2013 년 7 월호 pp.99~107 한국노동연구원 스웨덴의기초지자체복지서비스재정의미래 International Labor Trends 국제노동동향 3 - 스웨덴 손혜경 ( 스웨덴웁살라대학교연구원 ) 머리말 스웨덴복지제도에있어가장중요한정책목표는모든시민들에게거주지에상관없이균등한복지서비스를제공하는데있다. 하지만이러한정치적목표달성은말처럼쉬운일은아니다. 이는알다시피각지자체마다세원의구성여건에차이가있을수있기때문이다. 또한지자체의인구구성요소에따라복지서비스의요구도가차이가있을수있다. 1) 이글은첫째, 복지서비스와관련한스웨덴지방자치제의역사및기능을, 둘째, 기초지자체의세율변화, 셋째, 지자체재정균등화제도, 넷째, 기초지자체재정운영사례를살펴본다. 마지막으로스웨덴의기초지자체복지서비스재정의미래를예측해본다. 스웨덴의지방자치제의역사및기능 스웨덴의지방자치단제는현재 290 개의기초자치단체 (kommuner, municipalities) 및 20 개의 광역자치단체 (landsting och regioner, councils) 로나뉘어져있다. 광역지자체와기초지자체가담당하는복지업무는분리되어있다. 광역지자체는말그대로 1) Norrbottens kuriren, 2012-12-20, Gästen: Svårt att undvika utjämning. >> _99
규모가큰지역의공동사항, 그리고커다란재정이요구되는업무를담당하고있는데, 그중요한예로의료및교통사업을들수있으며또한지역의성장과개발을위한업무이다. 광역지자체의강제적업무로는의료사업, 20세까지의시민들에대한치과치료사업, 그리고대중교통사업을들수있다. 또한광역지방정부의자발적업무로는문화, 교육, 관광및지역발전사업을들수있다. 290개에달하는기초지자체는시민들의일상생활과밀접한관련이있는복지서비스제공업무를담당하는데, 예를들어아동보육, 초등학교에서고등학교수준의교육, 사회복지서비스, 노인복지등스웨덴복지서비스운영에있어중추적인역할을하고있다. 2) 스웨덴에서기초지자체가당해지역에거주하는시민들에게복지서비스를제공하고이런목적을달성하기위해자치적으로세금을거두고또세출을관리하는것은상당히역사가오래된일이다. 이는이미 1862년스웨덴기초지자체개혁시확인된일이며 1974년스웨덴헌법개정시에도자치제유지의원칙을재확인한바있다. 3) 기초지자체인컴뮨이이렇게거주지역의공동사를관리할책임을진다는것은거주하는시민들의정치에대한참여도를높이며공동사의관리를위해선출된지자체의회대표들에게정치적책임을물을수있는기회도되는민주주의의중요한토대가된다는의미이다. 스웨덴민주주주의중요한마당인기초지자체의회는기초지자체의최고정책의결기관으로일년에최소 4회이상열도록되어있다. 구체적으로기초지자체의회는예산을결정하며기초지자체에거주하는시민들에대해세금을얼마만큼거둘것인가를결정한다. 또한기초지자체집행위원회및각종위원회위원과대체위원을선출하며기초지자체의예산을감사하는회계사도선출한다. 4) 스웨덴기초지자체법에의하면기초지자체가주민들에게제공하는복지서비스는강제적또는자발적책임영역의두부분으로나누어진다. 기초지자체의강제적책임영역으로는유치원교육시설및운영, 초 중 고등교육시설및운영, 장애인교육시설운영, 성인교육, 외국인을위한스웨덴어교육, 개인및가족들을위한사회복지서비스, 노인및장애인복지, 특 2) 스웨덴지방자치단체협의회 (SKL), kommuner, landsting och regioner. www.skl.se, 3) 스웨덴지방자치단체협의회 (SKL), 2013-03-26, 150år av lokalt självstyre. www.skl.se 4) Kommunalag(1991: 900). 100_ 2013 년 7 월호 <<
International Labor Trends 수시설에제공되는건강및의료, 도시계획및건설, 상하수도관리, 응급시설운영, 도서관, 비상대책, 그리고광역지방정부와협력사업인대중교통사업을들수있다. 기초지자체의자발적업무로는실업자들을위한열린유치원운영, 학령기아동을위한방과후시설운영, 주택건설, 전력, 중증노인및장애인에대한의료제공, 고용증진, 지역산업개발및문화시설운영을들수있다. 5) 지자체가시민들에게제공하는복지서비스의운영은기초지자체가거주민에게징수하는세금과중앙정부의일반및특별교부금, 그리고각종서비스이용수수료등으로운영된다. 6) 기초지자체가징수하는세금은기초지자체수입의약 70% 를차지한다. 스웨덴국회에서기초지자체가어떤세원에서세금을징수할것인가결정하며각기초지자체의회에서스스로필요한세율의크기를결정하며또한거두어진세금을어떻게사용할것인가도결정한다. 현재기초지자체의세율은기초지자체별로약간차이가있다. 2012년현재평균지자체세율은 31.00% 이며, 최저 28.89% 이며최고 34.32% 이다. 7) 한기초지자체의세금이낮다는것은그만큼세원이단단하다는것이며그반대로한기초지자체의세금이높다는것은그만큼세원이취약하다는것을의미한다. 기초지자체수입의또중요한부문은중앙정부교부금인데일부교부금은기초지자체가자유롭게사용할수있지만일부보조금은정부가결정한분야에만사용하도록되어있다. 기초지자체의수입중의일부는기초지자체가제공하는각종서비스에대한수수료도있는데예를들어노인복지시설에서시설에거주하는노인들을대상으로해징수하는수수료를들수있다. 이하에서는기초지자체세금의역사적인발전추이에대해좀더자세히살펴보도록한다. 5) 스웨덴지방자치단체협의회 (SKL), 2009-09-08, kommuner, landsting och regioner. www.skl.se 6) 스웨덴지방자치단체협의회 (SKL), 2013-03-26, 150år av lokalt självstyre. www.skl.se 7) Statiska centralbyrån, kommunalskatterna. www.scb.se >> _101
지자체세금의역사적인발전추이 2012년의경우평균지자체세율은 31.60% 이며 2011년경우평균 31.55%, 2010년 31.56% 이다. 2012년의평균지자체세율은 2012년보다약간상승한 31.73% 이다. 이는 1960년과비교할때거의두배나높아진것인데그당시기초자치제세율은 14.63% 이었다. 지자체세금은기초지자체에대한세금뿐만아니라광역지자체에대한세금도포함된다. 기초지자체의세금은 1960년대와 1970년대에급격하게상승했다. 특히광역지자체에대한세금상승폭이높았는데 1960년부터 1970년까지거의 4배만큼상승하였다. 8) 그이유는이기간동안지자체가운영하는복지서비스기관이많이건설되었는데예를들어광역지자체의경우보건 의료시설이확대되었고및기초지자체의경우아동및노인복지시설이확대되었기때문이다. 9) 예전에는기초지자체세금은교회세도포함하였다. 하지만 2000년에정교분리가이루어지면서그이후기초지자체의세금은교회세를포함하고있지않다. 스웨덴국교에속하는거주민은교회세를따로납부하며스웨덴국교에속하지않는거주민은장례비를납부하는데그 [ 그림 1] 스웨덴지자체세금의발전추이 ( 단위 :%) 35 30 25 20 15 10 5 1930 1945 1960 1975 1990 2005 자료 : ekonomifakta.se, kommunalskatter. 8) www.ekonomifakta.se, 2013-06-28, kommunalskatt. 9) www.ekonomifakta.se, 2013-06-28, kommunalskatt. 102_ 2013 년 7 월호 <<
International Labor Trends 액수는교회구역에따라차이가있다. 2013년의경우평균장례비는 0.22% 이다. 장례비는평균세금에포함되지않으며 [ 그림 1] 의평균지자체세금에도포함되어있지않다. 구체적으로설명하면스벤이라는스웨덴사람의월임금이 30,000크로나일경우그가임금을수령할때그가속한지자체에대한세금이 31.55% 라고하고또그가스웨덴국교에속할경우추가로 0.99% 가차감되어지급된다 ( 월임금 30,000크로나 - 지자체세금 9,465크로나 - 교회세 297크로나 = 실수령액 20,238크로나 ). 스벤이납부한지자체세금 9,465크로나중약 60% 는기초지자체의복지사업운영비로사용되고 40% 는광역지자체복지사업운영비로사용된다. 그가납부한교회세 297크로나는스웨덴교회운영비로사용된다. 이하에서는기초자치단체가균등한복지서비스를제공하는데도움을주는지자체재정균등화제도를살펴본다. 지자체재정균등화제도 10) 스웨덴중앙정부는지자체간재정수입및지출의차이를조정하려는목적으로 1966년본격적으로지자체재정균등화제도를도입하여각종중앙정부교부금을지자체에제공해왔다. 지자체재정균등화제도는크게두부분으로구성되어있다. 한부분은지자체수입균등화방식이고또다른한부분은복지서비스지출이많은광역및기초지자체에대한특별재정균등화교부금또는주민들에게부과하는세율이낮은광역또는기초지자체에대한낮은정부교부금이다. 지자체재정균등화를위한이러한두종류의교부금이외에도스웨덴의중앙정부는특별한목적을달성하기위해필요시에는특별교부금도제공하였다. 이제도는 1993년에지자체경제위원회의제안에따라크게변화했다. 가장큰변화라고하면그동안광역및기초지자체에제공되었던많은중앙정부특별교부금이중앙정부일반교부금으로대체되었다는것이다. 이에따라스웨덴중앙정부가새롭게도입한지자체재정균등화교부금은세부분으로나뉜다. 수입균등화교부금, 지출균등화교부금그리고인구가급격이감소하는지자체에대 10) SOU 2011:39, Likvärdiga förutsättningar 27-29 >> _103
한중앙정부추가교부금이다. 1993년개정된지자체재정균등화제도에대한비판이이따랐는데그이유중첫째는지출균등화교부금계산방식에대한비판이며, 둘째는수입균등화교부금이전체기초지자체를대상으로하지않고있다는것이었다. 이런비판을바탕으로 1996년에지자체재정균등화제도에대한새로운개혁이이루어졌다. 이개혁에따라지자체균등화제도는다시네부분으로나뉘게되는데수입균등화교부금, 지출균등화교부금, 중앙정부일반교부금그리고시행규칙이다. 1996년의개혁은 1993년의개혁과달리모든광역및기초지자체를포함하고있다. 중앙정부일반교부금은수입균등화및지출균등화교부금에추가하여모든기초지자체의인구수에따라균등하게지급되도록하였다. 사실상수입균등화및지출균등화교부금은중앙정부의지출과상관없이이루어지는데, 그이유는모든비용이광역및기초지자체에서중앙정부에지불하는기여금으로이루어지기때문이다. 수입균등화교부금의경우는인구구조적으로평균이상의세수가있는기초및광역지자체가평균이하의세수가있는기초및광역지자체로지급하도록하였다. 지출균등화교부금의경우는인구구조적으로볼때평균이하로세출이이루어지고있는기초및광역지자체가평균이상으로세출이이루어있는기초및광역지자체로지급하도록하였다. 사실상지출균등화교부금계산방식은약간복잡한데, 예를들어한지자체가거주하는시민을위해특별한사업을운영하는경우또는각종사업을운영하는데드는비용을감안해서이루어진다. 2000년에도지출균등화교부금계산방식에대해약간의변동이이루어졌는데이는주로아동보육, 개인및가족복지그리고대중교통제도와관련해이루어졌다. 이외에도지출균등화교부금계산방식에거주시민중외국이민자의비율이높을경우아동복지, 초 중 등교육에대해추가로드는비용을감안하는요소가도입되었다. 광역지자체에관련하여병원및약제에대한비용균등화모델이도입되었다. 중앙정부의지방정부에대한교부금과지자체재정균등화제도의범위와복잡성에대한비판은그이후에도계속되었는데 2001년에새롭게소집된국회위원회에서이런문제에대한연구조사를해새로운지자체재정균등화제도가도입되었다. 이제도에의하면지자체재정균등화제도는다섯부분으로구성되어있다. 수입균등화, 지출균등화, 중앙정부구조적교부금, 2010년까지의시행규칙그리고조정교부금 / 조정수수료등이다. 이제도는 2005년 1월부 104_ 2013 년 7 월호 <<
International Labor Trends 터적용되고있다. 이하에서두곳의기초지자체의복지재정을자세히검토해본다. 기초지자체복지재정운영사례 이하에서는스톡홀름광역지자체에바로밑에위치한쇠더만란드 (Södermanland län) 에속한기초지자체카트리네홀름 (Katrineholm) 시와남부에위치한광역지자체스코네랜 (Skåne län) 에속한기초지자체벨링에 (Vellinge) 시를보기로한다. 이두기초지자체모두중간규모의지자체로 2011년카트리네홀름시의거주인구는 32,409명이며벨링에시는 33,510명이다. 두지자체의큰차이라면정치적으로카트리네홀름시는오랜기간동안사회민주당이주도하고있는도시이며벨링에시는보수당인온건당이주도하는도시이다. 두도시의또다른차이점은카트리네홀름시는오랫동안이민자를적극적으로받아들이고있는도시라고할수있으며벨링에시는이민자를받아들이는데소극적인도시라고할수있다. 카트리네홀름시 < 표 1> 복지사업별비용 ( 인구 1인당 ) ( 단위 : 스웨덴크로나 ) 카트리네홀름시 비율 (%) 벨링에시 비율 (%) 정치활동 933 2 730 2 사회기반시설 3328 7 2638 7 방과후, 여가시설 1408 3 1828 5 문화사업 1197 3 721 2 유치원및학교 5363 11 6905 18 일반교육 14723 31 15256 40 노인및장애인복지 16137 34 9017 24 개인및가족에대한복지서비스 3943 8 1058 3 특별사업 519 1 179 0 기초지자체고유사업비용총계 47551 100 38332 100 인구 32,409명 33,510명 기초지자체세율 32.35% 28.89% 평균임금 227,900크로나 267,000크로나 자료 : 스웨덴기초및광역지자체협의회 SKL 및스웨덴통계청 SCB, 2011, Vad kostar verksamheten i Din kommun? >> _105
의세율은전국평균보다약간높은수준이고벨링에시의세율은전국에서제일낮은수준으로알려져있다. < 표 1> 에서볼수있듯이벨링에시의기초지자체고유사업비용은카트리네홀름시보다상당히낮은수준이다. 두개의기초지자체모두유치원, 학교, 일반교육및노인및장애인복지에대한지출이대부분의비용을차지한다. 비용지출처에서주목할만한사항은카트리네홀름시의경우노인및장애인복지비용면에서벨링에시보다월등히높은수준이다. 이는카트리네홀름시에거주하는노인인구또는장애인인구수가벨링에시에거주하는노인인구및장애인인구의수보다많기때문일지도모른다. 또한카트리네홀름시의경우개인및가족에대한복지서비스비용지출이전제비용대비 8% 인반면, 벨링에시의경우전체비용대비 3% 이다. 이런차이는위에서언급한바와같이카트리네홀름시의경우이민자수용에적극적이며이들에대한비용지출이많기때문일수가있다. 평균임금을기준으로볼때카트리네홀름시는재정수입면에서벨링에시와비교할때세율이높음에도불구하고재정이열악한상황이다. 하지만 1인당복지재정지출면에서는카트리네홀름시가벨링에시보다더욱높은수준임을알수있다. 이렇게카트리네홀름시가재정지출을많이할수있는것은스웨덴에서현재운영되고있는기초지자체재정균등화제도덕분이다. 즉카트리네홀름시는수입균등화지원금으로 9,019크로나, 지출균등화지원금으로 1,723크로나그리고중앙정부구조적교부금명목으로 1,024크로나총 1인당 11,766크로나를중앙정부에서재정지원을받고있다. 반면에벨링에시는수입균등화지원금으로정부에 1,760크로나를납부하고지출균등화지원금으로 38크로나의수령하며또한중앙정부구조적교부금명목으로 1,024크로나를수령하는결과, 재정수입중 698크로나를중앙정부로이전하고있다. 11) 11) SOU 2011:39, Likvärdiga förutsättningar, 282-286. 106_ 2013 년 7 월호 <<
International Labor Trends 맺음말 스웨덴의지자체역사는상당히오래되며지자체가거주하는시민들에대한복지서비스의영역이상당히광범위한것을알수있다. 문제는지자체마다세원의구성여건에차이가있을수있고지자체의인구구성요소에따라복지서비스의요구도가차이가있는상황하에서지자체에서균등한복지서비스를제공하는것이말보다쉽지않다는것이다. 본문에서카트리네홀름시는지자체자체재정수입은낮은반면, 지자체재정균등화의혜택을통해상당한액수의재정지원을받고있음을알수있다. 이러한재정지원을통해카트리네홀름시는 1인당복지비용이상당히높고이를통해복지서비스의정도를높일수있었다는것이다. 현재스웨덴에서는기초지자체재정균등화제도개혁에관한논의가활발하다. 최근에발표된정부안에의하면앞으로재정수입이높은기초지자체에서재정수입이낮은기초지자체로의재정이전이어려워질상황이다. 12) 그렇다면미래에는중앙정부에서재정수입이낮은기초지자체에지급하는교부금이인상되어야할것이다. 중앙정부가어떤방식으로복지서비스운영을위한세수를충당할지는앞으로정당들간에많은논의가있을것임이분명하다. 12) Finansdepartementet, 2012-12-19, Pressmeddelande Ny kostnadsutjämning och sänkt inkomstutjämningsavgift för kommuner och landsting. >> _107