大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 2 號 ) I. 서 론 1987년 민주화 이후 평화적인 정권교체가 두 번에 걸쳐 성공하는 등 한국정치의 민주 주의의 수준은 공고화단계를 넘어 심화단계에 들어갔다는 평가를 받고 있다. 그러나 의 회정치 분야는 여전히 제자리걸음을 걷

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1 대한정치학회보 23집 2호, 2015년 5월: 47~75 국회 입법교착의 원인에 대한 탐구* -국회선진화법을 중심으로- 1) 이 상 우 영남대학교 통일문제연구소 요 약 국회선진화법은 다수당과 소수당의 합의를 강조한다. 국회의장의 직권상정 요건을 엄격히 제한함으로써 상임위원회의 권한이 증대되었다. 또한 다수결 원칙 을 초다수 결 원칙 (super- majority rule) 으로 대체함으로서 소수당의 참여가 확대되었다. 본 논 문은 이와 같은 국회 의사결정 원리의 변화가 제19대 국회의 입법과정에 미친 영향을 분석하고자 한다. 본 연구는 국회선진화법 도입 이후 입법교착의 양상을 위원회 단계와 본회의 단계 로 나누어 고찰한다. 위원회 단계에서는 법안은 신속처리안건으로 지정되어 처리되는 경우와 일반안건으로 처리되는 경우로 구분할 수 있다. 여당이 신속처리안건을 지정하 기 위해서는 야당의 협조를 얻어야만 법안 통과가 가능하다. 일반안건의 경우, 소수당 은 이견을 보이는 법안을 여야 동수로 구성된 안건조정위원회에 회부하여 다수당과의 타협을 이끌어낼 수 있다. 국회선진화법 이후 쟁점법안은 상임위 단계에서 야당의 협 조 없이는 의안 통과가 어렵다. 본회의 단계에서는 무제한 토론제도는 토론 종결 후 다음 회기에 바로 표결에 들어가기 때문에 한국처럼 매월 본회의가 열리는 상황에서 는 실질적 효력을 발휘하지 못하고 있다. 입법교착이 잦아지면 서민들의 생활과 밀접한 관련이 있는 민생법안의 통과가 지연 된다. 이러한 문제점을 해소할 방안으로 세 가지를 제시한다. 첫째, 민생법안과 쟁점법 안을 구분하여 법안을 다루어야 한다. 둘째, 법제사법위원회를 일반 상임위원회로 전 환해야 한다. 셋째, 무제한 토론의 발의 요건을 교섭단체 중심으로 할 필요가 있다. 주제어 : 입법교착, 국회선진화법, 신속처리안건, 쟁점법안, 필리버스터 * 이 글은 년도 정부 교육과학기술부 의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 연구되었음 2012 ( ).[NRF S1A5B5A ]

2 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 2 號 ) I. 서 론 1987년 민주화 이후 평화적인 정권교체가 두 번에 걸쳐 성공하는 등 한국정치의 민주 주의의 수준은 공고화단계를 넘어 심화단계에 들어갔다는 평가를 받고 있다. 그러나 의 회정치 분야는 여전히 제자리걸음을 걷고 있는 실정이다. 쟁점법안 처리를 둘러싸고 원 내정당 간의 물리적 충돌과 다수당 단독강행처리로 이어지는 의회양상은 나아진 바가 없 이 반복되고 있기 때문이다 ( 전진영, 2011b: 55). 더욱 18대 국회는 최루탄 투척 사태와 4 년 연속 예산안 지각 처리, 낮은 법안 처리율로 헌정 사상 최악 의 국회로 평가되고 있 다( 세계일보, ). 18 대 국회는 한미자유무역협정 비준동의안, 미디어 관련법, 4대 강 사업예산 등의 처리를 놓고 회의장 점거, 해머와 전기톱의 등장, 본회의장 최루탄 터 트리기 등 폭력이 난무하여 폭력국회 라는 오명을 남겼다. 이 과정에서 국회의장이 직권 상정한 안건은 98 건으로 역대 최대를 기록했으며, 이를 추진하는 과정에서 날치기와 폭 력이 만연하여 식물국회 라는 멍에를 쓰게 되었다. 또한 본회의 개회일 수는 173 일, 의원 평균 출석일 수는 152일에 불과한 초라한 성적을 보여주어 생산성에도 초라한 결과를 보 여주고 있다. 역대 가장 많은 1만 3,913 건의 안건을 다루었지만 이 중 6,301건이 임기만 료로 폐기되었다 ( 전진영, 2012c: 10-13). 1) 18대 국회 입법과정에서 난무하였던 몸싸움을 방지하고 국회의 신뢰를 회복하기 위한 일환으로 국회법개정안 ( 이하 국회선진화법 ) 이 제18대 국회 마지막 본회의에서 통과되었 다. 국회선진화법은 쟁점법안을 둘러싸고 여야 간의 갈등과 대립으로 점철되었던 파행적 국회운영을 극복하고 협력정치를 구현하기 노력의 일환이었다. 국회선진화법은 국회의장 직권상정 요건의 강화뿐만 아니라, 의안자동상정제도와 의안신속처리제도의 도입, 안건조 정절차의 신설, 무제한 토론제도 (Filibuster) 의 도입 등을 주요 내용으로 하고 있다. 의안 자동상정제도나 의안신속처리제도는 위원회단계의 입법지연을 막기 위한 목적에서 도입 되었다. 반면 안건조정절차제도나 필리버스터 제도는 소수당이 입법반대를 표출할 수 있 는 제도적 절차를 확대하여 입법과정에서 대화와 타협의 문화를 육성하고자 하는 취지에 서 도입되었다. 시민의 다양한 의견을 대변하는 민주성을 목적으로 하면서, 법안의 신속 한 처리를 통한 효율성을 달성하려는 것을 목적으로 하고 있다. 국회선진화법이 과연 이 러한 목적을 달성할 수 있을 것인가? 의회의 민주성과 법안의 효율성이라는 두 마리 토 끼를 한 번에 잡을 수 있을 것인가? 국회선진화법이 과연 다수당과 소수당의 마찰로 인 1) 국회에 대한 국민의 평가는 냉정했다. 2012년 5월 3 일 여론조사기관 리얼미터 조사에서 18대 국회에 대해 응답자의 74.4% 가 잘못했다 고 답했다 ( 세계신문, )

3 국회 입법교착의 원인에 대한 탐구 ( 이상우 ) 해 국회가 공전되는 사태를 방지할 수 있을 것인가? 국회선진화법이 의회의 의사결정에 미칠 영향에 대한 체계적인 연구가 필요한 이유가 여기에 있다. 국회선진화법이 통과되면서 정치권을 비롯하여 여론은 제19대 국회의 입법과정은 제 18 대 국회보다 훨씬 나아질 것이라는 기대를 하였다. 그러나 국민의 기대를 갖고 출발 한 19대 국회는 개원 첫 업무인 국회 원 구성을 둘러싸고 여야 간의 첨예한 대립으로 27일 간의 파행을 한 끝에 법정 개원을 27일 넘긴 7월 2 일에 마침내 개원을 하였다. 법 제사법위원장을 포함한 18개 국회 상임위원장 및 특별위원장 배분 문제를 놓고 새누리 당과 민주통합당 간의 이견이 좀처럼 해소되지 않은데 따른 것이다. 이후 정부조직법 개정안, 북한인권법, 국가사이버위기관리법 등의 쟁점법안을 둘러싸고 여야 간의 대립으 로 입법이 지연되는 사태가 반복되고 있으며, 19대 전반기 정기국회는 여야 간의 정쟁 으로 국회가 공전을 거듭하는 파행적 국회운영의 모습을 여전히 보여주고 있다. 소수당 의 참여 기회를 보장하는 한편 다수당의 입법 효율성을 도모하는 차원에서 도입된 국회 선진화법에도 불구하고 국회운영은 여전히 교착과 공전이 반복되는 대결적인 행태가 지 속되고 있다. 본 논문은 국회 입법교착을 타개하기 위해 도입된 국회선진화법의 제도적 함의를 탐구 하는데 있다. 국회선진화법은 국회운영의 기본원리로써 협의제를 강화하는데 방점을 둔 다. 국회의장의 직권상정 요건을 강화하여 상임위원회의 권한을 강화하고, 다수결 원칙 을 특별다수결 원칙(super- majority rule) 으로 대체함으로서 소수당의 권한을 강화하는 방향으로 국회법이 개정되었다. 이와 같은 국회운영원리의 변화가 입법교착에 어떠한 영 향을 미치는지 파악하는데 본 논문은 목적을 둔다. 이를 위해 먼저 입법교착에 대한 이 론적 검토를 한다. 입법교착은 대통령제 권력구조를 채택하고 있는 국가들을 분석하는데 유효하지만 한국의 경우 내각제적 요소를 가미하고 있기 때문에 입법교착에 대한 재정의 가 필요하다. 이어서 입법교착을 타개하기 위해 도입된 국회선진화법의 도입 배경과 내 용을 간략하게 검토하고, 국회선진화 법 이후의 입법 교착의 사례를 위원회단계와 본회 의단계로 나누어 고찰한다. 다음으로 국회선진화법 도입 이후에도 여전히 지속되는 문제 점을 개선하기 위한 방안을 제시한다. 특히 쟁점법안과 민생법안을 구획하는 하는 작업 이 선행되어함을 강조한다. 마지막으로 간략한 결론을 제시한다

4 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 2 號 ) II. 입법교착에 대한 논의 1. 기존 논의 검토 의회에서 다수당과 소수당의 대립과 갈등은 어떤 면에서 지극히 당연하다. 사회의 다 양한 세력들을 대변하고, 이들 세력들의 이해관계를 조정하는 과정에서 다수당과 소수당 이 갈등에 직면하는 것은 민주주의 사회에서 빈번하게 발생하고 있다. 그러나 이러한 다 수와 소수의 대립이 서로의 이해관계를 조정하지 못하고, 결국 끝에 가서 다수가 자신의 의사를 관철시키기 위해 수의 논리를 적극적으로 밀어붙이고, 이에 대해 소수는 비합법 적인 수단에 의존하여 물리적 대치 상황으로 나아가게 된다. 국회가 이러한 입법교착 상 태에 빠지게 되면 시급해 처리해야 할 민생법안이 지연되고 나아가 국회 의사일정이 마 비되는 사태가 초래된다. 입법교착에 대한 체계적인 연구는 의회다수당이 내각을 구성하는 의원내각제 국가보다 는 대통령과 의회가 이원적 정통성을 갖는 대통령제 국가에서 지속적으로 연구되고 있다 ( 전진영, 2001a: 174). 따라서 대통령제 국가의 전형인 미국에서 많은 연구가 진행되었 다. 입법교착 연구의 대표적인 학자인 빈더(Binder) 는 입법교착을 의원과 대통령이 정책 의 현상유지를 개선하는 타협에 도달하지 못하는 것 이라고 했다(Binder, 2003: 35). 즉, 입법교착은 의회가 현 정책을 변화시키지 못하는 상태 라고 할 수 있다(Chiou and Rothenberg, 2003: 504; Krehbiel, 1998: 26). 빈더는 입법교착이 발생하는 동인을 당파적 ㆍ선거적 맥락과 제도적 맥락으로 나누고, 이에 대한 가설을 세웠다 (Binder, 1999). 당파적 ㆍ선거적 맥락에서 단점정부 상황보다는 분점정부 상황일수록, 당파적 양극화가 클수록, 그리고 의회 내 정책의 선호가 일치하지 않을수록 입법교착이 발생할 가능성이 높다는 것을 제시했다. 제도적 맥락에서 상하원 간의 의견 간극이 클수록, 그리고 의원들의 전략적 행동을 자극하는 무제한 토론 제도의 위협이 상존할수록 입법교착이 심화된다고 제시했다. 한국학계에서 입법교착에 대한 연 구는 빈더의 논의를 토대로 입법교착을 초래하는 요인을 국회의 외적 차원과 내적 차원 으로 크게 분류할 수 있다. 입법교착의 원인을 외적 요인에서 찾는 연구는 한국의 독특 한 통치구조, 강한 정당기율과 의원의 자율성 결여, 그리고 법안의 성격 등을 주된 원인 으로 제시하고 있다( 전진영, 2011c; 정연경, 2010; 지병문, 2009). 한편 입법교착의 원인 을 국회 내적 요인에서 찾는 연구는 여야 간의 상호불신과 국회 의사결정제도를 원인으 로 지목한다 ( 김용철, 2009; 강원택, 2005; 임성호, 2011; 조진만, 2009; 최준영 외, 2010;

5 국회 입법교착의 원인에 대한 탐구 ( 이상우 ) 한정훈, 2009). 구체적으로 입법교착을 설명하는 요인은 다음과 같다. 먼저, 빈더는 입법교착을 가져오 는 주요한 동인으로 분점정부를 지목하고 분점정부가설 을 제시한다. 그에 의하면 단점 정부에서는 의회와 행정부의 연계가 용이하며, 대통령과 의회 다수가 같은 선거ㆍ 정책적 동기를 갖고 있기 때문에 입법 생산에서 협력적 관계를 유지한다는 것이다. 반면 분점정 부에서는 대통령과 의회 다수의 선거ㆍ 정책적 동기가 상이하기 때문에 합의를 이끌어내 기가 어렵다는 것이다. 따라서 분점정부 상황에서 입법교착이 빈번하게 발생하게 된다. 그러나 빈더의 분점정부가설 에 대한 많은 비판들이 제기되었다. 분점정부 상황이 입법교착을 가져온다는 주장에 대해 메이휴 (Mayhew) 는 1946년에서 1990 년까지 미국 의회에서 주요한 법안을 검토한 결과, 단점정부만큼 분점정부도 주요 법안의 입법을 감소시키지 않았다는 점을 발견하였다 (Mayhew, 1999). 또한 존스(Jones) 는 분점정부 그 자체로서 입법교착을 야기하는 것이 아니라, 정당의 양극화 수준이 높고 초다수 의석을 확보한 정당이 없을 경우 단점정부 하에서도 분점정부 못지않게 입법교착 이 발생할 가능성이 높아진다고 하였다 (Jones, 2001). 한국의 입법교착을 분석한 전진영 에 의하면, 한국에서 분점정부보다는 오히려 단점정부에서 입법교착이 빈번하게 발생한 다는 것을 발견했다 (2011c: 184). 이러한 이유는 한국이 대통령제를 채택하고 있지만, 내각제적인 요소가 가미된 독특한 권력구조를 채택한 데에서 기인한다. 한국에서의 입법교착은 의회ㆍ행정부 간의 갈등으로 인한 것이라기보다는 오히려 대 통령ㆍ 여당 대 야당 의 첨예한 대립에 기인하기 때문에 분점정부 가설이 유효하지 않다 ( 정연경, 2010: 1124). 또한, 한국 국회에서 대부분의 법안은 미처리된 상태에 있다가 본 회의에서 졸속 처리되기에 이른다. 이처럼 국회 입법교착이 단점정부 상황에 집중되는 현상의 배경에는 대통령 중심의 정치과정 이 작용하고 있다고 볼 수 있다( 전진영, 2011c: 184). 둘째, 입법교착을 가져오는 주요한 요인으로 강한 정당기율과 의원의 자율성이 지적된 다. 정당기율의 강도는 정당양극화를 통해 측정된다 (Binder, Lawrence, and Smith, 2002; Cooper and Young, 1997; Krehbiel, 1996, 1998; 강원택, 2005; 김민전, 2008; 전진 영, 2010). 정당 내 의원들의 이념적 동질성이 강할수록 의원들의 결속력은 높으며, 또 정당 간의 이념적 거리감이 멀수록 정당 간의 차이를 벌어질 것이다. 이러한 정당 내의 이념적 동질성이 강하고, 정당 간의 이념적 거리감이 증대하게 되면 국회에서 의안을 두 고 대화와 타협이 어렵게 된다. 1980년대 이후 미국 의회 내 민주당과 공화당 의원들의 이념적 거리감이 가속화되는 상황에서, 정당 간 의원들의 선호도는 벌어지고 있는 반면

6 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 2 號 ) 정당 내 의원들의 선호도는 동질성을 보이고 있다(Bartels, 2000; Roberts and Smith, 2003). 한국의 경우에도 정당 내 동질성이 확연하게 높은 것으로 드러났다. 국회 본회의 표결 결과를 분석한 전진영 (2010) 에 의하면, 동일 정당 소속의원이 법안에 대해 같은 표 결을 하는 것을 측정한 힉스 지수와 라이스 지수가 의원내각제 국가에 필적할 정도로 높 게 나타났다고 한다(Hix, Noury, and Roland, 2007; Rice, 1925). 이러한 변화의 중심 에는 정당지도부가 자리하고 있다. 정당지도부는 당근과 채찍을 적절하게 활용하여 소속 의원들의 순응을 이끌어 낸다. 후보 공천권을 활용하여 지도부의 통제에 벗어나는 후보 에 대해서는 다음에 공천을 하지 않겠다는 위협을 가할 수 있다. 따라서 소속의원들은 정당지도부의 눈치를 보지 않을 수 없는 상황이다. 이와 같이 정당 소속 의원들이 정당 지도부의 통제에서 벗어나 자유롭게 교차투표를 할 수 없는 정당구조의 문제에 기인한다 고 할 수 있다. 셋째, 입법교착을 가져오는데 있어 주요한 요인 중의 하나가 상정되는 법안의 성격이 다. 국회에 상정되는 대부분의 안건은 여야간 대화와 타협이 이루어지고 있지만 정당의 정치적 위상이나 이념적 정체성과 관련되어 있거나 ( 김용철, 2009: 22), 대통령이 추진하 는 정책( 전진영, 2011a: 191) 인 경우에는 쟁점법안으로 등장하여 국회의 갈등이 증폭된 다. 본 연구는 국회 파행의 원인을 규명하는데 있어서 쟁점법안이 상정된 것을 전제로 하고 논의를 진행할 것이다. 넷째, 여야 의원들 간의 상호불신이 국회 갈등의 주된 원인이 된다는 것이다 ( 강원택, 2005). 여당이 무리하게 게임의 규칙을 변경하기 위해 의원 빼오기와 같은 비합법적인 방법을 서슴없이 감행함으로 여야 간의 불신을 조정하게 되었다는 것이다. 그러나 여야 간의 상호불신의 책임을 여당에게만 지우고 있다는 문제가 있다( 최준영 외, 2010: 106). 위의 논의들은 왜 국회의원들이 의회규칙이 있음에도 불구하고 의회규칙을 준수하지 않는지에 대한 충분한 설명을 제공하지 못하고 있다. 의회 외부의 요인을 중심으로 의원 의 자율성 부족의 수준에서 의회규칙 준수여부를 설명하고 있는 실정이다. 그러나 개별 의원들은 수직적이기 보다 수평적 관계를 이루고 있기 때문에 정당의 이해관계에 따라 움직일 필요가 없는 존재들이다. 이들이 의회의 의사결정 제도를 수평적인 관계로 인식 한다면 의회 내에서 자율적으로 행동할 동기가 충분할 것이다. 한국의 의회결정과정은 소수의 권리를 보장해주는 제도적 장치들이 부족하였다. 그러나 최근 국회선진화법이 통 과되면서 소수의 권리를 보호하는 무제한 토론 제도와 신속처리제도가 도입됨으로써 의 회규칙의 일대 전환이 이루어졌다. 의원들이 이러한 변화된 의사결정 제도를 이용하여 입법교착을 극복하고 대화와 토론을 통해 합의를 도출하는 의회를 만드는지 검토할 필요

7 국회 입법교착의 원인에 대한 탐구 ( 이상우 ) 가 있다. 2. 입법교착 논의 의회 입법교착을 해소하기 위해 도입된 국회선진화법이 과연 의회의 원활한 의사결정 제도의 수립에 부합하는지를 실증적 자료를 통해 분석하고자 하는 것이 본 연구의 목적 이다. 즉, 소수의 권리를 보장하는 한편 다수의 의견을 신속하게 처리하기 위해 도입된 국회선진화법이 다수당과 소수당이 서로 인정하는 의사결정제도로 작동하는지 경험적으 로 분석하고자 한다. 아래의 < 표 1> 에서 보는 것처럼, 국회 입법교착을 초래하게 된 원 인을 국회 외적 요인과 국회 내적요인으로 대별한다. 외적 요인에는 한국의 권력구조 문 제, 정당의 강한 기율과 의원 개인의 자율성이 포함된다. < 표 1> 입법교착의 설명 요인 및 분석 변수 구 분 설명 요인 분석 변수 국회 외적 요인 국회 내적 요인 권력구조 문제, 정당의 강한 기율 과 의원 개인의 자율성 결여 국회의 의사결정 제도 대통령 ㆍ여당 대 야당의 관계, 의원 및 정당의 이념, 정당의 규율 정도 무제한 토론ㆍ토론종결 의안신속처리제 국회 질서유지의 확립 한국의 국회는 권력분립의 원칙에 기반하여 대통령을 견제하기보다는 대통령의 의제를 추진하려는 여당과 이에 저항하는 야당으로 나뉘어 첨예한 갈등구도가 형성되었다. 게다 가 한국과 미국의 의회에서 정당 내의 동질성은 강화되는 반면 정당간의 이념적 거리감 은 소원해지고 있어 정당양극화가 심화되고 있다(Binder, 1999, 2003; Binder and Smith, 1997, 2002; Cooper and Young, 1997; Rhode, 1991; Krehbiel, 1997: 강원택, 2005; 김재한, 2012). 정당지도부는 상임위 배정, 후보 공천권 등을 소유하고 소속 의원 들의 순응을 이끌어내고 있다. 이러한 구조적 특이성은 정당지도부가 소속 의원들의 순 응을 이끌어 낼 자원을 독점하면서 정당규율을 강화하였다. 이와 같은 국회ㆍ 정당ㆍ 행정 부의 관계로 인해 여야 간의 정쟁이 국회의 의사결정을 지배하였고, 이는 종종 변칙적인 국회운영으로 이어졌다 ( 김용철, 2009). 본 연구에서는 의회ㆍ 행정부의 관계 양상을 정당간 양식 (inter-party mode), 비정당 간 양식 (non-party mode), 교차정당 양식 (cross-party mode) 로 구분하고, 이들 관계

8 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 2 號 ) 유형을 상이한 의회기능과 의원의 역할모델에 대응시킨 앤디워그와 미징크(Andeweg and Mijznik 1995) 를 원용하여 국회ㆍ 정당ㆍ 행정부 관계가 입법교착에 미치는 영향을 고찰한다 ( 정준표 2004: 63-64). 비정당 양식은 의회ㆍ 행정부를 두 독립된 단일행위자로 보는 것과 동일하며, 행정부에 대한 의회의 통제가 중요한 사항 혹은 제도로서의 의회가 관련된 문제영역에서 나타나기 쉽다. 정당간 양식은 연립정부를 구성하는 정당연합 내부 의 관계인 연립내 양식 (Intra-coalition Mode) 과 여당과 야당의 관계인 여야대립 양 식 (Opposition Mode) 으로 세분될 수 있는데, 그 특징은 의원이나 행정부 구성원이 정 당에 대한 충성심을 바탕으로 행동한다는 것이다. 의회를 이념이나 정책을 둘러싼 정당 간의 논쟁의 장으로써 파악하는 것과 관련되어 있다. 교차정당 양식은 의회와 행정부의 경계뿐만 아니라 정당 간의 경계를 무시하고 의원은 지역적 혹은 사회의 부문적 이익의 대변자로서 행동하게 된다. 한국의 권력구조는 내각제적 요소를 가미한 대통령제이기 때문에 입법부가 행정부를 견제하기 보다는 대통령 ㆍ여당 대 야당 의 구도를 형성하였고, 이러한 구도가 정당지도 부의 권한을 강화하여 소속 의원들에 대한 강한 규율을 강제할 권한을 부여하게 된다. 정당의 강한 기율과 의원의 자율성은 의원 및 정당의 이념적 동질성 및 거리감을 통해 파악할 수 있다. 국회의 내적 요소로서 의사결정제도에 대한 심도 있는 논의가 필요하다. 이를 위해 무제한 토론과 토론종결의 적정 수준, 의안신속처리제의 실효성, 의회 질서유 지 규범의 확립 등을 중심으로 국회의 의사결정 제도를 고찰할 것이다. II I. 국회선진화법 시행 후 입법교착 1. 제19 대 국회 개괄 19대 국회에서는 원 구성 협상이 27일 만에 겨우 타결되어 상임위원회 구성이 늦게 조직되었다. 152명으로 구성된 과반 다수 여당인 새누리당과 127명의 제1야당이 된 민 주당은 국회 법제사법위원장을 포함한 18개 국회 상임위원장 배분 문제를 놓고 이견을 좁히지 못했기 때문이다. 국회 원구성은 교섭단체 간 협의에 의해 여당이 국회의장을 비 롯한 운영위원회 등의 의장을 맡고, 야당은 법제사법위원회 위원장을 맡는 관행이 정착 되었고, 위원회 구성은 가능한 범위에서 여야 동수를 원칙으로 하였다. 그러나 국회선진 화법 도입으로 국회의장의 직권상정 요건이 천재지변, 전시ㆍ 사변 등의 경우나 각 교섭

9 국회 입법교착의 원인에 대한 탐구 ( 이상우 ) 단체와의 합의가 있을 경우에만 허용되도록 제한함으로서 의안은 상임위원회와 법제사법 위원회를 거치도록 강제되었다. 특히 소관 상임위원회가 심사를 마친 법안의 체계와 자 구 심사 업무를 수행하는 법제사법위원회의 역할은 더욱 중요하게 되었다. 새누리당은 직권상정이 불가능해짐에 따라 법사위원장을 굳이 야당이 가져갈 필요가 없다며 법사위 원장을 요구하였고, 민주당은 다수 여당의 독주에 대한 견제로 법사위원장이 필요하다고 팽팽하게 맞서면서 국회 파행을 이어갔다. 원구성이 타결된 308회 임시국회에서 계류된 법안은 483 개에 이르렀다. 309회 임시국 회에서는 대법관 임명동의안, 김황식 국무총리 해임 건의안, 박지원 의원 체포동의안을 둘러싸고 새누리당과 민주당은 첨예하게 대립하였다. 309회 임시회에서는 이월된 483건 을 포함하여 982건의 법률안이 접수된 가운데 단 4 건만이 처리되었다. 이 중 철회된 2건 을 제외하면 가결된 것은 중소기업지원법 개정안과 한국국제협력단 개정안 등 2건에 불 과하다. 310회 임시국회에서는 1,385건의 법률안이 접수되었지만 2건의 의안이 철회되었 을 뿐 가결된 법률안은 없었다. 311회 정기국회에서는 이월된 1,338 건을 포함하여 2,897 건의 법률안이 접수된 가운데 287건만이 처리 되고 2,610 건이 미처리되었다. 312회 임 시국회에서는 2,764건의 접수된 법률안 중 가결된 29건을 포함해 142 건을 처리하였고, 313회 임시국회에서는 3,327건의 접수된 법률안 중 가결된 88건을 포함해 138건이 처리 되었으며 3,189 건이 미처리되었다. 새누리당 단독으로 소집된 314회 임시국회에서는 접수된 3,434 건 중 48건이 처리되었 다. 315회 임시국회에서는 3,773 건의 접수 안건 중 60 건의 법률안이 처리되었으며, 316 회 임시국회에서는 4,228 건의 법률안이 접수되었으며 이 중 111건이 처리되고 4,117 건 이 미처리되었다. 새누리당을 제외한 야당이 국회 소집을 요청한 317회 임시국회에서는 4,531건의 법률안이 접수되었으나 2 건의 철회만을 처리하였다. 318회 임시국회는 국가정 보원 댓글 의혹사건의 진상규명을 위한 특별위원회의 기간 연장을 처리하기 위해 소집되 었으며, 2012년도 결산 처리를 위해 소집된 319회 임시국회는 접수된 4,849건 중 한 건 도 처리되지 않았다. 320회 정기국회는 이월된 4,848건을 포함하여 6,684 건의 법률안이 접수된 가운데 113건만이 처리되고 6,571 건이 미처리되었다 ( 국회경과보고서 ). 이처럼 19대 국회는 2012년에는 2,000 여 건의 법률안이 미처리 되었으나, 2013년에 들어서는 3,000 여건을 넘어 지난 320회 정기국회에서는 6,000여건에 달하는 법안이 계 류 중에 있는 것을 볼 수 있다. 뿐만 아니라 상임위원회에서는 쟁점 법안에 대한 여야 간의 팽팽한 대립으로 입법 처리가 지연되고 법안은 결국 본회의에서 졸속 처리되는 경 향을 보였다. 더욱이 19대 국회에 들어서 개최된 정기국회에서 처리된 법률안의 수가 지

10 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 2 號 ) 난 18대 전반기의 278회 정기국회에서 처리된 581 건에 비해 월등히 낮은 것을 볼 수 있다. 본회의에서 다량의 법안을 졸속으로 처리하는 현상이 19대 국회에서 들어서도 되풀이 되고 있다. 이는 의원들은 자신이 소속하지 않은 상임위원회의 법안에 대해 알지도 못한 채 처리하는 부작용을 낳고 있다. 6대 국회 이후 국회의 운영방식을 본회의 중심에서 상 임위원회 중심으로 변경한 것은 시대의 변화에 따라 다양한 이익을 본회의에서 처리하기 에는 시간이 촉박하고 의원의 전문성을 발휘할 여지가 부족하다는 각성에서 상임위원회 를 중심으로 국회를 운영하고 있다. 그러나 의원의 전문성을 살리면서 효율적으로 운영 되어야 할 상임위원회가 정쟁의 장소로 변질되어 가고 있는 현실이다 ( 정연경, 2011: 132). 상임위원회는 많은 양의 의안을 처리해야하는 문제를 안고 있다. 19대 국회가 개원한 308회 임시국회부터 320회 정기국회까지 약 1년 6개월에 걸쳐 열린 상임위원회의 총 회 의 일수는 1,314 일이다. 하나의 상임위원회 당 평균 82 일의 회의를 가진 것과 같고, 한 달 평균으로는 약 4.5 일에 해당한다. 3,000여 건이 넘는 법률안을 16개의 상임위원회와 몇몇 특별위원회에서 한 달에 약 4.5일 동안 처리하는 것으로는 법안에 대한 심도있는 논의가 어렵다. 나아가 상임위원회는 주어진 시간의 상당 부분을 정파적 이해 갈등으로 말다툼으로 보낸다. 국회 원 구성, 정부조직법 개정안, 국가정보원 댓글 의혹 사건 등으 로 여야 간의 첨예한 대립 끝에 국회가 공전되고 입법이 지연되는 사태가 반복되었다. 2. 국회의사결정의 변화 : 국회선진화법의 내용 1) 국회선진화법의 도입배경 권위주의 정권시기에 대통령의 소속정당은 국회에서 과반수 의석을 차지하였고, 국회 운영의 기본원칙은 다수제였다. 다수당은 모든 상임위원장직을 차지하였으며, 의사일정이 나 입법의제의 상정 역시 다수당이 독식하였다. 그러나 제13 대 국회부터 원내교섭단체 대표의원간 협의 를 통해 국회운영의 기본적인 사항이 결정되면서 국회운영의 기본원리 는 다수제에서 협의제로 바뀌었다. 교섭단체간 협의 대상에는 본회의 개의시간 변경에서 부터 회의에 상정할 안건과 안건의 처리여부까지 포함된다. 이와 같은 협의제적 방식은 원내교섭단체들이 국회의 집합적 의사결정에 참여할 수 있는 기회를 보장한다는 점에서 민주성과 대표성이 제고된 의사결정방식이라 할 수 있다( 전진영, 2012: 67). 법안이 소관위원회에 회부되면 모두 위원회 의사일정에 상정되는 것이 아니라, 관행적 으로 위원장과 교섭단체 간사 간의 협의를 거쳐서 상정여부를 결정하였다. 이런 관행으 로 인해 원내정당이 상이한 정책입장으로 대립하는 쟁점법안의 경우 소수당이 반대하면

11 국회 입법교착의 원인에 대한 탐구 ( 이상우 ) 위원회 의사일정에 상정조차 되지 못하는 경우가 빈번하게 발생하게 되었다. 입법지연은 소관위원회 심사단계 뿐만 아니라 법제사법위원회의 체계ㆍ 자구심사단계에서도 빈번하게 발생하였다. 특히 제17대 국회부터 법제사법위원장을 야당이 맡으면서 법제사법위원회가 입법지연을 야기하는 또 다른 장소로 기능하게 되었다. 이처럼 쟁점법안의 경우 소수당 은 법안의 위원회 상정 자체를 막기 위해서 회의장을 점거하는 등 물리적인 저지에 나섰 고, 다수당은 다수주의를 내세워 단독입법을 추진하면서 원내정당 간 물리적 충돌에 이 르는 것이 전형적인 국회파행의 양상이었다. 국회선진화법의 도입 배경으로 많은 언론과 학자들은 여야 간의 극심한 갈등과 대립으 로 인한 의사당 내의 폭력사태를 지목한다 ( 김준석 외, 2013: 15). 특히 제18대 국회는 여야 간 물리적 충돌이 극명하게 벌어졌다. 2009년 한미FTA 비준안 상정을 놓고 한쪽은 문을 걸어 잠그고, 다른 한 쪽은 해머와 전기톱을 동원해 문을 부수는 광경에 언론은 해 머국회 라고 통치하였다. 외국의 한 언론은 한국의 국회를 주먹이 오가는 격투장에 비유 하기도 했다(Foreign Policy, ). 이러한 상황을 지켜보던 국민의 국회에 대한 신 뢰는 자연스레 최악일 수밖에 없다. 국회에 대한 신뢰는 당시 대선개입 및 NLL회의록 공개논란으로 비판의 중심에 서 있던 국가정보원보다 낮게 나타났으며 정부기관 중 최하 위를 기록하였다. 다수당의 단독처리에 따른 야당의 반발로 국회가 공전하는 일이 잦았 으며, 이를 지켜보는 국민의 국회에 대한 불신은 정치권 전체로 확대되었다. 이러한 상황에서 국민의 국회에 대한 신뢰 저하를 회복하여 총선과 대선에서 국민의 지지를 이끌어내자는 국회의원들의 각성에서 국회법의 개정 작업이 착수되었다 ( 김준석 외, 2013). 다수당인 새누리당 지도부는 입법교착의 원인을 야당의 의사당 물리적 의사방 해 행위에 두고 이를 제재할 방안을 강구하고자 노력하였다. 법안의 자동 상정, 처리기한 의 규정, 의회 내 점거금지 및 질서 강화 등 다수권한을 강화하는 내용을 주로 담고 있 었다. 반면 민주당을 비롯한 야당은 여당의 단독처리를 막을 수 있는 의사진행지연수단 을 제도화하는 내용을 법안에 담고자하였다. 의장의 직권상정 요건을 강화하고, 무제한 토론 제도, 법안조정제도의 도입 등이 주요 내용이었다. 이처럼 국회선진화법은 여당과 야당의 이해관계를 그대로 반영함으로서 국회법 개정 그 자체로도 대립이 심화되는 결과를 초래했다. 그러나 4 11총선을 전후로 국회선진화법 에 대한 여야의 입장이 미묘한 전환을 보이면서 국회선진화법에 대한 합의안 도출이 급 물살을 탔다. 당시 거대 여당인 한나라당 ( 새누리당 ) 은 서울시장 재보선에서 참패를 하면 서 비상대책 위원회를 구성하는 등 다음 해의 총선과 대선에 대한 전망이 그다지 밟지 않은 상황이었다. 민주당을 비롯한 야권에서도 향후 선거에 대한 전망이 불투명한 것은

12 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 2 號 ) 마찬가지였다. 더욱 2011년 한미FTA 비준과정에서 발생한 본회의 최루탄 사건은 국회를 넘어, 정치권 전체에 대한 국민적 불신을 증폭시켰다. 국회 내 폭력방지를 위해 여야가 선진화법의 조속한 처리에 대해 공감하게 되었다 총선 이후 새누리당이 원내 다수 를 확보한 후에 국회선진화법의 처리를 두고 여야의 입장이 뒤바뀌었다. 새누리당은 국 회선진화법이 식물국회를 초래한다고 비판적인 목소리가 제기된 반면, 민주당을 비롯한 야권은 국회선진화법의 조속한 처리를 주장하였다. 대선을 앞두고 주요 후보들이 국회선 진화법의 조속한 처리를 주장하는 상황에서 새누리당으로서도 총선이전의 약속을 뒤집기 에는 여론의 부담이 컸다. 결국, 2012년 5월 국회선진화법은 양당의 합의로 처리되었다 ( 김준석 외, 2013) 국회선진화법은 그동안 심화되어 왔던 입법교착과 입법지연을 제도적으로 해결하기 위 한 방안을 담고 있다. 국회운영위원회는 국회선진화법의 입법목적으로 대화와 타협을 통 한 심의, 소수의견의 개진 기회 보장, 효율적인 법안 심의, 예산안 기한 내 처리 제도보 완, 의장석 또는 위원장석 점거 금지 등 국회 내 질서유지 강화 등을 내세우고 있다. 결 국 그 내용의 핵심은 소수당의 입법 참여를 독려하기 위해 본회의에서 무제한 토론 제도 의 도입이나 안건조정절차의 신설을, 다수당의 입법 효율성을 높이기 위해 의안자동상정 제도나 의안신속처리제도를 도입한 것으로 요약할 수 있다. 2) 국회선진화법의 내용 국회선진화법은 파행적 국회운영을 극복하기 위해 소수의 참여를 보장하는 한편 입법 효율성의 증대를 도모하고 있다. 먼저 소수의 참여를 보장하기 위해 무제한 토론 제도와 안건조정절차를 신설하였다. 소수의 참여를 보장하기 위한 일환으로 국회선진화법에 도 입된 제도 중의 하나가 무제한 토론제도이다. 무제한 토론제도는 의원이 특정 안건의 본 회의 통과를 막기 위해 본회의 발언시간에 제한을 받지 않고 토론을 지속할 수 있는 제 도이다. 무제한 토론제도는 미국 상원의 무제한 토론 제도 제도를 참고하였다고 할 수 있다. 미국 상원에서 의원들은 특정 안건의 통과를 막기 위해 장시간의 연설을 할 수 있 으며, 수정안을 연속적으로 제출하거나 의사정족수를 확인할 것을 지속적으로 요구할 수 있다( 김준석 외, 2013; 김준석, 2010). 국회선진화법에서는 무제한 토론 제도가 가능하도록 무제한 토론 조항( 제106 조 2 항) 을 신설하였다. 본회의에 부의된 안건에 대하여 재적의원 3분의 1 이상의 의원들이 서명한 요구서를 국회의장에게 제출하면 의장은 해당 안건에 대해 무제한 토론을 실시할 것을 명시하고 있다. 무제한 토론은 의원 1인당 1 회에 한하며, 무제한 토론이 시작되면 토론이

13 국회 입법교착의 원인에 대한 탐구 ( 이상우 ) 종결될 때까지 본회의는 산회할 수 없다. 회의 중 출석의원이 재적의원의 5분의 1에 미 치지 못할 때도 회의는 계속된다. 원래 본회의는 재적의원 5분의 1 이상이 출석하지 않 는 경우 의장은 회의의 중지 또는 산회를 선포한다 ( 국회법 제73조 3 항) 고 규정하고 있는 데 무제한 토론은 예외적인 적용을 규정하였다. 무제한 토론의 개시는 비교적 관대하지만 토론 종결은 엄격한 기준을 요구한다. 재적 의원 3분의 1 이상의 서명으로 종결동의를 국회의장에게 제출하고, 24시간 경과 후 안건 에 대한 토론 없이 토론종결의 여부를 무기명투표로 표결한다. 재적의원 5분의 3 이상 찬성할 경우 토론은 종결된다. 또한 무제한 토론을 실시하는 중에 해당 회기가 종료되면 토론은 종결된 것으로 간주한다. 토론이 종결된 안건은 다음 회기에서 지체 없이 표결하 게 된다. 토론이 종결된 안건은 다시 무제한 토론의 대상 안건이 될 수 없다. 또한 소수당의 참여를 제도적으로 보장하기 위해 위원회 안건조정제도를 도입하였다. 상임위원회에서 이견을 조정할 필요가 있는 안건을 심사하기 위하여 재적 위원 3분의 1 이상의 요구로 안건조정위원회를 구성한다. 안건조정위원회는 6명의 위원을 여야 동수로 구성하여 90 일간 조정절차를 거치도록하고 있다. 조정위원회에서 조정안은 재적 조정위 원 3분의 2 이상의 찬성에 의해 결정된다. 안건조정위원회에서 합의 처리된 안건은 즉시 해당 위원회에 회부되며 30 일 이내에 위원회 전체회의에서 표결이 이루어진다. 조정위원 회에서 부결된 안건은 해당 위원회의 소위원회로 다시 회부되며 일반적인 입법 절차를 거치게 된다. 국회운영의 효율성을 강화하는 의안신속처리제가 도입되었다. 의안신속처리제도는 국 회의장의 직권상정 요건이 강화됨에 따라, 입법과정의 각 단계별로 법안심의를 마쳐야하 는 시한을 설정해두고, 그 시한이 지나면 다음 단계로 자동회부 또는 자동부의 될 수 있 도록 한 제도이다. 국회는 특정 법안을 신속처리 대상 안건으로 지정할 수 있고, 신속처 리 대상 법안은 일정 시간이 지나면 다음 입법단계로 자동회부 또는 자동 부의된다 ( 국회 법 제85 조, 국회법 제86 조). 의안신속처리제도는 여야 간의 쟁점이 되는 안건이 심의되지도 못하고 위원회에서 표 류하는 상황을 최소화하기 위해 도입되었다. 미국 하원에서도 이와 유사한 제도를 채택 하고 있다. 특별규칙 (Special Rule) 채택이나 규칙적용정지 (Suspension of the Rule Motion) 나 패스트트랙 (Fast Track) 등이 이에 해당하는 제도이다 (Davis, 2011; 전진영, 2012b). 미국의 안건신속처리제도는 제출된 법안의 심사 기한을 지정해 놓는 것이 기본 적인 내용이다. 그러나 미국의 의회는 신속처리가 가능한 법안의 대상을 군사행동, 국제 무역, 예산 등과 관련한 법안을 신속처리대상 안건으로 지정한 반면 한국은 안건신속처

14 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 2 號 ) 리제의 안건으로 가능한 안건의 범주를 정해놓지 않아 모든 안건이 신속처리의 대상이 될 수 있다는 점에서 차이가 있다. 의안신속처리제는 두 단계로 구분할 수 있다( 유재일 외, 2013). 첫 번째는 의안신속처 리 대상 안건의 지정단계이다. 위원회에 회부된 안건( 체계ㆍ 자구심사를 위하여 법제사법 위원회에 회부된 안건 포함) 중 특정 안건을 의안신속처리대상 안건으로 지정하고자 하 는 경우 재적 의원 과반수 혹은 재적 위원의 과반수 이상의 서명이 담긴 신속처리안건 지동의 안을 국회의장 혹은 위원회 위원장에게 제출되어야 한다. 이 경우 의장 또는 위원 장은 이를 무기명투표에 붙여야 한다. 이 투표에서 재적 의원 혹은 위원 5분의 3이상의 동의하는 경우 이 안은 신속처리 대상 안건으로 지정된다. 두 번째는 지정된 신속처리 안건의 심사 및 본회의 상정 단계이다. 위원회는 신속처리대상안건 으로 지정된 안건에 대한 심사를 심사일로부터 180일 이 내에 마쳐야 한다. 만일 상임위에서 180일 이내에 처리되지 않으면 심사를 마치고 법제 사법위원회에 자동회부된 것으로 간주한다. 법제사법위원회는 안건이 회부된 후 90일 이 내에 체계ㆍ 자구 심사를 마쳐야 한다. 만일 법제사법위원회에서 주어진 기간 동안 심사 를 마치지 못한 경우 이전 경우와 마찬가지로 그 다음날 법제사법위원회의 심사가 끝난 것으로 간주하여 본회의에 자동부의 된다. 본회의에 부의된 신속처리대상안건 은 회부된 후 60 일 이내에 상정되어야 한다. 만일 60일이 이내에 상정되지 않으면 60일 이후 개회 되는 본회의에 자동 상정된다. 따라서 상임위 회부단계에서 신속처리대상안건 으로 지정 되면 최대 330 일( 상임위 180일+ 법사위 90일+본회의 60 일) 후에는 자동적으로 본회의 에 상정될 수 있다. 또한 상임위원회에서 교섭단체 간의 합의가 결렬되어 법안이 상정이 지연되는 것을 방지하기 위해 의안자동상정제도를 채택하였다. 법안이 발의 후 상정되지 않은 의안은 위원회 회부 후 록 규정한 것이다. 30일이 경과하면 해당 위원회의 의사일정에 자동 상정되도 3. 국회선진화법 이후 입법활동의 지연 1) 위원회단계의 심사 지연 (1) 신속처리안건으로 처리되는 경우 일반적으로 법안은 국회의원의 발의 혹은 정부의 제출에 의해 의안이 상정되면 국회의 장은 교섭단체 대표의원과 협의를 거쳐 상임위원회에 회부하고, 상임위원회의 심의ㆍ 의 결을 거친 의안은 법제사법위원회의 자구ㆍ 체계를 거쳐 의결되면 본회의에서 표결 처리

15 국회 입법교착의 원인에 대한 탐구 ( 이상우 ) 후 대통령에게 보내 법안으로 공표된다. 이전 국회법에서는 국회의장이 직권상정을 남용 해 상임( 법사) 위원회에 계류 중인 법안을 우회하여 본회의에 상정하여 법안을 통과시키는 것을 가능하게 했다. 여ㆍ야는 위원회에서 첨예하게 대립하는 쟁점법안을 처리하기 위해 여당은 국회의장의 직권상정을 활용하였고, 야당은 이를 저지하기 위해 의장석을 물리적 으로 점거하는 등 국회 운영은 파행을 거듭하게 되었다. 국회선진화법은 국회파행의 주 요한 요인인 국회의장의 직권상정 요건을 천재지변, 국가비상사태, 교섭단체 대표의원 간 의 합의를 거친 의안에 한정하기 때문에 의안은 상임위원회와 법제사법위원회를 거치도 록 강제하였다. 의안이 소관 상임위에 회부되면 위원장과 교섭단체 간사 간의 협의를 거쳐 상정여부를 결정하기 때문에 모든 의안이 의사일정에 상정되는 것이 아니다. 특히 원내정당이 대립 하는 쟁점법안의 경우 소수당이 반대하면 위원회 의사일정에 상정조차 되지 못사는 경우 가 빈번하게 발생한다. 이런 불필요한 지연을 방지하기 위해 의안자동상정제도가 국회선 진화법에 도입되었다. 의안상정제도는 소수당의 입법지연을 막을 수 있는 제도라고 할 수 있다( 전진영, 2013). 의안상정제도는 의안숙력기간이 지난 후 30일이 경과한 날 이후 최초로 개회하는 의사일정에 자동으로 상정되는 것을 간주하는 제도이다. 위원회에 회부 된 의안은 의안숙려기간을 포함한 최소 사일정에 자동으로 상정된다. 2) 50일이 지난 이후 최초로 개회하는 위원회의 의 이제 소관위원회에 민생법안이 아니라 여ㆍ야의 정책적 차이를 드러내는 쟁점법안이 상정된 것을 전제로 위원회 단계에서 법안이 처리되는 것을 생각해보자. 먼저, 소관위원 회 구성은 국회 원 구성을 할 때 교섭단체 간의 협의를 통해 국회의장은 여당, 법제사법 위원장은 야당이 맡고 상임위원회장 배분은 교섭단체 간의 의석 배분에 근거해서 분배한 다. 그리고 소관위원회의 위원 구성은 가능한 동수를 구성하는 것을 국회의 관례로 정 착되고 있다. 상임위원회의 의원 구성은 여ㆍ야가 비슷한 비율로 구성된다. 제19대 국회 는 개원 초에 새누리당이 152 석, 민주당을 비롯한 야당이 148석을 차지하고 있어 소관위 원회 위원 구성 비율도 비슷하게 결정되었다. 쟁점법안이 소관위원회에 상정되면 의안신속처리제도를 통해 의안의 심시기간을 지정 해 의안을 통과시키던가 아니면 소관위원회의 합의를 거쳐 통과하는 방법이 있다. 의안 이 신속처리안건으로 지정되기 위해서는 상임위 위원이나 전체 재적의원 과반수의 지정 2) 제18 대 법안을 분석한 연구에 의하면, 의안이 국회에 제출된 이후 위원회 상정되기까지 걸린 평균기간은 일이었다 ( 전진영, 2012: 11-12). 반면 의안자동상정제도가 도입된 제19대 국회의 몇몇 회기를 분석 한 연구에 의하면, 의위원회에 의결되기까지 평균 일 걸렸다고 한다( 김준석 외, 2013: 54)

16 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 2 號 ) 동의 요구가 필요하다. 의장 또는 상임위 위원장은 이를 무기명 표결에 부쳐 재적의원 또는 상임위 위원의 5분의 3 이상의 찬성으로 의결된다. 그런데 소관위원회의 구성 비율 은 원구성을 할 때 여야의 의원이 비슷하게 배분되어 있었다. 따라서 어느 정당도 단독 으로 60% 이상의 지지를 얻는 것은 어렵다. 특히 북한인권법과 같은 쟁점법안의 경우 정당 간의 견해가 첨예하게 대립하고 있어 의원들의 교차투표를 기대하기 어렵다. 신속처리제도가 어렵다면 일반 법률심의 절차를 밟아가야 한다. 일반절차를 거치더라 도 만약 소관 위원회에서 새누리당의 구성비가 50 59% 를 차지하여 의사정족수를 충족 한다고 하더라도 소관 상임위 위원장이 민주당 소속이면, 위원장은 심의 및 표결을 뒤로 미루거나 장기간 방치할 수 있다. 새누리당은 소관 위원회 내 소속 정당의 의원의 비중 이 높아지는 일이 생기던가, 아니면 민주당과의 합의 없이는 의안은 위원회에서 계류되 다가 임기만료로 자연스럽게 폐기될 수 있다. 의안신속처리제도와 관련된 쟁점은 크게 두 가지로 구분할 수 있다( 유재일 외, 2013: 63-64). 첫째, 무제한 토론과 마찬가지로 신속처리 대상안건으로 지정하기 위해서는 재 적의원 5분의 3 의 동의 조항이 비현실적이라는 비판이 있다. 문제는 상임위에서 신속처 리대상안건 지정이 수월하지 않다는 것이다. 특히 여야의 정체성이 걸려있는 법안은 신 속처리대상 안건으로 지정되지 않을 것이며, 이럴 경우 일반 법안 심사절차로 진행하게 된다. 일반 법안심사절차로 돌아가면 자동상정 요건에 의해 최대 50일 안에 상임위에 법 안이 상정되고, 만약 상임위의 3분의 1 이상이 요구하면 여야 3 인씩의 안전조정위원회 를 구성해 90 일간 합의를 모색할 수 있다. 그러나 안건조정위원회 에서 합의안은 3분의 2 의 찬성이 필요하기 때문에 어려울 것이다. 이처럼 안건조정위원회 에서 의안이 통과되 는 것은 정당 간의 마찰을 초래할 수 있다. 둘째, 의안신속처리제도의 실효성에 대한 비판이다. 신속처리 안건으로 지정된 후 본회 의 의사일정에 상정되기 까지 330 일이 걸린다. 비판자들은 신속처리 법안의 기한인 330 일이 지나치게 길다는 점을 지적한다. 그러나 실제로 제18대에서 법안이 본회의에 상정 되기까지는 평균 282 일밖에 걸리지 않았다 ( 김준석 외, 2013: 53). 제19대 국회를 분석한 연구에 의하면 법안이 상임위 의결까지 소요되는 기간이 평균 일( 김준석 외, 2013: 54) 에 불과해 제18대 국회의 평균 일( 전진영, 2013: 16) 보다 일 단축되었다. 결국 통상적인 입법절차에 따라 법안이 처리되어도 신속처리제가 상정하고 있는 기간보 다 빨리 처리된 것이다

17 국회 입법교착의 원인에 대한 탐구 ( 이상우 ) (2) 일반안건으로 처리되는 경우 새누리당은 이견을 조정하기 위해 안건조정위원회를 소집 요청할 수 있다. 안건 조정 위원회는 상임위 위원 혹은 전체 재적의원 3분의 1의 요구로 최대 90일간 활동할 수 있 다. 안건조정위원회는 여야 동수의 6 인으로 구성되고, 해당 기간 내에 안건조정위원회 3 분의 2 이상의 찬성이 있으면 위원회 전체회의로 넘겨져 표결에 붙여진다. 만약 안건 조 정위원회의 최대 활동기간 안에 여야 합의가 이루어지지 않거나, 3분의 2의 찬성을 받지 못한 의안은 다시 소위원회로 회부된다. 새누리당은 소관 상임위의 위원으로 안건조정위 원회를 구성할 수 있다. 그런데 쟁점법안의 경우 안건조정위원회가 여야 동수로 구성되 기 때문에 조정위원회에서 3분의 2 로 의안을 의결보기는 어렵다. 그러면 다시 소위원회 로 회부되고, 이 경우 소관 상임위의 위원장이 야당 소속 위원이면 의안은 계류되어 폐 기처분될 수 있다. 안건조정위원회에서 합의 또는 표결처리 되든 아니면 소위원회에서 표결처리 되든 야 당의 협조를 통해 상임위원회에서 의안이 의결되는 것이 끝은 아니다. 상임위원회에서 통과된 의안은 법제사법위원회로 회부되어 며칠 후 자동상정된다. 법제사법위원회는 특 별한 이유가 없다면 120 일 내에 심사를 마쳐야 한다. 만약 법제사법위원회에서 의안이 120일 이내에 심사를 마치지 못할 경우 소관 상임위원회 위원장은 소관 위원회 재적 위 원 5분의 3 이상의 찬성을 얻어 의장에게 본회의 부의를 요구할 수 있다. 이때 의장은 교섭단체 대표의원과 협의하거나 본회의 투표를 통해 본회의에 부의할 수 있다. 해당 법 률에 대한 상임위원장의 권위를 인정한 것이라 할 수 있다. 그런데 소관 상임위에서 5분 의 3 이상을 찬성을 얻기 위해서는 야당의 협조를 구해야 한다. 게다가 법제사법위원회 의 의장이 민주당의 박영선 의장이기 때문에 새누리당이 추진하는 쟁점법안의 처리는 더 욱 지연된다. 안건조정위원회를 구성한 사례로, 정부조직법 개정안과 이석기 의원 체포동의안을 보 도록 한다. 정부조직법 개정안은 이명박 정부의 15부2 처18청을 17부3 처17청으로 개편하 는 안으로 새누리당 소속 국회의원의 서명을 통해 1월 30 일 발의되었다. 정부조직법 개 정안은 여ㆍ야 원내대표 간의 조정을 통해 2월 14일까지 본회의에서 처리하기로 잠정 합 의하였으나, 신설되는 미래창조과학부의 업무 영역을 비롯한 6대 핵심 안건에 대해 여ㆍ 야의 이견을 좁히지 못하고 난항을 거듭했다. 박근혜 정부 출범을 얼마 남겨두지 않고 정부조직법 개정안이 통과되지 않자 당시 새누리당 원내대표인 이한구 의원이 국회선진 화법 수정론을 주장하면서 국회의장 직권상정 카드를 빼들고 통합민주당을 압박했다. 그 러자 민주통합당은 행정안전위원회에 안건조정위원회 구성하자고 제안하였다. 안건조정

18 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 2 號 ) 위원회가 활동하는 기간에는 소위원회 또는 소관 상임위원회에서 해당 안건을 심사ㆍ 표 결할 수 없다. 안건조정위원회가 최대 90일간 활동이 가능하기 때문에 박근혜정부의 국 정운영이 차질을 가질 수밖에 없었다. 이러한 과정에서 새누리당은 민주당의 요구를 수 용하여 정부조직법 개정안을 수정하였고, 마침내 정부조직법 개정안 발의 후 52일 만에 처리되었다. 이 과정에서 안건조정위원회 설치는 무산되었다. 통합민주당이 정부를 압박 하는 카드로 활용하였다. 반면 이석기 의원 체포동의안은 안건조정위원회가 작동하는 구체적 사례이다. 국회윤 리특위는 2013년 9월 6일 새누리당 소속 의원 전원 명으로 내란 음모 혐의로 구속 기소 된 이석기 의원 제명안을 제출했다 ( 세계일보 ). 제출된 징계안이 여ㆍ야 합의 를 이루지 않더라도 50 일이 지나면 자동상정된다. 11월 28 일 징계안이 자동상정되자, 이 석기 의원에 대한 재판결과가 나올 때까지 상정을 반대해 온 윤리특위 소속 민주당 의원 7 명은 안건조정위원회를 신청하였다. 윤리특위 전체 의원 15명 중 민주당 의원 7명이기 때문에 안건조정위원회 구성을 신청가능하고, 이석기 의원 제명안 처리가 90일 동안 징 계안 심사 절차를 밟지 못하게 되었다. 이석기 의원 이외에도 민주당의 이종걸, 배재정 의원에 대한 징계안에 대해 안건조정위원회에서 회부된 사례가 있다. 박근혜대통령을 폄 하하는 발언을 한 이종걸의원과 배재정 의원에 대해 새누리당이 윤리특별위원회를 구성 해 징계안을 처리하려고 하자 민주당은 안건조정위원회 구성을 요청해서 절차를 지연시킨 사례가 있었다. 제 식구 감싸기라는 여론의 지탄을 받았다. 90일 간의 징계 2) 본회의 단계의 입법 지연 본회의 단계에서 소수의 참여를 보장하는 제도가 무제한 토론제도이다. 무제한 토론 제도는 합법적 의사진행 방해제도 이다. 본회의 무제한 토론은 장시간 발언 이외에도 정 족수 확인 요청 (Quorum Call) 이나 호명투표 (Roll-Call Voting) 요청 등을 통해, 합법 적으로 의사진행을 지연하고자하는 일련의 입법지연을 통칭한다 ( 전진영, 2012a). 이를 통 해 소수파가 자신들의 의견을 충분하게 개진할 수 있는 기회를 보장받게 된다. 동시에 본회의 무제한 토론제도는 국회의 의사결정을 위한 제도로 작동한다. 무제한 토론제도가 의회 내의 발언이나 토론과 관련되어 있지만, 토론의 종결과 안건의 통과라는 측면에서 보았을 때 이 제도는 의회 내의 의사결정과 밀접한 관련이 있다( 김준석 외, 2013: 72). 예를 들어, 소수당이 안건의 통과를 막기 위해 무제한 토론 제도를 상시적으로 이용한다 면 이 제도로 인해 안건의 통과를 위해 필요한 정족수는 이제 과반수가 아닌 재적의원 5 분의 3 이상을 요구하기 때문에 안건의 통과가 지연된다

19 국회 입법교착의 원인에 대한 탐구 ( 이상우 ) 2013년 11월 28일 황찬현 감사원장 후보자 임명동의안 처리를 두고 민주당이 무제한 토론 제도를 요구한 것이 제19 대에서 실시된 무제한 토론의 사례이다. 민주당은 당시 상 황이 천재지변과 국가비상사태에 해당하기 않기 때문에 국회의장이 임의대로 감사원장 임명동의안을 직권상정 할 수 없다고 비판했다. 강창희 국회의장은 특별법 우선의 원칙 에 따라 인사청문회법이 국회법보다 우선 적용되기 때문에 국회선진화법의 규정에 구속 되지 않는다고 반박하며 감사원장 임명동의안을 본회의에 상정하였다. 민주당은 소속의 원 127 명 전원 명의로 무제한 토론 요구를 강창희 국회의장에게 전달하였다. 이에 강창 희 국회의장은 인사청문회 안건은 무제한 토론 실시 안건에 포함되지 않는다고 하며 임 명동의안을 표결에 부쳤다. 민주당은 이에 대응해 모든 의사일정을 거부하고 12월 2일 강창희 국회의장 사퇴결의 촉구안을 제출했다. 국회선진화법의 도입으로 무제한 토론 제도를 활용할 수 있는 제19대 국회에서 지금까 지 무제한 토론 제도가 작동한 사례는 임명동의안 처리에 국한되어 있다. 무제한 토론 요건인 재적의원 3분의 1 이라는 요건은 엄격한 기준은 아니다. 민주화 이후 의석 분포를 보면 제16 대, 제17 대, 제19대에서는 제2 당만으로도 요건이 충족되고, 나머지 국회의 경 우 제2당과 제3 당이 합의할 경우 그 요건을 충족한다. 게다가 무제한 토론 제도를 의회 소수당이 전략적 차원에서 제안을 하면 이를 종결하기 위해 재적의원 5분의 3이 동의해 야 토론종결이 가능하다는 점에서 입법교착이 발생할 개연성이 높다. 3) 한국에서도 무제한 토론 제도가 발의되면 토론종결을 하기 위해서는 의원 60% 의 동의 가 필요한데, 민주화 이후 국회에서 재적의원 60% 이상을 획득한 정당이 없었으며, 앞으 로도 지역주의, 이념에 의해 한국에서 60% 이상의 의석을 확보할 정당이 희박하다고 할 때 국회에서 입법교착의 가능성이 높아질 것이다. 특히 무제한 토론제도를 실행하고 있 는 미국 상원의 경우, 의원의 당파성 혹은 응집력이 높거나 정당의 양극화 현상이 심화 될 때 의사진행 방해를 목적으로 무제한 토론제도를 사용하는 경향이 부각되었다(Binder, Lawrence, and Smith., 2002; 김준석, 2009: 김정도 ㆍ이상우, 2012). 또한 미국 상원의 경험은 무제한 토론제도가 소수의 권리를 보호하고 의회의 심의를 강화하기 보다는 오히 려 개별 의원들의 전략적 행동으로 인해 입법교착이 발생할 개연성이 높은 것으로 드러 났다(Binder and Smith, 1997; Evans and Lipinski, 2005). 또한 무제한 토론제도를 개 별 의원들이 제안할 수 있으며, 의원들은 의사결정을 방해함으로써 현상을 유지하려 하 3) 더욱 미국의 경우 정당양극화가 심화되는 추세에서 무제한 토론 제도의 남용이 입법교착을 초래하고 있 다고 비판하며, 5분의 3 의 조건을 완화하자는 논의가 진행되고 있다(David, Heitshusen and Palmer 2010)

20 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 2 號 ) 거나, 국민들에게 최선을 다하는 모습을 보이기 위한 전략으로 활용될 수 있다. 왜 민주당을 비롯한 야권은 본회의에서 다수당을 견제하기 위해 무제한 토론 제도를 활용하지 않는가? 무제한 토론제도의 사용이 안건과 관련없이 단순히 의사진행방해 목적 으로 활용된다면 자칫 아집과 독선에 빠진 무책임한 정당으로 낙인찍힐 수 있기 때문에 소수당의 입장에서는 무제한 토론 제도를 활용하는 것에 신중을 기한다. 민주당이 제19 대 국회에서 실시된 감사원장에 대한 무제한 토론 요구를 무리하게 관철시킬 경우 소수 당이 다수당을 발목잡기라는 오명을 받을 수 있다. 무엇보다 무제한 토론제도의 실효성 이 문제라고 할 수 있다. 거의 매월 월 단위로 임시회가 개회되고 폐회되는 회기 규정 또한 무제한 토론의 남발을 억제하는 요인으로 작용할 것이다. 무제한 토론 중 회기가 종료되면 토론이 종결된 것으로 간주하고 다음 회기에 바로 무기명 표결을 하기 때문에 소수파에서 신중하게 행동할 필요가 있다. 따라서 제19대 국회에서 무제한 토론제도가 남용되는 상황이 반복될 것으로 전망하는 것은 지나친 상상이다 ( 조정관, 2012: 47). 민주 화 이후 제1당 단독으로 무제한 토론의 종결동의를 관철시킬 수 있는 의석을 확보한 경 우가 단 한 차례도 없다는 점을 고려한다면, 투표를 통한 토론종결은 기대하기 어렵다. 결국 무제한 토론제도는 다수에 의한 안건 통과보다 다수로부터 소수의 의견을 보호하고 자 제정되었다고 볼 수 있다( 정진민, 2013). 3) 국회 질서 유지의 확립 국회선진화법은 국회에서 규칙을 준수하는 문화를 정착하는 차원에서 의원들의 본회의 를 방지하는 물리력 행사를 근절하는 조항을 마련했다. 국회질서 유지는 의사결정이 아 니지만 의사결정을 겸허히 받아들이는 국회 규범을 설립하는 취지에서 중요하다. 이제까 지 의원들의 물리력 행사를 제 식구 감싸듯이 솜방망이 처벌에 불과하였는데 국회선진화 법을 통해 강력한 처벌 조항을 만들었다. 제도가 아무리 잘 갖추어져 있다고 하더라도 의회질서가 유지되지 않으면 민주적인 절 차가 이루어질 수 없다( 홍준형, 2011: 78). 국회선진화법에서 몸싸움 국회를 방지하기 위 해 의장석이나 위원장석을 점거한 의원에 대한 징계안을 본회의에 바로 부의할 수 있도 록 하였으며, 의원의 국회 회의장 출입을 방해한 경우에도 징계하도록 하고, 질서문란 행 위 관련 의원에 대한 징계할 수 있도록 하였다 ( 전진영, 2009 참조). 더욱 2013년 6월 임 시국회에서는 처벌 조항을 더욱 엄격하게 적용하였다. 국회회의를 방해할 경우 7년 이하 의 징역 또는 2,000 만원 이하의 벌금 규정이 적용된다. 징역형을 선고받을 가능성이 적 지 않아 폭력을 행사하다가는 최악의 경우 의원직을 상실할 수 있다. 게다가 보좌관들이

21 국회 입법교착의 원인에 대한 탐구 ( 이상우 ) 국회 회의를 방해하면 퇴직뿐만 아니라 11.29). 5 년 간보좌관 임용이 제한된다 ( 문화일보 IV. 국회 의사결정제도의 보완 1. 쟁점법안과 민생법안의 분리 국회선진화법은 국회의 입법교착을 타개하기 위해 국회의장의 직권상정 요건을 엄격하 게 제한함으로써 국회운영 원리로서 상임위원회 중심주의를 강화하는 효과를 가져왔다. 또한 상임위원회에서 원내 정당들 간에 이견을 가졌을 때 이견을 조정할 수 있는 제도로 서 안건조정위원회를 설치할 수 있도록 하였다. 안건조정위원회는 재적 위원 3분의 1 이 상의 찬성으로 구성되며, 90 일간 활동을 한다. 안건조정위원 은 여야 동수로 구성되고 법 안의 의결은 3분의 2 이상의 지지를 요건으로 하기 때문에 소수당의 참여를 보장하는 효 과를 갖고 있다. 또한 본회의에서 소수당은 다수당의 단독 법안 추진을 방해하고 위해 무제한 토론을 재적의원 3분의 1 이상의 발의로 가능하게 한 반면, 무제한 토론 종결을 하기 위해서는 재적의원 5분의 3 이상의 찬성을 요구하였다. 반면 다수가 신속하게 법안 을 처리할 수 있는 제도로서 신속처리제도가 있다. 신속처리제도는 의안이 상임위, 법사 위, 본회의에서 심사되는 기간을 설정한 제도이다. 의안이 위원회 단계에서 계류되는 경 우가 많은 데 심사기간을 설정함으로써 법안의 심사 시간을 단축한 것이다. 그런데 신속 처리안건으로 지정되려면 재적의원의 5분의 3의 동의를 구해야 하기 때문에 실질적으로 야당의 협조없이는 불가능하다. 이처럼 국회선진화법은 국회의사결정원리로써 초다수제 를 강화함으로서 의회에서 합의의 영역을 확장하고 있다. 그러나 왜 현실에서는 합의의 강화가 오히려 갈등과 대립으로 점철되는 것일까? 국회 의사결정원리로서 초다수결제가 국회선진화법에 도입되었지만, 개별 의원들은 의 회 구성원으로서의 역할보다 정당 구성원의 역할에 더 충실하게 활동하는 것은 제19대 국회에서도 여실히 보여주고 있다. 단순한 제도의 도입으로 이런 구조적인 문제를 해결 하기는 아직 용이하지 않다. 의원들의 행동동기를 분석한 페논에 따르면 의원들은 재선 을 가장 중요하게 생각하고 있다고 한다. 의원들이 재선을 하기 위해 필요한 것은 다음 선거에 후보로 출마할 수 있어야 하고, 이를 위해서는 정당의 공천을 받아야 가능하다. 특히 한국에서는 지역주의 투표 행태가 유권자들 속에서 이루어지기 때문에 후보자는 정

22 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 2 號 ) 당의 규율에 강하게 밀착할 수밖에 없다. 물론 의원들이 사안에 따라서 부문별 이익을 위해 활동하는 것도 있다. 예를 들어 지역구가 농촌 지역인 의원의 경우 정당의 당론에 서 벗어나 농촌의 이익을 대변하는 정책을 지지할 수 있다. 그러나 정당의 정체성과 관 련된 법안에서는 당론에 충실하게 따른다. 특히 한국의 대통령제는 내각제적 요소를 가 미하고 있다. 대통령은 국무위원 혹은 정부 기관에 참여할 수 있는 인사권을 갖고 자신 의 노선을 따르는 사람에게 인센티브를 부여할 수 있다. 이런 상황에서 의원들은 더욱 대통령이 추진하는 정책을 지지할 것이다. 이러한 의원의 행동동기를 전제했을 때, 의원의 자율성 확보를 주장하는 것은 현실적 으로 한계를 가질 수밖에 없다. 오히려 입법교착으로 인해 민생법안이 통과되지 못해 시 민들이 피해를 보는 경우가 다반사이다. 국회에서 자신들의 정체성과 관련된 법안을 관 철시키기 위해 토론하고 심의하는 것은 자신들의 지지층을 유입하고 다음 선거를 대비하 는 차원에서 얼마든지 가능한 일이다. 이런 면에서 국회는 오히려 생산적이고 역동적인 곳으로 사회의 다양한 이익을 조정하고 대변하는 통로로 작동한다고 할 수 있다. 그런데 쟁점법안을 통과시키기 위해 민생법안과 연계하는 사례가 빈번하게 발생하고 있다 년 정기국회에서 경제활성화 쟁점을 다루는 법안을 통과시키려는 새누리당와 경제민주화 쟁점을 다루는 법안을 통과시키려는 민주당의 갈등으로 긴급하게 해결해야할 민생법안들 이 통과되지 못했다. 이런 점에서 미국 상원에서 사용하고 있는 투 트랙 제도 (Two-Track System) 를 고려 해 보자( 김준석, 2009: 130). 상원의 투 트랙제도는 쟁점법안과 민생법안을 연계하지 않 고, 따로 분리하여 처리할 수 있다는 내용을 담고 있다. 이러한 투 트랙 제도의 도입은 의원들이 쟁점법안과 민생법안을 분리함으로써 심리적, 물리적 부담을 갖지 않고 보다 심도있는 토론이 가능하다는 점이다. 또 한 가지는 구획화 (Compartmentalization) 를 통 해 각 영역 간의 연계를 끊음으로서 해결될 수 있다( 정준표, 2005: 76-77). 안건의 성격 과 중요도, 정당 간의 힘의 정도에 따라 각각 다른 의사력 (Calender) 에 의해 안건을 처리 하는 미국의 하원의 방법을 도입하는 것이 여기에 해당한다. 이를 위한 구체적 방법은 다음의 연구과제로 둔다. 2. 법제사법위원회의 일반 상임위원회로의 전환 법제사법위원회는 자신의 업무뿐 아니라 다른 상임위가 심사를 마친 법안의 체계와 자 구를 심사하는 업무도 수행하고 있다. 법사위의 체계ㆍ 자구 심사는 과거 의원들의 법적

23 국회 입법교착의 원인에 대한 탐구 ( 이상우 ) 지식이 부족한 상황에서 법안의 법적 완결성을 확보하기 위한 제도적 장치이었다. 그러 나 현재 법제사법위원회는 소관 상임위에서 의결한 법안을 법사위에서 심사하는 과정에 서 수정하는 위원회 위의 위원회로 군림하고 있다. 현대 사회가 급속하게 변화하고 다양 한 이해관계가 복합적으로 얽혀있기 때문에 다방면에 걸쳐 전문성을 발휘하기는 어렵다. 그럼에도 법사위는 상임위를 통과한 모든 법안을 심의하고 의결하고 있다. 오히려 법사 위가 가진 소관 업무를 부실하게 할 우려가 있다. 따라서 법사위도 다른 일반 상임위로 전환하여 소관업무에 치중할 필요가 있다( 정진민, 2013). 그리고 의원들의 법적 지식은 전문지식을 가진 전문가를 보조해 주는 것으로 충분할 것이다. 3. 무제한 토론제도의 보완 무제한 토론 제도 발의 조건이 재적의원 3분의 1이라는 점에서 국회 소수당의 영향력 은 상당히 미약해 질 것이다. 통합진보당이나 자유선진당과 같은 소수당은 무제한 토론 제도를 스스로 발의할 수 없다. 반면 미국 상원의 경우 개별 의원들이 토론종결을 발의 가능한 미국 상원의 경우에 비해 한국의 발의조건인 3분의 1 요건이 과연 소수의 권리가 보호될지 의문이다. 미국은 정당구도로 양당제를 채택하고 있지만 한국은 제3당이 존재 하고 있다는 점에서 3분의 1 조항은 새누리당과 민주당에 유리한 조항이라고 할 수 있다. 무제한 토론 제도와 토론종결의 문제를 해소할 수 있는 하나의 방안으로, 무제한 토론 제도와 토론종결이 소수의 권리를 보호하면 다수의 결정을 존중하는 것이라면 원내교섭 단체에 1년에 2 번으로 제한하는 것도 유효한 방법일 것이다 ( 최준영 외, 2010: 123). 이 경우 교섭단체가 3개 있다고 가정하면 여당을 제외한 2개의 야당이 2번씩 해서 일 년에 4 번 가능할 것이다. 이를 위해 현행 교섭단체의 요건을 완화하여 소수당이 참석할 수 있 는 여건을 넓혀야 할 것이다. 무제한 토론 제도가 남용되지 않으면서 소수의 권리를 보 호하는 제도적 방안이 마련될 수 있다. V. 결 론 국회선진화법을 통해 달라진 중요한 변화는 국회운영 원리로 합의를 강조하는 형태를 취하게 된 점과 위원회의 위상이 강화된 것이다 ( 정진민, 2013; 김준석 외, 2013). 본회의 에서 무제한 토론종결을 하기 위해서는 재적의원 5분의 3 이상의 찬성을, 상임위원회에

24 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 2 號 ) 서 이견을 조정하기 위한 안건조정위원회의 의결을 위해서는 재적위원 3분의 2 이상의 찬성을 요구하고 있다. 게다가 신속처리대상안건 지정을 의결하기 위해서 국회 재적의원 의 5분의 3 이상이나, 소관 상임위원회의 재적의원의 5분의 3 이상을 요구하고 있다. 법 사위가 특별한 사유 없이 120일 이내에 체계ㆍ 자구 심사를 마치지 않은 경우 해당 상임 위가 본회의의 회부를 요구하기 위해서도 5분의 3 이상의 찬성을 필요로 한다. 국회선진 화법에서 규정하고 있는 초다수제 (Super-Majoritarian Rule) 규정은 기본적으로 소수당 의 권한을 강화하고 참여를 제도적으로 보장하기 위함이다. 이를 통해 소수당은 다수당 의 수의 논리를 합법적으로 지연할 수 있는 제도적 방안을 가짐으로써 이전 국회에서 다 수당의 단독입법강행이나 국회의장의 직권상정을 막기 위해 행사하던 물리적 저항을 할 필요성이 감소되었다. 또한 국회선진화법은 국회의장의 직권상정 요건을 천재지변이나 국가비상사태와 같은 엄격한 조건에서만 발휘되도록 요건을 강화함으로써 상임위원회의 중심주의를 강화했다. 국회의장이 위원회에 의안을 상정하기 위해서는 교섭단체 간의 합 의를 통해서만 가능하다. 이처럼 국회선진화법 도입으로 국회는 다수당과 소수당의 합의를 바탕으로 운영될 가 능성이 증가하였다. 그러나 실제 국회 운영은 입법 교착이 감소하지 않고 국회 파행이 지속적으로 반복되고 있는 것을 볼 수 있다. 합의제를 강화하는 제도의 도입이 단기간에 효과를 발휘하기는 어려울 것이다. 기본적으로 한국의 의회는 원내 정당 간의 협의에 기 반하여 운영되고 있기 때문에 정권을 차지하기 경쟁하는 장소로 기능하고 있다. 대통령 ㆍ여당 대 야당의 정당간 양식을 특징으로 하는 구조에서 의원들에게 의회구성원으로서 의 역할을 기대하기는 어려운 것이다. 이러한 근본 구조는 권력구조, 정당제도, 선거제도 가 복합적으로 작용하기 때문에 단기간에 변화되기는 어렵다. 의회가 여ㆍ야 간의 쟁점법안을 통과시키기 위한 대립의 장으로 기능하게 되면 민생과 관련된 법안들이 제시기에 만들어지지 못해 시민들은 생활의 어려움을 경험하게 되고, 국회에 대한 불신은 깊어만 간다. 쟁점법안과 민생법안을 구분하여 처리하는 현명한 방 안을 모색할 필요가 있다. 또한 국회의장 직권상정이 축소되면서 법제사법위원회가 위원 회 위의 위원회로 굴림할 필요가 없다. 법제사법위원회는 소관 업무를 심의하고 의결하 는 일반 상임위원회로 전환할 필요가 있다. 또한 무제한 토론제도의 요건을 완화하여 소 수당이 참여할 수 있는 기회를 확대하는 한편, 소수당의 토론 요건을 일념에 2번으로 한 정하는 것이 무제한 토론제도의 원래의 취지처럼 소수당의 참여를 보장하는 방편이다

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27 국회 입법교착의 원인에 대한 탐구 ( 이상우 ) Chiou, Fang-Yi and Lawrence S. Rothenberg When Pivotal Politics Meets Partisan Politics. American Journal of Political Science Comparing Legislators and Legislatures: The Dynamics of Legislative Gridlock Reconsidered. Political Analysis Collie, Melissa P Universalism and the Parties in the U.S. House of Representatives, 1921~80. American Journal of Political Science Cooper, Joseph and Garry Young Partisanship, Bipartisanship, and Crosspartisanship in Congress Since the New Deal, in Lawrence Dodd and Bruce Oppenheimer, eds., Congress Reconsidered (6th ed.) Washington. D.C.: Congressional Quarterly Press. Cox, Gary W. and Mathew D. McCubbins Legislative Leviathan: Party Government in the House. Berkeley: University of California Press Setting the Agenda: Responsible Party Government in the U.S. House of Representatives. Cambridge: Cambridge University press. Davis, Christopher M Expedited or Fast-Track Legislative Procedures. Congressional Research Service, The Library of Congress. Davis, Christopher M., Valerie Heitshusen, and Besty Palmer Proposals to Change the Operation of Cloture in the Senate. Congressional Research Service, The Library of Congress. Evans, C. Lawrence and Daniel Lipinski Obstruction and Leadership in the U.S. Senate. in Lawrence Dodd and Bruce I. Oppenheimer ed. Congress Reconsidered(8th eds). Washington. D.C: Congressional Quarterly Press. Gailmard, Sean, and Jeffery A. Jenkins Negative Agenda Control in the Senate and House: Fingerprints of Majority Party Power. Journal of Politics 69. Hix, Simon, Abdul G. Noury, and Gerard Roland Democratic Politics in the European Parliament. Cambridge: Cambridge University Press. Jones, David R Party Polarization and Legislative Gridlock. Political Research Quarterly Klotz, Robert The Past and Present Use of the Nuclear Option for Stopping Filibusters. Paper Presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association, Philadelphia Marriott Hotel, Philadelphia, PA, Aug. 8. Koger, Gregory Filibustering: A Political History of Obstruction in the House and Senate. Chicago: The University of Chicago Press. Krehbiel, Keith Institutional and Partisan Sources of Gridlock: A Theory of Divided and Unified Government. Journal of Theoretical Politics Pivotal Politics: A Theory of U.S. Lawmaking. Chicago: University of Chicago Press. Lebo, Matthew, Adam McGlynn, and Gregory Koger Strategic Party Government: Party Influence in Congress, 1789~2000. American Journal of Political Science Lijphart, Arend Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six

28 大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 2 號 ) Countries. New Haven: Yale University Press. Mayhew, David Divided We Govern: Party Control, Lawmaking, and Investigations, 1946~ New Haven: Yale University Press. McCarty, Nolan M., Keith T. Poole, and Howard Rosenthal Income Distribution and the Realignment of American Politics. Washington D.C.: American Enterprise Institute Press Polarized America: The Dance of Ideology and Unequal Riches. Cambridge. MA: The MIT Press. Oleszek, Walter J Congressional Procedures and the Policy Process (7th). Washington. D.C: Congressional Quarterly Press. Poole, Keith T., and Howard Rosenthal Congress: A Political-Economical History of Roll Call Voting. New York: Oxford University Press. Quirk, Paul J. and Sarah A. Binder. ed Institutions of American Democracy: The Legislative Branch. New York: Oxford University Press. Rice, Stuart A The Behavior of Legislative Groups: A Method of Measurement. Political Science Quarterly Schneider, Judy Minority Rights and Senate Procedures. Congressional Research Service, The Library of Congress. Sinclair. B Transformation of the U.S. Senate. Baltimore: Johns Hopkins University Press Institutional Structure, Political Context and Policy Making. Paper Presented at the Annual Meeting of the Midwest Political Science Association, Chicago, IL. Wawro, Gregory J. and Eric Schickler Where's the Pivot? Obstruction and Lawmaking in the Pre-Cloture Senate. American Journal of Political Science

29 국회 입법교착의 원인에 대한 탐구 ( 이상우 ) Abstract Studying Causes of Legislative Gridlock in the Korean National Assembly : Focusing on the National Assembly Advancement Bill Lee Sang-Woo The National Assembly Advancement Bill emphasizes on the consensus between the majority and the minority. The right of standing committee has enhanced by limiting the condition of discharging power of the Speaker. The replacement of Super-Majority Rule from Majority Rule has guaranteed the participation of the minority. This study analyzes the influence of the alteration of decision making on lawmaking in the 19th Korean National Assembly. The study deals with the behavior of gridlock after the introduction of Advancement Bill in the steps of the committee and the plenary. In the step of committee, lawmaking process consists of Fast-Track System and general procedures. The majority should gain the cooperation of the minority to operate Fast-Track System. In general procedures, the minority can hinder legislative process of the majority through the Agenda Adjustment Process. However, the effect of Filibuster lessens in the plenary step. The frequency of gridlock delays the passing of public welfare bill. There are three ways to solve this problem. First, The public welfare bill should be treated apart from the issue. Second, general standing committee should replace the legislative and judiciary committee. Third, it is necessary that the negotiation bodies have the right to table the Filibuster. Key Words: Legislative Gridlock, The National Assembly Advancement Bill, Fast-Track system, Issue Bill, Filibuster 4) 논문투고일 : 2015 년 4월 6 일 / 논문심사완료일 : 2015 년 5월 12 일 / 게재확정일 : 2015 년 5월 12일

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