트럼프정부의에너지정책과우리의대응 트럼프정부의에너지정책과우리의대응 [ 글 ] 최현정연구위원 choice@asaninst.org 아산정책연구원 트럼프의에너지정책구상과공약 전통에너지자원으로의회귀올해 1월 20일제45대미국대통령으로취임한도널드트럼프는화석연료사용에의한탄소배출이기후변화를야기한다는과학적사실을부정하는세계유일의국가지도자이다. 기후변화부정론자 (denier) 로서트럼프대통령이제기한에너지정책의핵심은석탄, 석유, 천연가스 / 셰일가스등화석연료자원의개발및생산확대, 즉전통에너지자원으로의회귀이다. 미국내에너지자원의생산확 대로완전한에너지자립을이루는한편, 국제에너지시장에서미국의협상력 을높이겠다는것이트럼프가구상하는 미국우선의에너지정책 (America First 021 Energy Plan) 이다. 미국대선기간중에내세운공약들로써트럼프행정부는이러한에너지정책 을천명한바있다. 2016 년 5 월 26 일, 트럼프는석탄 천연가스등화석연료의 주생산지인노스다코타 (North Dakota) 주에서에너지정책구상을발표하였고, 1 Donald Trump, 2016. 5. 26; Donald Trump 2016 10 22 10 월 22 일게티스버그 (Gettysburg) 에서발표한 취임후 100 일간의계획 이라는 연설로써자신의에너지정책구상을재확인했다. 1
세계와도시 + 특집 트럼프의미국우선에너지정책중에는 2011년이후침체되어있던셰일가스관련산업, 그리고 더러운에너지 (dirty energy) 로평가되어온석탄산업에대한특별한정책적지원이포함되어있어화석연료에너지산업계의전폭적인지지를받고있기도하다. 제45대대통령선거에서트럼프의득표율이가장높았던주 (state) 가미국의최대석탄생산지인와이오밍주 (70.1% 득표 ) 이고 2위가웨스트버지니아주 (68.7% 득표 ) 였다는사실은우연이아니다. 이지지에응답하며선거공약을지키는의미에서라도트럼프정부는쇠퇴하고있는석탄채굴산업에대해과거에는없었던새로운정책지원을시행할것이다. 더불어긴논란끝에중지되었던북미를관통하는키스톤 XL 송유관사업과다코타주의파이프라인 (Dakota Access Pipeline) 사업도다시추진되면서환경단체들과의갈등도예상된다. An America First Energy Plan (2016.5.26) 기후행동계획 (Climate Action Plan), 청정수법 (Clean Water Rule) 등오바마정부의행정명령들의폐지 석탄산업의재생 캐나다와의키스톤송유관사업 (Keystone XL Pipeline Project) 사업의재추진 연방정부소유지에서의자원개발허가동결해제 새로운채굴기술 (drilling technologies) 에대한제한해제를통한일자리창출 100-Day Plan to Make America Great Again (2016.10.22) 셰일, 석유, 천연가스, 그리고청정석탄 (clean coal) 등을포함한모든미국내에너지자원관련규제들을풀어 50조달러에달하는일자리를창출 키스톤송유관과같은에너지인프라사업추진 에너지인프라법 (American Energy & Infrastructure Act) 제정 : 민관협력사업 (Public-Private Partnership, PPP) 혹은세금감면을통한민간투자를통해서, 세수증대없이 10년간 1조달러에달하는인프라투자를유인 022 신재생에너지산업은몰락할까? 트럼프의집권을맞아과거오바마정부가추진했던기후변화대응및탄소배출감축을위한반 ( 反 ) 화석연료및신재생에너지중심의에너지정책은수정될것이다. 공식적인선거공약으로발표되지는않았지만트럼프는신재생에너지에대한연방정부의지원정책폐지를언급한적도있었다. 그간오바마행정부는온실가스배출감축과에너지경제의지속가능성을높이기위해신재생에너지자원을육성하고화석연료사용을규제하려애써왔다. 이에반해, 트럼프행정부는기후
트럼프정부의에너지정책과우리의대응 변화대응이나온실가스배출감축과연계된에너지정책에서벗어나화석연료를포함한미국내모든에너지자원의개발관련규제를폐지하고생산을늘려에너지공급자립과일자리창출을유발하는에너지정책을추진할것으로보인다. 그러나오바마의정책적유산을파괴하려는정치적목적때문이아니라미국에너지경제의부흥과일자리제공을위한것이라면, 트럼프행정부의에너지정책은제한적일것이다. 신재생에너지산업은이미여타의전통에너지산업보다월등한고용창출력을나타내고있기때문이다. 구체적으로말하자면, 미국내에서성장세의태양광산업은하락세에접어든석유 / 천연가스산업이나석탄산업의종사자수를이미넘어섰고, 여타산업의일자리창출에비해월등히높은고용창출력을보여주고있다. 2 신재생에너지산업이가져온경제적효과에주목하여 2015년 12월미국의회는민주 공화양당의지지로신재생에너지생산세액공제 (Production Tax Credit, PTC) 나투자세액공제 (Investment Tax Credit, ITC) 와같은연방세액공제 (tax credit) 를 2020년까지연장한바있다. 오바마재임시기에청정전력계획 (Clean Power Plan, CPP) 과같은녹색에너지정책이퇴역군인들의재교육을통한고소득고용창출정책인 신재생에너지기술자양성프로그램 (Solar Ready Vets) 과연계되어경제적 산업적성과를낳는등오바마의녹색성장정책은주목할만한고용창출성과도있었다. 궁극적으로트럼프의미국우선에너지정책의핵심은신재생에너지개발을억제하는것이라기보다는미국내모든에너지자원의개발을통해고용을창출하고에너지자립을추구하겠다는것이다. 비록트럼프행정부가과거오바마행정부처럼기후변화대응탄소배출감축이라는환경적요소에비중을두고있지는않지만, 신재생에너지가미국내가용한에너지자원일뿐만아니라고용창출력이크고성장세의에너지산업이라는점을고려할때트럼프정부에서도정책적관심이지속될여지는충분하다. 023 2 전세계적으로신재생에너지산업의고용은 2015 년이미 810 만명을넘어선것으로집계되어있다. 자료 : IRENA, 2016(b), Bloomberg, 2016. 5. 25 장기정책전망 : 에너지정책 vs. 에너지경제 생산경제성에서앞서는신재생에너지트럼프의새정부가과거정부의화석연료개발제한정책을수정하기는어렵지않다. 미국의탄소배출감축이나전통에너지에대한규제들이의회입법과정이아니라대통령의행정명령 (executive order) 과환경보호청 (Environmental
세계와도시 + 특집 그림 1 미국에너지시장의균등화발전원가 (Levelized Cost of Electricity, LCOE) 태양광 (tax credit 有 ) 66.3$/MWh 태양광 (tax credit 無 ) 84.7$/MWh 풍력 (tax credit 有 ) 풍력 (tax credit 無 ) 지열 (tax credit 有 ) 지열 (tax credit 無 ) 56.9$/MWh 64.5$/MWh 41.9$/MWh 45.0$/MWh 바이오매스 96.1$/MWh 수력 67.8$/MWh 원자력 102.8$/MWh 천연가스 58.1$/MWh 석탄 ( 탄소포집청정기술적용有 ) 139.5$/MWh 석탄 ( 탄소포집청정기술적용無 ) 95.0$/MWh 자료 EIA, 2016, Annual Energy Outlook 2016 주균등화발전원가 (LCOE) 란발전소의전수명기간동안에걸쳐발생된비용을단일가격으로평준화시킨에너지가격으로서에너지원의경제성을비교 평가하는데이용되며, 본자료는지역별편차없이향후 5 년후인 2022 년까지의발생비용을고려하고있음 024 3 Carbon Tracker, 2016 4 IRENA, 2016 Protection Agency, EPA) 의규제를통해서이루어져왔기때문이다. 그러나트럼프의정책적지원을받은화석연료에너지산업이다시부흥할수있을지는미지수다. 나아가트럼프의화석연료회귀에너지정책이에너지시장에큰변화를가져오기에는근본적한계가있다. 에너지경제와에너지시장의트렌드는이미화석연료에너지를버리고신재생에너지방향으로움직이고있기때문이다. 3 트럼프의에너지정책도결국이런트렌드에역행할수는없을것이다. 트럼프는에너지시장에서쇠퇴하고있는석탄채굴산업및석탄화력발전사업을 청정석탄 (clean coal) 이라는말로포장하며부활을약속한만큼정책적지원이예상된다. 그러나청정기술이더해진석탄에너지는신재생에너지에비해훨씬비경제적이어서에너지시장에서자연스럽게경쟁력을잃어갈수밖에없다. 화력발전의전력생산비용은계속증가해온반면, 신재생에너지를활용한전력생산은빠르게경제성을갖추어가고있기때문이다. 2015년태양광모듈가격은 2009년대비 75% 이상하락했으며, 태양광발전기기총설치비용역시 50% 가까이하락하였다. 4 앞으로 10년안에이비용은다시절반가까이하락할것으로예상되고있다. 신재생에너지발전설비의비용하락은생산전력가격측
트럼프정부의에너지정책과우리의대응 5 EcoWatch, 2016.4.7 6 Carbon Brief, 2016.2.10 7 EcoWatch, 2016.3.3 면에서도경쟁력을높여주었다. 2013년이후부터대규모태양광발전소가건설되면서지난 3년간세계의신재생에너지전력생산가격이 20% 이상하락하였다. 결국 2020년무렵이면신재생에너지발전단가와기존의화석연료를이용하는발전단가가같아지는균형점, 즉 그리드패리티 (grid-parity) 가실현될것으로전망되고있다. 국가의장기에너지수급전략및에너지산업전망도마찬가지다. 신재생에너지의경제성과석탄에너지의비경제성확대로말미암아점차석탄에너지관련산업은사양 (phasing-out) 산업이되고있다. 벨기에, 룩셈부르크등유럽연합 (EU) 의 7개국가들은이미석탄발전소를퇴출시켰다. 5 1882년인류최초로석탄증기발전을시작하며산업혁명을선도했던영국도 2025년까지석탄발전을퇴출시키기로결정하였고, 6 포르투갈은 2020년, 프랑스는 2023년, 오스트리아는 2025년, 캐나다 핀란드 덴마크는 2030년까지석탄발전을퇴출시키기로결정한바있다. 미국에서도오리건주는연방정부의정책과는별개로 2035년까지석탄발전을퇴출시키기로결정하는등, 7 석탄은과거의경제성과시장성을잃었다. 따라서미에너지정보청 (U.S. Energy Information 그림 2 시나리오별미국내 ( 추가ㆍ퇴출 ) 발전설비용량, 2015 2040(GW) 퇴출용량추가용량 250 200 150 100 50 0-50 -100 2015-2020 참조사례 청정전력계획시행 청정전력계획및 지역간거래시행 2021-2030 2031-2040 2015-2020 2021-2030 2031-2040 2015-2020 2021-2030 2031-2040 청정전력계획확대시행 2015-2020 2021-2030 2031-2040 석탄 천연가스 / 석유 원자력 신재생에너지 기타 청정전력계획미시행 2015-2020 2021-2030 기타신재생에너지 태양발전 풍력발전 원자력 천연가스 / 석유 2031-2040 025 자료 EIA, 2016, Annual Energy Outlook 2016, Washington DC: US Energy Information Administration
세계와도시 + 특집 Administration, EIA) 의분석에따르면, 오바마행정부녹색성장정책의핵심인청정전력계획 (CPP) 의무력화나화석연료회귀정책의실현과상관없이미국내에서석탄자원을기반으로하는발전소들은 2030년이전에퇴출되고, 신재생에너지자원의활용은증가할것으로전망되고있다. 신재생에너지에대한투자전망은? 026 신재생에너지자원은경제성이빠르게향상되었고, 고용창출효과가큰미래수익산업으로도인식되고있다. 따라서미국에너지시장은트럼프의집권초기에단기적충격을받을지모르겠으나신재생에너지에대한관심과투자는사라지지않을것이다. 게다가신재생에너지의경제성향상및기술의저변확대로인해저개발국가들을포함하여많은국가들이 100% 신재생에너지 전략에동참하고있다. 미국에서도오리건주와하와이주는 2045년까지모든에너지발전을 100% 신재생에너지로사용하기로결정했다. 또한버몬트주는 2032년까지 75%, 캘리포니아와뉴욕주는 2030년까지 50% 의발전에너지를신재생에너지자원으로부터얻기로했다. 이러한주정부차원의장기에너지전략은트럼프정부의전통에너지지원에너지정책보다에너지시장의미래를훨씬더잘이해하고있음을말해준다. 미국내에너지공급차원뿐만이아니라기술및설비수출산업으로서도신재생에너지산업은유망하다. 블룸버그 (Bloomberg New Energy Finance) 의 New Energy Outlook 2016 에따르면, 2016~2040년까지 11.4조달러에달할것으로예상되는전세계의발전분야투자중에서신재생에너지에대한투자는 7.8 조달러, 화석연료에너지에대한투자는 2.1조달러로전망되고있다. 그결과 2040년무렵이면온실가스가배출되지않는신재생에너지자원은세계발전용량의 60% 가넘어갈것으로예측된다. 결국전세계적으로투자가집중될에너지자원은화석연료자원이아닌신재생에너지자원이다. 화석연료회귀라는에너지정책을내세우고있는트럼프행정부도미국의신재생에너지산업경쟁력을확보해야하는만큼궁극적으로는신재생에너지중심의에너지경제를역행할수없다. 이러한관점에서신재생에너지에대한투자와관심없이는미국우선에너지정책이성공할수없음을깨닫는데오랜시간이걸리지는않을것이다.
트럼프정부의에너지정책과우리의대응 그림 3 북미천연가스 / 셰일가스유정 (rig) 수의변화 (2011 2014) 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 2-4-2011 4-4-2011 6-4-2011 8-4-2011 10-4-2011 12-4-2011 2-4-2011 4-4-2011 6-4-2011 8-4-2011 10-4-2011 12-4-2011 2-4-2011 4-4-2011 6-4-2011 8-4-2011 10-4-2011 12-4-2011 2-4-2011 4-4-2011 6-4-2011 8-4-2011 10-4-2011 12-4-2011 0 자료 Baker Hughes Inc, North America Rotary Rig Count Archive, 2015.8.5 셰일가스의미래는? 온실가스배출량이석탄의 1/3 정도이고손쉽게석탄연료를대체할수있는이점을지닌셰일가스등의천연가스는경제성이나시장성으로볼때트럼프집권기에부활할가능성이있다. 그러나 2011년이후셰일가스를포함한천연가스산업은미국내유정수가절반이상줄어들정도로위축되어왔다. 트럼프는미국내셰일가스산업이위축된원인은오바마행정부의청정전력계획 (CPP) 에따른규제때문이라고주장하고있다. 그러나실질적인원인은국제원유가의하락과경기침체에의한수요하락이다. 청정전력계획 (CPP) 은환경보호청 (EPA) 에서 2014년 6월처음제안되어 2015년 8월에최종안이승인되었던것으로, 2011 년말부터나타나기시작한셰일가스산업쇠퇴의주원인이라보기어렵다. 트럼프대통령이선거기간중몇차례언급했던오바마행정부의연방정부소유지에서의셰일가스 / 오일의채굴 (fracking) 규제역시 2015년 3월에시행된것으로, 셰일가스 / 오일생산쇠퇴의주원인이아니다. 셰일가스를비롯한미국내천연가스산업의쇠퇴는국제원유시장의영향, 027
세계와도시 + 특집 즉국제원유가와오히려더밀접한관계가있다. 따라서국제원유가가급상승하여미국내천연가스자원의채산성이호전되지않는한, 셰일가스관련산업역시트럼프가바라는정책효과를얻기는어렵다. 그렇다면트럼프가공약한오바마의청정전력계획이나여타의관련규제가철폐되었을때단기간의기대효과는있겠지만, 결국경제성과시장성으로에너지자원의수요와공급이정해지는에너지경제의흐름을역행할수는없다. 물론화석연료에너지회귀정책에따른기대효과와미국내화석연료에대한트럼프행정부의지원에힘입어하락추세였던미국의탄소배출량을단기적으로반등시킬수는있다. 하지만궁극적으로에너지경제와시장의역할로과거와같은온실가스배출상승추세로역전될것같지는않다. 도시의에너지정책이중요하다 028 8 The Japan News, 2017.1.3 트럼프의취임과동시에미국이전통에너지산업으로돌아선것은국제적인기후변화대응노력에부정적인영향이아닐수없다. 그러나개별국가인한국의에너지안보와관련해서는특별한위기요인으로보이지않는다. 일단트럼프정부의미국우선에너지정책은단기적이나마전통에너지의생산확대를가져올것이며, 이에대표적인에너지자원수입국인우리나라는천연가스와같은미국의에너지수출을적극적으로받아들여에너지수입의다변화를꾀할수도있다. 2017년 1월미국셰일가스기반의액화천연가스 (LNG) 7만톤이처음으로일본에상륙한것처럼, 8 한국도천연가스수입원이중동과동남아시아에편중되어있는상황을고려할때미국의천연가스수출개시는하나의돌파구가될수도있다. 더구나트럼프행정부가한미간의무역수지개선을원하는상황에미국의천연가스수입은양국모두를위한전략적선택이될수있다. 또한신재생에너지분야에대한설비투자가지속적으로이루어지고있는상황에서, 우리는전통에너지분야인프라에대한트럼프정부의정책적관심을에너지설비수출의기회로삼을수도있다. 또한미국정부가청정석탄개발에투자한다면우리의우수한청정석탄발전기술을기반으로한설비수출을모색해볼수있을것이다. 그러나보다중요한것은미국의에너지경제가장기적으로신재생에너지자원중심으로변모하고있다는점이다. 트럼프의전통에너지회귀정책이우리나
트럼프정부의에너지정책과우리의대응 9 Climate Home, 2015.11.4 라의에너지정책에영향을끼쳐, 신재생에너지자원중심으로전환되고있는현재의에너지경제에역행하지않도록주의해야할것이다. 사실우리나라는트럼프행정부의등장이전부터국제사회로부터비난을받을정도로신재생에너지투자에인색한편이다. 우리나라의전체발전량대비신재생에너지비중은 3.5% 정도로, 9 OECD 전체 33개국중최하위에머물고있는만큼미국의전통에너지회귀정책을비난할입장이못된다. 2035년까지신재생에너지의보급률을총 1 차에너지공급 (Total Primary Energy Supply, TPES) 의 11%, 총발전량비중 13.4% 로올린다는정부의장기에너지수급계획도세계적인에너지개발및활용추세에는한참뒤져있다. 신재생에너지는이미 2014년전세계총1차에너지공급량 (TPES) 의 13.8%, 그리고전세계전력생산량의 22.3% 를차지하고있는데, 우리의장기에너지개발전략은그발전가능성과투자가치를반영하지못하고있다. 반면지방정부와개별도시의경우는다른관점에서바라볼필요가있다. 정부의에너지전략이세계에너지경제의트렌드에서벗어나있어도나름의성과를기대할수있다. 예컨대대중교통에대한투자확대, 쓰레기재활용의증진, 주택과건물의단열등부문별환경정책들은중앙정부보다지방정부의역할이더중요하다. 아울러신재생에너지가과거전통에너지와달리중앙집중형발전시설이아닌분산형시설을기반으로개발및활용될수있기때문에중앙정부에의존하지않고지방정부의정책적의지로써신재생에너지를채택할수있다. 뉴욕이나캘리포니아혹은서울시와같은인구밀집지역의지방정부는신재생에너지의분산형생산을통해서에너지수급에기여할수있다. 이렇듯트럼프의전통에너지회귀정책과상반되는신재생에너지발전율 100% 에도전하는미국주정부의에너지정책은우리의지방정부와도시들에게교훈을줄수있다. 서울시의사례에서도 원전하나줄이기 정책실현이후, 전국의전력사용량은증가했지만서울시의전력사용은감소했을뿐만아니라가정용태양광발전설비의보급률도눈에띄게증가했다. 트럼프정부가이끄는미국은전통에너지로회귀하는변화를예고하고있다. 이는분명경제성과시장성을갖춘신재생에너지중심의에너지경제흐름에역행하는것으로, 이러한정책적변화가가져다줄기회요인들을현실적으로이용하는것도중요하다. 그러나이를구실로지속가능하지않은우리의에너지수급구조에안주해서는안된다. 지금까지미국은탄소배출을줄여서기후변화에대응하려는국제사회의노력에보조를맞춰최근까지국제협력에큰리더십을발 029
세계와도시 + 특집 휘해왔다. 이러한흐름에역행하는트럼프의정책은그래서더욱안타깝다. 오늘날전통에너지자원은경제성과시장성을잃어가고있으며, 석탄자원이시장에서퇴출되는추세를감안할때트럼프의전통에너지회귀정책은큰성과를거두기힘들것이다. 쇠퇴하는미국전통에너지산업에대한정치적배려라는측면에서일시적으로는효과적인어젠다로작동할수있으나, 궁극적으로시장과가격에의해움직이는미국의에너지경제를움직이기에는미약하기때문이다. 참고문헌 030 - Bloomberg, Clean-Energy Jobs Surpass Oil Drilling for the First Time in U.S, 2016.5.25 (www.bloomberg.com) - Baker Hughes, Inc, North America Rotary Rig Count, 2015.8.5 (www.bakerhughes.com) - Carbon Tracker, 2016, End of the Load for Coal and Gas? (www.carbontracker.org) - Carbon Brief, Countdown to 2015: Tracking the UK Coal Phase Out, 2016.2.10. (www. carbonbrief.org) - Climate Home, South Korea Leads List of 2016 Climate Villains, 2015.11.4 (www. climatechangenews.com) - CNN, 2016 Election Result, 2016.11.28. (http://edition.cnn.com/election/results) - Donald Trump, An America First Energy Plan, 2016. 5. 26 (www.donaldjtrump.com) - Donald Trump,100-Day Plan to Make America Great Again, For Everyone, October 22, 2016 (www.donaldjtrump.com) - EcoWatch, 25% of Europe Quits Coal, 2016.4.7 (www.ecowatch.com) - EcoWatch, Oregon Passes Historic Bill to Phase Out Coal and Double Down on Renewables, 2016.3.3 (www.ecowatch.com) - EIA, 2016(a), Annual Energy Outlook 2016 - EIA, 2016(b), International Energy Outlook 2016 - FS-UNEP Collaborating Centre, 2016, Global Trends in Renewable Energy Investment 2016 - IEA, 2016, Key Energy Statistics 2016 - IRENA, 2016, Power to Change: Solar and Wind Cost Reduction Potential to 2025 - IRENA, 2016, Renewable Energy and Jobs: Annual Review 2016 - New York Times, Donald Trump s Energy Plan: More Fossil Fuels and Fewer Rules, 2016.5.25 (www.nytimes.com) - NPR, Here Is What Donald Trump Wants To Do In His First 100 Days, 2016.11.9 (www.npr.org) - REN 21, 2016, Renewables 2016: Global Status Report - The Japan News, U.S. Shale Gas Arrives in Japan, 2017.1.3 (http://the-japan-news.com) - 도널드트럼프홈페이지보도자료 (www.donaldjtrump.com/press-releases)