한국치안행정논집제15권제2호 (2018): 113 140 논문접수일 : 2018. 06. 18 논문심사일 : 2018. 08. 17 게재확정일 : 2018. 08. 22 http://dol.org/10.25023/kapsa.15.2.2018.08.113 테러경보시스템의운용현황과 발전방향 박나라 ( 연세대학교국가관리연구원연구교수 ) 이보현 ( 연세대학교일반대학원행정학과석사과정 )
테러경보시스템의운용현황과발전방향 * 45) 박나라 ** 이보현 *** 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 이론적논의 Ⅲ. 연구방법 Ⅳ. 연구결과 Ⅴ. 결론 국문요약 본연구는국내테러경보시스템의운용현황을연속성, 일관성, 기관간일치성의측면에서다각적으로살펴보았으며, 이를통해궁극적으로우리나라대테러정책발전방안에대한정책적제언을도출하고자한다. 2005년 7월부터 2018년 5월현재까지발령된총 58건의테러경보에대한정밀분석을실시한결과, 다음과같은테러경보시스템운용상의한계를발견하였다. 첫째, 테러경보발령에있어시간적비연속성이발견되었다. 2005년도입이후테러경보시스템이 12개월이상발령경보가없었던것은두차례로, 약 42개월간의 1차단절 (2005년 11월 2009년 5월 ), 약 18개월간의 2차단절 (2015년 11월-2017년 5월 ) 이있었다. 국내외정세와테러첩보를민감하게포착하여테러경보를발령해야할테러경보시스템의기본목표가달성되지못한것으로평가된다. 둘째, 테러경보의과거발령기록의일관성이확보되지못하고있다. 테러경보발령내역에대하여잦은변경이행해졌으며, 변경여부및내용, 그리고변경사유를공개하지않음으로써, 테러경보시스템운용전반에대한신뢰성에의문을제기하게된다. 셋째, 테러경보시스템유관기관인대테러센터와국가정보원의발령기록이일치하지않는경우를다수발견하였다. 향후중요정책정보이자국가기록인테러경보내역의생산 관리에철저를기함으로써, 현대민주국가에서테러경보시스템을포함한모든공공정책및제도의기본목표라할수있는행정의투명성과책임성에한걸음더가까이다가설수있을것으로기대한다. 주제어 : 테러리즘, 테러경보시스템, 대테러정책, 정책정보, 국가기록 * 본논문은 2018 년정부 ( 교육부 ) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행된연구임 (NRF-2016S1A5B4914731). 2018 년 5 월 4 일개최된연세대학교국가관리연구원토대연구지원사업 2 차년도학술회의발표원고를수정 발전시켰음. ** 연세대학교국가관리연구원연구교수, 주저자. E-mail: nrpark@yonsei.ac.kr *** 연세대학교일반대학원행정학과석사과정, 교신저자. E-mail: hyeon0314@yonsei.ac.kr
116 한국치안행정논집 제 15 권제 2 호 ( 통권제 46 호 ) Ⅰ. 서론 우리는테러리즘이일상이된새로운시대를살아가고있다 (We have a new normal situation in Europe when it comes to terrorism; The Local, 2017년 8월 18일보도 ). 스웨덴국가정보기관 Säpo의수장인 Anders Thornberg는최근급증하고있는테러공격으로인해 ( 유럽 ) 안보당국들이유례없는도전에직면하고있다 (European security services face an historic challenge; ibid.) 고평가한다. 즉현대사회에만연한테러리즘은국가가적극적으로관리함으로써예방 대응해야할중요한정책목표중하나로인식되고있다. 특히 2001 년 9 11 테러 를기점으로테러리즘은급격한변화를맞았다. 기술의고도화로인해범행수법이다양해졌으며, 그에따른대량살상위험이높아졌다. 또한테러리즘의대상에있어서도불특정다수에대한무차별테러의빈도가증가하였고, 글로벌화에따라그파급영향이과거와는비교할수없이커졌다 ( 권정훈, 2010: 236). 한국역시테러리즘의안전지대가아니다. 오히려남북한대치상황등정치적, 역사적으로테러리즘의위협이상존해왔고, 실제로도준전시상황에해당하는국가적테러위기를경험한바있다 ( 배정환 박진희, 2013: 118; 함중영, 2018). 최근국내에장기또는단기체류외국인이급증하면서다문화 다민족사회측면이강화됨에따라 자생적테러리즘 (Homegrown Terrorism) 의가능성이증가했으며 ( 박철현, 2010: 83; 최진태, 2010: 77; 박준석 장종오, 2015: 93; 정육상, 2015: 219), 사회적소외계층의상대적박탈감심화로 외로운늑대테러리즘 (Lone Wolf Terrorism) 위험성이증가하는 ( 윤민우, 2014: 238; 정육상, 2014: 140) 등한국도테러리즘으로부터결코안전하지않다는진단이우세하다. 한국정부는대테러정책의일환으로, 국내테러가능성을다각도로파악 예측하여국내테러경보를 4단계 (1 관심, 2 주의, 3 경계, 4 심각 ) 로발령하고각등급에따른대테러조치사항을마련해놓고있다. 테러경보수준에따라 테러징후감시활동을강화 하고 관계기관협조체계를가동 하며궁극적으로는가능한인력및장비를활용하여 테러상황에총력대응 하도록한매뉴얼이갖춰져있다 ( 대테러센터, 2018년 8월 26일최종접속, http://www.nctc.go.kr/nctc/information/alertstep.do). 예를들어, 테러경보등급이상향조정되면경찰청및각급경찰서등에대테러상황실이설치되고, 지역내연계순찰빈도와검문검색이강화되는등의조치가즉각시행된다 ( 테러취약시설안전활동에관한규칙별표 2). 실제로테러경보의주된목적은 1) 입수된테러첩보를바탕으로테러발생가능성을전문적, 다각적으로판정하여유관기관들에게전파함으로써필요한조치를하게하고, 2) 일반국민에게테러발생가능성을적극전파하여테러발생가능성을차단하거나테러피해를최소화할수있도록하는데있다. 국내테러경보시스템이가동되기시작한 2005년 7월부터 2018년 5월현재까지총 58건의테러경보가발령되었다. 1) 테러위기의원인으로지목되었던상황적요소 ( 예를들어국외테
테러경보시스템의운용현황과발전방향 117 러발생, 군사적상황악화, 전국단위국제행사개최등 ) 가해소되면격상됐던테러경보는하위등급으로환원조정되고, 테러위험이증가된것으로파악되면다시테러경보가높아지는패턴이반복되어왔다. 전술한대테러조치들또한그에상응해서조정되었을것이다. 그결과 58건의테러위기상황중실제테러로이어진것은단한건도없었다. 국내테러경보발령과그에따른경찰력및경찰활동등의증가는과연실질적인효과가있었을까? 국내테러경보발령은단순히상징적인효과만있는것일까? 본연구는궁극적으로이러한질문에답하기위한첫단계로한국의국내테러경보발령현황을정밀하게분석함으로써, 향후수행할정밀한실증분석의기초를마련하고자한다. 더나아가본연구는테러경보시스템에대한탐색적연구를통해한국의대테러시스템의발전가능성을모색하는것을목표로한다. Ⅱ. 이론적논의 1. 현대국가의발전과테러의국가적관리 2001년미국뉴욕에서발생한 9 11 테러 는여러의미에서 충격과공포 (Shock and Awe) 였다. 첫째, 1941년일본에의한진주만공습이후외부세력에의해미국본토가공격당한첫번째사건으로많은인명피해가발생하여미국국민들뿐만아니라전세계인들을충격에빠뜨렸다. 둘째, 당시미국 Bush 행정부는 9 11 테러 에맞서 테러와의전쟁 (War on Terror) 를선포했고, 대아프가니스탄전쟁에이어 2003년대이라크전쟁을일으키며작전명으로 충격과공포 를사용했다. 이에영국의가디언 (Whitaker, 2003) 과미국의워싱턴포스트 (Fernandez & Blum, 2003) 는 충격과공포 가미국이아랍과무슬림국가들을상대로자행되는또다른테러리즘을불러왔다고비판한바있다. 셋째, 9 11 테러 가준 충격과공포 는그이후테러리스트들의공격양상과정부차원의대테러, 반테러전략의분기점이되었다. Obama 정부는 Overseas Contingency Operations 라는용어로 War on Terror 를의도적으로대체했지만실제사용된대테러전략은 Bush 정권시기형성된 충격과공포 정책과크게다르지않았다 (Whitaker, 2010: 639). 워싱턴포스트는 9 11 테러 직후냉전 (Cold War) 시대에서 회색전쟁 시대로접어들었다고보도했다. 제2차세계대전에이어 40년간지속된냉전과는달리 회색전쟁 은적이누구인지모르며, 전선도전쟁규칙도없다는지적이었다 (Drehle, 2001). 1) 2018 년 3 월 20 일기준 53 건이었으나, 2018 년 4 월 24 일 -26 일재조사결과 56 건, 2018 년 5 월 21 일 -24 일재조사결과 58 건으로변경되어있음을확인했다. 자세한경위와변동내역은 Ⅳ. 연구결과 부분에밝히고자한다.
118 한국치안행정논집 제 15 권제 2 호 ( 통권제 46 호 ) 회색전쟁 은참신한표현이었지만, 사실완전히새로운개념이등장한것은아니었다. 1990년대이후테러리즘의변화된전개양상에대한논의는 9 11 테러 이전에도진행중이었기때문이다. 미국의 RAND 연구소 (1999) 는 뉴테러리즘에맞서기 (Countering the New Terrorism) 라는제목의책을펴내면서정부차원의대처도테러리즘의변화에맞추어진화해야할필요가있다고주장한바있다. 올드테러리즘이명확한목표물을대상으로극단적수단을동원하여개인이나조직의의도를대중에게전달하고대중의지지를얻고자하는의사소통행위인데반해, 뉴테러리즘은상대적으로대중의지지를얻고자하는동기가약하고무차별적인대량인명살상을통해충격을주는것에더욱초점을맞추는경향이있다 (Crenshaw, 2007). 이렇듯새로운테러리즘에대한새로운대응전략이필요하다는 RAND 연구소의제안은 9 11 테러 를겪으며더욱힘을얻게되었고, 대테러국가정책의틀도비로소변화하기시작하였다. 일례로미국은 9 11 테러 와같은국가적비극의재발을방지하기위해국토안보부 (Department of Homeland Security) 를신설하고 (2002년 11월 25일 ), 그에앞서국토안보자문시스템 (Homeland Security Advisory System) 으로불리는테러경보시스템을설치하여 (2002년 3월 11일 ) 체계적인국가테러대응및관리체계를구축하고자하였다. 2) 위와같은일련의움직임들은직간접적인테러리즘위협을느끼고있던다른국가들의대테러정책에도영향을미쳤다. 테러위협이상시적으로존재하는상황에서테러리즘에대한대응활동을체계적으로수립하고집행하기위해서테러리즘에대한정책의수립이절실히요구되고있다. 그에따라세계각국에서는대테러정책으로테러경보발령시스템을도입하고, 테러방지법안을제정하여운영하고있다. 미국과비슷한 2000년대초반, 특히 2010년이후한국 (2016년 ) 을비롯하여중국 (2016년), 일본 (2017년), 캐나다 (2015년 ) 등지에서도활발히제정되는추세이다. 이렇듯 21세기의국가는빠르게변화하고, 유동적인위기환경및안보위협에놓여있다. 폭력적수단을동원하여인간의생명과재산을송두리째파괴하는테러리즘은세계화 정보화시대의진전과더불어, 거의모든국가, 공동체그리고개인을잠재적인위험에노출시키고있다. 사실 테러리즘 의어원은 18세기프랑스의공포정치 (Reign of Terror; 1793-1794) 로부터비롯되었다. 공포정치란국가가대중에게투옥, 고문, 처형등폭력적인수단을통해서공포감을주어정권을유지하는정치형태로서공권력에의한합법적폭력행위라는점에서오늘날우리가생각하는테러와는전혀다른맥락이라고할수있다. 테러 ( 리즘 ) 의의미는 20세기탈정치화, 21세기탈국가화 ( violent or destructive acts (such as bombing) committed by groups in order to intimidate a population or government into granting their demands ) 를거치며완만하게, 그러나불가역적인변화를겪었다 ( Merriam-Wester Inc., 2018년 8월 26 일최종접속, https://www.merriam-webster.com/words-at-play/history-of-the-word-terrorism). 2) 2011 년 4 월 26 일부터는국가테러리즘자문시스템 (National Terrorism Advisory System) 으로전환되어기존의 5 단계경보체계 (Low, Guarded, Elevated, High, Severe) 에서 3 단계 (Bulletin, Elevated Alert, Imminent Alert) 로단순화되었다.
테러경보시스템의운용현황과발전방향 119 과거테러리즘이프랑스의공포정치와같이국가통치행위의일종이었다면, 현재는국가가적극적으로관리해야할대상이자정책영역이되었다. 즉, 테러리즘의행위의주체이기도했던국가가오늘날테러의피해대상이되거나테러를적극적으로예방하고, 통제하는책임을지닌주체로변화한것이다. 이제는테러리즘이모든국가들이협력하여대처해야할공동의과제가되었음을뜻한다. 과거냉전시대까지는국가간, 또는다수국가로이루어진진영간갈등이평화를위협하는주요원인이었다면, 2000년대이후에들어서는국가가아닌소위비국가조직, 무국적개인들이자행하는테러범죄에대응하는것이국민의생존과안전을지키는것이최우선과제가된것이다. 2. 한국의국내테러경보시스템도입과운용 2005년 7월영국런던중심부에서동시다발적으로발생한자살폭탄테러는영국뿐아니라전세계대테러정책의큰분기점이되었다. 테러리즘에상대적으로취약한소프트타겟 (soft target) 에대한무차별적공격이라는점에서 9 11 테러 에이은또다른 충격과공포 파장이퍼져나갔다. 영국은정부내유관기관간에만공유하던국내테러위험수준 (national threat levels) 에대한정보를 7 7 런던테러 를계기로일반에공개하기시작하였다. 테러사건으로부터 1년여가지난 2006년 8월 1일부터국가정보기관인 MI5를통해테러경보가발령되었다. 한편, 한국이국내테러경보를발령하기시작한것도 7 7 런던테러 가계기였다. 오히려영국보다도훨씬민첩하게런던테러다음날인 2005년 7월 8일공식적으로첫국내테러경보가발령되었다. 즉, 국내테러경보발령의가장직접적인계기는 런던폭파테러관련대비태세강화 였다. 달리표현하자면, 한국에국가적인차원의테러경보시스템이마련된것은국내적테러위험보다, 2000년대에국제적으로대두된 뉴테러리즘 으로부터큰영향을받은것으로보인다. 그러나테러경보시스템신설이후발령된테러경보의주된원인은국제적요인뿐만아니라국내적요인들도함께복합적으로고려되고있다. 2018년 3월 20일기준, 1) 해외테러발생과같은국제적요인에의한사례는그후 3건에그쳤고, 2) 대통령취임식개최와같이순수국내적요인에의한경보발령사례가 2건, 3) 북한의대남도발에의한발령사례가 7건, 그리고 4) 전국단위국제행사개최또는국빈방문과같이국내외적요소가동시에작용하는사례는 41건으로나타났다. 이러한경향성에비추어봤을때 국내테러경보시스템 운영의기본목적은국가가국내외적위협요소를다각적으로고려하여자국내의테러리즘및관련범죄위험을종합적관리하는것임을확인할수있다. 우리나라의테러경보는관심, 주의, 경계, 심각총 4단계로발령된다 ( 대테러센터, 2018년 8월 26일최종접속, http://www.nctc.go.kr/nctc/information/alertstep.do). 관심에서심각으로갈수록예상되는테러위험수준이높아진다. 가장낮은수준의경보인관심단계는 테
120 한국치안행정논집 제 15 권제 2 호 ( 통권제 46 호 ) 러발생가능성이낮은상태 로우리나라대상테러관련상황전파및관계기관상호간연락체계확인과비상연락망점검을하는단계이다. 다음으로주의단계는 테러로발전할수있는상태 를뜻하며, 우리나라대상테러첩보가구체화된상황의단계이다. 주의단계발령시에는테러대상시설및테러에이용될수있는위험물질에대한안전관리를강화하고, 국가중요시설에대한경비강화및관계기관별자체대비태세점검을실시한다. 세번째경계단계는 테러발생가능성이높은상태 로테러조직이우리나라를직접지목하여위협하는상태를뜻하며, 테러취약요소에대한경비등의예방활동을강화한다. 더불어테러취약시설에대한출입통제를강화하고, 대테러담당공무원비상근무를실시한다. 마지막으로심각단계는 테러사건발생이확실시되는상태 로우리나라를대상으로하는명백한테러첩보를입수한상황을뜻한다. 심각경보가발령되면대테러관계기관공무원이비상근무하며, 테러유형별테러사건대책본부를설치하는등, 대테러조치에필요한조직, 장비와인원의최고동원태세를유지하도록되어있다. 테러경보발령은 2016년 3월 3일제정된 국민보호와공공안전을위한테러방지법 ( 이하테러방지법 ) 을근거로하고있다. 테러방지법 제6조는대테러활동을담당하는전담기구로서대테러센터를설치를명문화하고있고, 대테러센터의주요업무중하나로테러경보발령을들고있다. 테러방지법시행령 제22조에테러경보의발령절차가보다구체적으로명시되어있다. 이러한규정에근거하여국내테러경보시스템의운영및관리를담당하는국가대테러활동전담기구로서 2016년 6월 4일대테러센터가공식출범하였고, 2018년현재까지존속하고있다. 그이전까지는국가정보원소관이었던국내테러경보시스템운용업무가대테러센터로이관된것이다. 대테러센터출범과함께국가테러대책위원회 ( 이하대책위원회 ) 가발족되었다. 대책위원회는국무총리를위원장으로하고, 20개중앙부처의장을위원으로, 대테러센터장을간사로하여구성한다 ( 테러방지법제5조 ). 2016년 7월 1일개최된제1차대책위원회에서는국가대테러기본계획및대책위원회의전반운영규정과테러경보발령규정을심의 의결하는것을시작으로, 2018년 5월현재까지총 6회개최되었다 ( 대테러센터, 2018년 8월 26일최종접속, http://www.nctc.go.kr/nctc/activity/boardab.do). 대책위원회는개별테러경보발령시마다매번개최되는것이아니라, 대테러활동과관련한정책의중요한사항을심의 의결할필요가있을때개최된다. 대테러센터장은테러위험징후를포착한경우테러경보발령의필요성, 발령단계, 발령범위및기간등에관하여실무위원회의심의를거쳐테러경보를발령한다. 다만, 긴급한경우또는제2항에따른주의이하의테러경보발령시에는실무위원회의심의절차를생략할수있다. ( 테러방지법제22조 1항 ) 대테러센터장은테러경보를발령하였을때에는즉시위원장에게보고하고, 관계기관에전파하여야한다. ( 동법제22조 3항 ) ( 그외의 ) 테러경보발령및테러경보에따른관계기관의조치사항에관하여는대책위원회의결을거쳐위원장이정한다. ( 동법제22조 4항 )
테러경보시스템의운용현황과발전방향 121 3. 국가정책정보로서의테러경보 정책정보란 정부의정책과정에필요하거나영향을미치는자료와지식그리고사회적신호일체 ( 이종수, 2018: 1) 를가리키며, 보다구체적으로는 정책결정자가국가안보및국가이익과관련된정책을입안하고집행하는데필요한정보 (information) 를수집해서, 정책결정자의관점에서분석 검증 판단하여생산한정보 (intelligence) 를지칭한다. ( 정주진, 2018) 전자는정책정보를행정학적측면에서정의하는데반해, 후자는국가정보학시각에서정책정보개념을정립한것이다. 테러리즘이국가의관리 통제의대상이되고테러경보시스템운용업무가적극적인행정영역으로편입됨에따라, 테러경보시스템운용과정에서부수적으로발생 활용되는다양한정책자료및결과물들또한 정책정보 로분류될수있다. 테러경보판정에필요한 1차적첩보자료, 테러경보조정을위한각종회의자료, 테러경보의발령내역등이그예이다. 테러경보발령이후위와같은대테러정책정책정보가유용성을잃고바로폐기되는것은아니다. 생산 활용된정책정보는국가의공공기록으로서의가치와중요성을가지기때문에, 적법한절차에따라관리된다. 1) 생산및취득 (creation or receipt), 2) 관리및활용 (maintenance and use), 그리고 3) 폐기 (disposition) 등정책정보가일반적으로거치는 3단계생애주기 (life cycle) 에비추어볼때 ( The U.S. National Archives and Records Administration, 2018년 8월 26일최종접속, https://www.archives.gov/records-mgmt/faqs/general.html) 테러경보관련정책정보역시폐기해야할특별한사유가없는한테러경보발령이후에도안전하게보존되고투명하게공개되어활용될수있어야한다. 공공기관및기록물관리기관의장은기록물의생산부터활용까지의모든과정에걸쳐진본성 ( 眞本性 ), 무결성 ( 無缺性 ), 신뢰성및이용가능성이보장될수있도록관리 ( 공공기록물관리에관한법률제5조 ; 이하공공기록물법 ) 해야하며, 모든공무원은 ( 공공 ) 기록물을보호 관리할의무를갖는다. ( 동법제4조 ) 공공기록물관리 3단계절차로써정책정보관리체계및책임주체를설명할수있다. 각주무부처및지방정부에서생산 (1단계) 된정보및기록은 2년내에각급 기록관 에서 7년간중간보존 (2단계) 한후 영구기록물관리기관 으로이관 (3단계) 하게된다 ( 국가기록원, 2018 년 8월 26일최종접속, http://www.archives.go.kr/next/manager/archivesguide.do). 즉, 2004년공식출범한국가기록원은 영구기록물관리기관 으로서정책정보관리에대한총괄및최종책임을지지만, 1차적으로는정책정보의생산자이자유통자인개별정부조직이행정정보및국가기록의신뢰성을확보해야할의무를가진다. 전자를 비현용기록관리, 후자를 현용 준현용기록관리 로분류하기도한다. 이러한설명에따르면현재유효한테러경보는 현용기록 2년내발령기록은 준현용기록 으로볼수있으며, 그에대한 1차적관리책임은주무기관인대테러센터 (2016년 6월이후 ) 와국가정보원 (2016년 6월이전 ) 이지게된다. 국가기록관리의신뢰성확보를통해궁극적으로달성할수있는 투명하고책임있는행정 ( 공공기록물법제1조 ) 은현대민주국가에서테러경보시스템을포함한모든공공정책및제
122 한국치안행정논집 제 15 권제 2 호 ( 통권제 46 호 ) 도의기본목표일것이다. 그러나정책정보로서의테러경보기록은다른정책정보, 국가및공공기록과마찬가지로과장, 축소, 조작, 누락및지연등의왜곡 (distortion; 염돈재외, 2008: 250) 가능성이상존하는데정책정보자체적특성과관리체계의한계, 두측면으로그가능성을나누어볼수있다. 여기서정책왜곡 (distortion) 은학문적으로 의도적이든비의도적이든, 의식적이든무의식적이든객관적으로정확한정보를부정확하게재생산하는것 (an incorrect reproduction of objectively correct information, either intentional or unintentional, conscious or unconscious) 을가리킨다 (O Reilly 1976, 8-9; 전게서에서재인용, 249). 첫째, 정책정보본연의특성으로말미암아왜곡이발생할수있다. 정보 의가변적특성으로인해정책과정에투입되는다른요소에비해왜곡가능성이상대적으로높은편이다. 여기에 1) 이해관계자간이익충돌, 2) 조직내집권화된계층제와전문화, 3) 정책정보에대한무지, 4) 권력비대칭, 그리고 5) 집단화된편견세력의동원등다양한요인이정책정보왜곡을불러올수있다 ( 이종수상게서, 13-14). 즉, 정책정보의가변적특성에행정환경및구조적요인이결합되면서정책정보의왜곡이발생하게되는것이다. 둘째, 우리나라공공기록관리시스템의한계가정책정보의왜곡을초래할수있다. 기록관리 (records management) 는 기록의생산, 관리, 사용및폐기처리와관련된계획, 통제, 지시, 조직화, 훈련, 촉진등의관리업무 ( the planning, controlling, directing, organizing, training, promoting, and other managerial activities involved in records creation, maintenance and use, and disposition ; 44 U.S.C.2901) 의총칭으로, 미국에서는 1984년관련법제정이후국가기록관리기관인 NARA(National Archives and Records Administration) 가체계화된절차에따라엄격히관리하고있다. 이에비해우리나라에서기록관리의중요성이대두된것은비교적최근의일이다. 기록관리 전통 의단절, 기록관리 체계 의미수립, 기록관리 문화 의미확립등인식과제도차원모두에서미흡했다는평가를받는다 ( 이영학, 2012b). 1999년 공공기록물법 이제정되고 2005년 국가기록관리혁신로드맵 이추진되면서부터적극적관리를통해공공기록의정확성과신뢰성을담보하려는국가적움직임이나타났지만, 실질적인인식및제도의혁신이이루어진것은아니었으며여전히발전과제가산재해있는것으로보인다 ( 이영학, 2012a: 115-117).
테러경보시스템의운용현황과발전방향 123 Ⅲ. 연구방법 1. 자료의수집 국내테러경보는 2016년 6월부터는국무조정실산하대테러센터가발령하고있으며, 그이전에는대테러전담기관이었던국가정보원이테러경보를조정하였다. 현재대테러활동전담부서인 대테러센터 와과거전담부서인 국가정보원 은각기관의홈페이지에테러경보발령현황을게시하고있다. 자료수집에신중을기하기위하여대테러센터자료를수집한다음, 국가정보원자료와대조하는방식으로테러경보내역자료를수집하였다. 정보공개청구를진행함과동시에, 필요한경우두기관담당자들에게유선상으로도문의하였다. 수집된자료는저자들이수차례교차확인을하여정확성을확보하기위한노력을기울였다. 이러한과정을통해수집된 4단계테러경보자료는기본적으로발령일자와내용등을하나의기록으로보았고, 단순기초통계분석에쓰일수있도록관심 1점, 주의 2점, 경계 3점, 심각 4점으로변환하였다. 즉, 서열변수 (ordinal variable) 를등간변수 (internal variable) 로치환시킨것이다. 2. 분석틀 본고에서는테러경보시스템의발령경보의비연속성, 발령기록의비일관성, 그리고기관간불일치성에초점을맞추어테러경보발령현황을분석하였다. 테러경보시스템이가동된 2005년 7월-2018년 5월전기간을대상으로삼았다. 구체적인분석에앞서, 테러경보시스템의운영현황전반을요인에따라분류하였다. 다음으로테러경보시스템의비연속성을분석함에있어서는 12개월이상경보발령이없는경우에만 단절 이발생했다고보았다. 테러경보발령의비일관성은분석시점현재 (2018년 5월 ) 가장마지막경보가발령된 2018년 3월 20일이후 1개월간격으로, 4월, 5월에테러경보가추가 삭제 변경된사항이있는지조사하였다. 마지막으로테러경보발령기관간불일치성은테러경보발령의전 현주무기관인대테러센터와국가정보원간의테러경보발령기록의차이를조사하였다. 연구자간교차분석을통해결과의정확성및기준의타당성을검토하였다. 또한해당분석내용을학술회의와간담회등을통해발표하고, 외부피드백을통해타당성을제고하고자하였다.
124 한국치안행정논집 제 15 권제 2 호 ( 통권제 46 호 ) Ⅳ. 연구결과 1. 테러경보발령현황 : 발령요인과발령등급 테러경보시스템에관한심층분석을수행하기에앞서, 테러경보에대한개괄적인분석을실시하였다. 발령경보대부분은관심 (1단계, 20건 ) 또는주의 (2단계, 25건 ) 에해당하나경계 (3단계, 10건 ) 혹은심각 (4단계, 3건 ) 수준에이른사례도다소발생했다. 특히가장높은수준인 4단계심각등급은 2005년 7월부터 2018년 5월현재까지단세차례발령되었다. 심각등급이발령된한-아세안특별정상회의 (2009년 5월 29일 ), G20정상회담 (2010년 11월 8일 ), 핵안보정상회의 (2012년 3월 23일 ) 세사례모두세계주요요인들이참석하는정상회담으로, 정부가테러위기를적극적으로관리할필요성을인식한것으로보인다. 세차례모두지속기간은길지않아발령당일-6일이내에 1단계관심등급으로환원조치되었다. 다음으로발령된테러경보들을발령요인에따라분류하였다. 테러경보가발령되는요인은크게 5가지유형으로나뉜다. 1) 순수국내적요인에서부터, 2) 북한요인, 3) 대중적행사개최, 4) 주요인물방한행사개최, 5) 국제적요인에이르기까지다양한요인이테러경보발령의요인으로작용하였다. 먼저, 순수국내적요인은박근혜대통령취임식 (2013년 2월 ) 을전후하여상향 하향조정된사례가유일하다. 관심등급에서주의등급으로한단계높아졌다가다시하향조정되었다. 둘째, 북한요인은국내적요인혹은국제적요인과는구별되는, 한반도의특수한안보상황을반영한경보유형이라할수있다. 천안함조사결과발표 (2010 년 5월 ), 김정일사망 (2011년 12월 ), 북한의유엔제재반발 (2013년 3월 ), 북한의개성공단통행제한조치 (2013년 4월 ) 등의위협요인이있을때발령되었고, 평균적으로 2단계주의수준에그쳤다. 셋째, 국제적요인유형은해외에서큰규모의테러사건이발생했을경우, 국내정세에미칠영향을고려하여발령된테러경보들을포함한다. 최근수년간국제적으로많은테러사건이발생하였지만영국런던테러 (2005년 7월 ) 와프랑스파리연쇄테러 (2015년 11월 ) 만이국내테러경보에대한국제적테러요인으로꼽혔다. 마지막으로지금까지발령된테러경보들은대부분국내 국제적요인들이복합적으로작용한사례인것으로나타났다. 은다시두유형으로나뉘는데, 정상회담, 국제회의등이국내에서개최되어해외정상및주요수반이참석하는경우 ( 주요인물방한행사 ) 와국내에서개최되는국제스포츠 문화행사개최로국내외일반인들이대규모로참가하는경우 이다. 아래의 < 표 1> 은테러경보발령요인별건수와평균발령등급을정리한것이다. 2018 년 5월자료기준, 국내테러경보시스템이운영되는동안총 58건의경보가발령되었는데, 크게 1) 테러위기상황에맞추어상향조정되거나, 2) 위기상황종료시환원조정되는두가지유형으로나뉜다. 상향및환원조정을모두합친 2005-2018년평균치는 1.92로 2단계주의수준에조금못미치는수치이다. 2005-2009년까지약 42개월간테러경보발령이없었
테러경보시스템의운용현황과발전방향 125 던시기의등급이 1단계관심으로유지되었던것이평균치에많은영향을미친것으로보인다. 이상다섯유형의테러경보발령원인유형간에유의미한차이가있는지살펴보기위해서그룹간평균산출및그룹간평균차이분석 (t-tests) 을실시한결과요인에따라유의미한차이가나타나지는않았다. 해외에서정상급인사가방한하는행사의경우평균발령등급은 2.77로가장높게산출되었다. 국내에서개최되는국제스포츠 문화행사가 2.45로그뒤를이었지만그룹간평균차이분석결과유의미한차이를보이지는않았다. 즉, 경보원인이달라진다해도발령수준이크게차이나지않는것이다. < 표 1> 요인별테러경보발령현황 발령요인유형전체발령건수 ( 환원조정건수 ) 평균발령등급 3) 국내적요인 2(1) 2 북한요인 9(4) 2 국내적 국제적요인 22(6) 2.45 국내적 국제적요인 ( 주요인물방한행사 ) 21(7) 2.77 국제적요인 4(2) 2 합계 58(20) 1.92 2. 경보발령의비연속성 국내테러경보발령내역을살펴보면, 2005년 7월런던테러를계기로최초발령으로격상된테러경보가 2005년 11월하향조정된후, 2009년까지별다른사유없이경보가전혀발령되지않다가 2009년부터 2015년까지는발령건수가꾸준히상승하는양상을보였다. 그러다 2015년 11월부터 2017년 5월까지는다시한번전혀경보가발령되지않은시기가발견된다. 먼저, 1차단절시기는 2005년 11월 23일런던테러경보환원조정건이후부터 2009년 5 월 21일한-아세안특별정상회의대비상향조정발령까지가해당되며, 약 42개월에이르는기간이다. 이시기의대표적인국제적규모의테러로는 2006년 7월과 2008년 11월에인도뭄바이테러, 2008년 5-6월의국내정치사회적위기로는이명박정권퇴진을요구하는촛불시위가있었다. 그럼에도불구하고테러경보는단한건도발령되지않았다는점에주목할만하다. 3) 경보등급환원조정 ( 테러위협으로격상된테러경보수준을낮추는것 ) 은유형별평균차이를왜곡할수있어평균수치산출에서제외하였다.
126 한국치안행정논집 제 15 권제 2 호 ( 통권제 46 호 ) < 그림 1> 연도별테러경보발령건수 2차단절시기는 2015년 11월 17일파리테러로인한상향조정건이후부터 2017년 5월 17 일 U-20 월드컵대비상향조정발령이전의시기이며, 약 18개월가량지속되었다. 해당시기에발생한대표적인국제적규모의테러로는 2016년 3월벨기에브뤼셀, 2016년 7월프랑스니스, 2016년 12월독일베를린등지에서발생한사건들을예로들수있다. 또한국내에서발생한정치사회적위기로는박근혜정권퇴진을요구하는촛불시위가있었다. 그럼에도불구하고해당기간에테러경보는전혀발령되지않았다. 더욱이우리나라테러정책을전담하는대테러센터가설립된것은 2016년 6월, 즉 2차단절시기에속한다. 다시말하면, 대테러센터설립후에도약 11개월동안경보발령이이루어지지않은것이다. 이처럼장기간단절이 2차례발생한사실을포착하여, 현재공식전담부서인대테러센터정보공개청구를통해사실여부와원인을문의하였다. 답변의신뢰성을확보하기위하여 2018년 3월과 5월에저자들이번갈아가며문의하는방식을취했다. 그결과 2차례의단절모두테러경보가발령되지않은것이사실임을확인할수있었다. 2018년 5월에접촉한대테러센터담당자중한명은과거에는테러경보가변동하는것자체가 시그널 이될수있기때문에경보발령을가능한자제하라는지침이있어해당기간경보발령이이루어지지않은것으로보인다고답변하였다. 이를통해, 과거에는테러경보가발령되어야할충분한근거가있는시점에도, 발령되지않은사례가존재한다는점을추정할수있다. 또한테러경보발령의구체적인근거와타당성이모호한것으로판단된다. 위의논의를종합해보면, 국내외정세와이상징후를민감하게포착하여테러경보를발령해야할테러경보시스템의기본목표가달성되지못했다고볼수있다. 2018년 6월에유선상으로접촉한국가정보원담당자로부터는 1차단절에대하여조금더상세한설명을들을수있었다. 2005년-2009년사이에는대중에경보를발령하지않았고유
테러경보시스템의운용현황과발전방향 127 관기관에게만테러경보및관련정보를공유했다고밝혔다. 연구자들의정보공개청구를계기로유관기관의협조를얻어본래비공개상태이던 2005년 7월과 11월발령건에대하여공개조치를했다는답변을들었다. 그러나대테러센터와같은 시그널 설명은들을수없었고, 2005년과 2009년사이에발령된경보유무, 추후정보공개예정여부등에서도확인하지못했다. 3. 발령기록의비일관성 테러경보발령현황은 2018년 3월 20일까지대테러센터홈페이지에게시된내용을수집했다. 그러나 2018년 4월 26일에대테러센터홈페이지를재확인해본결과테러경보발령내역이상당히변경되었고, 저자들은데이터의신뢰성에대한의문을가지게되었다. 2018년 3 월과비교해서, 4월에추가발령이이루어진것은아니고 2018년 3월 20일이최종경보발령일로동일한상태에서나타난변화였다. 그에따라, 2018년 3월-5월사이약한달여씩의간격을두고대테러센터홈페이지및국가정보원의테러경보발령현황을총 3회에걸쳐조사하였다. 조사결과, < 그림 2> 와같이 1차자료수집시점인 3월과 3차수집시점인 5월사이에연도별발령건수의차이가있었다. < 그림 1> 2018년 3월과 5월자료의연도별발령건수비교 1) 2018년 3월-4월변화먼저 3월에서 4월간의변동사항은아래의 < 그림 2> 와같이정리했다. 우선 2018년 3월 20일조사당시에는총 53건의테러경보가발령되었으나, 2018년 4월 26일재조사시엔총
128 한국치안행정논집 제 15 권제 2 호 ( 통권제 46 호 ) 56건이발령된것으로자료가수정되었다. 7건의테러경보발령추가와 4건의테러경보발령삭제로인하여전체적으로총 3건이증가한것으로판단된다. 보다구체적으로이러한변화를들여다보면추가된사항과삭제된사항, 그리고변경된사항으로나눌수있다. 먼저총 7건의테러경보발령현황이추가되었다. 테러등급발령위협요인의분류에따르면 국내 국제복합적요인 ( 중요인물방한행사 ) 의경우 3건, 국내 국제복합적요인 ( 국제스포츠 문화관련대중적행사 ) 의경우 2건, 북한의위협 의경우 2건이었다. 특히북한의위협의경우내용적인측면에서 1차수집당시찾아볼수없었던내용 (2009년 6월 16일 ' 관심 주의 ' 로 1단계상향조정 ; 북한해커부산중요시설집중탐색에따른테러경보 ) 이추가되었다. 삭제된 4건의경우에는테러경보상향조정이후환원조정한건이 3건, 상향조정한건이 1건이었다. 다음으로세부내역의변동사항은다음과같다. 발령일자가변경된건이 3건, 제목변경이 3건이었으며, 발령등급변경은 2건으로나타났다. 다음으로발령근거를설명하는세부내용이변경된건은총 10건에달했으며, 그에따라저자들이판정한테러등급발령요인이 국내 국제복합적요인 에서 국제적위협 으로변동된사례가 1건발생했다. 2) 2018년 4월-5월변화 2018년 4월에서 5월까지확인된테러경보발령현황의변동사항은 4건이다. 3건은 2018년 3 월 6일, 2018년 2월 27일, 2015년 10월 23일에추가되었으며, 2010년 11월 8일발령경보는삭제되었다. 3건의추가사항중 2018년도발령경보 2건은대테러센터가 1건으로기재하였으나, 연구자가해당사항을유선상으로질의하자국가정보원자료와동일하게게시하기위하여다시 2건으로나눠기재하면서추가하기로했다는답변을받았다. 다음 4절에서그과정을더욱상세하게다루기로한다. 나머지 1건의경우에는본래국가정보원홈페이지에만존재하였으나, 정보공개청구결과대테러센터로부터발령사실이있음을확인한이후대테러센터에서복원처리하였다. 마지막으로삭제된 1건의경우에는국가정보원홈페이지에는존재하지않고, 대테러센터에만존재했던경보사례로서정보공개청구결과본래발령된적없는경보임을확인했다. 담당자답변이후대테러센터홈페이지에서실제로삭제된것을확인하였다. 4월에서 5월간의테러경보발령현황의비일관성으로부터얻을수있는함의는다음과같다. 첫째, 5월에발생한 3건의추가사항을살펴보면, 3월에서 4월사이에삭제했던사항 4건중 3건과일치한다. 즉, 4월에삭제한항목을 5월에다시복구시킨것이다. 이러한점으로미뤄볼때, 테러경보발령기록관리가공공기록물법에규정된완전성과일관성원칙에맞추어이뤄지고있는지검토할필요가있을것이다. 둘째, 3월에서 4월사이변화된항목은총 24건, 4월에서 5월사이변화는총 4건이다. 즉, 2018년 3월에서 5월까지총 28건의경보가변경된이력이있으며, 이는 5월발령내역자료기준전체건수대비약 50퍼센트에달한다.
테러경보시스템의운용현황과발전방향 129 그럼에도불구하고, 유관기관으로부터의공식적인표명을찾아볼수없었다. 보도자료배포, 홈페이지해당페이지공지등의가능한여러방법을통해적절한입장표명이있었어야할것이다. 셋째, 위의변동내역은저자들이테러경보시스템의현황을꾸준히조사하던중우연히포착하였다. 즉, 현용정책정보이자중요국가기록인테러경보발령내역에대하여잦은변경이행해졌으며, 변경여부및변경내용 ( 추가, 삭제, 변경 ), 그리고변경사유를공개하지않음으로써, 테러경보시스템의신뢰성에의문을제기하게끔한다. < 표 2> 2018 년 3 월 20 일과 4 월 26 일테러경보발령내역의변동내용 ( 발령일자순 ) 순번발령일경보단계 1 2009-05-29 심각 2 2009-06-04 관심 3 2009-06-16 주의 4 2009-06-30 관심 5 2010-11-12 주의 6 2010-12-13 관심 7 2011-08-24 경계 8 2011-09-05 관심 9 2011-09-06 관심 10 2012-08-12 관심 11 2013-03-21 관심 12 2015-07-04 주의 13 2015-07-09 주의 14 2015-07-17 관심 15 2015-10-23 관심 16 2017-06-13 주의 제목지역테러등급발령근거변동내용 한 - 아세안특별정상회의대비테러경보 ( 주의 심각 ) 상향조정 테러경보등급 ( 주의 관심 ) 환원조정안내 북한해커부산중요시설집중탐색테러경보 ( 관심 주의 ) 상향조정 테러경보등급 ( 주의 관심 ) 환원조정안내 테러경보등급일부환원 ( 경계 주의 ) 조정안내 테러경보등급 ( 주의 관심 ) 환원조정안내 대구세계육상대회테러경보 ( 주의 경계 ) 상향조정 테러경보등급 ( 경계 관심 ) 환원조정안내 테러경보등급 ( 심각 관심 ) 환원조정안내 테러경보등급 ( 주의 관심 ) 환원조정안내 테러경보등급 ( 주의 관심 ) 환원조정안내 테러경보등급일부환원 ( 경계 주의 ) 조정안내 테러경보등급일부환원 ( 경계 주의 ) 조정안내 테러경보등급환원 ( 경계 관심 ) 조정안내 테러경보등급환원 ( 주의 관심 ) 조정안내 테러경보등급일부환원 ( 경계 주의 ) 조정안내 제주 전국 ( 중요인물방한행사 ) ( 중요인물방한행사 ) 추가 내용변경 전국북한추가 전국북한추가 수도권 전국 대구 경북 전국 전국 전국 ( 중요인물방한행사 ) ( 중요인물방한행사 ) 추가 추가 추가 추가 삭제 일자변경 전국북한일자변경 전북 충북 전국 대전 인천 경기 대전 충남 전북 제주 ( 중요인물방한행사 ) 일자 등급 내용변경 등급 제목 내용변경 내용변경 삭제 내용변경
130 한국치안행정논집 제 15 권제 2 호 ( 통권제 46 호 ) 순번발령일경보단계 17 2017-10-25 관심 18 2017-11-04 주의 19 2017-11-09 관심 20 2018-02-02 주의 21 2018-02-06 경계 22 2018-02-27 주의 23 2018-03-06 경계 24 2018-03-20 관심 제목지역테러등급발령근거변동내용 테러경보등급환원 ( 주의 관심 ) 조정안내 미국대통령방한대비테러경보상향 ( 관심 주의 ) 조정 테러경보등급환원 ( 주의 관심 ) 조정안내 2018 평창동계올림픽 / 패럴림픽대회대비테러경보상향 ( 관심 주의 ) 조정 2018 평창동계올림픽 / 패럴림픽대회대비테러경보상향 ( 주의 경계 ) 조정 테러경보등급일부환원 ( 경계 주의 ) 조정안내 평창패럴림픽관련지역테러경보 ( 주의 경계 ) 상향조정 테러경보등급환원 ( 경계 관심 ) 조정안내 전국 수도권 전국 전국 서울 경기 인천 강원 서울 경기 인천 강원 서울 경기 인천 강원 전국 국제적요인 내용 테러등급발령근거변경 제목 내용 지역변경 내용변경 제목 내용변경 제목 내용변경 삭제 삭제 내용변경 4. 발령기록의기관간불일치 앞서발령기록의비연속성과비일관성이 시간에따른변화 측면에서테러경보발령현황을살펴본것이었다면, 본절에서는 기관간차이 측면을다루고자한다. 2018년 5월테러경보발령현황 3차조사당시대테러센터는 56건, 국가정보원은 58건으로발령건수를게시하였다. 탐색조사결과, 대테러센터측에만있고국가정보원측자료에는없는발령사항이 2 건, 반대로국가정보원에만있고대테러센터에는없는발령사항이 4건확인되었으며그에따라두기관간총 2건의차이가발생한것으로나타났다. < 표 3> 은 2018년 5월 23일을기준으로대테러센터와국가정보원의테러경보발령의차이를정리한것이다. 정보공개청구과정에서소통하던대테러센터소속주무관에게이메일과전화를통해기관간차이와발생원인에관해문의하였다. 그러나당시해당주무관은차이에대해인지하지못하고있었으며, 오히려연구자가입수한기관간차이분석자료를보내줄것을요청하였다. 이에 < 표 3> 을송부하고, 기관간차이가나타나는항목각각에대하여차이발생이유와조치사항에대한답변을받았다.
테러경보시스템의운용현황과발전방향 131 < 표 3> 대테러센터와국가정보원테러경보발령내역의차이비교 (2018년 5월 23일기준 ) 제목 발령일 1. 대테러센터홈페이지에만있는발령내역 1-a. 테러경보등급환원 ( 주의 관심 ) 2017-10-25 1-b. 테러경보등급환원 ( 심각 관심 ) 2010-11-08 2. 국가정보원홈페이지에만있는발령내역 2-a. 평창패럴림픽관련지역테러경보상향 ( 주의 경계 ) 2018-03-06 2-b. 테러경보등급일부환원 ( 경계 주의 ) 2018-02-27 2-c. 일부지역테러경보등급환원 ( 주의 관심 ) 2017-05-16 2-d. 테러경보등급환원 ( 주의 관심 ) 2015-10-23 먼저 2017년 10월 25일건 (1-a) 의경우에는국가정보원측공식목록에는불명의사유로누락된항목이었으며, 국가정보원에서추후해당항목을추가하였음을확인하였다. 다음으로, 2010년 11월 8일건 (1-b) 의경우에는대테러센터에서실제발령되지않은경보를포함시킨것으로, 대테러센터측에서삭제했다는답변을들었다. 셋째, 2018년 3월 6일건 (2-a) 과 2018년 2월 27일건 (2-b) 의경우국가정보원에서는분리시켜서여러건의경보로게시한반면, 대테러센터는 2건의내용을합쳐서 1건의경보로게시한데서기관간차이가기인한것으로보인다는답변을들었다. 추후확인결과, 대테러센터는국가정보원기재내용에맞추어 2건을 1건으로합쳐서수정한것으로나타났다. 넷째, 2017년 5월 16일건 (2-c) 의경우국가정보원측에서실제발령경보가아닌항목을게시한것으로연구자가추후확인한결과삭제처리되었다. 마지막으로, 2015년 10월 23일건 (2-d) 은대테러센터자료에서누락된항목으로, 대테러센터가해당항목을추가했음을확인하였다. 결과적으로는, 이러한문의 답변과정에서 5월 23일에연구자들이발견했던기관간차이가모두해소된것이다. 이상의테러경보발령내역의기관간차이와그에대한후속조치를통해다음과같은시사점을도출할수있다. 첫째, 대테러센터와국가정보원의협조채널이비공식적이며, 정례화되어있지않은것으로보인다. 우선 2018년 3월과 5월접촉한대테러센터측담당자의답변내용으로미루어보면, 어떤테러경보가게시되어야하는지에대하여대테러센터에서단독으로판단을내리지못하는정황이다수발견되었다. 두시기에저자들과연락을주고받은담당자는각각다른인물이었는데, 공통적으로테러경보발령내역관련내용문의에답하기위해서는국가정보원협의를거쳐야한다는답변을수차례하였다. 심지어 2016년대테러센터출범이후자료에대한문의에대해서도, 대테러센터담당자가국가정보원에알아본후다시연락을준사례가있다. 물론이러한정황을대테러담당기관들간수시연락을통해소통이잘이뤄지고있는것으로해석할수도있을것이다. 그러나 2018년 5월 2차접촉시저자들이해당기관들이인지하지못한기관간차이를먼저발견하여알렸다는점에서는그러한
132 한국치안행정논집 제 15 권제 2 호 ( 통권제 46 호 ) 해석이설명력을잃게된다. 기관간수시연락체계 는상시적으로운영된다기보다는연구자들의질의가이뤄진후에야활발히작동하 ( 는것처럼보 ) 였기때문이다. 둘째, 대테러센터가테러경보시스템의컨트롤타워로서제대로기능하고있지않은것으로보인다. 몇가지예로, 우선 2018년 3월 6일건과 2018년 2월 27일건의경우대테러센터에서는통합하여게시한반면, 국가정보원에서는나눠서게시한차이라고답변을받았다. 추후대테러센터가국가정보원게시내역과동일하게수정한것을확인하였다. 그러나해당사항은대테러센터에서테러경보업무를전담하기시작한 2016년이후발령건으로서대테러센터가생산 관리책임을지닌기록임에도불구하고오히려잘못된정보를가지고있었다는점에서논란의여지가있다. 한편, 2017년 5월 16일건의경우대테러센터가아닌국가정보원에서잘못된정보를공시하고있어수정조치한것이다. 그러나해당건역시 2016년대테러센터설립이후발령된경보이므로국가정보원에서잘못게시한것을대테러센터측에서전혀인지하지못하고있었다는것은정보의관리소홀과기관간업무이관및연계과정에서의소통부족등의문제를노정하는것이다. 이를종합해보면, 2016년이후컨트롤타워를맡고있는대테러센터가대테러시스템의핵심사항인테러경보현황에대해이전자료를제대로이관받지않았을가능성이있는것으로보인다. 또한그후기관간연계가미흡하여기관간테러경보내역불일치가발생하고있는현상황을개선해야할필요가있다. V. 결론 1. 연구의의의와한계 21세기를살아가는우리는테러리즘위협에서자유로울수없다. 한반도에서종전선언이이뤄지고동북아안보질서가새롭게구축되어가는시대적변화속에서도국내외적테러위험은상존하고있다. 오히려국제적인테러의발생빈도가높아지고, 소프트타겟으로그대상이확대되고있는상황에서국민의생명과재산을보호하기위한국가의테러위기관리능력의중요성은더욱증대될것이다. 본논문은 2005년-2018년에발령된국내테러경보현황을경보발령의비연속성, 비일관성, 기관간불일치성을중심으로살펴보았다. 테러경보발령내역에대한철저한자료수집을바탕으로한국테러경보시스템운용상의주요이슈들을다각적으로분석함으로써테러경보시스템의문제점을도출하고, 그에따른한국적테러리즘연구발전에기여를가진다. 한편, 테러리즘관련기존한국문헌들은테러리즘의현상적증가에비해그수가절대적으로부족할뿐만아니라, 한국의테러리즘발생가능성과대응전략에대한시론적논의에그쳤다는한계를갖는다. 그동안의테러리즘연구에대한국제적동향을살펴보면, 정부또
테러경보시스템의운용현황과발전방향 133 는넓은의미의국가와사회가테러리즘에어떻게대응 ( 해야 ) 하는지에많은지면을할애한것으로보인다. Lum과그의동료들 (2006) 은 1971년부터 2003년까지출판된 14,000여건이상의학술자료들을 1) 학자들간평가를통해출판된논문 (peer-reviewed sources) 중에서 2) 서평등학술적분석이없거나유형분류가어려운논문을제외하고 4,458개논문중 156 개실증연구만을추려학술논문메타분석을실시하였다. 그들에따르면 테러리즘의국가적대응 에관한연구 (7.0%) 보다 테러리즘의사회적영향 (49.7%) 또는 테러리즘이론 개념 (20.0%) 연구가더많다. 다시말해, 국가의테러리즘관리에대한실증적연구가더욱발전되어야할필요가있다. 본연구는본래이러한문헌분석결과에기초하여, 테러경보발령내역에대한실증자료를이용하여테러경보시스템의효과성에대하여통계분석을실시하고자하였다. 그러나연구과정에서위에서살펴본것과같이데이터의신뢰성에중대한문제가발생하여불가피하게연구계획을변경하였다. 즉, 테러경보시스템운용현황과발령내역에대한탐색적연구를통해정확한자료를확보하는것을본연구의목표로삼았다. 중요정책정보이자국가기록인과거테러경보발령내역이정부관계자접촉이후빈번하게변경될것을전혀예상하지못했기때문에발생한어려움이었다. 후속연구에서는약 5개월간의탐색적연구기간을거쳐확보한정확한테러경보발령내역을바탕으로, 테러경보시스템의효과성을실증적으로진단하고자하였던본래연구목표를달성할필요가있다. 2018년 6월에접촉한국가정보원담당자로부터위에서살펴본발령경보기록의시간적변화와기관간차이가 현재로서는완벽히 수정된것을확인하였다. 이와더불어, 대테러센터및주요중앙부처의대테러정책담당자, 또는테러현장에서실제테러대응조치를수행하는담당자를대상으로공식인터뷰를요청하여양적분석을보완하는것이바람직하다. 연구과정, 특히자료수집을위해관련기관에정보공개청구를하는과정에서정책입안과실무담당자들과소통하며획득한정보들을논문곳곳에포함시켰으나, 향후심층면접기법을도입하여대테러체계전반및테러경보시스템운용현황을보다정확히파악하고이에대해유용한정책적함의를끌어낼수있어야할것이다. 2. 정책적제언 1) 대테러시스템전반에관한제언대테러센터는대테러시스템의운용메커니즘을확립하고이를투명하게공개해야할것이다. 한국의대테러관련업무는전통적으로국가정보원이전담하였으나, 2016년테러방지법제정이후국무조정실산하대테러센터가설립되면서 컨트롤타워 를맡게되었다. 그러나연구과정에서밝혀진바로는, 과거대테러센터와국가정보원간의업무이관이매끄럽게이루어지지않은것으로추정되며, 현재의업무분장도모호한점이발견된다. 본연구를시작한
134 한국치안행정논집 제 15 권제 2 호 ( 통권제 46 호 ) 2018년초, 2009년에최초발령된것으로공개되어있는테러발령현황자료의정확성을대테러센터에문의하였더니, 2016년이전테러경보발령현황은국가정보원에서관리한다는답변을들었다. 그에따라국가정보원에서별도로운영하는정보공개청구절차에따라해당사항을문의한결과, 2009년이아닌 2005년이최초발령시기로답변하였으며, 그후국가정보원및대테러센터의테러경보발령현황웹페이지가동일한내용으로수정되었다. 발령기록의기관간불일치또한이러한추정의정황적근거를제시한다. 즉, 2016년 6월이후컨트롤타워를맡고있는대테러센터가, 2018년현재까지도주요관장사항인테러경보현황에대해이전자료를모두이관받지않았을가능성이있는것으로보인다. 2) 테러경보시스템에관한제언테러경보시스템운영상에서발견된다음과같은두가지문제점을개선해야할것이다. 먼저경보발령의연속성측면에서한국의테러경보시스템은치명적인한계를노출하고있다. 2005년테러경보시스템이도입된이후 12개월이상발령경보가없었던것은두차례로, 각각약 42개월 (2005년 11월-2009년 5월 ) 과 18개월 (2015년 11월 - 2017년 5월 ) 에달한다. 해당기간에국제적규모의테러, 국내적정치사회적위기가발생한바있고, 각종국제스포츠 문화행사가여러번개최된점을고려하면테러경보가장기간중단된것은쉽게이해하기어렵다. 국내외정세와테러첩보를민감하게포착하여테러경보를발령해야할테러경보시스템의기본목표가달성되지못했기때문이다. 국민들과유관기관에게긴급한상황에서유효한 시그널 을발송하는것이테러경보시스템의기본목적일것이다. 단절기간에는 시그널 을주지않기위해의도적으로테러경보를발령하지않았다는대테러센터측의입장은단절시기외에테러경보가적극적으로발령된데대해서는설명력이떨어지므로타당한이유라보기어렵다. 테러경보시스템을일반대중에대한대응성강화에초점을맞추어재정비하고있는최근국제적흐름에비추어볼때더더욱이해하기어렵다 ( 윤민우, 2018: 204, 208). 또한위 < 표 1> 에서살펴본것과같이테러요인유형별로발령등급의차이가그리크지않다. 여기서유추할수있는점은다음과같이크게세가지로정리할수있다. 첫째, 테러경보발령을포함한정부의대테러정책이비연속성을띄고있다. 둘째, 경보발령이일관된기준으로이루어졌는지에대해판단할수있는구체적근거가모호하다. 셋째, 테러경보가사실상부재했던해당기간대다수국민들이이에대해인지하지못하고있었을가능성이높은데국민들에게테러경보가효과적으로발령되었는지, 국민들의당시테러위협인식과테러경보수준이일정정도상관성을가지고있는지여부가불확실하다. 다음으로테러경보발령내역의신뢰성에대해문제제기를하고자한다. 2018년 1월-5월사이에테러경보발령자료를수집하고대테러센터및국가정보원담당자와의통화를통해자료의정확성을확인하였다. 전술한바와같이, 그과정에서국내테러경보의최초발령일자가 2009년에서 2005년으로조정공개되는등변화가있었지만, 2018년 3월 20일을기점으
테러경보시스템의운용현황과발전방향 135 로하여자료수집을완료하고양적분석을시작하였다. 그러나기준일이후 2018년 4월 24-26일에대테러센터및국가정보원홈페이지를재확인해본결과테러경보발령내역이양적, 질적으로크게변경되었다. 그러나두기관의해당웹페이지에는변경이이루어진사실과세부내용을공표하지않아세부내역을일일이대조하지않으면확인이매우어렵다. 더욱이항목별추가, 삭제, 변경등의사유를공개하지않고있어테러경보의정확성과신뢰성에대한의문을갖게한다. 임의적, 비공개방식으로변동이발생하였기때문에앞으로도이러한기관간차이와시간적변화가발생할가능성을배제할수없다. 향후테러경보발령시스템의운영과정과결과를투명하게공개하고, 적시에제공함으로써테러경보가정책정보로서제대로기능할수있도록힘쓸필요가있다.
136 한국치안행정논집 제 15 권제 2 호 ( 통권제 46 호 ) < 참고문헌 > 공공기록물관리에관한법률 ( 일부개정 2017.09.22., 법률제14613호 ). 권정훈. (2010). 국제테러리즘의변화와전망, 그리고대안. 한국치안행정논집, 7(3): 231-253. 국민보호와공공안전을위한테러방지법 ( 제정 2016.06.04, 법률제14071호 ). 국민보호와공공안전을위한테러방지법시행령 ( 타법개정 2017.07.26, 대통령령제28211호 ). 박준석 장종오. (2015). 테러사건현황을통한국내테러위협과대응방안. 한국테러학회보, 8(4): 83-96. 박철현. (2010). 국내자생테러발생가능성에대한연구 : 이슬람자생테러를중심으로. 형사정책연구, 84: 61-89. 배정환 박진희. (2013). 국내테러발생시나리오플래닝연구. 한국경찰학회보, 43: 117-151. 윤민우. (2014). 최근국, 내외테러동향과테러공격방법에대한분석. 경찰학논총, 9(3): 221-249. 윤민우. (2018). 유럽각국들에서의최근테러리즘동향과특성, 그리고대테러정책의변화. 한국치안행정논집, 14(4): 191-212. 염돈재 박상희 최동훈. (2008). 정보왜곡에대한조직구조적접근 : 1997년외환위기인식과정을중심으로. 한국행정연구, 17(1): 247-280. 이영학. (2012a). 참여정부기록관리정책의특징. 기록학연구, 33: 113-153. 이영학. (2012b). 한국기록관리의사적고찰과그특징. 기록학연구, 34: 221-250. 이종수. (2018). 관료의정책정보획득통로와특징 : 인터넷과소셜미디어를통한정책정보획득실태. 연세대학교국가관리연구원국가정보학토대연구지원사업 2차년도 학술회의한국적국가정보이론의수립과창안 발표논문집, 1-16. 정육상. (2014). 최근테러양상의변화에따른대응체제개선방안. 한국치안행정논집, 11(1): 137-160. 정육상. (2015). IS (Islamic State) 의테러양상과우리나라테러가능성평가. 한국경찰연구, 14(3): 211-238. 정주진. (2018). 국가정보원국내정보기능의형성과발전 : 관련법령과역사적배경을중심으로. 연세대학교국가관리연구원국가정보학토대연구지원사업사료설명회발표자료. 2018년 5월 15일. 최진태. (2010). 한국의테러환경에변화분석과대응방향. 한국위기관리논집, 6(1): 64-81. 테러취약시설안전활동에관한규칙 ( 개정 2018.02.21., 법제처훈령제861호 ). 함중영. (2018). 북한의테러연계활동과한국에대한위협성평가. 연세대학교국가관리연구원국가정보학학술회의발표자료. 2018년 4월 13일. Crenshaw, M. (2007). The Logic of Terrorism: Terrorist Behavior as a Product of
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138 한국치안행정논집 제 15 권제 2 호 ( 통권제 46 호 ) <Abstract> National Terror Alert System of South Korea: Issues & Implications 4)Park, Na-Ra * Lee, Bo-Hyeon ** This article investigates the records of the national terror alert system of South Korea from multiple angles including continuity, consistency, and congruence between operating agencies. In so doing, we ultimately aim at developing suggestions for Korea s counter-terrorism policy. Since July 2005, when the terror alert system was instituted, the Korean government has issued terror alerts 58 times. According to our 5-month research, there have mainly been three issues with the operation and records management of the terror alert system. First of all, we discovered temporal discontinuity in terror alerts. Since 2005, there were two times when no terror alerts were issued for a period longer than 12 months: 42 months from November 2005 to May 2009, and 18 months from November 2016 to May 2017. There seems to be room for improvement of the terror alert system to properly reflect the likelihood of terrorism based on thorough evaluations of political situations and critical information on terror attacks. Second, the past records of terror alerts do not maintain temporal consistency. We observed many cases that were changed without any explanations for the changes per se, details of the changes, and reasons for the changes, which led us to question the reliability of terror alert issuance. Third, we found multiple instances where the terror alert data from relevant agencies differed. Hence, we suggest the Korean government to exert extra efforts for proper management of the terror alert system, which will help them achieve transparency and accountability in administration. Key words: Terrorism, Terror Alert System, Counter-terrorism Policy, Policy Intelligence, National Records. * Research Professor, Yonsei University Institute of State Governance. E-mail : nrpark@yonsei.ac.kr ** MA Student, Department of Public Administration, Yonsei University. E-mail : hyeon0314@yonsei.ac.kr
테러경보시스템의운용현황과발전방향 139 5) 박나라 ( 朴나라 ): 미국시카고대학교에서정치학박사학위 (The Nature of Japanese Governance: Seikai-Tensin( 政界転身 ) s Political Success in Postwar Japan, 1947-2014) 를 2017년에취득하고, 현재연세대학교국가관리연구원연구교수로재직하고있다. 2016-17 년에는일본교토대학법학연구과에특별연구학생으로소속되어현장연구 (fieldwork) 를수행하였다. 최근에는조직론, 정치 행정엘리트네트워크분석, 지방행정등에관심을가지고연구를진행하고있다. 이보현 ( 李保弦 ): 연세대학교에서행정학석사과정에재학중이다. 주요관심분야는지방정부, 도시행정, 시민참여, 인권등이있다.