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1 연구논문 국회선진화법에대한국회의원인식연구 : 초다수제적의사결정방식에대한인식을중심으로 * 김정도 ( 영남대학교 ) 요약이연구는국회선진화법의초다수제적의사결정방식에대한국회의원들의인식요인을의원및정당의선호와역학관계에중심을두어경험적으로살펴보았다. 분석결과, 국회선진화법의초다수제적의사결정방식에대한의원들의인식에가장중요한영향을미치는요인은원내의석분포라는점을확인하였다. 대통령의영향력과의원의자율성정도는의원들의인식에별다른영향을미치지못하는것으로나타났다. 한편상임위원회의강한권한이국회운영에도움이되지않는다고생각하는의원들은초다수제적의사결정방식에대해부정적인식을드러낼가능성이높은것으로나타났다. 주제어 : 국회선진화법, 초다수제, 원내의석분포, 대통령-국회관계, 의원의자율성

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3 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 서론 11) 의회제도의변화는의원들의인식변화를초래한다. 제도변화에따른의원들의인식은의원개인의선호뿐만아니라정당의선호와역학관계, 의회제도의구조, 선거와같은외생적변수등다양한요인에영향을받는다. 제18대국회마지막본회의에서통과된국회법일부개정안 ( 일명국회선진화법 ) 의성법과정과그이후일련의과정은의원들의인식이이들요인에영향을받고있음을잘보여준다. 제18대국회후반기민주통합당은박원순후보의서울시장당선으로총선과대선승리에대한낙관적전망이이어져국회선진화법 ( 이하선진화법 ) 의수용에미온적입장이었다. 그러나제19대총선후민주통합당은원내다수당이되는데실패함에따라선진화법처리에적극성을띄기시작하였다. 반면새누리당은총선전국회법개정에대한모호한입장에서, 4월총선결과원내다수당이됨으로써선진화법의초다수제적의사결정방식 (super-majority rule) 이이후의입법과정에서자기발목을잡을수있어국회법개정에부정적입장을보였다. 제19대국회개원이후여당은선진화법이 다수결원칙의위배와일하는국회에걸림돌이되어개혁이대상이되었다 며개정을촉구하고, 야당은 법안처리지연은선진화법탓이아닌대통령과독선탓 이며, 몸싸움국회로돌아가자는것이냐 며현재까지도선진화법에대한논란은계속되고있다. 선진화법은소수당에의한회의진행방해나물리력행사를어렵게하고, 다수당이수의논리에의지해소수당을무시하며설득이나합의없이의안을처리하지못하게하자는데목적이있다. 이렇게합의제적의사결정방식이더중요하게된제19대국회에서의원들은선진화법의초다수제적의사결정방식에대해어떠한인식을가지고있는가? 이글은국회의원들의선진화법에대한기본적인식을살펴보고, 제19대 * 이논문은 2014 년정부 ( 교육부 ) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행된연구임 (NRF -2014S1A3A ).

4 64 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 국회의운영과정에서논란의중심에있는초다수제적의사결정방식에대한국회의원들의인식요인을원내의석분포, 국회-대통령관계, 의원의자율성정도와같은의원및정당의선호와역학관계에중심을두어경험적으로살펴보는데그목적이있다. 국회법의개정을전후하여선진화법관련후속연구들이나오고있지만, 제도변화에대한효과분석이나평가에앞서기초적작업으로선행되어야할의원들의선진화법에대한인식연구는거의전무한실정이다. 선진화법시행당사자인국회의원에대한인식조사가새로운제도에대한진단과처방을위한단초를제공한다는점에서본연구의의미를두고싶다. 이글의구성은다음과같다. 제2장에서는국내외의기존연구를살펴보고, 선진화법에대한의원들의인식에영향을미치는설명변수에대해논의해본다. 제3장은선진화법의운영양상과쟁점에대해살펴본다. 제4장은의원개인속성, 이념성향, 의회내다수당여부등에따라선진화법에대한기본적인식이어떠한양상으로나타나고있는가를기술통계를통해알아보고, 선진화법의초다수제적의사결정방식의수용에대한의원들의인식요인을로지스틱회귀모형 (logistic regression) 을통해추정한다. 제5장은연구결과의함의및추후의과제에대해논의한다. 2. 선진화법관련기존연구와설명변수 국내의선진화법관련연구는국회의파행과극단적인원내갈등의근절을위한기제도입에대한사회적요구및정치권의논의와맞물려 2009년도부터학계에서논의되기시작하였다. 선진화법도입이전의연구들은첫째, 국회내정치적갈등해결을위한다양한제도적개선방안을제시하는연구 ( 강원택외 2009), 둘째, 국회의갈등과파행에대한원인및해결방안으로서합의적의사결정구조에관한연구 ( 곽진영 2010; 임성호 2010; 조진만

5 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ ), 셋째, 한국국회의파행적의사진행에대한원인으로한국국회의의사규칙의제도화수준과의안이갖는정치적현저성에주목하는연구 ( 김용철 2009), 마지막으로비교연구적시각에서미국상원의의사규칙과필리버스터 (filibuster) 1) 에대한연구 ( 류재성 2009; 김준석 2009; 2010) 등으로나눌수있다. 2) 위의기존연구들가운데다수는새로운제도의도입논의가국회의파행적운영에서시작되었다면, 국회의파행적운영의원인분석과그해결책이국회-대통령-정당간의역학관계속에서논의되어야한다는점을시사하고있다. 2012년선진화법통과이후의관련연구들은선진화법의개정과정, 논쟁및평가, 정치적함의에관한연구 ( 홍완식 2012; 김준석외 2013), 국회운영방식의변화와국회-행정부의관계에관한연구 ( 정진민 2013), 선진화법의입법과정과입법동인을분석한연구 ( 박찬표 2012; 윤종빈 2013), 선진화법의입법활동에대한평가 ( 이한수 2014), 선진화법제정이후국회의장의갈등조정강화방안에관한연구 ( 이송호 정원영 2014) 등그외연을확장해나가고있는중이다. 한편기존의연구가운데선진화법의운용, 의회내정당의영향력, 국회-대통령관계에많은시사점을제공하고있는몇몇연구들을상술하여살펴보면, 첫째, 김준석 (2009) 의연구는미국연방상원의원회의의사진행방해의발생요인이무엇인지를실증적차원에서의사진행방해빈도와의회정당의내외적역학, 그리고의회제도의유인구조관계속에서검증한다. 이연구는정당의이념요인에방점을둔독립변수의가설설정을통해의회의의사진행방해제기빈도 1) 미국상원에서필리버스터제도는법안및임명등의통과와의결등을막기위해무제한의토론과수정등을요구하는합법적의사진행방해제도이다. 장시간의연설, 투표의지연, 연속적수정안제출, 징계동의안제출및우선표결요구, 호명투표 (roll-call voting), 의결정족수확인요구 (quorum call) 등이전통적의사방해전략으로활용되고있다 (koger 2010, 16-22). 2) 비교연구들은다시미국의회의사규칙의변화과정과이론적쟁점을조사한연구 ( 류재성 2009), 미국연방상원의회의의사진행방해제도를중심으로의사진행방해의개념과의의, 변화과정, 발생요인, 그리고필리버스터를둘러싼최근의논란을중심으로살펴본연구 ( 김준석 2010), 미국상원의필리버스터의발생요인에대한실증적인연구 ( 김준석 2009) 등으로나누어볼수있다.

6 66 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 는의회동일정당내구성원의이념적동질화 (intraparty homogeneity in members' ideology) 의정도와정당간이념의이질성 (interparty heterogeneity between party members' ideologies) 에따라변한다는사실을밝혀내고있다. 이연구는필리버스터와관련하여미국의회의의사결정에영향을미치는요인을실증적차원에서분석하고있는데, 의원들의초다수제적의사결정에있어의회내정당의영향력을고찰해볼수있다는점에서그의미가크다고하겠다. 둘째, 김용철 (2009) 의연구는국회의파행적의사진행의원인을의사규칙의제도화수준과의안이갖는정치적현저성 (political saliency) 에주목한다. 이연구는우선의회의집합적의사결정에있어서효율성과대표성을모두적절하게보장할수있는제도적장치인의사규칙의마련과준수가중요하다는점을지적하고있다. 그러나의사규칙의제도화수준만으로는의사진행의양상을설명하기에불충분하다는점을지적하면서, 이러한관점에서고려해야할것이의사결정의대상이되는의안자체가갖는정치적현저성에주목한다. 김용철의연구는의안의정치적현저성이높은쟁점법안의경우의사진행이여야간의갈등과대립끝에결국파행으로마감되는한국국회의현실에서선진화법의운용과관련하여중요한함의를담고있다. 셋째, 임성호 (2010) 의연구는오늘날전환기조류속에서필리버스터같은합의주의기제를적절히활용함으로써국민의신뢰를높이고입법거버넌스를기할수있다는점을주장한다. 이연구는필리버스터제도가숙의민주주의 (deliberative democracy) 의관점에부합하고전환기시대맥락에조응할수있기위해서는어떻게운용되어야할지를논한다. 이연구는국회운영위원회에계류되어있는 3건의필리버스터관련법안의장단점을평가하여, 향후한국의필리버스터제도설계의바람직한성격과형태를제시해주고있다. 마지막으로정진민 (2013) 의연구는선진화법이후의국회가파행적국회운영의극복이라는입법취지를성공적으로실현해내기위한조건으로우선

7 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 67 정당기율의완화와표결을포함한원내활동에있어의원들의자율성의신장이중요한사항임을주장한다. 또한선진화법이후의국회가성공적으로기능하기위해서는국회운영방식의변화못지않게입법과정을포함한국회의정치과정전반에크게영향을미치는대통령과국회와의관계가보다획기적으로변화될필요가있다는점을지적하고있다. 예컨대, 현재와같은단점정부상황에서집권당과집권당소속의원들이대통령으로부터자율성을확보하여반대당과반대당소속의원들과의대화와설득을통한절충과타협이국회의상임위와본회의에서원활하게이루어질필요가있다는점을주장하고있다. 한편선진화법의초다수제적의사결정방식이필리버스터와같은미국상원의내용을상당부분원용했기에국외의연구는미국의연구에주목할필요가있다. 이하에서는미국상원의가장주요한의회운영원리인필리버스터제도를중심으로하여이에대한미국내의평가를간단히살펴보고관련연구를검토한다. 미국의상원에서필리버스터만큼대중, 언론, 그리고전문가의이목을집중시킨입법절차는없을것이다. 스튜어트 (Jimmy Stewart) 의고전영화 스미스씨워싱턴에가다 (Mr. Smith Goes to Washington)' 에서 1957년민권법을반대하기위해무려 24시간 18분동안연설한서몬드 (Strom Thurmond) 의연설, 2005년조시 W. 부시대통령임기중대통령의연방대법관임명강행에대한 뉴클리어옵션 (nuclear option) 에이르기까지필리버스터는높은정치적드라마로미국인들의관심을끌어왔다. 3) 최근필리버스터는양대정당간이념적양극화가극심해지고, 이에따라필리버스터가지나치게 3) 최근미국상원 ( 전체의석 100 석 ) 은고위공직자인준안처리에대한합법적인의사진행방해, 즉필리버스터를무력화시키기위해필요한찬성표를 60 석에서 51 석으로완화하는법안을통과시켰다. 그러나대법관지명자에대한인준안과일반법안에대한필리버스터차단정족수는기존의 60 석이그대로유지된다 ( 연합뉴스 13/11/23). 이른바 뉴클리어옵션 (nuclear option) 으로불리는이방안은다수당이소수파의지연전술을극단적으로무시 (dramatic refusal) 하고, 다수의의지에따라의회를운영하는것으로, 의회내다수주의절차의제도화를촉진하는규칙이다 (Klotz 2003, 1).

8 68 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 남발된다는평가속에서미국상원의제도개혁의중심문제가되고있다 (Ezra 2009). 미국의필리버스터에대한연구는필리버스터에대한패턴과추세에관한연구 (Burdette 1940; Beth 1994; Bell and Overby 2007), 상원에서법안을통과시키기위해요구되어진연합의크기에관해경쟁하고있는이론들 (Weigast 1979; Collie 1988; Krehbiel 1998) 을바탕으로토론종결 (cloture) 4) 을위한정당간연합을분석하는연구 (Wawro and Schickler 2004), 필리버스터와의회입법생산성과의관계 (Binder and Smith 1997; Sinclair 1999) 에이르기까지다양한연구들이진행되고있지만, 필리버스터의발생및토론종결의영향요인에대한연구가주요한내용을이룬다. 필리버스터의발생및토론종결에영향을미치는요인은크게세가지차원으로나눌수있다. 첫째, 의원및정당의선호 (preference) 와역학관계이다. 많은연구들은이념과당파성 (Binder 1999; Binder and Smith 1997; 2002; Aldrich 1995; Cooper and Young 1997; Rhode 1991; Krehbiel 1996), 정당의규율 (Snyder and Groseclose 2000; Rohde 1991), 의원들의이전선거의지역구득표차와선거구민이나이익집단의정책요구에대한정책선호 (Brady and Volden 1998; Sinclair 1989), 대통령의역할 (Brady and Volden 1998) 등을필리버스터와같은집단적의사결정과정에서중요한유인구조로지목하고있다. 둘째, 많은학자들은의회및정당의선호와역학관계못지않게필리버스터에영향을미치는유인구조로의회제도를뽑는다 (Binder and Smith 1997; 2002; Brady and Volden 1998). 제도의영향력을강조하는이론은제도 4) 토론종결 (cloture) 은필리버스터를통한의사진행방해로부터의안을보호할수있는방법이다. 상원의원 16 인이상의서명을받아토론종결동의를제출할수있고, 60 인의찬성을얻으면토론이종결된다. 이후상원의원에게는발언시간이각 1 시간씩만허용되고, 30 시간이내에법안에대한심의를마쳐야한다 (Beth et al. 2010) 년이제도가도입된이후현재까지토론종결시도는 1155 건이루어졌고, 그가운데최근 10 년 ( 년 ) 동안토론종결시도가 493 건 ( 전체대비 42.7%) 으로그수가폭발적으로증가하고있는추세이다. 토론종결과관련한자세한데이터는미국상원홈페이지참조 ( ( 검색일 : )).

9 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 69 가의회행위자로하여금전략적맥락을형성할것이라는전제에서출발한다. 가령의회제도에서중요한사항으로고려되는것이토론종결이다. 토론종결이중요한이유는초다수제와같이토론종결을위한진입선을어떻게설정하는가에따라의원들의입장과선택이달라지기때문이다. 또한의사일정조정제도를포함하는의사력 (calender) 과같은의사규칙은특정법안의입법과정을촉진시키거나지연 방해할수있고, 정책대안에대한토론을허용할수있으며, 정당이입법의지를관철시키고업무수행을가능케하는제도적유인구조로작용할수있어중요한사항으로지적된다 (Sinclair 1989; Rhode 1991; Adler 2002; Quirk and Binder 2005). 마지막으로, 유권자들의변화하는선호, 선거와같은외생변수 (exogenous) 도필리버스터의유인구조및의회교착에영향을주는것으로평가받고있다 (Brady and Volden 1998). 국내의선진화법관련연구와미국필리버스터의발생및토론종결의영향요인에대한기존논의는초다수제적의사결정방식하에서의전략적선택, 선진화법의효과분석및입법과정의동인등을설명하는데많은시사점을제시하며, 선진화법에대한의원인식연구에도도움을제공한다. 이런의미에서선진화법하의국회입법과정의설명요인과분석변수를제시해보면아래 < 표 1> 과같다.

10 70 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 표 1 국회선진화법하의입법과정의설명요인및분석변수 설명요인분석변수측정 의원및정당의이념 5) 의원의이념, 정당간이념적이질성, 정당내이념적동질성, 정당내중도성향의원의존재여부 의원및정당의선호와역학관계 의회제도의유인구조 외생적요인 의원개인요인 의안의성격 6) 정당의규모와성격 대통령과여야당과의관계 정족수 회의공개 발언 심의 표결에관한규칙 유권자들의선호변화 선거 이전선거득표차, 지역구, 선수 (seniority) 쟁점법안목록, 예산소요법안목록, 법안의당론채택여부 정당의수와규모, 토론종결저지의역량 ( 소수당의원의수 ), 정당규율정도, 정당내파벌의존재, 교차투표가능성 대통령의의제설정, 입법과정에서대통령의역할 의사정족수와의결정족수 언론의보도, 방청, 회의록의자유로운공표여부 위원회나본회의에서의원들의자유로운의사표현을위한면책특권및타의원의발언을방해하는발언방해금지, 발언의횟수및시간제한규정 유권자의여론 선거를통한의회의석비율의변화 본연구는선진화법하의입법과정에서가장중요한사항으로고려되어야하는원내의석분포, 국회-대통령관계, 의원의자율성정도와같은의원및정당의선호와역학관계에중심을두고제19대국회의입법과정에서계속된논란의중심에있는초다수제적의사결정방식에대한인식요인을살펴보고자한다. 이하에서는본격적인분석에앞서선진화법에대한의원들의인식을제도시행 2년이지난시점에서다시돌아봐야하는이유를선진화법의작동양상과선진화법을둘러싼논쟁에서찾아본다. 5) 의원및정당의이념요인은정당의이념이양극화될경우다수당에게는의제설정에있어다수당이선호하는이슈를공격적으로추구할유인구조를제공하고, 반면소수당에게는다수당의의사진행을막음으로써단결심을가질유인구조를제공할수있다 (Binder and Smith 1997) 는점에서중요한분석변수이다. 6) 의안의성격은정당의정치적위상, 이념적정체성, 그리고정책적이해관계에직접관련되어있는경우의원의의사결정에결정적변수가된다.

11 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 선진화법의운용양상과쟁점 아래 < 표 2> 는선진화법의주요내용들로, 이하에서는선진화법하의국영 운영의양상을선진화법의운용과관련하여살펴보자. 표 2 국회선진화법의내용 직권상정요건강화 위원회안건조정제도 본회의무제한토론 의안의자동상정제도 안건신속처리제도 법사위체계자구심사지연안건의본회의부의절차 예산안등의본회의자동부의제도 관련법규 ( 국회법 ) 제 85 조제 1 항제 86 조제 2 항 제 57 조 2 항 제 106 조 2 항 제 59 조제 59 조 2 항제 93 조 2 항 제 85 조 2 항 제 86 조제 3, 4 항 제 85 조 3 항 내용 천재지변, 국가비상사태, 의장이각교섭단체대표와합의하는경우로직권상정요건제한 이견조정이힘든안건에대하여해당위원회에서안건조정위원회를구성하여논의 재적 1/3 의요구, 교섭단체여야동수로각 3 인 6 인, 조정안재적 2/3 이상의찬성으로결정 본회의심의안건에대하여무제한토론 재적 1/3 이상요구, 재적 3/5 이상토론종결 숙려기간경과후 30 일이경과한날이후처음개최되는위원회에상정한것으로간주 위원회회부안건중신속처리대상으로지정된안건에대하여위원회심사기간을제한하고, 심사기간종료되는경우안건을법사위회부및본회의에부의 과반수요구, 재적 3/5 찬성 법사위에회부된법률안이이유없이 120 일이내에심사를마치지않는경우법률안의소관위원회위원장은그법률안을본회의부의 예산안이 11 월 30 일까지합의되지않을경우다음날본회의에자동부의 제19대국회운영과정에서나타나고있는주목할변화가운데하나는국회의장의직권상정이사라지고있다는점이다. 최근세월호특별법정국에서관련법안처리를위해여당일각에서직권상정에의한법안처리가다시논의되기도했지만, 선진화법의국회의장직권상정요건강화는향후국회폭력사태및날치기법안처리를막는안전장치의역할을할가능성이높다.

12 72 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 상임위원회의안건조정제도는제19대국회에들어가장활용도가높은제도이다. 안건조정위원회에회부된안건은조정위원회에서재적조정위원의 2/3 이상의찬성에의해결정된다는점에서소수당이찬성하지않으면, 의결되지못하는구조로설계되었으며, 제19대국회에서야당이가장적극적으로활용하고있는수단이기도하다. 위원회안건조정제도는쟁점안건의효과적조정이라는측면에서의사촉진수단으로볼수있으나, 그실제운용에있어서도소수파에의한안건처리지연방법의하나로활용되고있는측면이강하다. 제19대국회에서는이석기의원체포동의안 ( 국회윤리위원회 ), 민주통합당이종걸, 배재정의원에대한징계안 ( 국회윤리위원회 ), KBS 수신료인상안 ( 미래창조과학부 ) 등의처리를위한안건조정위원회가구성된바있다. 제19대국회에서무제한토론이이루어진경우는없다. 그러나 2013년 11 월 28일황찬현감사원장후보자임명동의안처리를두고민주당이무제한토론제도를요구한경우는있다. 당시민주당은소속의원 127명전원명의로필리버스터차원에서무제한인사토론요구서를제출했지만, 강의장은 인사에대한토론요구는받아들이지않는다 며국회관행을들어이를거부했고임명동의안을표결에부쳐 2013년 11월 28일에통과시켰다 ( 연합뉴스 13/11/28). 무제한토론은국회선진화법의핵심사항가운데하나로평가받고있지만, 그실효성및제도적활용도가낮다고할수있다. 우리국회의회기제도뿐만아니라, 직권상정요건강화, 위원회안건조정제도등으로인해재적의원 1/3 이상의의석을가진소수당이반대하는안건이본회의까지올라오게될가능성이낮아이제도가본회의장에서실질적으로활용될가능성이낮기때문이다 ( 권영진 2014, 105). 안건신속처리제도나법사위체계자구심사지연안건의본회의부의절차와같은제도의활용은현재까지없다. 이들제도는그취지와다르게작동하거나실효성에문제가있다. 가령안건신속처리제도의경우, 무제한토론과마찬가지로신속처리대상안건으로지정하기위해서는재적의원 3/5의동의가필요한데, 이러한규정은비현실적이라는비판이제기된다. 또한신속처리법

13 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 73 안의기한인 330일이지나치게길다는점도문제가된다. 위원회단계에서신속처리대상안건으로지정되면 180일이지난후법사위에자동상정되고, 법사위에서는지정일로부터 90일이내심사를완료하여야하며, 법사위가신속처리기간내에처리하지못하여바로본회의에부의된것으로보는신속처리대상안건은본회의에부의된것으로보는날부터 60일이내에본회의에상정되어야하는절차를거치면최장 330일이소요되도록하고있다. 실제로제18대에서법안이본회의에상정되기까지는평균 282일밖에걸리지않은점을고려하면, 신속처리라는이제도의취지가무색하다는점을지적하고있다 ( 전진영 2012, 70-71). 7) 또한법사위체계자구심사지연안건의본회의부의제도는법률안이법제사법위원회에회부된지 120일이경과된경우에발동할수있는데, 만약법제사법위원회에서의안이 120일이내에심사를마치지못할경우소관상임위원회위원장은재적위원 3/5 이상의찬성을얻어의장에게본회의부의를요구할수있다는점에서그실효성에의문이제기된다. 예산안자동부의제도는과거예산안심사를둘러싸고전개된파행적국회운영을과감히개선하고자하는취지로도입된것으로서, 헌법이정한국회의예산안처리시한준수라는측면에서볼때매우효과적이고강력한제도로평가된다 ( 권영진 2014, 128). 2014년여야가우여곡절끝에법정기한내예산안을처리한것은이른바선진화법에따라 2014년처음으로실행된예산안자동부의제도에기인한바가크다고할수있다. 제19대에들어국회내의물리적충돌이사라지고, 예산안을법정기간내처리하는등선진화법에대한긍정적평가가존재하는반면, 다른일각에서는선진화법으로인해국회가불능상태에빠져식물국회가되었다는부정적평가도만만치않은실정이다. 현재제도시행초기임에도불구하고제19대 7) 제 18 대와제 19 대국회전반기의입법과정과쟁점법안들의처리과정을비교한최근의연구를보면, 제 19 대국회전반기에가결된법안의평균처리기간 ( 일 ) 은제 18 대국회 ( 일 ) 에비해상대적으로증가하였음을보여주고있다 ( 이한수 2014, 23).

14 74 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 국회에서는선진화법을둘러싼논쟁이지속되고있고, 그논란의중심에초다수제적의사결정방식이자리하고있다. 새누리당은국회가경제활성화및민생법안을신속히처리해야함에도불구하고현행국회법규정으로인해여야합의없이는어떠한법안도처리하지못하고파행으로운영돼온국회의비정상을정상화해야한다면서 2015년 1월 30일헌법재판소에권한쟁의심판청구서를제출한상태이다. 새누리당은권한쟁의심판을청구하는이유와관련, 국회의사가최종적으로본회의에서의원과반수로결정되는것이바람직한데이법으로인해그런절차가막혀있어헌법정신에반한다는취지를내세우고있다. 교섭단체대표의합의가없으면안건을본회의에직권상정할수없도록규정하거나, 재적의원 5분의 3이동의해야신속처리안건으로지정되도록한현행국회법조항이표결및심의권이보장된헌법기관인국회의원개개인의권한을침해한다는것이다. 다수결원칙을규정한헌법 49조의취지는어떤경우라도필요하다면본회의에서전체의원의의사를물을수있는장치가있어야한다는논리다. 야당은이에대해 새누리당은말로는대화와타협의정치를외치지만속내는힘의논리로국회를운영하고싶다는것이상도이하도아닌것같다 고지적하며권한쟁의심판을당장철회하라고주장하고있다 ( 연합뉴스 15/01/30). 제19대국회의전반기를지난이시점에서선진화법에대한의원들의인식을다시돌아봐야하는이유는무엇인가? 제도도입이후에도선진화법의초다수제적의사결정방식을둘러싼논란이끊임없이지속되고있기때문이다. 초다수제적의사결정방식에대한판단이사법부의판결에의존하고있는현실에서, 이에대한의원들의인식과그결정요인에대한분석은향후선진화법에대한제도적보완을마련하고, 원내의문제를스스로해결하여원활한국회운영을위한지침을세울수있기때문이다.

15 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 분석 선진화법에대한국회의원인식조사에사용된자료는서강대학교현대정치연구소가영남대학교 SSK팀의의뢰를받아실시한 정치개혁에관한국회의원의식조사 의결과이다. 조사는 2014년 8월 11일부터 8월 22일사이에제19대국회의원 300명에대한전수조사를실시하였고, 이가운데 225명 ( 응답률 75%) 으로부터응답을얻었다. 응답자분포표는아래 < 표 3> 과같다. 표 3 응답자분포표 사례수 ( 명 ) 계 ( 단위 :%) 전체 (225) 소속정당새누리당새정치연합통합진보당정의당기타 연령대 40 대이하 50 대 60 대이상 지역 / 비례지역구비례대표 선수 1 선 2 선 3 선 4 선이상 성별남성여성 (108) (107) (4) (4) (2) (33) (109) (83) (186) (39) (121) (53) (35) (16) (190) (35)

16 76 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 이하에서는 정치개혁에관한국회의원의식조사 의결과를활용하여우선선진화법에대한인식이의원개인속성, 이념성향, 정당, 상임위원회에따라어떠한양상으로나타나는가를기술통계를통해살펴보고, 선진화법의초다수제적의사결정방식에대한인식요인을이분형로지스틱회귀분석 (multivariate binomial logistic regression) 을통하여추정하고자한다. 1) 교차분석 (Crosstabulation Analysis) 정치개혁에관한국회의원의식조사 의선진화법관련질문은아래 < 표 4> 와같다. 8) 선진화법관련질문은간접질문 2개, 직접질문 2개로구성된다. 간접질문은우선입법과정에서여야의원들의관계가중요하다는판단하에 6) 번항을포함하였다. 또한전반적으로선진화법이상임위원회중심주의를강화하는측면이강하고, 이때문에상임위원회내에서여야의원간의친소관계가무엇보다도중요하다는판단하에상임위원회차원에서의친소관계를물어본 7) 번항을포함하였다. 8) 번과 9) 번항은선진화법과직접적관련성이있는질문으로, 선진화법의국회운영개선도에관한질문인 8) 번항과선진화법의핵심요소인초다수제적의사결정방식에대한질문인 9) 번항을포함하였다. 8) 정치개혁에관한국회의원의식조사 의설문은선거, 정당, 의회제도등다양한영역의내용을포함해야했기때문에, 본연구팀의처음의의도와는달리선진화법관련질문항의수는 4 개로제한할수밖에없었다.

17 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 77 표 4 국회선진화법관련질문 설문항 No 6) 번 7) 번 8) 번 9) 번 내용 의원님께서는평소에여당과야당과의관계가어떻다고생각하십니까? 1) 매우좋다 2) 좋은편이다 3) 나쁜편이다 4) 매우나쁘다 의원님께서는평소에의원님이속한상임위원회의상대정당의원들과얼마나가깝게지내십니까? 1) 매우가깝게지냄 2) 가깝게지내는편 3) 가깝게지내지않는편 4) 전혀가깝게지내지않는편 의원님께서는국회선진화법도입이국회운영의개선에기여하고있다고생각하십니까? 1) 매우기여하고있다 2) 기여하고있는편이다 3) 기여하지않는편이다 4) 전혀기여하지않는다 의원님께서는국회선진화법이다수결의원칙에위배된다는의견에대해어떻게생각하십니까? 1) 매우찬성 2) 약간찬성 3) 약간반대 4) 매우반대 출처 : 정치개혁에관한국회의원의식조사 설문항 이하의교차분석에서는각질문에대한 4가지의답변을 2개의답변으로이분화하여살펴보았다. 예컨대 6) 번질문에대한답변으로 1) 매우좋다, 2) 좋은편이다 를 좋은편 으로, 3) 나쁜편이다, 4) 매우나쁘다 를 나쁜편 으로범주화하였다. 이는의원들의답변가운데 매우좋다와매우나쁘다 와같은극단적인사례가많지않고, 이렇게이분화하여살펴보는것이간단하고명료한설명을하는데도움이되기때문이다. 우선아래 < 표 5> 는성별, 연령대, 선수, 지역구여부, 정당의 5가지유형별로여야관계및상임위원회내의친소관계에대한인식결과를나타낸것이다.

18 78 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 표 5 여야관계및상임위원회내친소관계 ( ) 는빈도수 여당과야당과의관계 전체 Pearson 카이제곱 유의확률 나쁜편 좋은편 성별 남성 12.8(24) 87.2(164) 100(188) 여성 25.7(9) 74.3(26) 100(35) 대이하 27.3(9) 72.7(24) 100(33) 연령대 50대 12.0(13) 88.0(95) 100(108) 대이상 13.4(11) 86.6(71) 100(82) 선수 초재선 14.0(24) 86.0(148) 100(172) 다선 (3선이상) 17.6(9) 82.4(42) 100(51) 지역구 14.1(26) 85.9(158) 100(184) 지역 / 비례여부비례대표 17.9(7) 82.1(32) 100(39) 정당 여당 7.4(8) 92.6(100) 100(108) 야당 21.7(25) 78.3(90) 100(115) 전체 14.8(33) 85.2(190) 100(223) 상임위내에서의친소관계 전체 Pearson 카이제곱 유의확률 가깝지않은편 가까운편 성별 남성 13.7(26) 86.3(164) 100(190) 여성 25.7(9) 74.3(26) 100(35) 대이하 27.3(9) 72.7(24) 100(33) 연령대 50대 12.8(14) 87.2(95) 100(109) 대이상 14.5(12) 85.5(71) 100(83) 선수 초재선 14.9(26) 85.2(148) 100(174) 다선 (3선이상) 17.6(9) 82.4(42) 100(51) 지역구 15.1(28) 84.9(158) 100(186) 지역 / 비례여부비례대표 17.9(7) 82.1(32) 100(39) 정당 여당 7.4(8) 92.6(100) 100(108) 야당 23.1(27) 76.9(90) 100(117) 전체 15.6(35) 84.4(190) 100(225 ) 위 < 표 5> 를살펴보면, 5 가지유형중대체로남성보다는여성이, 연령대 와선수가낮을수록, 비례대표보다는지역구소속일수록, 여당보다는야당의 원일수록평소의여야관계가나쁜편이라고응답한비율이높음을알수있

19 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 79 다. 이가운데통계적으로유의한차이를나타낸것은성별과정당이다. 성별의경우, 여성의원은남성의원에비해여당과야당과의관계가나쁜편이라답한비율이높았는데, 이러한결과는응답한여성의원의소속정당과관련이있다. 응답여성의원 35명가운데여당인새누리당의원이 10명 (28.6%), 야당의원이 25명 (71.4%, 새정치민주연합 21명, 통합진보당 2명, 정의당 2 명 ) 으로야당의원비율이훨씬높다. 원내에서수세적입장에처해있는많은야당여성의원들이여야관계에서부정적인식을드러낸결과가성별의차이로나타난것으로해석할수있는부분이다. 한편예상대로소속정당에따라평소여당과야당과의관계에대한인식차이가존재하고있음을확인할수있다. 한편상임위원회내의친소관계에대한인식결과또한국회내여야당관계에대한인식과대동소이하다. 정당요인이가장중요하고 ( 유의확률 0.001), 성별은 10% 의유의수준에서의미있는결과를나타내었다. 아래 < 표 6> 은선진화법에대한평가와직접적관련이있는질문으로선진화법의 국회운영개선기여도 에대해물어본결과이다. 분석결과는선진화법의국회운영개선기여도에있어여성, 초선, 40대이하, 지역구, 야당의원들의부정적인식이더높게나타났고, 이가운데소속정당만이통계적으로유의한결과를보여주고있어정당요인의중요성을다시한번확인하게한다.

20 80 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 표 6 국회운영개선기여도 국회선진화법의국회운영개선기여도 전체 Pearson 카이제곱 유의확률 기여하지않는편 기여하는편 성별 남성 33.3(63) 66.7(126) 100(189) 여성 20.0(7) 80.0(28) 100(35) 대이하 27.3(9) 72.7(24) 100(33) 연령대 50대 26.9(29) 73.1(79) 100(108) 대이상 38.6(32) 61.4(51) 100(83) 선수 초재선 31.0(54) 61.0(120) 100(174) 다선 (3선이상) 32.0(16) 68.0(34) 100(50) 지역구 32.4(60) 67.6(125) 100(185) 지역 / 비례여부비례대표 25.6(10) 74.4(29) 100(39) 정당 여당 51.9(56) 48.1(52) 100(108) 야당 12.1(14) 87.9(102) 100(116) 전체 31.3(70) 68.8(154) 100( 224) 마지막으로선진화법의가장핵심적요소인초다수제적의사결정방식에대한인식결과는아래 < 표 7> 과같다. 선진화법의다수결원칙위배여부에대한의원들의인식은성별, 연령대, 정당에따라차이가있는것으로나타났다. 성별은앞서살펴본바와같이여성응답자가운데야당의원이높은비중을차지하면서, 남성보다선진화법이다수결원칙에위배되지않는다고응답한여성의원비율이높았다. 위분석결과의특징가운데하나는정당과함께연령에따른인식차이가확인되고있다는점이다. 새누리당과새정치민주연합의의원평균연령은각각 57.9, 56.1세로그차이가크지않지만, 나이가젊은의원일수록선진화법이다수결원칙에위배되지않는것으로생각하고, 50, 60대이상은그반대의결과를보여준다.

21 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 81 표 7 다수결원칙위배여부 국회선진화법의다수결원칙위배여부 전체 Pearson 카이제곱유의확률 반대하는편 찬성하는편 성별 남성 51.4(95) 48.6(90) 100(185) 여성 71.4(25) 28.6(10) 100(35) 대이하 69.7(23) 30.3(10) 100(33) 연령대 50대 57.0(61) 43.0(46) 100(107) 대이상 45.0(36) 55.0(44) 100(80) 선수 초재선 52.9(90) 47.1(80) 100(170) 다선 (3선이상) 60.0(30) 40.0(20) 100(50) 지역구 52.5(95) 47.5(86) 100(181) 지역 / 비례여부비례대표 64.1(25) 35.9(14) 100(39) 정당 여당 21.7(23) 78.3(83) 100(106) 야당 85.1(97) 14.9(17) 100(114) 전체 54.5(120) 45.5(100) 100( 220) 반면선수의경우선진화법의입법과정에서 민본 21 이나 국회자정모임 등과같은초재선중심의의원모임이필리버스터의허용과같은초다수제적의사결정방식을수용하는것에상대적으로적극적이었다는점을고려하여초재선과다선 (3선이상 ) 으로이분화하여교차분석을해보았다. 분석결과초재선의소장파의원들이오히려선진화법이다수결원칙에위배된다고생각하는비율이약간높게나타났지만, 그차이는통계적으로유의하지않았다. 국회의원의개인적속성과정당요인이외에의원들이가진정치적이념에따라선진화법에대한인식을조사해보았다. 아래 < 표 8> 에서이념은개별국회의원스스로평가한자신의정치적이념성향 (self-placement) 을측정한것이다. 0( 가장진보 )-10( 가장보수 ) 의범위가운데 0~4는진보, 5는중도, 6-10은보수로조작화하여살펴보았다.

22 82 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 표 8 정치적이념에따른국회선진화법에대한인식 이념 국회선진화법의국회운영개선 기여도 전체 Pearson 카이제곱 유의확률 기여하지않는편 기여하는편 진보 13.2(12) 86.8(79) 100(91) 중보 30.0(12) 70.0(28) 100(40) 보수 50.6(45) 49.4(44) 100(89) 전체 31.4(69) 68.6(151) 100(220) 이념 국회선진화법의다수결원칙 위배여부 전체 Pearson 카이제곱 유의확률 반대하는편 찬성하는편 진보 82.2(74) 17.8(16) 100(90) 중보 60.5(23) 39.5(15) 100(38) 보수 25.0(22) 75.0(66) 100(88) 전체 55.1(119) 44.9(97) 100(216) 우선선진화법의국회운영개선기여도에대한인식결과, 진보적의원은긍정적반응을, 보수적의원은부정적반응을나타낸비율이높았다. 또한선진화법의다수결원칙위배여부에대한인식에있어진보적의원은위배된다는반응을, 보수적의원은다수결원칙에위배되지않는다는의견이많았다. 정치적이념에따른선진화법의평가는의원들의소속정당의인식과중첩되어나타남을확인할수있다. 예컨대, 새누리당과새정치민주연합의의원평균이념은각각 6.66, 3.48로, 보수적성향의새누리당은선진화법의국회운영개선기여도및초다수제적의사결정방식에부정적평가를, 진보적성향의새정치민주연합및기타야당은그반대의평가를나타내고있음을확인할수있다. 한편의사결정과정에서상임위원회의중요성을고려하여소속상임위원회 (19대전반기기준 ) 에따라선진화법의국회운영개선기여도및다수결원칙위배여부에대한인식을살펴보았다. 분석결과는통계적으로유의하지않았지만그일반적양상을보여주기위해제시해보면, 선진화법이국회운영

23 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 83 개선에기여하지않는다고응답한비율이높게나타난위원회는법사위 > 농림수산위 > 국토교통위, 정무위 > 문체위순이었다. 한편선진화법이다수결원칙에위배된다고응답한비율이높은상임위원회는외통위, 정보위 > 국토교통위 > 농림수산위, 정무위, 문체위순으로나타났다. 9) 국회운영개선기여도에대한부정적인식이법사위소속의원들에게서가장높게나타난것은법사위가여당이추진하는쟁점안건의처리를막는상임위차원의또다른장벽으로작용함에따라여당의원들의부정적인식이반영된결과라고할수있다. 농림수산위, 문체위, 정무위등도국회운영개선기여여부대해부정적인식이높았다. 이들위원회는전통적으로입법과정에서여야충돌이잦아입법교착이빈번하게일어나는위원회들이다. 한편, 선진화법이다수결원칙에위배된다고응답한의원가운데외통위와정보위위원들의비율이높은것은연령과관련지어설명이가능하다. 앞서 < 표 7> 에서살펴본바와같이나이가많으면초다수제적의사결정방식에부정적응답비율이높았는데, 의원평균연령 56.72세와비교하여외통위와정보위의평균연령은각각 59.33, 58.67세로가장높은수준이었다는점이이를뒷받침한다. 10) 2) 회귀모형분석 (multivariate binomial logistic regression analysis) (1) 가설의설정본연구의실증분석은선진화법의초다수제적의사결정방식에대한의원들의인식에영향을미치는요인을추정하는데있다. 실증분석을위한가설의설정에있어선진화법개정전후의원내의석분포에따른의원들의입장 9) 선진화법에대한평가를소속상임위원회차원으로분석한결과는통계적으로유의한결과를나타내지않았고, 지면의제약상분석결과는표로제시하지않았다. 10) 한편선수의경우에도의원평균선수 1.82 선과비교하여외통위 2.92 선, 정보위 2.00 선으로상임위내에서도가장높은편이었다.

24 84 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 변화를우선주목할필요가있다. 앞서보았듯이 2012년 4.11 총선을전후하여국회내의역학구조의변동에따라선진화법에대한여야의원들의입장변화가거듭난것을확인할수있었다. 제19대국회의원내의석분포를고려하면, 원내다수당인새누리당은개원초기부터정부조직법개정안과이석기의원체포동의안처리과정의난항, 최근소위 세월호정국 에서민생법안처리의지연으로선진화법의초다수제적의사결정방식에부정적인식을가질가능성이높을것으로예측된다. 반면야당은제18대후반기에보여준선진화법채택에대한소극적태도와달리, 4.11 총선결과원내과반의석을차지하는데실패함에따라선진화법의초다수제적의사결정방식에수용적태도를보일것으로예측된다. 또한의원들의의사결정이나인식은단순히국회내부의문제가아니라국회-대통령관계속에서파악되어야한다. 우리의국회는권력분립의원칙과견제와균형의원리에따라대통령과행정부를견제하기보다는, 대통령과행정부가설정한의제를둘러싸고여당과야당으로나뉘어갈등과타협을통해의사를진행시키는경향을강하게띠고있다 ( 손병권 가상준 2008, 90-91). 제19대국회에서도대통령의정책의제를둘러싸고여전히여야간갈등이심각하게노출되고있는만큼, 국회에미치는대통령의영향력이너무크다고생각하는의원들은여야정당간합의를더욱중시하는선진화법의초다수제적의사결정방식에긍정적태도를보일것으로예측된다. 한국의대통령-국회관계의이러한제도적특이성은정당지도부가소속의원들에게높은수준의규율을보유하게되는제도적유인으로작동해오고있다. 정당지도부는소속의원들의순응을이끌어내기위해다양한당근과채찍을개발하여왔고 ( 김용철 2009, 27), 이러한과정에서개별의원들의자율성을축소하고당론의중요성은더욱커지게되었다. 그러나선진화법의도입으로당론에입각한밀어붙이기식의의사결정방식보다는의원들의자율성에바탕을두고서로의이견차이를수렴해가는국회문화가더욱중요한사항으로인식되고있다. 따라서국회내의의사결정에있어당론보다의원

25 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 85 의자율성이중요하다고생각하는의원일수록합의제적성격이강한초다수제의사결정방식에긍정적태도를보일가능성이높을것으로예상된다. 한편선진화법의법개정은상임위원회의권한을더욱강화하는측면이강하다. 국회의장의직권상정이사라져가고있는상황에서, 실제법안통과의최종결정은상임위원회차원에서이루어진다고할수있다. 위원회안건조정제도와안건신속처리제도등과같은선진화법의주요내용들이상임위원회차원에서특정안건의통과를위해더많은의원의동의를필요로하고, 이러한상임위원회차원에서의합의제의강화는이론적으로입법과정에서의지연을초래하여국회운영에부정적으로작용할소지가높다. 이런점에서상임위원회의권한강화가국회운영에도움이되지않는다고생각하는의원들은초다수제적의사결정방식에부정적입장을보일가능성이높을것으로예상된다. 또한상임위원내에서의친소관계는여야정당간합의를더욱촉진할수있다. 이런점에서평소상임위원회내에서상대정당의원들과가깝게지낸다고생각하는의원일수록합의제적성격이강한초다수제적의사결정방식에긍정적태도를보일가능성이높을것으로예상된다. 위논의를통해본분석의가설을아래와같이설정한다. 가설 1) ( 다수당여부 ) 제19대국회내의다수당인새누리당의원일수록 선진화법이다수결원칙에위배된다 고인식할가능성이높게나타날것이다. 가설 2) ( 대통령의영향력 ) 국회에미치는대통령의영향이너무크다고생각하는의원일수록 선진화법이다수결원칙에위배된다 고인식할가능성이낮게나타날것이다. 가설 3) ( 의원의자율성정도 ) 당론보다의원의자율성이더중요하다고생각하는의원일수록 선진화법이다수결원칙에위배된다 고인식할가능성이낮게나타날것이다. 가설 4) ( 상임위원회권한강화에대한인식 ) 상임위원회의권한이너무강

26 86 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 해국회운영에도움이되지않는다고생각하는의원들은 선진화법이다수결원칙에위배된다 고인식할가능성이높게나타날것이다. 가설 5) ( 상임위원회내의친소관계 ) 상임위원회내에서평소상대정당의원들과가깝게지내는의원들은 선진화법이다수결원칙에위배된다 고인식할가능성이낮게나타날것이다. (2) 모형의설정회귀모형의종속변수인 초다수제적의사결정방식에대한인식 은선진화법이다수결원칙에위배된다는의사를밝힌경우를 1, 위배되지않는다고한경우를 0으로처리하였다. 독립변수로는의원의개인적속성을나타내는성별, 선수, 나이, 지역 / 비례여부등을포함하였다. 성별은여성을 1, 남성을 0으로처리하였다. 선수는제19대국회의원의당선횟수를기준으로 3선이상의다선의원을 1, 초재선의원을 0으로처리하였다. 나이는출생연도를기준으로 2014 년현재나이를, 지역 / 비례대표는비례대표의원을 1, 지역구의원을 0으로처리하였다. 회귀모형의핵심변수이자중심가설을대표하는변수로다수당여부를가변수로설정하였다. 원내다수당인새누리당소속은 1, 그외정당은 0으로입력하였다. 11) 한편국회-대통령관계가초다수제적의사결정에어떤영향을미치는가를알아보기위해 국회에미치는대통령의영향력이너무크다 에찬성하는의사를밝힌경우를 1, 반대한다고한경우를 0으로처리하였다. 또한국회내의원의자율성이초다수제적의사결정에어떠한영향을미치는가를알아보기위해 의원들의표결시당론을강요해서는안된다 에찬성하는의사를밝힌경우를 1, 반대한다고한경우를 0으로처리하였다. 12) 11) 2 명의무소속국회의원인정의화, 유승우의원은새누리당소속으로코딩하였다. 새누리당소속이었던정의화의원은설문조사당시제 19 대국회후반기국회의장으로당적을포기해야했고, 유승우의원은공천헌금수수로새누리당을탈당했다. 12) 의원의인식에있어이념이중요한역할을하는만큼정치적이념을통제변인으로포함할수있다. 그러나새누리당은보수적이념성향을, 새정치민주연합을비롯한야당은진보적이념성향을강하게나타내고있어, 정당과이념을동시에변수로사용했을때둘간의상관관계 ( 계수

27 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 87 상임위원회관련변수로, 상임위원회의권한이너무강해국회운영에도움이되지않는다고생각하는의원들은 선진화법이다수결원칙에위배된다 에찬성하는경우를 1, 그반대를 0으로처리하였다. 마지막으로 상임위원회내에서평소상대정당의원들과가깝게지낸다 에찬성하는의사를밝힌경우를 1, 그반대를 0으로처리하였다. 아래 < 표 9> 는회귀모형에활용된변수와코딩방법을정리한것이다. 종속변수 표 9 회귀모형에사용된변수및코딩방법 초다수제적의사결정방식에대한인식 종속변수는가변수 (dummy variable) 로 의원님께서는국회선진화법이다수결의원칙에위배된다는의견에어떻게생각하십니까 라는질문에 매우찬성, 약간찬성. 의경우를 위배된다 로하여 1 로코딩, 약간반대 매우반대. 의경우를 위배되지않는다 로하여 0 으로코딩 설명변수 나이선수비례대표성별다수당여부대통령- 국회관계의원의자율성 출생년도를기준으로 2014 년현재나이 2012 년 8 월 10 일기준제 19 대국회의원의당선횟수에서 3 선이상의다선의원은 1, 초재선은 0 으로코딩 비례대표의원은 1, 지역구의원은 0 으로코딩 여성은 1, 남성은 0 으로코딩 해당의원이당적이새누리당소속일경우 1, 그외정당은 0 로코딩 국회에미치는대통령의영향력이너무크다 라는질문에 매우찬성, 약간찬성. 의경우를 찬성한다 로하여 1 로코딩, 약간반대 매우반대. 의경우를 반대한다 로하여 0 으로코딩 의원의표결시당론을강요해서는안된다 라는질문에 매우찬성, 약간찬성. 의경우를 찬성한다 로하여 1 로코딩, 약간반대 매우반대. 의경우를 반대한다 로하여 0 으로코딩 상임위권한강화에대한인식 상임위원회의권한이너무강해국회운영에도움이되지않는다 라는질문에 매우찬성, 약간찬성. 의경우를 찬성한다 로하여 1 로코딩, 약간반대 매우반대. 의경우를 반대한다 로하여 0 으로코딩 상임위친소관계 상임위원회내에서평소상대정당의원들과가깝게지낸다 라는질문에 매우찬성, 약간찬성. 의경우를 찬성한다 로하여 1 로코딩, 약간반대 매우반대. 의경우를 반대한다 로하여 0 으로코딩 값이.770) 가높은다중공선성의문제가나타나고있어정치적이념은위분석에서제외하였다.

28 88 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) (3) 로지스틱회귀분석의결과 표 10 초다수제적의사결정방식에대한의원들의인식분석 독립변수 B S.E, 유의확률 Exp(B) B S.E, 유의확률 Exp(B) B S.E, 유의확률 Exp(B) 상수항 성별 나이 선수 지역구여부 다수당여부 대통령의영향력 의원의자율성 상임위권한강화에대한인식 모형 1: 기본모형모형 2: 정당모형 3: 최종모형 상임위친소관계 카이제곱 : 유의확률 Cox와 Snell의 R-제곱 Nagelkerke의 R-제곱분류정확 % 위 < 표 10> 의 < 모형 1> 은의원의개인적속성들을독립변수로하여분석한결과이다. 성별, 나이, 선수, 지역구여부의요인가운데나이와선수가 5% 유의수준에서통계적으로유의한것으로나타났다. 위표에서 Exp(β) 는승산비 (odds ratio) 로서, 나이가 1단위 ( 여기서는 1살 ) 증가할때마다선진화법이다수결원칙에위배된다고인식할확률이 1.066배증가한다는의미

29 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 89 이다. 13) < 모형 2> 는기본모형에서원내의석분포를나타내는다수당여부를추가하여분석한결과이다. < 모형 2> 는최종모형인 < 모형 3> 의분석에앞서정당의영향을보여주기위해제시한것으로, 다수당여부를추가한경우모형의적합성 ( 카이제곱 ) 과모형의설명력을나타내는 Cox와 Snell 및 Nagelkerke의 R-제곱값, 그리고모형의예측정확도인 분류정확도 또한월등히높아지고있음을알수있다. 14) 승산비 (odds ratio) 는가설 1) 의예상과같이다수당인새누리당의원일수록 선진화법이다수결원칙에위배 된다고인식할확률이약 19.5배이상증가함을알수있다. < 모형 1> 에서통계적유의성을나타낸나이와선수는다수당여부의변수를포함한 < 모형 2> 에서는통계적유의성이나타나지않았다. < 모형 3> 은대통령의영향력, 의원의자율성정도, 그리고상임위원회차원의권한강화에대한인식및친소관계를 < 모형 2> 의변수에추가한최종모형이다. < 모형 3> 에서대통령의영향력은가설 2) 의 대통령의영향력이너무크다고생각하는의원일수록선진화법이다수결원칙에위배된다고인식할가능성이낮을것이다 라는추정과는정반대의결과를보여준다. 그러나위 < 표 10> 에서는제시하지않았지만다수당여부라는변수를제외하고, 기본모형인 < 모형 1> 에대통령의영향력변수만을넣었을경우에는대통령의영향력변수가 10% 유의수준에서통계적유의성 ( 유의확률.051) 을나타냈고, 계수의부호도음 (-) 을나타내어가설 2) 의추정과같은결과를보여주었다. 그렇다면 < 모형 3> 과같은결과가나온이유는무엇인가? 이는의원들의초다수제적의사결정방식에대한인식이국회에미치는대통령의영향력에앞 13) Exp(β) 의값은각변수가 1 단위증가하는경우내부값이 0 인집단 ( 정당의경우야당 ) 에속할확률보다 1 인집단 ( 여당 ) 에속할확률이몇배인가를나타낸다. 승산비가 1 보다작으면회귀계수의추정치는음의값을가지며승산비가 1 보다크면회귀계수의추정치는양의값을가진다. 로지스틱회귀분석에서는회귀계수의추정치보다는승산비가훨씬해석이간편하다. 14) 종속변수가발생할가능성이 50% 이상으로판단되면, 종속변수가발생한다고예측하는것이로지스틱회귀분석인데이예측의정확도가분류정확도이다.

30 90 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 서원내정당의의석분포를우선고려하고있음을보여주는결과라고할수있을것이다. 의원의자율성정도는가설 3) 의예측대로당론보다의원의자율성이더중요하다고생각하는의원일수록선진화법이다수결원칙에위배된다고인식할가능성이낮게나타났지만, 통계적인유의성은매우낮게나타나고있다. 상임위관련두변수가운데상임위권한강화에대한인식만이 10% 유의수준에서통계적유의성 ( 유의확률.074) 을나타냈다. 선진화법아래에서상임위원회의권한강화로인한국회운영의차질을예상하고있는의원들은초다수제적의사결정방식에부정적입장을드러낸결과라고할수있다. 한편 < 모형 3> 을면밀히살펴보면, < 모형 2> 에대통령의영향력, 의원의자율성정도, 상임위변수등을추가하더라도모형의적합성, 설명력, 모형의예측정확도인분류정확도가 < 모형 2> 와거의차이가없음을알수있다. 오히려대통령의영향력과의원의자율성정도를추가한 < 모형 3> 은다수당여부의승산비가 < 모형 2> 에비해더욱증가하는것을알수있다. 결국위의모형들에서베타값및승산비의경우다수당여부가가장높게나타나고있어선진화법의다수결원칙위배에대한인식에있어원내의의석분포가가장중요한요인이라는것을확인할수있다. 5. 함의및추후과제 제19대국회전반기를지난이시점에서의원들의선진화법에대한인식은국회내의세력분포에따라좌우되는정파적성격을강하게드러내고있는것으로나타났다. 즉, 원내다수당인새누리당의원일수록선진화법이다수결원칙에위배된다고생각하고, 소수당인야당은정반대의인식을가지고있는것으로밝혀졌다. 국회에미치는대통령의영향력이나의원의자율성정도는초다수제적의사결정방식에대한의원들의인식에별다른영향을미

31 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 91 치지못한것으로나타났다. 본분석의연구결과로미루어볼때향후선진화법의이행과정착은국회내의역학구조의변화에커다란영향을받을것으로예상된다. 2002년이후 12년만에 2014년국회의예산안처리가법정시한을준수하여통과됨으로써새누리당이추진하고있는선진화법개정논의는현재수면위로부상하고있지않지만향후선거과정을통한원내의석분포변화는선진화법개정을둘러싸고국회의새로운쟁점이될가능성이높다. 향후선진화법의개정방향은의회의다수파가원하는정책이일정한지연은있더라도실현될수있는국회법이이상적이라고할수있다. 즉다수파교체의가능성이있는경우서로상대가원하는정책을실현할수있도록하는것이서로상대의발목을잡는것보다나을수있다 ( 정준표 2014). 국회법개정은향후국회의원선거의결과가불확실한경우현실적으로가능할것이다. 한편이연구의다른분석결과에서보여주는것처럼의원들이초다수제적의사결정방식에부정적인식을가지는것은선진화법의상임위원회권한강화가국회운영의차질을초래할것으로예상하기때문이다. 그러나다행히제19대국회전반기입법과정과쟁점법안들의처리과정을제18대국회전반기와비교분석한연구는의원들의이러한예상과는다른결과를보여준다. 이연구는제19대전반기국회가제18대국회전반기와비교하여비록법안의처리시간은증가하였지만, 제19대국회에서법안가결율의증가, 쟁점법안의타협적처리, 그리고폭력적입법갈등이감소하고있음을보여주고있다 ( 김한수 2014). 이런점에서선진화법의합의제가강화가법안처리의지연을야기할수는있지만, 선진화법이제도개혁의궁극적목적인국민의신뢰를받는협력적정치를실현할수있는변화가될수있을것이라는점을인식할필요가있다고생각된다. 이연구는많은추후과제를남겨놓고있다. 먼저소관상임위원회및본회의회의록분석을통해선진화법의성법과정에서나타난정당및의원들의

32 92 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 인식변화및행동동기에대한면밀한분석이필요하다. 선진화법의성법과정에대한올바른이해를위해서는기초자료인 국회법개정안심사경과보고서 및 국회회의록 등에대한면밀한분석이전제되어야할것이다. 또한지난 2015년 1월 30일새누리당 TF는 국회선진화법규정으로인해여야합의없이어떠한법안도처리하지못해국회가파행운영돼왔다 며국회선진화법의 ' 심사기간지정 ' 조항과 ' 신속처리대상안건지정 ' 조항에대해권한쟁의심판을청구한만큼 ( 연합뉴스 15/01/30), 선진화법의위헌여부에대한학계의논의가이루어져야할것이다. 나아가국회의파행적운영의전체적양상을공식자료를통해파악하고선정된사례의분석을통하여그원인을분석하는작업도함께이루어져야한다고판단된다. ( 접수일 ) ( 심사일 ) ( 게재확정일 )

33 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 93 참고문헌 강원택 강주현 한정훈 한국국회의운영개선에관한연구 : 국회내정치적갈등관리를위한방안의모색. 2009년도국회연구용역과제연구보고서. 곽진영 다수제형과합의형의회모델논쟁 : 문헌연구를중심으로. 오토피아 Oughtopia: The Journal of Social Paradigm Studies 25권. 1호, 권영진 국회의사의지지 ( 방해 ) 수단과촉진수단에관한연구 : 국회선진화법 의내용을중심으로. 경희대학교행정대학원석사학위논문. 김용철 의사규칙의제도화와정치적현저성, 그리고국회의의사진행 : 헌법재판소청구사건들에대한분석. 의정연구 15권. 2호, 김준석 미국연방의회의의사진행방해 (filibuster) 제도의실증적접근 : 의사진행방해란무엇이며, 왜발생하는가. 한국과국제정치 25권. 4호, 필리버스터의제도화과정과논란 : 미국상원의사례를중심으로. 오토피아 Oughtopia: The Journal of Social Paradigm Studies 25권. 1호, 김준석 박경미 이한수 국회선진화법 1년과정치제도에의함의. 국회사무처연구보고서. 류재성 미국의회의사규칙의역사적진화와이론적쟁점. 의정연구 15권. 2호, 박찬표 제18대국회의국회법개정과정에대한분석 : 다수결원리와소수권리간의타협은어떻게가능했나. 의정연구 18권. 3호, 손병권 가상준 갈등의현실과합의에대한소망 : 국회운영및의사결정방식에대한 17대국회의원들의인식. 한국정치연구 17집. 1호, 윤종빈 국회입법교착의역학 : 국회선진화법입법과정및입법동인분석. 21세기정치학회보 23집. 2호, 이상우 국회입법교착의원인분석 : 국회선진화법을중심으로. 2012년도시간강사연구지원과제결과보고서. ( 검색일 : ).

34 94 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) 이송호 정원형 국회의장의갈등조정력강화방안에관한연구. 의정논총 9권. 1호, 이한수 제19대국회평가 : 국회선진화법과입법활동. 의정연구 20권. 2호, 임성호 국회운영과정상수의논리와선호도의논리 : 균형적갈등조정메커니즘으로서의필리버스터제도. 의정연구 16권. 3호, 임종훈 길정아 개정국회법에따른국회운영제도의정착방안연구. 국회사무처연구용역보고서. 조진만 의회의집합적의사결정과신뢰 : 한국국회의현실과선택. 의정연구 27권. 1호, 전진영 외국의회의신속입법절차와국회의안신속처리제의쟁점검토. 국회선진화법과제19대국회운영전망세미나. 국회입법조사처. 정준표 형식모형을통해본국회선진화법. 2014년한국공공선택학회 & 영남대 SSK팀공동학술대회. 정진민 국회선진화법과 19대국회의과제 : 국회운영방식과대통령- 국회관계의변화를중심으로. 현대정치연구 6권. 1호, 허만형 정주원 다중흐름이론관점에서본국회선진화법개정과정분석. 한국행정연구 21권. 3호, 홍완식 국회선진화법에관한고찰. 헌법학연구 18권. 4호, Adler, Scott Why Congressional Reform Fail: Reaction and the House Committee System. Chicago: University of Chicago Press. Aldrich, John H Why Parties?: The Origin and Transformation of Political Parties in American. Chicago: The University of Chicago Press. Bell, Lauren Cohen and L. Marvin Overby Extended Debate over Time: Patterns and Trends in the History of Filibusters in the U. S. Senate. Paper Prepared for Presentation at the annual meeting of the Midwest Political Science Association. Chicago, IL. Beth, Richard Filibusters in the Senate, (memorandum).

35 국회선진화법에대한국회의원인식연구ㆍ 95 Washington, D.C. Congressional Research Service. Beth, Richard S., Valerie Heitshusen, and Betsy Palmer Filibusters and Cloture in Senate. Congressional Research Service, The Library of Congress. Binder, Sarah A and Steven S. Smith Politics or principle? Filibustering in the United States Senate. Washington, DC: Brookings Institution. Binder, Sarah A The Dynamics of Legislative Gridlock, American Political Science Review. Vol. 93, No. 3, Brady, David and Craig Volden Revolving Gridlock: Politics and Policy from Carter to Clinton. Boulder, CO: Westview Press. Burdette, Franklin L Filibustering in the Senate. Princeton: Princeton University Press. Collie, Melissa P Universalism and the Parties in the U.S. House of Representatives, American Journal of Political Science. Vol. 32, No. 4, Cooper, Joseph and Garry Young Partisanship, Bipartisanship and Crosspartisanship in Congress Since the New Deal. in Lawrence Dodd and Bruce Oppenheimer, eds. Congress Reconsidered, 6th ed. Washington. D.C: Congressional Quarterly Press. Ezra, Klein After health care, we need Senate reform. Washington Post (Dec 27). Klotz, Robert The Past and Present Use of the Nuclear Option for Stopping Filibusters. Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association. Philadelphia Marriott Hotel, Philadelphia, PA. Aug 08, Koger, Gergory Filibustering: A Political History of Obstruction in the House and Senate. Chicago: The University of Chicago Press. Krehbiel, Keith Institutional and Partisan Sources of Gridlock: A Theory of Divided and Unified Government. Journal of Theoretical Politics.

36 96 ㆍ의정연구제 21 권제 1 호 ( 통권제 44 호 ) Vol. 1, No. 1, Pivotal Politics: A theory of U.S. Lawmaking. Chicago: University of Chicago Press. Quirk, Paul J. and Sarah A. Binder. ed Institutions of American Democracy: The Legislative Branch. New York: Oxford University Press. Rhode, David W Parties and Leader in the Postreform House. Chicago: The University of Chicago Press. Sinclair. B Transformation of the U.S. Senate. Baltimore: Johns Hopkins University Press Institutional structure, political context and policy making. Paper presented at the annual meeting of the Midwest Political Science Association. Chicago, IL. Snyder, jim and Tim Groseclose Estimating Party Influence in Congressional Roll Call Voting. American Journal of Political Science. Vol. 44, No. 2, Wawro, Gregory J. and Eric Schickler Where's the Pivot? Obstruction and Lawmaking in the Pre-Cloture Senate. American Journal of Political Science. Vol. 48, No. 4, Weingast, Barry R A Rational Choice Perspective on Congressional Norms. American Journal of Political Science. Vol. 23, No. 2,