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1 2012년 5월 개정국회법(소위 국회선진화법 )의 주요내용 1) 국회 내에서 간헐적으로 발생하는 의원들 상호 간의 몸싸움은 우리 국회의 대표적인 고질적 병폐로 그동안 지적되어 왔다. 의원 상호 간의 몸싸움은 국회가 국민들로부터 지탄을 받게 되는 가장 큰 원인이기도 하다. 그런데 이러한 몸싸움 이 발생하는 원인을 살펴보면, 주로 국회 내에서 특정 안건의 처리와 관련하여 여 야의 협상이 결렬된 후 다수당이 법률안을 일방적으로 강행 처리하려는 시도에 대하여 소수당이 물리적인 힘을 동원해서 반대하는 과정에서 발생하게 된다. 국회에서 법률안을 비롯한 각종 안건을 처리하는 과정에서 소수파에게 발언 기회를 충분히 보장하고 대화와 타협을 통하여 안건을 처리하도록 하는 2) 한편 국 회 내의 질서문란 행위를 엄히 처벌함으로써 여야 간의 몸싸움을 방지하고 국회 를 선진화하고자 하는 취지로 제18대 국회의 임기 말인 2012년 5월 2일 국회 본 회의에서 국회법 일부개정법률안이 의결되었다. 3) 그 주요 내용을 살펴보면, (1) 국회의장의 본회의 직권상정 요건을 강화하고, (2) 의안(예산안 등 제외)이 위원회에 회부되어 숙려기간이 지난 다음 30일이 경과 한 후 처음 열리는 위원회 회의에 상정된 것으로 간주하며, (3) 위원회에서 이견 조정이 필요한 안건(예산안 등 제외)의 심사를 위하여 재적위원 3분의 1 이상의 요 구에 따라 여 야 의원 동수(각3인)로 안건조정위원회를 구성해서 활용할 수 있도 록 하고, (4) 위원회에 회부된 쟁점 안건(법사위에 체계 자구 심사를 위하여 회부된 안건 포함)이 장기간 처리되지 못하고 계류되는 것을 방지하기 위하여 일정 수 이 상의 의원들이 신속한 처리를 요구하는 경우 그 안건에 대한 위원회의 심사기간 을 제한하고, 그 기간 경과 후 다음 단계로 자동으로 넘어가도록 하며(Fast Track 제도), (5) 법제사법위원회가 특별한 이유 없이 120일 이내에 심사를 마치지 않은 경우 소관 위원회 위원장은 일정한 절차를 거쳐 의장에게 해당 법률안의 본회의 부의를 요구할 수 있도록 하고, (6) 본회의에서 재적의원 3분의 1 이상이 요구하 면 부의된 안건에 대하여 의원 1인당 1회에 한하여 발언시간에 제한을 받지 않고 1) 이 자료는 필자가 국회사무처에 제출한 연구용역보고서의 내용을 일부 수정한 것이다. 한 국의회학회, 개정국회법에 따른 국회운영제도의 정착방안 연구, ) 국회본회의 회의록, 제307회 국회(임시회) 제1호( ), 7면. 3) 이날 표결에는 국회의원 192명이 참석해서 찬성 127명, 반대 48명, 기권 17명으로 국회법 일부개정법률안을 가결했다. -3-

2 무제한으로 토론을 실시할 수 있게 하며, (7) 의장석 또는 위원장석의 점거를 금 지하고, 의원의 회의장 출입을 방해할 수 없도록 하는 것 등이다. 위와 같은 개정 내용 중 의장의 직권상정 요건 강화와 위원회에서의 안건조 정 제도 및 본회의에서의 무제한 토론 제도 등은 다수당의 독주를 견제하고 민주 주의 근간인 대화와 타협의 정신을 복원하자는 취지에서 도입되었다고 할 수 있 는 반면에, 안건의 신속처리제도와 예산안 및 예산안 부수법안의 본회의 자동 회 부제도와 국회의 질서유지 강화 등은 소수당의 억지와 물리력에 의한 의사진행 방해를 차단하자는 취지에서 도입된 제도들이다. 4) 전반적으로 이번의 국회법 개정은 국회 내에서 소수당의 권한을 강화함으로 써 사회적 갈등이 국회를 통해서 표출되도록 유도하고, 타협과 조정을 통해서 이 러한 갈등이 해소될 수 있게 한다는 차원에서 갈등의 제도화 라고 볼 수도 있 다. 5) 그러나 소수당의 목소리가 지나치게 강화될 경우, 다수당이 국민 다수의 지 지를 통해 획득한 정당한 대표성을 왜곡할 수 있을 뿐만 아니라, 효율적 국정운영 에 방해가 될 수 있다. 6) 이번에 새로 도입된 제도 중에는 우리 국회가 그동안 경험해보지 못한 새로 운 제도가 많은 것은 물론이고, 7) 세계적으로도 그 입법례를 찾아보기 어려운 제 도가 있다. 따라서 이 글에서는 새로운 제도가 입법취지대로 운영되고 정착하기 위한 방안을 모색할 것이며, 또한 새로운 제도의 운영과정에서 예상되는 일부 미 비점이 있는지를 알아보고자 한다. Ⅰ. 개정 국회법의 주요 내용 2012년 5월에 개정된 국회법의 주요내용을 항목별로 살펴보되, 관련된 입법 연혁과 외국의 입법례도 함께 검토하기로 한다. 검토 순서는 국회법상의 조문 순 서별로 진행하기로 한다. 4) 국회본회의 회의록, 제307회 국회(임시회) 제1호( ), 13면(황영철 의원 찬성토론 부분) 참조. 5) 국회입법조사처 2009 정책 연구 용역 보고서, 입법과정에서의 소수당 배려: 의사결정과정 의 대표성 확보 방안, , 5면. 6) 위의 글, 5~6면. 7) 이번의 국회법 일부개정법률안이 가결된 직후 사회를 보던 정의화 의장직무대행은 국회 법 개정안의 통과로 제헌국회부터 이어져 오던 우리 국회 운영의 근본 틀이 바뀌게 되었습 니다. 라고 하였다. 위의 국회본회의 회의록, 16면. 4 국회선진화법 추록

3 1. 국회의장의 본회의 직권상정 요건 강화(국회법 제85조 제1항, 제86조 제2항) (1) 개정내용 개 정 전 개 정 후 第 85 條 ( 審 査 期 間 ) 1 의장은 위원회에 회부하 는 안건 또는 회부된 안건에 대하여 심사 기간을 지정할 수 있다. 이 경우 議 長 은 각 交 涉 團 體 代 表 議 員 과 協 議 하여야 한다. 2 (생 략) 第 85 條 ( 審 査 期 間 ) 1 의장은 다음 각 호의 어 느 하나에 해당하는 경우에는 위원회에 회 부하는 안건 또는 회부된 안건에 대하여 심사기간을 지정할 수 있다. 이 경우 제1 호 또는 제2호에 해당하는 때에는 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 해당 호 와 관련된 안건에 대하여만 심사기간을 지 정할 수 있다. 1. 천재지변의 경우 2. 전시 사변 또는 이에 준하는 국가비상 사태의 경우 3. 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하 는 경우 2 (현행과 같음) 第 86 條 ( 體 系 字 句 의 審 査 ) 1 (생 략) 2 第 1 項 의 審 査 에 대하여 議 長 은 각 交 涉 團 體 代 表 議 員 과의 協 議 를 거쳐 審 査 期 間 을 정할 수 있으며 이유없이 그 期 間 내에 審 査 를 마치지 아니한 때에는 바로 本 會 議 에 附 議 할 수 있다. <신 설> 第 86 條 ( 體 系 字 句 의 審 査 ) 1 (현행과 같음) 2 의장은 제1항의 심사에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 심사 기간을 지정할 수 있으며, 법제사법위원회 가 이유 없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 바로 본회의에 부의할 수 있다. 이 경우 제1호 또는 제2호에 해당하 는 경우에는 의장이 각 교섭단체대표의원 과 협의하여 해당 호와 관련된 안건에 대 하여만 심사기간을 지정할 수 있다. 1. 천재지변의 경우 2. 전시 사변 또는 이에 준하는 국가비상 사태의 경우 3. 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하 는 경우 3, 4 (생 략) 국회의장은 위원회에 안건을 회부할 때나 이미 회부되어 위원회에 계류 중인 안건에 대해서 신속히 처리가 필요하다고 판단하는 안건이 있을 경우 그 안건에 5

4 대해서 심사기간을 지정할 수 있으며, 위원회가 정해진 심사기간 안에 안건에 대 한 심사를 마치지 아니한 때에는 의장은 그 안건을 바로 본회의에 부의( 附 議 )할 수 있다. 이러한 의장의 권한을 보통 의장의 직권상정 권한이라고 부르고 있다. 그런데 이번 국회법 개정에서는 이러한 의장의 직권상정 권한을 대폭 제한하였 다. 즉 개정 전에는 직권상정을 위한 심사기간 지정 사유에 아무런 제한이 없었기 때문에 의장은 본인이 필요하다고 판단하면 어떠한 안건에 대해서도 심사기간을 지정한 다음 본회의에 직권상정할 수 있었다. 그러나 이번 개정에서는 심사기간 지정 요건을 엄격히 하여 1) 천재지변이 발생한 경우, 2) 전시 사변 또는 이에 준 하는 국가비상사태가 발생한 경우 및 3) 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의한 경우로 제한하였다. 여기서 천재지변이나 전시 사변 또는 이에 준하는 국가비상 사태가 발생한 경우에도 모든 안건에 대해서 직권상정이 가능한 것이 아니고, 천 재지변이나 전시 사변 등과 관련된 안건에 한해서만 직권상정이 가능하게 되었 다. 그리고 특정 안건이 천재지변 등과 관련되었는지 여부에 대해서는 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여야 한다. 이 경우 협의 의 성격상, 합의 가 원만히 이루어지지 않은 경우에도 의장은 직권상정이 가능할 것이다. (2) 연 혁 위원회에서 심사 중인 안건을 본회의에 직권 상정하기 위한 심사기간제도는 제정국회법에서부터 존재하였다. 즉, 제정국회법 제27조에서는 1 국회는 기한을 정하여 위원회에 심사의 보고를 하게 할 수 있다. 2 위원회가 이유 없이 그 보고 를 지체한 때에는 국회는 그 안건을 위원회로부터 철회할 수 있으며 다른 위원을 선임할 수 있다. 고 규정하여 심사기간제도를 규정하였다. 그러나 그 내용을 보 면, 심사기간 이라는 용어를 사용하지 않고 기한 이라는 용어를 사용한 점이 특이 하고, 기한을 결정하는 주체가 국회였다는 점이 주목할 만하다. 따라서 제정국회 법 하에서는 본회의 의결로 심사기간을 정했을 것이다. 그리고 제1공화국 시절인 제헌국회부터 제5대 국회까지는 국회가 본회의중심주의로 운영되던 시절이었기 때문에 위원회가 심사기간 내에 심사보고를 하지 못하는 경우에는 바로 당해 안 건을 위원회로부터 철회하거나 다른 위원을 선임할 수 있었다는 점이 주목할 만 하다. 8) 기한 이라는 용어 대신에 심사기간 이라는 용어를 사용하게 된 것은 국가재 건최고회의 시절인 1963년 11월 26일의 국회법 개정에서부터이다(당시 국회법 제 8) 국회사무처, 국회법해설, 2008, 380면, 각주85. 6 국회선진화법 추록

5 77조). 물론 이러한 용어의 변경이 크게 중요한 것은 아니다. 그러다가 1973년 2월 7일 비상국무회의에서 국회법을 개정하면서 심사기간의 지정주체를 국회에서 국회의장으로 변경하였다. 그 이후 1988년 6월 15일의 국회 법 개정에서는 의장의 심사기간 지정 권한을 제한한다는 차원에서 의장이 심사기 간을 지정할 때 각 교섭단체대표의원과 협의하도록 하였다. 한편, 제정국회법에서부터 2005년 7월의 국회법 개정 전까지 심사기간 지정 은 안건을 위원회에 회부할 때에만 가능했으나, 2005년 7월 28일 개정된 국회법에 서는 이미 위원회에 회부된 안건에 대해서도 심사기간 지정이 가능하도록 하였다. 이번의 국회법 개정은 이렇게 변천을 거듭한 심사기간제도에 대한 근본적 변 화를 의미하는 획기적인 조치라고 할 수 있다. (3) 외국의 입법례:미국 의회의 위원회심사 배제요청(discharge petition) 1) 개 요 서구의 의회에서는 의장의 직권상정제도를 규정하고 있지 않다. 9) 한편, 미국 의회에서 이러한 의장의 직권상정제도와 유사한 규정을 찾아볼 수 있는데, 이는 위원회심사 배제요청으로서 상임위원회에서의 심사절차를 생략하고 법안을 바로 본회의로 상정할 수 있게 하는 제도이다. 그러나 이 제도는 과반수 이상의 의원의 찬성을 통해서만 이러한 위원회심사배제를 요청할 수 있도록 규정하고 있고, 이 과정이 의장의 권한에 속하지 않는다는 점에서 근본적으로 의장의 직권상정제도 와 동일하다고 볼 수는 없다. 10) 2) 규 정 미국 하원 의사규칙 제10조 제15항에 위원회 심사배제제도가 규정되어 있다. 의원은 위원회에 회부된 후 30회의일이 경과된 공법안 또는 공적 결의안에 대한 동 위원회의 심사배제동의를 사무총장에게 제출할 수 있고(Rule Ⅹ, clause 15, (b) (1) (A)), 규칙위원회에 회부된 후 7회의일이 경과된 결의안으로서, 공법안 또는 공 적 결의안에 대한 특별의사일정을 제안하는 결의안에 대한 규칙위원회 심사 배제 동의를 제출할 수 있는데, 이 경우 공법안 또는 공적 결의안은 상임위원회에서 심 사보고한 것이거나 상임위원회에 회부된 후 30회의일이 경과한 것을 의미한다 (Rule Ⅹ, clause 15, (b) (1) (B)). 11) 9) 박인수, 국회의장 직권상정제도, 입법정책 Vol.4, No.2, 2010, 10면. 10) 전진영, 국회의장 직권상정제도의 운영현황과 정치적 함의, 국회입법조사처 현안보고서 56호, ) 원문은 다음과 같다(국회사무처 의사국 2007 참조). 7

6 일단 재적의원의 과반수인 218명의 찬성을 얻어 위원회심사배제신청 동의안 이 접수되면, 이 동의안은 위원회심사배제 캘린더(discharge calendar)에 등록되며, 이후 7일이 지난 동의안은 회기 말 6일을 제외하고 매월 둘째, 넷째 월요일에 우 선적으로 처리될 수 있다. 12) 3) 현 황 실제로 이러한 위원회심사배제동의안 요청이 통과되는 경우는 거의 없다. 1931년부터 2002년에 이르기까지, 미국 하원에 제출된 563건의 심사배제동의안 중, 47건만이 218명의 의원의 동의를 받을 수 있었다. 그리고 이 중 하원을 통과 한 법안은 19건이었으며, 최종적으로 입법화된 법안은 4건에 그치고 있다. 13) (4) 평 가 이와 같이 직권상정 요건을 엄격히 제한함으로써 앞으로는 의장의 독단적 판 단에 의한 직권상정은 거의 없을 것으로 생각된다. 이렇게 직권상정 요건을 엄격히 제한한 것은 여야 간에 의견충돌이 있어 원 만하게 대화와 타협이 이루어지지 않는 안건에 대해서 인내심을 가지고 절충을 다시 한 번 시도하기보다는 쉽사리 직권상정 제도를 동원해서 문제를 해결하려 했던 그동안의 관행을 시정하고자 하는 취지이다. 그리고 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의한 경우 직권상정이 가능하도록 한 것은 교섭단체를 구성하지 못한 군소정당의 극한적 투쟁으로 주요 안건의 처 리가 지연되고 있는 경우 교섭단체를 구성하고 있는 주요 원내 정당 대표들 간의 합의로 해당 안건을 처리할 수 있는 길을 열어 놓는다는 의미가 있다. (5) 과 제 대화와 타협의 정치문화가 부족한 우리의 현실을 감안하면서 이 제도를 검토 Rule Ⅹ, clause 15, (b) (1) A Member may present to the Clerk a motion in writing to discharge- (A) a committee from consideration of a public bill or public resolution that has been referred to it for 30 legislative days; or (B) the Committee on Rules from consideration of a resolution that has been referred to it for seven legislative days and that proposes a special order of business for the consideration of a public bill or public resolution that has been reported by a standing committee or has been referred to a standing committee for 30 legislative days. 12) Beth, Richard S., The Discharge Rule in the House: Principal Features and Uses, CRS Report Order Code GOV, ) Beth, Richard S., The Discharge Rule in the House: Recent Use in Historical Context, CRS Report Order Code , 2003, p.16. 전진영, 외국의회의 신속입법(Fast-Track)절차와 국회 의안신속처리제의 쟁점 검토, 국회선진화법과 제19대 국회운영 전망 세미나 자료집, 2012, 59면에서 재인용. 8 국회선진화법 추록

7 해볼 필요가 있다. 주요 국정과제에 해당하는 안건에 대해서 여야가 평행선을 그 리며 원만한 합의에 도달하지 못할 경우, 의장의 직권상정 권한을 더 이상 활용할 수 없기 때문에 이번 국회법 개정에서 함께 신설된 신속처리제도(국회법 제85조의 2)를 활용하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 그러나 신속처리제도를 활용하기 위해 서는 재적의원 5분의 3 이상의 찬성이 필요하기 때문에, 국회의원 과반수(그러나 재적의원 5분의 3에는 미달하는)가 간절히 처리를 원하는 안건이 있을지라도 그 처 리가 불가능하게 된다는 심각한 문제가 발생한다. 2. 위원회 안건조정제도(국회법 제57조의2) (1) 개정내용 개 정 전 개 정 후 <신 설> 제57조의2(안건조정위원회) 1 위원회는 이견을 조정할 필요가 있는 안 건(예산안, 기금운용계획안, 임대형 민자사업 한도액안 및 체계 자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 심사하기 위하여 재적위원 3분의 1 이상의 요구로 안 건조정위원회(이하 이 조에서 조정위원회 라 한다)를 구성하고 해당 안건을 제58조 제1항에 따른 대체토론이 끝난 후 조정위원회에 회부 한다. 다만, 조정위원회를 거친 안건에 대하여는 그 심사를 위한 조정 위원회를 구성하지 못한다. 2 조정위원회의 활동기한은 그 구성일부터 90일로 한다. 다만, 위원 장은 조정위원회를 구성할 때 간사와 합의하여 90일을 넘지 아니하는 범위에서 따로 정할 수 있다. 3 조정위원회는 조정위원회의 위원장(이하 이 조에서 조정위원장 이 라 한다) 1명을 포함한 6명의 조정위원회의 위원(이하 이 조에서 조 정위원 이라 한다)으로 구성한다. 4 제3항에 따라 조정위원회를 구성하는 경우에는 소속 의원수가 가 장 많은 교섭단체(이하 이 조에서 제1교섭단체 라 한다)에 속하는 조 정위원의 수와 제1교섭단체에 속하지 아니하는 조정위원의 수를 같게 한다. 다만, 제1교섭단체가 둘 이상인 경우에는 각 교섭단체에 속하는 조정위원 및 어느 교섭단체에도 속하지 아니하는 조정위원의 수를 위 원장이 간사와 합의하여 정한다. 5 조정위원은 소속 위원 중에서 위원장이 간사와 협의하여 선임하고, 조정위원장은 조정위원회에서 제1교섭단체 소속 조정위원 중에서 선 출하여 위원장이 이를 의장에게 보고한다. 6 조정위원회는 제1항에 따라 회부된 안건에 대한 조정안을 재적 조 정위원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한다. 이 경우 조정위원장은 의 9

8 개 정 전 개 정 후 결된 조정안을 지체 없이 위원회에 보고한다. 7 조정위원회에서 조정안을 의결한 안건에 대하여는 소위원회의 심 사를 거친 것으로 보며, 위원회는 조정위원회의 조정안이 의결된 날부 터 30일 이내에 그 안건을 표결한다. 8 조정위원회에서 그 활동기한 내에 안건이 조정되지 아니하거나 조 정안이 부결된 경우에는 조정위원장은 심사경과를 위원회에 보고하여 야 한다. 이 경우 위원장은 해당 안건(소위원회의 심사를 마친 안건은 제외한다)을 소위원회에 회부한다. 9 제85조의2 제2항에 따른 신속처리대상안건을 심사하는 조정위원회 는 그 안건이 같은 조 제4항 또는 제5항에 따라 법제사법위원회에 회 부되거나 바로 본회의에 부의된 것으로 보는 때에는 제2항에 따른 활 동기한에도 불구하고 그 활동을 종료한다. 10 조정위원회에 관하여는 이 법에서 다르게 정하거나 성질에 반하 지 아니하는 한 위원회 또는 소위원회에 관한 규정을 준용한다. 그동안의 관행을 보면, 안건을 위원회에서 심사하는 단계에서 여야 간에 의 견의 충돌이 있는 경우 타협과 절충을 위한 일정한 노력이 있은 후에는 소수당 의원들의 반대가 있을지라도 다수당의 의사에 따라서 안건이 처리되는 것이 보통 이었다. 이번의 국회법 개정에서 새롭게 추가된 내용은 안건을 심사하는 위원회 단계에서부터 소수당 소속 의원들의 안건 심사권을 최대한 보장하기 위한 안건조 정제도의 도입이다. 위원회 안건조정제도의 내용을 구체적으로 검토하면 다음과 같다. 1) 조정개시요구 위원회 소속 재적의원 3분의 1 이상의 요구가 있으면, 이견이 있는 안건에 대해서 이견을 조정하기 위한 안건조정위원회를 구성한다. 여기서 재적위원 3분 의 1 이상의 요구가 있으면, 자동으로 조정위원회가 구성되는 것인지, 아니면 반 대가 가능한 것인지가 문제될 수 있으나, 소수파 보호를 위한 입법취지를 감안해 보면, 재적위원 3분의 1 이상의 요구가 있으면, 안건조정위원회는 구성을 해야 한 다고 본다. 다만, 그 구성은 국회법 제57조의2 제3항에 따라 위원 선임이 있은 후 위원회 의결로 구성된다고 봄이 타당할 것이다. 조정위원회도 위원회의 하부 기관으로 기존의 위원회 소속 소위원회와 그 역 할 및 위상이 같다는 점에서 조정위원회라는 표현 대신에 조정소위원회 라고 규 정하는 것이 더 적절했을 것으로 생각한다. 10 국회선진화법 추록

9 2) 대상안건 위원회에 회부된 모든 안건이 대상이 되나, 예산안, 기금운용계획안, 임대형 민자사업 한도액안 및 체계 자구심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안 은 안건조정의 대상이 되지 않는다. 3) 조정위원회 구성 조정위원회는 소속 의원수가 제일 많은 교섭단체(제1교섭단체)에서 3인, 그리 고 제1교섭단체 속하지 아니하는 나머지 교섭단체 및 무소속 의원들 중에서 3인 을 선출하여 합계 6인으로 구성한다. 다만, 아주 드문 경우가 될 것이나, 의원수 가 같은 제1교섭단체가 둘 이상인 경우에는 이들 교섭단체를 포함한 각 교섭단체 에서 선출할 조정위원의 수와 어느 교섭단체에도 속하지 아니하는 조정위원의 수 를 얼마로 할 것인지는 위원장이 간사와 협의하여 정하도록 하고 있다. 이와 같이 가능성이 희박한 경우까지 대비해서 규정을 둔 것은 입법의 완결성을 위해서이다. 조정위원은 소속 위원 중에서 위원장이 간사와 협의하여 선임하게 되어 있으 므로, 제1교섭단체에 속하지 아니하는 나머지 교섭단체 및 무소속 의원들 간에 몇 명씩 조정위원을 배정하느냐 하는 문제도 위원장이 간사와 협의하여 정할 수 있 다고 보아야 한다. 조정위원장은 조정위원회에서 제1교섭단체 소속 조정위원 중 에서 선출한다. 4) 조정위원회 활동기한 조정위원회는 구성된 날로부터 90일간 활동한다. 다만, 위원장은 조정위원회 를 구성할 때 간사와 합의하여 활동기한을 90일 이하로 단축해서 정할 수 있다. 위원장이 조정위원회의 활동기한을 단축하기 위해서는 이에 관해서 간사와 의견 의 일치를 보아야 한다. 5) 조정위원회의 운영과 조정안의 처리 조정위원회는 위원회 소속 여야 의원 간에 이견이 있는 안건에 대해서 조정 안을 만드는 것이 임무인데, 조정안은 조정위원 3분의 2 이상, 즉 6인 중 4인 이 상의 찬성으로 의결한다. 조정안을 단순 과반수로 의결하는 것이 아니고, 조정위 원 3분의 2 이상의 찬성을 요한다는 것이 조정위원회 제도의 특징이다. 조정위원 회에 회부된 안건은 조정위원 중 소수당이 찬성하지 않으면(다수당이 국회에서 3분 의 2 이상의 의석을 차지하지 않는 한), 의결되지 못하는 구도로 조정위원회 제도가 설계되었으며, 이 점에서 조정위원회 제도는 소수파를 보호하기 위한 대표적 장 치라고 할 수 있다. 11

10 조정위원회에서 조정안이 의결되면 조정위원장은 의결된 조정안을 지체 없 이 위원회 전체회의에 보고한다. 그리고 조정위원회에서 조정안을 의결한 안건에 대해서는 국회법 제58조 제2항에서 정하는 소위원회 심사 절차를 거친 것으로 본다. 한편 조정위원회에서 의결한 조정안은 조정안이 의결된 날부터 30일 이내에 위원회 전체회의에서 표결함으로써 소관위원회의 심사 절차를 마치게 된다. 6) 조정위원회의 종료 조정위원회는 조정안을 의결함으로써 활동을 종료한다. 조정위원회에서 그 활동 기간 내에 안건이 조정되지 아니하거나, 조정안이 부결된 경우에도 활동을 종료하게 되는데, 이 경우 조정위원장은 심사경과를 전체 위원회에 보고한다. 조정위원회 활동기한 내에 안건이 조정되지 아니하거나 조정안이 부결된 경 우 위원장은 해당 안건을 국회법 제57조에 의한 소위원회에 회부한다(이미 소위원 회의 심사를 마친 안건은 다시 소위원회에 회부할 필요가 없다). 그리고 신설된 신속처리제도(국회법 제85조의2 제2항)에 의하여 신속처리대상 으로 지정된 안건을 심사하는 조정위원회는 그 안건이 국회법 제85조의2 제3항에 서 규정하고 있는 신속처리기간(180일)을 도과하여 법제사법위원회나 본회의에 부 의된 것으로 보게 되는(법률안과 국회규칙안은 법제사법위원회에 부의된 것으로 보 고, 나머지 안건은 바로 본회의에 부의된 것으로 본다) 때에는 90일간의 활동기한에 도 불구하고 그 활동을 종료한다. 이러한 경우는 위원회에 계류 중인 안건이 신속 처리대상 안건으로 지정된 이후 90일 이상이 경과한 다음 조정위원회에 회부된 경우에 발생하게 된다. (2) 평 가 조정위원회 제도는 국회 내에서 소수파를 보호하기 위한 획기적 제도이다. 특히 본회의에서의 안건을 의결하기 전에 예비적 사전적 심사를 담당하는 위원 회 단계에서부터 소수파를 보호하기 위한 장치라는 점에 특징이 있다. 조정위원 회 제도에 따를 경우, 위원회에서 심사 중인 안건 중 재적위원 3분의 1 이상을 확 보하고 있는 소수당이 반대하는 모든 안건(예산안, 기금운용계획안, 임대형 민자사업 한도액안 및 체계 자구심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안 제외)에 대하 여 조정위원회의 조정 절차를 거쳐야 한다. 그리고 조정위원회는 제1교섭단체와 나머지 교섭단체 및 무소속 의원들이 동수로 참여해서 조정안을 만든 다음, 조정 위원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결해야 하기 때문에, 조정위원회 제도가 가동되 12 국회선진화법 추록

11 는 한, 안건심사에서 다수당의 우위는 전혀 인정되지 않고 철저히 다수당과 소수 당 간의 평등이 보장된다고 할 수 있다. 다시 말하면 다수당과 소수당 간의 타협 과 절충이 성공하지 않으면 안건 조정이 이루어지지 않는다. 다만, 소수당에게 주어진 시간은 90일이고, 90일 이내에 조정안이 성공적으로 마련되지 않으면 기존의 안건 처리절차에 따라서 안건이 처리된다. 결국 소수당 에게 주어진 권한은 다수당이 단기간에 일방적으로 안건을 강행처리하는 것을 저 지할 수 있는 힘이라고 할 수 있다. 그러나 90일이라는 기간이 결코 짧은 시간은 아니므로, 다수당으로서는 신속히 처리해야 할 안건이 있을 경우 소수당과의 타 협을 통해서 조정안을 마련하기 위해서 노력하게 하는 효과가 있을 것이다. 한편, 조정위원회 활동기한 내에 안건이 조정되지 아니하거나 조정안이 부결 된 경우 위원장은 해당 안건을 국회법 제57조에 의한 소위원회에 회부해서 종전 의 절차에 따라서 법률안을 안건을 심사하도록 하고 있는데, 조정위원회에서 소 수파가 반대해서 조정안이 마련되지 아니하거나 조정안이 부결된 안건에 대해서 과연 소위원회에서 동일 안건이 정상적으로 처리될 수 있을지 의문이다. 조정위 원회에서 합의에 실패했다는 사실이 해당 안건의 통상적 처리도 어렵게 할 우려 가 있다는데 위원회 안건조정 제도의 문제가 있다. 14) 3. 의안의 자동 상정(또는 상정 간주 )제도(국회법 제59조, 제59조의2, 제93조의2) (1) 개정내용 개 정 전 개 정 후 第 59 條 ( 法 律 案 의 上 程 時 期 ) 委 員 會 는 發 議 또 는 제출된 法 律 案 이 그 委 員 會 에 회부된 후 일부개정법률안의 경우에는 15일, 제정 법률안 및 전부개정법률안의 경우에는 20 일( 法 制 司 法 委 員 會 의 體 系 字 句 審 査 의 경 우에는 5일)을 경과하지 아니한 때에는 이 를 議 事 日 程 으로 上 程 할 수 없다. 다만, 긴 급하고 불가피한 사유로 委 員 會 의 議 決 이 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 제59조(의안의 상정시기) 위원회는 의안(예산 안, 기금운용계획안 및 임대형 민자사업 한도액안은 제외한다. 이하 이 조에서 같 다)이 그 위원회에 회부된 날부터 다음 각 호의 구분에 따른 기간이 경과하지 아니한 때에는 이를 상정할 수 없다. 다만, 긴급하 고 불가피한 사유로 위원회의 의결이 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 일부개정법률안: 15일 2. 제정법률안, 전부개정법률안 및 폐지법 률안: 20일 14) 국회본회의 회의록, 제307회 국회(임시회) 제1호( ), 10면(심재철 의원 반대토론 부 분) 참조. 13

12 개 정 전 개 정 후 3. 체계 자구심사를 위하여 법제사법위원 회에 회부된 법률안: 5일 4. 법률안 외의 의안: 20일 <신 설> 제59조의2(의안의 자동상정) 위원회에 회부되 어 상정되지 아니한 의안(예산안, 기금운용 계획안 및 임대형 민자사업 한도액안은 제 외한다)은 제59조 각 호의 구분에 따른 기 간이 경과한 후 30일이 경과한 날 이후 처 음으로 개회하는 위원회에 상정된 것으로 본다. 다만, 위원장이 간사와 합의하는 경 우에는 그러하지 아니하다. 제93조의2(법률안의 본회의 상정시기) 1 본 회의는 위원회가 법률안에 대한 심사를 마 치고 의장에게 그 보고서를 제출한 후 1일 을 경과하지 아니한 때에는 이를 의사일정 으로 상정할 수 없다. 다만, 의장이 특별한 사유로 각 교섭단체대표의원과의 협의를 거 쳐 이를 정한 경우에는 그러하지 아니하다. 2 정기회 기간중에 위원회 또는 본회의에 상정하는 법률안은 다음 연도의 예산안처 리에 부수하는 법률안에 한한다. 다만, 긴급 하고 불가피한 사유로 위원회 또는 본회의 의결이 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 제93조의2(법률안의 본회의 상정시기) 본회의 는 위원회가 법률안에 대한 심사를 마치고 의장에게 그 보고서를 제출한 후 1일을 경 과하지 아니한 때에는 이를 의사일정으로 상정할 수 없다. 다만, 의장이 특별한 사유 로 각 교섭단체대표의원과의 협의를 거쳐 이를 정한 경우에는 그러하지 아니하다. <삭 제> 1) 의안 숙려제의 확대(제59조) 그동안 법률안이 위원회에 회부되면 일부개정법률안의 경우에는 15일, 제정 법률안 및 전부개정법률안의 경우에는 20일, 체계 자구심사를 위하여 법제사법위 원회에 회부된 법률안의 경우에는 5일을 경과하지 아니하면 의사일정으로 상정하 지 못하도록 하는 의안 숙려제 가 있었는데, 이번 개정에서는 이를 확대해서 법률 안 외의 모든 의안(예산안, 기금운용계획안 및 임대형 민자사업 한도액안은 제외)에 대해서 숙려기간을 도입했다. 즉, 법률안 외의 의안들(예산안 등 제외)도 위원회에 회부된 날부터 20일이 경과하지 아니하면 위원회 회의에 상정할 수 없도록 하였 다. 다만, 긴급하고 불가피한 사유로 위원회의 의결이 있는 경우에는 이러한 숙려 14 국회선진화법 추록

13 기간이 경과하지 않더라도 의안을 위원회 회의에 상정할 수 있다. 청원이나 조약 비준동의안 등이 새로이 의안 숙려제의 적용을 받게 된 것이다. 2) 의안의 자동 상정(또는 상정 간주)(제59조의2) 그동안 국회에서는 의안이 위원회에 회부된 후 위원회 회의에 상정도 되지 못한 채 의회기(4년의 의원 임기)가 만료되어 폐기되는 경우가 많았다. 이번 개정 에서는 법률안을 포함한 모든 의안(예산안, 기금운용계획안 및 임대형 민자사업 한도 액안 제외)이 위에서 언급한 숙려기간이 지난 후 30일이 경과한 날 이후 처음으로 개회하는 위원회에 상정된 것으로 보도록 함으로써, 모든 의안이 위원회에 회부 된 날부터 일정한 기일이 경과하면 자동으로 위원회 회의에 상정되도록 하였다. 다만, 의안의 자동 상정과 관련해서도 위원장이 특정 의안에 대해서 위원회 회의 에 상정하지 않기로 간사와 합의하는 경우에는 자동 상정이 이루어지지 않도록 하였다. 철회 가능성이 있는 의안 등에 대하여는 상정을 보류하는 것이 훗날 철회 를 용이하게 하는 방법이 될 것이다(제90조에서 규정하고 있는 의안의 철회 절차 참조). 3) 정기회 중 법률안 상정제한 폐지(제93조의2 제2항) 종전에는 정기회 기간 중에 위원회나 본회의에 상정하는 법률안은 원칙적으 로 다음 연도의 예산안 처리에 부수하는 법률안에 한하도록 하였으나, 이번 개정 에서는 이러한 제한을 폐지하였다. (2) 평 가 의안 숙려제를 예산안 등 일부를 제외하고 모든 의안으로 확대한 것은 이들 의안에 대해서도 사전에 여론을 수렴하는 등 사전 조사와 연구를 수행하기 위한 시간을 의원들에게 확보해 준다는 의미에서 바람직하다고 하겠다. 그리고 의안이 위원회 회의에 상정된다는 것이 반드시 국회에서의 통과를 보 장하는 것은 아님에도 불구하고, 그동안 일부 의안에 대해서 위원회에서 상정여 부를 둘러싸고 여야 간에 다툼이 치열했다. 이러한 점을 감안하여, 적어도 의안이 국회에 제출되면 일정 시간이 경과한 후에는 이 의안이 위원회 회의에 반드시 상 정되도록 한다는데 의안의 자동 상정 제도의 의의가 있다. 다만, 통과될 가능성이 거의 없는 의안(그 내용이 비현실적이거나 극히 일부 국민의 지지만을 받고 있는 의안 등)에 대해서까지 자동 상정되도록 하는 것이 무슨 의미가 있는지 의문이다. 그러 나 의안의 자동 상정 제도를 도입함으로써 적어도 의안 상정을 둘러싸고 있었던 여야 간의 물리적 충돌은 상당 부분 사라질 것으로 보인다. 그리고 정기회 기간 중의 법률안 상정 제한을 폐지한 것은 그동안의 국회 운 15

14 영 경험에 비추어 볼 때, 정기회 기간 중에 예산안 부수 법률안 외에도 많은 법률 안을 처리하지 않을 수 없는 현실적 필요를 반영한 것이다. 달리 표현하면 종전의 비현실적인 규정을 바로 잡았다고 할 수 있다. 4. 안건 신속처리제(Fast Track)(국회법 제85조의2) (1) 개정내용 개 정 전 개 정 후 <신 설> 제85조의2(안건의 신속처리) 1 위원회에 회부된 안건(체계 자구심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 안건을 포함한다)을 제2항에 따른 신 속처리대상안건으로 지정하고자 하는 경우 의원은 재적의원 과반수가 서명한 신속처리대상안건 지정요구 동의(이하 이 조에서 신속처리안 건지정동의 라 한다)를 의장에게, 안건의 소관 위원회 소속 위원은 소 관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건지정동의를 소관 위원회 위원장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장 또는 안건의 소관 위원회 위원장은 지체 없이 신속처리안건지정동의를 무기명투표로 표 결하되 재적의원 5분의 3 이상 또는 안건의 소관 위원회 재적위원 5 분의 3 이상의 찬성으로 의결한다. 2 의장은 제1항 후단에 따라 신속처리안건지정동의가 가결된 때에는 해당 안건을 제3항의 기간 내에 심사를 마쳐야 하는 안건으로 지정하 여야 한다. 이 경우 위원회가 전단에 따라 지정된 안건(이하 신속처 리대상안건 이라 한다)에 대한 대안( 代 案 )을 입안한 경우 그 대안을 신 속처리대상안건으로 본다. 3 위원회는 신속처리대상안건에 대한 심사를 그 지정일부터 180일 이내에 마쳐야 한다. 다만, 법제사법위원회는 신속처리대상안건에 대 한 체계 자구심사를 그 지정일, 제4항에 따라 회부된 것으로 보는 날 또는 제86조 제1항에 따라 회부된 날부터 90일 이내에 마쳐야 한다. 4 위원회(법제사법위원회는 제외한다)가 신속처리대상안건에 대하여 제3항 본문에 따른 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 그 기간 이 종료된 다음 날에 소관 위원회에서 심사를 마치고 체계 자구심사 를 위하여 법제사법위원회로 회부된 것으로 본다. 다만, 법률안 및 국 회규칙안이 아닌 안건은 바로 본회의에 부의된 것으로 본다. 5 법제사법위원회가 신속처리대상안건(체계 자구심사를 위하여 법제 사법위원회에 회부되었거나 제4항 본문에 따라 회부된 것으로 보는 신속처리대상안건을 포함한다)에 대하여 제3항에 따른 기간 내에 심사 를 마치지 아니한 때에는 그 기간이 종료한 다음 날에 법제사법위원 회에서 심사를 마치고 바로 본회의에 부의된 것으로 본다. 16 국회선진화법 추록

15 개 정 전 개 정 후 6 제4항 단서 또는 제5항에 따른 신속처리대상안건은 본회의에 부의 된 것으로 보는 날부터 60일 이내에 본회의에 상정되어야 한다. 7 제6항에 따라 신속처리대상안건이 60일 이내에 본회의에 상정되지 아니한 때에는 그 기간이 경과한 후 처음으로 개의되는 본회의에 상 정된다. 8 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의한 경우에는 신속처리대상안건 에 대하여 제2항부터 제7항까지를 적용하지 아니한다. 안건의 신속처리제도는 이번 국회법 개정에서 새로이 도입된 제도로, 국가이 익을 위하여 필요한 안건이 위원회 단계에서 여야 간의 대치로 처리가 지연되고 있을 때 그 안건의 신속한 처리를 위하여 활용할 수 있는 제도이다. 신속처리대상 으로 지정된 안건에 대해서는 위원회에서 정해진 심사기간 내에 심사를 마쳐야 하며, 그렇지 않으면 바로 다음 심사단계로 자동적으로 이행되도록 하고 있다. 국 회의장의 직권상정 요건이 강화되는 것과 맞물려 위원회에서 처리가 지연되고 있 는 안건을 본회의에 부의하기 위한 장치로 새로이 개발된 제도이다. 1) 지정대상 안건 위원회에 회부된 모든 안건을 포함한다. 법제사법위원회에 체계 자구심사를 위하여 회부된 안건도 포함한다(제1항). 2) 대상 안건 지정요건 및 지정 절차 위원회에 회부된 안건에 대해서 신속처리대상 안건으로 지정하고자 하는 경 우 국회 전체 차원에서 추진할 때에는 재적의원 과반수가 서명한 지정요구 동의 를 의장에게 제출하여야 한다(제1항). 안건의 소관위원회 차원에서 추진할 경우에 는 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 지정동의를 소관 위원회 위원장에게 제출하여야 한다(제1항). 신속처리안건지정동의가 제출되면 의장(국회 전체 차원에서 추진될 때) 또는 안건의 소관위원회 위원장(소관위원회 차원에서 추진될 때)은 지체 없이 지정동의 를 무기명투표로 표결에 부쳐, 재적의원 5분의 3 이상(국회 전체 차원에서 추진될 때) 또는 소관위원회 재적위원 5분의 3 이상(소관위원회 차원에서 추진될 때)의 찬 성으로 의결한다(제1항). 본회의나 소관위원회에서 신속처리대상안건지정동의가 가결되면, 의장은 해 당 안건을 신속처리 기간 내에 심사를 마쳐야 하는 안건으로 지정하여야 한다(제2 17

16 항). 위원회가 심사 과정에서 신속처리대상안건에 대해서 대안( 代 案 )을 입안한 경 우에는 그 대안을 이미 지정된 신속처리대상안건으로 보도록 하였다(제2항). 따라 서 이 경우 그 대안에 대해서 남은 신속처리기간이 계속 적용되게 된다. 3) 신속처리기간 및 절차 1 소관위원회는 신속처리대상으로 지정된 안건에 대한 심사를 그 지정일부 터 180일 이내에 마쳐야 한다(제3항). 그리고 체계 자구심사를 위하여 법 제사법위원회에 회부된 안건이 신속처리대상으로 지정된 경우 법제사법 위원회는 그 안건에 대한 체계 자구심사를 그 지정일부터 90일 이내에 마쳐야 한다(제3항). 2 소관위원회가 신속처리대상안건에 대해서 180일 이내에 심사를 마치지 아 니한 때에는 그 기간이 종료된 다음 날에 소관위원회에서 심사를 마치고 체계 자구심사를 위하여 법제사법위원회로 회부된 것으로 의제하는데(제4 항), 이 경우 법제사법위원회는 회부된 것으로 의제되는 날부터 90일 이내 에 체계 자구심사를 마쳐야 한다(제3항). 15) 그리고 신속처리대상 안건이 정상적으로 소관위원회 심사를 마치고 법제사법위원회에 회부된 경우에 도 법제사법위원회는 그 안건에 대한 체계 자구심사를 90일 이내에 마쳐 야 한다(제3항). 법률안 및 국회규칙안이 아닌 안건은 법제사법위원회의 체계 자구심사가 필요 없으므로, 이들 안건에 대하여 소관위원회가 신속처리기간 내에 처 리하지 못한 때에는 바로 그 기간이 종료된 다음 날에 본회의에 부의된 것으로 본다(제4항). 16) 3 법제사법위원회가 신속처리대상안건에 대해서 신속처리기간(체계 자구심 사안건은 90일, 법사위의 고유안건은 180일) 내에 심사를 마치지 아니한 때 에는 그 기간이 종료된 다음 날에 법제사법위원회에서 심사를 마치고 바 로 본회의에 부의된 것으로 본다(제5항). 15) 국회운영위원회에서 논의할 당시 당초 안에서는 60일 로 되어 있었으나, 7월과 8월이 폐 회 기간인 점을 감안해서 법제사법위원회에 체계 자구심사기간을 적절히 확보해준다는 의 미에서 90일 로 연장하였다. 국회운영위원회 회의록 제306회 국회(임시회 폐회중) 제2호 ( ), 5면. 16) 국회법 제85조의2 제4항에서는 신속처리대상안건으로 지정된 안건 중 법률안 및 국회규칙 안이 아닌 안건에 대해서 소관위원회에서 신속처리기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 바로 본회의에 부의된 것으로 본다 고 되어 있는데, 여기서 바로 의 의미가 분명치 않다. 법률안의 경우와 마찬가지로 신속처리기간이 종료된 다음 날에 본회의에 부의된 것으로 보 는 것이 타당할 것이다. 18 국회선진화법 추록

17 4 소관위원회가 신속처리기간 내에 처리하지 못한 안건으로서 법제사법위 원회의 체계 자구심사가 필요 없는 안건(법률안 및 국회규칙안이 아닌 안 건)이기 때문에 바로 본회의에 부의된 것으로 보는 안건(제4항)과 법제사 법위원회가 신속처리기간 내에 처리하지 못하여 바로 본회의에 부의된 것으로 보는 신속처리대상안건은 본회의에 부의된 것으로 보는 날부터 60 일 이내에 본회의에 상정되어야 한다(제6항). 본회의에 부의된 것으로 보는 신속처리대상안건이 60일 이내에 본회의에 상정되지 아니한 때에는 60일이 경과한 후 처음으로 개의되는 본회의에 상정한다(제7항). 17) 4) 신속처리절차의 예외 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의한 경우에는 신속처리대상안건에 대해서 제2항부터 제7항까지를 적용하지 않는다(제8항). 여기에서 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의한 경우 신속처리제도에 관한 규정을 적용하지 않는다는 것은 소수당의 저지로 중요 안건의 처리가 위원회 단 계에서 지연되고 있을 때 이러한 상황을 타개하기 위해서 신속처리절차가 진행되 었는데, 이 제도의 발동 후 안건의 처리를 원하는 다수당과 안건을 저지하던 소수 당 간에 원만하게 의견이 조율되어 안건의 처리가 순조롭게 진행되게 된 경우, 굳 이 신속처리절차에 따라서 심사일자 등을 독촉할 필요가 없을 것이기에, 이러한 경우에는 정상적인 절차로 돌아가서 안건을 처리하도록 하기 위한 것이다. 안건신속처리제도의 내용을 표로 그려보면 다음과 같다. 18) 가. 위원회 단계에서 지정된 경우 법률안 국회규칙안 지정일로부터 180일 이내 심사 완료 심사 미완료 시 법사위 자 동 회부, 회부 후 90일 이내 심사 완료 법사위 심사 미완료 시 본회의 자동부의된 것으로 간주 17) 이 부분은 국회법 일부개정법률안의 본회의 의결 단계에서 수정된 내용으로, 수정 전에는 본회의에 부의된 것으로 간주된 신속처리대상안건이 60일 이내에 본회의에 상정되지 않을 경우 재적의원 5분의 3 이상의 요구가 있어야 본회의에 상정하도록 하고 있었다. 국회본회 의 회의록, 제307회 국회(임시회) 제1호( ), 7면. 18) 국회운영위원회 수석전문위원실, 개정 국회법 소개, 2012, 7~8면. 19

18 법률안 국회규칙안 외의 안건 지정일로부터 180일 이내 심사 완료 심사 미완료 시 본회의 자동부의된 것으로 간주 나. 법사위의 체계 자구심사 단계에서 지정된 경우 지정일로부터 90일 이내 심사 완료 심사 미완료 시 본회의 자동부의된 것으로 간주 (2) 외국의 입법례(Fast-Track Legislation) - 미국의회 1) 개 요 미국 의회는 의안을 신속하게 처리하기 위한 다양한 제도를 마련하고 있다. 먼저, 미국 의회는 위원회의 심사단계에서 심의절차를 단축하기 위해서 위원회심 사 배제요청(discharge petition), 그리고 규칙위원회의 본회의 강제부의권(extraction power)을 마련하고 있고(Beth 2003), 본회의의 심사단계에서의 심의절차 단축을 위 해 의사규칙적용정지(suspension of the rule), 수정 캘린더 제도의 활용(correction calendar), 19) 특별규칙의 채택(special rule)을 제도화하고 있다. 20) 또한, 하원의사규칙 제13조 제5항(Rule ⅩⅢ, Clause 5)에는 하원의 세출위원회, 예산위원회, 하원운영위 원회, 규칙위원회, 윤리위원회의 5개 상임위원회가 특정한 의안을 바로 본회의에 상정할 수 있는 특권적 입법(privileged legislation) 제도가 규정되어 있다. 21) 마지막 19) 법률안 중 논쟁의 여지가 없는 법률안으로 연방규칙이나 법원판결에 나타난 잘못을 신속 히 바로잡기 위하여 초당적으로 합의된 법률안을 처리하기 위한 제도이다. 임종훈, 한국 입법과정론, 2012, 40면. 20) 전진영, 미국의회의 신속입법 절차, 국회입법조사처 이슈와 논점 제445호, ) 원문은 다음과 같다(국회사무처 의사국 2007 참조). Rule ⅩⅢ, clause 5 (a) The following committees shall have leave to report at any time on the following matters, respectively: ⑴ The Committee on Appropriations, on general appropriation bills and on joint resolutions continuing appropriations for a fiscal year after September 15 in the preceding fiscal year. ⑵ The Committee on the Budget, on the matters required to be reported by such committe3e under titles Ⅲ and Ⅳ of the Congressional Budget Act of ⑶ The Committee on House Administration, on enrolled bills, on contested elections, on matters referred to it concerning printing for the use of the House or the two Houses, on expenditure of the applicable accounts of the House described in clause 1(i)(1) of the rule Ⅹ, and on matters relating to preservation and availability of noncurrent records of the House under rule Ⅶ. ⑷ The Committee on Rules, on rules, joint rules, and the order of business. 20 국회선진화법 추록

19 으로, 미국 의회는 무역협정, 전쟁 관련 의안, 핵무기 비확산 관련 의안 등 특수한 사안에 한하여 해당 법 조문(rulemaking statues)에 포함되어 있는 신속처리 절차대 로 심의할 수 있도록 하는 신속처리제(fast-track)를 마련하고 있다. 22) 이 중, 위원회 심사에서의 신속처리 절차, 본회의 심사에서의 신속처리 절차, 그리고 특권적 입 법의 경우는 다수당이 추진하는 입법의제를 신속하게 처리하기 위하여 하원에서 심의절차를 생략하거나 단축하기 위해 마련된 제도인 데 반하여, 신속처리제도는 긴급한 결정을 요하는 사안의 경우, 이러한 사안이 입법화 되는 과정까지 오랜 시 간이 걸리는 것을 피하고 신속한 입법을 통해서 사태에 즉시 대응할 수 있도록 하기 위하여 마련된 제도라는 점에서 그 성격을 다소 달리한다고 할 수 있다. 23) 본 장에서는 이러한 신속처리제에 초점을 맞추어 살펴본다. 2) 관련규정 미국 의회의 신속처리제도는 다음과 같은 내용을 공통적으로 포함한다(Davis 2011). 신속처리절차를 통해 처리될 법안 및 결의안의 종류를 명확하게 규정한다. 하원과 상원은 대통령이 제출하는 의안을 접수한 후 의무적으로 상정한다. 의안을 회부 받은 위원회는 정해진 기간 내에 의안심사를 완료하여 보고해 야 한다. 의안이 정해진 기간 내에 보고되지 않는 경우, 해당 위원회는 심사에서 자 동으로 배제된다. 해당 의안은 하원과 상원의 본회의에서 우선적으로 심의된다. 하원과 상원의 본회의에서는 해당 법안을 한정된 기간 내에 심의하여야 한다. 의원들은 본회의에서 심의하는 동안 해당 의안에 대한 수정안을 제출할 수 없다. 하원이나 상원에서 통과시킨 관련 법안이나 결의안을 다른 원의 본회의에 서 신속하게 처리하기 위한 절차가 자동으로 확보된다. ⑸ The Committee on Standards of Official Conduct, on resolutions recommending action by the House with respect to a Member, Delegate, Resident Commissioner, officer, or employee of the House as a result of an investigation by the committee relating to the official conduct of such Member, Delegate, Resident Commissioner, officer, or emplyee. 22) Davis, Christopher M., Expedited or Fast-Track Legislative Procedures, CRS Report Order Code RS20234, ) 전진영, 앞의 글(각주 20). 21

20 3) 입법례 의회예산법(Congressional Budget Act), 그리고 환자 보호 및 적정 치료법 (Patient Protection and Affordable Care Act)의 경우는 미국 의회의 의사규칙에 의해 심사되지 않고, 해당 법 조문에 규정되어 있는 신속처리절차에 따라서 입법화되었다. 24) 또 한, 1947년의 무역법 제151항에 의하면 체결된 무역협정을 대통령이 의회에 제출 하면, 바로 하원의 세입위원회, 상원의 재정위원회 및 관련 소관 상임위원회에 회 부된다. 한편, 가까운 예로 2008년, 미국은 서브프라임 사태에 따른 미국 금융시 장의 위기에 대응하기 위하여 미국 재무부와 연방준비제도 이사회가 제안한 긴급 경제안정화정책으로서 긴급경제안정화법 (The Emergency Economic Stabilization Act of 2008)을 신속처리절차에 따라서 통과시킨 바 있다. 이 법안의 제115조 (c)항에 이러한 신속처리절차가 규정되어 있는데, 이에 따르면 법안심사의 지연 및 본회 의 표결 지연이 금지되어 있고, 수정안 제출도 제한적이다. 25) (3) 평 가 안건의 신속처리제도는 소수당의 반대로 중요 안건의 처리가 위원회 단계에 서 지연되고 있을 때 이러한 상황을 타개하기 위해서 활용할 수 있는 제도이나, 신속처리제도가 시급하고 긴요한 안건의 신속처리에 큰 도움이 되기 어렵다는 문 제가 있다. 첫째로, 신속처리대상안건의 지정요건이 너무 엄격하다. 신속처리제도가 활용 되어도 이것이 바로 안건의 통과를 의미하는 것이 아닌데도 불구하고 그 지정을 본회의 차원에서 추진할 때에는 재적의원 5분의 3 이상의 찬성이 필요하고, 위원 회 차원에서 추진할 때에는 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성을 요구하는 것 은 과도한 요구라고 할 수 있다. 과반수의 의원이나 위원의 찬성으로 제도가 활용 될 수 있도록 할 필요가 있다. 26) 둘째로, 신속처리대상안건으로 지정되어도 그 처리기간이 너무 길어서 안건 의 신속처리가 사실상 어렵다는 문제가 있다. 법률안의 경우 신속처리대상안건으 로 지정되어도 본회의까지 가는데 270일이 소요된다는 문제가 있다. 이 정도 기 24) Davis, 앞의 글(각주 22). 25) 전진영, 앞의 글(각주 20). 26) 이러한 비판에 대해서, 신속처리제도의 대상이 되는 안건은 여야 간에 첨예한 대립이 예 상되는 극히 제한된 안건에 국한될 것이며, 헌법이나 국회법에서 중요한 안건의 의결에는 특별한 의결정족수를 요구하고 있는 것과 같이 문제가 없다는 반론이 있다. 국회본회의 회 의록, 제307회 국회(임시회) 제1호( ), 12면(김성곤 의원 찬성토론 부분) 참조. 22 국회선진화법 추록

21 간이라면 4년의 의원 임기 중 마지막 1년을 남겨놓고는 신속처리대상안건으로 지 정되어도 안건의 본회의 처리가 어려울 수 있다. 그리고 신속처리대상안건에 대 한 법제사법위원회의 체계 자구심사 기간은 90일인데, 체계 자구심사의 성격을 고려할 때 단축할 필요가 있다. 5. 예산안, 기금운용계획안, 임대형 민자사업 한도액안 및 세입예산안 부수 법률안의 본회의 자동 부의(국회법 제85조의3) (1) 개정내용 개 정 전 개 정 후 <신 설> 제85조의3(예산안등 본회의 자동부의 등) 1 위원회는 예산안, 기금운 용계획안, 임대형 민자사업 한도액안(이하 예산안등 이라 한다)과 제4항에 따라 지정된 세입예산안 부수 법률안의 심사를 매년 11월 30일까지 마쳐야 한다. 2 위원회가 예산안등과 제4항에 따라 지정된 세입예산안 부수 법 률안(체계 자구심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안을 포함한다)에 대하여 제1항에 따른 기한 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 그 다음 날에 위원회에서 심사를 마치고 바로 본회의에 부 의된 것으로 본다. 다만, 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의한 경 우에는 그러하지 아니하다. 3 의장은 제2항 본문에 따른 법률안 중에 동일 제명의 법률안이 둘 이상일 경우에는 제2항 본문에도 불구하고 소관 위원회 위원장 의 의견을 들어 일부 법률안만을 본회의에 부의할 수 있다. 4 의원 또는 정부가 세입예산안에 부수하는 법률안을 발의 또는 제출하는 경우 세입예산안 부수 법률안 여부를 표시하여야 하고, 의장은 국회예산정책처의 의견을 들어 세입예산안 부수 법률안으로 지정한다. 5 위원회가 제4항에 따라 지정된 세입예산안 부수 법률안에 대하 여 대안을 입안한 경우에는 그 대안을 제4항에 따라 세입예산안 부 수 법률안으로 지정된 것으로 본다. 국회가 예산안의 헌법상 처리시한인 회계연도 개시 30일전, 즉 12월 2일까지 다음 연도 예산안을 심의 의결하지 못하는 사례가 거의 매년 반복되고 있다. 이 러한 문제점을 개선하기 위해서 이번 국회법 개정에서는 예산안 등이 매년 11월 30일까지 위원회에서 심사를 마치지 못한 경우, 그 다음 날 본회의에 부의된 것으 로 의제하도록 하고 있다. 예산안 등을 법정기한 내 처리하기 위한 제도적 장치를 23

22 확보했다는 의미가 있다. 1) 예산안 등의 자동 부의 절차 예산안, 기금운용계획안, 임대형 민자사업(BTL) 한도액안(국회법에서와 같이 이 하에서는 예산안 등 이라 표현한다) 및 국회법 제85조의3 제4항에 따라 지정된 세 입예산안 부수 법률안에 대한 위원회의 심사는 매년 11월 30일까지 마쳐야 한다 (제1항). 11월 30일을 예산안 등에 대한 위원회 심사의 마지막 기일로 정한 것은 예산안의 헌법상 국회 처리 시한인 12월 2일까지 본회의 처리를 마치기 위해서 필요한 시간을 확보하기 위한 것이다. 그리고 11월 30일까지 심사를 마쳐야 하는 위원회는 안건이 예산안 등인지, 세입예산안 부수 법률안인지에 따라서 다르다. 예산안 등의 경우 위원회는 각 상 임위원회와 예산결산특별위원회를 말하고, 세입예산안 부수 법률안의 경우 위원 회는 각 상임위원회(주로 기획재정위원회)와 법제사법위원회를 말한다. 위원회가 예산안 등과 세입예산 부수 법률안에 대하여 11월 30일까지 심사를 마치지 아니한 경우의 효과는 그 다음날에 위원회에서 심사를 마치고 바로 본회 의에 부의된 것으로 본다는 것이다(제2항). 즉, 12월 1일에 본회의에 부의된 것으 로 본다. 다만, 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의한 경우에는 그러하지 아니하 기 때문에 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의한 경우 위원회는 예산안 등과 세 입예산 부수 법률안에 대한 심사를 계속할 수 있다. 이러한 예외적 장치를 마련한 것은 예산안을 헌법상의 처리 시한 내에 처리할 수는 없지만 며칠간의 시간을 확 보해주면 여야가 원만하게 예산안 등을 합의처리 할 수 있을 경우를 위한 것이다. 2) 동일 제명의 세입예산안 부수 법률안이 복수인 경우 매년 11월 30일까지 심사를 마쳐야 하는 세입예산안 부수 법률안으로 지정된 법률안 중에 동일 제명의 법률안이 둘 이상일 경우에는 이들 법률안들을 모두 본 회의에 자동 부의하는 것이 아니고, 의장이 소관 위원회 위원장의 의견을 들어 이 들 법률안들 중 일부 법률안만을 본회의에 부의할 수 있다(제3항). 이는 위원회에 서 제대로 심사를 마치지 못한 동일 제명의 다수 법률안을 모두 대상으로 해서 본회의에서 의결한다는 것이 합리적이지 못하기 때문에 동일 제명의 세입예산안 부수 법률안이 다수일 경우에는 소관 위원회 위원장이 가장 타당성이 있다고 판 단하는 법률안만을 본회의에 부의하고자 하는 것이다. 3) 세입예산안 부수 법률안 여부의 결정 어느 법률안이 국회법 제85조의3의 적용을 받는 세입예산 부수 법률안인지 24 국회선진화법 추록

23 여부를 결정하기 위해서 두 단계의 절차를 마련하고 있다. 우선 의원 또는 정부가 세입예산안에 부수하는 법률안을 발의 또는 제출하는 경우 국회법 제85조의3의 적용을 받을 수 있는 세입예산안 부수 법률안 여부를 표시하여야 한다. 세입예산 안 부수 법률안으로 표시된 법률안이 발의 또는 제출되면 의장은 이 법률안에 대 해서 국회예산정책처의 의견을 들어 세입예산안 부수 법률안으로 지정한다. 즉, 의원이나 정부에서 법률안을 발의하거나 제출할 때 세입예산안 부수 법률안으로 표시가 되었을지라도 의장은 국회예산정책처의 의견을 들어 세입예산안 부수 법 률안으로 지정하지 않을 수도 있다. 4) 대안( 代 案 ) 입안의 경우 위원회에서 세입예산안 부수 법률안으로 지정된 법률안을 심사하면서 당초 의 법률안을 폐기하는 대신 대안( 代 案 )을 입안한 경우, 그 대안을 국회법 제85조의 3 제4항에 의하여 세입예산안 부수 법률안으로 지정된 것으로 의제한다. 즉, 이미 세입예산안 부수 법률안으로 지정된 법률안이 폐기되고 대안이 입안된 경우, 그 대안을 별도로 세입예산안 부수 법률안으로 지정하지 않으면서도 지정된 것으로 의제한다는 것이다. 5) 시행일 예산안 등의 본회의 자동 부의에 관한 규정은 2013년 5월 30일부터 시행한 다. 이는 2013년 5월 30일 이전에 국회가 정부와 협의하여 예산안 등이 현재보다 조기에 국회에 제출될 수 있도록 국가재정법을 개정한 후 이 규정을 시행하겠다 는 것이다. 27) (2) 부대의견 이 규정에 대해서는 부대의견이 있다. 즉, 이 규정의 시행은 앞으로 예산안이 헌법상 제출시한인 10월 2일보다 조기에 국회에 제출되도록 관련 법률을 개정하 는 것을 선행조건으로 한다. 만약 2013년 5월 30일까지 관련 법률이 개정되지 않 으면 이 규정의 시행일을 개정하여 2013년 이후로 연장한다는 것이다. 부대의견을 붙인 이유는 이 규정이 예산안 등과 세입예산안 부수 법률안을 예산안의 헌법상 처리시한인 12월 2일까지 국회에서 처리하기 위하여 위원회에서 27) 이 부분은 국회운영위원회의 심사 과정에서 예산안을 심도 있게 심사하기 위한 적정한 심사 기간의 확보를 위해서 국가재정법 등 관련 법률의 개정이 필요하다고 보아서 수정된 내용이다. 국회운영위원회 회의록 제306회 국회(임시회 폐회중) 제2호( ), 5면. 그 리고 2013년 5월 30일까지 국가재정법 등 관련 법률이 개정되지 아니하는 경우에는 이 시 행일을 개정해서 연장하기로 하였다. 위의 회의록, 5~6면. 25

24 는 11월 30일까지 심사를 완료하라는 것인데, 예산안이 그동안 10월 2일에 국회에 제출된 관행을 고려해 보면, 위원회에서 예산안 등과 부수 법률안을 심사할 수 있 는 시간이 2개월밖에 안 되는 문제를 해결할 필요가 있기 때문이다. 관련 법률(국 가재정법)을 개정해서 예산안이 현재보다 일찍 국회에 제출될 수 있도록 해야 한 다는 것이며, 이러한 개정 노력이 성공하지 못한다면, 이 규정의 시행도 연기되어 야 한다는 취지에서 부대의견이 추가된 것이다. (3) 평 가 이 규정은 국회가 예산안의 헌법상 처리시한인 12월 2일(회계연도 개시 30일 전)까지 다음 연도 예산안을 심의 의결하지 못하는 사례가 거의 매년 반복되는 문제를 개선하기 위하여 예산안 등이 매년 11월 30일까지 위원회에서 심사를 마 치지 못한 경우, 그 다음 날 본회의에 부의된 것으로 의제하도록 하고 있다. 그런 데 부대의견에서 알 수 있듯이, 정부가 예산안을 매년 10월 2일에 국회에 제출하 는 현재의 관행이 계속되는데도 이 개정 규정대로 위원회가 11월 30일까지 예산 안 등과 부수 법률안에 대한 심사를 마쳐야 한다면, 상임위원회와 예산결산특별 위원회가 예산안 등을 심사하기 위해서 확보할 수 있는 시간은 각각 한 달 내외 밖에 안 된다는 문제가 있다. 6. 법사위 체계자구심사 지연 안건의 본회의 부의절차(국회법 제86조 제3항, 제4항) (1) 개정내용 개 정 전 개 정 후 第 86 條 ( 體 系 字 句 의 審 査 ) 1 委 員 會 에서 法 律 案 의 審 査 를 마치거나 立 案 한 때에는 法 制 司 法 委 員 會 에 회부하여 體 系 와 字 句 에 대한 審 査 를 거쳐야 한다. 이 경우 法 制 司 法 委 員 長 은 幹 事 와 協 議 하여 그 審 査 에 있어서 提 案 者 의 趣 旨 說 明 과 討 論 을 생략할 수 있다. 2 (생 략) <신 설> 第 86 條 ( 體 系 字 句 의 審 査 ) 1 (현행과 같음) 2 (생 략) 3 제1항의 심사에 대하여 법제사법위원회 가 이유 없이 회부된 날부터 120일 이내에 심사를 마치지 아니한 때에는 심사 대상 법률안의 소관위원회 위원장은 간사와 협 26 국회선진화법 추록

25 <신 설> 개 정 전 개 정 후 의하여 이의가 없는 경우에는 의장에게 해 당 법률안의 본회의 부의를 서면으로 요구 한다. 다만, 이의가 있는 경우 해당 법률안 에 대한 본회의 부의요구 여부를 무기명투 표로 표결하되 해당 위원회 재적위원 5분 의 3 이상의 찬성으로 의결한다. 4 의장은 제3항에 따른 본회의 부의요구 가 있는 때에는 해당 법률안을 각 교섭단 체대표의원과 합의하여 바로 본회의에 부 의한다. 다만, 제3항에 따른 본회의 부의요 구가 있은 날부터 30일 이내에 합의가 이 루어지지 아니한 때에는 그 기간이 경과한 후 처음으로 개의되는 본회의에서 해당 법 률안에 대한 본회의 부의 여부를 무기명투 표로 표결한다. 법제사법위원회의 체계 자구심사권은 법제에 관하여 전문지식이 부족한 일 반위원회에서 의결한 법률안에 대해서 본회의 의결 전에, 그 법률안의 헌법위반 여부, 타 법률과의 상충여부를 검토해서 문제가 있다면 이를 시정하는 권한과 법 률안의 법문 표현을 다듬는 권한이다. 그런데 이와 같이 전문적이고 중립적인 권 한이 그동안 일부 법률안을 처리하는 과정에서 정파적 이해관계에 따라서 정략적 으로 이용되어온 측면이 없지 않았다. 즉, 체계 자구심사권이 특정 법률안의 국 회통과를 지연시키는 수단으로 활용된 경우가 있었다. 따라서 이번 개정에서는 이러한 문제점을 시정하기 위해서 법제사법위원회의 체계 자구심사권에 시간적 한계를 설정하였다. 즉, 법제사법위원회가 체계 자구심사를 위하여 회부된 법률 안에 대하여 이유 없이 회부된 날부터 120일 이내에 심사를 마치지 아니한 경우 해당 법률안의 소관위원회 위원장은 일정한 절차를 거쳐 의장에게 그 법률안을 본회의에 부의할 것을 서면으로 요구할 수 있다. 의장은 이와 같이 법률안의 본회의 부의요구가 있으면 해당 법률안을 각 교 섭단체대표의원과 합의하여 바로 본회의에 부의한다. 본회의 부의요구가 있은 날 부터 30일 이내에 원내대표들과 합의가 이루어지지 아니한 때에는 30일이 경과한 후 처음으로 개의하는 본회의에서 해당 법률안에 대한 본회의 부의여부를 무기명 투표로 결정한다. 27

26 1) 대상 안건 체계 자구심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안으로 이유 없이 회 부된 날부터 120일 이내에 심사를 마치지 아니한 법률안이다. 2) 본회의 부의요구 주체 심사대상 법률안의 소관위원회 위원장이다. 3) 본회의 부의요구요건 및 절차 법제사법위원회에서 체계 자구심사가 지연되고 있는 법률안의 소관위원회 위원장이 위원회 간사와 협의하여 이의가 없는 경우에는 의장에게 해당 법률안의 본회의 부의를 서면으로 요구한다. 다만, 간사가 이의가 있는 경우에는 해당 법률 안에 대한 본회의 부의요구 여부를 무기명투표로 표결해서 해당 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한 다음 의장에게 서면으로 본회의 부의를 요구한 다(제3항). 소관위원회 위원장의 본회의 부의요구가 있으면, 의장은 해당 법률안을 각 교섭단체대표의원과 합의하여 바로 본회의에 부의한다. 그러나 본회의 부의요구 가 있은 날부터 30일 이내에 의장과 각 교섭단체대표의원 간에 합의가 이루어지 지 아니할 경우 30일이 경과한 후 처음으로 개의되는 본회의에서 해당 법률안에 대한 본회의 부의 여부를 무기명투표로 결정한다(제4항). (2) 평 가 법제사법위원회가 체계 자구심사권을 이용하여 타 위원회 소관 법률안의 처 리를 부당하게 장기간(120일 이상) 지연시키는 것을 방지하기 위해서 새로이 고안 된 제도로 전체적으로 그 내용이 합리적이라고 할 수 있다. 7. 본회의 무제한 토론(Filibuster)(국회법 제106조의2) (1) 개정내용 개 정 전 개 정 후 <신 설> 제106조의2(무제한 토론의 실시 등) 1 의원이 본회의에 부의된 안건에 대 하여 이 법의 다른 규정에도 불구하고 시간의 제한을 받지 아니하는 토 론(이하 이 조에서 무제한 토론 이라 한다)을 하려는 경우 재적의원 3분 의 1 이상이 서명한 요구서를 의장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장 은 해당 안건에 대하여 무제한 토론을 실시하여야 한다. 2 제1항에 따른 요구서는 요구 대상 안건별로 제출하되 그 안건이 의사 28 국회선진화법 추록

27 개 정 전 개 정 후 일정에 기재된 본회의 개의 전까지 제출하여야 한다. 다만, 본회의 개의 중 당일 의사일정에 안건이 추가된 경우에는 해당 안건의 토론 종결 선 포 전까지 요구서를 제출할 수 있다. 3 의원은 제1항에 따른 요구서가 제출된 때에는 해당 안건에 대하여 무 제한 토론을 할 수 있다. 이 경우 의원 1인당 1회에 한정하여 토론할 수 있다. 4 무제한 토론을 실시하는 본회의는 제7항에 따른 무제한 토론 종결 선 포 전까지 산회하지 아니하고 회의를 계속한다. 이 경우 회의 중 재적의 원 5분의 1 이상이 출석하지 아니한 때에도 제73조 제3항 본문에도 불구 하고 회의를 계속한다. 5 의원은 무제한 토론을 실시하는 안건에 대하여 재적의원 3분의 1 이 상의 서명으로 무제한 토론의 종결동의를 의장에게 제출할 수 있다. 6 제5항에 따른 무제한 토론의 종결동의는 동의가 제출된 때부터 24시 간이 경과한 후에 무기명투표로 표결하되 재적의원 5분의 3 이상의 찬성 으로 의결한다. 이 경우 무제한 토론의 종결동의에 대하여는 토론을 하 지 아니하고 표결한다. 7 무제한 토론을 실시하는 안건에 대하여 무제한 토론을 할 의원이 더 이상 없거나 제6항에 따라 무제한 토론의 종결동의가 가결되는 경우 의장 은 무제한 토론의 종결 선포 후 해당 안건을 지체 없이 표결하여야 한다. 8 무제한 토론을 실시하는 중에 해당 회기가 종료되는 때에는 무제한 토론은 종결 선포된 것으로 본다. 이 경우 해당 안건은 바로 다음 회기 에서 지체 없이 표결하여야 한다. 9 제7항 또는 제8항에 따라 무제한 토론의 종결이 선포되었거나 선포된 것으로 보는 안건에 대하여는 무제한 토론을 요구할 수 없다. 10 예산안등 및 제85조의3 제4항에 따라 지정된 세입예산안 부수 법률안 에 대하여는 제1항부터 제9항까지의 규정을 매년 12월 1일까지 적용하고, 같은 항에 따라 실시 중인 무제한 토론, 계속 중인 본회의, 제출된 무제한 토론의 종결동의에 대한 심의절차 등은 12월 1일 자정에 종료한다. 국회 재적의원 3분의 1 이상이 요구하면, 본회의에 부의된 안건에 대해서 시 간의 제한을 받지 않고 무제한으로 토론을 할 수 있는 제도가 이번 국회법 개정 에서 새로이 도입되었다. 미 연방상원에서 인정되는 합법적 의사진행방해(filibuster) 제도를 모델로 해서 도입한 것으로 소수파의 입장을 보호하기 위한 대표적 장치 라고 할 수 있다. 1) 적용대상 법률안을 비롯해서 본회의에 부의된 모든 안건이 대상이 된다. 29

28 2) 개시 요건 의원이 본회의에 부의된 안건에 대해서 무제한 토론을 원하는 경우 재적의원 3분의 1 이상이 서명한 요구서를 의장에게 제출하여야 한다(제1항). 무제한 토론을 위한 요구서는 대상 안건별로 제출하여야 한다(제2항). 무제한 토론을 위한 요구서의 정확한 제출시점은 해당 안건이 의사일정에 기재된 본회의 개의 전까지이다. 다만, 본회의 개의 중 당일 의사일정에 안건이 추가된 경우에는 해당 안건의 토론 종결 선포 전까지 요구서를 제출할 수 있다(제2항). 무제한 토론을 위한 요구서가 제출된 경우 의원은 해당 안건에 대하여 무제 한 토론을 할 수 있다(제3항). 즉, 무제한 토론은 재적의원 3분의 1 이상이 서명한 요구서가 의장에게 제출되면 본회의 개의 후 해당 안건에 대하여 바로 무제한 토 론을 하게 되는 것이며, 요구서 제출 후 별도의 의결 절차가 필요한 것은 아니다. 무제한 토론의 종결이 선포되었거나 선포한 것으로 보는 안건에 대하여는 무 제한 토론을 요구할 수 없다(제8항). 3) 무제한 토론의 실시 의원들은 무제한 토론을 위한 요구서가 제출된 해당 안건에 대해서 시간의 제한을 받지 아니하고 무제한으로 토론을 할 수 있다. 이 경우 의원 1인당 1회에 한하여 토론할 수 있다(제3항). 무제한 토론을 실시하는 본회의는 해당 안건에 대하여 무제한 토론을 할 의 원이 더 이상 없거나 무제한 토론의 종결동의가 가결되어 의장이 토론 종결을 선 포하기 전까지 산회하지 아니하고 회의를 계속한다(제4항). 무제한 토론을 진행 중 재적의원 5분의 1 이상이 출석하지 아니한 때에도, 즉 의사정족수에 미달되더라도 무제한 토론을 계속한다(제4항). 4) 무제한 토론의 종결 무제한 토론은 다음의 3가지 경우에 종결된다. 첫째, 무제한 토론은 종결동의에 의하여 종결될 수 있다. 무제한 토론을 종결 시키기 위해서는 무제한 토론을 실시하는 안건에 대해서 재적의원 3분의 1 이상 이 서명한 무제한 토론 종결 동의를 의장에게 제출하여야 한다(제5항). 무제한 토 론의 종결 동의가 제출되면 24시간이 경과한 후에 무기명투표로 표결하는데, 재 적의원 5분의 3 이상의 찬성을 얻어야 의결된다(제6항). 28) 이 경우 무제한 토론의 28) 무제한 토론을 종결시키기 위해서 재적의원 5분의 3 이상의 찬성을 얻도록 한 것은 헌법 제49조( 국회는 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석 30 국회선진화법 추록

29 종결동의에 대해서는 토론을 하지 않고 표결한다. 둘째, 무제한 토론을 실시하는 안건에 대하여 무제한 토론을 할 의원이 더 이상 없게 된 경우 의장은 무제한 토론의 종결을 선포해야 한다(제7항). 셋째, 무제한 토론을 실시하는 중에 해당 회기가 종료되는 경우 무제한 토론 의 종결이 선포된 것으로 본다(제8항). 이 경우 해당 안건은 바로 다음 회기에서 지체 없이 표결하여야 한다. 5) 예산안 등 및 세입부수법률안에 대한 예외 예산안, 기금운용계획안, 임대형 민자사업 한도액안 및 국회법 제85조의3 제4 항에 따라 지정된 세입예산안 부수 법률안에 대하여는 무제한 토론에 관한 국회 법 제106조의2 제1항부터 제9항까지의 규정을 매년 12월 1일까지 적용하고, 따라 서 실시 중인 무제한 토론, 계속 중인 본회의, 제출된 무제한 토론의 종결동의에 대한 심의절차 등은 12월 1일 자정에 종료한다(제10항). 따라서 예산안 등과 세입 예산안 부수 법률안에 대하여는 비록 무제한 토론이 실시되더라도 12월 1일까지 만 가능하도록 함으로써 12월 2일에는 의결이 가능하게 하였다. 이렇게 함으로써 헌법 제54조 제1항에서 규정한 대로 회계연도 개시 30일 전까지 예산안을 의결할 수 있게 하였다. 다만, 이 개정규정은 2013년 5월 30일부터 시행하기( 개정국회법 부 칙) 때문에, 29) 2012년 정기국회에서 심의하는 2013년도 예산안 등에 대해서는 무 제한 토론이 그대로 가능하다. (2) 연 혁 30) 우리나라에서도 1973년 이전에는 무제한 토론이 가능하였다. 즉, 제정 국회 법 제46조는 의원의 질의, 토론 기타 발언에 대하여는 특히 국회의 결의가 있는 때 외에는 시간을 제한할 수 없다 고 규정하여 원칙적으로 무제한 토론을 허용하 고 있었다. 그러다가 1960년에는 발언시간은 국회의 의결로 제한할 수 있다 고 하였으며(제98조), 1973년에는 발언시간을 30분으로 제한하였다(그러나 15분을 초과 의원 과반수의 찬성으로 의결한다. )에서 규정하고 있는 다수결원칙에 위반되어 위헌이라 는 주장과 국회법 제106조의2 규정이 헌법 제49조에서 말하는 특별한 규정이 되기 때문에 위헌이 아니라는 주장이 대립하고 있다. 29) 이 부분도 국회운영위원회의 심사 과정에서 예산안을 심도 있게 심사하기 위한 적정한 심사 기간의 확보를 위해서 국가재정법 등 관련 법률의 개정이 필요하다고 보아서 수정된 내용이다. 국회운영위원회 회의록, 앞의 자료, 5면. 그리고 2013년 5월 30일까지 국가재정법 등 관련 법률이 개정되지 아니하는 경우에는 이 시행일을 개정해서 연장하기로 하였다. 위 의 자료, 5~6면. 30) 이하의 내용은 국회사무처, 헌법 국회법 연혁집, 2006, 674~675면. 31

30 하지 않는 범위 안에서 1회에 한하여 연장을 허가받을 수 있었다). 그 이후 1981년에 는 연장가능성 없이 발언시간을 20분으로 일률적으로 제한하였다가, 1988년에는 발언시간이 30분으로 연장되기도 하였다(제97조). 그러다가 1994년에 의원의 발 언시간은 15분을 초과하지 아니하는 범위 안에서 의장이 정한다 고 규정한(제104 조) 것이 현재까지 유지되고 있다. (3) 외국의 입법례-미국 상원의 필리버스터(filibuster) 제도 1) 개 요 필리버스터, 즉 합법적 의사진행방해제도는 미국의 상원에서 법안의 통과 및 임명안 의결 등을 저지하기 위해서 장시간의 발언과 무제한적인 토론을 통해 의 사진행을 방해하는 행위를 의미한다. 전통적인 의사진행방해 수단으로 장시간의 연설, 투표의 지연, 수정안의 연속적인 제출, 정족수 호명(quorum call)의 반복적 요 구 등이 제시되어 왔다. 31) 특기할 만한 점은, 이러한 필리버스터 제도가 상원의 의사규칙에 명시적으로 규정되어 있는 것이 아님에도 불구하고, 32) 미국 연방 상 원에서 하나의 의사규칙으로 인정되고 있는 입법관행이라는 것이다. 33) 이는 미국 상원에서 다수의 지배에 대해 소수의 권리를 존중하는 원칙에 근거한 관행이라고 할 수 있다. 한편, 이러한 필리버스터 제도는 의회관행에 의하여 인정된 합법적인 수단이 라는 점에서, 의회 내 폭력, 다른 의원에 대한 명예훼손 및 모욕 등의 비합법적 수단과는 구별된다. 또한, 특정한 의원이 원하지 않는 법안이 본회의에 상정되거 나 표결에 부쳐지는 것을 막기 위해서 토론이라는 수단을 활용한다는 점에서, 필 리버스터 제도는 숙의(deliberation)를 위한 토론과도 다르다. 34) 미국 상원에서 역대 최장시간을 기록한 필리버스터 사례로, 1957년 민권법(the Civil Rights Act)을 반대하 기 위해 24시간 18분 동안 연설을 하였던 써몬드(Strom Thurmond) 사우스 캐롤라 31) Koger, Gregory, Filibustering: A Political History of Obstruction in the House and Senate, The University of Chicago Press, ) 미 연방 상원의 의사진행방해는 의사규칙의 허점을 통해서 우연히 등장하였으며 당시에 는 하원에서도 의사진행방해가 가능했다고 한다. 그러다가 1890년 하원에서는 의사진행방 해가 사실상 사라졌으나, 상원에서는 하원과 달리 존속되었다고 한다. 국회입법조사처 2009 정책 연구 용역 보고서, 입법과정에서의 소수당 배려: 의사결정과정의 대표성 확보 방안, , 29면. 33) Beth, Richard S., Valerie Heitshusen, and Betsy Palmer, Filibusters and Cloture in the Senate, CRS Report Order Code RL30360, ) 김준석, 필리버스터의 제도화 과정과 논란: 미국 상원의 사례를 중심으로, OUGHTOPIA vol. 25, no. 1, 국회선진화법 추록

31 이나(South Carolina) 주 출신 상원의원의 사례를 들 수 있다. 2) 관련규정 앞서 언급한 바와 같이, 상원의 의사규칙 내에 필리버스터 제도에 대한 명시 적인 규정은 없다. 그러나 상원의사규칙 중에서 이와 관련된 조항들을 찾아볼 수 있다. 먼저, 상원의사규칙 제14조(Rule ⅩⅣ)는, 본회의에서 의원의 토론에 대해 어 떠한 제약을 가해선 안 된다고 규정하고 있어 필리버스터의 근거가 된다. 또한, 상원의사규칙 제19조(Rule ⅩⅨ)에 따르면, 상원의원이 발언을 하고자 할 때는 의장 에게 요청해야 하고, 의장이 이를 허락하면 해당 의원은 다른 의원들의 방해를 받 지 않고 발언할 수 있다. 구체적으로 살펴보면, 상원 의장은 본회의에서 발언 중 인 다른 의원이 없다면, 의원의 발언요청을 거부할 수 있는 재량권이 없고, 발언 권을 얻은 의원은 발언시간에 제한이 없이 발언을 지속할 수 있다. 35) 정리하면, 상원에서 발언을 요청하는 의원에 대해 이를 허가 및 거부할 재량권이 의장에게 주어져 있지 않다는 점, 그리고 의원의 발언시간에 제한을 두고 있지 않다는 점이 필리버스터의 근거가 되는 제도적 요인이다. 36) 한편, 미국 상원은 원활한 의회 운영을 위하여 필리버스터를 중단시킬 수 있 는 장치를 마련해 두고 있다. 즉, 토론 종결(cloture)제도를 두어 필리버스터를 통한 의사진행의 방해로부터 의안을 보호하고 있다. 37) 상원의사규칙 제22조(Rule ⅩⅩⅡ) 에 의하면, 상원의원 16인 이상의 서명을 받아 토론종결 동의를 제출할 수 있다. 그리고 재적의원의 5분의 3인 60명 이상의 의원의 찬성을 얻으면 토론이 종결된 다. 이 후 상원의원에게는 각 1시간씩의 발언시간이 주어지고, 30시간 이내에 해 당 법안에 대한 심의가 종료되어야 한다. 38) (4) 평 가 본회의 무제한 토론 제도는 본회의에서 안건을 의결하기 전에 소수파에게 의 견을 충분히 개진하고 그 안건의 통과를 저지할 수 있는 기회를 보장하기 위한 장치이다. 심지어 무제한 토론의 종결동의가 제출된 경우에도 종결동의를 24시간 후에 표결하도록 함으로써 최소한 24시간 동안 반대토론을 실시하고 안건의 통과 35) Beth et al, 앞의 글(각주 33). 36) 전진영, 앞의 글(각주 20). 37) 미 연방 상원에서 의사진행방해를 종결시키기 위한 토론종결제도(cloture)는 1917년에 비로 소 정립되었다. 토론종결제도의 채택 전까지 상원에서 소수파의 의사진행방해를 막기 위해서 는 상원의원 전체의 만장일치에 의한 동의가 필요했다. 국회입법조사처 2009 정책 연구 용역 보고서, 입법과정에서의 소수당 배려: 의사결정과정의 대표성 확보 방안, , 34면. 38) Beth et al, 앞의 글(각주 33). 33

32 를 저지할 수 있게 하고 있다. 무제한 토론의 종결동의를 의결하기 위해서는 재적 의원 5분의 3 이상의 찬성이 필요하기 때문에, 단순 과반수 의석을 확보한 다수파 로서는 일단 무제한 토론을 실시하기 위한 동의가 제출된 안건에 대해서는 소수 파와의 협상과 절충이 없다면 해당 안건의 통과가 어렵게 될 것이다. 8. 국회질서유지 관련(국회법 제148조의2, 제148조의3, 제155조, 제156조, 제157조 및 제163조) (1) 의장석 및 위원장석 점거 금지(국회법 제148조의2, 제156조, 제157조 및 제 163조) 개 정 전 개 정 후 <신 설> 제148조의2(의장석 또는 위원장석의 점거 금 지) 의원은 본회의장 의장석 또는 위원회 회의장 위원장석을 점거하여서는 아니 된다. 제155조(징계) 국회는 의원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 때에는 윤리특별위원회의 심사를 거쳐 그 의결로 써 이를 징계할 수 있다. <단서 신설> 1.~5. (생 략) 6. 제145조 제1항에 해당되는 회의장의 질 서문란행위를 하거나 이에 대한 의장 또는 위원장의 조치에 불응한 때 7. (생 략) <신 설> <신 설> 8.~12. (생 략) 제155조(징계) 다만, 의원이 제7호의2에 해당하는 행위를 한 때 에는 윤리특별위원회의 심사를 거치지 아 니하고 그 의결로써 이를 징계할 수 있다. 1.~7. (현행과 같음) <참고조문> 第 145 條 ( 會 議 의 秩 序 維 持 ) 1 議 員 이 本 會 議 또는 委 員 會 의 會 議 場 에서 이 法 또는 國 會 規 則 에 違 背 하여 會 議 場 의 秩 序 를 문란하게 한 때에는 議 長 또는 委 員 長 은 이를 警 告 또는 制 止 할 수 있다. 2 第 1 項 의 措 置 에 응하지 아니한 議 員 이 있 을 때에는 議 長 또는 委 員 長 은 當 日 의 會 議 에서 發 言 함을 금지하거나 退 場 시킬 수 있다. 3 (생 략) 7의2. 제148조의2를 위반하여 의장석 또는 위원장석을 점거하고 점거 해제를 위한 제 34 국회선진화법 추록

33 개 정 전 개 정 후 145조에 따른 의장 또는 위원장의 조치에 불응한 때 7의3. (생 략) 8.~12. (현행과 같음) 第 156 條 (징계의 요구와 회부) 1 議 長 은 제 155조 각 호의 어느 하나에 해당하는 징계 대상의원(이하 징계대상자 라 한다)이 있 을 때에는 이를 倫 理 特 別 委 員 會 에 회부하 고 本 會 議 에 보고한다. 2 委 員 長 은 所 屬 委 員 중에서 징계대상자가 있을 때에는 議 長 에게 이를 보고한다. 이 경우 議 長 은 이를 倫 理 特 別 委 員 會 에 회부 하고 本 會 議 에 보고한다. 3 議 員 이 징계대상자에 대한 징계를 요구 하고자 할 때에는 議 員 20 人 이상의 贊 成 으로 그 事 由 를 기재한 要 求 書 를 議 長 에게 제출하여야 한다. 4 징계대상자에 대하여 侮 辱 을 당한 議 員 이 징계를 요구할 때에는 贊 成 議 員 을 요하 지 아니하며, 그 事 由 를 기재한 要 求 書 를 議 長 에게 제출한다. 5 第 3 項 과 第 4 項 의 징계요구가 있을 때에 는 議 長 은 이를 倫 理 特 別 委 員 會 에 회부하 고 本 會 議 에 보고한다. 6 倫 理 特 別 委 員 會 의 委 員 長 또는 委 員 5 人 이상이 징계대상자에 대한 징계의 요구 를 한 때에는 倫 理 特 別 委 員 會 는 이를 議 長 에게 보고하고 審 査 할 수 있다. <신 설> 第 156 條 (징계의 요구와 회부) 1~6 (현행과 같음) 7 제155조 제7호의2에 해당하여 징계가 요구되는 경우에는 의장은 제1항, 제2항 후단, 제5항 및 제6항에도 불구하고 해당 의원에 대한 징계안을 바로 본회의에 부의 하여 지체 없이 의결하여야 한다. 제157조(징계의 요구 또는 회부의 시한 등) 1 의장은 다음 각 호에 해당하는 날부터 제157조(징계의 요구 또는 회부의 시한 등)

34 개 정 전 개 정 후 폐회 또는 휴회기간을 제외한 3일 이내에 윤리특별위원회에 징계를 회부하여야 한다 (생 략) 2 (생 략) 징계(제155조제7호의2에 해당하여 요구되는 징계는 제외한다) (생 략) 2 (생 략) 第 163 條 ( 懲 戒 의 종류와 그 宣 布 ) 1 (생 략) <신 설> 2 第 1 項 第 1 號 와 第 2 號 의 경우에는 倫 理 特 別 委 員 會 에서 그 文 案 을 작성하여 報 告 書 와 함께 이를 議 長 에게 제출하여야 한다. <단서 신설> 3 4 (생 략) 第 163 條 ( 懲 戒 의 종류와 그 宣 布 ) 1 (생 략) 2 (생 략) 3 제1항 제1호 제2호 및 제2항 제1호 다만, 제155조 제7호의2에 해당하여 바로 본회의에 부의하는 징계안의 경우에는 그 러하지 아니하다. 4 5 (현행 제3항 제4항과 같음) 그동안 국회에서 의원들(주로 소수당 소속)이 의장이나 위원장의 의안처리를 저지하는 대표적 방법이 의장석이나 위원장석을 점거함으로써 의장이나 위원장의 의사진행을 원천적으로 봉쇄하는 것이었다. 이번 개정에서는 이러한 행태를 방지 하기 위해서 의원이 본회의장의 의장석이나 위원회의 위원장석을 점거하지 못하 도록 금지하고(제148조의2), 이를 위반하여 의장석이나 위원장석을 점거하고도 점 거해제를 위한 국회법 제145조(제1항: 의원이 본회의 또는 위원회의 회의장에서 이 법 또는 국회규칙에 위배하여 회의장의 질서를 문란하게 한 때에는 의장 또는 위원장은 이를 경고 또는 제지할 수 있다. )에 따른 의장이나 위원장의 조치에 불응한 때에는 윤리특별위원회의 심사를 거치지 아니하고 바로 본회의에서 그 의결로써 징계할 수 있도록 하고 있다(제155조, 제156조). 일반적으로 의원이 징계대상행위를 범한 경우 윤리특별위원회의 심사를 거 쳐 본회의에서 의결을 함으로써 징계가 가능한데, 의장석이나 위원장석을 점거하 고 의장이나 위원장의 점거 해제 요구에 불응할 때에는 바로 본회의에서 징계를 의결할 수 있도록 한 점이 특징이다. 이렇게 함으로써 징계를 즉각적이고 실효적 으로 강력하게 할 수 있게 된다. 36 국회선진화법 추록

35 (2) 국회의원에 대한 회의장 출입 방해 금지 개 정 전 개 정 후 <신 설> 제148조의3(회의장 출입의 방해 금지) 누구든 지 의원이 본회의 또는 위원회에 출석하기 위하여 본회의장 또는 위원회 회의장에 출 입하는 것을 방해하여서는 아니 된다. 제155조(징계) 국회는 의원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 때에는 윤리특별위원회의 심사를 거쳐 그 의결로 써 이를 징계할 수 있다. <단서 신설> 1.~7. (생 략) <신 설> <신 설> 8.~12. (생 략) 제155조(징계) (단서 생략) 1.~7. (현행과 같음) 7의2. (생 략) 7의3. 제148조의3을 위반하여 의원의 본회 의장 또는 위원회 회의장 출입을 방해한 때 8.~12. (현행과 같음) 그동안 국회에서 의원들(주로 소수당 소속)이 의장이나 위원장의 의안처리를 저지하는 방법의 하나로 동원된 수단은 의원들이 회의를 하기 위해서 본회의장이 나 위원회 회의장을 출입하는 것을 방해함으로써 회의가 개회되는 것을 원천적으 로 봉쇄하는 것이었다. 이번 개정에서는 이러한 행위를 명문으로 금지하고(제148 조의3), 그 위반에 대하여 징계할 수 있도록 하였다(제155조). 그러나 이 규정은 위원회 회의와 관계가 없는 의원이 위원회 회의장에 출입 하는 것을 제지하는 것까지 금지하는 것은 아니다. (3) 질서문란행위 관련 의원 징계 시 수당 등의 감액 개 정 전 개 정 후 第 163 條 ( 懲 戒 의 종류와 그 宣 布 ) 1 제155조 에 따른 懲 戒 의 종류는 다음과 같다. 1. 公 開 會 議 에서의 警 告 2. 公 開 會 議 에서의 謝 過 日 이내의 출석정지. 이 경우 출석정지 기간에 해당하는 國 會 議 員 手 當 등에관한 第 163 條 ( 懲 戒 의 종류와 그 宣 布 ) ~2. (현행과 같음) 국회의원수당 등에 관 37

36 개 정 전 개 정 후 法 律 의 規 定 에 의한 手 當 및 立 法 活 動 費 特 別 活 動 費 는 그 2 分 의 1을 감액한다. 4. 除 名 (생 략) <신 설> 2 第 1 項 第 1 號 와 第 2 號 의 경우에는 倫 理 特 別 委 員 會 에서 그 文 案 을 작성하여 報 告 書 와 함께 이를 議 長 에게 제출하여야 한다. <단서 신설> 3 4 (생 략) 한 법률 에 따른 수당 입법활동비 및 특별 활동비(이하 수당등 이라 한다) (현행과 같음) 2 제1항에도 불구하고 제155조 제6호 제7 호의2 또는 제7호의3에 해당하는 행위를 한 의원에 대한 징계의 종류는 다음과 같 다. 1. 공개회의에서의 경고 또는 사과. 이 경 우 수당등 월액의 2분의 1을 징계 의결 을 받은 달과 다음 달의 수당등에서 감 액하되 이미 수당등을 지급한 경우에는 감액분을 환수한다 일 이내의 출석정지. 이 경우 징계 의 결을 받은 달을 포함한 3개월간의 수당 등을 지급하지 아니하되 이미 수당등을 지급한 경우에는 이를 전액 환수한다. 3. 제명 3 제1항 제1호 제2호 및 제2항 제1호 다만, 제155조 제7호의2에 해당하여 바로 본회의에 부의하는 징계안의 경우에는 그 러하지 아니하다. 4 5 (현행 제3항 제4항과 같음) 국회 내에서 질서를 문란하게 한 의원들을 특히 엄격하게 처벌하기 위해서 이들에 대해서는 국회법상의 징계 외에 의원들에게 지급되는 수당 등 ( 국회의원 수당 등에 관한 법률 에 따른 수당과 입법활동비 및 특별활동비를 말한다.)을 일정기 간 감액하거나 지급하지 않도록 하고 있다. 즉, 의원이 본회의 또는 위원회의 회 의장에서 국회법이나 국회규칙에 위배하여 회의장의 질서를 문란하게 하는 행위 를 하거나 이에 대한 의장 또는 위원장의 조치에 불응한 때(제155조 제6호), 본회 의장의 의장석이나 위원회 회의장의 위원장석을 점거하고 점거 해제를 위한 의장 또는 위원장의 조치에 불응한 때(제155조 제7의2호) 및 의원이 본회의 또는 위원회 에 출석하기 위하여 본회의장이나 위원회 회의장에 출입하는 것을 방해한 때(제 38 국회선진화법 추록

37 155조 제7의3호)에는 공개회의에서의 경고나 사과 또는 30일 이내의 출석정지의 징계를 하는 외에 수당 등을 함께 감액하도록 하고 있다. 구체적으로 살펴보면, 국회 내에서 위에 언급한 질서문란 행위를 해서 공개 회의에서의 경고 또는 사과 라는 징계를 하는 경우에는 수당 등 월액의 2분의 1을 징계 의결을 받은 달과 다음 달의 수당 등에서 감액하되 이미 수당 등을 지급한 경우에는 감액분을 환수하도록 하고 있다(제163조 제2항 제1호). 그리고 국회 내에서의 질서문란 행위로 30일 이내의 출석정지 의 징계를 하는 경우에는 징계 의결을 받은 달을 포함한 3개월간의 수당 등을 지급하지 아니하도 록 하고, 이미 수당 등을 지급한 경우에는 이를 전액 환수하도록 하고 있다(제163조 제2항 제2호). 종전에는 30일 이내의 출석정지 의 징계를 하는 경우 출석정지 기간 에 해당하는 수당 등의 2분의 1을 감액하도록 했던 것을 대폭 강화한 것이다. 뒤에서 보는 바와 같이 영국의회에서는 의원이 직무정지를 받게 될 경우 그 기간 중 세비의 지급이 중단되고, 프랑스에서는 징계수위에 따라 차등적으로 의 원 수당이 감액된다는 점에서 이번 국회법 개정 내용과 비슷하다. 9. 상임위원회 상설소위원회 활동지원 강화(국회법 제57조 제2항 후단) (1) 개정내용 개 정 전 개 정 후 第 57 條 ( 小 委 員 會 ) 1 (생 략) 2 常 任 委 員 會 ( 情 報 委 員 會 를 제외한다)는 그 소관사항을 分 擔 審 査 하기 위하여 상 설소위원회를 둘 수 있다. <후단 신설> 3 ~ 8 (생 략) 第 57 條 ( 小 委 員 會 ) 1 (현행과 같음) 2 常 任 委 員 會 ( 情 報 委 員 會 를 제외한다)는 그 소관사항을 分 擔 審 査 하기 위하여 상 설소위원회를 둘 수 있다. 이 경우 상설소 위원회에 대하여 국회규칙으로 정하는 바 에 따라 필요한 인원 및 예산 등을 지원할 수 있다. 3 ~ 8 (현행과 같음) 상임위원회의 소관사항을 분담하여 심사하기 위하여 각 상임위원회에 두는 상설소위원회의 활동을 지원하는데 필요한 인력과 예산 등을 지원할 수 있도록 근거를 마련하고 있다. 1991년 국회법 개정에서 도입된 상설소위원회제도가 그동 안 제대로 활용되지 않은 것을 반성하고, 인력과 예산 등을 지원해 줌으로써 상설 소위원회를 활성화하자는 취지라고 하겠다. 39

38 (2) 연 혁 제13대 국회 때인 1991년 5월 31일 국회법 개정에서 상임위원회는 그 소관사 항을 분담하여 심사하는 소위원회를 상설로 둘 수 있도록 하였으나, 상설 소위원 회제도가 전혀 활용되지 않자 제15대 국회 때인 2000년 2월 16일 국회법 개정에 서는 정보위원회를 제외한 모든 상임위원회에 3개의 상설소위원회를 반드시 두도 록 함으로써 종전의 상설소위원회 설치에 관한 임의규정을 의무규정으로 바꾸었 다. 그러나 이러한 개정에도 불구하고 상설소위원회제도가 규정대로 운영되지 못 하고 있는 점을 감안하여 제17대 국회 때인 2005년 7월 6일 국회법 개정에서 다 시 상설소위원회 설치에 관한 규정을 임의규정으로 전환하였다. 39) 이번 개정에서 는 임의규정은 그대로 둔 채 상설소위원회 운영에 필요한 인력과 예산 등을 지원 할 수 있는 근거를 마련하고 있다. 10. 제19대 국회 입법과정도 지금까지 논의한 개정국회법의 내용을 바탕으로, 제19대 국회의 입법과정을 정리하여 그림으로 나타내면 다음의 <그림 1>과 같이 된다. <그림 1> 제19대 국회 입법과정도 40) 39) 국회사무처, 국회법해설, 2008, 238면, 각주 ) <그림 1>은 2012년 5월 4일자 조선일보의 기사에 수록된 그림을 일부 재구성한 것이다. 조 선일보 과반수 표결처리(소수당 반대하는 쟁점법안의 경우) 불가능 남은 건 정치문화 선진화뿐. 40 국회선진화법 추록

39 Ⅱ. 신제도의 정착방안 1. 종합적 고려 (1) 다수파와 소수파 간의 타협과 절충을 위한 노력 새로운 제도는 전반적으로 의회 내 소수파의 권한을 최대한 보장하고, 다수 파가 수적 우위를 앞세워 일방적으로 의사일정을 밀어붙이지 않게 하자는 취지인 만큼, 이러한 제도 하에서 국회가 원하는 입법을 적기에 처리하기 위해서는 다수 파와 소수파가 이견이 있는 안건에 대해서 끊임없이 대화하고 타협하는 정신과 노력이 절실하게 요구된다. (2) 소수파의 제도 남용 억제를 위한 의지와 노력 소수당 의원들이 자신들을 위하여 신설된 제도를 남용하지 않겠다는 노력이 절실하게 필요하다. 만약 소수파를 위한 제도가 남용되어 국가이익을 위하여 필 요한 입법이 제때에 이루어지지 않는다는 것을 다수당 의원들과 국민들이 인식하 게 된다면 이러한 제도를 폐지하고 과거로 회귀하려는 노력이 있을 것이 명백하 기 때문이다. (3) 의원의 자율성 강화 의회 내 소수파의 입장을 보장해주기 위한 장치로서 도입된 무제한 토론 제 도와 위원회의 안건 조정 제도가 성공하기 위해서는 필요한 경우, 무제한 토론을 종결하기 위한 5분의 3 이상의 의원의 찬성을 확보하고, 안건조정위원회에서 조 정안을 마련하기 위한 3분의 2 이상 조정위원의 찬성을 확보할 수 있어야 한다. 그런데 우리나라의 정당들은 강한 정당기율을 가지고 있어서 쟁점 법안에 대한 국회 표결에서는 당론투표 가 당연시되고 있다. 이러한 사정이 계속된다면 당파 를 초월해서 무제한 토론을 종결하거나, 안건 조정을 시도하기 어려울 것이다. 따 라서 개정 국회법이 성공하기 위해서는 이러한 정당 집단주의 가 약화되고, 의원 의 자율성 이 강화되어야 한다. 41) 쟁점법안에 대한 투표에서 의원의 자율성을 보 장하기 위한 방편으로 무기명투표를 활용하는 방법도 생각해 볼 수 있다. 국회법 제112조 제2항은 중요한 안건으로서 의장의 제의 또는 의원의 동의로 본회의의 의결이 있거나 재적의원 5분의 1 이상의 요구가 있을 때에는 무기명투표가 가능 하도록 하고 있다. 42) 41) 박명호, 식물국회 막고 개정 국회법이 성공하려면, 국회보 2012년 7월호. 42) 이러한 의미에서 신속처리안건 지정동의를 무기명투표로 표결하도록 한 국회법 제85조의2 41

40 2. 개별 제도별 고려 (1) 국회의장의 본회의 직권상정 요건 강화(국회법 제85조 제1항, 제86조 제2항) 대화와 타협의 정치문화가 부족한 우리의 현실에서, 반드시 처리해야 할 주 요 안건에 대해서 여야가 원만한 합의에 도달하지 못할 경우, 국회의장의 직권상 정도 사실상 불가능하게 되는 만큼 문제가 발생할 수 있다. 이러한 경우를 대비해 서 이번 국회법 개정에서 함께 신설된 신속처리제도(국회법 제85조의 2)를 활용하 는 방안을 생각해 보아야 한다. 물론 신속처리제도를 활용하는데도 여러 가지 어 려움이 있다. 첫째로, 신속처리제도를 활용하기 위해서는 재적의원 5분의 3 이상 의 찬성이 필요하기 때문에, 재적의원 5분의 3 이상의 찬성을 얻지는 못하고 있지 만 국회의원 과반수가 간절히 처리를 원하는 안건이 있을 경우에도 신속처리제도 의 활용이 불가능하다. 둘째로, 상임위원회 단계에서 신속처리제도가 활용되어도 법률안이 본회의에 부의되기까지는 270일이라는 장기간이 소요된다는 문제가 있다. 결국, 반드시 처리해야 할 주요 국정과제가 있을 경우 의장의 직권상정 요건 중 하나인 각 교섭단체대표의원 간의 합의를 도출하기 위해서 의장과 각 교섭단체 대표의원들이 최선의 노력을 기울이는 방법밖에 없다. 물론 이 단계에서도 타협과 절충이 필요할 것이나, 위원회에서 다수의 의원들이 협상하는 것보다는 2, 3명의 원내대표들이 머리를 맞대고 협상한다면 절충안을 만들기에 보다 유리할 수 있다. (2) 위원회 안건 조정 제도(국회법 제57조의2) 조정위원회 제도는 본회의에서 안건을 의결하기 전에 예비적 사전적 심사를 담당하는 위원회 단계에서부터 소수파를 보호하기 위한 장치라는 점에 특징이 있 다. 그런데 조정위원회 제도에 따라 위원회에서 심사 중인 안건에 대하여 재적위 원 3분의 1 이상을 확보하고 있는 소수당이 조정위원회의 조정 절차를 거칠 것을 요구하면 조정위원회는 제1교섭단체와 나머지 교섭단체 및 무소속 의원들이 동수 로 참여해서, 조정안을 만든 다음, 조정위원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결해야 한다. 따라서 조정위원회 제도가 가동되는 한, 안건심사에서 다수당의 우위는 전 혀 인정되지 않고, 철저히 다수당과 소수당 간의 평등이 보장되기 때문에 다수당 과 소수당 간의 타협과 절충이 성공하지 않으면 안건 조정이 이루어지지 않는다. 위원회 안건 조정 제도가 성공하기 위해서는 위원회 단계에서 다수당과 소수 제1항은 적절한 내용이라고 할 수 있다. 42 국회선진화법 추록

41 당 간에 타협과 절충을 위한 노력이 정착되어야 한다. 다만, 소수당에게 주어진 시간은 90일이고, 90일 이내에 조정안이 성공적으로 마련되지 않으면 기존의 안건 처리절차에 따라서 안건이 처리된다. 결국 소수당 에게 주어진 권한은 다수당이 단기간에 일방적으로 안건을 강행처리하는 것을 저 지할 수 있는 힘이기 때문에 소수당도 안건조정위원회 단계에서 무리한 요구를 하면 안 될 것이다. (3) 의안의 자동 상정(또는 상정 간주 )제도(국회법 제59조, 제59조의2, 제93조의2) 의안의 자동 상정제도는 위원장이나 의원들의 노력과 관계없이 일정한 시간 이 경과하면 의안이 자동으로 상정되는 것으로 의제하는 제도이기 때문에 이 제 도의 정착을 위하여 별도의 노력이 필요한 것은 아니다. (4) 안건 신속처리제(Fast Track)(국회법 제85조의2) 신속처리대상안건의 지정은 위원회(체계 자구심사를 하는 법제사법위원회를 포함) 에 계류 중인 특정 안건의 처리를 소수당에서 반대하고 있는 경우 활용할 수 있 는 제도로, 해당위원회 차원에서 지정을 요구할 수도 있고, 본회의에서 지정을 요 구할 수 있다. 그러나 해당 위원회에서 그 안건을 신속처리대상안건으로 지정하 기는 쉽지 않을 수 있다. 해당 위원회에서 신속처리대상안건으로 지정할 수 있을 정도면 바로 그 안건의 통과를 의결할 수 있을 것이기 때문이다. 따라서 신속처리 대상안건의 지정은 주로 본회의 차원에서 이루어질 것으로 생각되며, 이러한 관 점에서 제도 운영을 준비하는 것이 필요하다. (5) 예산안 등 및 세입예산안 부수 법률안의 본회의 자동 부의제도 1) 예산안 등과 국회법 제85조의3 제4항에 따라 지정된 세입예산안 부수 법 률안에 대한 위원회의 심사는 매년 11월 30일까지 마쳐야 하고(제85조의3 제1항), 이 기한 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 그 다음 날에 위원회에서 심사를 마 치고 바로 본회의에 부의된 것으로 의제하는데(동조 제2항), 매년 11월 30일까지 심사를 마쳐야 하는 세입예산안 부수 법률안으로 지정된 법률안 중에 동일 제명 의 법률안이 둘 이상일 경우에는 이들 법률안들을 모두 본회의에 자동으로 부의 하는 것이 아니고, 의장이 소관 위원회 위원장의 의견을 들어 이들 법률안들 중 일부 법률안만을 본회의에 부의할 수 있도록 하고 있다(제3항). 이는 위원회에서 제대로 심사를 마치지 못한 동일 제명의 다수 법률안을 모 두 대상으로 해서 본회의에서 의결한다는 것이 합리적이지 못하기 때문에 동일 제명의 세입예산안 부수 법률안이 다수일 경우에는 가장 타당성이 있다고 소관 43