다. 따라서유럽정 72) 박정호, 우크라이나안보정책의서방벡터와국내정치적제약요인분석, 슬라브연구, 제 26 권 2 호 (2010), pp. 75-76. 73) 홍완석 (2010), pp. 176-177. 74) 박정호 (2010), p. 76. 75) 홍석우, p. 197. 34 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
체성이강해 NATO 및 EU 가입을지지한다. 76) 친서구성향을지닌서부지역과친러시아성향을지닌동부지역간의갈등은선거때마다정치지도자선출에표출및반영되고, 77) 평소에도 NATO 및 EU 가입등주요국가대외정책방향과기조를결정하는데상당한영향을미쳐왔다. 특히우크라이나가 NATO에가입하겠다는명확한의지를행동으로표명할경우동부와남부지역주민들이분리주의운동을자극할염려가있었다는점이정치지도자들의확실한태도를갖기어렵게만들었다. 78) (3) 미국의적극적인접근독립이후미국은우크라이나의 NATO 가입을적극적으로권유하면서친서구정책을권유하였다. 이러한미국의적극적인우크라이나접근정책의배경에는 EU내미국의지도력을강화하여 EU를견제하는동시에지정학적으로핵심적인전략적가치를갖는우크라이나를 NATO에가입시켜러시아의제국적야망을억제하려는계산이작동했다. 79) (4) EU의계산된냉대미국과달리 EU국가들은우크라이나의 NATO가입에소극적인태도를보였다. 우크라이나를유럽국가라기보다유라시아국가로보기도하지만유럽대륙에서패권을추구하는미국의영향력확대를경계하고러시아에대한우려와두려움이작동하기때문이다. 80) EU의많은국가들이에너지를러시아의천연가스에상당부분의존하고있으므로러시아와 76) 박정호 (2010), p. 77. 77) 1994 년대선시친서방파인크라프추크는드네프르강이서지역에서 94% 를득표했고, 친러파인쿠츠마후보는동부지역에서 80% 를득표했다. 2004 년대선에서도즉각적인 NATO 가입을주장한유센코후보는서부에서, 러시아와의유대를강조한야누코비치는동부에서일방적인지지를얻었다. 홍완석 (2010), pp. 176-177 78) Tor Bukkvoll(1997), pp. 368-369. 79) 홍완석 (2010), pp. 171-173 참조. 80) op.cit., pp. 173-176 참조. Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 35
우호관계를유지하려는의도를갖고있는점도영향을미쳐왔다. 예를들어쿠츠마대통령은 1997년우크라이나가 NATO 가입신청을자제하는이유로우크라이나자신이준비가되지않았고러시아의태도를고려해야할뿐아니라 NATO도우크라이나의가입을적극적으로환영하지는않고있다고말했다. 81) 2) 안보전략목표신생우크라이나는무엇보다러시아로부터주권독립을수호하고영토를보전하는등국가안보를확립하며, 동서지역간통합을유지하여국가의전일성을확보하면서국민의생명과재산을보호하는동시에경제를회생 발전시키고외교적자율성을증진하는등주권국가로서의국제적인위상을정립하고향상시키려했다. 홍완석교수는우크라이나의국가목표를퇴색된민족정체성의재정립을비롯한주권국가체제의확립, 항구적인영토적안전보장, 시장자본주의의정착과빈사상태의경제회생과번영, 세계경제체제로의편입및자국의국제적입지확보로요약하고대외정책은이런국가적목표달성에기여하는최적의국가외적조건을창출하는데중점이주어졌다고강조했다. 82) 특히안보부분에서는러시아와서구모두와안전보장과협력을통한공동번영을모색하는대외정책의균형을추구하지만이것이여의치않을때에는국가안보를우선시하여러시아와서구어느한쪽과연대를모색해왔다. 81) Taras Kuzio(1998), p. 1. 82) 홍완석, 우크라이나의대외정책 : 진화, 동학, 선택, 동유럽연구, 제 22 권 (2009), pp. 207-208. 36 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
3) 안보전략대안 1991년소련해체이후, 체제이행과정에서우크라이나는친서구주의와친러시아주의노선사이를교대하고절충하거나균형을모색하는대외정책기조를구사해왔다. 이러한두가지유형의대외정책노선간의경쟁을우크라이나전문가인사모흐발로프 (V. Samokhvalov) 83) 는 독립지향 (pro-independence) 노선과 실용주의 (progmatist) 노선간의 시계추운동 으로설명하기도한다. 각각의노선은우크라이나의정치엘리트들의대외인식을반영한것으로소비에트체제의해체이후우크라이나의국가형성및체제이행전략에기반을둔것이다. 독립초기우크라이나의국가형성프로그램및발전전략에영향력을행사한위의두가지경향중, 친서구주의적독립지향 노선은소비에트체제의유산인러시아에대한정치및경제적종속을중단시키고 유로- 대서양 체제로의전환을통한안보문제의해결을지향하였다. 이러한체제전환의핵심적인정책목표가 EU와 NATO 가입이었으므로체제전환초기우크라이나의정치엘리트들은러시아가주도하는독립국가연합 (CIS) 이나집단안보조약기구 (CSTO: Collective Security Treaty Organization) 등구소비에트국가들의재편및재구성체제에는정책우선순위에서부정적이거나낮은순위를설정했다. 이에비해 친러시아적실용주의 노선은우크라이나의경제적번영과성장이정치및경제적독립토대를확고히하는것에있다는주장을인정하면서도국가발전및체제이행전략의주요한요소로서러시아와의협력을더강조하는접근이라할수있다. 우크라이나의대외관계의지전략적대립축을친서구주의대친러시 83) Vsevolod Samokhvalov, Relations in the Russia-Ukrine-EU triangle: zero-sum game or not?, The European Union Institute for Security Studies, Occasional Paper, No 68(2007). Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 37
아주의로설정할때, 양이념적정향에영향을미치는최대정책쟁점은 NATO와 EU 가입문제이며, 결정요인은미국요인과러시아요인이라고할수있다. 다시말하면 NATO와 EU가입문제에대한양요인의길항작용과경쟁이우크라이나의대외정책의이념적정향을결정하였다고볼수있다. 이문제는과거의동맹체제에대한대안선택의문제이자미래대외정책과안보전략의근간을결정하는문제라할수있다. 물론국가안보의다른대안으로 NATO 가입이나친러노선외에도중립화나중동부유럽안보지대창설, 유럽안보공동체구축등도있지만뒤의세대안은모두충분한안보보장을제공하지못하므로, 현실적으로우크라이나는안보정책대안으로 NATO 가입, NATO와의허술한안보협력과러시아와의안보협력병행, 러시아와의동맹체결중에서선택할수밖에없었다. 문제는우크라이나정부가어느한편에기울때다른한편이강력한압박과위협을가하면서적어도균형또는자기편에서도록종용한다는것이다. 그결과우크라이나의대외안보정책기조는후술하듯이정권마다변화해왔다. 2. 대외안보전략결정과정 1) 주요정치엘리트의안보전략인식 1991년이래로현재까지우크라이나의대외정책은친서구적독립주의와친러시아적실용주의간의경쟁이라는특징을보여왔다. 이두가지경향간의경쟁은각각의경향을주장하는정치엘리트들간의경쟁이라는성격뿐아니라, 동일한정치엘리트그룹이두가지경향을병행하거나둘사이를진동하는복합적인특징또한동시에지니고있다. 예를들어, 독립초기에친서구적독립주의노선을지지하던크라프추크전대 38 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
통령이나그의후임자인쿠츠마 (Leonid Kuchma) 대통령과같은정치엘리트들이우크라이나의대내외정치환경의변화에따라친러시아적실용주의노선으로전환한것이대표적인사례이다. NATO 가입과관련해서는대다수의우크라이나엘리트들이 NATO를안보위협으로간주하지않았고 NATO의동구로의확대도안정을해치거나위협으로인식하지않았을뿐아니라오히려동유럽의안보공백을메워안정성을강화하고러시아에불안정하고예측이어려운정권이등장할경우에대비한억지책이될수있다고간주했다는것이중요하다. 84) 먼저경제및정치개혁과국가와민족을구축하는등체제를전환해야한다는개혁파들은유럽과의통합과 NATO 가입을지지했고, 개혁보다는소련과의유대로복귀하자는복고파들은이를반대했다. 중도나중도우파도낭만주의자들은 NATO의즉시가입을그리고실용주의자들은중립이나비동맹노선을거쳐가입하는것을지지했다. 주목할점은이를반대한반개혁좌파는단결되지않았다는것이다. 우크라이나공산당 (KPU) 만비타협적인완강한반대입장이었고사회당 (SPU) 이나농민당 (PP) 는온건한반대입장을가졌다. 85) 특히사회당은우크라이나안보정책의서방정향을기본적으로지지하면서도 NATO 가입은공산당과연합하여반대하고자했으나 EU 가입은기본적으로찬성의사를보였다. 86) 단지중도주의노선을대표하는지역당 (Party of Regions) 은오렌지혁명이후야당세력으로전락한이후 NATO 가입에대한분명한반대입장을보였다. 2000년대들어서서우크라이나의 NATO 가입에대한국민여론 84) Taras Kuzio(1998), pp. 4-6. 85) Taras Kuzio(1998), pp. 8-9. 86) 박정호, 우크라이나주요정당의친서방안보정책에대한입장비교 오렌지혁명이후총성과정에서제시된정당의강령을중심으로, 동유럽발칸학, 제 12 권 2 호 (2011), pp. 237-240. Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 39
이악화하자우크라이나동부와남부지역에서대중들의폭넓은지지를확보하기위해 EU 가입은찬성하면서도 NATO 가입에는반대목소리를높였다. 87) 우크라이나의초대대통령이자소비에트연방해체결정의주역중한사람인크라프추크는러시아가주도하던 CIS로의통합프로그램을거부하고 NATO 가입과 EU로의통합프로그램을추진한친서구주의자였다. 그는 NATO 확대나우크라이나의 NATO 가입을반대한적이없으며, 러시아가주도하는집단안보조약기구 (CSTO) 를불신하고서유럽측안보구조를선호했다. 88) 당시크라프추크가유로-대서양세계로의통합을공개적으로추진한것은대내적으로탈소비에트분위기와국가독립초기의강한민족주의적정서등이강하게작용하였기때문이다. 또한당시러시아옐친정부의대외정책노선이친서구주의에입각해있었으므로크라프추크정부가유로-대서양지향정책을실행하는데있어서유리한대외적조건이형성되었다. 그러나서방의강력한호응이부족한데다러시아와의관계도무시할수없었으므로러시아와의일정거리를유지하면서친서방적정향을보이는신중하고소극적인동서균형주의노선을채택했다. 89) 1994년 2대대통령이되어탈냉전기체제이행을본격적으로추진한쿠츠마는친서구주의자였고친서방적적극적동서균형외교를펼쳐서방과러시아양측으로부터많은지원을이끌어내고외교선택의폭을확대하였으며우크라이나의국제적위상을제고했다. 90) 친서방정책을낙 87) 박정호 (2011), pp. 243-245. 88) Taras Kuzio(1998), p. 13. 89) 1990 년대초반미국등서방은러시아의국력이과도하게약화되면핵무기통제력이약화될수있다고우려하여우크라이나의민족주의적독자노선에제동을걸었다. 허승철, 우크라이나야누코비치정권의외교정책평가, 러시아어문학연구논집, 제 40 집 ( 한국러시아문학회, 2012), p. 363. 90) 허승철, pp. 363-364. 40 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
관한크라프추크와달리실용주의자인쿠츠마는 NATO 가입을추구한다는의지를공개적으로선언하지않았다. 그는우크라이나가필연적으로친서방노선의외교정책을펴야하지만동시에러시아와도좋은관계를유지해야하므로어렵더라도균형적인정책을추진해야한다고생각했다. 91) 그러나 2000년대들어서면서러시아요인의규제력이강해지고서방이우크라이나의서구편입에대한기대에부응하지않자집권엘리트들은대외정책노선을수정하기시작하였다. 쿠츠마대통령은 2000년푸틴정부가들어서면서러시아와의관계개선을보다중시하는현실주의적실용주의노선으로의전환을시도하였다. 2002년 12월쿠츠마는 러시아와의우호적인관계가없는우크라이나의미래는매우불투명 하다는인식아래 2003년을 러시아의해 로선언하면서친러시아적실용주의노선을표명하였다. 크라프추크전대통령또한 2004년대선에서친러파인빅토르야누코비치 (Victor Yanukovich) 를지지하면서실용주의노선으로전환하였다. 그러나 2004년오렌지혁명을통해집권한유센코 (Victor Yushchenko) 정부에의해우크라이나의대외정책은유로-대서양통합노선으로또다시선회했다. 친서구주의의신봉자인유센코는대통령취임직후방문한유럽의회에서 우크라이나는유럽을선택했다 고단언했다. 그는우크라이나의 유럽선택 은단지지리적문제가아니라공유하고있는정신적이고도덕적인가치의문제라는점을분명히하였다. 그의이러한정체성인식은집권기간동안우크라이나의대외정책방향에결정적인영향을미쳤다고할수있다. 끝으로 2010년집권한야누코비치는친러시아노선을채택했지만대규모반정부시위로물러났고이후크림반도가러시아에합병되고우크라이나동부지역이내전상태로치달으면서우크라이나는 NATO 가입을 91) Taras Kuzio(1998), pp. 2-8. Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 41
추진하고있다. 전반적으로말하자면우크라이나정치엘리트특히대통령의대외정책노선과성향은우크라이나의대외정책방향과정책에상당한영향력을미쳤다. 그러나우크라이나가바로이웃한러시아에대해에너지등경제적의존이지대한데다국력차이가심해친서방정책은현실적으로제한될수밖에없었다. 특히미국은우크라이나의친서방노선을견인했지만강력한의지를보이지는않았고더구나 EU 국가들이우크라이나의구애에대해 계산된냉대 를보낸것이이런결과를조장했다. 또한우크라이나지도자가친러정책을추진하더라도우크라이나의독립에대한열망과경제적번영에대한욕구가이정책에제한을가했다. 이에더해우크라이나서부지역주민들의강력한친서방성향과동부지역주민들의친러성향이한쪽방향의대외정책을견제하는제동장치로작동했다. 2) 국내외요인과정책결정과정 (1) 크라프추크정권 : 탈러접서 ( 脫露接西 : 1991.12-1994.7) 방향의소극적동서균형외교 92) 사회주의진영의해체와더불어결성된, 소비에트연방의명목상의대체체제이던 CIS의주요구성국이었음에도불구하고우크라이나는국내적으로민족주의의강한영향으로인해친서방노선을채택했다. 정책결정자들은러시아가 근외정책 으로사실상 제국주의적실지회복 을추구한다고인식하고러시아를우크라이나의주요안보위협국으로간주하였다. 93) 92) 각정권의대외전략특징은홍완석교수와허승철대사의평가를종합했다. 홍완석 (2010), pp. 178-191 & 허승철, pp. 362-367. 93) A. Moshes, Conflict and Cooperation in Russo-Ukrainian Relations, B. Zverev Coppieters and A. Trenin(ed.), Commonwealth and Independence in Post-Soviet Eurasia.(London: Frank Press, 1998), p. 130. 42 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
이에따라우크라이나는 1991 년 12 월에 NATO 의북대서양협력회의 (NACC) 에가입했고, 1992 년 3 월 CIS 국가들중에서가장처음으로독립 적인국군을창설했으며동년 5 월러시아가 CIS 국가들에게발의하여창 설한집단안보조약 (CST) 에도불참했다. 94) 이처럼크라프추크정부는러 시아로부터진정한자주독립을확보하고유럽으로회귀하고자하는열망 에따라탈러접서노선을추구했지만, 러시아의견제와 95) 우크라이나의 열망에대한서유럽과미국의무관심으로 96) 외교적고립이심화되고국 내경제상황만악화되어친서방정책은성공을거두지못했다. 97) 특히 1992 년 12 월개혁파가이다르총리가보수파인체르노미르딘으로교체 된뒤러시아는 근외지역 의범주를구소련공화국뿐아니라바르샤바조 약기구들까지포함시키려했고, 이는당연히폴란드를포함하였으므로우 선우크라이나의친서방정책을좌절시키고 CIS 로의편입을종용하게되 었다. 98) 이를회피하기위해크라프추크정부는 NATO 가입보다중부유럽국가 들, 러시아및 NATO 모두가참여하는전유럽안보체제구축을추구했 다. 99) 이런맥락에서그는취임직후부터비셰그라드그룹가입을위해 94) 홍완석 (2010), pp. 178-179. 95) 러시아는우크라이나의탈러움직임을차단하기위해우크라이나경제의최대약점인에너지공급을활용했다. 러시아는 1993 년 2 월가스대금연체를이유로우크라이나에대한가스공급을 14 시간동안기존공급량의 1/6 로줄였고, 1994 년 3 월에는가스거래관련부채문제를빌미로가스공급을일시중단하기도했다. 홍완석 (2009), p. 209. 96) 우크라이나독립초기서구는러시아와의관계를우선시했고, 우크라이나에대해서는비핵화에주로관심을가졌는데, 우크라이나가비핵화를위한 1992 년리스본합의를거부했으므로우크라이나의서구편입에미온적인반응을보였다. 홍완석 (2009), pp. 209-210. 또한당시에는우크라이나가개혁보다는국민국가형성에더열중한데다옐친의러시아가친서방정책을펼친것이서구의우크라이나에대한무관심에영향을주었다. Taras Kuzio(2003), Ukraine s relations with the West: Disinterest, Partnership, Disillusionment, European Security, 12-2, p. 22. 97) 홍완석 (2010), pp. 179-180. 98) Sarah Meiklejohn Terry, p. 20. 99) 1993 년 7 월 2 일우크라이나의회가승인한 우크라이나외교정책지침 이이를 Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 43
그회원국들인폴란드, 헝가리, 체코, 슬로바키아와각기대화를진행했 지만이들회원국들은 NATO 와 EU 가입을최우선시하였으므로우크라 이나와의접촉이이에저촉될것을우려하여냉담한반응을보였다. 그 럼에도불구하고크라프추크는 1993 년 2 월부다페스트를방문하여우크 라이나, 벨로루시, 발트 3 국과중동부유럽국가들을회원국으로망라한 중동부유럽안보지대를창설하자고제의했다. 그러나폴란드의바웬사대 통령도이와유사한기구를창설하자고제안한바있지만그가 1993 년 5 월키에프를방문해서도이에대한언급을피했듯이중동부국가들은 NATO 가입을우선시하고우크라이나와연루될때이것이어려워질것 을우려하여우크라이나의제안에소극적인반응만보였다. 100) 이에따 라 1994 년 1 월우크라이나외무장관즐렌코 (Anatoly Zlenko) 는우크라 이나의안보우려를해소하지못하면서 NATO 를확대하는것은우크라 이나를양진영사이의 회색지대 로만들수있다면서우려했다. 101) 물론친서방성향을가진크라프추크정부는실현할수만있다면 NATO 에가입하고자했다. 이를추진하기위해정책수단으로활용한것 은무엇보다도 NATO 와의동반자관계 (partnership) 수립이었다. 먼저크 라프추크는 1994 년 1 월모스크바에서클린턴미대통령, 옐친러시아대 통령과우크라이나보유핵무기를러시아로이전하기로하는미국 러 시아 우크라이나 3 자성명에서명했다. 102) 2 월 8 일크라프추크정부는 CIS 국가들중최초로 NATO 주도의 평화를위한동반자관계 (PfP: Partnership for Peace) 프로그램에서명했다. 103) 또한크라프추크는 3 월 입증한다. Stephen R Burant, Foreign policy and national identity: a comparison of Ukraine and Belarus. Europe Asia Studies, 47-7 (1995), p. 1131. 100) 김용덕, pp. 113-114. 101) Taras Kuzio(1998), p. 14. 102) Eugene B. Rumer, Eurasia Letter: Will Ukraine Return to Russia?, Foreign Policy, No. 96(Aut. 1994), p. 139. 이문건은그해 12 월에헝가리부다페스트에서체결된 우크라이나안전보장에대한부다페스트각서 의토대가됐다. 레오니드크라프추크인터뷰, 주간조선, 2337 호, 2014 년 12 월 22 일. 44 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
워싱턴을방문해 7억달러의원조 ( 절반은비핵화용도 ) 를받은뒤, 104) 5월미국, 영국, 러시아등과다자간합의를바탕으로소련으로부터받은핵무기를러시아로이전하기로결정했다. 이는서방국가들로부터안보를보장받고경제적지원을받기위한우크라이나정부의전략적선택이었다. 105) 이를입증하듯이 EU는 CIS 국가중최초로 1994년 6월우크라이나와 EU-우크라이나동반자협력협정 (PCA: Partnership and Cooperation Agreement) 을체결했다. 106) (2) 쿠츠마 1기정권 : 친서방적적극적동서균형외교 (1994.7-1999.11) 1994년 6월대선에서크라프추크대통령의탈러접서노선을비판하고현실적으로러시아와의유대를회복하여동서간균형을유지하자는 교량역할론 을주창한쿠츠마가당선되었다. 107) 그러나쿠츠마는 1999년임기까지대선공약과달리대체로친서방적동서균형노선을추진했다. 108) 특히쿠츠마는우크라이나를중립국으로유지하면서러시아가주도하는집단안보조약기구에의가입을거부하고서유럽안보구조를지향했다. 109) 103) Y. Bilinsky, End Game in NATO s Enlargement: The Baltic States and Ukraina (London: Praeger, 1999), p. 19. PfP 가입당시우크라이나외무장관즐렌코는조속한 NATO 가입을공개적으로지지하는크라프추크대통령의견해를반영하여 후일에 NATO 에가입하기위해 NATO 의기준에부합하도록우크라이나의군사력을개선할것 이라고말했다. Taras Kuzio(1998), pp. 19-20. 104) Arkady Toritsyn & Eric A. Miller, From East to West, and back again: Economic reform and Ukrainian Foreign Policy, European Security, 11-1(2002), p. 109. 105) 박정호 (2010), p. 64. 106) 홍완석 (2009), pp. 212-213. 107) 쿠츠마는우크라이나가 NATO 와러시아사이에서완충역할을하는것을배격하고양측이협력을도모하는교차로나교량의역할을맡기를희망했다. Taras Kuzio(1998), p. 13. 108) 홍완석 (2010), p. 181. 109) 예를들어쿠즈묵 (Oleksandr Kuzmuk) 국방장관은 1996 년 8 월 CIS 국방장관회의에옵서버로참석하여 NATO 확대반대커뮤니케에서명하는것을거절했다. Taras Kuzio(1998), p. 16. Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 45
먼저 1994년 8월우크라이나는 IMF와 7억달러의체제전환차관을제공받는첫번째협정을맺은뒤점점더큰차관을제공받는다. 이에부응하려는듯이우크라이나는 1994년 11월핵포기를선언하고의회는 NPT 회원가입을승인했다. 서방의요청을수용하면서쿠츠마는같은달미국을방문한뒤 110) 1기임기중두차례더미국을방문했다. 클린턴미국대통령도 1995년 5월러시아를거쳐우크라이나를방문하는 111) 등양국고위급인사들은빈번하게교환방문을통해양국관계를전략적동반자관계로격상시키고양국간에쿠츠마- 알고어부통령이이끄는미- 우크라이나위원회도설치했다. 112) 또한우크라이나는 1995년 11월유럽회의 (Council of Europe) 의회원국이되었다. 113) NATO와도실질적인관계가강화되었다. 먼저우크라이나가이미 1994년에 PfP와 PCA에서명했고 1995년 2월구소련권국가중처음으로 NATO와협력협정을맺었으며 114) 동년 5월우크라이나서부의르보프 (Lvov) 에서 방패 95 라는미국-우크라이나간첫번째연합군사훈련을거행하였다. 이에따라우크라이나는 NATO가폴란드등동구로확대되더라도러시아와 NATO라는군사체제사이에서완충국이나고립될수있다는우려에서어느정도벗어났기때문에, 중동부유럽국가들의 NATO 가입을어느나라도거부할권리가없다는입장을보이게되었다. 특히 1995년 5월 31일 NATO와러시아가 PfP를체결하였고, 다음날쿠츠마대통령이브뤼셀에서우크라이나 -NATO간관계를강화하는협약을체결했으며, 6월 9일옐친대통령과쿠츠마는소치에서흑해함대의 80% 를 110) 2014 년 11 월미국방문에서쿠츠마는경제개혁과비핵화노력에대한보답으로 2 억달러의추가경제원조를받았다. Arkady Toritsyn & Eric A. Miller, p. 109. 111) 이때쿠츠마는클린턴에게 나토의점진적확대에찬성한다 는입장을공개적으로천명했다. 홍완석 (2009), p. 214. 112) 허승철, p. 364. 113) 홍완석 (2009), pp. 212-213. 114) 허승철, p. 364. 46 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
확보하는대가로우크라이나에게재정지원을약속하는새로운협약을체결했다. 그러나동년 9월러시아의대통령명령은 CIS가상대를적으로상정하는동맹이나진영에가입하지않도록하는약속을이행하도록확보하는것이필요하다는것을규정했다. 115) 이런상황에서쿠츠마대통령은 1996년 4월키에프를방문한 NATO 사무총장에게 NATO 신입회원국에핵무기가배치되지않고확장과정이러시아와우크라이나와의협의속에공개적으로진행된다면비록우크라이나는가입할의사가없더라도 NATO 확대에반대하지않는다고말했다. 116) 중동부유럽의비핵지대주장은우크라이나의 NATO 정책의핵심사항이었는데이것이 NATO 확대에대한러시아의반대를크게완화시켰다. 117) 이러한노력이인정되어 1997년 7월 8-9일마드리드에서개최된 NATO 정상회의에참석한쿠츠마대통령은 NATO와우크라이나간상호정치적 군사적관계를증진시키기위한 특별동반자관계헌장 (Charter of Distinctive Partnership) 에서명했다. 118) 이문서에따라양측은공동위원회를설치해연 2회회동키로하는한편나토본부에우크라이나군연락사무소를개설하기로했다. 119) 우크라이나의안전보장이나 NATO 가입에대한확약이포함되어있지는않지만 NATO 가입의길이열려있다는시각을공유했다는점에서우크라이나는위안을삼을수있었다. 120) 115) Taras Kuzio(1998), p. 18. 116) 김용덕, p. 118. 117) Taras Kuzio(1998), pp. 15-16. 118) 이회의에서클린턴미대통령등 NATO 정상들은폴란드, 헝가리, 체코등구소련권동유럽 3 개국을신규회원국으로받아들이기로최종합의하여 NATO 의 1 차확대를결정했다. 119) 연합뉴스, 1997 년 7 월 10 일. NATO- 우크라이나위원회 (NUC: NATO-Ukraine Commission) 가결성되어헌장에명시된조항들을실행하고양자간의협력관계를발전시키는역할을담당하게되었다. Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 47
물론우크라이나는 PfP 프로그램에활발하게참여했으며자국영토내에서군사교육을포함한다수의평화를위한 PfP 훈련을유치했다. 121) 또한우크라이나는 NATO에가입하기위해 1996년이래로보스니아, 코소보, 아프가니스탄등 NATO의평화유지군활동에적극참여하는파병정책을실시하면서 NATO의군사활동을적극적으로지원했다. 122) 이처럼쿠츠마가대선공약과달리 NATO와의협력강화등서구와의관계를우선시하는정책을추진한배경은러시아자신이경제적으로어려운상황에서우크라이나경제를결정적으로구원해줄수없는데도안보위협을가하는등전방위적압력을행사하는가운데서구국가들특히미국이적극적으로우크라이나와의관계강화를모색했기때문이다. 123) 이에따라쿠츠마는미국의지원을바탕으로러시아를견제하기까지했던것이다. 1997년미국과의관계가전략적동반자관계로발전하면서우크라이나는이스라엘, 이집트에이어세번째로미국의원조를많이받는나라가되었고그에보답이라도하듯이동년 10월우크라이나는 CIS 내반러성향국가들인그루지야 ( 조지아 ), 아제르바이잔, 몰도바를규합하여경제협력을도모하고각국내분리주의운동지역에대한러시아의정책을반대하는등러시아의역내패권을견제하는다자기구인구암 (GUAM) 을조직했다. 124) 러시아의압박에도불구하고쿠츠마가친서방노선을견지하자옐친 120) 마드리드 NATO 정상회의이후러시아는 NATO 가입을희망하는발트 3 국과우크라이나등 4 개국에대해 NATO 보다확실한안전보장을제공하겠다고제안했지만, 거절당했다. Taras Kuzio(1998), pp. 17-18. 121) 러시아가비난하는가운데 1997 년 8 월흑해연안에서 NATO- 우크라이나 Sea Breeze 97 합동훈련이실시됐다. 이는러시아가흑해함대를동원해크림반도의분리주의를지원할경우미국지휘하에국제평화유지군이개입할수있다고과시한격이었다. Taras Kuzio(1998), p. 17. 122) 박정호 (2010), p. 71. 123) 홍완석 (2010), pp. 181-184. 124) 홍완석 (2010), p. 182. 48 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
대통령은 1997년 5월우크라이나를국빈방문하여크림반도영유권과흑해함대분할문제를타결지었고우크라이나의독립과영토보존을약속하는상호우호협력협정 (Treaty on Friendship and Partnership) 을체결하였을뿐아니라 1998년 2월에는에너지대금지불연장을포함하는경제협력협정을맺어양국관계는점차우호적인관계로이행되었다. 125) 이처럼쿠츠마는 1기정권때러시아를견제하기위해서방과유대를강화하는한편, 서방으로부터더많은정치적, 경제적, 안보적이익을확보하기위해러시아와관계개선을시도했다. 126) 쿠츠마는임기 1기에지정학적특성을잘활용한친서방적적극적인동서균형외교를펼쳐러시아와서방양측으로부터지원을얻는등외교 안보면에서성공을거둔것으로평가되는데, 그이면에는우크라이나의전략적중요성을인식한미클린턴행정부의적극적인지원과러시아옐친정권의국내안정우선이라는유리한외부환경도도움을주었다. 127) 특히이시기쿠츠마는다른중동부유럽국가들이 NATO 가입을추구했던것과달리우크라이나의중립과비동맹을일관되게주장했는데, 이는우크라이나를스위스나핀란드같은중립국으로만들기위한것은아니었다. 먼저이런입장이국내에서대중적지지를받았기때문이었다. 또한러시아가우크라이나에게벨로루스처럼 NATO에대항하는타쉬켄트집단조약기구에참여하라고지속적으로요구하는것을거절하고미래에여건이조성될때 NATO에합류하기위한명분이었던것이다. 128) 즉쿠츠마는러시아와건설적이고우호적인관계를유지하는동시에점진적으로유럽의정치 경제구조로편입하려는균형정책을펼쳤던것이다. 129) 125) 홍완석 (2010), p. 184. 126) 홍완석 (2009), pp. 214-215. 127) 허승철, pp. 364-365. 128) Taras Kuzio(1998), pp. 24-25. Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 49
(3) 쿠츠마 2기정권 : 친러적소극적동서균형외교 (1999.11-2005.1) 쿠츠마는우크라이나의조속한 EU, NATO, WTO 가입둥유럽-대서양체제편입을강조하는친서방적공약으로재선에성공했다. 그러나쿠츠마는재집권이후친러적으로외교노선을선회했다. 그는 2000년가을친러파인아나톨리즐렌코를외교장관으로임명하고 2001년한해동안푸틴러시아대통령과 8번의정상회담을가졌으며, 130) CIS 반테러센터에보안병력참여를확대하는등러시아와의군사협력도확대했다. 131) 쿠츠마의친러정책추진은서방의내정간섭에대한반발과 9 11테러이후미국과러시아의관계개선, 러시아의대우크라이나유화정책, 우크라이나의 EU 및 NATO 가입노력에대한서구의냉대가복합적으로작용한결과이다. 132) 그러나쿠츠마는실용주의적동서균형노선차원에서 NATO 가입도지속적으로모색했다. 우크라이나의 NATO 가입이본궤도에진입한것은 2002년경이다. 2002년 5월, NATO- 러시아공동위원회 의수립은 NATO 가입문제를둘러싼러시아- 우크라이나간의갈등을현저히감소시켰으며, 무엇보다도 테러와의전쟁 수행을위해러시아의도움이절실했던부시행정부의 러시아우선정책 에따라, NATO와 EU에서우크라이나의가입문제의정책적우선순위가밀려나게된것이갈등봉합의주요인이었다. 쿠츠마가미 러관계개선을우크라이나의 NATO 가입절 129) John Edwin Mroz and Oleksandr Pavliuk, Ukraine: Europe s Linchpin, Foreign Affairs, 75-3(May-June 1996), p. 57. 130) 홍완석 (2010), pp. 184-185. 131) Taras Kuzio(2003), p. 35. 132) 홍완석 (2009), pp. 216-217 & 홍완석 (2010), pp. 185-187. 2000 년이후서구가우크라이나에대해환멸을느끼고냉대한것은우크라이나의대내외정책의말과행동이다르고고위층의부패가만연하였으며쿠츠마게이트등추문이발생했을뿐아니라유엔제재를위반하면서이라크에레이더를판것이드러나는등우크라이나정부에대한신뢰가추락했기때문이다. Taras Kuzio(2003), pp. 23-25. 50 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
차진전으로엮어낸셈이다. 그러면서도쿠츠마가쿠츠마게이트라불리는추문에시달리는가운데미국의안보정책에서우크라이나의위치가퇴색하고서구의우크라이나에대한관심이소홀해지자, 133) 쿠츠마는점차러시아와의협력을확대해갔다. 134) 쿠츠마정부는 2002 년 5월 23일 국가안보및국방회의 (National Security and Defence Council) 의명의로발표된 우크라이나의 NATO 전략 (Strategy of Ukraine towards the NATO) 이라는외교문서에서 NATO 가미래유럽안보체제의기반 이라고밝혔다. 135) 이는우크라이나의 NATO 가입이우크라이나의안보정책의궁극적인목표임을시사하고 NATO 확대에공개적인지지를표명한것이다. 136) 이처럼쿠츠마정부는한편으로는친러시아노선을시도하면서다른한편으로는기존의유로-대서양체제로의통합정책을추진하였다. 이시기에 EU 집행부는우크라이나의회원가입의지에호응하지않았지만, 미국은우크라이나에게 NATO 가입가능성을계속열어두었고 2002년 11월체코 NATO 정상회담에쿠츠마를초청했다. 그결과동월 21일프라하회담에서우크라이나의 NATO 가입이장기목표라고규정해 NATO 가입의가능성을열어놓는 NATO- 우크라이나행동계획 (NATO-Ukraine Action Plan) 이채택됐다. 137) 또한우크라이나의회는 133) 우크라이나에대한서구의태도는우크라이나의개혁에대한성의등의변수에따라경시또는무관심 (1992-94), 포용또는동반자관계모색 (1995-97), 좌절 (1998-99), 환멸및이탈 (2000-) 로변천했다. Oleksandr Pavliuk, An unfulfilling Partnership: Ukraine and the West, 1991-2001, European Security, 11-1(2002), pp. 82-88; Taras Kuzio(2003), pp. 21-26. 134) Taras Kuzio, Neither East Nor West: Ukraine s Security Policy Under Kuchma. Problems of Post-Communism, 52-5(2005), p. 65. 135) Martin Malek, The Western Vector of the Foreign and Security Policy of Ukraine: Continuities and Ruptures under President Viktor Yushchenko (2005-2009), Journal of Slavic Military Studies, 22-4(2009), p. 529. 136) 박정호 (2010), p. 71. 137) 홍완석 (2010), p. 188 & Martin Malek, p. 529. Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 51
2003년 6월 19일유로-대서양안보공간에서유럽의정치 경제 법률적공간으로의통합을요구하는 국가안보기본법 (Law on the Foundations of National Security of Ukraine) 을채택했다. 138) 그러나우크라이나안보및대외전략에관한기본개념문서의성격을지닌이법안은러시아를버리고서구를택한것이아니라친서구노선과친러노선의병행추진을의미했다. NATO와 EU 가입이러시아를비롯한 CIS국가들과의전략적동반자관계와병행되어야한다는것을명확히규정하고있기때문이다. 139) 쿠츠마정부의실용주의적동서균형노선으로의선회는 2002년 11월친러시아주의자인야누코비치의총리임명에서상징적으로드러났다. 푸틴은 2003년 1월 1991년창설이래러시아대통령이계속맡아왔던 CIS 회의회장에쿠츠마를천거하여보답했고, 그다음달쿠츠마는러시아, 우크라이나, 벨라루스, 카자흐스탄을묶어 EU에대항하는경제공동체인 단일경제공간 (Single Economic Space) 을창설하자는푸틴의제안을수용했다. 140) 2004년우크라이나의동서균형정책은또한차례진동을겪었다. 2004년 6월 15일쿠츠마대통령이 NATO와 EU를유럽안보와안정의보증자라는사실에입각하여 우크라이나는 NATO와 EU의완전한회원자격을획득하기위해준비중 이라는내용을포함한군사독트린을발표하여우크라이나의 NATO와 EU 가입의지를표명했다. 141) 그러나같은달 28일터키이스탄불에서열린 NATO 정상회담에서쿠츠마는 1997년에맺어진 특별동반자관계 를 NATO 가입직전단계절차를의미하는 회원국가입행동계획 (MAP: Membership Action Plan) 관계로격상시키려 138) Martin Malek, pp. 529-530. 139) Ibid & 박정호 (2010), pp. 71-72. 140) 홍완석 (2009), p. 218. 141) Martin Malek, p. 530. 52 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
노력했지만서방회원국들은유럽의민주적가치에부합하는개혁의성과가우선되어야한다며냉담한반응을보였다. 142) 이에쿠츠마의대외정책은다시이웃러시아와의관계접근을중시하는쪽으로되돌아갔다. 쿠츠마정부는 7월 15일수정독트린을발표하면서 NATO가입이라는표현을삭제했다. 수정된독트린은 우크라이나의군사안보가국가들간의신뢰를강화하고군사적위협수준을꾸준히낮추며유로-대서양통합정책을추구하는것 에기반하고있을뿐아니라... 우크라이나의국가안보이익은유럽의안보와안정의보장자로서 NATO 및 EU와의관계를실질적으로심화시키는데있다 고설명하고있다. 143) NATO 가입 을 NATO 및 EU와의관계를실질적으로심화 라는표현으로대체하였고, 유로-대서양통합 이라는표현으로 NATO 및 EU 가입의사를간접적으로만드러냈으며, 국가들간의신뢰강화를통한안보목표의달성이라는표현을통해러시아및 CIS국가들과의신뢰의지를표명했다. 144) 그러나전반적으로볼때, 쿠츠마 2기의친러적소극적동서균형외교는집권연장을염두에둔권위주의국내정책이유럽및미국과의관계를악화시켜외교의선택폭이줄어들자결국러시아에의존하는길을걸었던것으로평가된다. 145) (4) 유센코정권 : 친서탈러 ( 親西脫露 ) 외교 (2005.1-2010.2) 쿠츠마정부의실용주의노선은 2004년발생한오렌지혁명으로친서구노선으로다시전환되었다. 2004년 11월 21일, 대선결선투표결과가친러파야누코비치의승리로발표되면서부정선거의혹이확산되고선 142) 홍완석 (2009), p. 217. 우크라이나에대한유럽측의비적극성은에너지협력필요성등의이유로러시아를의식한데다 EU 전체무역규모에서우크라이나의비중이 0.3% 에그치며, 우크라이나사유화과정에서서방기업들의참여가능성과이익확보가어렵다는요인등이중첩된결과이다. 박정호 (2010), p. 72. 143) Martin Malek, p. 530. 144) Martin Malek, p. 530. 145) 허승철, p. 365. Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 53
거무효를요구하는전국적인시민불복종으로인해대법원은결선재투 표를결정하여, 12 월 26 일에치러진재투표에서우크라이나의 NATO 및 EU 가입을추진하자는친서구파빅토르유센코가당선되었다. 그럼에도불구하고유센코의친서탈러노선은점차추진력을상실했 다. 천연가스공급과무역규제를통한러시아의강력한반발과유엔코 와티모센코 (Yulia Tymoshenko) 총리간권력투쟁에따른오렌지연대 의분열, 그리고우크라이나에대한서구의여전한냉대가유센코정부 의친서방노선을표류하게만들었다. 146) 물론집권직후에는유센코의친서방노선이명확했다. 2005 년 4 월유 센코는미국을방문하여부시대통령으로부터환대를받고우호적인양 국관계를복원시켰으며, 동월 21 일쿠츠마가 2004 년 7 월삭제했던우크 라이나의 NATO 와 EU 가입이라는목표를군사독트린에다시복원시킨 뒤자신의재임기간동안이독트린을고수했다. 147) 또한동월리투아니 아빌니우스에서개최된 NATO- 우크라이나위원회 (NUC) 외무장관회 의는우크라이나의 NATO 가입을위한 심화대화 (Intensified Dialogue) 단계 (MAP 초청전단계 ) 진입과단기협력강화방안을논의하였고, 동 년 6 월에는 NATO 사무총장이키예프를방문하는등우크라이나와 NATO 의관계가심화되었다. 그러나결정적인장애중하나는 NATO 가입에대해우크라이나국민 들의낮은지지도였다. 2005 년 NATO 가입지지가 21% 인데비해반대는 39% 였다. 148) 특히동부지역의반대는 72% 에달했고남부지역은 45% 였 146) 홍완석 (2010), pp. 188-191. 147) Taras Kuzio, Ukrainian Foreign and Security Policy Since the Orange Revolution, The International Spectator, No. 4(2006), p. 4 & Martin Malek, p. 530. 148) Taras Kuzio(2006), pp. 7-8. 2004 년에서 2007 년까지의추세를보아도지지는전반적으로감소하였고반대는증가했다. Stephen White, Ian McAllister and Valentina Feklyunina, Belarus, Ukraine and Russia: East or West?, The British Journal of Politics and International Relations. 12-3(2010), p. 354. 54 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
다. 149) 또한러시아가 2006년초가스분쟁을통해우크라이나의친서방정책에제동을걸었다. 이런상황에서 3월총선에서야누코비치가이끄는지역당 (Party of Regions) 이승리하자친러파인야누코비치가 8월에다시총리에취임하여 NATO 및 EU 가입을반대하고나섰다. 2006년 9 월야누코비치총리는 NATO 본부를방문하여 우크라이나는 NATO 가입을고려할준비가되어있지않다 고선언했다. 150) 그럼에도불구하고동년 11월리가 NATO 정상회의는공동선언을통해 NATO 가우크라이나및그루지야와정치, 군사, 재정, 안보문제등을포괄하는심화된대화를지속할것임 을확인했다. 쿠츠마정부의주류를형성하고있던오렌지혁명세력은여전히 NATO 가입을강행했다. 우크라이나국방부의연례백서는 NATO 가입의향을명확히했다. 2007 년 2월 13일발표된국가안보전략은 NATO 가입을위해군편제, 군지휘통제체계, 군사교육훈련, 군사장비등에서우크라이나군대를 NATO 표준에적합하도록개혁하는목표를설정했다. 151) 2007년 9월총선에서또다시지역당이제1당이되었지만유센코대통령이티모센코를다시총리로임명했고, 친서방파인티모센코는 NATO 및 EU 가입필요성을역설했다. 152) 2008년 1월 16일, 우크라이나의 NATO 가입절차진행을촉구하는유센코대통령, 티모센코신임총리, 야쩨뉵 (Arsenii Yatsenyuk) 상원의장연명의서한이야프데후프셰퍼 (Jaap de Hoop Scheffer) NATO 사무총장에게전달되었다. 153) 2008년루마니아부카레스트 NATO 정상회의에서 제6차 NATO 확대 ( 알바니아와크로아티아의가입 ) 가예정되 149) Taras Kuzio(2006), pp. 7-8. 150) Martin Malek, pp. 530-531. 151) Martin Malek, p. 531 & 박정호 (2010), p. 72. 동년 4 월미부시행정부는우크라이나등 5 개국의 NATO 가입지원을골자로한 자유강화법 에서명했다. 홍완석 (2010), pp. 172-173. 152) 홍완석 (2009), pp. 221-222. 153) Martin Malek, p. 531. Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 55
어있었기때문에유센코정부는 2008년을 NATO 가입을위한결정적인시점으로판단했다. 서한에서우크라이나최고정책결정자들은 NATO 회원국가입행동계획 (MAP) 의단계에진입할준비가되었으며, NATO MAP 을최종결정하는 4월부카레스트 NATO 정상회담에서우크라이나에게 NATO MAP 의지위를부여해줄것을촉구하였다. 154) 러시아가강력히저지하고나섰다. 러시아참모총장발루예프스키 (Yurii Baluevsky) 는 2008년 1월 NATO 확대를두고러시아와 NATO 간긴장이고조되고있는가운데 러시아군은러시아와동맹국의주권과영토를지키기위해핵무기를포함한선제공격을할수있다 고경고했다. 155) 푸틴대통령은 2008년 2월러시아를방문한유센코대통령에게우크라이나의 NATO 가입은러시아의군사적대응공격조치필요성을제기한다고공개적으로경고했다. 156) 이에따라미국의게이츠 (Robert Gates) 국방장관은우크라이나의 NATO 가입이가까운시점에이루어질문제는아니라는유보적인입장을취하였으나부시대통령은 3월 28일베를린에서우크라이나와그루지야의 NATO 가입의전도는밝다는견해를피력하였다. 157) 그러나동년 4월 3일부카레스트회의에참여한 NATO 회원국정상들은우크라이나의 NATO 가입열정에대해서는환영했지만, 러시아의반발과프랑스와독일의비협조로우크라이나와그루지야의 NATO 가입을실질적으로신속하게보장하는 MAP 단계도허용하지않았다. 158) 우크라이나의 NATO 가입에대한러시아의반응과관련하여, 토르신 (Aleksandr Torshin) 러시아상원제1부의장은 NATO가우크라이나와 154) Ibid & 박정호 (2010), pp. 72-73. 155) Martin Malek, p. 537. 156) 홍완석 (2010), pp. 168-169. 157) Martin Malek, pp. 531-532. 158) 홍완석 (2010), pp. 172-173. 56 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구
그루지야에 MAP 를부여하지않은것은이에대한러시아의확고한입장 에영향을받은것 이라평가했다. 159) 부시행정부의지지에도불구하고러시아푸틴정부의격렬한반발에 부딪혀우크라이나의 NATO 가입기회는결국무산되었다. 특히푸틴은 부카레스크에서부시대통령에게우크라이나의일부는동유럽에속하지 만동부는러시아의것이라고주장하면서만일우크라이나가 NATO 에 가입하면크림반도와우크라이나동부를러시아가차지하겠다고위협했 다. 160) 푸틴정부출범이후 8 년간국력을강화해온러시아는동년 8 월세력 권복원을위해그루지야를군사공격하여그루지야를포함한탈러시아 및친유럽노선을취하는 GUAM 회원국들에게강력한경고메시지를보 냈고 161) 러시아와우크라이나간관계는더욱악화되었다. 그러나 2008 년가을세계금융위기가발생해우크라이나가 IMF 로부터 160 억달러의 구제금융을받게되자러시아의가스를내세운압력에더욱취약해졌고, 미국등서방은내부위기를수습하느라우크라이나를지원할수없었 다. 2008 년말당선된미오바마대통령은러시아와의관계를재설정하는 재조정 (reset) 정책을취하여우크라이나에게는유보적태도를취했다. 유센코의친서방일변도외교정책은지정학적인여건을경시한이상주 의적정책이었고유럽에의편입이나 NATO 가입이라는목표는달성하지 못하면서러시아의강력한견제와과도한개입을초래한득보다실이많 은정책이었다. 162) 특히유센코는미국등서방의확고한지원을믿고 159) Martin Malek, p. 532. 160) Stephen Blank and Younkyoo Kim, Ukraine Fatigue and a New U.S. Agenda for Europe and Eurasia, Orbis (Aug. 2013), pp. 601-602 & Martin Malek, p. 538. 동년 6 월 4 일러시아하원은우크라이나에게 MAP 가부여되면 1997 년맺은러시아 - 우크라이나우호협력조약을탈퇴하라는결의안을채택했다. Martin Malek, p. 538. 161) 박정호 (2013), p. 280. 162) 허승철, p. 366. Ⅲ. 우크라이나 : 친서구와친러시아사이의균형모색 I 57
러시아에게등을돌렸지만, 미국등서방이러시아와의관계를중시하게되자전략적궁지에몰렸던것이다. (5) 야누코비치정권 (2010.2-2014.2) 과그이후 2010년 2월친러파인야누코비치정권이수립된이후우크라이나의대외정책은새로운변화를보였다. 대선과정에서야누코비치는러시아어의제2공용어채택, 우크라이나의 NATO 가입반대, 러시아흑해함대주둔연장등친러적공약을제시했으므로, 163) 야누코비치정부는출범직후부터우크라이나의 NATO 가입정책을중단하고러시아와협력적인양자관계를복원했다. 2010년 4월 21일야누코비치대통령은러시아의메드베데프대통령을하르키프에서만나흑해지역안보체제의미래를좌우할수있는러시아흑해함대가 2042년까지세바스토폴해군기지를사용할수있게허용했다. 2017년만료되는흑해함대기지사용권을 25년연장하고, 그보답으로러시아는가스값을 30% 낮춰주는데전격적으로합의했다. 164) 야누코비치정부는흑해지역에서러시아의전략적이해를우선적으로고려해주어우크라이나안보의보증자로 NATO 대신에러시아를전략적으로선택하는새로운외교안보정책을추진했다. 또한야누코비치의전략적친러시아행보는러시아와의경제협력을통해경제적국익을확보하려는정책적노력의일환으로도해석됐다. 165) 이어서야누코비치정부는 NATO 회원가입활동을중단하겠다는의사를표명했다. 2010년 6월 3일우크라이나의회가통과시킨새로운국 163) 홍완석 (2010), p. 193. 164) 허승철, p. 368. 165) 이러한정책에는야누코비치의정치적계산이작용했다. 그가오렌지진영후보자를물리치고집권한것이경제적어려움덕이었으므로경제회복을위한실제적대처방안을마련할필요가있었고, 그의재정적후원자들인에너지올리가르히들의경제적이해관계를고려해줄필요도있었던것이다. 박정호 (2013), pp. 286-287. 58 I 탈냉전기폴란드와우크라이나의대외안보전략연구