<C0D4B9FDB0FAC1A4BFA1BCADC0C720BCD2BCF6B4E7B9E8B7C128312C E313220BBEAC7D0C7F9B7C2B4DC20C0FCC1F8BFB5292E687770>

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1 국회입법조사처 2009 정책연구용역보고서 입법과정에서의소수당배려 : 의사결정과정의대표성확보방안 [ 연구책임자 ] 곽진영 ( 건국대학교정치외교학과교수, 한국정치사회연구소소장 ) [ 공동연구원 ] 김준석 ( 동국대학교정치외교학과교수 ) 박경미 ( 서강대학교현대정치연구소전임연구원 ) 건국대학교한국정치사회연구소

2 제출문 국회입법조사처장귀하 본보고서를건국대학교한국정치사회연구소가수임받은 입법과정에 서의소수당배려 : 의사결정과정의대표성확보방안 의최종보고서 로제출합니다. [ 연구책임자 ] 곽진영 ( 건국대학교정치외교학과교수, 한국정치사회연구소소장 ) [ 공동연구원 ] 김준석 ( 동국대학교정치외교학과교수 ) 박경미 ( 서강대학교현대정치연구소전임연구원 ) 2009 년 12 월 10 일

3 < 목차 > 제 I 장. 서론 (4) I. 연구의배경및목적 (4) II. 연구의범위와방법 (6) III. 연구의기대성과 (12) 제 2 장. 입법과정에서소수당의대표성확보 : 이론적검토 (14) I. 다수제와합의제의사결정방식 (15) II. 원내갈등관리와소수당보호 (19) III. 소결 (28) 제 3 장. 미국상원의의사진행방해 (Filibuster) 제도 (29) I. 의사진행방해 (Filibuster): 미국상원에서의연혁과절차 (30) II. 미국상원의회의의사진행방해제기빈도를설명하는실증모형 (40) III. 회귀분석의결과와해석 (47) IV. 소결 (54) 제 4 장. 원구성과소수당 : 교섭단체에관한비교제도적접근 (56) I. 의회제도로서교섭단체제의지속성 (57) II. 교섭단체제운영의다양성과소수당보호장치 (59) III. 한국의교섭단체에서의다수당과소수당 (63) IV. 소결 (70) 제 5 장. 입법과정에서의대표성제고방안 (73) I. 의사진행방해 ( 필리버스터 ) 의적용가능성과그한계 (73) II. 원구성의제도개선방안과효과 (76) 제 6 장. 결론 (79) 참고문헌 (83) - 3 -

4 제 I 장. 서론 I. 연구의배경및목적 의회는국민의의사를반영하기위하여선출된정책결정기구로서그정당성의본질은선거를통해위임받은의사를대표한다는대표성에서찾을수있다. 민주화이후우리의국회는 2개의거대정당과 1-2개의소수당이의회에진입한양태로유지되어왔으며비례대표제가본격적으로도입된 16대국회이전에는사실상다수당중심의운영이지배적이었다고할수있을것이다. 그러나 1인2투표제에의한정당명부식비례대표제가자리를잡으면서이제우리국회는사실상의다수정당제로구성되었으며, 의사결정에서의갈등의양상역시더욱복잡한양태를띠고있다. 사실, 국회운영에있어원내정당간의협의는원내교섭단체간의협의라는형태로이루어졌으며, 사실상국회운영의기본사항을결정하는데중요한역할을해왔다. 따라서교섭단체의구성요건과그권한에대해서도많은논란이있어온것이사실이다. 또교섭단체간의협의가잘이루어지지않는경우에는다수결주의를주장하는다수당과이에대해완강하게저항하는소수당간의갈등이극심하여빈번히국회가파행되기도했다. 이러한제도적한계속에서결국다수당의단독입법시도와이를막으려는정당간의물리적인충돌이라는불행한사태가연속적으로발행하기도했다. 이러한현상은여러가지요인에근거하며, 그에대한처방또한다차원적으로접근되어야할것이다. 본연구에서는이러한문제에대해보다현실적인처방의차원에서어떠한제도적개선이모색될수있는지를탐색하는데목적을두고있다. 즉, 입법과정에서의갈등이원외에서의투쟁이나물리적충돌이아니라원내에서의토론과협의를통해해소될수있도록하는데기여할수있는제도적처방을연구하고자하는것이다. 이러한문제는결국다수결주의와합의적민주주의방식을어떻게적절하게조합시킬수있을것인가의문제와연결된다. 그러나이러한연구가특정정당에대한옹호를목적으로하거나입법과정전반을지배하고있는의사결정의기본원칙을부정하고자하는것은아니다. 또한원내진입정당의수가많아야한다는전제를가지고있거나다당제를지향하는편견을가지고있는것역시아니다. 이연구는국회라는의결의장소가결국은국민의지의반영체이며, 그런점에서수적으로나의사반영력의측면에서소수당또는야당이라할지라도국민적의사를반영하여의회로진입한정당에대해서는충분한의견반영의기회를제공함으로써진정한국민의대표기관으로서의의회의기능에충실하게할수있다는논거에기초하고 - 4 -

5 있다. 본연구의목적은의회내의사결정과정에서발생하는빈번한갈등과충돌이발생하는구조적원인을진단하고그것을토대로원활한입법과정을위한제도적방안모색에있다. 이는의회의주요행위자인정당이어떻게상호작용하는지와결부되어있다. 특히, 빈번히발생하는정당간대립이의사결정과정에서문제로나타나고있는데, 이에대해서다수당과소수당 ( 여당과야당, 혹은교섭단체와비교섭단체 ) 1) 의갈등이라는측면에서살펴볼필요가있다. 이에대해서본연구는민주화이후의입법과정과의사결정절차가원내갈등에미치는영향과함께원내소수당에대한배려가왜필요하며, 이들의대표성제고를위해서는어떤제도적장치가필요한지에대해서분석하고자한다. 의회내소수정당배려에대한고민은궁극적으로의회내에서정당의의석수가어떻게반영될것인가에관한, 즉정당의원내대표성 (representation) 연구로이어진다. 합리적행위자로서의개별정당은다수당의입장이든, 소수당의입장이든자신의현재의역할을확대하려할것이며, 의회내제도의변화는개별정당간의영향력의변화를의미한다. 입법과정에서그리고의회내의의사결정과정에서소수당의대표성이강화되면, 다수당은기존의역할과권한을상당부분상실하게되는것이일반적이며, 의회내다수당-소수당의관계는기본적으로영합게임 (legislative zero-sum game) 으로나타난다. 제도가현상태를유지할것인지, 어떠한방향으로변화할것인지의문제는개별정당간의이해의대립과그로인한잠재적충돌을전제하게된다. 현재우리사회는집단간갈등이정치를통해수용되는것이아니라, 광장을통해무차별적으로표출되고, 너도나도목소리를높이는장외정치의홍역을앓고있다. 이에많은연구자들은소수당의원내권한을강화함으로서이러한갈등이의회를통해표출되도록유도하고, 합의와조정을통해해소할수있을것이란갈등의제도화측면에주목한다. 의회내현제도가다수당의이해관계만지나치게반영할경우, 사회적소수는국회내절차의무시, 더나아가서는장외투쟁을통해목적을달성하려할것이며, 이는갈등의제도적해결을담당해야할일차적기관인의회의기능을약화시킨다는것이다. 하지만, 소수당의목소리가지나치게강화될경 1) 본연구용역사업의주제가 소수당 으로되어있으나이는정당체계와의회정치의양상에따라때로는여당대야당의갈등에서야당의의사반영제고가될수도있고, 다당제의경우다수당과소수당간의문제가될수도있을것이다. 또우리나라의경우는사실상야당이라고하더라도교섭단체를구성하게되면의회내에서많은권한을가지게된다는점에서사실상소수당이라는표현이부적절할수있다. 따라서이런경우에는교섭단체와비교섭단체간의갈등이라는표현이더욱정확한것이된다. 본연구에서는이러한취지에서다양한국가의사례를적용하는과정에서편의상소수당이라는용어를사용하였지만그체계마다의특성을고려하여이를보다엄정히야당, 소수당, 비교섭단체등의개념으로바꾸어활용하면서입법과정에서의대표성확보문제를설명하게될것임을밝혀둔다. 이에대해서는다음장에서도다시한번논의하였다

6 우, 이는다수당이사회적다수의지지를통해획득한정당한대표성을왜곡할수있을뿐아니라, 안정적국정운영에부정적인영향을끼칠수있다. 결국, 의회내에서제도를만들고고치는것이대립되는이해관계를가진집단간의사결정의규칙을정하는것이라면, 소수당의의회내역할을어떻게보장할것인가에대한판단과해결은분명정치적인문제다. 본연구는의회내제도변화에따른다수당-소수당권한의트레이드오프 (the trade-off) 를어떠한측면에서어떻게조정할것인가를고민하는제도적균형 (institutional equilibrium) 의모색에그목적이있다. 이러한문제의식에서본연구는다음과같은연구문제에주목한다. 첫째, 입법과정에서의대표성을확보하는제도적원리는무엇인가? 둘째, 다른민주주의국가에서소수당보호장치는어떤방식으로운영되고있는가? 셋째, 입법과정에서의사결정의대표성제고를위한방안은어떤것이가능한가? 넷째, 다른국가사례들을통해제시된방안이한국에적용될때빚어질수있는효과와우려는어떠한것들이있는가? II. 연구의범위및방법 민주화이후한국국회에서특정법안 사안처리를둘러싼대립과교착상태 (deadlock) 가빈번히발생하고있다. 정부부처인사권을둔갈등, 특정법안을둔찬반대립, 대통령탄핵소추안을비롯하여각종법안의본회의통과에이르기까지그사례는많다. 이러한양상은 16대국회이후의변화와직접적인관련이있다. 집권당이었던민주당의몰락, 이념혹은계급정당인민주노동당의원내진입은국회구성의급격한변화를보여주는것이기도하다. 그동안많은연구들은국회의정당경쟁, 특히소수당의원내지위에대해그다지관심이많지않았다. 그원인은그동안의정당정치의특성과직접적인관련이있다. 첫째, 이전에비해서상대적으로약화된지역주의의영향을들수있다. 그동안정당정치는 ' 지역정당체제 ' 에초점을맞춰, 국회안의대립역시그산물로이해하는시각이지배적이었다. 이것은지역주의를중심으로한정당간경쟁이국회의대립을이해하는데압도적인영향을미치는것으로간주하였기때문이다. 둘째, 이전과구분되는투표행태의등장을들수있다. 이른바 ' 경제투표 ' 로규정할수있는계층적이해관계를대변하는선거결과가나타나기시작하였다. 특히서울강남지역을둘러싼한나라당에대한안정적지지는이전과는새로운패턴의투표행태이다. 이러한변화는국회의구성에영향을미쳤을뿐만아니라그것은선거제도 - 6 -

7 개혁과함께국회의원내진입정당을변화시켰다 ( 박경미, 2006: ). 이러한변화속에서국회안에서소수당의원내지위는주목하여야할현상이다. 국회안의주요정당간갈등속에서소수당의당론과그에따른표결참여는주요법안의통과에주요요인으로작용하기시작하였기때문이다. 따라서사회적, 제도적, 정치적측면에서소수당의원내지위에대한연구가필요하다. 이와같은문제의식에서이연구는다음과같은네주제를중심으로진행된다. 첫째, 의회에서의의사결정과정의원리는어떤양식이있는가에대한이론적논의이다. 둘째, 다른국가들에서활용되고있는다양한사례를검토한다. 셋째, 구체적으로의사진행방해 (filibuster) 의허용여부에따라나타나는특징을분석하고원구성에서나타나는대표성의문제를진단하고평가한다. 넷째, 사례연구를통해얻은결과를우리제도에적용할경우나타날수있는기대효과와한계성에대해논의한다. 연구를시작하기에앞서 ' 국회안의정당경쟁은어떤것인가 ' 라는문제의식에서소수당의영향력을살펴보았다. 민주화이전과이후의국회구성은다르다. 먼저, 민주화이전에는 1950년대까지는자유당과한국민주당이, 그이후에는민주공화당, 민주정의당, 소수의위성정당 (satelite party) 이주축을이루었다. 반면민주화이후에는민주자유당, 새천년민주당, 열린우리당, 한나라당에이르는집권당과주요반대당이었던민주당이중심이었다. 이와같이국회의중심적대립축이집권당과반대당하나로구성된양당대립구도로구성되는가운데, 소수당의영향력은그다지크지않았다. < 표 1-1> 은역대국회에진입한정당의수를보여준다. 원내정당이수는양당제적선거결과와달리다당제적경향을보여준다. 18대국회의경우, 개원당시제1 당인한나라당 153석, 민주당 81석, 자유선진당 18석, 친박연대 13석, 민주노동당 5석, 창조한국당 3석, 무소속 26석으로구성되었다. 2개의주요정당의의석비율이 78.3% 였고소수당은 21.7% 이었다. 득표율은각각 76.6%, 23.4% 였다 ( 국회홈페이지자료, 검색일 : 2009/07/07). 소수당이국회의약 1/4를차지하고있다는것을의미한다. < 표 1-1> 역대국회의구성 국회 정당수 * 정당수는 1 석이상을얻은정당을포함한수치이며 5 대는민의원자료수치임. * 국회홈페이지참조 ( 검색일 : 2009/07/07)

8 17대이후나타난국회의구성변화는선거제도의변화와관련이있다. 18대국회를제외하고는민주화이후모든선거에서선거제도가개정되었다. 13대국회에적용되었던선거제도는소선거구제하에 1인 1표제였으며, 비례대표의석을할당받기위한진입장벽은지역구의석수 5석이상이었다. 14대국회에는비례대표의석이 62석으로감소한가운데, 진입장벽은유효득표의 3% 이상으로조정되었다. 15대에는지역구의석수가변경되었고, 16대에는전체의석수가 273석으로하향조정된가운데, 진입장벽중유효득표율 3% 규정이 5% 로상향조정되었다. 17대개정된선거제도는 1인 2표제를새로이도입하였고, 진입장벽은정당득표율의 3% 로다시하향개정하면서의석수가다시 299석으로바뀌었다. 17대에적용된선거제도는현 18대국회에서도유지되었다 ( 표 1-2). < 표 1-2> 민주화이후선거제도변화 선거구제 표수 진입장벽 지역의석 : 비례의석 13대 소선구제 1인1표 5석이상 224: 75 (299석 ) 14대 5석이상또는유효득표 3% 이상 237: 62 (299 석 ) 15대 253: 46 (299석) 16대 5석이상또는유효득표 5% 이상 227: 46 (273 석 ) 17대 1인2표 5석이상또는정당득표 3% 이상 244: 56 (299 석 ) 18대 * 중앙선거관리위원회 (2004) 와국회사무처 (2008) 에서참조, 작성. 지금까지의선거제도변화속에서국회구성을토대로본다면, 지금과는달리다양한제도적장치를토대로소수당의지위를제고할필요가있다는것을함축한다. 이러한맥락에서본연구는우선의회내에서의의사결정방식의틀을형성하는다수제와합의제양식의의회모형에대한이론적연구로부터시작된다. 다수제와합의제양식이의회의의사결정방식에적용되는경우어떠한다른기대효과가있는지, 이론적인논의와함께미국, 영국, 일본, 등다양한국가의사례를검토하게될것이다. 두번째연구주제는국회안에서의사결정과정에서소수당의지위와역할은어떤특징이있는지를필리버스터제도를통해분석해보았다. 정책결정과정의실질적인장 (arena) 으로서국회는법안의작성과처리를통해사회적갈등과쟁점을해결할수있는제도적토대를구성한다. 이것은일정한절차를거쳐제출 제안된 - 8 -

9 정부와의원의법안이갈등해소를통한사회적안정을위한하나의조건중의하나라는사실을의미한다. 이러한관점에서주요법안이국회안의합의를바탕으로처리되는것이필수적이다. 문제는다수당이수적인우세를바탕으로하여법안을가결시키려고할때이다. 이러한경우, 우리의국회는소수당의등원거부, 국회공전, 혹은정당간의물리적충돌등이발생함으로써입법기관으로서의기능이빈번히정지되었다. 이로인해유권자들의불신은가중되며, 이로인해국회의기능을부정하는 ' 국회기능의감소론 ' 까지대두되기도한다 ( 이현우, 2006: 6). 이에대해서이연구는 ' 필리버스터 (Filibuster, 의사진행방해 )' 의허용이국회에현실적으로적용이가능한지를분석하고자한다. 필리버스터는일부국가에서허용되고있는제도이다. 미국의경우, 국회의원발언시간에제한을두지않아장기간의회안의발언으로법안의통과를저지할수있도록하고있으며, 프랑스는입법수정안을무더기로제출함으로써법안처리를방해하기도한다. 한국도 1973년이전까지는이러한기능을할수있는필리버스터를허용하였다. 제정국회법제46조는 " 의원의질의, 토론기타발언에대하여는특히국회의결의가있는때외에는시간을제한할수없다 " 고규정하고있었다. 이조항은 1973년 " 의원의발언시간은 30분을초과할수없다. 다만, 의사진행발언및신상발언시간은 10분을초과할수없다 " 고개정되었다. 1994년이후에는총발언시간 15분에그외에 5분을초과할수없도록하였다가 2000년부터는반론도 3분을넘을수없도록규정하였다 ( 국회홈페이지국회법지식데이터베이스에서검색 (2009/07/07). 국회법에근거하여필리버스터는현재국회에서는허용되지않고있다. 필리버스터의가장중요한기능중하나는의회안에서의물리적충돌을줄일수있다는데있다. 이러한측면에서물리적충돌이잦은국회에필리버스터의도입은긍정적효과를가져올것인지, 만약도입을한다면, 어떤형태로운영하는것이좋은지제도적다양성에대해서살펴볼필요가있다. 따라서이연구는이전국회를포함하여다른국가의필리버스터의제도적특성과다양한제도적특성을분석함으로써그것이우리국회의의사결정과정에책임성과대표성을제고할수있는지를살펴보고자한다. 세번째로국회구성에서소수당은어떤지위를확보하는가에대한문제를원구성방식에대한검토를통해논의하였다. 국회법의규정을받는국회구성에있어서원내정당의구성에영향을주는요소는크게두가지이다. 하나는교섭단체제도이고다른하나는상임위원제이다. 국회제도는의회정치내행위자를재구성한다는점에서중요성을갖는다

10 먼저, 개별정당이교섭단체를구성하느냐못하느냐에따라서의회정치내에서그지위가달라진다. 교섭단체구성은의회정치의균형점을새로이만드는효과를갖기때문이다 (Bendor & Moe, 1986: 1202). 교섭단체를구성한정당은의제설정권력 (agenda-setting power) 을갖는기본단위로의회정치내에주요영향력을행사할수있게된다. 의제가정책으로구체화되기위해서는특정사안에대한다른의견을갖는집단간의갈등이조정되어야한다. < 표 1-3> 교섭단체의국회법규정 최소구성요건 관련법규개정 제헌의회 - 제 5 대전반 20 인 1949 년 7 월 29 일 ( 제 4 회 ) 신설 제5대 민의원 : 20인참의원 : 10인 1960년 9월 29일개정 제6대 -재8대 10인 1963년 11월 29일개정 제 9 대이후 20 인 1973 년 2 월 7 일개정 * 국회사무처 (2008) 에서참조, 작성. < 표 1-3> 은그동안의교섭단체제의구성요건을보여준다. 제헌의회초기에는교섭단체제도가파당의식을조장하고교섭단체를갖지못한소수파의발언권을막아다수당의횡포가우려된다는이유로공식적으로인정되지않았다 ( 임인규, 1997, 144). 교섭단체의허용은제헌의회 4회기부터이다. 그이후현재까지국회법은 20 명의의원이있는정당이교섭단체를구성하도록규정하고있어, 현재의선거결과로서는대체적으로 2개의정당만이교섭단체를구성하도록되어있다. 이와같은교섭단체구성은그것을구성한정당이의회내의제에대한조정권한을갖게됨으로써의제설정자가된다는점에서중요성을갖는다. 교섭단체는상임위원장, 상임위원회간사등국회안의주요직을토대로의회정치장악력을확보할수있다. 따라서교섭단체제도구성에성공한정당은선거정치에서차지했던균형점보다상대적으로높게대표되는반면, 교섭단체구성에실패한정당은국회운영전반에관한조정권한에서배제된다. 따라서이러한제도적특성하에서소수당은선거정치에서는원내진입에도불구하고배제될수있다. 기본요건을중심으로구성되는교섭단체가갖는권한은무엇인가? 이것이소수당에는어떤영향을미치는가? 둘째, 상임위원회중심주의는 6대국회이후부터채택된제도이다. 주요정당에게주어지는상임위원장직은위원회운영에중요한영향력을행사한다. 각종법률안들이논의되는실질적논의와심의가이루어지는장으로서상임위원회구성은위원장선출과함께원구성단계에서완료된다 ( 김현우, 2000; 정호영, 2004). 그와

11 함께상임위원회별로교섭단체별간사 1명씩을선임하여상임위원회는상임위원장과간사들의조정과협의를통해운영된다. 2년임기의상임위원은소속상임위원회에서제안자의취지설명, 전문위원의검토보고, 대체토론, 축조심사및찬반토론, 그리고표결순서로이어지는안건심사절차에참여하게된다. 이러한제반과정에서상임위원장의권한은위원회운영뿐만아니라안건또한조정하도록되어있다. 상임위원회에서주도권은소수당의지위와관련이있는가? 이와같은상임위원회구성에서소수당의지위는어떻게보장받고있는가? < 표 1-4> 교섭단체의권한 원구성 상임위원회 본회의장의석배정연간국회운영기본일정결정국회사무처사무총장임면상임위원회및특별위원회의위원선임정보위원회위원선임 국회선출직선출안제출및인사청문특별위원회설치상임위원회및특별위원회의위원개선요청전원위원회개회요구시전원위원회를개회하지않기로하는동의권상임위원회회부안건의심사기간지정법제사법위원회의체계, 자구심사기간의지정 * 박경미 (2007, 13) 에서참조, 작성. 사실, 상임위원회는주요정당의영향하에서구성된다. < 표 1-4> 에서보는것처럼, 상임위원회의구성권한은주요정당에게주어져있다. 20석이상을차지한정당이구성할수있는교단체는원구성단계에서부터국회의전반적운영에관련된권한을갖는다. 따라서교섭단체, 즉주요정당을중심으로국회는운영되며, 그것은상임위원회에서도나타난다. 이러한구조속에서소수당은원구성이나상임위원회운영에서직접적인권한은보장되지않는다. 이러한문제의식에서이연구는국회안에서소수당의대표성을제고하는방안을모색하는것을목적으로한다. 따라서다음 2장에서는먼저, 소수당대표성제고방안이필요한이론적근거에대한기존의연구들이검토될것이다. 소수의국민이지지하는정당이의회안에서대표되는것이왜필요한지, 그리고필요하다면그것은어떤관점에서정당성을갖는가에대해서논의될것이다. 그다음에이에대해서다른국가의사례를검토할것이다. 이에대해서는실질적으로다당제적경향을갖는국가에서소수당에대한배려가어떻게이루어지고있는지, 그제도적다양성을살펴볼것이다. 3장에서는미국상원의의사진행방해에대한사례연구를통해의사진행방해가발생하는환경적요건, 그리고그효과에대해논의하게

12 된다. 4장에서는원구성과관련하여교섭단체운영의다양성과소수당보호장치에대해논의하고한국의경우현행교섭단체운영방식이갖는한계와문제점을지적하게된다. 5장에서는이러한이론적검토와사례연구를통해서도출된제도적인개선방안이제시되며 6장에서는제도적효과와한계를토대로결론을도출하게된다. III. 연구의기대성과 본연구의기대성과와활용방안은다음과같은몇가지측면에서찾아볼수있다. 첫째, 본연구는의회제도의분석과설계에대한연구이다. 현재의한국국회가개별정당들이선거를통해서부여받은대표성의정도를의회내의사결정과정에서어떻게반영하고있는지, 그리고내재된문제점이무엇인지를분석하고평가할것이다. 다수당이선거를통해부여받은대표성을의회내제도를통해과장하고있다면, 그래서소수당이제목소리를내지못한다면, 그에대한처방도제도를수정하고변경함으로서해결될수있다. 본연구는한국국회의의사결정제도의현재를진단하고, 제도적문제점을파악하며, 제기된문제점에대한해결방안을고민할것이다. 둘째, 의회제도내소수당의역할과기능에대한기존의연구들은프랑스, 독일, 이탈리아등유럽형의회제도를전제하고있고, 이들국가의대부분은완전한형태의비례대표제를통해의회를구성하고있다. 우리와같이단순다수대표제를기준으로하여비례대표제를보완하고있는혼합형의회선거제도의상황에서소수당의대표성을의회제도의틀에서고민한연구는거의없다. 본연구는기존의해외연구의함의를그대로가져오기보다는우리의회제도의프레임에서소수당의대표성을고민함으로서학문적인측면은물론, 실천의의미에서도중요한함의를제공할것이다. 단순다수대표제는양당제를, 비례대표제는다당제의정치체제를유도 한다는뒤베르제의법칙 (the Duverger's Law) 을굳이상기하지않더라도, 서로다른성격의두제도를조합한우리의의회선거제도는잘못운영될경우다수당-소수당의대립구도는물론, 더욱심각한갈등상황을초래할수있다. 본연구는이념 계층간대립이깊어가는현시국에서, 의회가본래의기능을다하기위해서는, 단순다수대표제도하에서묻힐수있는소수정당의역할을보장해줄수있는제도적방안을고민해볼필요가있다는점에서중요한의미를지닌다. 셋째, 본연구는의회의의사결정과정에있어피상적인묘사의범위를넘어서서전반적인제도의모습은물론, 현재한국의회의제도와운영에대한다면적평가를

13 제공할것이다. 이는, 원내에서소수당의의견개진기회를제고함을통해서참여의폭을넓히고의회의대표성을확보할수있는, 다수당과소수당간의원내외교착을줄이는데실천적으로활용할수있는방안들을포함하게된다. 본연구는그진행과정에서폭넓고다양한자료수집과사례의분석을토대로하였으며, 한차례의학회발표를통해수정된보고서를가지고다시중간보고를거쳐최종보고서에이르게되었다. 앞으로이연구의결과가학계에서폭넓게공유되어, 향후의회제도개혁에유용한자료로활용되기를기대한다

14 제 2 장. 입법과정에서소수당의대표성확보 : 이론적검토 의회는국민의의사를반영하는대의기관으로그정당성의본질은선거를통해위임받은의사를대표하여정책을결정한다는대표성에서찾을수있다. 민주화이후우리국회는 2개의거대정당과 1-2개의소수당이의회에진입한양태로유지되어왔으나사실상두개의거대정당이운영과정에의사권의주도권을지녀왔다. 그러나비례대표제의도입으로적실성있는 3개이상의정당이의회에진입하면서의사결정과정에서의갈등은더욱복잡한양상을띠고있다. 국회의운영과정에서원내정당간의협의는원내교섭단체간의협의라는형태로이루어졌으며, 그런점에서교섭단체의구성요건과그권한의범주를정하는문제는지속적으로예민한사안으로논의되어오고있다. 특히입법과정에서빚어지는물리적인충돌사태는점차적으로개선되기는커녕오히려더심화되는것같은인상마저주고있다. 이러한현실은결국국회에대한국민적불신으로이어지며정치체제전반에대한불신으로까지이어지고있는실정이다. 이러한국회의갈등구조는비단국민적정치불신의차원에서만중요성을갖는것은아니다. 사실국회는사회의다양한이익들이갈등, 조정, 통합, 또는타협되는장소이며, 따라서갈등은전제되어있다고할수있다. 문제는이러한갈등을조정하여효율적인입법과정으로투영시켜내는것이국회의핵심적인기능이라는점에있다. 국회가사회적이해를대표하는기능과이를입법화하는정책결정의기능을주요임무로삼는다고할때이두가지문제는결국원내에서적절한절차와규칙을통해대표성과효율성을높여주는문제와직결된다. 즉, 원내의사결정과정에서각정당의대표성을가능한확보해주고입법과정에서합의의과정이충분히진행될수있는기회를제공해줌으로써가능한수용범위가넓은합의의결과물을도출해낼수있도록하는문제가되는것이다. 최근이러한문제의식에서원구성문제에대한다양한연구들이활발히진행되어왔다 ( 임동욱 함성득 2005; 박경미 2007; 전진영 2009; 조진만 2009; 유병곤 2006). 이러한연구들은공통적으로국회의극단적인갈등구조가집합적의사결정에대한정당간의인식차이를극복해야하는문제라고인식하고, 특히다수당중심의원구성이이루어지고있는현실에대한제도적인개선을주장하고있다. 다수당중심의원구성방식은의제설정력에대한불공정한조건을전제하게되며, 이로인해정당간의원내갈등은더욱심화되는소지를다분히안고있다는것이다. 물론이문제는단순히몇가지제도적차원의문제만으로논의될사안은아니다. 정치행태, 관습, 문화, 정당의속성등비제도적인문제, 구조적인문제를포함하여다차원적으로접근되어야할문제임에틀림없다. 본연구에서는이러한여러

15 가지요소중그근본적인원인을다수당중심으로운영되는국회운영구조에서찾고자한다. 즉, 다수제의회에합의제의회의방식을어떻게조화시킬수있을것인지의문제가그것이다. 그러나본연구가특정정당에대한옹호를목적으로하거나원내진입정당의수가많아야한다는전제를가지고있는것은아니다. 본연구는국민적의사을반영하여의회로진입한정당에대해서는충분한의제설정력을가질수있도록국회운영과입법과정에서의견을충분히반영할수있는기회를제공함으로써국회의기능을제고할필요가있다는논거에기초하고있다. 이러한맥락에서본연구는먼저대표적인의회의의사결정방식으로서다수제와합의제를소개하고그각각의사례를검토하고자한다. 따라서이연구는경험적인자료의분석이나인과관계를떠나서이론적인배경과사례검토에그목적을두고있다. I. 다수제와합의제의사결정방식 1. 다수제와합의제 민주주의에서의사결정의방식은일반적으로다수제모델과합의제모델의큰틀에서이해된다. 다수제 (majoritarian model) 는다수결의결정이정당성을갖는방식으로의사가결정되며따라서승자독식성이강한방식이되며, 합의제 (consensual model) 는다양한방식을통해소수의의사를반영하여합의를이끌어냄으로써권력을공유, 분산, 제한하는방식이된다 (Lijphart 1999, Shaw 2004). 레이파트 (Lijphart) 는웨스트민스터모델, 혹은다수제유형은주로다수제선거방식을운영하며양당제, 일당에의한단독정부를구성하며, 행정부-의회관계에서행정부가우월한특징을갖는체계에서주로발견되며, 비례대표제선거방식에다당제, 연합정부로서비교적대등한행정부-의회관계를갖는체제는합의제유형을동반한다고설명한다 (Lijphart 1996). 다수제유형의대표적인사례는영국을들수있는데보수당과노동당의양당제이면서단순다수제하소선거구제의선거제도를가지고있으며, 원내다수당이내각을단독으로구성하고수상을중심으로의사결정과정을주도하는강한승자독식성을보여준다. 이와달리합의제유형은주로종교, 민족, 문화, 언어등의사회균열이뚜렷한사회에서사회적인합의를도모하는방식으로다양한제도적방안들이채택되는경향을보이는데벨기에의경우를그예로들수있다 (Shaw 2004, ). 왈룬지방과플랑드르지방의언어적인구분으로벨기에는연방제를채택하면서비례대표제선거제도를통해서연립정부를구성하고있다. 2)

16 레이파트의합의제민주주의모델은결국합의적제도가소수자를포용하는과정이중시되어궁극적으로사회적갈등을완화시킬수있다는평가로귀결된다 (Lijphart 1984). 아울러 14개의서구선진민주주의국가의지표들을활용한후속연구에서는합의제적모델의대표적인제도적짝을이루는의원내각제-비례대표제의체계가민주주의의질을평가했을때더우월하며이를후발민주주의국가들의제도적고안과정에서심각하게고려해야한다고주장하기도했다 (Lijphart 1996). 즉, 의원내각제-비례대표제의정치체계에서는소수자의이해가더반영될수있었으며, 경제발전전략에있어서도장기적으로볼때지속적이며성공적으로수행될수있었다고주장하면서합의적모델의우월성을주장한것이다 (Lijphart 1996). 이러한합의제모델은의회의의사결정방식에도적용된다. 즉다수결원리에입각한의사결정방식은의회내에서다수당중심의결정이이루어질수있는제도적요건을제공하므로안정적인입법과정이되도록해준다. 또이를통해서과반수의석을차지한정당이존재하는경우보다책임성있는정책결정이가능해질수도있다. 그러나다수당에의한승자독식성이강화되고, 이러한과정에서소수당의의사결정권은약화되기쉽상이다. 따라서다수제방식에서소수당은의제설정권과의사결정권등국회운영전반에서그들의대표성을발휘할가능성이상대적으로적어지게되고이러한제도적환경이정당간갈등과물리적충돌로이어질가능성이존재한다. 반면합의제방식을도입하게되면정치적인대표성을높여줄수있으며, 이경우입법과정에참여하는폭을넓혀줌으로써보다폭넓은동의를얻을수있게된다. 이러한맥락에서의회입법과정은다수제와합의제의적절한병용을통해서최적의제도적인접점을찾아야할필요가있는것이다. 2. 합의제가우월하다? 그렇다면합의제모델이실제로보다효율적인정책결정을도출해왔는가. 여기에서는그간의연구결과들을토대로합의제모델의도입이가져올수있는가능한긍정적인효과들에대해살펴보고자한다. 먼저합의제방식의강점은그결과가가져오는만족도의격차가적다는점에 2) 아울러쇼우는영국도다수제모형의전형으로설명되고있지만 Nortern Ireland 의경우카톨릭계소수의참여를넓혀주어보다권력공유적인제도가되도록하기위한합의제적제도의도입을시행하였음을지적한다. Shaw(2004), pp

17 있다. 즉, 합의제방식은패자와승자간의만족도의격차를줄여주기때문에보다광범위한지지를도출할수있으며, 그런점에서더성공적인제도일수있다는것이다. 이러한주장은앤더슨과귈로리의설명을통해쉽게이해될수있다. < 그림 2-1> 에서와같이합의제방식에서패자는결국승자보다낮은수준의만족도를보이겠지만승자와패자간만족도의격차는다수제방식일때보다높기때문에결국합의의폭은커지게된다는것이다 (Anderson and Guillory, 1997). < 그림 2-1> 제도적유형과민주주의만족도 출처 : Christopher J. Anderson and Christine A. Gillory "Political Institutions and Satisfaction with Democracy: A Cross National Analysis of Consensus and Majoritarian systems," APSR. Vol. 91. p. 69. 홍재우, 민주주의지지에대한정치제도의영향력 한국정치학회보 제 40 권. 1 집, p. 29 에서재인용. 제목은저자가변경. 이논의의핵심은합의제민주주의가궁극적으로 포용의정치 (politics of inclusiveness) 라는점을다시금상기시켜준다. 포용의정치는정책결정과정에서그에동의하는 다수를최대화 (maximization of majority) 시킬때보다지속적이고민주적인결정에이를수있다는것으로결국제도가그핵심이된다 (Crepaz and Birchfiled 2000). 이와관련하여레이파트는흔히경제적인성과라는측면에서합의제적방식의제도들이비효율적이라는주장에대해강한반대를표명하였다. 그는외교적인사안의경우는아니겠지만경제적인정책효율성에있어서는강하고빠른정책결정장치보다는 일관되고지속적인 (steady) 것이더도움이된다는점을지적한다. 다시말해서단기적인빠른효과를기대한다면합의제방식은비효율적인것처럼보일수있지만장기적인측면에서민주주의체제의정책적인성공은다양한이해를반영하여민주적인지지를얻으며실행되는정책이훨씬효율적이며성공적이라고주장하고있다 (Lijphart 1996)

18 한편, 조진만은뷰캐넌과튤락 (Buchanan and Tullock 1962) 의집합적의사결정에관한논의를토대로하여의회의집합적의사결정비용모델을도식화하여적절한제도적접점을모색하였다. 그는다수결적방식과합의적방식에따른순응비용과거래비용을상정하고그합이나타내는호 ( 弧 ) 상에서가장중심지점을최적지점으로설명하였다. 즉다수의사의존중과소수의사의보호가균형을이루는지점이최적의지점이된다는것이다 ( 조진만 2009). 구체적인사례를통해합의제와다수제를비교한연구는그렇게많은것은아니다. 우선현실적으로다양한국가사례를분석한다는것이용이하지않은탓도있을것이다. 그럼에도불구하고 21개민주주의국가의구체적인사례를분석한레이파트의연구는대표적 (Lijphart 1984) 인것으로알려져있다. 여기에 15개국사례를더추가하여총 36개국을분석한 Patterns of Democracy(Lijphart 1999) 에서그는다수제보다합의제가거시경제적인수행능력에있어서는다소나은것으로나타나며, 민주주의의질적인평가에있어서는월등한수행결과를보여준다고주장하였다 (Lijphart 1999). 한편쇼우는이러한레이파트의주장이무리가있음을영국의회의강점을설명하며지적한다. 그는레이파트의설명처럼합의제적인제도가민족, 종교, 언어적인사회균열이심각한사회에서는다수제보다적절한방식이될수있지만사회적인분열이극심하지않은경우에는다수제방식이사회의안정을유지하는데더유리할것이라고설명하고있다. 특히주요정당간의이념적, 정책적격차가크지않고그결과로나타나는정권교체가시민들에게큰정치적불안정으로인식되지않는경우에는더욱그러하다는것이다. 또레이파트의주장에따르면의회제도의모델로간주되어온영국의의회는오히려그속성으로볼때비합의적방식, 혹은다수제적방식이되며, 그렇게된다면다수제가낳은돌연변이로치부될수밖에없지않겠느냐고반문하고있다 (Shaw 2004, 887). 홍재우는레이파트의합의제민주주의우월론에근거한연구들이민주주의에서지지의성격을제대로파악하지못하였으며, 사례수의제한등의취약성을지닌다고지적하였다 ( 홍재우 2006). 그는민주주의지지를원칙적민주주의와실제적민주주의에대한지지로구분하고신생민주주의국가를포함하는경험적연구를실시하였는데그결과시민의민주주의지지에대한제도의영향력은일관되지않게나타나며원칙적민주주의와실제적민주주의에따라다르게나타난다고설명하고있다 ( 홍재우 2006). 따라서그는합의제민주주의모델이주장하는 다수의최대화 가갖는정국의장기적인평화와안정, 정당성의확보등은유럽의사례에서는적실할수있을지모르지만선진유럽국가들의경험과시간비용을고려한이후에는그이론적설명력이보다더뒷받침되어야할것이라고주장한다. 3)

19 이처럼합의제가우월하다는주장을신생민주주의국가를포함하여일반화된설명논리로받아들이는데에는여러가지반론이제기될수있다. 특히합의제는통치구조, 선거제도, 연방 / 단방제도등여러차원의제도적인변인을고려하여야하고, 그안에서도또다시다양한양태의제도적배합이가능하기때문이다. 그럼에도불구하고최근합의제적의사결정방식에대한논의가다시금활성화되는것은점차다층화되는사회균열구조와다양한구조로전개되는이익갈등을원만하게해결하기위해서는다수결원리를보완하는결정방식이도입될필요성이있다는데공감대가형성되었기때문으로보인다. 이러한맥락에서한국의정치제도를다수제와합의제유형으로구분하여그특성을규명한김재한 레입하트 4) 의연구는집행부-정당의차원, 선거제도, 그리고연방 / 단방의차원등에서공통적으로다수제적인성격이나타난다는점을경험적으로증명하였다 ( 김재한 레입하트 1997). 따라서통치구조를어떻게선택할것인가의문제보다전반적인제도개혁에있어합의제방식을도입이라는문제에주목하여야한다고주장하였다. 이상을종합할때, 합의제자체의우월성논란이아니라다수제방식의보완으로서합의제제도의도입이어떻게모색될수있겠는가하는점에논의의초점이주어지는것이무리가없을것이다. 다수제방식은민주주의에서다수의결정에대한정당성을인정함으로써체계전반의안정성과책임성을확보하기위해필요한방식이며, 그럼에도불구하고다양하고복잡해지는사회적이해갈등이제도권에서원만하게조정되어정책으로거듭나도록하기위해서는가능한넓은범주의만족을도모하며승자와패자간, 혹은다수와소수간만족도의격차를줄여가는합의제방식역시중요하기때문이다. II. 원내갈등관리와소수당보호 1. 원내갈등관리와제도적효과 : 사례 3) 흥미롭게도홍재우의후속연구인 세계화의압력과정치제도 : 합의제민주주의제도의역할 은합의제적인정치제도가경제적자유화와대외개방이라는변수가통제된상황에서국가거버넌스수준에긍정적인영향을미친다는사실을밝히고있다. 이연구는정치제도의영향력이성격에따라서다양하게나타남을보여주는측면에서 2006 년의연구와일관된결과를보여주고있지만국가의총체적거버넌스수준에영향을미친다는발견은주목할만하다. 이에대해서는홍재우 (2008), 세계화의압력과정치제도 : 합의제민주주의제도의역할, 국제정치논총 제 48 집, 1 호, pp ) 여기에서 레입하트 는저자가본논문에서 레이파트 로표기한인물과동일인이다. 단김재한과레이파트의공동연구에서 레입하트 로표기하고있어여기에서는그대로인용하였음을밝힌다

20 의회는사회의다양한이해갈등이제도적인틀에서정해진규칙에따라조정되는협의의장이되어야한다. 이러한과정에서의사를결정하는방식은다수제방식과합의제방식이다양한양태로조합되는형식이될것이다. 여기에서는위에서논의된다수제와합의제의방식이어떻게구체적으로의회운영과의사결정과정에적용되어제도로정착되어왔는지대표적인모델인미국과영국의사례를검토해보고자한다. 아울러비제도적방식으로합의제의회방식이정착된일본과그외이태리, 독일등의사례를간략히살펴보고자한다. 이러한사례를소개하기에앞서각국가마다의정당체계의차이점을고려할때어떻게소수당을정의해야하는가의문제에직면하게된다. 미국이나영국의경우양당제로구성되어있으며, 우리나라를비롯한다른많은국가들의경우에는다당제인경우가많이있기때문이다. 여기에승자독식성이큰단순다수제선거방식을운영하는국가와상대적으로좀더많은정당의의회진입가능성이크다고평가되는비례대표제방식을운영하는국가간에는또다른의회운영상의특징이나타나게된다. 아울러집권당과비집권당의관계는이러한선거제도, 정당제도의특징과함께어떤통치구조를가지고있는가에따라서도차이를보이게된다. 따라서여러국가의사례를검토하는데있어서한가지의개념으로이러한다양한정당간의관계를적용하기는사실상불가능하다고해도과언이아닐것이다. 본연구는우리국회에합의제적인방식을도입함으로써얻어질수있는효과들을탐색하는데에궁극적인목적을두고있다. 특히여당을제외한기타정당들의의사발언권문제와교섭단체중심의운영으로특징되는한국의회에서비교섭단체들의대표성을제고하기위해서어떠한제도적인교정이필요할것인지를논의하는데초점을두고있다. 따라서두가지문제에대한접근에있어논의의중심을구성하는정당은다소달라질수밖에없을것이다. 이런개념상의혼란을완전히제거하는것은불가능하다고하더라도, 본연구에서는각해당문제에따라보다구체적인정당간의구분을명확히함으로써개념상의혼란을다소나마해소하려한다. 예컨대, 해외사례를검토하는데있어영국, 미국과같은양당제국가의경우에는집권당과비집권당의개념이활용되었으며, 그외대다수다당제국가의경우에는제 1, 2 당과같은거대정당에대한반대의개념으로소수당을정의하고자한다. 그럼에도불구하고, 한국적현실에서는제 1야당은제1당이거나제 2당의위상을지니지만의회내에서의갈등의양상이주로여당대야당의구도로운영되어왔다는점에서제 1 야당까지를포함하는사실상의여당대야당간의의사발언권의문제로인식하는것이보다온당할것이다. 한편, 교섭단체의문제에관해서는교섭단체와비교섭단체간의대표성문제로보아야할것이라는측면에서보다더그범주를구체화하여거대야당을제외한나머지소수정당을중심으로논의를진행하였다

21 1) 영국 영국의회는보수당과노동당의양정당에의해주도되며다수당이단독으로내각을구성하고단순다수제의선거제도를수반하는등여러가지속성에서다수제의회의대표적사례로주목되어왔다. 아울러영국의회는의회정치의모델로평가되면서많은후발민주주의국가들에게답습의대상으로인식되고있는것또한사실이다 (Shaw 2004). 이는영국의회가원내갈등을효과적으로잘관리할수있는절차적인제도를갖추고있음을말해주는것이기도하다. 영국의회의성공적인운영에는제도적인부분이외에도역사적인경험과시간이라는비용이전제되어있으며또한이를뒷받침해주는다양한비제도적인요인들이결부되어있다. 그러나본연구는의사결정과정에서정당간의대표성을효율적으로잘발휘시켜줌으로써원만한갈등해소가이루어지도록하는제도적인방안을모색하는것을목적으로하고있는만큼영국의회의몇가지효율적인의회운영제도의특성을검토해보고자한다. 먼저, 영국의회를지배하는논리는다수제라는점을지적하지않을수없다. 의회에서다수당의지위를차지한정당은단독으로내각을구성하며이러한룰에대해야당의합의가전제되어있다. 이러한다수당지배의정당성은집권당의정책책임성을전제로하게되며야당은다음선거에서의집권가능성을지니고있기때문에지배의정당성은인정하되역시책임있는비판자의입장에서집권당의정책을평가하고반대하게된다 (Shaw 2004). 그구체적인절차를보면우선집권당은의사일정을주도할수있으며안건당제한된시간내에서행해지는한번씩의의사발언만가능한제도를통해야당의의사진행방해를막을수있다. 또한의사절차를지연하는경우의사종결할수있는제도적인장치가있으며, 길로틴이라는시간할당규칙을통해서법안이제시간에다음단계로넘어갈수있도록함으로써심의과정을지연시키거나저지하는것이불가능하도록하고있다 (Adonis 1993, Silk and Walters 1987). 영국의회에서이러한다수제적장치들이정당성을갖고실제로작동되도록하는데에는중립적의장의기능역시중요하다. 의장은철저하게중립성을띠며의사발언은반드시의장의허가를얻어서해야하고같은말을계속반복하거나인신공격적인표현이금지되어있기때문에언쟁이나갈등이극단적으로치닫는것을막을수있다 (Silk and Walters 1987). 이러한다수제적인절차와제도는매우봉쇄적인입법과정일수밖에없다는비판에직면하기도한다. 이러한측면에서소수파의권리도어느정도보장되도록하

22 고있는데의사결정권의부분적인공유와비판기회의보장으로대표될수있다. 의사일정은사실상집권당에의해구성된내각에의해결정된다. 그러나주별의사일정은원내총무들간의비공식적인협의과정을통해결정하도록함으로써어느정도권한의공유를유도하고있다. 또의사일정위원회 (Business Committee) 의협의를통해심의시간을조절할수있도록하고있다 (Silk and Walters 1987). 사실상야당이정부를비판할기회를충분히주어다음선거에서의승리를위해서의사를개진할수있는기회를갖도록보장하고있다. 이상을종합할때영국의회는다수지배의원리가정당성을가지고지배하는다수제적방식의의회이며, 여기에합의제방식의제도적장치들과관습이존재하므로써안정적인의회운영이가능했다고평가할수있을것이다. 2) 미국 미국의회는양원제로구성되어있으며그구성과정을살펴보면다수제와합의제가혼합되어있음을알수있다. 건국초기헌법입안자들은하원은인구비례에의해구성하도록하였으나상원은주별로동등한수의대표를갖도록하였다. 이러한의회구성의역사적배경은큰주의이해와작은주의이해를양원을통해적절히반영시키려는노력의결과였다고볼수있으며, 그런점에서다수제와합의제의특성을병용한것으로이해될수있을것이다. 먼저하원은그운영방식에있어영국의회의특성과유사한다수지배의원리를따르고있다. 다수당중심으로구성되는규칙위원회 (Rules Committee) 는하원의의사일정결정권을지니며법안이제시간에심의될수있도록하는권한을행사한다. 예컨대, 법안이위원회로부터본회의에상정되면접수순서에따라기재되는데, 주요법안이회기안에처리될수있도록하기위해서규칙위원회는 special rule에의해접수순서와상관없이우선적으로심의되도록할수있다 (Bach 1995). 아울러비교적중요도가낮고갈등적이지않은사안은매월특정일을정하여다수결원칙에따라신속하게처리하도록하고있다 (Bach 1995, 3-4). 이러한규칙들은미국하원의다수제방식에의한의사결정과정을보여주는대표적인예가되는데이러한특성은소수파의의사진행방해를저지할수있도록하는의사규칙정치와선결문제동의에서극명하게나타난다. 의사규칙정지는극소수의원의반대가있는경우법안의심의와결정을저지하는것을막으면서신속하게법안이처리되도록허용하는제도이며, 선결문제동의는본회의에서의장이다수당의 floor manager에게한시간의토론시간을통제할수있도록승인하면그시간

23 의절반이소수당에게주어지는데, 이시간에는수정안을제안할수없기때문에, 다수당에서한시간이되면선결문제동의를구하여토론을중지하고표결을실시할수있도록하는장치이다 (Bach 1995). 물론선결문제동의는다수가찬성하면통과되는다수제방식이므로당연히다수당에게유리하게작용할가능성이크다. 이처럼하원의의사결정방식은제도적으로다수제적인원리에따르고있다. 그러나여전히원내갈등의여지는남아있기때문에이를해소하는방안으로규칙위원회에서는갈등적사안에대해서본회의에서이루어질수정의정도와할애시간등을결정하여사전에갈등의여지를줄이는방법을택하고있다. 이러한방식들을고려하면미국의회에서는갈등발생의소지가많이있을수있으리라는생각이가능한데이는영국의회와같은다수당은교체될수있다는가능성을전제로한의정이라는점에서야당이다수지배의원리를수용할정당성이담보된다는측면에서설명이가능하다. 아울러상임위원장의선임에서여전히존중되고있는선임우선주의는권력의분산효과를가진다. 또, 미국정당은기율이약한정당으로의원의자율성이비교적높아교차투표가자유롭게이루어진다는점에서도다수제적인제도의보완기능을찾을수있다. 한편상원은소수당배려의장치가보장된합의제적방식을보여준다. 소수당의원들은의사결정과정에서시간이나횟수의제한없이자신들의의견을개진하고반영시킬수있도록하는기회를부여받는다. 토론의기회가충분히주어지며, 의사진행방해를저지하기위한토론종결 (cloture) 제도가있지만의원 3/5의동의를필요로하기때문에쉬운일은아니다. 5) 설사토롱종결이이루어지더라도여전히법안표결까지는 30여시간이남아있으며, 토론은물론수정안제안도가능하다. 즉심의를지연시키는방법을통해소수당의의사결정권이확보될수있는것이다. 또한본회의로안건이상정되는것을막기위해서소수당은위원회차원에서도필리버스터를활용할수있으며, 상원의사규칙 26조에의하면반드시해당위원회위원의과반수가물리적으로출석한상황에서만법안의상정이나상정권고가가능하도록정하고있어소수당은위원회불참을통해서도얼마든지심의과정을저지할수있다 (Bach 1994, 3). 본회의에법안이상정된이후에도소수당의지연가능성은여전히존재한다. 필리버스터의가능성은다시논의될필요가없다하더라도, 정족수의문제를제기하여호명을함으로써시간이무한정지연될가능성도크다. 많은경우정족수의원의장시간의출석이만족되기는어려우며, 이런상황에서호명과정그자체만으로도많은시간이할애될수밖에없기때문이다. 또의원들의지속적인자리 5) 상원규칙수정안에서는 2/3 의출석과표결로명시하고있다. Bach, 1994, p

24 이동은무한정심의시간을지연시킬가능성을제기한다 (Bach 1994, 6-7), 이러한제도적장치는소수당의의사결정권을강화해준다는점에서합의제적요소를담고있다. 이러한절차들은하원의경우와반대로의사진행의파행을가져올수있을것이라는효율성의문제를제기한다. 그런우려에서다수당지도부는정책양보를통해서수정안의수, 토론시간등을제한하거나, 최종표결일시에대해서만장일치를추구하기도한다 (Bach 1994, 7-8). 이러한우려에도불구하고미국상원이정책입안을무난히이뤄낼수있는것은정당의기율이약하다는특성이다시금작용한다. 물론당파성은중요한의사결정요인이되지만원내에서정책연합이유연하게이루어지는미국의회의특성은소수파에의한전횡이나다수파에의한독단을크게우려하지않아도되는수준으로조정하는데중요하게작용하는것이다. 3) 기타사례 일본은전후자민당의장기집권이지속되면서사실상사회당을포함한소수당의의사개진은어려운장벽에직면할수밖에없었으며, 그로인해물리적인충돌이지속되는정치적경험을하였다. 그러나, 1970년대이후로부터는물리적충돌이현저히완화되면서원내갈등이조정되는모습을보이게되었다. 이러한배경에는먼저일본의회정치의환경과구조의변화라는상황적요인이있다. 즉, 안보, 외교, 공안등여야간의갈등이깊은이념적이슈의중요성이쇠퇴하면서, 경제, 환경, 사회보장등의문제가주요이슈로등장하게된다. 이러한새로운이슈의등장은유동적인유권자층의증가를가져오게되었고, 원내의사결정에서이념의중요성은약화되고정책적인합의를도모하는변화를유도하게되었던것이다 ( 박찬표, 2002, 186). 두번째요소로는의회내군소정당의등장으로사실상의다당제가가능하게된배경이작용한다. 아울러의회내에서의세대교체가일어났으며, 이로서실용적인타협의룰이적용될여지가넓어지게되었다 (Krauss 1984, ). 이러한환경에서자민당은야당의협조가없이는법안을통과시키기어렵게되었으며, 부분동맹전략을택하게된것이다. 물론이러한변화가일본의회의합의적결정방식으로의변화를모두설명할수는없다. 여기에는원내갈등을제도화하는의회엘리트들의역할이주효했다 ( 박찬표 2002, 187)

25 제도적인차원에서중립적중재자로서의의장의역할전환은중요성을지닌다. 강한당파성과정당의압력과비판에시달려야했던의장이비당파적으로의사를운영하게되고, 당적이탈이관례화됨으로써사실상의원내갈등의조정자로서기능할수있게된것이다 (Krauss 1984, ). 또한국회대책위원회는각당의비공식적기관으로서정당간의실질적인갈등해소가이루어진기구였다. 여야분규가발생했을경우우선의원운영위원회에서중재를위해노력하지만갈등이해소되지못하는경우결국은국회대책위원회에서조정이도모되는것이다 (Krauss 1984, ). 특히일본의원내갈등관리에서는전교섭단체의일치에의해서의회를운영한다는전회일치의관습이중요하게작용한것으로평가된다. 잘알려진간사회의에서의사운영을결정하는데전회일치를관례로지킴으로서원내정당간의갈등을완화할수있었다. 전회일치의관례는다수결과소수파보호의원리가제도적인차원이아닌비공식적인협상과정에의해조정되는구조로서이를통해합의제적인입법과정이가능해질수있었다 ( 박찬표 2002, 189). 한편, 이태리의경우는양상이조금더복잡하다. 이태리는 1990년대이래로다수제적인제도로의전환을시도하고있는데, 흥미롭게도, 최근다수세력이입법과정에서응집력이떨어져분열되면서정부의법안이통과되지못하는사건이발생하였다. 이러한새로운양태의극단적대면정치스타일과함께이태리의회는정당간의원내갈등이매우혼란스럽게나타난다는인식이지배적임에도불구하고, 실제로입법과정의결과는높은법안통과율과, 만장일치동의율등비교적합의적인것으로나타난다 (Giuliani 2009). 이러한현상은제도적인도입의효과보다는비제도적인실행의효과로설명되고있는데, 먼저, 갈등이첨예한사안과그렇지못한사안간의입법과정의차이가두드러지게나타난다는점이지적된다. 갈등이그다지심각하지않은대부분의사안에대해서는파시스트정권을경험한이태리의정치적인배경에서유래된합의적전통이만장일치에의한법안통과를일상적으로도출하게할수있다는것이다 (Giuliani, 2009, 76) 또한선거와장외정당정치의영역에서나타나는갈등의심도와원내에서법안을둘러싼갈등의심도가각각별도의축으로작용함으로써제도적인전환을시도하는것과상관없이이태리의입법과정은복잡하고갈등적인양태로나타난다는분석도가능하다 (Giuliani 2009, 76-80). 따라서이태리의입법과정은그결과물을보면비교적합의적인것으로보이지만실상은합의그자체도갈등을내재하고있는교착인경우가많다는것이다. 즉, 합의의수준이매우높은것으로보이기는하나실상은의회내에서의합의적인의사결정의정도와차이는내부적으로큰차이

26 를보이고있으며, 그런점에서제도적인효과와큰상관없이표면적합의를이루는원내갈등의독특한발현양상을보이고있다 (Giuliani 2009). 한편, 독일의회의상임위원회는집권당의기본의사를반영하는범위내에서여당과야당이세부적이고기술적인사항들을중심으로협의를하게되는데, 집권당은야당이법안의통과를저지하지않는한비교적유연하게야당과협의하여타협을끌어내는것으로알려져있다 ( 신명순 ). 합의제의회로알려진노르웨이와스웨덴은집권당과야당간의합의비율이매우높은국가로알려져있다. 상임위원회가협의의중심적역할을한다는다른합의형국가들에서나타나는제도적인특성들과함께흥미롭게도이국가들의경우좌석의배치자체가정당별이아닌지역구별로되어있다는점에서의원들간의협의가용이하게하는효과가있다는지적도있다 (Rommetvedt ). 또핀란드의경우에는 1919년이래로반드시의회의 2/3 이상의찬성을얻어야만법률로서통과가되도록규정하고있어사실상최종법안은의회내에서폭넓은지지를얻는것이어야가능하다. 이는의회내정당들간의의사조정과합의가있어야만사실상의법률안통과가가능하다는것으로서거대정당의독주를막는효과를지닌다. 또모든법률안이상임위원회를거쳐본회의에상정되며, 본회의에서는거의수정없이상임위원회의안이통과되기때문에이역시여러정당의합의가전제되는효과를지니는것으로평가되고있다 (Anckar, 1992, 184). 2. 국회입법과정에서의소수당배려 : 합의제적제도의도입 한국의의회는다수제적인방식이지배적인의회라는평가가지배적이다. 우선의사결정은다수제원칙에근거하여이루어지며, 교섭단체가입법과정에서의제설정권과운영권을주도함으로써소수파의입지를약하게하고있다. 교섭단체에속하지못한비교섭단체는의회정치의중심에접근하지못하고있는것이사실인것이다. 교섭단체와비교섭단체간입법과정에서의권한의차이는의제설정권의차이로반영되어나타난다. 실제로교섭단체와비교섭단체의발언권은긴급현안질문, 대정부질문의횟수에서큰차이를보이고있으며, 교섭단체는비교섭단체의원이나정당의발언을배제할수있다는점에서도주목할필요가있다 ( 박경미 2007, 16-17). 따라서교섭단체는의제설정과정에상당한영향력을확보하고있으며, 본회의에서의발언권과상임위원회운영을통해정당의영향력을안정적으로유지하게되고, 이의반작용으로소수정당의의회내대표성은매우취약해질수있는것이다. 이러한현상은다분히다수제원리에의거한것이라고볼수있다. 따라서교섭단체의역할을어떻게조정할것인지, 또교섭단체의구성요건자체를하향화

27 하는방식등을통해서그차이를완화할것인지등에대한제도적인모색이필요할것으로본다. 이에대해서의회내에서비례성을보다확보하는방안을통해폐쇄적정당경쟁구조를개선하는방안 ( 박경미 2009), 보다구체적으로의석수와정당득표율을보다분명하게그리고차별적으로적용하여정치적공방을줄이는방안 ( 임동욱 함성득 2005), 교섭단체의구성요건을획기적으로하향조정하고그권한의일부를운영위원회로이전하는방안 ( 국회운영제도개선자문위원회 2008) 등이제안된바있다. 교섭단체의문제와함께입법과정에서빚어지는물리적갈등은제도적차원에서조정해줄수있는방안으로미국식필리버스터제도의도입문제도신중하게논의될필요가있다. 이에대해서는사실상운영되고있는사례자체가적기때문에아직국내에서도활발한논의가전개되고있지는못한실정이며, 그효과만큼이나부작용에대한우려도높다는점에서보다신중한학술적인논의부터체계적으로진행될필요가있다. < 표 2-1> 국회의원의의사결정방식에대한의식조사결과 국회의사결정방식에대한선호 정당간갈등해결방식에대한의견 빈도 비율 빈도 비율 다수결형 % 지속적으로정당간. 의원간대화통해합의 % 정당지도부의타협에의존 5 4.7% 합의형 % 여론이원하는바를수용 % 다수결원칙에의해 % 계 109 계 107 출처 : 손병권 가상준, 갈등의현실과합의에대한소망 : 국회운영및의사결정방식에대한 17 대국회의원들의인식, 한국정치연구 제 17 집, 1 호. p.101 의 < 표 6> 과 p. 102 의 < 표 8>. 결국이러한일련의논의는국회의입법과정에서빚어지는극단적갈등상황의빈번한발생과관련하여소수당의의사결정참여권한을제도적으로조금더확보해줌으로써이를제도적인차원에서의갈등조정으로끌어올릴필요가있다는것을의미한다. 실제로국회의사결정방식에대한의원들의의견을조사한한연구결과에서는 < 표 2-1> 에서와같이 84.4% 의의원들이합의형을선호하는것으로나타났다 ( 손병권 가상준, 2008, 101). 또, 법안의상임위원회통과가어렵거나상임위원회를통과하더라도본회의상정이안되고있는경우가많이발생하는데이러한문제를어떤방식으로해결하기를원하는지물은조사에서도가장많은의원들이정당간혹은의원간대화를통한합의의방식이좋다는데에동의하였다 ( 표1)( 손병권 가상준 2009, 102). 이렇듯현의원들사이에서도합의제방식의도입이필요하다는데공감대가형성되어있는것으로보인다. 즉, 다수제와합의제적제도의조합을

28 그최적의중심으로부터조금더합의제쪽으로끌어줌으로써원내갈등이물리적인충돌로까지이어지는현행국회의파행성을조금이나마완화시켜줄수있을것이라는기대가가능한것이다 ( 조진만 2009). 결국이러한합의제적제도의도입은다수당중심의입법과정을보다더소수당배려의측면을강화시켜주는것이되며, 그런맥락에서이와관련된제도적논의가갖는현실적인효과도함께고려될수있을것이다. III. 소결 본연구는국회의파행과극단적인원내갈등의양상을보이고있는현실에대한개선을모색하는방안으로서현행의다수제적인입법과정에합의제방식을좀더도입할필요가있다는주장에근거하고있다. 이에대한논거를제시하기위하여선행연구와이론을소개하고, 사례를검토하였다. 입법과정에서빚어지는극심한갈등은결국정책결정기구로서의의회의기능을무력화시키며, 그런상황에서는대의기구로서의의회의위상역시기대하기어렵다. 따라서본연구에서는그해결을정당의대표성확보를통한의제설정권의확대라는차원에초점을두어볼필요가있음을지적하였다. 이는결국다수제적인결정양식에따른다수지배의정당성과이를통한안정성과책임성확보의측면을유지하면서이를보완하는방안으로서원구성방식, 필리버스터의의사개진방식등합의적제도도입의필요성을제안하고있다. 그러나제도적인영향력은사례마다상이하게나타나며, 이태리의경우에서처럼비제도적인요인이입법과정과그결과에중요한영향을미칠수도있기때문이다. 이러한문제는우리의경우도예외는아닐것이다. 따라서이러한제도들이가져올수있는부작용에대한학문적논의도함께동반되어진행되어야할필요가있다

29 제 3 장. 미국상원의의사진행방해 (Filibuster) 제도 미국의연방의회, 특히상원은다수파와소수파의갈등구조와그해결을제도적절차로서실험하고구현해오고있다는점에서흥미롭다. 상원의운영원리는역시다수에의한지배이나, 그제도하에소수파의권리를보장하는다양한수단을마련해놓고있으며, 이러한규칙의변경은다수와소수를모두포괄한절대다수 (super majority) 의동의에의해서만가능하게하였다. 상원의다수파는상원의의사규칙은물론, 단순한입법조차소수와의타협없이통과시킬수없다. 상원내소수파의가장중요한무기로활용되는수단은 의사진행방해 (filibuster) 제도로써, 의사진행방해제도의존재와그활용의역사는다수에의한지배는어디까지인정받아야하며, 소수의권익은어떻게보호되어야할것인가라는논쟁점에대해중요한함의를제시하고있다. 미상원의의사진행방해에대한가장큰오해는의사진행방해가미국의건국당시상원에게만부여된독특하고유구한전통이라는주장이다. 미국의건국의회는 제한없는토론 에대한어떠한내용도담고있지않으며, 오히려토론이지나치게길게늘어질경우토론을곧바로종결하고표결에회부할수있는제도를마련해놓고있었다. 의사진행방해는의사규칙의허점을통해 우연히등장하였으며 당시에는하원에서도의사진행방해가가능했다는사실은잘알려져있지않다 년하원에서는의사진행방해가사실상사라졌으나, 상원에서는하원과달리존속되었다는점, 그리고이후상원에서의사진행방해에대한수많은논란이있었다는점은의사진행방해가상원고유의전통이라기보다는, 규칙과절차가바뀌면사라질수있는하나의제도란점을보여준다. 미국상원의의사진행방해는두세기를넘는제도적변화의모습을통해한국의의회에도중요한시사점을제공한다. 특히다수당 6) 과소수당의갈등이제도권내부에서해결되지못하고, 제도권외부의장으로분출되어대립하고갈등하는최근의의정상황을볼때더더욱그러하다. 이장에서는먼저의사진행방해에대한개괄적인이해를선행하고, 미국연방의회에서의의사진행방해의제도적변화와함께상원에서의의사진행방해의절차를살펴본다. 이어서실증분석을위한이론적모형과중심가설을제공하며, 의사진행방해의의회별제기빈도의차이를다수당과소수당의이념간극의변화, 다수당 ( 소수당 ) 내의원들의이념적동질화정도, 의사진행방해대상법안의의사일정조정가능제도 (two-track system) 의도입등을중심으로설명할것이다. 포아송중다회귀분석 (Poisson Multiple Regression) 과음이항중다회귀분석 (Negative Binomial 6) 미국은공화당과민주당의양당제구도가제도화되어있으며, 본논문에서다수당은집권당을소수당은비 ( 非 ) 집권당을의미하는것으로규정한다

30 Regression) 을통해본논문의이론적모형을검증하고, 그결과를해석하고비교할것이다. I. 의사진행방해 (Filibuster): 미국상원에서의연혁과절차 1. 의사진행방해 (filibusters) 에대한개괄적이해 의사진행방해 (filibusters) 란말에서 낮과밤을넘어끊임없이연설하는의원의이미지 를떠올리는사람들이많을것이다. 미상원에서의의사진행방해는그실제와는상당히다르게알려진것이사실이다. 1939년영화 ' 스미스씨워싱턴에가다 (Mr. Smiths goes to Washington)' 의장면이상원의의사진행방해를영웅적이미지로치장하였다면, 1935년휴이롱 (Huey Long) 의원이의사진행방해중굴볶음요리법등을읽은것이나, 1957년스트롬써몬 (Strom Thurmond) 의원이 24시간 18분에걸쳐마라톤연설을하였다는등의일화는이를희화하는사례들이다. 7) 의사진행방해를통칭하는필리버스터 (filibuster) 라는용어는 해적 이라는의미의네덜란드어 Vrijbuiter 와스페인어 filibustero 에서유래한것으로 1800 년대중반남미를돌아다니며반란을선동하는미국의군사모험주의자들을지칭하는데사용되었다. 이용어가의사진행방해를의미하게된계기는 1853년하원에서한의원이자신과반대입장에선의원들을 미국에대한약탈자 라고비난하면서부터이다 (Oleszek 2000, p330). 의사진행방해는어떤법안이나안건의통과를회피하거나, 저지, 지연시키려는목적으로계획적으로입법절차를이용 남용함으로서의회의의사진행을방해하는행위를지칭한다 ( 박종흡 1998). 의사진행방해는소수당에의해많이활용되며, 합법적인수단에기댄다는점에서의사당내폭력이나명예훼손, 모욕적인언사등의비합법적수단과구별된다. 또한 토의 자체가중요한것이아니라, 자신이원하지않은법안이본회의에상정되거나표결되는것을막기위해서, 또는향후자신이원하는법안을통과시키는데다른의원의도움을얻기위한협상의도구로활용된다는점은토론을통한숙의 (deliberation) 와도구별된다. 의사진행방해의형태는다양하게나타나고있다. 토의를통한지연, 토의를무기한이나특정일자까지연기를요구하는휴회동의 (motion for the adjournment), 7) 이는현재의의사진행방해와는전혀다른이야기들로, 1975 년이후상원의원은단지의사를표명하는것만으로도물리적노력없이의사진행방해를제기할수있다

31 한개혹은여러개의조건을붙여법안을다시심의하기로하는조건부동의 (conditional motion), 위원회로의반송요구, 제 3의위원회회부, 법안의토의직전에제기되는사전질문, 의사일정의변경, ( 투표불참의원들에의한 ) 안건의새로운심의요구등이있다. 영국등웨스트민스터 (Westminster) 의회에서는장시간동안질문하거나, 의원이신상발언을요구하거나, 연속적으로수정안을제출하는등의방법이주로활용되고있다 ( 박종흡 1998). 미국연방의회에서는장시간의토의를통한의사지연, 잦은정족수호명 (Quorum Call) 의요구, 수정안독회등이의사진행방해의수단으로쓰이고있다. 의회제도를운영하고있는대부분의국가에서의사진행방해를다양한형태와모습으로나타남에도불구하고, 흔히의사진행방해라고하면미국의연방상원의회를떠올리게되는이유는무엇인가? 미상원에서의사진행방해가고유의독특한제도로인식되고있는이유는무엇일까? 미국연방의회도의사진행방해를의사규칙이나법절차를통해구체화하진않았다는점에서유럽의의회들과크게다르지않다. 미상원의의사진행방해는 1806년상원의사규칙의개정후나타난조문의허점을의원들이전략적으로활용하면서발생한것으로, 미국건국의아버지 (the Founding Fathers) 누구도토론의중요성을강조한것이다른목적에서전략적으로활용될것이라곤예측하기어려웠을것이다. 미상원의의사진행방해의제도적궤적을살펴보면, 다른의회들과는달리다수의지배에대한소수권리의존중이라는원칙에충실한유일한의회라고평가할수있다. 영국등다른서구민주주의국가들은헌법을개정하는등의중요한제규칙을제외하고는다수의의사에따라의회를이끌어나갈수있도록제도를마련해놓고있다. 8) 이웃의미하원의회도규칙위원회등다수가큰무리없이의회를운영할수있다. 하지만, 미국상원은의원의토론에대해제약을두지않는것을하나의전통처럼여겨왔으며, 비록소수일지라도그들의토론기회를종결하려면단순다수이상의동의가필요하다고간주한다. 2. 미국의의사진행방해제도의변화 미국의의사진행방해제도 (filibusters) 연혁은의도하지않게생겨난의사진행방해제도를통한소수당의영향력극대화전략과상원의사규칙과절차의개정을통해다수당의의회주도권강화가지속적으로충돌해온역사로정리할수있다. 또한 의도하지않게의회의제도화과정에서생겨난의사진행방해제도를어느 8) 일례로영국의경우의장이나위원장이개별의원이나그룹의의사연기동의가의사규칙의남용이라고인정하는경우바로그동의를의견에부치거나, 본회의나위원회의의제로할것을거부할수있다 ( 극회의사당의사국. 2006, p75)

32 범위까지인정할것인가?, 전대 ( 前代 ) 의회의의사규칙이현의회의다수의의사를구속할수있는가? 등의소위헌법적선택 (the constitutional option) 의문제가법리적으로치열하게대립하고타협해온역사이기도하다. 더불어의사진행방해제도와그대비로서토론종결 (cloture) 의적용이상원의의사규칙과절차의개정은물론, 기존조문의새로운해석과적용에따라서도다채롭게변화한시간이기도하다. 특히헌법제1조 5항의 개별의회는그절차적규칙을스스로결정한다 의조문의해석에근거한헌법적선택은소수당의의사진행방해의과도한남용을견제하고, 미국상원의회의조화로운운영을위한중요한논리기반으로작용하였다. 1789년소집된미국의제헌상원의회는총의원수가 26명에불과한매우작은규모의의회였다. 제헌상원의회는 19개의상원의사규칙과절차를다수결을통해규정하였으나, 당시의의회는의사진행방해제도도이에대응하기위한토론종결제도도존재하지않았다. 초기의회에선상원의원소수가토론을길게늘이는등의방법을전략적으로활용하여자신이바라지않는법안이표결되는것을막거나, 자신의향후다른법안과의협상에유리한고지를점령할수있도록하는등의행동은거의찾아볼수없었다. 당시의상원본회의는충분한토론시간이제공되었고, 토론이지나치게길게늘어질경우선결문제에대한동의 (a motion for the previous questions) 를통해곧바로토론을종결하고표결에회부할수있는제도가마련되어있었다. 원내과반의찬성을필요로하는선결문제에대한동의는그이전의대륙의회와영국의회의전통에기반하였고, 오늘날미국하원의제도와비슷함을보였다. 의사진행방해가실질적으로가능하게된계기는상원이 1806년의사규칙을전면적으로개정하면서부터이다. 당시애론버 (Aaron Burr) 부통령은선결문제에대한동의제도의폐지를제안하면서, 이제도가근 4년이래로단한차례, 그것도수정안에사용된군더더기조항이라고지적하였다. 이에상원은선결문제에대한동의조항을의사규칙에서삭제하였고, 이는소수의원들이다수의의사를담보로자신의주장을관철할수있는전략적도구를제공하는결과를가져왔다. 역설적으로상원의원의의사진행방해는실체가없는제도이다. 상원의의사규칙의어떠한조항도의사진행방해가어떻게어떠한방식으로수행되어야한다고적시하지않았다. 의사진행방해는다만상원이본회의토론에대한어떠한제한도두지않았기에가능해진것이다. 1806년이후약 111년간상원의원은어떠한주제든얼마나오랫동안연설 토론하든제한을받지않았으며, 상원의다수는이러한의사진행방해를제재할어떠한수단도갖지못했다. 또한의사진행방해는상원만의제도가아니었다. 하원에도 1890년까지의사진행방해는존재하였고, 하원의원들또한의사진행방해를자유롭게활용하였다. 최초의의사진행방해는 1934년과 1937년

33 미국은행 (the Bank of the United States) 과관련한논쟁을통해나타났다. 이후의사진행방해에의한법안상정및표결의지연은상대적으로일반화되었으며, 헨리클레이 (Henry Clay) 는 상원운영에서다수의지배를자리잡게하기위한규칙의제정 이필요함을역설하기도했다. 9) 1890년까지 4차례의개혁이시도되었으나별다른성과를거두지못했다. 의사진행방해제도가하원에서자취를감추게된계기는 1890년의제51대의회에서일어났다. 당시상원과하원은비슷한상황에처해있었다. 당시공화당은근소한차로다수당을유지하고있었고, 공화당과민주당의정당간의간극은매우깊었다. 공화당과민주당은당시남부주에서흑인들에일어나고있는투표방해사건들에대해연방정부가개입 관리할것을규정한연방선거법 (Federal Election Act) 의제정을둘러싸고첨예하게대립하고있었고, 민주당은정족수호명불응 (disappearing quorum) 등을통해법안이본회의에상정되지않도록노력을가하였다. 정족수호명불응은의사진행방해전략의일환으로, 본회의에참석은하되, 법안의상정과표결을위한정족수확인 (Quorum Call) 에서응답을거부함으로, 궁극적으로정족수미달의상황을만들어내는전략이다. 당시의원들은회의에참석하는것이법으로의무화되어있었으나, 정족수확인에서응답하지않으면정족수로포함시키지않는관행이존재하였다. 이러한상황에서하원과상원의회의대응은대조적으로나타났다. 토마스리드 (Thomas Brackett Reed) 하원의장은민주당의이러한의사진행방해에대해소위 뉴클리어옵션 (nuclear option) 전략으로대응하였다. 10)11) 먼저리드의장은정족수호명에전략적으로불응하는민주당의원들을그응답여부와는관계없이조건정족수에포함시키도록명령하였다. 나아가규칙위원회가하원의의사규칙의제정과개정을담당하도록하고, 그위원장을자신이임명함으로서다수당이자신의의지에따라하원을운영할수있도록하였다. 미하원에서다수당이각의회의시작과더불어그운영규칙과절차를새로이정립하는관행이생겨난것도리드의장때의일이다. 대조적으로상원은동일한사안에대해소수에의한의사진행방해를종결하지못했다. 클로츠 (Klotz 2004) 는제51대의회에서하원에서다수에의한지배가확립되었으나, 상원에선실패하였던이유를리드의장의강력한리더십에서찾는다. 하원이다수당지배의전범 (precedent) 을확립할수있었던것은하원의회의제도화과정에나타난자연스러운결과가아니라 9) Congressional Quarterly How Congress Works Washington, DC, Congressional Quarterly, p ) 뉴클리어옵션 (Nuclear option) 은그간의회규칙에서허용되어왔던소수파의지연전술자체를과감히무시해버리고, 다수의의지에따라의회를운영해버리는것으로, 이전술은의회내의다수에의한규칙과절차의제도화를촉진하기위한목적에서채택되는다소극단적인전술이다 (Klotz 2004) 11) 리드 (Reeds) 의장은 우리가백년된전례들을폐지해왔다면, 이는곧우리가이전보다훨씬더고귀한또다른백년을위한전례들을세워왔다는거다 고언급하기까지하였다 (Robinson, 1930, 234; Klotz (2004), p 844 에서재인용

34 리드하원의장이발휘한강력한리더십이하원의관행을바꾸어놓을수있었다는것이다. < 그림 3-1> 은미국의제헌의회부터 1934년까지의의사진행방해발생빈도를시계열로나타낸것이다. 8 7 [ 그림 3-1] 미국연방상원의회의사진행방해 (Filibuster) : 1919~1934 토론종결의도입 ö) 6 ½¼ 5 µ(è óµ 4 º 선결문제에대한동의조항삭제 최초의의사진행방해 의사진행방해 1917년상원은토론종결제도 (cloture) 를정립함으로서그간의의사진행방해관행을종결할수있는공식적인수단을처음으로가지게되었다. 토론종결조항의채택전까지상원에서소수파의의사진행방해를막기위해서는상원의원전체의만장일치에의한동의가필요했으며, 이는사실상불가능한것이었다. 상원의회가토론종결제도를채택한표면적인계기는 1915년의 선박구입에관련된법안 (the Ship Purchase Bill of 1915) 과 1917년독일잠수함의공격에대비하기위해 미국상선을무장하자는법안 (the armed merchant ships bill of 1917) 두법안에대한공화당의원들의의사진행방해였다. 공화당의원들은위두법안의채택이미국을유럽의전쟁 ( 제1차세계대전 ) 에휩쓸려들어가게만들어버릴수있다는우려를보이며격하게반대하였다. 당시윌슨 (Woodrow Wilson) 대통령은 미국의상원은다수가행동할준비가되어있음에도행동할수없는세계유일의입법부 라고말하며 사악한이들로이루어진작은집단이미국의위대한정부를한심하고가망없게만들어버렸다 고비난하였다 (CQ Press 1998, p 98). 하지만토론종결의채택을가능하게했던것은사실토머스월시 (Thomas Walsh) 상원의원의헌법적선택 (the Constitutional options) 주장이었다. 월시

35 의원은 과거의의회가현재의의회를구속할권한이있는가? 라는근본적인의문에서출발하였다. 전대 ( 前代 ) 의의회, 즉과거의의회가제정한의회의의사규칙과절차가새로운구성원들로이루어진새로운의회에도효력을가진다는기존논지는상원이하원과는달리 지속적인조직 (a continuing body) 이라는전제를바탕에깔고있다. 월시는헌법의제1조 5항 각의회는자신의운영규칙을결정할수있다 (Each House may determine its rules of proceeding) 에주목하고, 연방선거를통해 2년마다새로이구성되는상원의회는이전의의회가설치한의사규칙에구애받지않고, 현재다수의의지에따라스스로의의사규칙을만들권한이있다고주장하였다. 그러므로이전의회가새로운의회에대해자신에맞는규칙을채택할권리를박탈하는것은옳지않으며, 의회는다수의동의에의해의사규칙과절차를만들수있어야한다는것이다. 월시의원의주장은의사진행방해관련논쟁을뜨겁게달구었으며, 상원지도부를비롯하여많은의원들의기대와우려를한몸에받았다. 만일월시의시각에서처럼상원이 2년마다새로워지는조직이라고간주할경우, 이는상원의사규칙한두개의문제가아니라, 기존의상원의규칙과관습전체에대한도전으로간주될수있었기때문이다. 공화당과민주당의원대표부는월시의주장에대한타협점으로서토론종결제도를제시하였고, 1917년 3월 8일 76대 8의압도적인투표로통과시켰다. 토론종결제도의내용은상원의원중 2/3의재석과 2/3의찬성에의해의사진행방해의시간을제한할수있다는것이었다. 1948년반덴버그결정 (the Vandenberg Ruling) 과이듬해의훼리수정안 (Wherry Amendment) 은토론종결제도의적용범위를확대하였다는측면과함께, 그적용이한층더어려워졌다는점에서살펴볼필요가있다. 1948년아서반덴버그 (Authur Vandenberg) 는상원의임시의장 (President pro tempore) 으로서, 의안자체에대한의사진행방해는토론종결의대상이되지만, 해당의안을본회의에상정할것인가의동의에의사진행방해를할경우토론종결을시도할수없다는판결을해논란을일으켰다. 하지만이듬해 1949년알벤바클리 (Alben Barkley) 부통령은반덴버그선례 (the Vandenberg precedent) 를뒤집고, 의안의상정여부에대한동의에의사진행방해가가해질경우토론종결또한당연히적용될수있다고결정하면서논란이한층가열되었다. 그는상원이토론종결제도를도입한이유가상원의업무처리의효율성에있다고평가하면서, 반덴버그선례는상원의이러한의도에상충되기에잘못된것이라주장하였다. 이논쟁은 1949년훼리수정안을통해타협점을찾았다. 훼리수정안 (Wherry Amendment) 은토론종결제도가법안, 의안의상정여부에대한동의, 대통령에의한공직자의임명동의, 조약의인준등에폭넓게적용될수있다고규정하여토론종결제도의폭을넓힌반면, 토론종결을위한정족수를기존의상원의원 2/3 재석- 2/3 찬성에서, 상원의원 2/3 재석과상원의원전체중 2/3 찬성으로한층엄격하게하여그적용을어렵게한일종의타협안이었다

36 20세기중반까지는민권운동과민권법 (civil rights acts) 에관련된의안들이의사진행방해의가장빈번한목표가되었다. 특히남부민주당원들과보수적인공화당원들에겐의사진행방해가인종차별관련의안들을막는데유용한도구로활용되었다. 이중 1957년스트롬써먼 (Strom Thurmond) 상원의원은하원본회의장에서 24시간 18분동안중단없이연설함으로서개인으로서는최장시간의의사진행방해기록을남겼다. 이후에도다수당과소수당의의사진행방해를둘러싼갈등은계속되었고그타협의하나로 1959년다수당대표였던린든 B. 존슨 (Lyndon B. Johnson) 상원의원은토론종결을위한정족수를상원의원 2/3 재석, 2/3 찬성으로낮추었다. 또한토론종결이어떠한법제규칙에도적용될수있게하되, 상원의의사규칙이항상의회의대 ( 代 ) 를넘어서연속성을가짐을분명히적시하였다. < 표 3-1> 미국의의사진행방해제도의변화 연도초기의회 1806년 1834년 1890년 1917년 1948년 1949년 1959년 1975년 내용 의사진행방해제도와토론종결제도모두존재하지않음. 토론의장기화를대비한선결문제동의 (a motion for the previos questions) 제도마련 애론버 (Aaron Burr) 부통령의제안으로선결문제동의제도폐지 - 의회의의사규칙전면개정으로인해의사진행방해가실질적으로가능해짐. 최초의의사진행방해 - 미국은행 (the Bank of the United States) 관련법안에서최초발생. 하원에서의사진행방해를막기위한토마스리드 (Thomas Reed) 하원의장의 뉴클리어옵션 (nuclear option)' 전략 : 하원에서의폐지, 상원에서의존속 상원의토론종결제도 (Cloture) 채택 - 의사진행방해관행을종결할수있는상원내최초공식적수단 - 상원의원 2/3 의재석, 2/3 의찬성으로법안토론시간제한가능 반덴버그결정 ( The Vandenberg Ruling) - 의사진행방해가의안자체가아닌의안의본회의상정동의에제기되었을경우상원의토론종결이가능하지않다는결정 - 의사진행방해에대한논란심화. 훼리수정안 (Wherry Amendment) 통과 : 타협안 - 토론종결제도의적용범위확장 - 토론종결제도기준강화 ( 상원의원 2/3 재석, 전체상원의원중 2/3 찬성 ) 토론종결제도개정 - 토론종결제도를위한기준완화 ( 상원의원 2/3 재석, 2/3 찬성 ) - 상원의사규칙의연속성강조 토론종결제도개정 - 일반법안관련기준완화 ( 상원의원 3/5 재석, 3/5 찬성 ) 투트랙제도 (two-track system) 도입 - 의사진행방해대상법안과다른법안을분리하여처리. - 의사진행방해의물리적, 심리적, 제도적부담경감 1977 토론종결후의사방해 (Post-Cloture Filibuster) 에대한기존규칙의재해석사례

37 1960년부터 1975년까지의기간동안상원의자유주의적성향의의원들은토론종결의기준을낮추기위해여러차례시도하였다. 1975년상원은결국두가지제도적변화를겪게되는데, 의사진행방해에대한토론의종결을위한정족수와가결수를기존의 2/3 재석과 2/3 찬성에서상원의원전체의 3/5의재석과 ( 전체의원의 ) 3/5 이상의찬성으로완화하였다. 이는기존의상원의원 67명의찬성이필요했던것이 60명의찬성으로낮춰진것으로, 의사종결을보다수월하게될수있도록제도를수정한것이다. 하지만, 상원의의사규칙을제 개정하기위한법안에의사진행방해가걸려있을경우, 이의종결을위해선기존의 2/3 재적 12) 과 2/3의찬성을고수하여일반법안와규칙개정의토론종결을분리하였다. 또다른제도변화는의사진행방해대상법안의의사일정조정가능제도, 이른바투트랙제도 (two-track system) 의도입이다. 1975년도입된상원법안의투트랙제도는의사진행방해대상법안과다른법안들을연계하지않고, 따로분리하여처리할수있다는내용을담고있다. 투트랙제도의도입은소수의의원들이의사진행방해를제기할때갖게되는물리적, 심리적부담을줄여줌으로서의사진행방해가보다쉽게제기될수있는유인을제공하였다. 1975년상원의사규칙개정이후의사진행방해-토론종결을둘러싼갈등은, 상원의규칙을제정하고개정하려는시도에서, 상원의기존규칙을새롭게해석하거나, 의사규칙의새로운적용을시도함으로서상원의운영변화를꾀하려는방향으로변화하였다. 민주당이나공화당이나어느쪽도 2/3 이상의의석을확보하기어려운상황에서이는과반으로상원에새로운선례 (precedent) 를만들어냄으로서굳이상원규칙의조문을바꾸지않고도다수가원하는결과를얻어낼수도있다. 1977년토론종결후의사진행방해 (Post-Cloture Filibusters) 에로버트버드 (Robert Bryd) 상원다수당대표가기존의상원규칙을새롭게해석함으로써적절하게대응한사례나, 2005년빌프리스트 (Bill Frist) 공화당원내대표가헌법조문의재해석을통해민주당의의사진행방해에대응한것은대표적인사례로지적된다. 2005년민주당상원의원들은부시대통령이임명한법관몇몇에대해의사진행방해를제기함으로서인준을심각하게지연시키고있었고, 이를타계하기위해공화당지도부와딕체이니 (Dick Cheney) 부통령은뉴클리어옵션 (Nuclear Option) 의사용을심각하게고려하였다. 이들은 대통령의지명하에상원의동의를얻어임명된다 라는헌법조문의해석에서상원의동의란 상원의의사규칙에대한동의 가아니라, 상원의원들의동의 즉, 과반수의원의동의를의미한다고재해석하였다. 이를바탕으로대통령이행한인사에대해서의사진행방해는적용될수없다고주장하며, 민주당의반대를무시하고본회의표결을강행하려하였다. 일촉즉발의원내정쟁까지치닫던사태는공화당 7명과민주당 7명의의원으로구성된소위 14인의갱들 (gangs of 14) 의합의와중재를통해극적인타협을이루었다

38 3. 미국상원의의사진행방해의절차 미하원에서는의사진행방해가활발하지않다. 사실상하원의경우그구성상상원보다훨씬많은의원들로구성되었기에의원의개인적이해에대해관심을기울일여지나의지가그다지높지않다. 또한하원은특정한목적을제외하곤개별의원들이본회의에서발언할수있는기회를제약하고있으며, 소수의원이제기할수있는잠재적의사진행방해에대응하기위한제도적수단을다양하게마련하고있다. 하원의회가의사진행방해를종결하기위해가진수단은크게네가지를들수있다. 먼저의원과반의찬성으로선결문제에대한동의 (the motion for ordering the previous question) 를통해안건에대한모든토론을종료하고, 즉각본회의에서표결할수있다. 하원의규칙위원회 (the Rules Committee) 는하원본회의에서논의될안건에대한토론이나수정안발의에대해특별규칙을제정할수있어, 소수의의도적인의사진행지연을언제든제한할수있는권한을가진다. 1890년토마스리드 (Thomas B. Reeds) 의장에의해확립된 다수지배의전범 (the Majoritarian Precedent) 또한하원의장의권한을강화함으로서의장이소수의지연전술을무시하고하원의사일정을진행해버릴수있도록하였다. 하원의원들중에암묵적으로동의되고있는 한시간규칙 (one-hour rule)' 또한의사진행방해를막기위한보조적수단으로기능할수있다 (CQ Press. 1998). 연방상원의회는 43개의의사규칙과, 33개의절차, 10개의윤리조항을바탕으로운영된다. 이론적으로는상원의의사규칙과절차를제정하거나, 조항의개정을위해선단순과반이상의지지만있으면된다. 얼핏하원과비슷해보이면서도차이를만드는것은의사사진행방해의존재이다. 상원의의사규칙과절차를바꾸기위해서는상원규칙변화에대한의사진행방해를종결할수있는인원, 즉상원의원 2/3 이상의지지를담보할수있어야하며, 일반법안의경우도과반수가아닌 3/5 의지지가필요하다. 의사진행방해는상원의의사규칙에구체적으로명시되어있지않다. 이는이제도가의사절차의지연과방해를목적으로한다는점에서당연한것이다. 의사진행방해는의사규칙 14조가의원의본회의토론에대해어떠한제약을가하지말라고한조항에기대고있다. 제22조의토의종결제도 (Cloture) 에서의원의토의시간을제한할수있는방법을제시한것도, 의사진행방해를실질적으로인정한것으로해석될수도있다. 상원규칙제 14조는본회의의사회자 (the presiding officer) 는발언기회를요구하는의원을무시하고지날수없다고규정하고있다. 상원의원중누구든본

39 회의에서발언과토론의기회를요구하면의장은발언기회를제공하게되어있다. 상원의원은같은주제로하루에두번이상토론할순없으나, 그토론시간에제한을두지않는다. 이때의기준은일반달력일 (calender day) 이아닌, 의정일 (legislative day) 을의미함으로, 의정일은의회의개회와함께시작되어달력일의변경과는관계없이의회가산회되거나폐회되는시점에끝나게된다. 상원의원이토론중에자리를비울경우해당의원의토론시간이종료된것으로판단한다. 상원의원이본회의에서발언을지속하는동안토론종결이제기된경우를제외하고는토론의중단여부는전적으로상원의원의선택으로남겨진다. 발언중인상원의원중누구도동의없이본회의발언대에서물러나거나방해받지않는다. 단상원의예법기준에어긋나는발언을하거나토론종결이발의되었을경우는예외로한다. 의사진행방해는법안은물론, 의안의상정여부에대한동의, 공직자의임명동의, 조약의인준등본회의에상정될수있는모든의안에대해가능하며, 의안의상정여부에대한동의와의안에대한투표두단계에걸쳐제기될수있다. 미국연방상원의회에서가장많이활용되고있는의사진행방해전략은장시간의토의를통한의사지연, 정족수확인 호명 (Quorum Call) 의잦은요구, 수정안독회등이있다. 정족수확인 호명요구는의사진행방해를제기한의원들에있어물리적으로가장손쉬운수단으로정족수의확인과호명에상당한시간이소요될뿐만아니라, 의사진행방해가중단되면본회의표결에회부하려고기다리는의회다수에물리적 심적부담을부여한다. 의사정족수의확인과호명이발의된시점에본회의재석의원이정족수를채우지못했을경우의회는산회하거나, 정족수가채워질때까지잠시정회할수있다. 이때의장은의회경위 (sergeants at arms) 로하여금불참한의원들을수배하도록조치할수있다. 오늘날의상원의회가의사진행방해를중단시키는수단에는만장일치에의한동의, 의안심의유보동의, 법령에의토론제한조항의삽입, 토론의종결등이고려된다. 만장일치에의한동의는 (the Unanimous consent) 은상원본회의의의사일정을신속히처리하기위해활용되는수단이나, 본회의재석의원전체의동의가요구된다. 이경우, 한사람의의원이라도반대를하면어떠한조치도취해질수없다는점에서의도적의사진행방해에대한대응방법으로서는효용성이크지않다. 의안심의유보동의 (the Motion to table) 는본회의상정이논의되고있는의안이나동의안에대해다른의원들의적대적수정안이제기되는것을막기위해서, 해당의안에대한기각여부를바로표결하는것이다. 의안심의유보동의에대해서는토론이허용되지않으며, 상원은즉시표결에임해야한다. 의안심의유보동의는의안이제안자의의도와는다르게변질되는것을막는데는효과적일순있으나, 결과가안건의제거라는점에서역시의사진행방해를극복하는대응책으로서는한계를가질수밖에없다. 어떤법령은토론의제한조항을포함하고있다. 1974년의예산법 (the 1974 Budget Act) 의경우예산에대한합동결의안의수정관련토론은

40 2시간이내로, 양원협의회보고서토론은 10시간이내로마치도록규정하는등토론의시간과내용을제약하고는있으나이는일반적인사례는아니다. 제안자의의도에부합하면서의도적인의사진행방해로부터의안을보호할수있는방법으로는토론종결 (cloture) 이있다. 토론종결은 16명이상의상원의원이본회의에계류중인안건에대한토론의종결을요청하고그서명을받아사회자에게제출함으로서발의된다. 토론종결의발의는현재본회의심사 계류중인안건에한하나, 해당안건에의사진행방해가제기되어있는지의여부는중요하지않다. 토론종결은의사진행방해에대한대응외에도, 의안에대한찬반여론을탐색하기위해서, 혹은법안에대한처리를촉진하기위해서, 의사진행방해가우려되는경우예방적차원에서도법안의상정과함께요청되기도한다 (Oleszek 2000). 일단토론종결이발효되면그이후의수정안은모두원안과밀접한관계가있어야하기때문에본회의에서법안을신속히처리하는데도움이된다. 토론종결이발의되면해당안건과관련한모든토론이중단되게되며, 이틀후상원이소집과동시에토론종결여부를표결에붙이게된다. 상원의원의 3/5 이상이재석한가운데, 전체상원의원의 3/5 (60명) 이상이토론종결에찬성하면해당의안에대한의사진행방해가해제되고이후토론에는시간적인제약이가해진다. 하지만, 상원의의사규칙을개정하기위한법안에대해선전체의원의 2/3의재석과전체의원 2/3의찬성이필요함을규정하고있다. 한법안에대해서토론종결을발의할수있는횟수는제한이없다. 토론종결의성립된이후의회는의안의상정과표결에대한심사를총 30시간이상지체할수없으며이는개별의원의발언시간은물론법안의처리에들어가는모든행정절차소요시간이포함된것이다. 토론종결의성립된이후는의안과밀접한관련이있는 (germane) 수정안만이제안될수있으며, 사회자는동기간의원의발언이나토론, 정족수호명요구가의사일정의지연을목적으로하고있다고판단할경우기각할권한을가진다. III. 미국상원의회의의사진행방해제기빈도를설명하는실증모형 이장에서는논문의실증분석을위한모형과중심가설을제공하며, 미상원에서의의사진행방해의빈도의차이를다수당과소수당의이념간극 (ideological distance) 의변화, 다수당내의원들의이념적동질화의차이, 그리고의사진행방해대상법안에대한의사일정조정가능제도 (two-track system) 의도입등을중심으로설명할것이다

41 1. 종속변수 : 연방상원의회대 ( 代 ) 별의사진행방해제기횟수 종속변수는연방상원의회대 ( 代 ) 별의사진행방해 (filibusters) 제기횟수이다. 미국의연방의회는 2 년을기준으로한대 ( 代 ) 의의회를구성하며, 이는연방선거가 2년을주기로실시되는데기인한다. 연방하원의회의경우전체 435명의의원을 2년주기로실시되는연방선거를통해선출하게되며, 상원의회의경우전체의 1/3의의원을 2년주기로연방선거를통해충원하게된다. 따라서연방상원의회의대 ( 代 ) 별의사진행방해제기횟수는매짝수해 11월연방선거이후의다음해를첫번째회기로, 그후속년도를두번째회기로하여이두회기동안상원에서공식적으로제기된의사진행방해 (filibusters) 의총합을측정한것이다. 실증분석에활용할자료는토론종결 (cloture) 제도가도입된다음의제 66대의회 ( ) 로부터가장최근의 110대의회 ( ) 까지 44개의회를대상으로수집하였다. 각의회의의사진행방해는평균약 25.4회제기되었으며, 표준편차값이 32.1로평균보다훨씬큰점으로미루어불때, 각의회별의사진행방해의편차는매우높은것으로나타났다. < 그림 3-2> 미국연방상원의회의사진행방해와토론종결 : 빈도 ( 횟수 ) 필리버스터법안수토론종결 (Cloture) 투표수토론종결 (Cloture) 투표성공수 < 그림 3-2> 는 66 대의회부터 110 대까지미국연방상원의회에서의의사진행방해와토론종결시도, 그리고토론종결성공빈도를시계열로나타낸것이다. 의사진

42 행방해, 토론종결의시도, 토론종결의성공의시계열적변화추이는비슷한추이를보이며, 모두제92대의회 ( ) 를기점으로그수치가급격하게상승하고있다. 의사진행방해의경우 66대의회에서 2 건이후, 91대의회 ( ) 까지의회당최대 10건을넘지않던것이, 제92대 23 건, 93대 44 건으로급속도로증가하여 103대와 104대의회에는각 80여차례가넘게시도되었다. 특히, 110대에는역대최다인 139건이라는기록적수치의의사진행방해가시도되었다. 제66대의회로부터제91대의회까지약 52 년간제기된의사진행방해시도는총 56건으로, 제 110대의회의 139건의절반에도미치지못할정도이다. 토론종결시도와토론종결성공도의사진행방해빈도와비슷한추이를보이고있다. 의사진행방해가제기된안건에대해토론종결이시도가된경우는약 20.5 % 정도에불과하였으며, 토론종결이시도된법안가운데토론종결에성공한경우도평균 29.1 % 의성공률을보였다. 2. 주요독립변수 : 다수당과소수당의이념간극차이, 다수당의원의이념적동질화의차이, 제도적요인 다수당과소수당의이념간극의차이와정당의의회내이념적동질화의차이에방점을둔독립변수의가설은많은부분 1990년대이후의의회정당 (congressional party) 에대한논의에빚지고있다. 최근의회정당의역할에대한관심이점차환기되고있으며, 그중심에는콕스와맥커빈 (Cox and McCubbins 1993) 의정당평판론 (Party Reputation Theory) 과그뒤를이은알드리지 (Aldrich 1995) 와로데 (Rhode 1991) 의조건적정당정부론 (conditional party government theory) 이위치하고있다. 콕스와맥커빈 (Cox and McCubbins 1993) 에따르면의원들은자신이속한정당의평판 (reputation) 을긍정적으로유지하는데관심을가지고있으며, 이는소속정당의평판이긍정적일경우의원개개인에게다음선거에서보이지않는혜택을줄수있기때문이다. 하지만, 의원이정당의평판유지에관심을가지는것과는별도로, 의원중누구도정당의평판을혼자서는관리하려하지않는다. 정당의평판을유지하는데있어의원개인이받는혜택에비하여, 스스로들여야하는비용이지나치게크기때문이다. 정당의평판을긍정적으로관리할경우소속의원전체에돌아가는혜택은그비용보다훨씬크지만, 의원개인으로선다른의원들이지불하는비용에무임승차하는것이훨씬이득이크다. 정당의평판은공공재 (public goods) 의성격을갖게되며, 이에집단행동의딜레마의문제가발생하게된다. 이때정당의지도자들이정당을운영하고평판을관리할정치적기업가 (political entrepreneurs) 로서등장한다. 의원들은정당지도자에게권한의일부를위임하고, 의회의중요한의사결정에있어서의회지도자가제공하는신호를따름으로서정당지도자의정책적선호에호응하는행동을하게된

43 다 (Epstein and O'Halloran 1996). 여러실증적연구결과는의원들의개인적정책선호를통제한후에도의원의본회의표결에있어정당의영향이여전히중요한것으로나타났다 (Synder and Groseclose 2000). 알드리지 (Aldrich 1995) 와로데 (Rhode 1991) 에의해제시된조건적정당정부이론 (conditional party government theory) 은의회내정당구성원의이념의동질화 (intraparty homogeneity in members' ideology) 와정당간이념의이질성 (interparty heterogeneity between party members' ideologies) 에따라의회내정당의영향력이변화한다고설명한다. 이들은의회에정당정부가나타나기위해선먼저각정당의구성원이이념의측면에서동질적으로변해야할뿐만아니라, 양대정당의이념이이질화되어그간극이확대되는두가지공화당과민주당양대정당의이념이이질화되어, 그간극이점차확대되는두가지전제조건이충족되어야한다고주장한다. 비교적이념이동질화된의원들이당을이루고있는경우의원들은하나의팀으로서당이어떠한정책을추구해야하는가를합의하는데별다른어려움을겪지않는다. 하지만, 이런상황에서당이직면하는문제는의원개개인의책임회피와무임승차와같은일탈행태를어떻게관리하고통제할것이냐는것이다. 알드리치 (Aldrich 1995) 와로데 (Rhode 1991) 는이러한상황에서정당구성원들은정당지도자에게강력한지도력을부여함으로서일탈멤버에대한통제와처벌을강화하도록하여집합행동의딜레마를극복할수있다고주장한다 ( 최준영 2004). 결국, 정당구성원간의이념의동질화는정당과정당지도자의통제력강화로이어지고, 궁극적으로는정당구성원들이정당의정책선호에호응하도록유도한다고해석된다. 또한, 미의회의양대정당의이념적이질성이커질수록, 의원의정책이슈에대한교차투표가어려워질수있다. 예를들어 A 당소속 k 라는의원이본회의안건에대하여정당투표를할것인지, 교차투표를할것인지에대한결정을앞두고있다고가정하자. 이때 A 당과 B 당의이념적간극이크게확대되게되면, 의원 k 가교차투표를할유인은훨씬낮아지게될것이다. k 의원과 A, B 두정당의이념적지향을하나의이념축에표시할수있다고전제하면, A 당과 B 당의이념적간극이확대된상황은 A당의 k 의원의이념선호와 B 당의이념선호의거리또한멀어지게함으로서, 교차투표에대한 k 의원의상대적효용을감소시키게된다. 또한 A 와 B 두정당의이념적간극이더벌어진상황에서 k 의원이 B 당의정책선호에교차투표를하였을경우소속당 A의지도부로부터의직간접적징계는훨씬더강력할수있다. 두당의이념적간극이확대된상황은정책이슈를놓고두당의입장이대립하는상황으로전제할수있고, 이러한상황에서정당투표를버리고교차투표를하는의원이감수해야할손실은이전보다훨씬커질것이기대된다

44 본논문의중심가설은의회내정당구성원의이념의동질화정도와정당간이념의이질성의변화가상원의회내의사진행방해제기빈도에미치는영향을측정한다. 조건적정당정부이론의가설과같은맥락에서생각하면, 정당간이념이질성의간극이커질수록, 다수당과소수당의정책의간극도높아지게되고, 다수당은소수당의정책선호와거리가먼안건을입안하여처리하려할확률이높아지게된다. 이는궁극적으로, 소수당으로하여금의사진행방해제기를이전보다빈번히제기하도록유도할것이다. 따라서본논문은 [ 중심가설 1] 로 [ 중심가설 1] 미상원의양대정당간이념의간극이확대되면, 소수당은의사절차를중단하거나지연하고자하는의사진행방해수단을보다빈번히활용할가능성이높다 ( 경제-규제 ), ( 인종-사회 ). [ 중심가설 2] 는정당구성원의이념적동질화의정도가미상원의의사진행방해제기빈도에미치는영향을측정한다. 조건적정당정부이론은정당구성원의이념적동질화정도가높아지면, 이는정당과정당지도부의영향력강화로이어지고, 궁극적으로, 정당구성원의의회내행태에대해중요한영향을미친다고주장한다. 이러한논지를확장하면, 다수당의원들의이념적동질성이높아지면, 이는다수당이소속의원들의행동을통제하여하나의방향으로모으는데훨씬용이할것이고, 소수당에의한의사진행방해시도에보다효과적으로대처할수있을것으로기대할수있다. [ 중심가설 2] 미상원의다수당의원들의이념적동질화의정도가낮아지면, 소수당은 ( 다수당의단합의어려움을활용하여 ) 의안상정과표결에있어의사진행방해수단을활용할경향이높아질것이다 ( 경제-규제 ), ( 인종-사회 ). 상원내다수당과소수당의이념적간극차이변수와상원내다수당의원의이념적동질화의정도변수는모두풀과로젠탈 (Poole and Rosenthal 1997, 2008) 의 DW-NOMINATE 점수에바탕을두고측정한것이다. 상원내다수당과소수당의이념적간극차이변수는미상원의회의대 ( 代 ) 별의원의이념점수를정당별로분류, 평균을구한뒤, 각정당의이념점수의평균의거리를측정한것이다. 상원내다수당의원의이념적동질화의정도변수는역시 Poole and Rosenthal (1997, 2008) 의 DW-NOMINATE 이념점수를의원의소속정당에따라구분하고, 의회별로다수당의원이념점수의표준편차를측정한것이다. 변수의값이클경우해당의회의다수당이란틀내에의원의이념이넓게산포되어있음을, 반대로값이작을경우다수당의원간의이념적동질성의정도가높음을의미한다. Poole 과 Rosenthal 은

45 미국의건국의회부터가장최근의 110대의회까지 1,600 만개가넘는본회의투표자료를근거로의회내투표행태의결정요인을분석하였다. 두학자는눈에보이는정책의장에비해서의원들이실제로자신의행태를결정하는정치적공간은훨씬작다는데착안하여, 수백, 수천, 수만에이르는정책이슈들이단두개의정치공간 (political spaces) 로축소될수있다고주장하였다. 그리고의원들의투표자료를다차원척도법 (multi-dimensional scaling) 에의거, 위의정치공간에분류하고각의회별의원들의이념점수를측정한결과의원별로각각두개의이념측정치를추정하였다. Poole과 Rosenthal은이두개의이념측정치를각 1 정부규제의범위와경제적개입에대한입장과 2 인종-사회문제를반영하는입장을반영하는 이념점수 (ideology scores) 로명명하였다. 13) 이논문의실증적모델은상원내다수당과소수당의이념적간극차이변수와상원내다수당의원의이념적동질화변수모두정부규제의범위와경제적개입 ( 경제-규제 ) 차원, 인종-사회차원에서계상하여포함하였다. 확장형모델의경우상원내소수당의원의이념적동질화정도를나타내는변수 2개를추가로포함하였다. 제도적변인 : 의사진행방해대상법안 (filibustered motions) 에대한의사일정조정제도 (two-track system) 의사진행방해대상법안에대한의사일정조정제도변수는이른바투트랙제도 (two-track system) 의도입이상원의의사진행방해제기빈도에미친영향을측정하기위해포함되었다. 1975년도입된상원법안의투트랙제도는의사진행방해대상법안과다른법안들을연계하지않고, 따로분리하여처리할수있다는내용을담고있다. 투트랙제도의도입은소수의의원들이다수를인질로의사진행방해를제기할때갖게되는물리적, 심리적부담을줄여줌으로서의사진행방해가보다쉽게제기될수있는유인을제공하였다 (Binder and Smith 1997). 투트랙제도가도입되기전에는상원에서소수의의원들이의사진행방해를발의할경우해당법안은물론이후에처리가예정되었던모든법안과상원일정을중단시키게되며, 의사진행방해가철회되거나토론종결등을통해중단될때까지상원의모든업무는마비되게된다. 싱클레어와스미스 (Sinclair and Smith 1989) 는 1960년대이후상원의원의활동이확대되고, 의사진행방해활동또한크게증가하면서, 이를어떻게관리할것인가의문제가상원지도자들에게대단한압력으로작용하여, 궁극적으로투트랙제도, 즉의사진행방해대상법안에대한의사일정조정제도의등장으로이어졌다고설명한다. 투트랙제도는상원본회의에서의사진행방해대상법안과다른법안들을분리하여처리할수있게함을그내용으로하며, 한법안에의사진행방해가제기되었을경우, 상원다수당대표는만장일치에따른동의나소수당대표의 13) 풀과로젠탈 (Poole & Rosenthal 1997) 은실증적분석을통해이두개의이념측정치가 200 여년의본회의투표의총분산의 80% 이상을설명할수있다고주장하였다

46 동의하에본회의에서다른법안을먼저처리할수있게하였다. 이에, 본논문은투트랙제도의도입은상원본회의의의사진행방해제기건수를증가시키는경향을보일것으로예측한다. 본변수는더미변수로서 1975년이후의관측치는 1로, 그외의관측치는 0으로코딩한다. [ 중심가설 3] 의사진행방해대상법안에대한의사일정조정제도 (two-track system) 의도입은상원본회의의의사진행방해제기건수를증가시키는데긍정적으로작용할것이다. < 표 3-2> 변수기술분석 (descriptive statistics) 변수 평균 표준편차 최소값 최대값 연방상원의회대 ( 代 ) 별의사진행방해제기횟수 상원의양대정당간이념간극의차이 ( 경제-분배 ) 상원의양대정당간이념간극의차이 ( 인종-사회 ) 상원내다수당의이념적분포 ( 경제-분배차원 ) 상원내다수당의이념적분포 ( 사회 - 인종차원 ) 토론종결저지역량 ( 소수당의원수 - 토론종결저지필요수 ) 의사진행방해대상법안의 의사일정조정 가능제도 (tracking) 전대 ( 前代 ) 의회에서의의사진행방해시도건수 상원내소수당의이념적분포 ( 경제 - 분배차원 ) 상원내소수당의이념적분포 ( 사회 - 인종차원 ) 그외의통제변수로서토론종결저지역량변수와전대 ( 前代 ) 의회에서의의사진행방해제기건수변수등두개가포함되었다. 토론종결저지역량변수는 0 과 1 만을취하는더미변수 (dummy variable) 로서다수당의토론종결 (cloture) 시도에맞서소수당이이를저지할수있는최소기준의원수를가지고있는가를측정하였다. 소수당이전체 100명의의원중 41명의의원동의만확보하고있으면다수당의토론종결시도를무력화시킬수있다. 토론종결저지역량변수의가설은소수당이다수당의토론종결을저지할수있는의원수를확보하고있을경우 (41 명이상 ), 소수당의의사진행방해활동은더더욱활발하게진행될것으로기대한다. 전대 ( 前代 ) 의회에서의의사진행방해제기건수변수는 1970년대이후부터의사진행방해건수가급격하게늘어난효과를통제하기위한변수 (the lagged dependent variable) 로

47 서포함되었다. IV. 회귀분석의결과와해석 1. 회귀분석 : 포아송중다회귀모형과음이항중다회귀모형 종속변수인연방상원의회의의사진행방해제기빈도의특징으로크게두가지를지적할수있다. 먼저그값은이론적으로최소 0에서최대 의범위내에서정수를취하며, -1, -3 등의음수는물론, 3.14 등과같은소수의값을취할수없다. 즉, 이모델의종속변수는비 ( 非 ) 부정수의값을취하게된다. 두번째로종속변수의분포는전통적선형회귀분석의기본적전제인정규적분포의가정을만족하지않는다. 비정규적분포 (non-normal distribution) 를가진변수를종속변수로하여최소자승회귀분석법 (the least squares regression) 을적용하였을경우그모수의추정치는비효율적 (inefficient) 일뿐만아니라, 왜곡되고 (biased), 불일치한 (inconsistent) 한결과가나타날수있다. 횟수나빈도를나타내는변수를종속변수로하는회귀분석에는포아송중다회귀모형 (Poisson Multiple Regression Model) 과그확장형인음이항중다회귀모형 (Negative Binomial Regression Model) 이주로활용된다. 포아송회귀모형은설명되는반응변인의값이 ( 즉종속변수의값이 ) 포아송확률분포에의하여발현된다고전제하고, 다중설명변인의값에따라반응변인의평균값이변화하는것을추정하는일반선형모형이다 ( 박광배 2006). 포아송확률분포를하는빈도가일반선형모형의반응변인으로이용될때에는해당반응변인을로그연결함수로연결하여일반선형모형의무선 (non-linear) 적성분을정의하게되며, 이경우반응변수에자연로그 ln (μ) 를취하는것이일반적이다. [ 수식 1] 은반응변수인상원의회대 ( 代 ) 별의사진행방해제기빈도에다양한설명변수가미치는영향을함수로나타낸것이다. ln(μ)=α+β1x1i+β2x2i+β3x3i+β4x4i+β5x5i+β6x6i+β7x7i+(β8x8i+β 9X9i)+εi [ 수식 1] Yi: 연방상원의회대 ( 대 ) 별의사진행방해제기횟수 μi: Yi 분포의평균 X1: 상원내다수당과소수당의이념간극의차이 ( 경제-규제 ) X2: 상원내다수당과소수당의이념간극의차이 ( 인종-사회 ) X3: 상원내다수당의원들의이념적동질화정도 ( 경제-규제 ) X4: 상원내다수당의원들의이념적동질화정도 ( 인종-사회 )

48 X5: 토론종결 (Cloture) 저지의역량 X6: 의사진행방해대상법안의회피를통한의사일정조정가능제도 (0, 1) X7: 전대 ( 前代 ) 의회에서의의사진행방해시도건수 X8: 상원내소수당의원들의이념적동질화정도 ( 경제-규제 ) X9: 상원내소수당의원들의이념적동질화정도 ( 인종-사회 ) * 모델 1, 3 은변수 X8, X9 제외, 모델 2, 4 는 X8, X9 포함. [ 수식 1] 은반응변수연방상원의회대 ( 代 ) 별의사진행방해제기횟수 (Yi) 의평균에자연로그 (ln) 를취한값이독립변수 ΣXi 와선형 (linear) 관계에있다고전제한다. [ 수식 1] 의양변에지수 (exponential) 를취하여변환하면 μ =e [α+β1x1i+β2x2i+β3x3i+β4x4i+β5x5i+β6x6i+β7x7i+(β8x8i+β9x9i)+εi] [ 수식 2] 로나타낼수있고, 반응변수의평균 μ와독립변수의관계는무선형 (non-linear) 관계로전환된다. 이함수를기초로포아송중다회귀모형을추정하기위하여 [ 수식 2] 의 μ 를아래의 [ 수식 3] 포아송밀도함수식에대입하면 Pr(Y)= e -μ μ Y Y! [ 수식 3] e Pr(Y)= 9 α+ 1 9 β i X i(α+ β i X i ) Y 1 Y! [ 수식 4] [ 수식 4] 로변환되게된다. 이는설명변인이특정하게고정된값에서반응변인 Yi 의값은그평균을중심으로포아송확률에나타난다고설명되며, [ 수식 4] 는반응변인이포아송확률분포를한다는전제하에개별관측치가나타날포아송확률을정의하는함수식이된다. 반응변인의다른관측치의경우도동일한방식으로그자료가나타날포아송확률을정의할수있다. 개별관측치가나타날포아송확률을모두곱한뒤로그 (log) 로변환하면같은자료전체가나타날확률을정의하는우도함수 (likelihood) 를 [ 수식 5] 와같이구할수있다. 9 9 ln(l) = ( Y(α+ β i X i )-exp(α+ β i X i )) [ 수식 5] 1 1 포아송중다회귀모형의모수의추정치를구하는작업은 [ 수식 5] 의로그우도