한국국회의원의공천유형과정당충성도 : 제 19 대국회에관한경험적분석 경북대학교정치학과서대원 Ⅰ. 문제제기 현대대의민주주의에서국회의원의핵심적인역할은국민을대표하는것이다. 따라서국민들은본인들의의사를잘대변해줄수있는후보자에게투표한다. 그리고당선된후보자가본인들의이해를적절히반영하여정책을입안하고실행해주기를기대한다. 그렇다면국회의원은피대표자의요구에상응하는바람직한대표역할을하고있는것일까? 국회의역할에대한국민들의인식은 < 그림 1> 과같이부정적인평가가지배적이다. 이러한부정적인평가의원인은국회의원들이개인의소신혹은지역구의이익을실현시키기보다는소속정당의의사를대변하는의정행태를보이기때문이다. 이와관련하여국회의원의의정행태를분석한기존연구들은강한정당기율과폐쇄적인공천제도의영향으로국회의원들이소속정당에동조하는의정활동을보인다고설명한다 (Rahat and Hazan, 2001; Hix, 2004; 김욱, 2014; 문우진, 2009; 전진영, 2010; 서정규 이현우, 2017; 전용주, 2014; 박영환 2016). 특히, 한국과같이지역주의정당구조에서는특정정당의공천권이당선가능성과깊은관련이있기때문에하향식공천제도는정당에게국회의원을통제할수있을만한강력한권한을부여하는것으로해석할수있다. 이러한하향식공천제도가의정활동에미치는문제점을해결하기위해주요정당들은후보공천과정을민주화하려는시도를해왔다 ( 전용주, 2010). 이에대한노력으로지난 19대국회의원후보자공천과정에서새누리당과민주통합당은각각 50곳과 122곳에서경선과야권연대를통해후보자를공천하였다 ( 윤종빈, 2012; 박명호 차홍석, 2014). 1
이처럼후보자공천과정을민주화하자는주장이지속되고있는가운데, 아직까지한국에서는후보자공천방식에따른국회의원의의정행태에대한연구가이뤄지지않았다. 따라서본연구에서는처음으로공천유형에따라국회의원의의정활동이어떤양상을보이는지를경험적으로분석하고자한다. 즉, 공천유형의방식이상향식또는하향식인가에따라의원들이가지는정당에대한태도는다르다고가정하고, 공천유형이의원들의정당충성도에미치는영향력을파악하는것을목적으로한다. < 그림 1> 국회의역할에대한국민의식조사 1) Ⅱ. 기존문헌검토 본연구는본회의표결을바탕으로공천유형에따른당론투표의정도를분석한다. 따라서, 의원의본회의표결에대한기존연구들을살펴본후, 의원의대표성에관한기존연구들을살펴보고자한다. 마지막으로, 공천유형의분석에관한연구들을검토해보고자한다. 1) 서강대동아연구소, 국회의이상과현실관련국민의식조사 (2005.10.21.). 2
1. 국회의원투표행태연구 본회의표결정보가공개된이후로의원의투표행태에대한연구는의원들이당론에동조하는투표결정을한다는전제를바탕으로진행되었다. 의원의투표행태에대한연구는크게표결자료를통해당론투표의정도를측정하는방식을분석한것과투표행태에영향을미치는요인들을경험적으로검증하는것으로구분할수있다. 먼저당론투표의정도를측정하는방식에대한연구는한국의정당구조를다당제로보는것으로시작된다. 18대국회를분석한전진영 (2010) 은라이스지수와힉스의합의지수를이용해서당론투표의경향을정당응집성이라는개념을사용하여서측정하였다. 라이스지수는당론에찬성한의원과그렇지않은의원간의차이를투표에참여한의원의수로나누어정당응집성을구하는방식이다. 또, 힉스의합의지수는투표결과에기권이존재하는경우를포함하여기존의라이스지수의한계점을보완하기위해등장한것이다. 전진영의연구에서는한국정치의전원불참이라는새로운기준을정당충성도분석방법에포함시켰고, 결과적으로한국정당은상당히높은수준의정당응집성을가지는것을확인하였다. 국회의원개별수준에서정당충성도를분석한문우진 (2009) 은 17대와 18대국회에서형성될수있는입법연합을통해정당충성도를측정하고정당충성도에미치는요인들을경험적으로분석하였다. 2) 표결과정에서발생할수있는입법연합의형태를대칭적, 비대칭적연합으로구분하였다. 두가지형태를기준으로해서 17대와 18대에서연합간의차이를보인법안들을쟁점법안으로구분하여서각법안에대해서의원들의표결이당의의견과일치한가의여부를확인하였다. 특히 불참 을한국정치에서확인할수있는영향력있는표결형태로판단하고, 당파표결과소속정당의원들의투표결과를토대로정확한정당충성도를측정하고자하였다. 국회의원의이념과소속정당, 대표유형그리고선수등을정당충성도에영향을미칠수있는독립요인으로보고경험적으로분석하였다. 그결과, 급진적인성향을가진의원과여당의원이상대적으로높은정당충성도를가지는것을확인하였다 ( 문우진 2009). 성별과정당충성도간의관계를분석한전진영 (2010) 의연 2) 문우진 (2009) 은정당충성도를정확하게측정하기위해서비쟁점법안과쟁점법안을구분하고쟁점법안만을분석대상으로삼았다. 또한, 한국국회는상당수의법안을여야합의를통해통과시키기때문에국회의원전수를중요한투표행위자로보지않았다. 법안에대한정당들의당론을중심으로입법연합을형성하여해당입법연합의수와정족의결수를비교하여표가가지는정확한의미를파악하고자하였다. 3
구에서는정당요인이국회의원의입법행위에영향을미치는가장중요한변수라는것을파악하였고, 정당이통제될경우기존연구에서확인되었던이념성향, 선수등의국회의원의개인적특성은정당충성도에영향을주지않는것을확인하였다. 위의기존연구들에서는정당과일치하는투표행태를여러가지용어를혼용하여설명하고있다. 즉, 당론에동조하는투표결정을 정당충성도 (party loyalty ) 로해석하여측정하기도하고, 소속의원들이유사한정치적목적을위해뜻을같이한다는의미에서 정당응집성 (party cohesion) 이라고명명했다 ( 문우진 2009; 전진영 2010). 이전논의와더불어, 의원의투표행태가정당의영향을받지만개인의소신에따라투표의자율성을가질수있다는논의도존재했다. 이현우 (2005) 는국회의원들은당파적이고, 공천이라는이해관계에얽매여서유권자들의의사를대표하지못한다고지적에일부동의하면서도자신의정치적신념을중요하게생각하고정치인으로서이념을관철시키려는것을발견할수있었다. 이에반해서, 17대국회를분석한이갑윤 이현우 (2009) 는강한이념적성격을띠고찬반이나뉘는법안을대상으로투표결정에영향을미치는요인을경험적으로검증하였다. 분석결과의원들의이념성향은투표결정에유의한영향을미치는못하며오히려같은정당소속의의원들은비슷한표결행위를보이는것을확인하였다. 끝으로국회의원의투표행태를조건적관계로설명하는부류가있다. 예를들어, 김준석 (2014) 과서정규 이현우 (2017) 의연구에서는의원이직면한상황에따라서당론에동조한투표또는소신투표를선택할수있다고말한다. 김준석 (2014) 은레임덕의회라는특수한정치적상황속에서투표결정요인을분석했다. 현역의원의당선여부가확정된상황에서국회선진화법의표결을분석하였는데, 지역구나정당으로부터자유로운비 ( 非 ) 재선의원이반대표를던질가능성이높았다. 또한, 의석의안정성이높은의원일수록지역구여론이나당으로부터자유로운투표결정을한다는사실을경험적으로검증하였다. 서정규 이현우 (2017) 는시간적조건에따라투표결정이변동한다는사실을발견하였다. 국회임기초기에는소신에따른투표를통해자율성을가지지만재선이라는동기하에서선거일이가까워질수록당론에동조하는투표를할가능성이높다는사실을경험적으로규명했다. 4
2. 국회의원대표성연구 의원의대표성에관해서는크게세가지시각이존재한다. 첫번째는대표의 축소판 개념에근거한시각으로, 의회가적절한대표성을가지기위해서는그사회에존재하는사회인구학적특성을정확히반영해야하는것을강조하는관점이다. 두번째는유권자가주인이고, 국회의원의대리인의역할을수행해야한다는시각이다. 이관점에서는대리인의역할범위에따라크게수탁인 (trustee) 와파견인 (delegate) 으로구분할수있다. 여기서, 파견인 (delegate) 은대표의권한을최소화하고, 자신을선출한유권자의이익을적극적으로대변해야한다. 반면에, 수탁인 (trustee) 은의원이무조건적으로유권자의이익을대변하기보다는국가전체의이익을위해서자신의소신에따라행동해야한다고설명한다. 마지막은의원을정당인 (partisan) 으로보는시각이다. 이는유권자와의원을설명하는매개체를정당으로이해하고의원이유권자의선택을받는것이정당에의한것으로본다. 그렇기때문에, 의원은다른것보다정당의입장과정책을따라야한다고보는시각이다 ( 김욱, 2014). 앞서설명한국회의원의대표성을한국국회의원에적용한연구들이있다 ( 김욱, 2014; 박영환 윤종빈 정회옥, 2016; 박영환, 2016; Eom and Park, 2016). 김욱 (2014) 의연구에서는의원의대표성에영향을미치는외적인요인으로정치제도와민주주의모델을예로들었다. partisan 모델은선거제도, 정당의공천제도그리고정당기율의영향을받는다고설명한다. 그래서, 정당기율이강할수록, 하향식공천제일수록, 비례대표제일수록의원의정당인으로서의역할이강조된다고보았다. 또, 파견인과수탁자모델은비례대표제하에서, 의원내각제하에서, 그리고정당기율이강할수록수탁자로서의역할을강조된다고보았다. 이에따라한국에서는정당인모델이다소강조되고, 파견인에가까운주인-대리인모델의형태를보일가능성이크다고설명했다. 다음으로박영환 (2016) 의연구에서는정당 (partisan) 의대표기능에초점을맞추어정당과유권자간의관계를설명하고있다. 정당의대표성을 6가지지표를통해분석을시도하였는데, 그결과정당의반응성과안정성, 상호작용, 충원방식, 책임성, 소수자대표등모든부문에있어서불안정하고부정적인평가가주를이루었다고보았다. 그리고이러한낮은대표성을가지고있는이유로정당간의갈등과강한정당기율을설명하였다. 5
3. 정당의공천제도연구 기존의연구에서는후보자공천방식유형을다음과같은기준으로분류하고있다 (Rahat and Hazan, 2001). 크게다음의 4가지차원에의해설명될수있는데, 첫째후보자가될수있는자격이어떻게주어지는가? 둘째, 후보자를선정하는주체의성격이포괄적인가? 셋째, 후보자를선정하는과정이중앙으로집중되어있는가아니면분권화되어있는지, 넷째, 후보선정이투표를통해서결정되는지아니면임명 (appointing system) 에의해서결정되는지여부이다. 여기서가장주목해야할것은포괄성의정도와분권화의정도인데, 두가지기준에따라다른정치적결과를가져올수있다고본다. 포괄성의정도에따라공천유형을분류해보면, 포괄성의정도가가장낮은유형은정당지도부가후보를지명하는유형이다. 두번째는정당엘리트에의해비공식적인루트로후보를지명하는방식이다. 세번째는임명한정당기구 (party agency) 를통해후보를선정하는방식이다. 네번째는당원들이선출한대의원들이단체를구성하여후보를공천하는방법이다. 다섯째, 당원이참여하여공천을위한예비경선을거치는방법이다. 미국의폐쇄성예비선거 (closed-primary) 가여기에해당된다. 마지막은선거권을가진유권자중후보경선에참여하기위해등록한유권자는누구나당내선거에참여할수있는방식이다. 첫번째에서마지막방식으로오면서포괄성은넓어지고, 공천방식의폐쇄성은사라지는특징을가지고있다. 그리고 Rahat and Hazan(2001) 은마련한이론적틀을기반으로이스라엘의의정행태를분석하였는데, 결과는포괄성이높은주체 ( 하향식공천방식 ) 에의해선택된후보자는그들의충성심을정당뿐아니라그들을선택한유권자들에게도보였고, 민주화된공천방식에의해선출된후보자들은다양하고수많은이해관계를만족시키기위해그들의의정활동을넓게분리시키는행태를보였다고설명하였다. 다음으로한국의공천연구에대해서살펴보도록하겠다. 한국의공천에관한기존연구의대부분은공천방식의비민주성과공정성을지적하고개혁방안에대한논의를다뤘다. 이동윤 (2012) 은정당지도부에의해구성된공천심사위원회가일방적으로후보를공천할경우에는정당의대표성제고를위한민주성과선출과정에서의공정성은심각한문제점을유발할수있다고지적했다. 정당후보공천제도의쟁점과개혁방안을제시한전용주 (2012) 는공천심사위원회가공천과정에개입하는것은맞지만, 이과정에서검증절차를확실히하고기준을제도화하여공정성을확보할필요가있음을강조했다. 또한, 폐쇄적인정당공천을해결하기위해 6
후보선출과정에서경선을도입할필요가있으나이과정에서도 폐쇄형예비경선 (closed primary) 그리고 개방형프라이머리 (open primary) 등여러경선방법중어떤방식을채택하고경선일정등에대해정당의합의를통한제도정립이중요하다고주장했다 ( 전용주 2012; 김재훈 허석균 2012). 엄기홍 윤장원 (2013) 은공천과정의공정성에대한의문을제기하며, 학연이부패로서작용할개연성이있는지를경험적으로검증하고자했다. 공천심사위원회위원들과후보자간의학력일치도를기준으로공천여부를분석한결과, 사회적인식과달리학연으로인한공천의부패가능성은높지않은것으로확인되었다. 공천방식의문제점을지적한연구외에도공천과국회의원관계그리고공천에따른정치적결과를분석한연구도있었다. 공천제도와의정행태간의관계를분석한김재훈 허석균 (2012) 은상향식공천제도입이입법생산성의증대를불러온다고보았다. 하향식공천제도하에서는의원의의정활동의자율성이떨어지고, 공천권한을가진정당지도부가상대정당을견제하기위한당론투표를조성해전체법안처리를지연하는반면, 상향식공천제도에서는의원들이상대적으로자율성이확보되고지지를많이받을수있는지역유권자의선호를반영한입법활동을통해입법생산성을증대한다고설명했다. 17대국회를대상으로회귀분석한결과, 상향식공천방식이법안가결률과개별법안의통과가능성에긍정적인영향을미치는것을경험적으로검증했다. 윤종빈 (2012) 과박명호 차홍석 (2012) 은 19대국회의원선거를대상으로새누리당과민주통합당의공천방식을정리하고그에따른정치적결과를경험적으로분석하였다. 19대공천후보자선정은단수공천, 전략공천, 경선그리고야권연대등폐쇄적이면서동시에개방적이었다. 새누리당의경우지역구 230여곳중 182곳에서단수혹은전략공천을하여민주통합당에비해상대적으로폐쇄적인모습을보였으며, 민주통합당은지역구 210여곳중 122곳에서경선과야권연대를하여비교적개방적인모습을보였다. 결과적으로, 새누리당과민주통합당은서로다른공천유형을보여주었다. 새누리당의단수공천과전략공천은정치적텃밭이라할수있는영남권에집중되었고, 민주통합당의경우호남지역에집중적으로경선방식을채택하였다. 양당의공천유형에따른정치적결과를경험적으로검증했을때, 지역변수를통제한상황에서는공천유형의영향력이없음을확인할수있었다. 7
윤종빈 (2012) 은 19 대국회의원선거에서공천의개방성확대는준비가되지않은부실 한상황에서이뤄졌기때문에오히려지지율하락과당내민주주의하락등의부정적인 결과를초래하였다고평가한다. Ⅲ. 이론및가설 국회법제114조 2의따르면국회의원은국민의대표자로투표의자율성을보장받는다 3). 이는앞서기존연구에서설명한것과같이의원을파견인 (delegate) 으로서의대표성을강조한다. 하지만, 한국에서실제로의원은투표행위뿐아니라의정활동전반에있어서소속정당의강한기율에의해영향을받는다. 그렇다. 실제로한국에서국회의원의대표성은세가지시각중에서정당인의대표성을강제받는경향이강하다. 그렇다면이러한국회의원의의정행태는어떠한요인의영향을받는것일까? 본연구에서는 Rahat and Hazan(2001) 의이론을기반으로의정행태의요인을공천유형에서찾으려고한다. Rahat and Hazan은후보자를뽑는주체의성격과입후보의자격조건이포괄적인지폐쇄적인지그리고후보자선정과정이투표인지임명인지에따라공천유형의성격을다르게분류하였다. 그리고분류한유형에따라의원들이다른행태를보인다고설명하였다. 지금부터 Rahat and Hazan의이론에따라 19대국회의원선거의공천과정을분석하고, 공천의성격을분류해보도록하겠다. 19대국회의원공천과정에서새누리당과민주통합당은하향식과상향식공천이혼합된공천을시행했다. 먼저양당의공천후보자격부터살펴보면, 새누리당의후보자격은책임당원이고민주통합당의후보자격은권리당원으로양당모두후보자의자격요건에서 당원 이라는제약조건이있는것으로확인되었다. 그래서아래 < 그림2> 에서새누리당과민주통합당의공천방식이위치하는곳은중앙으로포괄적인성격과폐쇄적인성격을동시에가지고있다. 3) 2002 년 3 월개정된국회법에따르면 의원의국민의대표자로서소속정당의의사에기속되지아니하고양심에따라투표한다. (114 조의 2) 고명시되어있다. 8
< 그림 2> 입후보자격조건에따른공천의성격 4) 다음으로후보자를선출하는주체에대해서알아보도록하겠다. 새누리당과민주통합당은 19대국회의원선거에서크게 4가지의공천유형을보였다. 첫번째는단수공천으로공천심사위원회의결정에의해서공천을받은사례와해당지역에공천을단수로신청한경우를포함한다. 두번째는전략공천이고, 세번째는경선방식 5) 이다. 네번째는야권연대방식으로민주통합당이통합진보당그리고진보신당과함께후보자단일화를추진한것으로말한다. 다음으로제시한 4개의공천유형을아래 < 그림 3> 의도식에따라분류해보도록하겠다. 먼저, 새누리당과민주통합당의공천심사위원회는선출이아닌임명을통해구성된조직이므로 선출 X 정당조직 의범위에포함된다고할수있다. 단수공천의경우, 공천심사위원회의결정에의한공천과단수후보자등록으로인한공천두경우를포함하고있기때문에후보자를선택하는주체의범위가 선출 O 정당조직 과 선출 X 정당조직 사이에위치한다고이해할수있다. 두번째전략공천의경우, 후보자선택에있어서전적으로공심위의결정에따르는것이기때문에 선출 X 정당조직 에위치한다고볼수있다. 세번째경선의경우, 앞서설명한것과같이새누리당은당원과일반국민으로구성되어있고, 민주통합당은국민경선방식으로진행되었다. 그래서경선의주체범위는 유권자 와 당원 의사이에위치한다고볼수있다. 마지막으로야권연대도동일하게경선의방식으로후보자를선택하였기때문에 유권자 와 당원 사이에위치한다. 정리해보면, 후보자를선택하는주체의성격이가장폐쇄적인것은 전략공천 방식이고, 단수공천, 경선 = 야권연대 순으로폐쇄적인성격이약화되고포괄적인성격을가진다고볼수있다. 4) < 그림 2> 는 Rahat and Hazan(2001) 의 Figure 1 을재구성한결과임. 5) 윤종빈 (2012) 의연구에따르면, 새누리당은당원과일반국민으로구성된선거인단으로경선을실시하였고민주통합당은모바일투표, 현장투표, 여론조사를합친국민경선을채택하였다. 자세한설명은윤종빈 (2012) 의연구를참고. 9
< 그림 3> 후보자를선택하는주체에따른공천의성격 다음으로아래 < 그림 4> 와같이후보자를선정하는방식에따라공천의성격을분류할 수있다. < 그림 4> 후보자선정방식에따른공천의성격 이전과방법과같이, 4가지공천유형을위도식에따라분류해보도록하겠다. 첫번째단수공천은최종적으로공천심사위원회의임명에의해후보자가선정되는것이기때문에정당의통제가강화되는 < 그림 4> 의왼쪽에위치한다고볼수있다. 두번째전략공천도동일한이유로단수공천과같은공간에위치한다. 다음으로경선은당원과유권자들의예비선거를통해서선정되는것을의미하기때문에 < 그림 4> 의가장오른쪽공간에위치한다고이해할수있다. 같은맥락에서야권연대의위치도가장오른쪽공간으로상대적으로정당의통제가감소하는경우라고볼수있다. 위의 3가지분류방법으로종합적으로정리해보면, 전략공천 > 단수공천 > 경선 = 야권연대 의순으로폐쇄성이강하고, 정당의통제가강화되는성격을가진다. Rahat and Hazan(2001) 는포괄성의정도가큰유형일수록민주화가되었다고보고민주화된공천방식은다음과같은결과를보인다고주장한다. 포괄적인주체에의해선정된후보자는정당뿐아니라유권자들에게도충성심을가지기때문에이러한후보자들에게는더이상미래에정당의일원으로써충성할것이라는보장을받을수없다. 또한, 그들은정당지도부가아닌그들을공천한주체의입장을지지하고, 인정받으려고할것이다. 이러한문제는의회민주주의에서중요한정당의기능을상실하게할수있다고주장한다. 따라서, 본연구에서는위에서설명한이론과같이한국의공천유형을포괄성의정도 10
와선정방식에따라성격을구분하였다. 그리고 19 대국회의원당선자들을대상으로분 류한공천의성격에따라투표행태가변화하는지를경험적으로검증하고자한다. 이와같은논의들을다음과같은가설로정리해볼수있다. < 가설 > 19 대국회에서, 전략공천을받은국회의원이단수공천, 경선, 야권연대를통해선출된국 회의원에비해더높은정당충성도를보일것이다. 지금까지 Rahat and Hazan(2001) 의이론에근거하여, 공천유형이의원의투표행태에미치는영향에대해서설명할수있는이론을정립하고이에따른가설을제시하였다. 다음장에서는이와같은가설을검증하는데사용된데이터와분석방법에대해서논의해고자한다. Ⅳ. 데이터및방법론 1. 데이터 본논문의공천방식이의원의정당충성도에어떠한영향을미치는지를본회의투표결과를통해검증하고자한다. 본논문의시간적범위는 2012년 07월 09일부터 2016년 01 월 08일까지의본회의표결기간이다. 시간적범위를위와같이한정시킨이유는다음과같다. 본연구에서의분석대상은새누리당과민주통합당소속의국회의원이다. 2016년 2 월 2일안철수의원이주축이되어국민의당을창당함으로써민주통합당에서국민의당으로당적을변경한의원중기존의민주통합당에서공천을받은의원들의투표결정이민주통합당의당론에동조한표결이라고볼수없기때문에시간적범위를국민의당이창당되기전마지막본회의기간까지포함하였다. 또한, 19대회기가마무리되기전에의원직상실한경우는분석대상에서제외하였으며시간적범위에포함되는기간중보궐선거등을통해당선이된의원의경우는해당기간 11
을시작으로다음본회의기간부터의투표결과를분석에사용하였다. 또한, 공천유형을가지지않는무소속의원과비례대표의원들은분석대상에서제외하였다. 본논문의종속변수는당론투표일치여부이다. 당론투표의일치여부란개별법안에대해당론을설정하고의원이당론에동조하여투표하였으면 1 값으로코딩하고, 당론과상반되는투표를하였을경우 0 값으로코딩하였다. 본연구에서종속변수값을측정하기위해개별법안에대한당론을설정하는과정은굉장히중요하다. 그래서 19대본회의에서회부된법안에대한표결양상을알아보고, 표결양상이가지는특성에따라당론을달리설정할필요가있다. 아래 < 표 1> 는 19대국회회기동안본회의에회부된입법안을새누리당과민주통합당소속의원들의표결양상을정리한것이다. 여기서당의표결이라는것은특정법안에대해서정당구성원의 60% 이상이투표한결과를말한다. 표결양상은크게 3가지로구분된다. 양당의표결양상이일치하는경우는법안에대해서새누리당과민주통합당의구성원의대다수가찬성표를던진것을말한다. 기존연구에서언급한바와같이상당수의법안이양당의찬성이라는표결을통해서가결이되는것을확인할수있다 ( 문우진, 2009; 전진영, 2010;). < 표 1> 19 대국회본회의표결양상 양당의표결양상이 일치하는경우 양당의표결양상이 불일치하는경우 불참표 찬성이비율이상당히높은 (70% 이상 ) 찬성 비율이 (65% 이상 ) 분명하게 표결이구분 (70% 이상 ) 표결구분이불분명한경우 불참을통한반대표를행사한경우 2602 건 5 건 40 건 136 건 66 건 그래서양당의표결양상이일치하는첫번째경우는 찬성 을당론으로보고 반대, 기권 은당론에배반하는표결로처리하였다. 양당이반대표를통해서표결양상이일치하 는법안의경우는확인할수없었다. 12
두번째로, 양당의표결양상이불일치하는경우를살펴보도록하겠다. 이는새누리당 찬성표결과민주통합당 반대표결양상을보이는경우이다. 표결구분이불분명한경우는한정당의표결양상은찬성이지만, 다른정당의표결양상이정확하지않다는것이다. 표결의양상이불분명하지만모든법안의결과가가결을보였고, 본회에회부의법안은상임위원회에서우선적으로여야의합의를거친점을고려하여 찬성 을당론에동조한표결로측정하였다 ( 서정규 이현우, 2017). 마지막으로, 불참을통한반대표행사는상당히독특한형태의표결이다. 아래 < 표 2> 를통해자세히들여다보면새누리당이찬성하는법안에대해서민주통합당이집단적으로불참표를통해입법진행을지연시키는것을확인할수있다. 이경우또한양당의표결양상이 70% 이상불일치하는두번째사례와같이양당의표결양상이대립되는것을분명히확인할수있다. 한국국회에서 불참표 가가지는의미는위의 3가지표결양상에따라다르게해석할필요가있다. 첫번째와두번째표결양상의경우는표결에서 불참 이법안의가결여부에크게영향을주지않는다. 따라서이경우의불참표는당론에동조혹은배반한투표행태로보지않고분석에서제외하였다. 하지만, 세번째표결양상에서의불참표는통합민주당소속의원의경우강한반대의의미를가지며당론에동조하는것으로해석할수있기때문에분석에포함하였다. 아래 < 표 2> 는집단적불참표를행사한법안에대한자세한표결양상을설명하고있다. < 표 2> 집단적불참법안사례 본회의날짜 법안명 2015-07-06 하도급거래공정화에관한법률일부개정법률안 ( 대안 ) 정당명 당론표결 전체투표수 당론표결수 새누리당 찬성 160 149( 찬성 ) 민주통합당 불참 108 108( 불참 ) 본논문의독립변수는공천의유형이다. 즉, 19대국회의원선거에서당선된의원들중본인의소속정당으로부터부여받은공천의유형을말한다. 새누리당은단수와전략공천, 경선으로후보자를공천하였고민주통합당은단수와전략공천, 경선그리고야권연대를통해후보자를공천하였다. 본연구에서는새누리당과통합민주당의공천유형을구분하여 13
단수, 전략공천, 경선그리고야권연대여부에따라 0 과 1 의값을가지는이분화방법으로코딩하였다. 또한본논문은공천유형과정당충성도간의허위관계를방지하기위하여, 여섯가지변수를통제변수로사용했다. 첫번째변수는당선횟수이다. 중진의원일수록정당의지도부가될가능성이높고당론은정당지도부의의사를반영한것이기때문에선수가높을수록당론투표정도는강하게나타날수있다. 반면에초선의원일수록중진의원들의투표업무를대신할가능성이많다. 따라서선수가낮은초선의원의정당충성도가높을가능성이있다 ( 전진영 2006, 2010). 지역구국회의원들을대상으로선수값을순서형변수로코딩하였다. 두번째변수는이념성향이다. <19대국회의원가치관및정책노선조사 > 를재가공하였고, 이념성향의강도가강할수록 5에가깝고, 이념성향의강도가약할수록 0에가까운값을가진다. 세번째변수는지역이다. 지역주의가정당충성도에미치는영향을통제하기위해서지역주의지역과지역주의가아닌지역으로구분하여영 호남외지역은 0 으로코딩하고영 호남지역은 1 로코딩하였다. 또다른통제변수는성별이다. 여성의원의의정활동은남성의원과는차이를보인다고기존연구들은언급해왔다 ( 전진영, 2010). 따라서남성의원은 0 으로코딩하고, 여성의원은 1 로코딩하였다. 다섯번째통제변수는지도자경력여부이다. 당지도부혹은의회내지도자는입법과정에있어서법안이상임위를통과하여본회의에도달하기까지가장큰영향력을행사하는주체로써법안통과혹은투표과정에도큰영향을미친다 ( 이갑윤 이현우, 2011). 따라서의회내지도자변수는국회의원이국회의장, 부의장, 상임위원회위원장또는각당의주요직책 6) 을맡고있을경우 1 로코딩하고, 그외의경우 0 으로코딩하였다. 마지막통제변수는선거일까지남은기간이다. 임기초기에는의원들이소신에입각한투표행태를보이는경향이많으나, 선거가임박해올수록재선에대한압박감을느끼고당론에동조하는투표경향을보이는것으로확인되었다 ( 서정규 이현우, 2017). 법안투표일에서 20대국회의원선거일시인 2016년 04월 13일 까지남은기간을순서형변수로코딩하였다. 2. 통계모델 공천유형과정당충성도간의관계를검증하는통계적모델은로지스틱회귀분석 6) 각당의주요직책은대표최고위원, 최고위원, 원내대표, 사무총장등을포함하였다. 14
이다. 투표일치여부와같이종속변수가이항분포일때로지스틱회귀분석이사용될수 있고, 공천유형중전략공천을기준변수로설정하였다. < 분석모델 > 당론에일치한투표여부 = 수 i + β 5 당선횟수 i + β 6 이념 i α + β 1 단수공천 i + β 2 경선 i + β 3 야권연대 i + β 4 당선횟 + β 7 성별 i + β 8 선거일까지남은일수 i + β 9 지도자경력 i +β 10 영호남지역 i + β 11 소속정당 i + ε i 다음장에서는정리한모델을경험적으로분석하고자한다. Ⅴ. 경험적분석 1. 분석대상의특성 본연구는공천의유형에따른국회의원의정당충성도의변화를분석하는데그목적이있다. 먼저아래표는본연구에서분석한 19대국회의원들의선수, 성별, 소속정당, 지도자경력, 이념에관한기초통계량을보여준다. 7) 우선 19대국회의원중초선이 66명 (40.49%) 으로가장높은비율을차지하고있으며, 재선이 46명 (28.22) 으로 2번째높은비율을차지고있었고, 가장높은선수는 5선의원이었다. 성별은남성의원이 152명으로 93.25% 를차지하고있으며, 여성의원은 11명으로남성의원에비해상당히적은분포를가지고있었다. 이는 19대국회에서여성의원의분포가비례대표의원에치중되어있기때문이다. 8) 소속정당은새누리당이 98명이고, 민주통합당은 65명이었다. 이념 7) 본연구에서는 19대회기가마무리되기전에의원직을사임한의원그리고공천을받지않은비례대표의원, 무소속출마를통해당선된의원은분석대상에서제외하였으며, <19대국회의원가치관및정책노선조사 > 에서이념점수를확보할수있는의원들만분석에포함하여총 163명의국회의원을분석대상으로선정하였다. 그리고앞으로분석에서언급하는 19대국회의원은분석대상인 163명의의원을지칭한다. 8) 19대국회의원당선자가운데지역구여성의원이 19명이며, 비례대표여성의원은 28명이다 ( 출처 : 선거관리위원회선거통계시스템, 검색일 : 2017,08.29. http://info.nec.go.kr/ ) 15
변수는 0에가까울수록이념성향의정도가약한것을의미하고 5에가까울수록이념성향의강도가강한것을의미한다. 따라서분석대상의이념성향의정도는 0-1 분포와 1-2 분포가 2-3, 3-4의분포보다더많기때문에약한이념성향을가진의원들이더많은비율을보였다고할수있다. 마지막으로지도자경력여부는지도자경험이없는의원 (69.33%) 이지도자경험이있는의원 (30.67%) 보다많았다. < 표 3> 선수, 성별, 정당, 이념, 지도자경력 선수초선재선 3 선 4 선 5 선 66 46 35 13 3 (40.49) (28.22) (21.47) (7.98) (1.84) 성별남성여성 152 (93.25) 11 (6.75) 정당새누리당민주통합당 98 (60.12) 65 (39.88) 이념 0 ~ 1 1 ~ 2 2 ~ 3 3 ~ 4 64 48 40 11 (39.26) (29.45) (25.54) (6.75) 지도자경력無경력有 113 (69.33) 50 (30.67) (2) 공천유형과특성 분석대상의공천유형을알아보기위해교차분석을시행하였다. 표는영호남지역과그 외지역에서정당별로어떤방식을통해분석대상을공천하였는지를설명하고있다. 먼저 16
새누리당의공천유형을살펴보자. < 표 4> 지역 정당별공천유형 영 호남외지역 영 호남지역 새누리당민주통합당새누리당민주통합당 단수공천 27 (57.45) 17 (36.96) 25 (49.02) 3 (15.79) 전략공천 11 (23,40) 3 (6.52) 13 (25,49) 0 (0.00) 경선 9 (19.15) 8 (17.39) 13 (25.49) 15 (78.95) 야권연대 0 (0.00) 18 (39.13) 0 (0.00) 1 (5.26) 새누리당은영 호남지역과그외지역에서단수공천방식을시행한비율 (53.06%) 이가장높은것으로나타났다. 19대국회의원선거에서상향식공천방식을적극적으로도입하자는주장과달리경선이전체공천유형에서차지하는비율은 22.45% 로낮았다 ( 박명호외 2014). 반면에민주통합당의공천유형을보면, 영 호남지역과그외지역에서경선을시행한비율 (35.38%) 이가장높은것으로나타났다. 그리고영 호남지역과그외지역에서의민주통합당공천유형을비교할때, 전체경선지역의약 80% 를영 호남지역에배정하였다. 또한영 호남지역을세분화했을경우, 민주통합당의모든경선지역은호남지역으로배정하였다는것을확인할수있다. 다음으로민주통합당의야권연대는영 호남지역의 1곳을제외하고, 모두영 호남외지역에서치러진것을확인할수있다. 2. 공천유형에따른정당충성도 다음의 < 표 6> 는공천방식이국회의원의정당충성도에어떠한영향을미쳤는가를알아 보기위해경험적분석을한결과이다. < 표 6> 는전략공천을로짓모형의기준범주로설 정하였다. 먼저모델 1 은통제변수없이공천유형에따른정당충성도를분석한결과이 17
다. < 표 6> 공천유형에따른정당충성도 * 전략공천을로짓분석의기준범주로설정 모델 1 모델 2 단수공천경선야권연대당선횟수성별선거일까지남은기간의회내지도자이념소속정당절편 -0.120*** (0.0339) -0.172*** (0.0358) -0.683*** (0.0385) 3.827*** (0.0290) -0.144*** (0.0371) -0.143*** (0.0389) -0.378*** (0.0443) 0.0872*** (0.0151) -0.147*** (0.0391) -0.000411*** (2.99e-05) -0.148*** (0.0334) -0.175*** (0.0154) 0.139*** (0.0317) 4.152*** (0.0615) N 330,303 330,303 Pseudo R2 0.0049 0.0126 *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1, 괄호안의값은표준오차임. 공천유형과정당충성도를분석한결과를보면, 전략공천을받은국회의원이단수공천, 경선그리고야권연대를통해공천받은국회의원에비해더높은정당충성도를보이는 것으로나타났다. 18
다음으로다른여러요인을통제한상황에서공천유형이정당충성도에어떠한영향을미치는가를살펴보자. 모델 2의결과를보면, 다른여러요인이통제된상황에서도전략공천이정당충성도에영향을미치는유의미한변수인것으로나타났다. 구체적으로분석결과를살펴보면, 단수공천을받은의원이전략공천을받은의원에비해 0.144 만큼정당충성도가낮은것으로확인되었다. 또한, 경선과야권연대에서도동일하게 0.143, 0.378 만큼정당충성도가낮은것이확인되었다. 이는본연구의 3장에서설명하였던이론적맥락과도일치하는결과라고할수있다. 전략공천방식이후보자를선택하는주체의포괄성 (inclusive) 의정도가상대적으로낮고, 후보자공천이공천심사위원회의투표가아닌임명으로정해지기때문에의정활동은정당중심적 (party centered) 으로변할가능성이크다고할수있다 (Rahat and Hazan, 2001; Daniel and Hidenori, 2016). 두번째, 통제변수로사용된집단적특성들이정당충성도에유의미하게영향을주는것으로확인되었다. 먼저당선횟수가높을수록정당충성도가높은것이확인되었다. 이는선수에관한기존문헌의여러논의들중중진의원일수록당에서직책을맡은가능성이많고중진의원들의의견이곧당론으로형성될가능성이높다는결과와일치하는결과이다 ( 문우진, 2010; 이갑윤 이현우, 2011). 성별의경우, 남성일수록정당충성도가높은것으로나타났다. 또한선거일까지남은기간이짧을수록정당에동조하는투표를할가능성이높은것으로나타났다. 의회내지도자여부의경우, 의회내지도자경험이없는의원이정당충성도가더높은것으로확인되었다. 그리고이념성향의강도가낮을수록정당충성도가더높은것으로확인되었다. 마지막으로, 새누리당소속의원일수록정당충성도가더높은것으로나타났다. 결과적으로, 성별을제외한다른통제변수들을분석한결과는기존연구와차이가없었다 ( 이현우, 2005a; 전진영, 2006; 이현출, 2009; 문우진, 2010; 이갑윤 이현우, 2011; 서정규 이현우, 2017;). 하지만성별에대한분석결과는기존연구결과와달리남성의원일수록정당충성도가높은것으로확인되었는데, 이는본연구에서차지하는여성의비율이분석대상의약 7% 밖에되지않기때문에표본의대표성을확보하지못하였다고설명할수있다. 9) 다음은새누리당과민주통합당으로구분하여정당별로공천유형이정당충성도에어떠한영향을주었는지를알아보고자한다. 아래 < 표 7> 의모델 3과 4는새누리당과민주통합당에서의공천유형과정당충성도를분석한결과이다. 9) 의원의성차에따른정당충성도를분석한전진영 (2010) 의연구에서는 17 대국회의여성국회의원의전수인 39 명을연구대상에포함하였다. 이중지역구의원은 10 명이고비례대표의원은 29 명이었다. 19
먼저새누리당의분석결과를보도록하자. 모델 3은기존의 < 표 6> 의모델 1, 2와는상이한결과를보여준다. 다시말해, 가설에서설명하고자하였던전략공천과정당충성도의관계가사라졌다. 즉, 새누리당의원들의경우전략공천이단수공천과경선에비해정당충성도에유의미한영향을미치지않는다는것이다. 또한, 성별에서도기존의유의미한관계가나타나지않는것으로확인되었다. 반면, 의회내지도자변수는모델 1, 2 보다더욱강한회귀계수를가지고통계적으로유의미했다. 다시말해서, 새누리당에서지도자경력을가진의원들은상대적으로당내주요한의사결정권을가지고당론을형성하여본인들이설정한당론을따를가능성이높다고생각할수있다. 반면, 민주통합당의결과는새누리당의결과와달리공천유형과정당충성도간의유의미한관계를보였고, 모델 2보다더강한회귀계수를확인할수있었다. 모델 4에서공천유형과관련한변수들의회귀계수를자세히들여다보면, 단수공천에비해전략공천을받은국회의원의정당충성도는 0.755 높고, 경선에비해 0.751 그리고야권연대에비해전략공천을받은국회의원의정당충성도가 0.921 정도높은것을확인할수있다. 결과적으로 < 표 7> 을통해 19대국회에서전략공천을받은민주통합당소속의원이다른유형의공천을받은민주통합당소속의원에비해당론에동조하는경향을더보였다고할수있다. < 표 7> 정당별공천유형에따른정당충성도 * 전략공천을로짓분석의기준범주로설정 단수공천 경선 모델 3 새누리당 0.0315 (0.0441) 0.0466 (0.0472) 모델 4 민주통합당 -0.755*** (0.0931) -0.751*** (0.0927) 야권연대 - 당선횟수 0.143*** (0.0266) -0.921*** (0.0897) 0.0539*** (0.0184) 20
성별선거일까지남은기간의회내지도자이념절편 0.129 (0.0823) -0.000376*** (4.30e-05) -0.470*** (0.0552) -0.138*** (0.0204) 4.050*** (0.0617) -0.267*** (0.0454) -0.000445*** (4.16e-05) 0.0820* (0.0424) -0.229*** (0.0243) 4.852*** (0.116) N 195,974 134,329 Pseudo R2 0.0055 0.0111 *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1, 괄호안의값은표준오차임. 다음은한국의지역주의정당구조를고려하여, 영 호남지역과영 호남외지역에서 공천유형이정당충성도에어떠한영향을미치는지를알아보고자한다. 아래 < 표 8> 의 모델 5 는영 호남외지역의결과이고, 영 호남지역의경험적분석결과이다. < 표 8> 지역별공천유형에따른정당충성도 * 전략공천을로짓분석의기준범주로설정 단수공천 경선 모델 5 ( 영 호남외지역 ) 0.137** (0.0586) 0.0999* (0.0587) 모델 6 ( 영 호남지역 ) -0.446*** (0.0516) -0.481*** (0.0582) 야권연대 0.412** (0.166) -0.641*** (0.0560) 21
당선횟수성별선거일까지남은기간의회내지도자이념소속정당절편 0.161*** (0.0319) -0.154* (0.0821) -0.000393*** (4.81e-05) -0.344*** (0.0650) 0.00308 (0.0243) 0.261*** (0.0531) 3.500*** (0.0918) 0.0545*** (0.0176) -0.158*** (0.0455) -0.000426*** (3.81e-05) -0.0366 (0.0411) -0.309*** (0.0209) -0.0234 (0.0445) 4.771*** (0.0879) N 139,489 190,814 Pseudo R2 0.0061 0.0191 *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1, 괄호안의값은표준오차임. 첫째, 영 호남외지역에서가장특징적인결과는전략공천이단수공천, 경선그리고야권연대에비해정당충성도에미치는영향이음의계수로나타나는것이다. 또, 단수공천, 경선, 그리고야권연대변수가 95%, 90% 의신뢰수준에서통계적으로유의미한것으로파악되었다. 다시말해, 영 호남외지역에서전략공천을받은의원은공천, 경선, 그리고야권연대에비해더낮은정당충성도를보인다는것을설명한다. 이는모델 1,3,4에서발견된공천유형과정당충성도의관계와상반되는결과이다. 다음으로이념을제외한집단적특성요인들은 99% 의신뢰수준에서, 성별은 90% 의신뢰수준에서통계적으로유의미한것으로밝혀졌다. 자세히결과를들여다보면, 선수가높을수록, 소속정당이새누리당일수록더높은정당충성도를보인다. 또한, 선거일까지남은기간과의회내지도자변수는 99% 의신뢰수준에서유의미했으며, 음의계수라는점에서선거일까지남은기간이짧을수록의회내지도자경험이없을수록더높은정당충성도를보인다는것을확인했다. 마지막으로, 영 호남지역에서성별은 90% 의신뢰수준에서유의미하고, 음의계수를가지는것으로밝혀졌다. 다음으로는영 호남지역의결과를살펴보자. 영 호남지역에서전략공천을받은의원은 22
단수공천, 경선, 야권연대를받은의원보다높은정당충성도를보인다는것을확인했다. 또한, 영 호남지역에서이념이유의미한것으로밝혀졌고, 영 호남외지역의결과와반대로소속정당과의회내지도자변수가유의미하지않은것으로나타났다. 지금까지의분석결과들을종합해보면, 새누리당의원들의경우공천유형이유의미한변수가아닌것으로확인되었다. 반면에, 민주통합당의원들과영 호남지역의원들중전략공천을받은의원들이다른방식을통해공천받은의원들보다당론에일치하는투표행태를보일가능성이큰것으로나타났다. 이는한국의전략공천과정에서후보자를선정하는주체가폐쇄적 (exclusive) 인성격을가지고, 후보자선정이투표가아닌임명으로이루어지기때문에, 이과정을통해당선된의원은이해관계로써정당을중심으로행위를결정하게된다. 즉, 전략공천을받은국회의원은정당인 (partisan) 의대표성을가지고, 투표결정에있어서높은정당충성도를보이는것으로이해할수있다. Ⅵ. 결론및함의 본논문의목적은공천유형이의원의투표행태에어떠한영향을미치는지를파악하는데있다. 다시말해, 공천권을부여하는주체가정당지도부에서유권자, 즉하향식공천제에서상향식공천제로바뀐다면어떠한변화가있을지를알아보기위해공천의유형과투표행태를경험적으로검증해보았다. 분석한결과, 민주통합당과영 호남지역에서하향식공천방식중전략공천이정당충성도에유의미한영향을준다는사실을발견했다. 결과적으로, 전략공천을통해당선된국회의원은정당 (partisan) 을의정활동의중요한기제로인식한다고볼수있다. 이러한맥락속에, 선거에서계속적으로하향식공천제를도입한다면대의민주주의에서국회의원이국민들로부터가져야하는대표성 (delegate) 은결여되고정당을대표하는대리인으로써의대표성만강조될것이다. 본논문은최근주목받고있는 상향식공천제도입 이국회의원의의정활동에미치는영향을분석하였다는측면에서학문적의의를가지고있지만, 동시에다음과같은한계점들을가지고있다. 첫째, 의원의행태를분석함에있어표결데이터만을고려했다는것이다. 이러한표결데이터는매우제한적인의사만표현할수있기때문에특정행위의의 23
미를정확히파악하기어렵다. 따라서충분한설명력을위해서경험적분석외에추가적인질적분석이필요하다. 두번째는다수의법안이거대정당간의합의에의해통과된다는것이다. 기존연구에서언급한것과같이 90% 이상의법안이양당의합의에의해서통과되고당론을배반하는투표하는경우를쉽게찾아볼수없다. 그렇기때문에 90% 를상회하는정당충성도를보이는한국국회에서의원의투표행태가가지는의미에대해서는좀더생각해볼필요가있다. 본연구가가지고있는한계를해결하기위해서는상향식공천제도와하향식공천제도의차이점으로인해엄격히구분되는정치현상을분석할필요가있다. 따라서, 차기연구과제로유권자와정당의이해관계가상충될때공천유형이국회의원의의정행태에어떤영향을미치는지분석하고자한다. 24
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