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1 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 Ⅲ. 스웨덴 1. 복지국가의 발전과정과 최근 복지개혁 2. 조세와 복지재정 제도 3. 지방정부의 역할과 지방 복지재정 4. 복지정책과 중앙정부의 관리체계 5. 복지모델의 평가와 시사점

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3 Ⅲ. 스웨덴 Ⅲ 스웨덴 1. 복지국가의 발전과정과 최근 복지개혁 가. 복지제도의 발전 스웨덴 복지국가의 특징은 대부분 조세수입을 재원으로 하여 저소득층을 포함, 모든 국민을 대상으로 소득보장과 다양한 공공사회서비스를 제공하는데 있다. 이러한 스웨덴 복지국가의 근간은 1928년 사회민주당의 한손(Per-Albin Hansson) 당수가 주창한 국민의 집(Folkhemmet, the People's Home) 개념에 있다. 국가는 국민의 집과 같은 역할을 통해 노동자 및 전체 사회적 약자를 보호하여 일정 수준의 삶의 질을 보장하고 평등한 사회적 권리를 갖도록 해야 한다는 것이다. 이러한 평등적, 보편적 복지의 사상은 1930년대 이래 지금까지 스웨덴 복지국가의 이념으로 자리 잡아 왔다(Esping-Andersen 1988). 사회민주당(이하 사민당)이 집권한 1932년 이후 한손 수상(재임 )의 정부는 빈곤추방과 인간적인 삶을 보장하는 정책을 본격 적으로 발전시켜 왔다. 1) 1938년 사회복지위원회(Social Welfare Committee, Socialvardskommitten)가 구성되었고, 평등주의적 보편주의 원칙하에 연금, 가족수당, 의료보험, 산재보험 등이 도입되거나 확대 되었다. 당시 스웨덴도 대공황의 영향을 받아 실업과 빈곤문제가 심각하였는데 적극적 노동 시장정책, 주택건설보조금제도, 특별실업보험제도 등의 스웨덴식 뉴딜정책이 시행되었다. 이러한 개혁적인 사회정책의 재원은 소득세, 상속세, 재산세의 누진율을 크게 높임으로서 충당되었다. 2) 사민당 정부가 복지개혁을 추진하는 데에는 당시 정치적으로 강했던 보수적인 농민당과의 연립정부(소위 적록연정 )가 중요한 역할을 하였다. 사민당의 주요 지지 세력 1) 사민당 집권 이전에도 중요한 복지제도가 도입되었는데, 1891년 자발적 건강보험에 대한 국가의 기여금 지원 제도를 시작으로 1901년 고용주 부담의 산재보험법, 1913년 연금제도, 1931년 병가보험이 그것이다. 2) 이 시기에는 중간계층 이상이 경제적 부담을 대부분 담당하였는데 부유한 개인 사업가의 경우, 80%가 넘는 소득세, 누진적 재산세, 강제적 사회보험부담금 등으로 연소득의 100%가 넘는 세금을 징수받기도 하였다. 반면 법인세는 낮은 수준에서 유지하여 기업의 자본을 생산적인 투자로 유도하였다. Pontusson and Swenson 1996; Steinmo 2010) 참고. 연구보고서 23

4 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 이었던 노동계급과 농민당의 주요 지지 세력이었던 농민계급의 이익을 동시에 보장하면서 복지개혁을 추진할 수 있었던 것이다. 또한 1938년, 국가의 적극적인 중재로 살츠쉐바덴 (Saltsjobaden) 노사대타협이 이루어져 사회 코포라티즘이 본격적으로 발전하게 된 것도 스웨덴 복지국가가 발전하는데 중요한 기반이 되었다(Pontusson 1992; Steinmo 2010). 3) 1938년 노사대타협으로 자본가 집단이 사민당의 복지개혁을 지지하게 되었기 때문이다. 2차 세계대전이 끝난 후 사회복지위원회의 보고서를 기반으로 복지개혁을 추진하여 1950년대 초에 기본적인 복지제도가 완성되었다. 1946년 연금개혁을 시작으로 1947년 아동수당법, 1949년 산업재해보상법, 1954년 주택수당법, 그리고 1955년에는 병가보험법이 도입됨으로써 보편적인 사회보험제도가 구축되었다. 1955년에는 국민 모두에게 거의 무료에 가까운 의료 서비스제도가 시작되었다. 1959년에는 기초연금에 더해 소득연계의 보충연금제도의 개혁이 이루어졌다. 4) 서유럽의 다른 복지국가들에서와 마찬가지로 전후 경제성장은 이러한 복지 확대와 재정확대를 가능하게 하였다. 스웨덴 복지모델은 1930년대 스웨덴 경제학자 군나르 뮈르달(Gunnar Myrdal)이 제시한 사회민주주의형 모델로 알려져 있다(Carlson 1990). 뮈르달의 생산적 복지 개념은 저소득층에 직접 급여를 나누어주는 복지체제 대신, 모든 국민에게 생활에 필요한 서비스를 국가가 직접 제공하는 사회서비스 중심의 복지국가 전략이었다. 의료, 교육, 보육, 아동보호, 노인요양과 같은 사회서비스를 정부가 직접 운영, 제공함으로써 일정 수준 이상의 삶의 질을 모두에게 보장하는 것이다. 이러한 공공사회서비스 소비로 스웨덴은 영미모델은 물론, 독일, 네덜란드 등 대륙모델에 비해 사회서비스 인프라 수준이 높고, 실업수당 중심의 소극적 노동시장정책 보다 교육, 훈련 중심의 적극적 노동시장정책 지출이 큰 비중을 차지하게 되었다. 스웨덴 복지국가는 1960년대에 들어 소득대체가 가능할 정도의 사회적 급부시스템이 구축 되기 시작하였다. 당시 사민당은 강력한 사회 라는 이념으로 더 큰 사회적 평등을 위해 적극 적인 국가의 역할이 정당화되었고 이에 따라 복지가 더욱 확대되었다. 1970년대까지 사회 보험, 공적부조, 공공사회서비스 등 모든 사회복지제도가 완비되었고, 연금을 제외한 사회 보험의 소득대체율은 1970년대에 이르러 80-90% 수준에 달하였다(Kenworthy 2007; 3) 스웨덴이 1930년대에 복지개혁을 추진할 수 있었던 또 다른 중요한 요인은 20세기 전후, 당시 세계화 시기, 높은 경제성장을 달성하여 자본축적이 이루어져 있었으며 1차 세계대전에 개입하지 않았기 때문에 국가의 조세확대와 재정확대가 가능했다. Magnusson(2000), Whyman(2003) 참조. 4) 1950년대 후반 큰 정치적 논란과 이념투쟁을 가져온 보충연금제도의 개혁은 임금소득자들, 특히 화이트 칼라 계층이 가장 큰 혜택을 봄에 따라 사민당은 사무직 계층으로부터 상당한 지지를 받게 되었다. 이에 따라 대부분의 사무직 노동자들은 노동계급과 더불어 복지국가의 강력한 지지자가 됨으로써 복지 국가의 팽창을 뒷받침했다. 24 한국지방세연구원

5 Ⅲ. 스웨덴 Steinmo 2010). 이에 따라 재정지출이 크게 증가하게 되었다. 5) 이에 년 조세개혁 으로 누진적 조세를 더욱 강화하고 사회보장세와 소비세 등 역진적 조세를 더 높임으로써 급증한 재정지출을 충당하였다. 1973년에는 기초연금 기여금을 고용주 부담으로 전환하면서 사회보험에 대한 고용주의 부담이 크게 늘어났다(Holmlund 1983; Lindbeck 2001). 이러한 높은 증세는 복지국가에 대한 사회적 합의와 국가에 대한 높은 신뢰로 가능하였다(Rothstein 1998). 복지 및 재정 확대, 조세 증대에도 1960년대까지 스웨덴은 서유럽국가들에서 뿐 아니라 OECD 내에서도 뛰어난 경제적 성과를 달성할 수 있었다. 낮은 실업률을 유지하여 수혜 대상자를 가능한 한 감소시키는 전략을 추진해 왔다. 적극적 노동시장정책이라는 제도적 장치를 통해 복지비용을 최소화하면서 세입을 극대화하는데 성공함으로써 포괄적, 보편적 복지체제가 갖는 재정비용의 문제를 어느 정도 해결할 수 있었다. 높은 노동비용만큼 노동 생산성의 증가를 가져오게 함으로써 기업의 경쟁력을 유지하고 고용을 늘려 복지국가와의 선순환을 이루어 냈다. 따라서 공공부문에 의한 2차 분배 뿐 아니라 노동시장에 의한 1차 분배가 복지국가의 발전에 중요한 역할을 하였다. 1930년대부터 중시해온 완전고용정책, 1950년대 이후의 연대임금정책에 의한 임금조정 등이 시장임금 격차를 축소시켜 사회적 평등과 소득안정에 기여해 온 것이다. 사회보장제도의 역사적 발전과정 1950년대까지 도입된 주요 사회보장정책 1891년 자발적인 건강보험에 대해 국가 기여금 지원 1901년 고용주 책임을 강제한 산재보험법 도입 1913년 노인연금제도 도입 1931년 병가보험 도입 5) 1960년대 도입된 주요 사회보장정책은 1962년 장애연금의 자산조사 폐지, 1963년 병가수당 기간 상한제 폐지, 1967년 병가수당 임금대체율 80%, 1964년 실업급여 지급기간 130일에서 150일로 확대, 1969년 기초노령연금에 대한 추가 급여 도입(자산조사 있음) 등이다. 1970년대 확대된 주요 정책은 1970년 60세 이상 근로자의 장애연금 자격 완화, 1974년 실업급여 기간 150일에서 300일로 확대(55세 이상은 450일), 1974년 실업급여 자격이 안되는 실업자에게 현금지원제도 도입, 1976년 파트타임 근로자 연금 도입(60세 이상, 소득대체율 65%, 1980년대 50%), 1976년 은퇴연령 67세에서 65세로 감축, 1968년 아동가정 주택보조비, 1972년 출산유급휴가제, 1974년 부모보험제 등 1974년 아버지 출산휴가 수당, 1976년 기초장애연금에 대한 추가 급여 인상, 1977년 산업재해 수당 및 연금자격 대폭 확대, 병가수당 임금대체율 90% 등이다. 연구보고서 25

6 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 1934년 실업보험제도 도입 1935년 노인연금 지급액 인상 1937년 모성보호지원금제도, 주택건설지원제도 1946년 연금개혁(연금 인상) 1947년 아동수당법 1949년 산업재해보상법 1954년 주택수당법 1955년 확대된 병가보험법 1955년 국민 모두에게 거의 무료의 의료서비스제도 1959년 소득연계의 보충연금제도의 개혁 1960년대 도입된 주요 사회보장정책 1962년 장애연금의 자산조사 폐지 1963년 병가수당 기간 상한제 폐지 1967년 병가수당 소득대체율 80% 1964년 실업급여 지급기간 130일에서 150일로 확대 1968년 아동양육가정 주택보조비 1969년 기초노령연금에 대한 추가 급여 도입(자산조사 있음) 1970년대 확대된 주요 제도 1970년 60세 이상 근로자의 장애연금 자격에 노동시장 상황 요건 도입됨 1972년 출산유급휴가제 도입 1974년 부모보험제 도입 1974년 실업급여 기간 150일에서 300일로 확대(55세 이상은 450일) 1974년 실업급여 자격이 안되는 실업자에게 현금지원제도 도입 1976년 파트타임 근로자 연금 도입(60세 이상, 소득대체율 65%, 80년대 50%) 1976년 은퇴연령 67세에서 65세로 감축 1974년 아버지 출산휴가 수당 1976년 기초장애연금에 대한 추가 급여 인상 1977년 산업재해 수당 및 연금 자격 대폭 확대, 병가수당 소득대체율 90% 26 한국지방세연구원

7 Ⅲ. 스웨덴 1980년대 사회보장 관대성 증가 1980년 출산수당 인상 1982년 아동수당 인상(셋째 이하) 1987년 노동시장훈련프로그램의 실업급여 재신청 자격 부여 1989년 실업수당 소득대체율 90%로 인상 1990년대 복지개혁 및 사회보장 급여 축소 1991년 병가수당 축소 1991년 아동수당 및 주택수당 인상 1996년 모든 사회보험의 소득대체율 75%로 축소(65%까지 축소) 1999년 연금개혁으로 연금 축소 스웨덴 복지모델의 사회문화적 배경 스웨덴 복지국가의 역사적 기초는 지역공동체 또는 지역 시민사회의 자율성과 역동성에 있다고 한다. 자조정신과 프로테스탄티즘 규율에 기반한 협동의식과 상호신뢰가 중요했다. 지자체가 대부분의 사회서비스를 제공하고 있는 것도 오랜 지방자치의 역사 뿐 아니라 지역 공동체에 대한 높은 협동정신 및 신뢰라는 사회문화적 배경의 영향이 크기 때문이다. 스웨덴이 보편적인 고복지를 오랜 기간 해 올 수 있었던 것도 사회적 신뢰수준이 매우 높기 때문이다. 이러한 협동정신과 높은 신뢰가 어디에서 비롯되고 어떻게 발전되어왔는지에 대해서는 여러 주장이 있다. 그 중 하나는 보편적이고 포괄적인 복지국가의 발전이 이러한 사회자본을 만들어 왔다는 주장이다(Rothstein 2011). 스웨덴 국가는 권력의 민주성과 공정성을 기반으로 사회정책을 발전시킨 결과, 경제성장과 투명성, 사회자본과 낮은 부패를 가져왔다는 것이다. 이와 달리 스웨덴 고유의 역사와 문화가 스웨덴의 사회자본과 복지국가를 발전시켜왔다는 주장도 있다. 이에 따르면 Swedish model 이라기보다 Swedish culture 가 더 맞다는 것이다 (Trägårdh 1990, 2010). 스웨덴 복지국가의 역사적 기원은 문화 에 있으며 그 문화가 스웨덴 모델의 특성을 만들어 왔다는 것이다. 역사적으로 구현된 스웨덴 고유의 문화는 자유, 사회적 규범, 중용의 합리성, 실용주의 등을 핵심으로 하며 시민사회가 그 실체라고 한다. 따라서 1930년대 이후 스웨덴 사회민주주의적 복지국가의 발전은 과거 스웨덴 문화 그 자체이기 때문에 스웨덴 모델이 다른 나라에 쉽게 적용되기 어려울 것이라고 본다. 스웨덴 시민사회의 규범적, 이념적, 정치적 성격이 오늘날의 스웨덴 복지국가를 만들어 왔다는 것이다. 중요한 연구보고서 27

8 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 것은 문화와 시민사회가 국가와 역동적이고 생산적인 상호과정을 통해 개인과 집단이 자신 들의 정치적, 사적 이익을 추구하고 국가에 대해 다양한 요구와 비전 등을 요구해 오면서 오늘날의 복지국가를 이루었다는 점이다. 스웨덴의 시민사회 영역인 노조, 사회운동, 다양한 결사체 등이 이러한 활동과 역할을 해 왔다. 결국, 국가가 중요한 역할을 했음을 알 수 있다. 스웨덴 복지국가가 스웨덴 문화 그 자체에서 비롯되었든 아니면 국가의 정책과 정치로 가능했든 중요한 것은 지역 시민사회, 지방자치와 지자체의 역할이 매우 컸다는 사실이다. 스웨덴 민주주의의 핵심 가치인 자유와 평등, 연대는 이러한 시민사회의 사회진보를 위한 역동성과 실용적 개혁주의에서 발전되었다. 자율적 시민사회, 즉 열린사회 가 그들의 가치를 실현시켜 온 것이다. 이러한 시민사회는 지역공동체, 즉 기초지자체에서 비롯된 것이다. 시민 사회의 자유주의, 개인주의, 공동체주의가 정치적으로는 사회민주주의로, 경제적으로는 자본주의로 발전되었고 이러한 사회민주주의와 자본주의의 타협이 제3의 길 인 스웨덴(복지) 모델을 성공적으로 발전시켜온 기반이 되었다. 나. 복지국가 개혁 - 재정적자와 복지국가의 위기 스웨덴 복지국가는 2차 대전 후 경제호황, 유권자들의 정치적 압력, 정당 간 경쟁, 진보적 정치 환경 등으로 원래의 구상 이상으로 계속 팽창해 왔다. 다행히 높은 경제성장은 세수를 크게 늘려 복지재정을 뒷받침해 올 수 있었다. 1960년대와 1970년대에 집중적으로 도입된 복지정책은 이러한 전후 경제성장이 지속될 것임을 전제한 것이었다. 그러나 복지국가가 최고조에 달한 1970년대에 세계 경제위기가 발생하였고, 이에 따라 위축된 산업 생산과 노동 시장 문제를 해결하고자 재정지출이 급증하게 되었다. 수출경제에 기반한 스웨덴 경제의 제반 환경이 악화되면서 조세수입은 줄고 복지지출이 크게 늘어나면서 1970년대 말부터 재정 적자가 나타나게 되었다. 복지국가의 발전으로 공공부문 근로자의 수가 급격히 늘었고, 병가 및 육아휴직자, 노령연금자, 조기퇴직자, 노동시장프로그램 참여자, 실업자 등 국가로부터 소득을 보장받는 인구 비중도 크게 늘어났다. 이러한 상황에서 스웨덴 복지국가는 보수 세력 으로부터 국제경쟁력을 떨어뜨리는 주요 요인으로 비판받게 되었다. 1970년대 들어 노동, 조세, 복지 등에서 급진적 개혁이 6) 최고조에 달했던 1976년 사민당은 선거에 패하였고 44년 만에 야당이 되었다. 집권한 우파정부는 재정지출을 억제하기 위해 6) 대표적으로 임노동자기금제(wage-earners' fund)도입 논란, 산업민주주의의 확대, 급격한 세금인상 등이다. 28 한국지방세연구원

9 Ⅲ. 스웨덴 복지체제에 대한 조정을 시작하였다. 복지국가의 위기가 현실화된 것이다. 철강, 조선 등 전통산업의 대외경쟁력 약화, 실업증가, 재정적자라는 구조적 문제가 대두되었기 때문이다. 완전고용에 기반한 고부담 고복지의 스웨덴 복지모델은 1970년대 이후 변화된 경제 환경 에서 과중한 비용부담과 부작용의 문제에 직면하게 되었다. 80%가 넘는 높은 한계소득세율은 근로인센티브를 약화시켰고 세금회피를 위한 다양한 행태들이 나타났다. 실업과 임금격차 확대로 인해 강력한 누진세에도 불구하고 재분배 효과가 약화되었다. 7) 1980년에는 파트타임 근로자에 대한 연금지급액을 임금의 65%에서 50%로 축소하고, 병가보험에 대한 대기일을 도입하였다. 의료 및 주택에 대한 수혜자 부담원칙을 도입하였고, 공공사회서비스의 비용 절감을 추진하였다. 그럼에도 크게 늘어난 복지재정은 대대적인 증세에도 불구하고 관리가 어려워졌으며 더구나 사양산업에 대한 정부의 구제금융으로 재정적자는 더욱 악화되었다 (Lindbeck 1997). <표 Ⅲ-1>에서와 같이 GDP 대비 재정적자는 1980년 5.7%, 1982년에는 6.6%로 악화 되었다. 이에 우파정부는 긴축정책과 증세를 실시하였으나 1982년 선거에서 경제운용의 실패와 복지 축소에 대한 유권자들의 반발로 패하였다. <표 Ⅲ-1> 스웨덴의 재정적자 및 공공채무 추이 (단위 : GDP 대비 %) 년도 재정 공공채무 년도 재정 공공채무 자료 : OECD Factbook statistics(country statistical profile: Sweden ). 사민당 정부는 우파정부가 시행한 복지축소의 대부분을 폐기함과 동시에 복지국가의 지속 가능성을 높이기 위한 구조개혁을 시작하였다. 연금개혁을 위한 연금위원회가 1984년에 설치 된 것이 대표적이다. 악화된 경제 상황 하에서 높은 복지지출과 재정적자를 해결하기 위해 성장과 고용을 촉진하고 외채를 조달하였다. 세계화 심화, 유럽통합의 진전 등 대내외적 환경 7) 1980년대 이후에는 시장임금 격차가 커지면서 교육정책과 노동시장정책이 적극적으로 추진되어 왔다. 1차 분배가 악화될수록 2차 분배로 소득격차를 해결하기 어려워지고 장기적으로 사회경제적 부작용도 커지기 때문이다. 연구보고서 29

10 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 변화로 8) 1980년대 들어 제3의 길 이라는 새로운 전략을 채택하여 신자유주의적 경제정책이 도입되었고, 기존의 노사합의 및 노사정 조정, 정책적 자율성에 기반했던 스웨덴 모델은 더 이상 작동되기 어렵게 되었다. 재정확대에 따른 세금인상은 임금인상을 요구하게 되었고, 강력해진 공공부문 노조가 임금인상을 주도하게 되었다. 임금조정메커니즘의 와해와 급격한 임금인상, 이로 인한 인플레이션, 다른 한편으로 신자유주의적 경제정책에 의한 자본시장 자유화와 신용 확대는 스웨덴 경제를 비정상적으로 과열시켰다. 결국, 1990년대 초 인플레와 거품경제 붕괴로 스웨덴은 금융위기를 맞게 되었고 고실업과 구제금융으로 심각한 재정 위기가 초래되었다. 이러한 경제위기와 노동시장의 문제는 곧 바로 복지국가의 위기로 발전 하였다. 스웨덴 복지국가의 핵심요소였던 임금정책이 와해되었고 실업증가와 고용감소는 재정에 이중의 부담을 안겨주었기 때문이다. 고성장과 완전고용이 더 이상 가능하지 않게 되면서 재정과 공공부문에 대한 구조조정이 불가피해졌다. 1990년대 들어 스웨덴의 EU 가입이 추진되고 1991년 다시 우파정권이 집권 하면서 스웨덴 복지국가는 새로운 상황에 진입하게 되었다. 1990년대 초반은 복지개혁과 조세개혁이 동시에 이루어지면서 스웨덴 복지국가가 근본적으로 변화한 시기였다. 9) 년 조세개혁으로 개인소득세와 법인소득세의 세율이 대폭 하향 조정된 반면, 간접 세인 부가가치세가 인상되고 다양한 세금감면제도가 폐지되었다. 10) 1990년 조세개혁은 소비세 인상과 조세지출(tax expenditures)의 축소, 세제 간소화가 핵심 내용이었다. 사민당과 우파 정부 합의로 이루어진 1991년 조세개혁은 한계소득세와 법인세의 대폭 인하, 과세기반 확대, 조세지출 대폭 축소라는 그야말로 매우 급진적인 것이었다. 11) 년 조세개혁은 1990년대 초 경제상황을 더욱 악화시키는 결과를 가져왔다. 12) 경제위기로 재정지출이 크게 증가한 상황에서 재정수입이 감소하면서 재정적자는 1993년 GDP의 11%를 넘게 되었다. 공공 채무 또한 크게 증가하여 1970년대의 GDP 대비 30% 수준에서 1994년 82.5%로 늘었다. 재정적자를 해소하기 위한 제1순위로 복지지출의 삭감이 현실화되면서 복지국가의 재편이 불가피해졌고 이러한 상황에서 세계화와 유럽통합의 심화는 복지개혁을 가속화하였다. 본격 8) 공공부문노조의 조직화 및 영향력 확대, 이에 따른 노노간 이해관계 갈등, 급속한 임금인상과 인플레, 수출기업 중심 금속산업노사의 중앙임금협상 포기, 자본의 생산방식 변화 및 해외 이동 등이 1970년대와 1980년대의 변화된 환경이었다. 근본적으로 경제의 세계화 현상이 그것이다. 9) 린드벡은 세 개의 스웨덴 모델(Three Swedish Models) 을 구분하면서, 1990년대 이후의 부분적 자유화 모델을 년의 시장지향적 모델, 년의 개입주의적 모델과 구분하고 있다(Lindbeck 2001). 10) 1990년의 조세부담율은 GDP대비 55.7%, 고용주의 사회보장세는 임금대비 38.97%로 가장 높은 수준 이었다. 이중섭 (2007), 김인춘 (2007) 참고. 11) 80%가 넘는 한계소득세율은 50%로, 법인세는 57%에서 30%로, 자본소득세는 30% 단일세로 개혁하였다. 12) 대출이자에 대한 소득공제 제도가 없어지면서 자산시장 붕괴를 촉발한 것이다. 이는 금융위기와 고실업을 초래하였다. 세제개혁으로 GDP의 3%의 세수축소를 가져왔다고 한다(Agell, et.at. 1998). 30 한국지방세연구원

11 Ⅲ. 스웨덴 적인 개혁은 년 금융위기를 극복하는 과정에서 우파연립정부와 사민당이 1992년 위기대응정책프로그램(crisis package)에 합의함으로서 구체화되었다. 이 정책프로그램은 복지 수당의 축소, 복지행정기구의 재편 등 사회복지에 대한 국가개입을 축소하는 것으로, 1994년 사민당이 재집권한 후에도 재정적자 감축을 위한 공공부문의 구조조정이 지속되었다. 안정 적인 재정확보가 불확실해지고 재정압력이 심화되었기 때문이다. 13) 개인의 책임을 강조하고 경제활동에 대한 동기부여를 강화시켜 전반적으로 복지제도가 혜택중심에서 급여중심으로 전환되었고, 이에 따라 스웨덴 복지체제의 특징인 보편성이 약화되었다. 1996년부터 재정 적자가 줄어들기 시작하였고 2000년대 들어 공공채무도 크게 줄어 현재까지 재정건전성을 유지하고 있다. 14) - 복지국가 개혁 내용 1990년대 초 경제위기 이후 복지개혁이 지속적으로 추진되어 왔다. 사회보험의 소득 대체율을 낮추고 공공사회서비스의 효율화와 민영화가 핵심이었다. 특히 2006년 우파연합 정부가 집권하면서 복지개혁이 더욱 구체화 되었다. 무엇보다 일하는 사람의 사기진작과 경기부양을 우선하면서 소득세 감면으로 소비촉진을 꾀하였다. 복지의 구조적 문제인 근로 의욕 저하 요인을 과감히 축소하고자 병가수당, 실업수당 등의 소득 대체율을 낮추고 직장 복귀를 빠르게 만들었다. 복지는 꼭 필요할 때 단기적으로 도움을 주고 다시 세금을 통해 복지국가에 기여하는 적극적이고 책임 있는 시민의 역할을 강조하였다. 근로의욕을 높임과 동시에 기업 활동과 노동시장 활성화를 촉진하여 복지재원을 확보 하고자 하였다. 법인세 인하와 고용지원금 지급, 사용자 사회보장세 축소, 고용지원서비스 강화 등이 그것이다. 임금격차 축소, 여성의 고용증대, 여성의 고급인력우대, 사회 각분야의 여성비율 증대 등을 통해 사회 각 부분의 경쟁력 높이고 공정하고 상생하는 사회구조를 만들고자 하였다. 자녀가 있는 소외계층의 1인 부모가정의 경제적 고통을 줄여주고 이들이 중장기적으로 자립하고 사회에 기여할 수 있도록 지원하고 있다. 13) 1990년대 초 금융위기 당시 금융기관에 대한 정부의 구제금융(공적자금)은 GDP의 4%에 달하였다. 1994년 사민당 집권 후 1995년 최고소득층과 자본소득에 대한 세율이 소폭 인상되었으나 1991년 세제 개혁의 전체적인 기조에는 영향을 주지 못하였다. 공공부문 개혁으로는 1996년 보건의료개혁을 통해 보건의료인력의 구조조정, 학교통폐합을 통한 교육예산 지출 축소, 지방공공조직 축소 및 지방교부금 삭감, 1999년 연금개혁을 통한 국가부담금의 축소 등이 그것이다. 복지소비자의 본인부담금 증가와 복지서비스 공급자간의 경쟁도입도 이루어졌다(최연혁 2011). 14) 1990년대의 주요 복지개혁으로는 1991년 병가수당 축소, 1996년 모든 사회보험의 소득대체율 60-75%로 축소, 1999년 연금개혁으로 연금 감축이 있다. 반면, 1991년 아동수당 및 주택수당 인상이 이루어졌다. 연구보고서 31

12 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 복지서비스에 대한 개인 및 가족의 선택권과 책임성을 강조하고 있다. 가족의 책임과 가치를 중시하면서 복지에 대한 국가의 책임을 완화하고자 하였다. 복지제공 기관의 비 효율적 운영, 방만한 경영, 예산 낭비 등의 문제를 해결 위해 경쟁체제 도입, 민영화 진행, 다양한 선택의 자유, 국가서비스의 슬림화와 효율화를 추진해 왔다. 이러한 개혁 방향은 2010년 우파연합정부의 재집권으로 더욱 구체화되었다. 유로존 위기로 추가적인 세금 감면을 취소한 대신 복지개선 예산을 확대하였다. 1차 국세 상한선 조정으로 중 저소득층의 실질임금 상승을 유도하고 저소득층의 연금세금을 환급하였다. 의료개혁은 사민당 집권 시기인 2005년에 추진되었다. 2005년 11월 로 불리는 의료개혁으로 아픈 당일 1차 진료소 간호사와 상담 및 의사 예약; 7일 내에 1차 진료소 가정의와 상담; 90일 이내에 전문의 상담; 이후 90일 이내에 치료시작을 추진하였다. 그러나 이 제도가 제대로 시행되지 못하자 2008년 제정된 자유선택법(Lagen om valfrihetssystem, LOV; Free Choice System Act) 시행으로 제도를 의무화하였다. 광역지자체인 20개 란스팅(Landsting)은 광역지자체에서 선택할 수 있는 1차 진료소 및 종합 병원, 그리고 전문병원의 자유선택권에 대한 정보를 제공하도록 하고 있다. 2012년 1월 1일 부터 병원과 1차 진료소의 질적 개선을 위해 의료비 상한액을 900 크로네에서 1,100 크로 네로, 약제 상한액을 1,800 크로네에서 2,200 크로네로 상향 조정하였다. 의료비는 병원방문, 의사상담, 전문의 수술, 각종 검사비용, 입원 등의 비용을 포함하고 있다. 이 제도로 의료 비가 인상되었지만 만성병환자나 고가 약을 장기 복용하는 사람들에게 상당한 도움을 주게 되어 스웨덴 의료서비스의 중요한 부분을 차지하고 있다. 저소득층 지원 제도가 강화되어 저소득층 아동양육가족의 주택수당을 인상하여 2012년 1월 1일부터 시행하고 있다. 아동지원금 형식으로 아동 수에 따라 매월 주택수당으로 지급한다. 이는 기존의 보편적 아동수당과 선별적 주택수당에 추가하여 지원하는 저소득층 지원제도 이다. 2012년부터 빈곤연금생활자의 삶의 질 개선을 위해 주택보조비를 지급하고 있다. 또한 2012년부터 임대 면세기준을 상향 조정하여 저소득층의 소득증대 효과를 가져 오게 하고 있다. 2006년 이후 복지개혁은 개인의 선택권과 자유 확대, 복지제도의 비효율 개혁과 복지병의 해결이라는 두 가지 목표 하에 다양한 개혁정책을 추진해 왔다. 중도좌파의 야당은 사회적 약자의 삶을 더욱 어렵게 만든다는 비판을 하고 있으며 보수여당은 복지병의 해결 없이는 지속적인 복지제도가 어렵다고 주장하고 있다. 결국 유권자들이 일하는 복지, 기여의 복지 vs 양극화 해소와 국민통합 중 어느 편에 서게 될지에 달려있으며 2014년 9월 총선에서 개 혁의 강도와 방향이 다시 결정될 것이다. 32 한국지방세연구원

13 Ⅲ. 스웨덴 2. 조세와 복지재정 제도 가. 스웨덴 조세체계 스웨덴 복지국가는 막대한 재원이 안정적으로 보장되어야 하는 체제이다. 따라서 복지 국가를 운용하기 위한 재정을 어떻게 확보할 수 있는지는 중요한 문제가 된다. 스웨덴 복지 제도는 1960년대와 1970년대에 크게 발전하였고 1980년대 중반까지 재정지출과 복지지출이 크게 늘어났다. 고세율의 소득세, 다양한 간접세, 법인세, 높은 고용주세(사회보장분담금)가 스웨덴 복지국가의 주요 재원이 되어 왔다. 생산부문의 성과가 분배부문인 복지국가를 지탱 하는데 중요한 역할을 하는 만큼 기업의 경쟁력과 이에 따른 고용은 중요한 세원이 되었다. 스웨덴 조세체계는 지방세와 국세의 이원체제로 구성되어 있다. 지방세는 모든 봉급생활자가 대상이 되며 지자체가 직접 관리하고 있다. 지방세는 기초지방세와 광역지방세로 구분되어 있으며 봉급생활자의 주소지가 있는 지역에서 평균 31%의 지방세(소득세)를 징수한다. 31% 중 약 7%가 광역자치단체(Landsting)로, 24%는 기초자치단체(Kommun)로 할당된다. 기초 지자체는 자율적으로 복지프로그램을 정하여 운영하기 때문에 제공하는 복지관련 서비스의 양과 질이 다를 수 있고 이에 따라 각 지자체마다 지방세율이 달라진다. 기초지자체의 지방세는 다양한 공공사회서비스 비용으로 충당되고 빈곤층 및 장기실업자의 기초생활 지원비 등으로 지출된다. 가난한 기초지자체일수록 복지지출이 많아 지방세의 과세지표가 높게 책정되는 것이 일반적이다. 중요한 것은 지방세율이 높은 기초지자체일수록 중앙정부 교부금이 많다는 점이다. 2011년 기준 평균적으로 기초지자체 수입원의 18%가 중앙정부 교부금으로 이루어져 있어 교부금이 기초지자체 복지지출에 중요한 역할을 하고 있다. 따라서 가난한 기초지자체의 지방세율이 다소 높더라도 높은 복지급여로 더 많은 복지혜택을 받고 있는 것이다. 광역 지방세는 치과를 포함한 모든 의료서비스로 지출된다. 1948년부터 매우 높은 누진 소득세가 적용되면서 1960년에 와서는 한계세율이 50%를 넘게 되었다. 1960년대에도 세율이 지속적으로 높아졌지만 주로 사회보장세와 소비세 인상에 기인 하였다. 사회보장세를 포함한 소득세율(marginal tax wedge)은 1960년대 중반부터 1970년 대에 급속히 증가하였다. 특히 사회보장세는 1970년대 이후 크게 늘어났다. 국세가 줄었지만 지방세와 소비세, 사회보장세가 지속적으로 인상되었다. 1970년대 말 사회보장세를 포함한 실질 한계세율은 90%에 이르렀다 년 조세개혁으로 한계세율이 다소 낮아졌고 년 조세개혁으로 한계소득세율은 50%대 수준으로 크게 낮아졌다. 반면, 1980년대 중반까지 스웨덴의 법인세는 자유주의 복지국가인 영국, 그리고 대륙형 복지국가인 네덜란드 연구보고서 33

14 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 에서보다도 낮았다. 사회민주당 정부가 이처럼 기업과 자본에 낮은 조세율을 부과한 것은 투자 활성화를 유도해 고용을 증대시키기 위해서였다. 그러면 스웨덴의 재정 세입은 어떻게 구성되어 있는지 살펴보자. <표 Ⅲ-2>는 2011년 기준, 조세 항목별 GDP 대비 비중을 보여준다. 개인소득세가 가장 많은 16.8%이고, 간접세인 소비세 13.1%, 사용자 사회보장세 11.1% 순으로 나타나고 있다. 법인소득세 3.2%, 근로자 부담 사회보장세 2.7% 등으로 GDP 대비 조세 비중은 총 48.9%이다. <표 Ⅲ-3>의 2004년과 비교해보면, 개인소득세는 다소 증가했으나(2004년, 15.8%), 소비세(2004년, 13.0%), 사용자 사회보장세(2004년, 11.3%), 법인소득세(2004년, 3.2%), 근로자 부담 사회보장세(2004년, 2.8%)는 거의 같은 수준임을 알 수 있다. <표 Ⅲ-2> GDP 대비 조세 비중(2011년) (단위 : %) 가계 기업 total 노동에 대한 조세 소득세 사회보장세 부가세및관세(소비세) 자본에 대한 조세 소득세 재산세 subtotal 20.8 % 28.1 % 48.9 % 자료 : Taxes in Sweden, 2012 Swedish Tax Agency, (2012). <표 Ⅲ-3>은 주요 국가들의 사회보장세를 포함한 전체 조세별 세수규모를 보여주고 있다. 사회보장세를 포함한 전체 세금, 즉 국민부담율은 2004년 기준으로 스웨덴이 가장 높다. 세부 적으로 보면 스웨덴의 개인소득세 비중이 다른 나라에 비해 높고, 사회보장세도 가장 높음을 알 수 있다. 사회보장세에서 중요한 점은 고용주가 사회보장세를 절대적으로 많이 부담한다는 사실이다. 스웨덴의 법인세는 다른 국가들과 비슷하거나 낮지만 사회보장세는 높은 특징을 가지고 있다. 15) 다른 국가들과 비교해 볼 때, 근로자(소득세)와 기업(사회보장세)이 부담하는 높은 직접세가 재정 수입의 큰 부분을 담당하고 있다. 다음으로 간접세인 소비세의 부담이 15) 스웨덴의 고용주세(사용자가 부담하는 급여세(payroll tax)임)는 1950년에 도입되었다. 도입 당시에는 6%였으나 급격히 증가하여 1970년대 말에는 40%에 달하였다. 이러한 높은 고용주세는 기업의 기윤을 줄이는 결과를 가져왔으나 궁극적으로는 근로자 부담, 즉 임금축소로 이어졌다는 연구(Holmlund 1983)도 고려해야 할 것이다. 이에 더해 사회보장세가 역진세임을 감안하면 높은 사회보장세는 그 자체로 소득재분배에 긍정적이지 않지만 재정지출에서 소득불평등을 완화하는 효과가 큰 것으로 나타난다. 34 한국지방세연구원

15 Ⅲ. 스웨덴 높다 년 조세개혁으로 개인소득세와 법인세의 부담이 낮아지고 소비세의 부담이 높아졌음을 감안하면 스웨덴의 복지재정에서 직접세 비중이 매우 높았음을 알 수 있다. <표 Ⅲ-3> OECD 국가들의 전체 조세별 세수규모 비교(2004년) (단위 : GDP 대비 %) 국가 직접세 사회보장분담금 개인소득세 법인세 피고용자 고용주 합계 재산세 소비세 미국 영국 프랑스 독일 스웨덴 일본 한국 OECD 자료 : 정세은(2011), OECD. <표 Ⅲ-4>를 보면 스웨덴 복지국가는 누진적인 직접세, 역진적인 직접세(사회보장세), 역진적인 간접세가 모두 높은, 높은 조세수준 을 유지해 왔다 년대 시기 조세 수준이 급격이 높아졌음을 알 수 있다. 특히 1970년대 사회보장세의 증가는 거의 2배에 이르고 있다. 보편적 복지국가와 조세 관계 연구에서 강조되는 세수증대와 자본의 조세부담 완화를 위한 역진적 조세구조, 그리고 높은 조세수준이라는 특징을 모두 보여주고 있다. <표 Ⅲ-4> 스웨덴의 조세 형태별 추이( 년) (단위 : GDP 대비 %) 년도 직접세 간접세 사회보장세(기여금) 합계 자료 : Skatteverket 2013, 연구보고서 35

16 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 스웨덴은 다른 국가보다 GDP 대비 조세 수입의 비율이 높았을 뿐만 아니라 조세의 구성도 특이했다. 조세 수입이 1970년대 초반에 GDP 대비 40%를 넘었으며 지속적으로 증가하여 1980년대 들어 50%를 넘게 되었다. 조세 수입의 증가는 년대에 의료를 비롯한 공공사회서비스의 확대와 더불어 교육, 가족, 주택에 대한 사회적 지원이 획기적으로 확대 되었기 때문이다. 이러한 높은 세율의 조세제도는 1980년대 중반의 조세개혁, 년의 조세개혁으로 세율이 크게 낮아지게 되었다. <표 Ⅲ-5> GDP대비 조세규모 total tax revenues as a percentage of GDP (단위 : %) Sweden EU OECD USA <표 Ⅲ-5>에서 보듯이 복지가 확대된 1960년대 중반 이후 조세 비중이 크게 늘어났음을 알 수 있다. 스웨덴의 조세는 대부분 소득세(국세 및 지방세), 소비세, 사회보장세로 구성 되어 있다. 이러한 조세가 언제부터 징수되고 있는지는 아래 <표 Ⅲ-6>에서 볼 수 있다. 조세제도의 성격이 단순명료함을 보여준다. <표 Ⅲ-6> 주요 조세항목 현황 부가세 사용자 사회보장세 국가소득세(state income tax) 지방소득세(municipality income tax) 1969-현재 1955-현재 1903-현재 1861-현재 (폐지된 주요 조세항목) 국세(state appropriation tax) 국가균등세(state equalization tax) 판매세(sales tax) , 근로자 사회보장세 , 지방누진소득세 한국지방세연구원

17 Ⅲ. 스웨덴 - 소득세(지방세 및 국세) 조세수입에서 가장 큰 비중을 차지하는, 개인이 부담하는 소득세는 지방세와 국세로 구분 된다. 누진적인 국세(국가소득세)는 1903년에 도입되었다. 1948년 국세 개정으로 누진성이 강화되어 한계소득세율이 70%에 이르면서 지금의 고세율-고지출 체계가 시작되었다. 1971년 조세개혁으로 새로운 조세시스템이 도입되었다. 당시 지방세는 소득공제가 가능했기 때문에 지방세의 증가로 인해 국세가 크게 감소하는 문제가 발생했다. 또한 누진적 가족통합과세로 인해 배우자(주로 부인)의 노동시장 참여에 불리한 문제가 나타났다. 이에 1971년 조세개혁은 추가적인 누진성 강화와 함께 지방세 공제를 폐지하고 배우자 분리과세를 도입하였다. 이에 따라 개인소득세는 1970년 이후 급속히 늘어 한계소득세율이 80%를 넘게 되었다. 1978년 에는 소득세율구간의 물가지수 연동 방식이 도입되었고, 1980년에는 한계소득세율의 최고 한도제도(cap)가 도입되어 85%로 정해지게 되었다. 그러나 1980년대 들어 지나친 고율의 소득세에 대한 비판이 커지면서 감세에 대한 논의가 시작되었다. 특히, 이자에 대한 소득공제 등 소득공제제도를 활용한 절세 방편으로 과도한 가계대출 문제가 드러나기 시작하였다. 1981년 여야정당은 점진적인 세율 인하를 결정하여 년 조세개혁으로 소득공제가 축소되었다. 이어 한계소득세율이 1985년 80%로 인하되었고 소득구간도 축소되었다 년 조세개혁의 핵심은 근로소득세가 축소된 반면 사회보장세, 소비세, 자본이득세가 강화된 것이었다. 스웨덴에서 가장 중요한 조세제도의 변화는 년의 조세개혁으로 세기의 조세개혁(tax reform of the century) 이라 불릴 정도로 세율의 대폭 인하가 이루어졌다. 국세와 지방세를 합한 한계소득세율이 50%대 수준 으로 낮아졌고 국세는 최고 20%와 최고 25% 두 구간으로 만들어졌다. 자본소득세는 30%의 단일세로 모두 국세로 편입되었다. <표 Ⅲ-7>은 2010년 기준, 소득세 적용에 다른 세액 및 총임금대비 세율을 보여주고 있다. 소득세 공제선에서부터 1차 국세 상한선까지 저소득층에게는 일괄적으로 지방세만 징수하고 고소득층은 지방세에 더해 국세를 징수한다. 16) 국세는 2단계에 걸쳐 징수하게 되는데 1차 상한선에서 2차 상한선까지는 20%의 국세를, 2차 상한선이 넘을 경우 상한분의 5%까지 추가로 국세를 징수한다. 소득이 높을수록 세율이 크게 올라가게 되는 것이다. 이러한 1차 상한선, 2차 상한선은 우파정권 집권 시기인 2007년 이후 지속적으로 상향 조정되었다. 그 결과 저소득 및 중산층의 실질임금 인상이라는 감세효과를 가져왔다(<표 Ⅲ-7> 참조). 16) 지방세의 경우 지방자치체마다 세율의 차이가 있기 때문에 평균적으로 31.5%를 부담하고 있다. 지방세는 기초지방자치단체(총 290개)의 주요 재원이며 재정지출은 보육 및 탁아, 노인 및 장애인 서비스 등 복지분야가 전체 예산의 50%를 넘는다. 그 다음으로 높은 지출 항목은 교육(초중고등)으로 34%를 차지하고 있다. 최연혁(2011). 연구보고서 37

18 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 총임금 Gross Income <표 Ⅲ-7> 2010년 개인소득세 적용에 따른 세액 및 총임금대비 세율 지방세 평균 31% 국세 최고 20% 국세 최고 5% 300,000 93, % 500, ,000 25, % 800, ,000 85,580 13, % 1,000, , ,400 23, % 총임금대비 세율 10,000,000 3,100,000 1,925, , % (max 61%) 주 : 국세 1차 연봉기준 : 372,100 크로나(약 6천300만원) (1만 크로나 = 약 170만원). 국세 2차 연봉기준 : 532,700 크로나(약 9천 만원). * 개인소득세율 최대 54% ~ 61%(평균 57.77%). * 지방세(교회세 및 장례세 포함) 최대 29.7% ~ 36%. (교회세 평균 0.99%, 장례세 평균 0.22%). 자료 : 최연혁(2011), Swedish Tax Office. <표 Ⅲ-8> 소득세제 개편 추이 (단위 : 크로나) 년도 1차 상한선 2차 상한선 , , , , , , , , , ,700 스웨덴 복지국가의 보편성은 조세부담에서도 나타나는데 고소득층에 대한 높은 누진세 뿐 아니라 저소득층에 대한 소득세가 OECD에서 가장 높으며 연금 등 복지급여에도 세금을 부과하고 있다. 그러나 저소득층에 대한 소득이전 수준이 높기 때문에 과세도 가능한 것이다 (Steinmo 2010, p.36). 1862년 새로운 지방세가 도입된 후 1930년까지 지방세 세율은 10% 미만이었다. 1930년 이후 10%로 증가한 지방소득세는 2차 대전 이후 크게 늘어 1960년 15%, 1970년 20%, 1980년 약 30%로 급증하였다 년대에 지방세가 크게 늘었으나 1980년 이후로는 약간 증가하거나 거의 변화가 없었다. 또한 1971년 지방세 공제제도가 폐지되어 완전한 조세 효과를 갖게 되었다. 현재 주요 지방세로는 지방소득세 29-34%, 교회세 및 장례세 1-2%, 부동산세 0.74% 가 있다. 38 한국지방세연구원

19 Ⅲ. 스웨덴 <표 Ⅲ-9> 지방소득세 증가 추이 1950년 10% 1960년 15% 1970년 20% 1980년 약 30% 현재 평균 31% (29-34%) 사용자 사회보장세 스웨덴의 사회보장세는 1955년에 도입된 사용자 사회보장세를 말한다. 거의 모든 사회 보장세를 사용자가 부담하기 때문이다. 사회보장세는 년 시기에 크게 인상되었는데 물가억제를 위한 세율조정정책이 실시되면서 주로 중 저소득자의 소득세 감소가 나타나자 이를 보전하기 위해 인상된 것이다. 이러한 사용자 사회보장세의 인상은 하가정책(Haga policy) 으로 불렸는데 1970년대 정부, 야당, 노사대표가 스톡홀름의 하가성에서 합의하여 결정하였기 때문이다. <표 Ⅲ-10> 고용주 사회보장세 추이 사용자 사회보장세 사용자 비용부담율(2011), % 의료보험(1955-) 100 산업재해보험(1960-) 100 국가보충연금(1960-) 31 (근로자 69% 부담) 일반봉급세(1969-) 100 국가기초연금(1974-) 100 부모보험(1998-) 100 유족연금(1999-) 100 <표 Ⅲ-11> 근로자 사회보장세 추이 근로자 사회보장세 근로자 비용부담율, % 국가기초연금( ) 100 의료보험( ) 50 보편사회보장세( ) 100 주 : 보편사회보장세는 보편연금 및 보편의료보험 기여금을 말한다. 연구보고서 39

20 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 근로자가 부담하는 최초의 사회보장세는 1913년 국가기초연금 부담금이었다. 1973년 국가 기초연금 세율은 5%였으며 1974년부터 전액 사용자 부담으로 변경되었다. 법정 의료보험은 1955년 일부 근로자 부담으로 도입되었다. 1960년에는 두 개의 새로운 사용자 부담 사회 보장세가 도입되었는데, 국가보충연금과 산재보험기여금이 그것이었다. 하가 정책(Haga policy)으로 사용자 사회보장세는 1970년대에 지속적으로 증가하였고, 1974년에는 당시 근로자가 부담하였던 유일한 사회보장세인 국가기초연금 기여금이 사용자 부담으로 변경 되었다. 17) 사용자 사회보장세 한도가 1976년, 1982년 두 차례에 걸쳐 폐지되면서 1982년에는 모든 근로자에 대한 사용자 부담 사회보장세가 33%에 이르게 되었다. 1990년 38.9% 수준 까지 증가하였으나 1990년대 들어 사용자 사회보장세가 줄어들면서 1995년 32.8%가 되었다. 1993년에는 근로자 사회보장세, 즉 보편사회보장세가 재도입되어 7.95%까지 증가하였다. 2000년대 들어 세율이 낮아졌고 2006년에는 완전히 폐지되었다. 보편사회보장세는 1990년대 초 경제위기 극복 과정에서 재정 차원의 세수를 늘리기 위한 목적으로 시행된 것이었다. 스웨덴 복지 재원의 중요한 한 축이 바로 고용주세라 불리는 사용자 부담 사회보장세이다. 소득세에 더해 스웨덴 복지재정의 중요한 재원인 고용주세(employer's tax)는 법인세와 별도로 고용주 또는 기업이 부담하는 사회보장 세금으로, 피고용인의 연금, 건강보험료, 부모보험료, 산업재해보험, 노동시장기금(labor market fund, 인력구조조정준비금 또는 실업세) 등이 그것이다. <표 Ⅲ-12>는 스웨덴 고용주세의 변화를 보여준다. 1970년에는 11.90%였으나 그 후 급속히 증가하여 1975년 24.27%, 1980년 32.45%, 1990년에는 사상 최고 수준인 38.97%로 크게 높아졌다. 1960년대, 70년대에 도입한 다양한 복지제도로 복지지출이 급격히 증대되었고 이에 따라 사회보장세도 크게 늘어났기 때문이다. 1990년은 스웨덴의 GDP 대비 세금부담율이 역사상 최고 높은 해였고, 기업의 사회보장세 부담 또한 가장 높았음을 알 수 있다. 스웨덴 복지국가의 중요한 특징 중 하나는 기업 부담이 높다는 점인데 사회보장세의 거의 대부분을 고용주가 부담하여 다른 국가들에 비해 고용주세금이 매우 높다. 18) <표 Ⅲ-12> 17) 사용자 부담의 증가는 1970년대의 경제적, 정치적 상황과 무관하지 않다. 먼저 연대임금제로 기업의 이익이 크게 증가하였다는 점이다. 1970년대 전반은 정치적으로 급진화된 시기로 사민당 정부가 공동 결정법 등 산업민주주의 법안들을 많이 도입하였다. 노동운동도 투쟁적 노선을 견지하여 1976년에는 매우 급진적인 임노동자기금(wage earner fund)을 공식적으로 주장하게 되었다. 이러한 급진적 노선은 우파의 반대, 1976년 9월 사민당의 선거패배, 1980년대의 제3의 길 등으로 크게 약화되었다. 18) 스웨덴에서 복지국가에 대한 기업의 책임은 그 역사가 오래되었다. 1938년 사회적 대타협으로 기업가들이 고용과 임금, 재산관련 높은 세금, 사회보장세를 부담한다는 합의가 이루어졌다. 이에 대한 보상으로 자본세력은 경영권과 노동의 협력을 보장받았다. 이것이 가능할 수 있었던 것은 당시 이룩된 높은 자본축적에 크게 기인하였다. 스웨덴의 실효 법인세율은 다른 유럽 국가들에 비해 낮게 유지되어 왔지만 높은 고용주세금으로 근로자 사회보험 비용을 거의 담당해 왔다. 피고용자의 사회보장세 기여는 1992년까지 제로(0)였으며, 1993년 임금대비 0.95%에서 점점 늘어나 1999년 6.95%이다(OECD 1999, p. 169). 40 한국지방세연구원

21 Ⅲ. 스웨덴 에서 보듯이, 피고용자와 고용주 부담은 각각 OECD 평균 3.0%, 5.5%, 스웨덴 2.8%, 11.3%로 피고용자의 부담은 OECD 평균보다 낮고 고용주의 부담은 2배임을 알 수 있다. 19) 2013년 사용자 사회보장세는 총임금의 31.42%이다. 그러나 노령자 고용을 장려하기 위해 년생 근로자에 대한 사용자 사회보장세는 10.21%를 적용하며, 청년고용을 장려하기 위해 1987년 이후 출생자에 대한 사용자 사회보장세는 15.49%이다. <표 Ⅲ-12> 스웨덴 고용주 사회보장세의 변화 연도 임금대비 기여율 % 자료 : Swedish Tax Agency. <표 Ⅲ-13>은 스웨덴 사회보장세의 배분을 보여주고 있다. 2010년 기준, 고용주가 근로자 임금의 31.42%를 납부하는 사회보장세는 퇴직연금 10.21%, 유족연금기금 1.70%, 건강보험 5.95%, 산업재해보험 0.68%, 부모보험 2.20%, 노동시장기금 4.65% 등으로 구성된다. 노동 시장기금은 기업의 인력구조조정이 불가피할 때 노동시장기금으로 실업자수당을 지급하고 적극적 노동시장정책을 시행하게 하는 재원이다. 이러한 제도는 노동시장의 양적, 질적 유연성을 높여 산업경쟁력을 높이는데 중요한 역할을 해왔다. 고용주가 대부분을 부담해온 사회보장세는 스웨덴 복지체제의 핵심인 보편적 사회보험급여를 모두 포괄하고 있다. 19) 2007년 기준으로 주요국 고용주 사회보장세(Eurostat 자료)를 보면 미국 6.2%, 영국 17%, 독일 22.9%, 프랑스 28.5%, 네덜란드 21%, 핀란드 20.6%이다. 한국 고용주 사회보장세는 8.8%(2010)수준으로 국민연금 4.5%, 건강보험 2.82%, 고용보험 0.7%, 산재보험 0.6%, 장기요양보험(건강보험료의 6.55%)로 구성되어 있다. 연구보고서 41

22 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 <표 Ⅲ-13> 스웨덴 고용주세의 배분(2007년, 2010년) 용도 퇴직연금 사망시 가족승계연금비용 건강보험료 부모보험료 산업재해보험 노동시장기금 일반봉급세 합계 % % 주 : 일반봉급세 : 국가가 일반세로 활용함. 자료 : Swedish Tax Agency. 소비세 소비세는 부가세, 판매세, 소비세 등을 포함한다. 1930년대 5% 전후였던 소비세는 주류, 담배, 차량 등에 대한 소비세 인상으로 증가하기 시작하였고 2차 대전 직후에 12%에 이르게 되었다. 1960년 새로운 판매세의 도입으로 1960년대 후반에는 거의 20%에 이르게 되었다. 1969년에는 판매세가 10%의 부가가치세로 전환되었고 1971년 조세개혁으로 15%로 인상 되었다 년 조세개혁으로 부가가치세는 최대 25%로 인상되었다. 일부 항목에 대한 감세로 1990년대와 2000년대의 소비세는 20-25% 수준을 보여 왔다. 2011년 현재 소비세의 세수 규모는 GDP 대비 13.1%로 개인소득세 다음으로 큰 세수를 차지하고 있다. 소비세는 국세로 징수되고 있으며 중앙정부의 교부금 형태로 지방정부에 일부 이전되고 있다. 나. 스웨덴 복지국가와 재정 복지국가와 재정의 관계는 중요하고도 어려운 과제이다. 재정기조(fiscal position)를 어떻게 유지할 것인지, 재정지출의 규모를 얼마나 할 것인지, 재정지출 구조를 어떻게 할 것인지를 정하는 문제는 복지국가의 성격과 내용에 결정적인 영향을 미치게 된다. 재정기조란 재정의 적자 또는 흑자의 기본적 패턴을 의미하며, 이는 재정의 확대 또는 축소와도 관련된다. 즉, 재정확대는 재정적자의 가능성을 높이고 재정축소는 재정흑자의 가능성이 크다는 것이다. 그러나 성장이 지속된다면 재정확대에도 불구하고 재정적자 문제가 발생하지 않을 수도 있고 42 한국지방세연구원

23 Ⅲ. 스웨덴 마이너스 성장의 경우에는 재정축소, 즉 긴축재정에도 불구하고 재정적자 문제가 발생할 수 있다. 또한 공공지출을 위해 재정적자를 감수할 것인지 아니면 재정 건전성을 우선할 것 인지의 문제에도 직면하게 된다. 재정 건전성이 중요한 재정목표 중 하나이기는 하지만 어느 부문에 대한 재정지출이냐에 따라 성장을 촉진하고 분배를 더 많이 할 수도 있기 때문에 재정 적자에도 불구하고 지출을 늘릴 수도 있다. 따라서 재정, 특히 복지재정을 어떻게 할 것인가 하는 문제는 각국의 경제적 상황 뿐 아니라 정치적 상황, 정부의 정책목표 등에 따라 다르게 나타나게 된다. 많은 연구들은 재정 규모에 따른 큰정부 와 작은정부 의 논의보다 효율적인 정부가 복지국가의 지속 가능성을 높인다고 한다(Price et al 2008). 또한 얼마나 지출하느냐 만큼 어디에 지출하느냐가 경제적 목표와 분배를 달성하는데 중요한 영향을 미치게 된다. 조세로 구성된 재정자원을 보육과 교육, 건강, 사회보장 등에 효율적으로 지출함으로써 결과적으로 재정이 경제에 다시 투입 되는 효과를 높이는 것이 중요한 것이다. 바로 재정지출을 통해 경제성장을 제고하고 성장의 이득을 분배하는 선순환을 달성하는 하는 것이다. 결국, 재정지출이 경제성장에 기여하고 분배를 보장하는 것은 재정자원을 어떻게 지출하고 얼마나 효율적으로 지출하느냐에 달려 있게 되는 것이다. 스웨덴은 국가재정이 매우 건전하고 견실한 것으로 잘 알려져 있다. <표 Ⅲ-1>에서 보듯이 스웨덴은 1990년대 초의 경제위기로 인한 막대한 재정적자 문제를 해결하고 1996년부터 재정 건전성을 유지해 오고 있다. 특히 2008년 글로벌 금융위기 이후에도 아무런 재정문제를 겪지 않고 있다. 아래 <표 Ⅲ-14>, <표 Ⅲ-15>, <표 Ⅲ-16>은 스웨덴 공공부문의 예산지출 내역을 보여주고 있다. 2011년을 보면 사회보장과 보건의료가 전체 공공부문의 56.4%를 차지하고 있을 정도로 복지 비중이 높음을 알 수 있다. 스웨덴의 높은 수준의 포괄적이고 보편적인 사회보험, 의료복지, 공공사회서비스를 보장 하기 위해 복지재정은 어떻게 운용되고 있는지 살펴보고자 한다. 먼저, 아래 <표 Ⅲ-14>는 년 3년 간 스웨덴 정부의 세입과 세출을 보여준다. GDP 대비 공공부문의 재정 적자가 0% 또는 1%로, 년 모두 양호한 상태이다. 유럽연합(EU)이 각 회원 국가 에게 유로존(eurozone) 가입 기준으로 적용하는 국가 재정 기준이 GDP 대비 적자 3% 이내인 점을 고려하면 스웨덴의 국가 재정이 얼마나 안정적인가를 보여주는 대표적인 지표이다. 스웨덴은 유로화를 사용하지는 않지만 1995년부터 EU 회원국이다. 2009년 공공부문 재정 에서 300억 크로나의 적자가 났는데 이는 년의 글로벌 금융위기 영향 때문이다. 이 시기에 소득세 세수 및 사회보장기금 기여금 등이 감소함과 동시에 중앙정부 차원에서의 실업수당 지출과 지자체 차원에서의 공공부조 지출이 증가했기 때문이다. 연구보고서 43

24 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 <표 Ⅲ-14> 스웨덴 정부의 세입과 세출 (단위 : 10억 크로나) 세입 및 세출 세입 1,622 1,691 1, 각종세금 1,188 1,235 1,299 소득세 및 부유세 생산 및 수입 관련 세금 사회보장기여금 사업자사회보장세 자영업자부담 복지세 일반 사회복지 기여금 이자소득 기타소득 세출 1,652 1,692 1, 사회복지 이체 이자지출 각종지원금 가구에 대한 복지비용 비영리 복지기관 보조금 국제협력기금 자본이체 최종 소비 비용 기간시설투자 공공부문 재정 흑자/적자 중앙정부 부문 사회보험 부문 지자체 부문 GDP 대비 공공부문 재정 적자 1 % 0 % 0 % 자료 : 스웨덴 통계청(SCB) Tax Statistical Yearbook of Sweden 한국지방세연구원

25 Ⅲ. 스웨덴 <표 Ⅲ-15> 스웨덴 공공부문의 지출 구성(2011년) (단위 : %) 사회보장 42.6 % 교육 13.5 보건의료 13.8 공공행정 11.5 국방 2.8 경제분야 8.7 기타 7.0 합계 100 % 자료 : OECD Economic Surveys: Sweden 2011, Ministry of Finance, Sweden. <표 Ⅲ-16> 중앙정부 예산 지출(2010년) 지출항목 단위, 크로나 10억 지출항목 단위, 크로나 10억 1 국가통치 교육 연구 경제 및 재무 문화 미디어 여가 세무, 관세, 회계 건설주택 인프라 사법 지역발전 국제활동 환경 자연보전 국방 및 위기관리 에너지 국제원조 교통 통신 이민국 농림어업 건강의료,사회보장 산업 무역 병가수당장애연금 지방교부금 노인수당 정부채무이자비용 가족아동수당 EU 분담금 사회통합, 성평등 5.2 합계 노동시장 68.6 예산외 연금비용 학비보조 22.6 자료 : Ministry of Finance, Sweden. 연구보고서 45

26 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 3. 지방정부의 역할과 지방 복지재정 가. 중앙정부 광역 기초자치단체 행정조직과 복지정책 스웨덴은 의회민주주의의 내각제 국가로 4년마다 총선거를 실시한다. 스웨덴의 헌법은 중앙의회와 지방의회 의원의 임기를 4년으로 통일하고, 선거도 매 4년, 9월 중 동일한 날짜에 실시하도록 정해놓고 있다. 의원의 선출은 정당별 후보자 명부에서 선택하는 선출방식을 채택함에 따라 입후보자는 반드시 정당의 지명을 받아야 한다. 총선거의 결과에 따라 정부가 구성되며, 대부분의 경우 연합정부나 연립정부를 구성한다. 현재 스웨덴은 2006년부터 우파 연합정부가 집권하고 있다. 스웨덴의 국가 운영은 중앙 차원, 광역지자체 차원, 기초지자체 차원에서 이루어진다. 중앙 수준에는 국회 및 중앙정부, 광역 수준에서는 광역지자체 의회 및 정부 그리고 기초 수준 에서는 기초지자체 의회 및 정부로 구성되어 있다. 중앙정부, 기초지자체, 광역지자체 별 공공 무분 지출은 <표 Ⅲ-17>과 같다. 사회보장, 즉 복지는 중앙정부, 사회보험, 기초지자체가 책임지고 있다. 의료는 광역지자체가 대부분 담당하고 있는 것으로 나타나고 있다. 이 표를 <표 Ⅲ-14>와 같이 살펴보면, 2010년 공공부문 총지출은 16,920 억 크로나이며 이 중 사회 보장과 의료서비스에 지출되는 비중이 크다. <표 Ⅲ-17> General government expenditure(2010년) (단위 : 10억 크로나) 전체 총계 중앙정부 순계 사회보험 기초지자체 광역지자체 사회보장 교육 의료 일반공공지출 total 1,692 1, (31%) 260 (15%) 주 : 합계는 단순 합이 아님. 연결회계(consolidated) 방식으로 예산 이전으로 발생한 중복을 제외한 것임. 자료 : Taxes in Sweden, 2012 Swedish Tax Agency, 한국지방세연구원

27 Ⅲ. 스웨덴 <표 Ⅲ-18> 2011년도 중앙정부 재정 지출 구성 사회보장 42.6 교육 13.5 보건의료 13.8 공공행정 11.5 국방 2.8 경제산업분야 8.7 기타 7.0 합계 100 % 자료 : OECD Economic Surveys: Sweden 2011, Ministry of Finance, Sweden. 복지와 관련해서는 중앙정부 차원과 광역지자체 차원, 기초지자체 차원에서 각각 구별되는 임무를 책임지고 있다. 중앙정부 차원에서는 각종 사회보험 업무를 담당하며, 광역지자체 차원에서는 의료 및 교통 업무를, 기초지자체 차원에서는 교육 및 사회복지 서비스 업무를 담당한다. 복지재정에서도 각종 국세는 중앙 정부로 직접 들어가고, 지방세는 광역 및 기초 지자체로 직접 들어간다. 연금, 실업급여, 병가수당, 아동수당 등 사회보험은 중앙정부 차원 에서 이루어진다. 이러한 사회보험 관련 복지정책의 집행은 중앙정부와 중앙정부 산하의 전국 360개의 행정청에서 이루어진다. 중앙정부에서 시행되는 복지정책의 재정은 사용자사회 보장세, 연금기여금, 국세, 재산세, 부가가치세 등으로 충당된다. 1991년 지방자치법 개정 으로 모든 광역, 기초 지자체는 환경변화에 효과적으로 대응할 수 있도록 자유롭게 행정 조직을 설치하고 운용할 수 있는 권한을 갖게 되었다. <표 Ⅲ-19> 중앙정부 차원의 복지 행정 정책결정기관 정책집행기관 복지 관련 임무 복지재정 스웨덴 국회(Riksdag: Swedish Parliament) 스웨덴 중앙정부(Regeringen: Swedish Government) 교육청(Skolverket) 등 중앙정부 산하 360개의 행정청(State Agency: Statliga ämbetsverk) 주요 관련 법률 - 사회보험법 개인에 대한 사회급여(노령연금, 병가수당, 부모수당, 아동수당, 실업급여 등) 기관에 대한 지원금(교육 및 해외원조, 광역 및 기초지자체 지원금) 외국에 대한 지원금(EU 및 UN 기여금) 사용자사회보장세 연금 기여금 수입 각종 국세 개인 및 사업주 부담 재산세, 부가가치세 기타 수수료 연구보고서 47

28 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 광역지자체 차원에서는 주로 의료복지가 이루어진다. 지방세 재정으로 광역지자체정부가 의료복지정책을 집행한다. 지자체의 또 다른 중요한 부문은 중앙정부 교부금이다. 복지차원 에서는 광역지자체의 역할이 중앙정부나 기초지자체에 비해 크지 않다. 지방세의 광역-기초 지자체 배분은 지역에 따라 다소 상이하나 광역 30-40%, 기초 60-70%로 배분되고 있다. <표 Ⅲ-20> 광역지자체 차원의 복지 행정 정책결정기관 정책집행기관 복지 관련 임무 복지재정 총 20개 광역지자체 의회(Landstingsfullmäktige: County Council) 총 20개 광역지자체 정부(Landstingsförvalt niningskontor: County Administrative Office) 주요 관련 법률 - 보건의료법 의료 및 교통 사업 지역발전과 개발을 위한 업무 지방세(지방소득세) / 교부금 기초지자체 차원의 복지행정은 다양하다. 연금 등 사회보험과 의료서비스를 제외한 복지 정책과 공공사회서비스 대부분이 기초지자체 차원에서 제공된다. 기초지자체의 복지역할이 확대된 것은 1992년 에델개혁(Adel reform)으로 광역지자체가 담당했던 업무 일부가 기초 지자체로 이전되었기 때문이다. 에델개혁으로 고령자의료서비스의 업무와 재원이 기초 지자체로 이양되어 광역정부가 운영했던 병상의 약 30%가 복지시설로서 기초지자체로 이관 되었다. 2009년 도입된 서비스선택자유화법으로 중앙정부는 민영화와 시장화를 촉진하고 있으며 공공과 민간의 경쟁을 유발시키고 있다. 이는 중앙정부가 강제하고 있는 것으로 지방 정부에 대한 중앙정부의 개입으로 재집권화의 성격을 보여주고 있다. 한국은 공립화와 공영화를 촉진하여 민간과 공공간의 경쟁을 유발시켜야 할 것이다. 기초지자체의 복지관련 임무는 크게 법정 책임영역과 자발적 책임영역이 있다. 모든 기초 지자체는 자발적 책임영역의 복지도 대부분 수행하고 있다. 법정 책임영역의 재원은 지방세와 교부금으로 하고 있으며 자발적 부분은 지방세 및 기타 수입으로 하고 있다. 문제는 최근 들어 재정상황이 좋지 않은 기초지자체의 경우 법적 책임영역의 경우도 복지서비스의 질이 낮아지고 있다는 점이다. 교부금, 재정균등화제도 등으로 복지서비스 격차를 줄이고 있지만 시설 등에서 격차가 발생하고 있다. 48 한국지방세연구원

29 Ⅲ. 스웨덴 <표 Ⅲ-21> 기초지자체 차원의 복지 행정 정책결정기관 정책집행기관 290개에 달하는 기초지자체 의회 (Kommunfullmäktige: Municipal Council) 총 290개 기초지자체 정부(Kommun: Office of Municipality) 주요 관련 법률 - 사회서비스법 법정 책임 영역 유치원 교육 시설 및 운영 초, 중, 고등 교육 시설 및 운영 장애인 교육 시설 운영 성인교육, 외국인을 위한 스웨덴어 교육, 개인 및 가족을 위한 사회복지 서비스, 사회부조 노인 및 장애인 복지 특수 시설에 제공되는 건강 및 의료 도시계획 및 건설, 상하수도 관리 응급시설 운영, 도서관, 비상대응체제 등 복지 관련 임무 자발적 책임 영역 실업자들을 위한 열린 유치원 운영 학령기 아동을 위한 방과후 시설 운영 주택 건설, 전력, 중증 노인 및 장애인에 대한 의료 제공 고용 증진, 지역 산업 개발 문화 시설 운영 광역지자체 정부와의 협력사업 대중교통 사업 복지재정 지방세(지방소득세)/ 교부금 스웨덴 중앙정부의 정치현황과 행정 조직, 복지정책에 대해 좀 더 자세히 보면 다음과 같다. 스웨덴 국회는 복지에 관한 새로운 법률의 제정 또는 개정 역할을 한다. 국회의원의 수는 349명이며, 현재 8개의 정당에 소속되어 원내 활동을 하고 있다. 8개 정당은 중도우파의 온건당(Moderate party: Moderaterna 과거 보수당), 기독민주당(The Christian Democrats: Kristdemokraterna), 자유국민당(The Liberal Party: Folkpartiet liberalerna), 중앙당(The Center Party: Centerpartiet 과거 농민당), 환경당(The Green Party: Miljöpartiet de Gröna), 중도좌파의 사회민주당(The Social Democratic Party: Socialdemokraterna), 극우파의 스웨덴 민주당(The Sweden Democrats: Sverigedemokraterna), 좌파당(The Left Party: Vänsterpartiet) 이다. 현재 중도우파 연합정부가 집권하고 있으며 전체 349의 의석은 아래와 같이 나뉘어져 있다. 연구보고서 49

30 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 집권 중도우파 연합정부 (총 173석) 야당 (총 176석) 온건당 기독민주당 자유국민당 중앙당 사회민주당 좌파당 환경당 스웨덴민주당 107석 19석 24석 23석 12석 19석 25석 20석 2010년 9월 총선에서 중도우파정부는 집권에는 성공하였지만 국회에서 정책을 결정할 수 있는 절대 다수를 확보하는 데에는 실패하였다. 중도우파정부는 온건당, 기독민주당, 자유 국민당 및 중앙당의 연합정부로 173개 의석을 가지고 있다. 주요 야당인 사회민주당, 환경당 및 좌파당은 156개의 의석을 차지하고 있으며, 마지막으로 극우정당인 스웨덴민주당은 20개의 의석을 확보하였다. 이는 중도우파가 정책을 개혁하려면 야당 중 하나의 지지를 받거나 스웨덴 민주당의 지지를 받아야만 가능하다는 의미이다. 스웨덴 중앙정부는 현재 수상을 제외하고 21개의 부서가 있다. 20) 스웨덴 중앙정부의 특징은 각 부서가 직접 정책을 집행하는 것이 아니라 각 부서 산하로, 전국 각 지역에서 운영되고 있는 360개의 행정청이 집행하도록 되어 있다는 점이다. 스웨덴 법에 의하면 주무 장관은 정책의 방향만을 결정할 뿐이며 행정청이 집행하는 일에 세세히 관섭하지 않도록 되어 있다. 스웨덴의 경우 수상과 각 부처 장관으로 구성된 중앙정부는 모든 중요한 사안을 집단으로 결정하며, 각 부처 장관이 결정할 수 있는 사항의 범위는 관할 부처의 내부 사항에 제한된다. 21) 스웨덴 중앙정부 부처의 규모는 비교적 작은 편이라고 할 수 있다. 22) 중도우파가 집권한 후 나타난 복지정책에서의 중요한 변화는 복지에 대한 개인의 책임 증가라고 할 수 있다. 병가수당제도, 실업보험제도, 특히 실업보험 기금의 실업률에 따른 실업보험료 차등제도의 도입도 이런 변화의 사례라고 할 수 있다. 또 다른 중요한 변화는 2006년 이후 이루어진 임금생활자에 대한 감세정책 실시라고 할 수 있다. 이는 그만큼 근로자 개인의 소득을 스스로 책임지고 관리할 수 있도록 하려는 것이다. 물론, 스웨덴 일반 근로자의 개인소득세는 30% 정도로 여전히 높은 수준이다. 20) 21) Anders Lindbom(1997). Ministern och makten: Hur fungerar ministerstyre i praktiken?. Stockholm: Finansdepartementet. SOU 1997:54. 22) 스웨덴뿐 만 아니라 한 때 스웨덴 왕국의 일부였던 핀란드도 같은 제도를 택하고 있다. 그러나 덴마크와 노르웨이는 각 주무장관이 세세한 정책에 책임을 지도록 되어 있다. 50 한국지방세연구원

31 Ⅲ. 스웨덴 나. 지방정부의 복지재정 스웨덴의 지방정부는 자율성이 높기 때문에 각 지방정부의 선거 결과에 따라 복지정책의 성격이 다소 변할 수 있다. 복지에 있어서 정치적 요인의 중요성을 보여주는 사례는 스톡홀름 광역지자체와 기초지자체의 복지정책 변화이다. 2006년 중도우파가 총선에서 승리한 후 선거 공약이었던 복지서비스 제공자에 대한 복지소비자의 선택의 자유를 확대한 것이다. 즉, 복지 운영의 민영화가 스톡홀름 광역지자체와 기초지자체에서 실행된 것이다. 광역지자체와 기초 지자체가 직접 운영하던 복지 사업(주로 병원, 유치원, 노인 및 장애자에 대한 가정서비스 업)을 민간 사업자에게 매각(avkoppning)하였는데 주로 사업장에 근무하던 직원들에게 매각이 이루어지게 되었다. 문제는 매각 가격을 시장 가격보다 월등히 낮게 산정하였고, 이들 직원 들이 몇 년간 복지사업을 운영한 후 다른 민간 사업자에게 사업을 매각하면서 상당한 이득을 올린 사실이 발생한 것이다. 총선을 1년 앞 둔 현시점에서 중도우파 정부는 이로 인해 손상된 이미지를 회복하기 위해 복지사업 매각을 중단할 것이라고 밝힌 바 있다. 23) 스웨덴의 다음 총선은 2014년 9월로 예정되어 있다. 광역지자체의 재정구조 광역행정의 중심은 광역지자체 의회(Landstingsfullmäktige: County Council)와 광역지자체 정부(Landsting: County Administrative Office)이다. 광역지자체는 규모가 큰 지역의 공동 사업, 막대한 재정이 요구되는 업무를 담당하고 있다. 법정 업무로는 의료 사업, 20세까지의 치과치료 사업 그리고 대중교통 사업을 들 수 있다. 광역지방정부의 자발적 업무로는 문화, 교육, 관광, 지역의 발전과 개발 사업을 들 수 있다. 광역지자체 의회는 지역 최고의 정책의결 기관으로, 1년에 최소 4회 이상 열도록 되어 있다. 구체적으로 광역지자체 의회는 예산을 결정하며, 각 광역에 거주하는 시민들에 대해 세금을 얼마만큼 거둘 것인가를 결정한다. 또한 의료시설의 비용과 예산에 대해서도 결정 하며, 어떤 종류의 사무위원회를 둘 것인가를 결정한다. 또한 광역지자체 집행위원회 (länsstyrelsen: county administrative board) 및 각종위원회(nämnder: committee)의 위원과 대체 위원을 선출하며, 광역지방정부의 예산을 감사하는 회계사도 선출한다. 광역지자체의 시민들은 의견 제안을 하거나 주민 투표를 통해 광역지자체의 운영에 대해 영향력을 행사 할 수 있으며, 광역지자체가 결정한 사항에 대해 이의 제기를 할 수 있도록 되어 있다. 2000년대 들어 광역지자체들이 복지업무의 원활한 운영과 정책 조율을 위해 일반적인 광역지자체(Län)보다 더 큰 규모의 거대광역지자체(Region)를 구성하기 시작했다. 예들 들어, 23) Metro, , Moderaterna backar om utförsälningarna. 연구보고서 51

32 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 스웨덴 남부의 스코네광역지자체(Skåne Region)의 경우, 스코네의 33개 기초지자체(콤뮨)와 크리스티안스타드시, 말뫼시의 보건복지, 교통 및 지역발전의 업무를 통합해서 관장하고 있다. 이런 방식의 광역지자체 의회는 광역지자체 의회와 광역지자체 정부 대신 거대광역지자체 의회 (Regionfullmäktige: Region Council)와 거대광역지자체 정부(Region: Region Administrative Office)라고 칭한다. 스코네광역지자체 외에도 고트란트 광역지자체, 할란드 광역지자체, 베스트라예테란드 광역지자체가 각각 하나의 거대광역지자체(Region)를 형성하고 있다. 예를 들어 베스트라예테란드는 1998년 3개의 광역지자체(Älvsborg County, Gothenburg and Bohus County, Skaraborg County)가 합병되어 만들어진 거대광역지자체이다. 각 광역지자체마다 세입 및 세출 구조에서 차이가 있는데, 이는 각 광역지자체 스스로 조 세와 지출 영역을 결정하기 때문이다. 또한 광역지자체가 어떤 영역에 지출을 많이 하는가 는 광역지자체의 정당 구조가 어떠한가에 따라서도 차이가 있을 수 있다. 광역지자체의 정 책이 정치적 영향을 받을 수 있는 것이다. <그림 Ⅲ-1> 광역지자체의 정당 구조 주 : 중도우파연정, 좌파연정, 좌우연정. 자료 : 스웨덴 광역 및 기초지자체 협의회(SKL). 52 한국지방세연구원

33 Ⅲ. 스웨덴 광역지자체의 사업은 대부분 지방세로 운영되며, 작은 부분만 정부 보조금으로 운영된다. 아래 그림은 전체 광역지자체의 2011년 평균 수입 및 지출 내역을 보여준다. <그림 Ⅲ-2> 2011년 광역지자체 수입원(총액 2,640억) 자료 : 스웨덴 광역 및 기초지자체 협의회(SKL). 위의 <그림 Ⅲ-2>는 광역지자체 수입의 70%는 지방세이고, 22%는 각종 정부보조금이며 2%는 서비스 수수료, 나머지 6%는 기타 수입임을 보여준다. <그림 Ⅲ-3> 2011년 광역지자체 사업별 비용(총액 2,570억) 자료 : 스웨덴 광역 및 기초지자체 협의회(SKL). 연구보고서 53

34 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 위의 <그림 Ⅲ-3>은 스웨덴 광역지자체 지출의 대부분인 약 90%가 의료복지에 사용되고, 교통 및 사회기반 시설, 지역발전 지출에 9%가 이루어지고 있음을 보여준다. 광역지자체 사례 연구 광역지자체 복지재정을 설명하기 위해 보다 구체적으로 스웨덴에서 인구가 가장 많은 2 곳의 광역지자체에 대한 실제 운영사례를 살펴보기로 한다. 지역의 위치와 정치적 성격이 대비 되는 스톡홀름 광역지자체와 베스트라예타란드 광역지자체를 사례연구 대상으로 한다. 스톡홀름 수도권 지역 스톡홀름 광역지자체 인구 약 210만 26개 기초지자체로 구성 중도 우파연정 집권(2006년-현재) 서부지방 위치 베스트라예타란드 광역지자체 인구 약 160만 49개 기초지자체로 구성 중도좌파 소수연정 집권 스톡홀름 광역지자체는 2011년 현재 인구가 약 210만 명으로, 국가 수도인 만큼 스웨덴 에서 가장 크고 가장 발전하고 있는 광역지자체이다. 또한 스톡홀름 광역지자체에는 크기가 다양한 26개의 기초지자체가 소속되어 있다. 2010년 총선 결과 총 149석의 광역의회에 온건당 57 석, 중앙당 6석, 자유국민당 15석, 기독민주당 7석으로 구성된 중도우파 연정이 주도하고 있다. 사회민주당 39석, 좌파당 10석, 환경당 15석이 야당의 역할을 하고 있다. 스톡홀름 광역지자체는 2006년 이후 계속 중도우파 연정이 집권하고 있다. 24) 스웨덴 서부지방에 위치한 베스트라예타란드 광역지자체는 2011년 현재, 인구가 약 160만 명이며 스톡홀름 광역지자체 다음으로 큰 광역지자체이다. 베스트라예타란드 광역지자체 의회에도 총 149명의 의원이 활동하고 있다. 2011년 재선거를 통해 구성된 광역지자체 의회 에는 사회민주당, 환경당 및 좌파당이 총 73석으로 중도좌파 소수 연립정부가 지자체를 주도 하고 있다. 다수 연정을 위해서는 최소 75석이 필요한 실정이다. 24) 광역지자체의 자세한 정치, 행정적 조직에 대해서는 아래에 나와 있는 파일을 참조하길 바란다 한국지방세연구원

35 Ⅲ. 스웨덴 <표 Ⅲ-22> 2011년 2개 광역지자체 수입구성 비교(총액) (단위 : 100만 크로나) 스톡홀름 광역지자체 비율, % 베스트라 예타란드 광역지자체 비율, % 지자체 세금(지방세) 52, , 중앙정부교부금 5, , 지자체 재원균등화 지원금 , 서비스 수수료 6, , 총계 64, % 44, % 자료 : 스웨덴 광역 및 기초지자체 협의회(SKL), 2011, Resultaträkning för koncernen(mnk). 광역지자체의 총 수입은 광역지자체에 거주하는 인구와 지방세의 세금원이 되는 임금소득과 밀접한 관계가 있다. 스톡홀름 광역지자체는 가장 인구가 많고 임금소득 수준도 다른 광역 지자체 보다 상당히 높다. 그런 이유로 총액을 단순 비교하기 보다는 수입원의 비중을 비교 하는 것이 더 의미가 있을 수 있다. 스톡홀름 광역지자체의 지방세 비중은 80.7%로, 베스트라 예타란드 광역지자체의 67.1%에 비해 상당히 높다는 것을 알 수 있다. 반면, 스톡홀름 광역 지자체의 지자체 재정균등 지원금 비중은 0.5%로, 베스트라예타란드 광역지자체의 10.1%와 크게 차이가 난다. 그만큼 베스트라예타란드 광역지자체가 재정균등 지원금을 많이 받고 있는 것이다. 스웨덴은 지자체마다 균등한 복지 서비스를 제공을 위해 지자체 자체 세금 수입이 낮은 광역지자체에는 중앙정부가 지자체 재원균등을 위한 지원금을 지급하고 있다. <표 Ⅲ-23> 2011년 2개 광역지자체 사업별 비용(총액) (단위 : 100만 크로나) 스톡홀름 광역지자체 비율, % 베스트라 예타란드 광역지자체 비율, % 기초진료 8, , 전문의진료 24, , 정신과 전문의진료 5, , 치과 일반보건복지 3, , 의약품 4, , 지역발전 , 보건복지관련 정치 교통사회기반 7, , 기타 광역지자체 고유사업비용 총계 55, % 37, % 자료 : 스웨덴 기초 및 광역지자체 협의회(SKL), 2011, Nettokostnad översikt(mnk). 연구보고서 55

36 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 위의 <표 Ⅲ-23>에서 볼 수 있듯이 스톡홀름 광역지자체의 경우 기초진료, 전문의진료, 정신과전문의진료의 지출 비율이 68.1%이며, 베스트라예타란드 광역지자체의 경우 기초진료, 전문의진료, 정신과전문의진료의 지출 비율이 69.4%이다. 이는 어느 광역지자체를 불문하고 의료비 지출의 대부분이 이 세 가지 지출 항목임을 보여주는 것이다. 이렇게 의료비용 지출 수준이 광역지자체간에 비슷한 것은 모든 광역지자체의 의료사업이 국회 및 중앙정부가 결정한 보건복지법에 따라 이루어질 뿐 아니라 스웨덴 보건복지감독청의 감독을 받으며 운영 되고 있기 때문이라고 할 수 있다. 광역지자체의 보건복지 재정이 부족할 경우에는 정부가 지자체 균등화를 위한 지원금을 제공하기 때문에 균등한 의료복지서비스가 이루어 질 수 있는 것이다. 스톡홀름 광역지자체의 경우, 교통사회기반에 대한 지출이 13.8%로, 베스트라예타란드 광역지자체의 교통사회기반 지출 비율 3.9%보다 훨씬 높다. 이는 2006년 이후 스톡홀름 광역 지자체 의회를 주도하고 있는 중도우파 연정이 이 지역에 인구가 계속 유입되면서 교통량이 증가해 도로 확장 및 스톡홀름 시를 순환하는 신규도로 개설에 대한 투자를 많이 하고 있기 때문이다. 또한 스톡홀름에 위치한 대규모 대학병원인 카롤린스카 병원 재건축 등 교통사회 기반에 대한 투자를 많이 확대하고 있는 결과라고 할 수 있다. 광역지자체 사업에 대한 주민 1인당 비용을 비교하면 <표 Ⅲ-24>와 같다. <표 Ⅲ-24>와 <표 Ⅲ-23>의 비용 총액과 비율은 같지만 1인당 비용은 다르다. 예를 들어, 정신과 전문의 치료를 보면 스톡홀름 광역지자체는 1인당 2,483크로나, 베스트라예타란드 광역지자체는 1 인당 1,912크로나를 지출하고 있다. 치과에서도 1인당 지출의 차이가 크다. 이러한 차이는 의료서비스의 제공에서 뿐 아니라 두 지역의 인구 구성이나 사회경제적 요인의 차이에서도 비롯된다고 보여진다. <표 Ⅲ-24> 2011년 광역지자체 사업별 비용 비교(인구 1인당) 스톡홀름 광역지자체 비율 베스트라 예타란드 광역지자체 기초진료 3, , 전문의진료 11, , 정신과 전문의진료 2, , 치과 (단위 : 크로나) 일반보건복지 1, , 비율 56 한국지방세연구원

37 Ⅲ. 스웨덴 <표 Ⅲ-24> 2011년 광역지자체 사업별 비용 비교(인구 1인당)(계속) 스톡홀름 광역지자체 비율 베스트라 예타란드 광역지자체 의약품 2, , 지역발전 , 보건복지관련 정치 교통사회기반 3, 기타 광역지자체 고유사업비용 총계 26, % 23, % 인구수 2,091,473 1,590,704 광역지자체 세율 자료 : 스웨덴 기초 및 광역지자체 협의회(SKL), 2011, Nettokostnad översikt(kr/inv); 스웨덴 국세청(Skatteverket), "Kommunala skattesatser m.m. under 2011". 비율 기초지자체의 재정구조 스웨덴 민주주의의 가장 중요한 풀뿌리영역인 기초지자체 의회(Kommunfullmäktige: municipal council)는 기초지자체의 최고 정책의결 기관으로 1 년에 최소 4회 이상 열도록 되어 있다. 기초지자체 의회는 예산을 결정하며 기초지자체에 거주하는 시민들에 대해 세금을 얼마만큼 거둘 것인가를 결정한다. 또한 기초지자체 집행위원회(kommuntyrelsen: municipal administrative board) 및 각종위원회(nämnderna, committee) 위원과 대체위원을 선출하며 기초지자체의 예산을 감사하는 회계사도 선출한다. 25) 시민들은 의견 제안을 하거나 주민투표를 통해 기초지자체의 운영에 대해 영향력을 행사할 수 있으며, 기초지자체가 결정한 사항에 대해 이의 제기를 할 수 있도록 되어 있다. 기초지자체(Kommun)는 시민들이 직접 거주하는 지역에서 발생하는 모든 사회복지 서비스를 책임지는데, 중요한 임무로는 보육 및 유치원, 초 중등 교육, 공공부조 및 노인 복지를 들 수 있다. 기초지자체의 법정 책임 영역으로는 보육 및 유치원 교육 시설 및 운영, 초중등 교육 시설 및 운영, 장애인 교육 시설 운영, 성인교육, 외국인을 위한 스웨덴어 교육, 개인 및 가족을 위한 사회복지 서비스, 노인 및 장애인 복지, 특수시설에 제공되는 건강 및 의료, 도시계획 및 건설, 상하수도 관리, 응급시설 운영, 도서관, 비상대책, 그리고 광역지방 25) Kommunalag(1991:900). 연구보고서 57

38 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 정부와 협력사업인 대중교통 사업을 들 수 있다. 기초지자체의 자발적 업무로는 실업자들을 위한 열린 유치원 운영, 학령기 아동을 위한 방과후 시설 운영, 주택 건설, 중증 노인 및 장애인에 대한 의료 제공, 고용 증진, 지역 산업 개발 및 문화 시설 운영을 들 수 있다. 각 기초지자체마다 세입 및 세출 구조에 차이가 있으며 중요한 것은 각 기초지자체 스스로 세금과 지출 영역을 결정한다는 사실이다. 또한 기초지자체가 어떤 영역에 지출을 많이 하는 가는 기초지자체의 정당 구조가 어떠한가에 따라서도 차이가 있을 수 있다. 법정책임 영역의 복지는 의무적으로 해야 하는 사업으로 지출의 80% 정도를 차지하고 있다. 지방정부는 예산 이나 지출을 자율적으로 정할 수 있지만 법정책임의 복지를 대부분 하기 때문에 자체적으로 수행하는 사업의 비중이 크지는 않다 할 것이다. <그림 Ⅲ-4> 기초지자체의 정당 구조 주 : 중도우파연정, 좌파연정, 좌우연정. 자료 : 스웨덴 광역 및 기초지자체 협의회(SKL). 기초지자체의 사업은 지방세 67%, 중앙정부 교부금 18%, 서비스 수수료 6% 및 기타 수입 으로 운영된다. 아래 그림은 전체 기초지자체의 2011년 총 수입 및 지출 내역을 보여준다. 58 한국지방세연구원

39 Ⅲ. 스웨덴 <그림 Ⅲ-5> 2011년 기초지자체 수입원(총액 5,280억) 자료 : 스웨덴 광역 및 기초지자체 협의회(SKL). <그림 Ⅲ-6> 2011년 기초지자체 사업별 비용(총액 5,170억) 자료 : 스웨덴 광역 및 기초지자체 협의회(SKL). 연구보고서 59

40 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 위의 그림은 기초지자체 지출의 14%가 아동복지에 사용되고, 노인복지 및 장애인 복지에 30%가 사용되고 있음을 보여준다. 초 중 고등학교 교육서비스에 24%, 성인평생교육에 4%가 사용됨을 보여준다. 고등학교 교육이 기초지자체의 업무가 된 것은 1991년부터이며 이와 동시에 12만여 명의 교사들의 사업주가 중앙정부에서 기초지자체로 바뀌게 되었다. 1991년 고등학교 교육이 기초지자체의 임무(kommunalisering)로 변경된 것은 1989년 12월 8일 사회 민주당과 좌파당이 주도한 의회에서의 법률 개정으로 이루어졌다. 그 당시 전체 의원 349명 증 162명이 찬성투표를, 157명이 반대투표를 할 정도로 논란이 거셌다. 교육개혁 당시 특히 고등학교 교사들의 반대가 강하였다. 최근 수년 간 OECD PISA(국제학업성취도조사)에서 스웨덴 교육의 질이 계속 떨어지고 있는 것으로 나타나면서 고등학교 교육을 다시 중앙정부의 업무로 변경해야 한다는 의견이 커지고 있다. 26) 그러나 현재의 중도우파 연정 소속의 정당 중 국민자유당만 이런 주장을 지지하고 있는데 고등학교 교육의 중앙정부로의 전환문제는 2014년 총선에서 다시 한 번 중요한 이슈가 될 수 있을 것이다. 27) 기초지자체 사례 연구 기초지자체 복지재정을 설명하기 위해 2개의 기초지자체에 대한 실제 운영사례를 살펴 보고자 한다. 스톡홀름 광역지자체 바로 아래에 위치한 광역지자체 쇠더만 랜(Södermanland län)에 속한 기초지자체 카트리네홀름(Katrineholm)시와 남부에 위치한 광역지자체 스코네 랜(Skåne län)에 속한 기초지자체 벨링에(Vellinge)시를 비교한다. 비교 대상인 2개 기초 지자체는 모두 중간 규모의 지자체로, 2011년 기준 카트리네홀름시에 거주하는 인구는 32,409명이며 벨링에시는 33,570명이다. 이 두 지자체의 큰 차이는 카트리네홀름시는 오랜 기간 사회민주당이 주도하고 있는 도시이며, 벨링에시는 보수당인 온건당이 주도하는 도시 라는 점이다. 두 도시의 또 다른 중요한 차이점은 카트리네홀름시는 이민자를 적극적으로 받아들이고 있는 도시이나, 벨링에시는 이민자를 받아들이는데 소극적인 도시하고 할 수 있다. 카트리네홀름시의 세율은 전국 평균 보다 약간 높은 수준이고, 벨링에시의 세율은 전국에서 가장 낮은 수준이다. 26) Dagens samhälle, , Återstatligad skola löser ingen problem. 27) TV4, , Märkligt att bara FP vill förstatlgia skolan. 60 한국지방세연구원

41 Ⅲ. 스웨덴 스톡홀름 수도권 위치 인구 32,409 명의 중간 규모 기초지자체 카트리네홀름시 카트리네홀름시 중도좌파 사회민주당 주도 이민지 수용 적극적 세율 평균 약간 상회 남부 지역 위치 인구 33,570 명의 중간 규모 기초지자체 중도우파 보수당 주도 이민자 수용 소극적 세율 가장 낮은 수준 <표 Ⅲ-25> 사회복지서비스 사업별 비용(인구 1인당, 2011년) (단위 : 크로나) 카트리네홀름시 비율, % 벨링에시 비율, % 정치활동 사회기반시설 3, ,638 7 방과후 및 여가 시설 1, ,828 5 문화사업 1, 취학전 및 취학아동 복지 5, , 초중고 및 일반교육 14, , 노인 및 장애자복지 16, , 개인 및 가족 복지서비스 3, ,058 3 특별사업 기초지자체 고유사업비 총계 47, % 38, % 인구수 32,409 명 33,510 명 기초지자체(지방세) 세율 % % 평균임금 227,900크로나 267,000크로나 자료 : 스웨덴 기초 및 광역지자체 협의회 SKL 및 스웨덴 통계청 SCB, 2011, Vad kostar verksamheten i Din kommun. <표 Ⅲ-25>에서 볼 수 있듯이, 벨링에시의 기초지자체 고유 사업비용은 인구까지 고려 하면 카트리네홀름시보다 상당히 낮은 수준이다. 비교 대상인 2개의 기초지자체 모두 보육 및 유치원, 학교 및 일반교육, 노인 및 장애자 복지에 대한 지출이 대부분의 예산비용을 연구보고서 61

42 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 차지한다. 비용 지출 면에서 주목할 만한 사항은 카트리네홀름시의 경우 노인 및 장애자 복지 비용 면에서 벨링에시보다 월등히 높은 수준이다. 이는 카트리네홀름시에 거주하는 노인 인구 또는 장애인 인구가 벨링에 시에 비해 많거나 이들의 소득이 낮아 복지비용이 많이 지출 되는 것일 수 있다. 또한 카트리네홀름시의 경우, 개인 및 가족에 대한 복지서비스 비용 지출이 전제 비용 대비 8 %인 반면, 벨링에시의 경우 전체 비용 대비 3 %이다. 이런 차이는 위에서 언급한 바와 같이 카트리네 홀름시의 경우 이민자 수용에 적극적이며 이들에 대한 비용 지출이 많기 때문일 수 있다. 전체적으로 이민자가 많고 임금이 상대적으로 낮은 카트 리네홀름시는 노인 및 장애인, 개인 및 가족 긴급복지서비스 등 취약계층에 대한 복지비가 많이 지출되고 있다. 반면 이민자가 적고 임금이 상대적으로 높은 벨링에시는 아동복지 서비스와 교육에 대한 지출 비중이 높다. 카트리네홀름시 벨링에시 기초지자체 재정 균등화 사례(1인당, 2011년) (단위 : 크로나) 재정수입균등화 지원금 수령 9,019 재정지출균등화 지원금 수령 1,723 인구 1인당 11,766크로나 수령 구조조정 교부금 수령 1,024 재정수입균등화 부담 1,760 재정지출균등화 지원금 수령 38 인구 1인당 698크로나 중앙정부에 이전 구조조정 교부금 수령 1,024 평균임금을 기준으로 볼 때 카트리네홀름시는 세율이 높음에도 불구하고 재정수입 면에서 벨링에시에 비해 재정이 열악하다고 한다. 하지만 1인당 복지 재정지출 에서는 카트리네홀름 시가 벨링에시보다 더 높은 수준임을 알 수 있다. 이렇게 카트리네홀름시가 재정지출을 많이 할 수 있는 것은 스웨덴에서 현재 운영되고 있는 기초지자체 재정균등화제도에 기인한다. 카트 리네홀름시는 재정수입균등화 지원금으로 9,019크로나, 지출균등화지원금으로 1,723크로나 그리고 중앙정부의 구조조정 교부금 명목으로 1,024크로나 등 총 1인당 11,766크로나를 중 앙정부로부터 재정 지원을 받고 있다. 반면, 벨링에시는 재정수입균등화 지원금으로 정부에 1,760크로나를 지급하고 지출균등화 지원금으로 38크로나를 수령하고 있다. 또한 중앙정부 구조조정 교부금 명목으로 1,024크로나를 수령하기 때문에 결과적으로 재정 수입 중 698 크로나를 중앙정부로 이전하고 있다. 28) 28) SOU 2011:39, Likvärdiga förutsättningar 한국지방세연구원

43 Ⅲ. 스웨덴 - 지방정부와 복지재정 스웨덴의 경우 시민과 직접 관련된 복지제도 운영은 광역 및 기초지자체가 담당하고 있다고 할 수 있다. 이러한 지자체의 복지제도 운영은 지자체가 거주민에게 징수하는 세금 (Kommunalskatt: municipal tax)으로 운영되고 있다. 지자체가 징수하는 세금은 지자체 수입의 약 70%를 차지한다. 기초의회는 기초지자체가 어떤 세원에서 세금을 징수할 것인가를 결정한다. 각 지자체 스스로 필요한 세금의 규모를 결정하며 또한 세금이 어떻게 사용될 것인가도 결정한다. 이런 이유로 지자체의 지방세 세율은 지자체 별로 약간 차이가 난다. 2012년 현재 지자체의 지방세 세율은 최저 28.89%, 최고 34.32%이다. 지자체 수입의 또 다른 중요한 부문은 중앙정부의 교부금(statsbidrag)이다. 광역지자체의 경우 평균적으로 22%, 기초지자체의 경우 18%가 교부금으로 이루어져 있다. 일부 교부금은 지자체가 자유롭게 사용할 수 있지만, 일부 보조금은 정부가 결정한 분야에만 사용하도록 되어 있다. 지자체 수입 중의 일부는 기초지자체가 제공하는 각종 서비스에 대한 수수료 (avgifter)도 있는데, 예를 들어 노인복지기관이나 탁아소에서 징수하는 이용료를 들 수 있다. municipal taxes(%) <그림 Ⅲ-7> 지자체 세금 변천 추세 지자체 세금의 역사적 발전 추세를 보면 2012년의 경우 평균 기초지자체 세금은 31.60% 이며, 2011년 경우 평균 31.55%, 2010년 31.56%이다. 2013년의 평균 기초지자체의 세금은 2012년보다 약간 올라간 31.73%이다. 이는 1960과 비교할 때 거의 2배나 올라간 셈인데 그 당시 기초자치제가 징수한 세금은 14.63%이었다. 현재 최고 높은 지방세율은 34.17%, 가장 낮은 지방세율은 28.89%이다. 연구보고서 63

44 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 <표 Ⅲ-26> 기초지자체 평균 지방세율(근로소득세) (단위 : %) 1960년 2010년 2011년 2012년 지자체의 지방세는 1960년대와 1970년대에 급격하게 증가했다. 그 이유는 이 기간 동안 지자체가 운영하는 복지서비스 기관이 많이 건설되었기 때문이다. 광역지자체의 경우 보건, 의료시설이 확대되었고, 기초지자체의 경우 아동 및 노인복지 시설이 확충되었기 때문이다. 29) 특히, 광역지자체에 대한 세금이 급격이 올라갔는데 1960년부터 1970년까지 거의 4배 상승 하였다. 30) 과거에는 지자체의 지방세에 교회세도 포함되어 있었다. 하지만 2000년도에 지자체에서 정교 분리가 이루어지면서 지자체의 세금은 교회세를 포함하고 있지 않다. 스웨덴 국교를 믿는 주민은 교회세를 따로 납부하며, 스웨덴 국교에 속하지 않는 거주민은 장례비를 납부 하는데 그 액수는 교회구역에 따라 차이가 있다. 2013년의 경우, 평균 장례비는 0.22%이다. 장례비는 지방세에 포함되지 않으며 평균 지자체 세금에도 포함되어 있지 않다. 근로자 개인이 부담하는 지방세의 약 70%는 기초지자체의 복지사업 운영비로 사용되고, 30%는 광역 지자체 복지사업 운영비로 사용된다. 일부 기초지자체의 경우 60%를 가져가기도 한다. 잘 사는 기초지자체의 경우 일반적으로 지방세율이 낮고 기초지자체로의 할당이 적은 편이다. 그만큼 저소득층을 위한 복지지출이 상대적으로 적기 때문이다. <표 Ⅲ-27> 지방세(근로소득세)의 광역-기초 지자체간 할당(2010년) 기초지자체 약 60~70 % 광역지자체 약 30~40 % 29) , kommunalskatt. 30) , kommunalskatt. 64 한국지방세연구원

45 Ⅲ. 스웨덴 4. 복지정책과 중앙정부의 관리체계 가. 중앙정부의 지자체 관리 감독체계 지자체가 주민들에게 복지서비스를 제공하고 이를 위해 자치적으로 세금을 거두고 또 세출을 관리하는 일은 상당히 역사가 오래되었다. 이는 이미 1862년 스웨덴 지자체 개혁 시 확인된 일이며 1974년 스웨덴 헌법 개정 시에도 자치제 유지의 원칙을 재확인한 바 있다. 31) 기초지자체와 광역지자체는 고유의 업무를 수행하기 위한 재원을 조달하기 위해 헌법에 명시 된, 조세를 부과할 수 있는 권한을 가지고 있다. 복지 측면에서 지방자치의 장점은 주민들의 요구나 관심사를 가장 잘 반영할 수 있다는 점이다. 또한 복지와 관련된 사안에 대해 직접 주민들의 의견을 수렴하고 시의적절한 결정을 내릴 수 있다. 스웨덴은 사회민주주의 이념이 강한 국가로 중앙정부 또는 국가의 권력과 역할이 절대적일 것으로 보이지만 스웨덴은 지방자치의 오랜 전통을 가지고 있으며 매우 높은 수준의 자치를 실행해 왔다. 공공행정의 중심은 중앙정부보다 지자체에 있으며 지자체의 기능과 역량이 주민들의 삶의 질에 중요한 영향을 주고 있다. 지자체가 이렇게 거주지역의 공동사를 관리할 책임을 진다는 것은 민주주의의 중요한 토대가 된다. 이는 거주하는 시민 들의 정치에 대한 참여도를 높이며 공동사의 관리를 위해 선출된 지자체 의회 대표들에게 정치적 책임을 물을 수 있는 기회도 되기 때문이다. 간단하게 말해 스웨덴의 경우 지자체의 역사도 길고 독립성도 높다는 것이다. 1993년, 1996년 지방정부 재정에 중요한 변화가 있었다. 1993년에는 다양한 중앙정부 특별 교부금이 하나의 새로운 중앙정부 교부금으로 대체되어 각 지자체에 차등적으로 배분되게 되었다. 이 시기에 대대적인 복지개혁이 이루어졌는데 복지의 지방화가 심화되고 민영화가 도입되었다. 따라서 교부금이 정액교부금(block grant) 형태로 이루어져 지방정부의 복지 책임과 자율성이 강화된 것이다. 1996년에는 새로운 형태의 일반 교부금을 신설하여 기초와 광역에 인구 1인당 고정 금액을 지급하고 있다. 또한 자치체간 경제적 격차를 해소하고 모든 스웨덴 국민이 동일한 수준의 서비스를 받도록 하기 위해 재정균등제도(수입균등제도와 비용 균등제도가 있음)인 지방재정 조정제도가 1996년부터 시행되고 있다. 이는 지자체 중 과세력이 평균 아래인 지자체는 중앙정부로부터 재정균등교부금을 받게 되는 반면 평균 이상인 지자체는 중앙정부에 재정균등부담금을 납부하는 것이다. 경제위기 직후인 1993년에 지방정부의 재정 31)스웨덴지방자치단체 협의회(SKL) homepage , 150år av lokalt självstyre. 연구보고서 65

46 북유럽 국가들의 복지재정 제도 연구 운영 원칙이 도입되었다. 균형예산 의무는 지방자치법에 명문화되어 2000년부터 적용되고 있다. 재정적자 발생 시 합당한 사유가 없는 한 향후 2년 기간에 정상화되어야 한다. 지자체는 복지에 매우 중요한 역할을 하고 있다. 스웨덴은 1980년대 중반 이후 지자체로 책임과 권한이 대폭 이양되었다. 1990년대의 복지개혁으로 복지의 지방화와 민영화가 이루어 졌는데 이는 지자체의 역할을 더욱 확대하였다. 그러나 지자체는 사회서비스법, 건강 및 의료 서비스법, 환경법, 학교법 등 각 분야의 특별법과 국가 또는 중앙 행정부처의 법령이나 규정에 따라야 한다. 그러나 이러한 의무 업무 외에 재량권을 가지고 독립적으로 추진할 수 있는 기초지자체와 광역지자체는 관할지역에 적용되는 일부 규정을 만들 수 있다. 지자체의 대부분의 업무는 직접 행정의 형태로 이루어진다. 그러나 고유 업무의 일부를 주식회사, 비 영리단체, 재단법인에게 위임하기도 한다. 기초와 광역지자체는 지자체 상호간 또는 기초와 광역간 협력관계를 구축하는 것이 일반화되어 있다. 지방정부협의회(Swedish Association of Local Authorities and Region, SALAR, Svenska Kommunforbundet)는 대표적으로 2004년에 약 80개의 협의기구로 운영되고 있다. 지방정부협의회는 지방정부의 재정 및 인적자본, 복지서비스 등에 대해 협의하고 다양한 보고서를 내고 있다. 지방정부의 고용 기능은 매우 중요하다. 스웨덴 총 고용의 약 25%(약 101만 명)를 담당하고 있다. 이 중 기초지자체는 약 76만 명을, 광역은 약 25만 명을 고용하고 있다. 여성은 광역 및 기초지자체 총 고용의 80%를 넘으며, 주로 보건의료, 사회서비스, 교육 등을 담당한다 (Swedish Association of Local Authorities and Regions, SALAR 중앙정부의 지자체 관리, 감독은 기본적으로 각종 복지에 관한 법률 및 감독관청을 통하여 이루어진다고 할 수 있다. 복지 관련 법률의 수는 상당히 많으며 몇 가지 중요한 법률은 아래와 같다. 지자체법(Kommunallagen) 보건 및 의료법(Hälso och sjukvårdslagen) 사회복지서비스법(Socialtjänstlagen) 학교법(Skollagen) 노인복지법(Lagen om vård och omsorg) 일부 기능 장애인에 대한 지원 및 서비스법 (Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade) 아동복지를 위한 특별법(Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga) 66 한국지방세연구원