25 한국경제포럼제 9 권제 3 호 25-40 공천제도에대한고찰 : 공천방식에따른입법생산성을중심으로 김재훈 * 논문초록 본연구는국회의입법자료를이용하여공천방식과입법생산성간의관계를파악 하였다. 입법생산성은발의한법안대비가결된비율, 즉법안가결률로정의하고, 상향식공천방식과하향식공천방식이병행운용된 17대국회의입법자료를통해상이한두방식이입법생산성에미친영향을분석하였다. 분석결과, 상향식공천방식은입법생산성과개별법안이통과될가능성에모두긍정적인영향을미치는것으로나타났다. 이상의결과를바탕으로입법생산성증진을위해서공천방식과선거제도개편방향에대해논의한다. 핵심주제어 : 입법생산성, 상향식공천, 하향식공천경제학문헌목록주제분류 : D70, D72 1) 투고일자 : 2016. 9. 2. 심사및수정일자 : 2016. 9. 22. 게재확정일자 : 2016. 10. 6. * 한국개발연구원연구위원, e-mail: jaehoonkim@kdi.re.kr
26 한국경제포럼제 9 권제 3 호 Ⅰ. 서론 지난 4.13 총선을위한공천과정은언론의관심이집중되어전국민이일거수일투족을지켜보고있음에도불구하고, 정당의계파주도공천과정이얼마나비민주적으로진행될수있는지를생생하게보여주었다. 그결과, 어느한정당도국회운영의주도권을가질수있는과반을차지하지못하는 3당체제가구성되었다. 이러한비판적여론에도불구하고비민주적정당운영의원인인계파정치는여전히수그러들기미를보이지않고다가오는대선의후보들을중심으로오히려강화되고있다. 이에본연구에서는계파정치와비민주적정당운영의원인으로지적되어오고있는하향식공천제도의문제점을살펴보고, 그개선책으로상향식공천제도가왜필요한지, 상향식공천제도의문제점으로일각에서제기되고있는현역프리미엄의문제를논의하고자한다. 특히, 본연구에서는상향식공천방식과하향식공천방식이병행운용된 17대국회의입법자료를기반으로상이한공천방식이의원들의유인과행태에어떻게영향을미치고, 결과적으로입법생산성에어떠한영향을미쳤는지를분석함으로써공천제도개혁의바람직한방향을가늠할수있는결과를제시하고자한다. 1. 공천방식과정치인의행태 공천방식은일반적으로하향식공천과상향식공천으로구분되는데, < 표 1> 은일반적으로논의되는공천방식의정의와장단점을비교해서보여주고있다. 하향식공천은정당내부에서논의를통해후보자를선택하는방식이며, 상향식공천은당원또는일반유권자가참여하는사전선거를통하여정당후보를선출하는방식이다. 하향식공천은낮은비용으로후보자를선정할수있다는장점이있으나, 공천이유권자의의사와괴리될가능성이존재하며, 상향식공천은당원이나유권자의의사가충분히반영되지만, 공천관리비용이크다는단점이존재한다. 1) 이외에도상향식공천의단점으로현역의원에지나치게유리하다는점이주로지적된다. 이는주로상향식공천제를시행하면서사적모금방식의선거자금제도를택하고있는미국의경우를근거로들고있는데, 선거공영제를취하고있는우리의경우반드시그러하지않을수있 1) 투표장을이용하는전통적인방식이아닌모바일경선을실시할경우에는그비용이매우적게소요될수있다.
공천제도에대한고찰 : 공천방식에따른입법생산성을중심으로 27 다. 이에대해서는결론부분에서자세히논의하도록하겠다. < 표 1> 하향식공천과상향식공천의정의와장단점비교 유형정의장점단점 하향식공천 상향식공천 정당내부의논의를통해후보자선택 당원과일반유권자가투표로정당후보선출 낮은비용 민주적 유권자의의사와정당의후보자선택이괴리될가능성 하향식공천에비해행정비용이높음 아래의논의는김재훈 (2009) 모형의함의를요약한것이다. 논의의단순화와명료화를위하여우선정당 1에 2명의국회의원후보가있다고하자. 후보자 A는현역의원이고정당의유력계파에속해있고, 후보자 B는후보자 A의지역구에속한지방자치단체장이라고하자. 논의의편의를위해지역구주민은지역사회및지역경제에대한전문성이나공헌으로판단할때지역발전을위해후보자 A보다후보자 B를선호한다고하자. 그리고이지역구주민은정당 2나 3보다정당 1을선호하여정당 1의후보가본선에서당선될가능성이높다고하자. 먼저하향식공천제를살펴보자. 정당의후보를선정하는권한을가진권력자는이지역구에서누가정당 1의후보가되든지그후보가당선될가능성이높다는것을알고있기때문에당선이후에자신에게가장충성할사람을후보로선호한다. 지역주민이중요하게생각하는지역발전을위한지역에대한전문성이나공헌은이권력자에게중요하지않다. 즉권력자는충성도외의다른차원의후보자특성에대해서무차별하다는것이다. 따라서하향식공천제에서는정당 1의후보자로현역의원이고유력계파에속한후보자 A가선택될것이다. 지역구의특성상본선에서당선된후보자 A는자신이당선된것이자신이평소에유력계파에속해권력자에충성을한때문인것을잘알고있고, 앞으로도자신의후보선출과재선을위해서는지속적으로권력자에게충성을할것이다. 반면후보자 B 는지방자치단체장의역할을열심히하더라도중앙정치로진출할가능성이없다는것을알고권력자와의커넥션을만들방법을알아보든지지방자치단체장의권한으로지역주민보다는자신에게유리한일만을찾아하는것이최선의선택으로남게된다. 하향식공천제에서는지방자치단체장이나지방정치인이자신의경력발전을위해헌신할유인이있는특별한경우를제외하고는위와같은결과가일반적일것이다. 따라서중앙정치는권력자에대한충성만하는사람들로채워지고지방정치는자신의
28 한국경제포럼제 9 권제 3 호 이익만을추구하는사람들로채워지는결과를낳게된다. 정당의운영은권력자를중심으로이루어지기때문에비민주적으로이루어질수밖에없고, 지방정치는지역발전이아니라지대 (rent) 만을추구하게되는비정상적인상태가되는것이다. 이는권력자와그주변사람들에게만이익이되고나머지대부분의국민은손해를보게되는상태가되는것이다. 즉정치로부터일반국민은소외되는결과이다. 다음으로상향식공천제의경우를살펴보자. 상향식공천제, 특히오픈프라이머리에서는주민의선호대로정당 1의후보자가선택되는것이므로지역발전을원하는주민들의선택은후보자 B가될것이다. 이를선택효과 (selection effect) 라고하자. 이는순전히앞에서한가정에따른것이라는사실과다음에서진행되는논리에이러한가정이영향을주지않는다는점에유의해야한다. 만약이러한가정이없었다면현역의원과지방자치단체장이주민의선택을받기위한경쟁을하고그결과를통해보다적합한사람이선택될것이다. 이런측면에서상향식공천은지역발전에더적합한사람을선택할수있게해주는효과가있다. 상향식공천방식으로선택된후보자 B는본선경쟁에서당선될것이고, 정당의후보를선택하는권력자에게충성하는하향식공천제의후보자 A와는달리재선을위해서지역주민을위해일해야한다는것을인식한다. 현역의원 B는정당 1의이념적혹은정책적범위내에서자율적으로지역주민을위한정책과법안을입안하고, 행정을감시하며, 주민들의경제활동에지나치거나불필요한규제를개선하기위해노력할것이다. 자신이이러한역할을제대로하지못할경우과거의자신과같은지방자치단체장을만나주민의선택을받지못할것이란사실을인식하고있다. 현역의원인 B를인식하면서현재의지방자치단체장또한중앙정치로의진출을위해지역발전을위해노력하게된다. 이렇게현역의원과잠재적인후보자들이주민의선택을위해경쟁하게되는것을경쟁효과 (competition effect) 라고하자. 경쟁효과는다른한편으로권력자에게충성해야하는하향식공천제와는달리정당내에서개별의원들에게자율성을주게된다. 이러한상향식공천제에서는개별의원의자율성을존중하여정당의정강과정책에서크게벗어나지않는범위내에서다른정당이제안한법안에찬성하는크로스보팅을허용하게된다. 반면하향식공천제에서는개별의원들은권력자가정하는당론 (party line) 에따라움직이게된다. 따라서하향식공천제에서는정책이나법안의제안, 심사, 표결과같은국회활동에서그자율성이인정될여지가극히제한되어정당의경계를넘어선크로스보팅이발생하기어렵다. 정당간경쟁이극단화되어상대당의정책에대해무조건반대하는것이일
공천제도에대한고찰 : 공천방식에따른입법생산성을중심으로 29 상화되기쉽다. 요약하면하향식공천제에서는후보자들이정당의후보자를선택할수있는권력자에게충성하게되어정당이비민주적으로운영되고, 권력자에대한충성경쟁으로인해정당간정쟁이극단으로치달을수있고, 이와중에국민은정치로부터소외된다. 반면상향식공천제에서는지역주민이지역발전을위해가장적합한후보자를선택할수있고이러한선택을받기위해지역발전을위한정책경쟁을통하여지역발전을도모할수있다. 정당은정당의정강정책의범위내에서의원들의자율성을인정하고민주적으로운영되기때문에상대당의정책이라고하더라도주민, 즉국민에게이익이된다면그에대한동조를막을이유가없어져정당간정쟁보다는대화와타협을통한정치가구현될수있다. 2. 외국의상향식공천제도입현황 < 표 2> 에서보는바와같이, 정치체제및선거제도와상관없이대부분의선진국에서는상향식공천방식을채택하고있다. 뿐만아니라하향식공천제를채택하고있는국가들을보면경제발전이미진한아프리카, 동남아시아, 중남미, 남유럽국가들임을알수있다. 특이한점은 2차세계대전이후로빠른경제발전을보인동아시아의 4용중홍콩을제외한한국, 싱가포르, 대만이포함되어있다는점과 2008년금융위기이후심각한국가부채문제로시달린 PIIGS 국가중아일랜드를제외한포르투갈, 이탈리아, 그리스, 스페인이포함되어있다는점이다. 선거제도 소선거구단순다수결 비례대표 상향식공천 호주, 캐나다, 프랑스, 아이슬란드, 영국, 미국 < 표 2> 국가별공천방식비교 공천방식 하향식공천 보츠와나, 말리, 모리셔스, 모잠비크, 나미비아, 세네갈, 남아프리카공화국, 한국, 방글라데시, 인도, 말레이시아, 네팔, 필리핀, 싱가포르, 스리랑카 아르헨티나, 볼리비아, 브라질, 칠레, 콜롬비아, 코스타리카, 오스트리아, 벨기에, 독일, 도미니카, 에콰도르, 엘살바도르, 과테말라, 온두라스, 멕시코, 룩셈부르크, 네덜란드, 스위스, 니카라과, 파나마, 파라과이, 페루, 우루과이, 베네수엘라, 아일랜드, 덴마크, 핀란드, 이스라엘, 일본, 대만, 태국, 그리스, 이탈리아, 포르투갈, 노르웨이, 스웨덴, 뉴질랜드스페인, 터키 자료 : On the Economic Effects of Policy Responsiveness: The Role of Candidate Selection for General Elections, Marco Alejandro Perez-Mares, 2012.
30 한국경제포럼제 9 권제 3 호 공천방식이개별의원의자율성과정당내부의의사결정양태에영향을미치고결국국회의입법활동에영향을준다는가설이존재한다 ( 김재훈, 2010; 김재훈 허석균, 2013). 이들연구는먼저정당의권력자가공직후보자를결정하는하향식공천은정당민주화에역행하고, 계파정치의원인이된다고주장한다. 정당의권력자가공직후보자를결정하는하향식공천제에서재선을원하는개별의원의의견은존중되지않고공직후보자를결정하는정당의권력자가상대정당과대결구도를형성하여당론표결을통하여상대정당의입법을지연하거나가로막는다는설명을제시하고있다. 또한상향식공천제에서는의원들이많은지지를받을수있는지역주민또는국민의정책수요를반영한법안을제안하여입법생산성이높아진다는가설역시제시하고있다. 앞서언급한바와같이본연구에서는입법생산성 (= 가결법안수 / 제안법안수 ) 에초점을맞춰서공천방식 2) 이의원의입법생산성에어떠한영향을미치는지를분석하고제도개선방향을제시하고자한다. 즉, 공천방식과입법생산성의관계를살펴보기위해서다음의가설을검증하고자한다. ( 가설 ) 상향식경선의원의입법생산성이하향식비경선의원이나비례대표의원의입법생산성보다높을것이다. Ⅱ. 실증분석 1. 분석대상자료 본연구의분석대상은 17대국회에제출된의원발의법안중초선의원이제출한법안이다. 분석대상으로 17대국회를선택한것은 17대국회에서만상향식공천방식이부분적으로실시되어상이한공천방식에따른입법생산성을비교 분석할수있기때문이다. 구체적으로 17대국회에서열린우리당은 243개지역구중 84곳 (34.6%) 에서, 한나라당은 228개지역구중 15곳 (6.6%) 에서상향식공천방식으로국회의원후보자를선출하였다. 따라서 17대국회는상향식공천과하향식공천의효과를분석할수있는거의유일한사회실험적환경을제공하고있다. 소속정당의특성및의원의 2) 우리나라의경우공천방식과선거방식에따라상향식경선지역구, 하향식비경선지역구, 하향식비례대표로구분된다.
공천제도에대한고찰 : 공천방식에따른입법생산성을중심으로 31 선출횟수에따른입법생산성의차이를통제하기위해이들변수를회귀분석에서통제하는것이한방법이지만, 보다엄밀하게통제하는방법은동일정당의초선의원과해당의원이발의한법안으로자료를제한하여표본자체를모두동질적인것으로만드는것이다. 이러한통제를위하여상향식공천이상대적으로많았던열린우리당의초선의원 109명과해당의원이제안한 1,949개법안을최종분석대상으로하였다. 3) 김재훈 (2010) 과김재훈 허석균 (2013) 에서도공천방식에따른입법생산성을분석하고있다는점에서는본논문과유사하지만, 전자는개헌국회부터 18대국회까지의입법생산성을분석한반면후자는 17대국회에한정하여분석하고있다는점에서차이가있다. 김재훈 허석균 (2013) 과본논문은 17대국회를분석하고있다는점에서유사하지만, 본논문은분석대상을열린우리당의초선의원으로제한함으로써공천방식의입법생산성에대한효과를보다엄밀히분석하고있다는점에서차별성이있다. 2. 열린우리당의 17 대국회의원선거후보공천방식 17대국회의원선거는상향식공천방식인경선이처음으로실험되었다는점에서특이했다. 당시열린우리당은현역의원 47명의제3당이었으나 17대총선에서 152석을차지하여제1당이되었다. 17대총선에서열린우리당의후보공천은대체로다음과같은절차로이루어졌다. 후보자공모및영입이후공직후보자격심사위원회에서적격여부를심사한후전략공천지역과경선지역의후보군을선정하고, 경선지역에대해서는국민참여경선을통해최종후보자를선정하였다. 공직자격심사위원회 4) 에서지역에따라단수혹은복수의후보를추천하면중앙위원회 5) 가이에대해거부권을행사할수있도록되어있었다. 지역구는전략공천지역 3) 한나라당의경우경선지역구의원이적어서한나라당의원만을따로분석하는것은적합하지않으나, 전체의원들을대상으로정당더미를사용한분석의결과역시본연구의분석결과와큰차이는없다 ( 김재훈, 2010; 김재훈 허석균, 2013 참조 ). 4) 공직후보자자격심사위원회는지역구후보공천을위해마련된위원회로 18명으로구성되었으며, 김광웅서울대교수가심사위원장 (2004년 1월13일 ) 으로당내에서는이우재, 남궁석, 김태홍, 임채정, 김한길, 박병석, 이창복, 김희선 16대국회의원과이강철영입추진단장, 윤원호중앙위원을 ( 이상당내인사 10명 ) 당외에서는김문환서울대교수, 권만학경희대교수, 김주영소설가, 박재동화백, 윤지회전참교육실천학부모회장, 이재철변호사, 조기숙이화여대교수가 ( 이상위원장을포함한당외인사 8명 ) 위원으로선정되었다. 5) 2004년 1월11일정동영의원이당의장으로선출되었으며, 같은날신기남, 이부영, 김정길, 이미경의원이상임중앙위원으로선출되었다. 당의장지명상임중앙위원에는김혁규전경남지사
32 한국경제포럼제 9 권제 3 호 과경선지역으로구분하였는데단수를추천하는전략공천지역은당헌상지역구의 30% 내에서선정할수있도록되어있었다. 전략공천지역은당의장이상임중앙위원회와협의하고중앙위원회의인준을받아경선지역을선정하기전에선정하여공고하도록되어있었다. 중앙위원회의인준은사실상고무도장에불과하기때문에정동영당의장을중심으로하는상임중앙위원회가전략공천지역과그후보를선정하는데상당한영향력을행사할수있는구조라고할수있다. 또한당시열린우리당에는친노직계, 정동영계, 김근태계등의계파가존재하였고이들중정동영씨가당의장으로선출되면서당권을쥐고있었다. 경선지역구에대해서는전체유권자의성및연령비율에맞추어해당선거구유권자 0.5% 이상으로선거인단을구성하도록되어있는데, 선거구유권자에게무작위로전화를걸어열린우리당지지자또는지지정당이없는응답자중참여의사를밝힌사람을선거인단으로선정하였다. 이렇게구성된선거인단에대한선호투표를통하여경선이진행되었다. 이러한방식을통하여 243개지역구중 95개지역에대해경선을실시하려했지만일부경선참여자의거부등으로인해최종적으로 84개지역구에서경선이실시되었다. 17대총선에서열린우리당의개략적인공천방식과과정을보면경선과비경선지역구의구분은실험에서와같이무작위로이루어진것과는거리가멀어보인다. 하지만본연구에서는경선여부에상관없이초선의원만을대상으로하고있다는점에서통제되지않은변수가미칠수있는가능성을완화하였다고볼수있다. 뿐만아니라당시열린우리당이분당되어나온새천년민주당의 16대국회의원선거에서의당선가능성으로구분해보아도경선과비경선지역구의차이는크지않음을알수있는데그내용은다음과같다. 16대국회에서새천년민주당당선지역, 당선지역은아니지만표차이가 5% 미만인지역, 신규등록지역구는총 138개지역구였는데, 이중열린우리당의경선지역구가 65개이고, 비경선지역구가 73개로큰차이를보이지않았다. 보다좁혀서 16대새천년민주당당선지역구 106개만으로보면, 열린우리당의경선지역구가 50개, 비경선지역구가 56개로그차이가크지않았다. 다음은앞에서설정한상향식경선의원의높은입법생산성가설을검증하기위해다음의세단계로나누어살펴보고자한다. 첫째, 의원별자료를통해공천유형과입법생산성의관계를살펴본다. 둘째, 법안별자료를통해입법생산성에영향을미칠 와김명자전장관이임명되었다.
공천제도에대한고찰 : 공천방식에따른입법생산성을중심으로 33 수있는타정당발의찬성자수 ( 당해법안발의에대해찬성한다른정당소속의원의수 ) 6) 와법안통과가능성의관계를살펴본다. 이를통해상향식경선의원의입법생산성이높다고하더라도검증된것으로보기어렵다. 그이유는개별법안의통과가능성에영향을미칠수있는다른변수들, 예컨대타정당발의찬성자수, 성별, 학력등과같은변수들은통제되지않았기때문이다. 마지막으로이들변수들을통제한회귀분석을통하여가설검증을시도한다. 3. 공천유형과입법생산성 < 표 3> 은상향식경선지역구의원과하향식비경선지역구의원, 하향식비례대표의원의법안가결률을비교한결과이다. < 표 3> 을보면, 상향식경선지역구의원이발의한법안의본회의가결가능성은 22.1%, 하향식비경선의원의법안가결률은 15.5%, 비례대표의원의법안가결률은 12.4% 로나타나, 상향식경선의원이발의한법안의가결률이하향식비경선의원이나하향식비례대표의원의가결률보다높게나타났다. 여기서상향식경선지역구의원의법안가결률은상향식경선으로당선된각각의국회의원들의법안가결률의평균값을나타낸다. < 표 3> 의원별법안가결률 관측치 상향식경선지역구의원 58 하향식비경선지역구의원 27 하향식비례대표의원 24 평균 ( 표준편차 ) 0.221 (0.178) 0.155 (0.114) 0.124 (0.109) 평균의표준오차 0.023 0.022 0.022 주 : 의원 의법안가결률은해당의원발의법안수대비가결법안수로산출하며, 가결률들의평균값간의차이에대한검증 ( -test) 을실시한결과통계적으로유의미한차이가있는것으로나타남. 자료 : 17대국회입법자료, 국회의안정보시스템, http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp. 공천유형이외에입법생산성에영향을미칠수있는또다른주요한요인은타정당발의찬성자수이다. 법안발의에대한타정당소속찬성자수가많을수록해당법안의 6) 국회법제 79 조 1 항은의원발의법안은 10 인이상의찬성을받아야함을명시하고있다.
34 한국경제포럼제 9 권제 3 호 통과가능성이높을것이다. 이는다른조건이동일하다고할때, 발의찬성자는본회의에서찬성표를행사할것이고, 이러한찬성자가많을수록통과가능성이높아지기때문이다. 4. 타정당발의찬성자수와법안통과가능성 < 그림 1> 은타정당발의찬성자수에따른법안통과율을비교한결과이다. < 그림 1> 을보면, 법안발의에찬성한타정당의원이 0~2명일때제안된법안중 16% 가가결된반면, 법안발의에찬성한타정당의원이 15~17명일때에는가결된비율이 25%, 21~23명일때에는 50% 로나타나, 7) 타정당발의찬성자수가많아질수록해당법안이통과될가능성이높아지는것으로나타났다. 여기서분석단위는개별법안이다. < 그림 1> 타정당발의찬성자수별법안통과율 자료 : 17 대국회입법자료, 국회의안정보시스템, http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp. 7) 발의한법안이없는비경선지역구의원은분석에서제외하였다.
공천제도에대한고찰 : 공천방식에따른입법생산성을중심으로 35 5. 회귀분석결과 개별의원의특성을통제한후공천유형이법안가결률과통과가능성 ( 법안이본회의에서가결될확률 ) 에미치는영향을살펴보기위해회귀분석을실시하였다. 회귀분석에서는종속변수 ( ) 와독립변수 ( ), 통제변수 ( ) 가 의관계로가정한다. 여기서하첨자 는법안가결률의경우개별의원을, 법안가결가능성의경우개별법안을나타낸다. 종속변수 ( ) 는법안가결률의경우 0과 1사이의연속변수이고, 법안통과가능성의경우에는법안통과여부, 즉 0 혹은 1을갖는이항변수이다. 독립변수 ( ) 로는공천방식 ( 상향식경선, 하향식비경선, 비례대표 ) 과타정당발의찬성자수를사용하며, 통제변수 ( ) 는성별, 연령, 학력등의개별의원의특성이고 는측정오차이다. 분석모형은종속변수의성질에따라법안가결률은 Tobit 모형을, 법안통과가능성은 Probit 모형을사용하였다. < 표 4> 는법안가결률 ( 모형 ( 가 )) 과법안통과가능성 ( 모형 ( 나 ) 와 ( 다 )) 에대한분석결과이다. 독립변수 상향식경선 < 표 4> 회귀분석결과 ( 가 ) ( 나 ) ( 다 ) 법안가결률 (Tobit) 법안통과가능성 (Probit) 법안통과가능성 (Probit) 0.074 ** 0.185 ** 0.177 ** (0.032) (0.084) (0.087) 하향식비경선 비례대표 (base) (base) (base) 타정당발의찬성자수 상수 0.337 (0.596) 0.177 (1.757) 0.015 ** (0.008) 0.073 (1.759) 관측치수 109 1,949 1,949 주 : 여기서분석의단위는 ( 가 ) 는의원이며, ( 나 ) 와 ( 다 ) 는법안임. 1) ( ) 안의숫자는 robust standard error임. 2) *, **, ***. 3) 분석결과는성별, 연령, 학력, 특별위위원장여부를통제한결과임. 자료 : 17대국회입법자료, 국회의안정보시스템, http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp. 회귀분석에따르면, 상향식공천방식은입법생산성 ( 법안가결률 ) 과개별법안의통과가능성에긍정적인영향을미치는것으로나타났다. 모형 ( 나 ) 와 ( 다 ) 가보여주
36 한국경제포럼제 9 권제 3 호 는바와같이, 다른변수들을평균에고정했을때, 하향식공천으로선출된의원이발의한경우에비해상향식경선의원이발의했을때의법안통과가능성은 4.2~4.4%p 증가한것으로분석되었다. 모형 ( 가 ) 는상향식경선의원이발의한법안의가결률이비경선지역구의원과비례대표의원에비해평균적으로 7.4%p 높았다는것을보여준다. 이는경선의원발의법안에대한타정당발의찬성자수가비경선의원이나비례대표의원에비해많기때문일수있으나, 타정당발의찬성자수를통제하더라도경선의원발의법안자체가갖는특성때문에비경선의원발의법안에비해법안통과가능성이높은것으로나타났다 ( 모형 ( 다 )). 상향식공천제가입법생산성에긍정적효과를보이는것은상향식경선의원이발의한법안이갖는특성에기인하는것으로판단된다. 즉, 상향식공천제에서는지역구혹은국민의선호와수요를반영한법안을발의할유인이존재하고, 국민의수요를반영한법안은의원들이정당의경계를넘어찬성할가능성을높여해당법안의통과가능성이높아지는것으로사료된다. Ⅲ. 바람직한공천제도의형태 실증분석결과에따르면입법생산성측면에서하향식공천에비해상향식공천이바람직하지만, 공천제도는 (1) 선거구민의선호반영, (2) 공천관리비용의최소화, (3) 유능한인재발굴및양성과같은중요한원칙들을만족하여야한다. 먼저선거구민의선호반영이라는측면에서상향식공천방식이하향식공천방식보다는바림직하고, 그중에서도개방형경선방식이바람직하다. 개방형경선 (open primary) 이폐쇄형경선 (closed primary) 보다바람직한것은선거구대표성이라는측면에서폐쇄형경선에는당원만참여하지만개방형경선에서는선거구민전체가참여할수있기때문이다 (Gerber and Morton, 1998). 물론개방형경선의문제점으로특정정당지지자들이지지정당의후보를유리하게하려는목적으로경쟁정당의약한후보에게표를몰아주는전략적투표 ( 속칭역선택 ) 의위험성이제기되고있으나실증연구결과는전략적투표는발생하더라도미미하거나존재하지않는것으로알려져있다. 8) 8) 외국사례분석에서투표인이많을경우전략적투표는존재하지않는것으로나타나고있다 (Abramowitz, McGlennon and Rapoport, 1981; Alvarez and Nagler, 2000).
공천제도에대한고찰 : 공천방식에따른입법생산성을중심으로 37 다음으로공천관리비용의최소화라는측면에서는하향식공천방식이상향식공천방식에비해적게소요된다. 하지만, 모바일경선방식을적용할경우공천관리비용의차이가급격히축소될수있음에유의할필요가있다. 또한지방선거와국회의원선거를동기화하면후보경선을한번에할수있어상향식공천의관리비용을더욱절감할수있을것이다. 유능한인재발굴 양성이라는측면에서상향식공천방식이하향식공천방식에비해바람직할수있다. 지방선거와국회의원선거를동기화하면지방정치인들은국회에진출할가능성때문에보다성실하게지방정치와행정에매진할유인이생기고, 현직국회의원들은잠재적경쟁자들을의식하여보다성실히입법활동에임할유인이생기게된다 ( 김재훈, 2009 참조 ). 상향식공천제와총선 / 지방선거의동기화는경력발전을원하는대부분의정치인들에게현직에서높은성과를유지할유인을주고선거라는경쟁을통하여가장능력있는인물이다음경력으로이동할수있는체계를제공한다는점에서바람직한개혁방향이다. 9) Ⅳ. 결론 상향식공천제도입에반대하는논리는전략적투표가능성과현역에게지나치게유리하다는점이다. 전략적투표는전술한바와같이실증연구결과실재하지않는것이라하더라도사전에발생할여지조차차단할방법은얼마든지있다. 상향식공천제가현역에게유리할것이라는것은그럴수도그렇지않을수도있다. 최소한 17대국회에서실험한상향식공천제에서는그렇지않았다. 이는 17대열린우리당의특수성에기인한측면이큰데, 당시 16대국회에서열린우리당의현역의원은 47명에불과하였기때문이다. 정치인이사적으로모금한후원금만으로선거를치르는미국에서는정치자금의모금이어려운신인의당선가능성이낮기때문에현역이유리한위치에있을수밖에없다. 하지만한국의경우정치신인에게도일정이상의득표를전제로국가가선거비용을사후에보전해주는선거공영제를취하고있기때문에미국과같이현역에게지나치게유리한현상은발생하지않을것이다 (Coate, 2004 참조 ). 9) 미국의경우 Reagan, Clinton, Bush, Obama 등여러대통령들이주지사, 주의회의원, 하원의원또는상원의원을거쳤는데, 현직에서의정치및행정실적에대해선거를통한검증을거쳐대통령으로선출된다.
38 한국경제포럼제 9 권제 3 호 현역에게유리하다고하더라도상향식공천제의현역의원은하향식공천제의현역의원과는다르다. 그이유는다음과같다. 이경우앞서언급한선택효과는크게나타나지않더라도현역의원이더이상정당의권력자를의식하지않고잠재적경쟁자를의식하여지역주민과국민을위해정치활동을할것이기때문이다. 상향식공천제에서손해를보는측은정당의권력자와권력자에대한충성으로쉽게재선을해온정치인들이지만이익을보는측은자신의능력을펼쳐보지못한기존정치인과정치신인, 그리고국민이다. 이런측면에서상향식공천제를도입하지않을이유는없을것으로생각된다. 한편상향식공천제에반대하는측은하향식공천제에서는주기적인공천개혁을통하여신진인사의유입이원활하다고주장한다. 하지만, 하향식공천제에서는권력자의선호에따라후보자가선택되고다음선거에서도그럴것을알기때문에새롭고능력있는인물이새로이영입된다하더라도권력자가정하는당론에따르거나계파경쟁에매몰될수밖에없어그능력은국민을위한정책개발과법안마련에는사용되지않을가능성이높다. 이상의논의를종합하면, 공직선거후보선출방식으로상향식공천제가가장바람직하다는것이다. 더불어상향식공천제도입의효과를배가하고정치인의양성및바람직한유인체계를제공하기위해서국회의원선거와지방선거주기를맞출필요성이있다. 각정당은경선방식을포함한나름의공직후보자선출방식을당헌및당규에규정하고있고 20대국회에서도상향식공천방식의도입을논의했으나제대로이루어지지못했다. 가장큰이유는경선일정과방식에대한합의가이루어지지못했기때문이었다. 그런데이러한조정문제는선거라는제로섬게임에서첨예하게이해가대립하는정당간의합의로해결되기어렵다. 이를해결하는방법은이해가대립하는선거가있기오래전에상호간의규약으로서로의손을묶어놓는것일것이다. 하지만그러한규약이존재하더라도일방이선거시점에가서규약을어기는상황이발생하더라도마땅히규약준수를강제하거나미준수에대한벌칙을부과할방법이존재하지않는다. 만약우리가상향식공천제의가치와필요성을받아들인다면, 그제도의안정성을위하여미국의주헌법과연방헌법과같이헌법에규정하는것이가장바람직하지만, 공직선거법등의개정으로법제화의가능성을열어놓고이에대해사회적으로논의해볼수있을것으로사료된다.
공천제도에대한고찰 : 공천방식에따른입법생산성을중심으로 39 참고문헌 1. 김재훈, 지방분권제도에관한정치경제학적분석 : 재정자치및국회의원경선제도, 한국개발연구, 제31권제1호, 2009, pp.26-69. 2., 공천제도와입법생산성 : 정치경제학적구조및영향, 정책연구시리즈 2010-12, 한국개발연구원, 2010. 3. 김재훈 허석균, 공천제도와입법생산성간의관계에대한실증분석 : 17대국회입법자료를중심으로, 경제학연구, 제61권제3호, 2013, pp.47-74. 4. Abramowitz, A., J. McGlennon, and R. Rapoport, A Note on Strategic Voting in a Primary Election, Journal of Politics, Vol. 43, No. 3, 1981, pp.899-904. 5. Alvarez, M., and J. Nagler, A New Approach for Modelling Strategic Voting in Multiparty Elections, British Journal of Political Science, Vol. 30, 2000, pp.57-75. 6. Coate, Stephen, Pareto-Improving Campaign Finance Policy, American Economic Review, Vol. 94, No. 3, 2004, pp.628-655. 7. Gerber, E., and R. Morton, Primary Election Systems and Representation, Journal of Law, Economics, and Organization, Vol. 14, 1998, pp.304-323. 8. Marco Alejandro Perez-Mares, On the Economic Effects of Policy Responsiveness: The Role of Candidate Selection for General Elections, Claremont Graduate University Doctoral Dissertation, 2012.
40 한국경제포럼제 9 권제 3 호 A Study on Candidate Selection Processes: Legislative Productivity of Top-down and Bottom-up Processes Jaehoon Kim* Abstract 10) We study the relationship between parties candidate selection processes and legislative productivity. Utilizing the legislation data of the 17th National Assembly for which some of candidates were selected by the bottom-up selection process, we try to shed some light on how candidate selection methods affect what bills to propose, other party member s countersignature, and the possibility that a bill passes on the floor. Anchored on our empirical analysis, we argue that it is desirable to adopt bottom-up candidate selection in all the levels of elections, and hold National Assembly election and local elections in the same year to enhance the legislative productivity. Key Words: legislative productivity, bottom-up candidate selection, to-down candidate selection JEL Classification: D70, D72 Received: Sept. 2, 2016. Revised: Sept. 22, 2016. Accepted: Oct. 6, 2016. * Fellow, Korea Development Institute, 254, Namsejong-ro, Sejong-si 30149, Korea, Phone: +82-44-550-4123, e-mail: jaehoonkim@kdi.re.kr