국회 선진화법과 다당제 하에서 협치 방안

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1 ᠘䄷 㑯䃿 ឧ ᶏᶤ 䀃ほ 䂼㤃 (목) 15:00-17:30 국회입법조사처 대회의실 ᛜ ᘃ㝃

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3 국회선진화법다당제하에서협치방안 PROGRAM 개회식 (15:00~15:20) 개회사 환영사 축사 김용복한국의회발전연구회이사장류재성한국정당학회장이내영국회입법조사처장정세균국회의장 세미나 (15:20~17:30) 사회자 : 강원택교수 ( 서울대 ) 발 제 국회선진화법운영전반에대한평가강신구교수 ( 아주대 ) 국회의장직권상정의의미와요건한정훈교수 ( 서울대 ) 국회의사절차규칙과협력정치의가능성모색전진영조사관 ( 국회입법조사처 ) 종합토론 강경태교수 ( 신라대 ) 강찬호논설위원 ( 중앙일보 ) 김영태교수 ( 목포대 ) 김영진교수 ( 대전대 ) 최준영교수 ( 인하대 ) 최정인조사관 ( 국회입법조사처 )

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5 국회선진화법다당제하에서협치방안 CONTENTS 개회식 개회사 김용복한국의회발전연구회이사장 i 환영사 류재성한국정당학회장 ii 이내영국회입법조사처장 iii 축 사 정세균국회의장 iv 발 제 국회선진화법운영전반에대한평가강신구교수 ( 아주대 ) 1 국회의장직권상정의의미와요건한정훈교수 ( 서울대 ) 25 국회의사절차규칙과협력정치의가능성모색전진영조사관 ( 국회입법조사처 ) 43 종합토론 강경태교수 ( 신라대 ) 67 강찬호논설위원 ( 중앙일보 ) 68 김영태교수 ( 목포대 ) 69 김영진교수 ( 대전대 ) 70 최준영교수 ( 인하대 ) 71 최정인조사관 ( 국회입법조사처 ) 72

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7 개회사 김용복한국의회발전연구회이사장 안녕하십니까? 한국의회발전연구회이사장김용복입니다. 존경하는정세균국회의장님을모시고, 벚꽃의계절에 협치 라는주제로의미있는학술회의를 개최하게되어매우영광스럽고기쁘게생각합니다. 촛불혁명과대통령탄핵그리고조기대선으로이어진최근의정국을되돌아보면, 정당정치와국회의중요성을다시금확인시켜주었다고생각합니다. 정당정치에기반하지않은정치, 견제되지않는정치는결국국민들의분노와참여를낳았고, 대통령탄핵이라는사상초유의정치적변화로이어졌습니다. 조기대선이끝나면, 새로운정부는여소야대라는분점정부상황에직면해야합니다. 연정이든협치든야당의협조가있어야안정적인정국을운영할수있을것입니다. 이러한상황에서국회의비중과중요성은커질수밖에없으며, 여여간대화와타협의정치가필수적이라고할수있습니다. 다당제하에서협치방안을여러제도적인측면에서살펴보고좀더현실적인방안을모색하고자하는이번학술회의는매우시의적절한의미있는토론의장이라고할것입니다. 이회의를위해성심껏노력하고후원해주신류재성한국정당학회장님과이내영입법조사처장님께감사의말씀을드립니다. 좋은발표와토론으로생산적인학술회의가될수있도록협조해주신, 사회, 발표, 토론자선생님들께도감사의말씀을드립니다. 소중한토론의결과가협치적인여야관계형성에조그만도움이될수있기를바라며, 인사의말씀을마치겠습니다. 감사합니다. i

8 환영사 류재성한국정당학회장 안녕하세요? 한국정당학회장류재성입니다. 시인의말처럼 4 월은잔인한달입니다 : 죽은땅에서라일락을키워내고, 추억과욕정을뒤섞고, 잠든뿌리를봄비로깨운다. 4 월은죽은땅에서잠든뿌리를봄비로깨워새잎을만들고 새꽃을피웁니다. 마치우리사회의현재의모습같습니다. 대통령선거가진행중입니다. 선거는축제이기보다는승자와패자가있는치열한승부입니다. 그런데그승부의관건은그저 약속 일뿐입니다. 약속의선거정치가끝나면바로이어서 실행 과 결과 가중요한입법의정치가기다리고있습니다. 약속을구체적인정책으로구현하는것은그것을언명하는것과비교할수없을만큼어렵습니다. 입법은선거보다족히수십, 수백배나복잡한수식을풀어야하는일입니다. 누가당선되어새정부를꾸리더라도시간과의싸움과함께만만치않은과제와마주하게됩니다. 소수정당에기반을둔여소야대의새로운정부가일관된국정철학과강력한리더십으로효과적인입법을해낼것이라고기대하기어렵습니다. 철학과리더십의덕목에행정부와국회, 정당간협상과합의를이끌어내려는끈질긴노력이추가되어야할것입니다. 선거의한중간에다소뜬금없어보이는 국회선진화법과다당제하에서협치방안 이라는 학술회의를개최합니다. 새로운정부가마주할입법과제의실현을이루는방안과전략에대한 논의가필요하다는생각에서입니다. 바쁘신와중에참석하여주신모든분들과사회, 발표, 토론을맡아주신여러선생님들께 특별한감사의말씀을올립니다. 감사합니다. ii

9 환영사 이내영국회입법조사처장 안녕하십니까? 국회입법조사처장이내영입니다. 먼저바쁘신중에도불구하고오늘의세미나에참석해서자리를빛내주신정세균국회의장님과, 세미나를공동개최해주신한국의회발전연구회김용복이사장님과한국정당학회류재성회장님께감사드립니다. 이제제18대대선이한달여앞으로다가왔습니다. 4개의정당이원내교섭단체를구성하고있는제20대국회에서국회와대통령간의협치, 원내정당간의협치의중요성이더욱커졌습니다. 이런상황에서국회의장의균형잡힌리더십은제20대국회가국민의기대에부응하여민주적이고효율적으로운영되기위해서필수적이라고하겠습니다. 특히최근국회선진화법과관련하여여러논의가제기되고있습니다. 국회선진화법의도입으로인해서원내정당간협치의필요성이더욱커진것도사실이지만, 보다효율적인국회운영을위해서는제19대국회 4년동안국회선진화법의운영현황을평가하고, 그에따라이법의개정여지가없는지도논의가필요한시점입니다. 아무쪼록이번학술회의가국회선진화법이작동하고있는다당체제하의국회에서협치를증진시킬수있는방안을모색하고, 보다선진적인국회운영을위한국회선진화법의개정방향과관련해서여러전문가선생님들의의견을듣고, 진지하게고민하는기회가되기를바랍니다. 오늘이세미나에서주제발표와토론을맡아주실여러선생님들께감사드립니다. 아무쪼록오늘의세미나가제20대국회의성공적인운영과의회정치의발전을앞당기는자리가될수있기를바랍니다. 감사합니다. iii

10 축사 정세균국회의장 안녕하십니까. 국회의장정세균입니다. 오늘은 4.13 총선이치러진지꼭 1년째되는날입니다. 우리 20대국회가새로운정치에대한국민의기대를안고출범한지도벌써 10개월이훌쩍지났습니다. 그사이우리국회와국민은현직대통령탄핵이라는대한민국헌정사상초유의사태를겪었습니다. 이제제19대대선을앞둔지금우리국민들은불행한역사를딛고보다발전된민주주의시대가열리기를고대하고있습니다. 성숙한민주사회로나아가기위해서는그어느때보다정부와국회간의협치, 국회원내정당간의협치가절실합니다. 특히교섭단체를구성하고있는원내정당이 4개나되는다당체제하에서, 대화와타협에기초한정당간협치가없이는의회의정상적인기능수행이사실상어려운실정입니다. 지난 19대국회에서시행된 국회선진화법 ( 개정국회법 ) 에따라새로운의사절차들이신설된바있습니다. 그중에서도가장큰변화는국회의장의법안직권상정요건을엄격하게제한한것입니다. 과거국회의장의직권상정으로인해여야간극심한충돌이발생했고, 이러한 동물국회 의비극을막아야한다는국민적여론에따른결과물입니다. 하지만다른한켠에선 식물국회 논란이있는것도사실입니다. 이런상황에서이번에한국의회발전연구회와한국정당학회, 국회입법조사처가공동으로 국회선진화법과다당제하에서의협치방안 에대한공론의장을열어주신것은매우시의적절한일이라고생각합니다. 특히국회선진화법이여와야, 다수당과소수당간의협치를강화하고자하는취지에서도입되었다는점에서오늘이세미나가갖는의미가더욱깊다고하겠습니다. 아무쪼록오늘이자리에서함께하신전문가여러분의혜안이빛나길바라며, 우리 20 대국회 에서협치를강화하고의회민주주의의본령을구현할수있는방안을제시해주시길바랍니다. iv

11 특히양당체제속에서탄생된국회선진화법이다당체제와어떻게조화해나갈수있을것인지 지혜를모아주시기를당부드립니다. 오늘세미나가열리기까지수고해주신관계자여러분의노고에깊이감사드리며, 의회정치발전에중요한전환점이되는뜻깊은시간이되길바랍니다. 따스한봄기운이아름다운벚꽃을피워내듯오늘함께하신모든분들의열정이협치의꽃망울을터뜨리는기폭제가되길기원합니다. 감사합니다. v

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13 국회선진화법다당제하에서협치방안 발제 1 국회선진화법운영전반에대한평가 강신구교수 ( 아주대 )

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15 발제 1. 국회선진화법운영전반에대한평가 국회선진화법운영전반에대한평가 1) 강신구교수 ( 아주대 ) Ⅰ. 들어가며 미국대통령의거부권행사에대한경험적연구를살펴보면, 미국대통령의거부권행사는단점정부 (unified government) 에서보다는분점정부에서 (divided government), 그리고대통령선거가예정되어있는해 (presidential election years) 에그렇지않은해에, 더빈번하게집중적으로이루어져왔다고한다 (Groseclose and McCarty 2001, ). 2) 미국헌법어디에도거부권 (veto) 이라는단어는등장하지않지만, 이는상 하양원의동의를거쳐서제출된법안에대하여대통령이서명을거부하고의회에재의를요구하는절차와권한을말한다. 그러하기에대통령의거부권행사가대통령의정당이상 하양원모두에서과반수를차지하는단점정부의상황에서보다는, 그렇지않은분점정부의상황에서더빈번하게발생하리라는것은쉽게예상할수있는결과이다. 그렇다면대통령의거부권행사가대통령이임기를거의마치고다음대선이예정되어있는해, 특히현직대통령이첫번째임기를마치고재선을준비하는해에, 그렇지않은해의경우보다더빈번하게행해져왔다는것은어떻게설명될수있을까? 이글은그제목에서알수있듯이, 2012 년 5 월 2 일국회본회의의의결 ( 표결참석 192, 찬성 127, 반대 48, 기권 17 명 ) 을거쳐서제 19 대국회의임기개시일인 2012 년 5 월 30 일 부터적용되기시작한개정국회법, 학계와언론등에서소위 국회선진화법 으로일반적 1) 국회선진화법과다당제하에서의협치방안 학술회의 (2017 년 4 월 13 일 15:00~17:30, 국회입법조사처대회의실, 한국의회발전연구회 한국정당학회 국회입법조사처공동개최 ) 를위하여준비한발표문으로서매우거칠게쓰여진초고입니다. 인용을삼가주시기바랍니다. 2) Charles Cameron 과 Charles Reimann 의자료를분석한 Groseclose 와 McCarty 의분석에의하면, 분점정부의경우평균적으로연간 10 건, 단점정부의경우연간 4 건의의안에대해거부권이행사되어왔으며, 이른바 주요한 의안 (major bills) 의경우이격차는더욱커져서분점정부의경우연평균 5 건, 단점정부의경우연평균 1 건의주요한의안에대한거부권이행사되어왔다고한다. 대통령선거가예정되어있는해와그렇지않은해를비교하면, 전자의경우주요한의안에대해서는연평균 7.4 건, 사소한성격을갖는의안 (minor bills) 에대해서는연평균 7.2 건에대해서거부권이행사된반면, 후자의경우각각연평균 3.9(major bills), 4.3(minor bills) 건의거부권이행사되었다고한다 (Groseclose and McCarty 2001, ) 3

16 국회선진화법다당제하에서협치방안 으로부르고있는국회법의운영전반을평가하기위한의도로준비된글이다. 3) 그럼에도불구하고, 다소뜬금없이미국대통령의거부권행사에대한경험적연구의결과와그에대한질문으로글을시작하는이유는첫째, 이사례 ( 현상 ) 가제도의효과를검증하는경험적연구들이일반적으로유의해야하는사항에대한주의를제공하는동시에, 둘째, 이현상이 ( 보다정확히는, 이현상을설명하는논리가 ) 국회선진화법개정이전과이후의국회운영과정을비교하여국회선진화법이국회의운영에미치는영향을분석하려는이글의의도에보다구체적이며, 직접적인시사점을제공하고있다고판단하기때문이다. 첫째, 이현상이제도의효과를검증하는경험적연구들이일반적으로유의해야하는사항에대한주의를제공한다는의미는, 제도의효과는그자체로경험적으로검증가능한형태로나타나기보다는제도의영향을받는행위자들의상호작용의과정을통하여간접적으로나타나는경우가일반적임을일컫고자하는것이다. 예를들어, 거부권이행사되지않았다는것을 ( 혹은거부권이상대적으로적게행사되었다는것을 ) 근거로해서제도로서의거부권이효과가없다고할수있을까? 그렇지않다는것은누구라도쉽게이해할수있을것이다. 거부권이행사될수있다는사실과그에대한위협이의회가대통령에게제출하는법안의내용을변화시킬수있다는것을알기때문이다. 다음으로미국대통령의거부권행사에서발견되는현상, 특히대통령선거해에거부권이집중되는현상이이글에서분석하고자하는현상에보다구체적이며직접적인시사점을제공해주고있다는의미에대해서생각해보자. 거부권행사는국회가서명을요구한법안에대해서대통령이재의를요구하는행위이다. 따라서거부권행사가발생하기위한선결조건은대통령과 ( 애초에대통령에게서명을요구하기위해서는법안의통과가필요하고, 이는다시과반수의동의를필요로하므로 ) 국회다수의이해가일치하지않는것이다. 그래서단점정부보다는분점정부에서거부권행사를더빈번하게목격하는것은당연한현상이다. 그러나왜이러한거부권행사가대통령의임기후반으로갈수록, 새로운대선이다가 올수록더빈번하게발생했던것일까? 대통령의거부권행사가단순하게의회와대통령 의이해관계의일치여부에따라발생하는것이라면, 이와같은선거주기 (electoral 3) 국회법은이후로도몇차례더개정을거쳤지만, 큰틀에서변화는없다. 4

17 발제 1. 국회선진화법운영전반에대한평가 cycle) 와대통령의거부권행사빈도가갖는상관성은잘설명되지않는다. 거부권행사자 (veto players) 와관련한일반적인이론이라면어쩌면반대의경향성, 즉대통령의임기초반에는거부권행사빈도가잦다가임기후반으로갈수록빈도수가줄어드는경향성을예상했을지도모른다. 왜냐하면대통령에게서명을요구하는법안을통과시키는의회의다수파가대통령이어느정도수준에서법안에타협할지, 즉대통령이원하는바 (preference) 에대한충분한정보를대통령의임기초반에는갖고있지못할가능성이크기때문이다. 이러한불확실성 (uncertainty) 은대통령과의회의상호작용이거듭될수록해소될것이며, 그러하기에임기후반으로갈수록거부권행사의빈도는줄어들것으로예상할수있는것이다 (Tsebelis 1995). 그러나미국대통령의실제적인거부권행사의모습은이러한일반적인이론적예상과는정반대의경향성을보여주는것이다. 왜그런가? 이와같이쉽게이해되지않는현상에대해서 Groseclose 와 McCarty(2001) 는청중비용 (audience cost) 에기반한책임전가의협상전략 (blame bargaining) 으로설명한다. 대통령의거부권행사와관련하여선제권 (initiative) 을쥐고있는쪽은의회임을주의할필요가있다. 즉대통령은의회가제시한법안을받아들일지말지의양자택일을하는입장이며, 어떤법안을제시할지결정하는어젠다세터 (agenda-setter) 는의회인것이다. 예를들어 10%p 의소득세인상내용을담은법안을의회가제출하고대통령이이를거부한상황을가정해보자. 이 10%p 인상안이라는것이의회가대통령에게요구할수있는최후의것은아니었을가능성이크며, 조금더낮은수준의인상안에대한타협의여지는얼마든지있었을수있다. 그리고이렇게타협안을통과시킨다는것이현상 (status quo) 을유지하는것보다는조금더의회에게유리한것일수있다. 임기의초반에는, 즉잔여임기가많이남아있어서지금시점에서이루어지는현상의변화가가져올장기적인효용이클것으로예상되는시점에는이러한타협이쉽게이루어질수있다. 그러나이러한 ( 장기적인 ) 효용은임기의후반으로가면서줄어들게된다. 임기의후반부, 즉새로운선거가임박한시점에서는개별법안에대한타협안을통과시키는것보다대통령에게불리한정책쟁점, 즉여론의동향과배치되는선호를갖고있는대통령의정책쟁점을부각시킴으로서대선의승리를도모하는것이보다장기적으로이익이되는상황이오히려발생하게되는것이다. Groseclose 와 McCarty(2001) 는대통령의임기후반에행사되는거부권이이처럼민감한정책쟁점에대해서대통령의거부권을유도함으로써, 대통령에게청중비용 (audience cost) 을부과시키는의회다수파의책임전가의협상전략으로설명하는 5

18 국회선진화법다당제하에서협치방안 것이다. 4) 앞에서도밝힌바있듯이, 이글은국회선진화법의운영전반에대한평가를시도하는글이다. 이를위해서민주화이후국회선진화법개정이전까지, 즉 13대이후 18대까지의국회운영상황을입법교착과갈등에주목하여개략적으로살펴보고, 국회선진화법의주된개정내용과이후의운영실태를비교할것이다. 이와같은비교를통하여우리는국회선진화법개정이전과이후의국회의운영양상과관련하여, 국회선진화법이 동물국회 를되려 식물국회 로만들었다 는세간의우려와는달리국회선진화법이후의국회가이전의국회와비교하여입법생산성이나입법효율성의측면에서는큰차이가나지않으며, 입법교착과갈등이폭력적인양상으로분출되는것을제어하는데에는크게효과를거두었다는것을보일것이다. 이후다시살펴보겠지만, 이러한변화는국회법의개정, 즉국회선진화법의입법취지에부합하는것이다. 그리고우리는이러한변화가국회선진화법이입법및여타의국회운영을위한협상에참여하는여 야정당들의청중비용 (audience cost) 의구조를변화시켰기때문인것으로주장할것이다. 국회선진화법에의한긍정적변화가청중비용이라는매개변수를통해서나타나는것이라는주장은이후의국회의운영, 특히현재와같이, 현직대통령탄핵이라는헌정사상초유의사태를거치면서, 5개이상의정당으로갈라진상황속에서의국회운영과관련하여매우중요한함의를가진다. 그것은청중비용의크기를가늠하는것이그국회의운영을바라보는시민들의평가이며, 또한그에대한협상당사자, 즉의원들의예측치, 인식이기때문이다. 따라서매우주관적일수있는것이기때문이다. 그에따라똑같은국회법의구조속에서전혀다른양상으로국회가운영될수있는가능성또한내포하고있기때문이다. 결론에해당하는절에서는이와같은다당제국회라는상황속에서국회선진화법에의한국회의운영전망과방향에대한생각을정리하는것으로글을맺도록하겠다. 4) 여론의동향과일치하지않는선호를갖는정책영역일수록, 그러하기에대통령에게민감한정책영역일수록대통령은자신의진정한정책선호를밝히지않으려할것이라는점에유의할필요가있다. 6

19 발제 1. 국회선진화법운영전반에대한평가 Ⅱ. 국회선진화법이전의국회 국회가한국사회갈등의중심지중의하나, 혹은경우에따라진앙지로등장하게된것은역설적이지만, 당연하게민주화이후의현상이라고할수있다. 이전권위주의시기에통법부 ( 通法部 ) 로존재하고있던국회에게우리사회갈등의균열구조를대변하는역할을기대할수없었기때문이다. 또한민주화이후, 국회선진화법이전국회발 ( 發 ) 갈등의대부분은쟁점법안의통과여부를둘러싼입법갈등으로부터비롯되는것이었다. 5) 이는법을따르는법치주의라는왜곡된의미가아닌 법에의한지배 라는원래적의미로서의법치주의를핵심원리 (principle) 로하는민주주의로의전환이후입법의중요성이강화된것에따른당연한현상일것이다. 그러나국회의입법과정자체는본회의중심주의에서상임위원회중심주의로입법과정의중심추를전환한제6대국회 (1963년) 이후로구조상의큰차이는없이유지되어오고있다. 즉, 다음의일반적인입법과정의흐름을통해서알수있는것처럼, 국회에서다루어지기를희망하는의안이의원들에의해서발의되거나정부안으로제출되면, 이는본회의에서보고되고, 이후에해당되는의안과가장관련성이높은상임위원회에의해심의 의결되고, 소관상임위를통과한의안은다시기존법체계와의합치여부를확인하는법제사법위원회의체계 자구심사를거친후, 최종적으로본회의의의결을거쳐야하는것이다. < 그림 1> 국회의입법과정 그렇다면, 민주화과정에서일어난어떤변화가국회내에서입법을둘러싼갈등을발생시키게한것일까? 이와관련하여민주화직후 13대국회의원선거이후에등장한여소야대국회의상황속에서국회가이른바합의제국회운영방식으로전환을시도하는과정속에서상임위원장을다수당이독점하는형태가아닌원내교섭단체들간에의석비율로 5) 입법과정이외에국회내여 야정치세력의갈등이표면화되는경우로대표적인것이의장단선출과상임위원장배분과같은원구성을둘러싼갈등이다. ( 예산안을둘러싼갈등도결국에는입법갈등으로불릴수있을것이다.) 그러나이도결국에는구체적인법안이갈등의대상이아닐뿐이지, 입법을위한구조를갖추기위한갈등이라는점에서큰범주에서는입법갈등이라고불릴수있을것이다. 7

20 국회선진화법다당제하에서협치방안 배분하기시작했다는점과제15대후반기국회이후로는역시여소야대의상황속에서대통령의소속정당이아닌정당이본회의부의전마지막관문으로서의역할을하는법제사법위원회의위원장직을차지하게된이후, 여당이과반수를차지하는상황으로바뀐이후에도이러한관행이유지되어왔다는점을주목할수있다. 이에따라야당은갈등을빚고있는쟁점법안이야당의원이위원장을맡고있는상임위에회부되거나, 그렇지않은경우에는 (15대후반기국회이후 ) 법제사법위원회단계에서아예상정조차하지못하게제동을걸수있었던것이다. 이와같은야당의저지에직면한여당이주로의존한수단이, 흔히직권상정이라고알려진국회의장의 심사기간지정 제도이다. 이는국회의장은위원회에회부된안건에대해서심사기간을지정할수있으며, 지정한심사기간내에심사가이루어지지않으면, ( 설혹법제사법위원회에의한체계 자구심사가이루어지지않았더라도 ) 해당안건을바로본회의에부의하는것을허용하는제도이다. 결국민주화이후, 국회선진화법이전, 전형적인국회내의입법교착및갈등, 그리고이를둘러싼폭력사태는다음과같은양상을보여준다. 쟁점법안이야당이위원장으로있는상임위 ( 법사위포함 ) 에계류된다. 물론이단계는아직교착의단계이다. 이러한교착상태를타개하기위하여국회의장은직권상정을시도한다. 그리고야당은이를물리적으로저지한다. 이렇게교착은폭력으로진화하는양상을가지게된다. 6) 국회선진화법이전국회내입법교착과직권상정의운영을분석한전진영의연구 (2011a, 2011b) 는 입법교착의전형적인양상은쟁점법안을둘러싼원내정당간갈등이국회법과같은공식적규범이정한원칙과절차에따라해결되지못하고, 소수당의의사일정거부나회의장점거로인해서의사파행으로이어지고, 결국다수당의단독강행처리로귀결 되는모습을보인다는것을밝혔다 ( 전진영 2011a, 171쪽 ). 또한대부분의입법교착이대통령이주도하는입법의제의통과를둘러싸고, 여당이의회과반수를차지하는단점정부의상황에서발생하였으며 ( 전진영 2011b), 7) 이때여당의입법교착타개의수단으로활용된국회의장의 6) 물론이러한폭력적갈등이여당이위원장을맡고있는 ( 상임 ) 위원회에서발생할수도있다. 우리에게 해머와소화기 로기억되는 2008 년 12 월 18 일의국회폭력사태는 대한민국과미국간의자유무역협정 (FTA) 비준동의안 을신속히심의, 의결하고자여당의원만이출석한상태에서회의실출입문을안에서걸어잠그고위비준동의안을상정하고, 법안심사소위원회로회부하는결의를하는과정에서발생한사건이다. 7) 한편, 국회의 ( 본회의단계이건, 위원회단계이건 ) 의결이재적과반수를정족수로요구한다는점에서여당이과반수를차지하지못하는분점정부의상황에서입법교착이발생하기어렵다는것은너무나당연한논리적결과이다. 8

21 발제 1. 국회선진화법운영전반에대한평가 직권상정은단기적으로는기능하였을지몰라도, 직권상정을통한법안처리이후, 야당 의의사일정보이콧과같이장기적으로는보다심각한의사파행을초래하고원내갈등을 심화시켰다고주장한다. 그렇다면, 이와같은국회선진화법이전의국회에서발생한입법교착과 ( 폭력적 ) 갈등의양상은청중효과의관점에서어떻게해석될수있을까? 여당은여당대로국회과반수를차지하는상황에서정책의제를, 그것도대통령이주도하는정책의제를과반에도미치지못하는야당의반대에의해서통과시키지못하는무력한모습을보이는것을원치않았을것이다. 그래서 ( 여당출신의 ) 의장은직권상정이라는비정상적인수단에의존하게되는것이고, 8) 여당의의원들은이를적극적으로방어하는모습을보인것으로해석할수있다. 이경우에대통령또한여당의원들이의식하는청중의한사람, 아니어쩌면가장중요한청중의하나였음은물론이다. 야당은야당대로민주화이후정착된합의제원칙에따라 합법적 으로의사진행을견제할수있었던것이국회의장의직권상정 ( 심사기간지정 ) 권한으로무력화된상태에서넋놓고여당이, 대통령이원하는대로정책의제를입법하는것을바라보는것이자신의선거전략에결코도움이되지않는다고판단하였을것이다. 야당의저항이없으면갈등의심각성이잘드러나지않는다는인식또한이러한갈등의증폭 (escalation) 에한몫하였을것이라고생각할수있다. 야당의입장에서는더격렬하게, 더절박한모습으로저항하는것이자신들의선거전략에더도움이되는것이라고생각할수있는것이다. 기존의국회법안에서여당이추진하는법안을효과적으로저지할수있는수단이없다는것이이러한야당의청중효과에대한인식에근거, 혹은정당화의기제를제공하는것이다. 8) 원래국회의장의심사기한지정권한은시간을한시적으로못박음으로써적극적으로타협을유도하기위한수단으로도입된것으로해석되지만, 그러나역대국회에서국회의장이상임위단계에서심사기한을지정한총 67 건의사례중에서 ( 제 18 대국회중인 2011 년 4 월말기준 ) 94% 에해당하는 63 건에대해서심사기한지정후심사가능기간으로 1 일이하를준것은이러한해석을무색케한다. 이는국회의장의직권상정이다수당인여당이원하는법안을신속처리하기위한목적으로사용되어온것임을극명하게보여준다. 9

22 국회선진화법다당제하에서협치방안 Ⅲ. 국회선진화법의주요내용과이후의국회 그렇다면, 2012년 5월에개정된국회법, 즉국회선진화법은이러한입법교착과 ( 폭력적 ) 갈등의양상에어떤변화를가져올수있을까? 애초에기존의국회법을지키지않는과정에서발생했던국회폭력의양상을국회법개정을통해서해결할수있을까? 이러한질문에대한답은국회선진화법이담고있는주요한변화의내용과이법에의해실제운영된국회의경험적모습에대한면밀한검토를통해서만이구해질수있을것이다. 아래에서는먼저국회선진화법의주요내용과기대효과에대한이론적검토를하고, 이후에기존의연구를중심으로국회선진화법이후의국회운영전반에대한경험적평가를수행하도록하겠다. 1. 국회선진화법의주요내용과기대효과 여야합의를통해서개정된국회법인만큼, 국회선진화법의여러부분에서는여 야가 공들여타협한흔적이엿보인다. 우선소수당의입장을강화하는내용으로국회의장의직 권상정 ( 심사기간지정 ) 요건을강화한것과본회의단계에서의무제한토론, 그리고위원 회단계에서의안건조정위원회신설을들수있다. 국회선진화법은기존에 의장은위원 회에회부하는안건또는회부된안건에대하여심사기간을지정할수있다. 이경우의 장은각교섭단체대표의원과협의하여야한다 라고되어있던조항을 1) 천재지변의경 우, 2) 전시 사변또는이에준하는국가비상사태의경우, 그리고 3) 의장이각교섭단체 대표의원과합의하는경우로개정함으로써국회의장의직권상정요건을엄격하게제한하 고있다. 특히 협의 가 합의 로변경된것에주목할필요가있다. 기존의국회법운용과 정에서 협의 는매우왜곡된의미로변질되어왔다. 예를들어, 여당단독으로교섭단체 간협의를위한의사일정과장소를바꾸고, 바뀐내용을야당에게단지팩시밀리를통해 서알려주는것만으로협의의조건을충족한것으로주장하는모습도나타났던것이다. 이와같은국회의장직권상정요건의강화는기존의국회법하에서국회폭력이주로입법 교착이발생한상황에서이를타개하기위한수단으로의장이직권상정을시도하는과정 에서발생해왔던것에비추어국회폭력의발생지점을제거하는효과를기대한것으로풀 이된다. 9) 9) 다만, 이후에다시설명하겠지만, 직권상정의요건으로천재지변과전시 사변또는이에준하는국가비상사태의경우로서제한하면서, 이에대한해석을교섭단체대표간의 협의 에맡김으로써논란의여지를여전히남겨두었다. 10

23 발제 1. 국회선진화법운영전반에대한평가 다음으로무제한토론의신설은개정된국회법이본회의에부의된안건에대해서재적의원 3분의 1이상이서면으로요구할경우, 국회의장은의원개개인, 1인 1회에한하여, 시간에제한받지않는발언을허용한것을의미한다. 이는소수당에게합법적인의사진행방해와반대의견을피력할수있는기회를제공함으로써입법갈등이국회폭력과같은극단적인형태로전환되는것을막기위한의도로해석할수있다. 다만회기가끝남에따라논의되고있는법안이자동폐기되는회기불계속주의를채택하고있는미국의회와는달리, 무제한토론을실시하는중에해당회기가종료되는때에는무제한토론은종결선포된것으로보고, 해당안건을다음회기가시작하면서바로표결에부치게함에따라다수당의입장을일정부분반영한내용을새로운제도는아울러포함하고있다. 이처럼개정된국회법은, 지금단계에서는비록서술의편의에따라소수당에게유리한조항, 다수당에게유리한조항으로구분하여설명하고있지만, 실제로는개별조항별로소수당 다수당의입장이복잡하게얽혀있는모습으로구성되어있다. 무제한토론이본회의단계에서소수당에게합법적인의사진행지연의기회를제공하는성격의것이라면, 안건조정위원회는위원회단계에서이와같은기능을수행하기위한목적으로도입된것이라고할수있다. 국회선진화법은위원회재적위원 3분의 1이상의요구로여야각 3명, 총 6명을포함하는안건조정위원회를구성할수있게하여 90일의활동기한을보장하는조항을포함하고있다. 즉 3분의 1이상을차지하는소수당에게 90 일간의합법적인의사진행지연권한을부여한것이다. 다만이경우에도기한내에조정이이루어지지않을경우, 의사일정의다음단계 ( 대개의경우, 소위원회 ) 로자동으로넘어가는것으로규정하여다수당의입장을일정부분보장하고자하였다. 위의조항들이소수당에게상대적으로유리하게새로이설계된것들이라면, 의안등의 자동상정제, 예산안등세입예산안부수법률안의본회의자동부의제도, 그리고의장석 및위원장석을점거한의원에대한징계의강화는다수당에게유리한방향으로새로이재 편된대표적인조항이라고할수있다. 의안등의자동상정제도는기존의국회법하에서 야당이위원장을맡고있는위원회에서쟁점법안의상정자체를거부하면서입법을지연 시켰던것에대응하여, 일정기간의숙려기간 10) 을거친법안에대해서그기간을거친후 10) 개정된국회법은의안의졸속심의를방지하고자하는의도로의안이위원회에회부된날로부터일정기간안에는상정을하지못하는조항을포함하였다. 일종의숙려기간을도입한것이라고할수있을것이다. 이와같은숙려기간은일부개정법률안은 15 일, 제정별률안, 전부개정법률안및폐지법률안은 20 일, 체계 자구심사를위하여법사위에회부된법률안은 5 일, 법률안외의의안은 20 일로설정되었다. 11

24 국회선진화법다당제하에서협치방안 30 일이경과한후자동으로상정된것으로인정하는제도이다. 국회는헌법에따라정부가제출한예산안을회계연도개시 30일전인전년 12월 2일까지마쳐야한다. 그러나이러한헌법상의규정은그동안거의지켜지지않았다. 그것은야당이예산안심의를쟁점법안의처리및정치투쟁과연계시켜온정치적관행때문이다. 국회선진화법은이를막기위한의도로예산안및세입관련부수법률안의경우국회가예산안의결기한 48시간전, 즉 11월 30일까지심사를마치지못한경우에는, 교섭단체대표의원과합의되지않는한, 본회의에자동으로부의된것으로간주하는조항을포함하였다. 11) 기존의국회법하에서의결이이루어지는순간을의장석및위원장석에서의사봉이두드려지는순간으로제한함에따라 12) 국회내의물리적충돌은주로의장석및위원장석을중심으로발생해왔다. 국회선진화법은의장석및위원장석을점거한의원에대한징계안은통상적인윤리특별위원회의심의를거치지않고바로본회의에부의할수있도록하여신속한징계를가능하게하였으며, 징계가결의될경우자동으로수당등의감액과환수를부과함으로써징계의실효성을확보하고자하였다. 이상에서국회선진화법에의해개정이이루어진조항중에서비교적명확하게다수당 소수당에게유리하게설계된것으로판단할수있는조항들을살펴보았다. 13) 그러나개정된국회법은다수당 소수당의유 불리를따지기어려운조항들을포함하고있다. 이들은안건신속처리제와법사위체계 자구심사지연법률안에대한강제적부의절차, 그리고무제한토론의종결제도이다. 안건신속처리제는법안을신속처리대상안건으로지정하여입법과정의각단계마다기간을정하여, 기간내에심사를마치지못하더라도자동으로다음단계로회부하게만든제도이다. 법사위체계 자구심사지연법률안에대한강제적부의절차는법사위에서 120일이내에심사를마치지않을경우, 해당법안을심의했던위 11) 그러나 2012 년국회법이개정될당시, 국가재정법을개정하여예산안제출시기를앞당길것을전제조건으로하였는데, 국가쟁정법등의개정이함께이루어지지못해서헌법에규정된기한내에예산안을충실히심의하기어려운상황이놓여있었다. 이에따라관련국가재정법이정비된이후 2015 년예산안은 12 년만에처음으로법정기한내에국회를통과하였다. 12) 이는현재의국회법에서도유지되고있다. 표결의시작과끝은의장이의장석에서표결할안건의제목과결과를선포하는것으로이루어진다. 13) 엄밀하게말한다면, 예산안등의자동부의제도는다수당에게유리한조항이라기보다는여당에게유리한조항이라고할수있다. 12

25 발제 1. 국회선진화법운영전반에대한평가 원회의협의또는의결로본회의에부의하게하는것을가능하게하는제도이다. 그리고무제한토론의종결제도는앞서설명한바있는무제한토론을회기가끝나기전에종결짓는제도이다. 이들조항들은그내용의달성이의미하는바가입법을촉진하고자하는것임에따라다수당에게유리한조항으로해석하는시각도존재하지만, 이런평가가성급한것일수있는것은이들조항들이모두의결조건으로가중과반수 (qualified majority), 즉재적의원혹은재적위원 5분의 3 이상의동의를필요로하는것이기때문이다. 결국이들조항들은이른바의결을위한 다수 의조건을상향조정하여, 5분의 3 이상을확보하고있는다수에게는비록시간은소요될망정다수의의지를관철할수있는기회를제공해주지만, 14) 과반수는넘지만 5분의 3에는미치지못하는다수의경우에는원하는법안의통과를현실적으로어렵게만드는성격을갖고있는조항이다. 이러한성격에따라이들조항들을단순과반수를기준으로하는입장에서다수당 소수당의유 불리를따지기어려운조항으로평가하는것이다. 민주화이후구성된어떤국회도인위적인정계개편을제외하고, 순수한선거의결과만으로어느한정당이 5분의 3 이상의의석을단독으로확보한경우는없다. 이에따라이들조항들은, 특히앞서설명한바있는국회의장직권상정요건강화조항과결합하여, 과반수에는미치지못하지만, 5분의 2는넘는소수에게자신의이해를절차적으로보호할수있게해주는기제로서작동할수있다. 바로이와같은지점이국회선진화법이국회의입법생산성과효율성을낮춤으로써 동물국회 를 식물국회 로전락시켰다는주장의핵심적근거를제공한다. 15) 이상에서살펴본국회선진화법의주요변화내용과그기대효과를종합적으로고려할 때, 2012 년 5 월에개정된국회선진화법이소수의이익을보호하는것을용이하게하고, 다수의일방적인결정을어렵게하는, 그래서다수제주의보다는합의제적인국회운영을 14) 예를들어법안이위원회심의단계에서재적위원과반수의요구에의한무기명표결에의하여재적위원 5 분의 3 이상의동의로신속처리대상안건으로지정되면, 해당위원회는 180 일이내에심의를마쳐야한다. 이기한을경과하게되면법제사법위원회로자동부의되며, 법사위역시 90 일이내에체계 자구심사를마쳐야하며, 기한이경과하게되면본회의에부의되고, 부의된신속처리대상안건은 60 일이내에상정되어야한다. 기한내에상정되지못하면처음개의되는본회의에자동으로상정된다. 상정된신속처리대상안건에대한무제한토론의요구가있을수있지만, 이는다시재적의원 5 분의 3 의의결로종결될수있다. 즉최대 330 더하기며칠안에는입법이완료될수있는것이다. 15) 이와같은입장에서는또한국회선진화법의안건신속처리제와무제한토론종결제도에서의의결을위한가중다수제도가다수결원리와대의민주주의의본질에반하여위헌이라는주장을펼친다 ( 윤상호 2014), 위헌주장에대한반론으로는홍완식 (2016), 박경철 (2016) 등참조. 13

26 국회선진화법다당제하에서협치방안 도모하게하는방향으로설계되어진것만은분명해보인다. 단적으로과반은넘지만 5분의 3에미치지는못하는다수가존재한다고했을때, 개정이전국회법에서는비록많은후유증은존재했을지몰라도원하는입법을할수는있었지만, 개정이후의국회법하에서는이것이매우어려워진것에는반론을제기하기어렵다. 어쩌면이는국회법개정 ( 정확한말은아니지만, 국회선진화법제정 ) 당시의상황을되짚어보면, 너무나당연한결과이다. 즉 18대국회임기말에당시의여당인한나라당은다가오는제19대국회의원총선거를앞두고다시과반수를얻을수있을지가매우불투명한상황이었다. 그러하기에당명또한새누리당으로바꾸면서국민여론의지지를얻기위해서노력하던시기였다. 이러한상황속에서새누리당은 18대국회임기내내발생한국회폭력사태로상승한국회개혁의필요성에대한여론에부응하는차원에서 19대총선에서국회의장직권상정제도를엄격히제한하고회의장및의장석점거라는야당의관행적의사저지수단을불법화하는것을내용으로하는국회법개정안을총선공약으로제시하였고, 이에야당이호응하면서국회법개정안에대한타협이이루어질수있었으며, 새누리당의공약은이후에개정된국회법의주요한부분을구성하였다. 그러나당시새누리당의공약은다른한편으로혹시라도발생할수있는과반상실의상황속에서일종의위험회피 (risk averse) 전략으로서이해될수있는것이다. 16) 그러면여기에서또한가지제기할수있는의문은총선전에과반을얻는것이불확실하기에위험회피전략으로국회법개정안을공약으로제안할수는있었겠지만, 왜과반의석확보라는선거결과가나온이후에개정안에타협을했는가이다. 이렇게공약을쉽게저버리는행위를우리는과거숱하게경험하지않았던가? 여기에서우리는다시청중효과를고려할수있다. 국회법개정안에대한논의가진행되는시기는 2012년 18대대선을앞둔시점이었다. 즉어쩌면새누리당에게있어서 2012년 4월의국회의원선거는 12월의대선이라는본선을앞두고치러진일종의예선전과도같은것이었다. 원칙 과 신뢰 의정치인이라는 이미지 를앞세운박근혜에게있어서국회법개정공약의파기는굉장한부담으로작용할수있는것이었다. 16) 국회법개정과정에대한자세한논의는박찬표 (2012) 참조. 14

27 발제 1. 국회선진화법운영전반에대한평가 2. 국회선진화법이후의국회 그러나제도가특정한가능성을만들어낼수있도록설계되었다는것과실제로그러한결과를만들어내는가라는것은반드시일치하지는않는것이다. 제도란단지경기의규칙을정할뿐이고, 그규칙속에서실제로결과를만들어내는것은행위자고그들간의상호작용이기때문이다. 국회선진화법과관련하여가장많이우려하고비판했던것은국회선진화법이소수의이익을과도하게보호함으로써입법지연을불러일으킬수있다는것이었다. 그러하기에아래에서는국회선진화법하에서의국회운영의평가와관련하여주로입법생산성및입법효율성의측면에서국회법개정이전과이후의국회를비교한결과를제시하도록하겠다. 다음의 < 표1> 과 < 표2> 는제18대국회와제19대국회에서의법률안가결처리율을비교한결과와민주화이후제13대국회에서부터제19대국회까지의법률안가결처리율을발의주체별로분류한결과를순서대로보여주고있다. < 표 1> 제 18 대국회와제 19 대국회에서의법률안가결처리율비교 구분 접수 제18대 13,913 제19대 17,822 가결 원안수정대안반영총계 1, ,353 (16.91%) 1,775 1,018 2,793 (15.67%) 3,825 4,636 6,178 (41.68%) 7,429 (44.40%) 출처 : 박경철 (2016, 332 쪽 ). 이는다시국회의안정보시스템의의안통계를이용하여작성된것임. 구분 < 표 2> 제 13 대 제 19 대발의주체별법률안가결처리율비교 전체 제출건수 의원발의법률안 가결건수 가결률 (%) 제출건수 정부제출법률안 가결건수 가결률 (%) 제13 대 제14 대 제15 대 1,951 1, 제16 대 2,507 1, 제17 대 7,489 6,387 1, , 제18 대 13,913 12,220 1, , 제19 대 17,822 16,729 2, , 출처 : 홍완식 (2016, 35 쪽 ) 이는다시국회의안정보시스템의의안통계를이용하여재구성된것임. 15

28 국회선진화법다당제하에서협치방안 우선 < 표1> 을통해서제19대국회는총 17,822건의법률안이접수되어원안가결과수정가결을합친공식적인가결건수가 2,793건, 비율로는 15.67% 를기록하고있음을확인할수있다. 여기에더하여가결된법률안에대안으로반영되어폐기된법률안 ( 대안반영 ) 을포함하면대안포함가결률은 44.4%(7,429건 ) 에달한다. 18대의경우이에상응하는수치가 13,913건의접수된법률안중공식적인가결률이 15.67%, 대안포함가결률이 41.68% 임을감안할때, 건수와비율, 모두의측면에서 19대국회의입법생산성이 18대국회보다낮아졌다고하기는어려운것을확인할수있다. < 표2> 는민주화이후역대국회의법안가결처리율을발의주체별로보여주고있다. 이를통해서우선 19대국회에서역대어느국회보다많은법률안을입법하는데성공하였음을알수있다. 다만가결률의측면에서는계속해서증가하는법안제출건수, 특히의원발의안의증가에의해서 18대국회부터는어느정도답보상태에머무르고있는것을확인할수있다. 그러나이는최소한국회선진화법에의해서 19대가이전의국회에비해서입법생산률의측면에서낮아진것은아니란것을아울러보여준다. 특히눈여겨볼수있는점은정부제출법률안의전체건수와가결률이모두낮아지고있다는점이다. 물론이른바 청부입법 의가능성을아예부정하는것은어렵지만, 이는정부가입법과정에서여야의협력을필수적으로요구하는국회선진화법의상황속에서적극적으로여야의협력을도모하려는노력을보이지않는것으로해석될수도있는것이다. 위에서우리는법률안가결을지표로입법생산성을비교해보았다. 이를통해서국회선진화법이입법기관으로서의국회를무력화시켜동물국회를식물국회로만들었다는주장의경험적근거가박약함을알수있었다. 그렇다면이러한입법을얼마나신속하게수행할수있었을까? 비록법안처리의신속성이숙의를중요한가치의하나로삼는국회에반드시요구되는덕목은아니지만, 이또한국회선진화법이국회를무력화시켰다는주장이제기하는주요한비판중의하나이기때문에경험적으로확인할필요가있다. 다음의 < 표 3> 과 < 표4> 는제18대와제19대전반기 ( 즉, 임기개시후첫 2년간 ) 국회에서법안이위원회에회부되고나서상정되기까지의기간과가결법안을대상으로국회에접수된후본회의가결까지소요된평균처리기간을비교한결과를보여주고있다. 16

29 발제 1. 국회선진화법운영전반에대한평가 < 표 3> 제 18 대 제 19 대전반기국회의법안상정기간 * 비교 제 18 대전반기국회 제 19 대전반기국회 발의자 평균 법안수 표준편차 발의자 평균 법안수 표준편차 정부 정부 의원 , 의원 , 총계 , 총계 주 : * 의안이위원회에회부되고나서상정되기까지의기간. 출처 : 전진영 (2015, 117 쪽 ) 구분 < 표 4> 제 18 대 제 19 대전반기국회의가결법안평균처리기간 * 비교 전체 ( 표준편차 ) 의원발의안 ( 표준편차 ) 정부제출안 ( 표준편차 ) 제18 대 (130.63) (152.07) (110.01) 제19대 (115.88) (120.53) (102.34) 주 : * 기간중가결된법안이국회에접수된후본회의가결까지소요된기간. 출처 : 이한수 (2014, 23 쪽 ) 앞에서우리는국회선진화법의주요개정내용중에의안등의자동상정제가포함된것을알수있었다. 이는기존의국회가위원회단계에서특히야당이위원장을맡고있는상임위를위주로상정자체를지연시키는전략을택해왔던것에대응하는차원에서마련된것임을아울러지적하였다. 이개정된안에따르면위원장이간사와 합의 하는경우를제외하고는위원회에회부된의안은 30일안에자동으로상정되어야한다. 이는숙려기간을포함한다하더라도최대 50일안에상정되어야했음을의미한다. 그러나 < 표3> 을통해서제19대전반기국회의경우평균상정기간이약 95일에달함을알수있다. 이는그만큼상정의예외규정, 즉위원장이간사와합의하여상정을늦추는경우가빈번하게발생했음을의미한다고할수있다. 그럼에도불구하고이를입법지연으로탓할수만은없을것이다. 어찌되었던제18대전반기국회와비교하여상정기간은약 20여일가량단축되었으며, 그리고위원회상정은본희의가결까지의여러과정중에하나에불과할뿐이기때문이다. 상정의단계에서부터마찰을빚어서법사위의체계 자구심사, 본회의상정과심의 ( 무제한토론포함 ) 의단계에서더큰마찰의가능성을불러일으키는것보다오히려예외규정을활용하여이후의마찰가능성을줄이는것이더신중한선택일수있는것이다. < 표3> 에서특히주목할수있는점중의하나는법안들의상정기간이보여주는표준편차의감소이다. 정부제출안, 의원발의안모두큰폭이표준편차감소를보여주고 17

30 국회선진화법다당제하에서협치방안 있다. 이는상정에까지이르는기간이좀더예측가능한형태로변화했음을의미하는것 으로해석할수있다. 그러나 < 표4> 의결과는비록의안이위원회에상정되기까지의기간은조금이나마단축되었지만, 최종적으로법안이가결될때까지의기간은오히려늘었다는것을보여준다. 그러나이를가지고국회선진화법이입법지연을불러왔다고하기에는그늘어난기간이너무나짧다. 더욱이제19대국회전반기는개원이후곧제18대대통령선거가실시되고, 선거와관련한각종의혹제기 ( 예를들어국가정보원및국군사이버사령부의대선개입의혹, 2007년남북정상회담당시노무현전대통령의발언유출등 ), 통합진보당해산청구심판등정치적으로파장이큰사건을경험한시기이다. 상대적으로의원들이입법활동에전념하기어려운상황이었던것이다. 이를고려할때, 국회선진화법이입법지연을불러왔다는비판은경험적근거가희박하다. 국회선진화법이전의국회는입법교착과갈등이발생했을때, 이를타개하는수단으로국회의장의직권상정에주로의존해왔고, 직권상정은이후에더지속적이고큰갈등을유발하는요인이되어왔음을앞에서지적하였다. 이에따라개정된국회법에서국회의장의직권상정요건의강화는가장중요한변화중의하나였다. 다음의 < 표5> 는직권상정제도가처음도입된 1973 년이후역대직권상정의사례를보여주고있다. 다만직권상정제도는비록 1973 년에처음도입되었지만, 정작처음활용된것은 12대국회에이르러서였다. 국회가유명무실했던권위주의시기에는직권상정에의존하여입법교착을타개할필요조차없었던것이다. 18

31 발제 1. 국회선진화법운영전반에대한평가 < 표 5> 역대국회의장의심사기한지정 ( 직권상정 ) 사례 단계 : 소관상임위법제사법위원회 총계 제12대 제13대 제14대 제15대 제16대 제17 대 제18대 (2011 년 4월말까지 ) ( 전체 ) NA NA 97 제19대 NA NA 7 출처 : 전진영 (2011) 의 < 표 1>(61 쪽 ), < 표 7>(70 쪽 ) 과박경철 (2016) 을이용하여재구성. < 표5> 를통해서국회의장의직권상정제도는 1973 년처음도입된후한동안이용되지않다가제12대국회에서 24건, 제13대국회에서 40건, 제14 대국회에서 21건, 제15대국회에서 87건, 제16대국회에서 5건, 제17대국회에서 29건을직권상정한바있고, 제18 대국회에서 97건을직권상정하여역대최고를기록하였다. 17) 그러나직권상정요건을강화한국회선진화법이적용된제19대국회에서는단 7건만이국회의장의직권상정에의하여처리되었다 ( 박경철 2016, 333쪽 ). 이들 7건중 6건은개정된국회법의조항에따라원내교섭단체대표의원간의 합의 에의해심사기간이지정된경우이며, 나머지한건이 19 대국회임기말인 2016년 2월 23일정의화국회의장에의한 국민보호와공공안전을위한테러방지법에대한수정안 에대하여 합의 없이당시의상황을 국가비상사태 에빗대어형식적인 협의 의과정을거쳐서본회의에상정한경우이다. 18) 그리고이러한직권상정은국회선진화법적용이후처음으로 2016 년 2월 24일부터 3월 2일까지 무제한토론 이실시되는계기를마련하였다. 그러나무제한토론은결국제20대총선을앞두고있었던시점에서선거구획정안을담고있는선거법개정안의통과와맞물려 3월 2일종결되었으며, 종결과동시에 테러방지법 은가결되었다. 직권상정요건의강화로인하여직권상정이실제로이루어진경우가 큰폭 으로감소하 17) 헌재 선고 2015 헌라 1, 결정문 6 쪽이하참조. 박경철 (2016, 313 쪽 ) 에서재인용. 18) 당시정의화국회의장은 IS 등에의한국제적테러발생과북한의도발적행태가국민안위와공공의안녕 질서가심각한위험에직면한것으로볼수있음에도불구하고여야간합의를이루는것이불가능하다는것을직권상정의이유로설명하였다 ( 박경철 2016, 320 쪽 ) 19

32 국회선진화법다당제하에서협치방안 였다는결과를앞서살펴보았던입법생산성및입법효율성의측면에서 19대국회가이전의국회에비해서결코기능이저하되지않았다는결과와합쳐보면, 국회선진화법이적용된제19대국회는국회의장의직권상정이라는수단에의존하지않고서도충분히효율적으로입법기관으로서의역할을충실히수행했다는의미가된다. 이것이어떻게가능했던것일까? 글의첫머리에서제기했던청중효과가이를이해하는하나의실마리를제공한다고생각한다. 국회선진화법에담겨있는주요내용에대한분석을통해서국회선진화법이가져온가장중요한변화의내용중의하나가소수 ( 제19대국회시기에는야당 ) 에게다수당이주도적으로추진하는입법을절차적으로견제할수있는수단을부여한것임을알수있었다. 이는여당과야당, 다수당과소수당모두에게정해진절차를따르지않았을경우에받게되는비난과부담이라는청중효과를상승시키는효과를가져왔다. 즉야당의경우견제의수단이확보되지않은상태에서의일탈과저항은정당화될수있으리라고생각할수있지만, 충분한제도적수단을보유한상태에서의일방적인의사일정거부는쉽게정당화되기어려운것으로생각할수있었다는것이다. 비슷한시각에서여당또한일방적으로의사일정을거부하는야당에대해서입법을밀어붙이는것은상대적으로쉽게정당화될수있지만, 합법적으로보장된수단을통해서입법을 견제 하는야당을상대로입법을강제하는것은쉽게정당화되기어려운것이다. 더군다나여당은입법을포함한국정운영과관련하여기본적으로보다많은책임으로부터자유롭기어려운성격을갖고있다. 결국이와같은청중효과에대한여 야의인식이입법지연의제도적가능성을안고있는국회선진화법하의국회라는조건에도불구하고폭넓은수준에서타협을모색케하는동력으로작용할수있는것으로해석할수있다. 19) 청중효과와관련하여국회선진화법하의국회운영과관련하여유일한일탈이라고할 수있는 2016 년 2 월의 국민보호와공공안전을위한테러방지법에대한수정안 의처리 19) 지금까지본문에서술하였던내용이외에국회선진화법에서새로이도입되거나변화된제도의운영실태를간략히소개하면다음과같다. 안건조정위원회의경우 2013 년 11 월윤리특별위원회에상정된이석기의원징게안과 2014 년 5 월한국방송공사수신료인상승인안, 그리고 2016 년 2 월 국가사이버테러방지등에관한법률안, 국회선진화법개정안 등과관련하여구성되었다. 안건신속처리제도와법사위체계 자구심사지연법률안에대한강제적부의절차, 의장석및위원장석점거의원에대한징계간소화절차등은시도되지않았다. 특히 19 대국회에서는물리적폭력이발생하지않았기에징계간소화절차가시도될여지가존재하지않았다. 예산안등의자동부의제도는국가재정법이정비된이후처음의예산안인 2015 년의경우시한내에처리되었지만, 2016 년예산안은법정처리시한을 48 분, 2017 년예산안은 3 시간 57 분을넘기면서통과되었다. 20

33 발제 1. 국회선진화법운영전반에대한평가 과정은중요한시사점을제공한다. 앞에서도밝힌바있듯이, 이안건은국가비상사태에빗대어국회선진화법의강화된직권상정요건을우회하여본회의에상정된법안이다. 본회의에상정되고이후에야당은연대하여곧무제한토론에돌입하였다. 그러나무제한토론의상황에서국회가처리해야할다른모든안건들의진행이정지되면서곧다가올국회의원총선을위한선거법또한처리가어려워짐에따라입법지연의책임에대한부담이가중되는상황속에서야당은스스로무제한토론의종결을결정하고표결에임하였다. 강조하고싶은것은야당의경우, 합의된절차의틀속에서이러한행동을전개하였고, 무제한토론의기회를국회의장직권상정의절차적정당성과여당의일방적독주를비판하는기회로적극활용하였다는점이다. 그러나여당은이미정당성을상실한직권상정의상황속에서대중의심판을직면할수밖에없었다. 선거는치러졌고, 새누리당은과반의석은물론제1당으로서의지위또한상실하였다. 물론테러방지법처리과정이이와같은선거참패의유일한원인이라고할수는없을것이며, 주요한원인이라고하는것은보다깊이있는연구가필요한주장일것이다. 다만하나의원인이되었다는것은부인하기쉽지않을것같다. 또하나의문이드는사안중의하나는왜당시정의화국회의장이절차적정당성이결여된직권상정을했느냐는점이다. 두가지의답변이우선가능할것같다. 그중의하나는청중효과에대한오산이다. 청중효과는시민들이, 대중들이자신들의행동을어떻게평가할것인가에대한정치협상자의인식과판단에기초하고있다. 그렇기때문에불확실성이항상존재할수밖에없으며, 오판의가능성또한열려있다. 또다른하나는이러한시도가온전히국회의장본인의판단에기초한것이아닐수있다는것이다. 만약이런경우라면대통령과국회, 그리고여당과의관계가종속적인관계에서보다자율적인관계로변화하는것이국회선진화법의성공요건중의하나라는국회선진화법도입초기의주장 ( 정진민 2013) 에다시금주목하게한다. 21

34 국회선진화법다당제하에서협치방안 Ⅳ. 글을맺으며 제20대국회의원선거는어느정당도과반수를얻지못한상태에서 4당이의석을확보하는결과를낳았다. 그리고현재의국회는현직대통령탄핵이라는헌정사상초유의사태를거치면서, 5개의정당으로갈라진상황이다. 이는과반수정당이존재하는양당체제라는국회선진화법도입시기의상황과는전혀다른것이다. 이처럼변화된국회의상황이현재의국회법하에서국회의운영과정당들의협상에미치는함의, 또는우려스러운점에대해서간단히생각을정리하는것으로글을맺고자한다. 양당체제와다당체제의가장큰차이는, 특히현행의국회법과관련하여, 연대혹은연합에의한 5분의 3 이상의등장가능성이다. 이는달리보면 5분의 2 이하의배제가가능하다는것을의미한다. 국회선진화법의주요내용에대한본문의분석에서살펴본바있듯이, 현행의국회법은 5분의 3 이상의지배권을인정해주고있다. 그러나민주화이후의역대한국선거에서한정당이 5분의 3 이상의의석을차지한적은없었다. 따라서현행의국회법은형식적으로는 5분의 3 이상의다수제주의를인정하고있지만, 실제적으로는모두의합의를강조하는성격이강하다. 그렇기때문에견제하는쪽 ( 소수 ) 과타협을보다주도적으로이끌어나가야하는쪽 ( 다수 ) 모두국정운영의책임을공유하게되는것이며, 청중비용은이러한책임을먼저파기혹은회피하는쪽으로집중부과될수있을것이다. 그러나만약 5분의 2 이하의지속적배제가가능하다면어떨까? 현행국회의긍정적변화를이끈것이청중비용이라면, 청중비용의크기를결정하는것은국회의운영을바라보는시민들의평가이며, 정치협상자즉정당의행위를결정하는것은청중비용에대한예측치이다. 5분의 2에대한지속적인배제가이루어진다면, 견제의역할은유명무실해질수있을것이며, 5분의 2를지지하는시민들은이제오히려정해진틀속에갇혀있는정당들을나무라기시작할수있을것이다. 그러면우리는다시동물국회를목격할지도모른다. 22

35 발제 1. 국회선진화법운영전반에대한평가 참고문헌 박경철 소위 국회선진화법 의의의와평가. 강원법학 제48권 박명호 정선아 국회선진화법의쟁점과성공조건. 의정논총 제9 권제2 호 박찬표 제18대국회의국회법개정과정에대한분석 : 다수결원리 와 소수권리 간의타협은어떻게가능했나? 의정연구 제18권제3호. 윤상호 국회선진화법을통해본한국의정치실패 : 동물국회, 국회선진화법, 그리고식물국회. KERI 정책실패연속토론회자료집 한국경제연구원 (2014 년 2월 4일 ) 이상신 국회선진화법과입법교착. 미래정치연구 제5 권제1호 이한수 제19대국회평가 : 국회선진화법과입법활동. 의정연구 제20권제2 호 이현출 국회선진화법도입이후의국회운영평가. 제7 권제2 호 전진영. 2011a. 국회입법교착의양상과원인에대한분석. 의정연구 제17권제2 호 전진영. 2011b. 국회의장직권상정제도의운영현황와정치적함의. 한국정치연구 제20집제2 호 전진영 국회선진화법은국회를선진화시켰는가? 현대정치연구 제8 권제1호 정진민 국회선진화법과 19대국회의과제 : 국회운영방신과대통령- 국회관계의변화를중심으로. 현대정치연구 제6 권제1호 홍완식 국회선진화법에대한보론. 입법학연구 제13집제1호 Groseclose, Tim, and Nolan McCarty The Politics of Blame: Bargaining Before an Audience. American Journal of Political Science 45(1): Tsebelis, George Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism. British Journal of Political Science 25(3):

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37 국회선진화법다당제하에서협치방안 발제 2 국회의장직권상정의의미와요건 한정훈교수 ( 서울대 )

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39 발제 2. 국회의장직권상정의의미와요건 국회의장직권상정의의미와요건 한정훈교수 ( 서울대 ) Ⅰ. 서론 : 국회의장직권상정에관한논쟁이등장하는배경은무엇인가? 국회의장의권한과의무에관한사회적인식의차별성 - 최근국회의장의권한행사와관련하여사회적이슈가되고있는사안들이등장하는빈도가높다. 특히소위 직권상정 이라는권한을수행하기위한전제조건들에대한해석을두고몇차례의사회적갈등이야기되고있을뿐아니라행정부처장관의해임안처리등을두고도국회의장의권한과의무에대한갈등이야기되고있다. 국회의장의권한과의무에관한헌법적, 제도적모호성 - 대한민국헌법은제48 조에 국회는의장1 인과부의장 2인을선출한다 는규정이외에국회의장의권한과의무에관한특별한규정을두고있지않다. 그결과헌법상국회의장은국회의원에준하는권한과의무를지닐뿐, 개별국회의원들과비교할때국회내에서의지니는상대적인권한과의무는국회법에대한해석또는국회내에서발전한관행에근거하여평가해야하는실정이다. 그러나국회의장에대한국회법의관련규정이여러차례변화를거치면서다양한해석을가능하게할뿐아니라국회의장개개인의행태적특수성으로인해일정한관행이축적되었는지의문이다. - 국회법은국회의장의구체적인역할에대한규정이외에국회의장의의무에대한명시적인규정이없다. 그결과국회의장의의무는국회법의원리와원칙및국회의장과관련된다양한역할규정을관통하는내용을기준으로상이한해석을가능하게한다. 그결과국회법개정의효과에대한분석은법률적사고에따른분석과정치적이해에따른분석에충돌이발생하는경향이관찰된다. 또한개정의일부내용을선별적으로취사선택하여분석함으로써국회법의 27

40 국회선진화법다당제하에서협치방안 전체적인개정동학을이해하는데한계가있다. 국회의장의권한과의무에관한비제도적측면의고려필요성 - 의회내제도및기구의역할에대한규정은의회내부의동학을반영한다. 이에따르면국회의장의권한과의무에대한평가는일련의국회법개정을통해국회의원들이지향하고자하는행위규범 (norm) 및미래국회운영상에대해고려할필요가있다. 따라서국회의장의권한과의무에대한평가는구체적이고명시적인제도적규정이외의한국국회의운영및미래방향에대한고려를포괄하면서이루어질필요성을제기한다. 민주적이고효율적인운영에기여할수있는국회의장의권한과의무를재정립할필요성 - 결국, 국회법제1조에나타난민주적이고효율적인국회운영에기여할수있는국회의장의권한과의무를재정립함으로써국회의장의권한행사로인한국회운영에대한사회적갈등및국회에대한신뢰의감소를방지할필요가있다. 본글에서는위와같은필요성에부응하고국회의장의적절한역할에대한평가를 위한두가지이론적기준을제시하고, 그에따라국회의장의직권상정권한행사의 요건을파악하고자한다. 28

41 발제 2. 국회의장직권상정의의미와요건 Ⅱ. 의장의권한과의무를평가할수있는기준은무엇인가? 의회내제도적규정은국회내입법과정을주도하는지도자 (leader) 또는입법과정의조정자 (moderator) 라는상이한유형의의장을상정할수있다 (Strahan et al. 2006). 따라서의장의역할유형을제시하는대표적인제도적규정이외의규정과관련된의장의권한해석은이와같은역할유형에따라제한적으로이루어질필요가있다. - 정치적지도자로써의의장은의회내의장의권한과의무에대한규정이정책또는정치적사안에대한의장의적극적으로참여와관여를보장한다는해석에근거한다. 반면, 조정자로써의의장은의회내의장의권한과의무에대한규정을의장이의회내정책이슈에대한토론에활발히관여하지않아야한다고해석하는것이다 (Swift 1998:10-13). 의회내제도적규정가운데세가지규정이대표적으로이와같은의장의역할규정과밀접한연관성을지닌다. - 의회내제도적규정가운데의장의역할규정과관련이있는첫번째규정은의장의선출방식이라고할수있다. 각국의회는의장의선출방식에대해상이한규정을활용하고있다. 특히입후보규정과승자규정에관해일정한차이를관찰할수있으며, 그러한차이가의장의역할규정에유의미한영향을미칠것으로예상해볼수있다. 일반적으로서구선진의회의승자규정은 유효투표의원의과반수이상의득표 이다. 예를들어, 영국의경우 공적업무에관한하원의내부규칙 (Standing Orders of the House of Commons - Public Business) 에 12명이상 50명이하의원들의서명을받아의장후보로등록할수있으며, 이들가운데 3명이상의의원은후보와동일한정당소속이아니어야한다는후보등록규정과 투표의원의과반수이상 (more than half the votes cast) 을획득해야한다는승자규정을두고있다 1). 유럽의회의경우도 유럽의회규칙 (Rules of the EP) 제15조에서유럽의회내하나의정치집단 (political group) 이나 40명이상의의원의동의를후보등록규정으로두고있으며, 제16조에서유효투표의원의과반수이상의득표를승자규정을두고있다. 미국의경우헌법을포함하여 하원규칙 (Rules of the House of Representatives) 및 의회관행에관한제퍼슨매뉴얼 (Jefferson s Manuel of Parliamentary 1) Standing Orders of the House of Commons-Public Business. 1B.-(3)(b). 1B-(10) If a candidate has received more than half the votes cast in a ballot

42 국회선진화법다당제하에서협치방안 Practice) 등에서의장의선거에관한공식적인절차를규정하지않고있다. 그러나 관행적으로투표의원의과반수이상의득표를승자규정으로채택하고있다. 흥미롭 게도유럽의회와영국의경우는후보자등록에관한규정을통해의회내다양한 의견이대표될수있는가능성을열어두려는노력을보이고있는반면미국은다수당 에서의장을선출하는관행을발전시켜온것을알수있다. 따라서유사한승자 규정에도불구하고정치적지도자로써의의장의역할은입후보규정등이자유로운 미국의회에서더욱쉽게찾아볼수있는반면, 영국이나유럽의회와같이입후보 단계에서의일정한조건은의회내다양한선호의조정을꾀하려는입장을반영한 것으로이해할수있다. - 의회내제도적규정가운데의장의역할규정과관련이있는두번째규정은 의장의당적보유여부이다. 각국의회는의장이선출된이후당적을유지할수 있는지에관해상이한규정을마련하고있다. 영국의경우하원의장의불편부 당성 (impartiality) 을상당히엄격히적용하고있다. 하원의장은선출된이후 당적을사임하도록하고있을뿐아니라은퇴이후에도정치적논쟁에개입하 지않도록하고있다 2). 유럽의회의장의경우입후보가능한방법가운데하 나가본인이소속된정치집단의동의라는점에서의장으로선출된이후에도당 적을보유하고일정정도소속정치집단의입장을대변하면서의장직을수행하 는것으로알려졌다. 이에반해미국하원의장은의장에선출된이후에당적을 보유할뿐아니라하원의장으로써수행해야할역할가운데일부가다수당의지 도자로써의역할일수있다는점이용인된다 3). 따라서의장선출이후당적보 유여부에대한제도적규정은소속정당의지도자로써의역할규정과밀접한 관련이있는것으로예상해볼수있다. - 의회내제도적규정가운데의장의역할규정과관련이있는세번째규정은 의장의토론및표결참여여부에관한것이다. 각국의회는선출된의장이의 회내의사결정과정의토론및표결에참여할수있는지에관해상이한규정을 적용한다. 영국의하원의장은가부동수와같은특별한경우이외에는표결에 참여하지않을뿐아니라정책의제에관한논쟁에도참여하지않는다. 오히려 의회내소수의의견이무시되지않고, 의원들이의사발언을무난하게진행할 수있도록다양한발언신청자들의균형을맞추기위해노력한다 4). 유럽의회 2) p.4 3) 30

43 발제 2. 국회의장직권상정의의미와요건 의경우의장이정책의제에관한논쟁에참여하는경우는원칙적으로논의를요약하거나발언자의순서를정하는경우로한정하지만, 만일의제에대한논쟁에참여하고자할경우에는해당의제에대한논의가끝나는시점까지의장석에서내려와야한다고규정하고있다 5). 유럽의회의경우또한의장의투표권을보장하고있다 6). 미국하원의장역시투표권을지니고있으며, 다양한정책적사안에대해다수의원들을규합함으로써통과여부에영향을미치고자노력한다. 이와같이의장의토론및표결참여여부에관한상이한규정은의회내에서의장이미국과같은정치적지도자로써의역할을강하게수행할수있거나영국과같이의정활동의조정자로써의역할을수행하는것과밀접한관련이있음을알수있다. 의회내제도와기구의역할은의회내규칙이변화하게되는동학을반영한다 (Goodsell 1988). 이러한논의는의장의역할규정은의회내규칙을변화시키는동학과지향과같은비제도적기준에따라이루어질수있음을의미한다. - 의회내제도와기구의역할에대한규정의변화는규정자체의변화의측면이외에도변화된규정을통해의회내행위자들간규범 (norm) 을형성한다. 따라서어떠한행위규범을지향하는가와같은점을이해하는것은특정제도와기구의역할을평가하는유의미한기준으로활용될수있다. - 의회내행위자들의행위규범을형성하거나변화를반영하고자하는의회내규정의변화는시계열적으로추적될필요가있다. 특히각국의회의특수성을반영하는규정의변화등을고려해볼수있다. - 한국국회의경우상임위원회중심주의의채택과그에따른상임위원회의과다한권한을견제할수있는방안에대한모색, 입법갈등또는입법효율성이매우떨어진다고평가받는상황에서이를개선하기위한제도개혁의방향성등이미래바람직한한국국회의발전과관련된제도개혁이라고생각된다. 따라서이러한제도개혁에서드러난의회내규칙변화의동학을파악하고그에근거하여의장의역할규정을파악할수있을것으로예상된다. 4) p.2 5) Rule ) Rule

44 국회선진화법다당제하에서협치방안 Ⅲ. 국회의장의직권상정의요건에관해어떠한논의가이루어지는가? 소위국회의장의직권상정의권한은국회법제85조에서규정하고있는의안심사기간지정에관한국회의장의역할과관련된것이다. 특히제85조제2 항에규정된위원회가이유없이지정된심사기간내에심사를마치지아니한경우의장이본회의회부할수있는권한에관한논의를의미한다. 2012년국회법 ( 소위 국회선진화법 ) 의개정이이루어지기이전국회의장의직권상정의권한은집권당이야당이반발하여위원회를통과하지못하는의안을본회의에서곧바로통과시키는수단으로활용되었다. 이과정에서여야간의물리적충돌이발생하는경향이강했을뿐아니라그와같은입법절차를거친의안에대한헌법적쟁송이끊이지않았기때문에국회에대한국민의신뢰와지지를약화시키고정치적불신을증폭하는주요원인으로지목되었다. 따라서다수의지배원리를구현하기위한시대적사명의일환으로국회의장직권상정제도를폐지하는것이바람직할것이라는폐지론 ( 박인수 2010) 이나예외적인상황에서최후로행사되어야한다는점에서보충성의원칙이적용되어야한다는개정론 ( 음선필 2010) 이제기되었다. 그러나이와같은헌법적원리에기초한상반된주장은양자모두나름대로의타당성을지니고있다는점에서직권상정권한의요건을객관적으로평가하는데실질적으로기여하기힘들다. 오히려한국국회의발전동학에대한이해를바탕으로어느한편의원리가더더욱적실할것인지에대한논의로발전될필요가있을것같다. 2012년국회법개정에따른국회의장의의안심사기간지정에대한개정내용은아래와같다. 이러한개정은국회의장의의안심사기간지정권한의독립성을약화시킨개혁으로평가할수있을것같다. 그럼에도불구하고두가지단서조항과관련성이있는의안에대해서는여전히국회의장의정치적판단에기초하여의안심사기간을지정하도록함으로써국회운영의조정자와정치적지도자로써의국회의장의역할규정에혼란을야기하고있다. 그결과직권상정과관련된사회적갈등이중단되지않고있는것이다. - 국회의장의의안심사기간지정에관한권한은제헌국회때부터제도화된것으로, 1973년국회법개정을통해국회의장이심사기한을지정하는주체가되 32

45 발제 2. 국회의장직권상정의의미와요건 었으며, 1988년국회법전부개정을통해국회의장이심사기한을지정하는경우 교섭단체대표의원과의협의 하는조건이추가하였다. 이후 2005년국회법개정을통해위원회에회부하는안건이외에 회부된안건 에대해서도심사기간을지정할수있음을추가하였다 년국회법개정은특히의장이심사기간을지정하는경우각교섭단체대표의원과 협의 해야한다는기존의규정을각교섭단체대표의원과 합의 하는경우심사기간을지정할수있다고규정함으로써의장의심사기간지정권한을약화시켰다. 또한 1) 천재지변의경우, 2) 전시, 사변또는이에준하는국가비상사태의경우에대해서는각교섭단체대표의원과 협의 하여두경우에해당하는지를판단하고, 해당하는경우에만심사기간을지정하도록함으로써두경우에해당한지에관한여부를판단하는과정에서국회의장에게정치적부담을지우고있다. 이와같은개정은국회의장의직권상정권한을제한함으로써 대화와타협을통한갈등을제어 하고자하는목적과관련이있다고평가된다 ( 조한상 2015, 351). - 결국, 2012년국회법개정은국회의장의심사기간지정권한을약화시키는측면이존재함에도불구하고, 두가지단서조항을국회의장이어떻게활용할것인가에따라부분적으로적극적인정치적지도자로써의역할을수행할수있는여지를마련한것이라고할수있다. 그결과두가지단서조항을활용하는데대한국회의장의권한과의무에관한논쟁이발생하고있는실정이다. 최근특히 국가비상사태 에대한단서조항의해석을두고의견이분분하다. 각교섭단체대표의원과의장간협의를통해특정의안이 국가비상사태 와관련된사안이라는결론에도달하는경우에한하여해당의안에대한심사기한을지정하거나직권상정이가능하기때문이다. 이와관련하여두가지측면에대한논의가필요할것으로보인다. 첫째, 국가비상사태 가무엇을의미하는지에대한모호성에대한부분이다. 둘째, 국회의장과각교섭단체대표의원과 협의 라는절차의중요성이다. 특히개정이전의국회법에서도국회의장의의안심사기한지정의경우각교섭단체대표의원과의장간협의를요구하였다는점에서기존의관행에의존할때위와같은절차는형식적일수있으며오히려국회의장개인이해당절차상에서어떤역할을수행할것인지가중요하게부각되고있다. 33

46 국회선진화법다당제하에서협치방안 - 서구여러나라의사례는대통령의국가긴급권발동과관련하여법적규정의모호성에도불구하고매우엄격한절차와해석을통해시행하고있다는점에서국가긴급권의발동조건또는국가비상사태에대하여매우보수적으로해석하고있다. - 이에반해, 한국사회는과거국가긴급권을발동을위한비상사태에대해매우적극적인해석이이루어졌던경험을지닌다. 최근의국제정세와북괴의동향을면밀히분석, 검토, 평가한결과지금우리대한민국의안전보장은중대한위기에처해있다고판단되어... 향토예비군이나대학군사훈련마저도그시비가분분할뿐아니라... 당리당략이나선거전략을위한무책임한안보론으로국민을현혹시키고있으며... 일부지식인들은언론자유를빙자하여무책임한안보론을분별없이들고나와민심을더욱혼란케하고있는것 ( 박정희 1971) 과같이국가긴급권발동의이유를설명하고있는발언은무엇이국가비상사태인지여전히모호하다. - 현행한국헌법은제76조와제77조를통해긴급재정, 경제명령권과긴급재정, 경제처분권, 긴급명령권, 및계엄선포권등국가긴급권을세가지유형으로구분하고있다. 그러나각권한과관련하여국가비상사태, 중대한교전상태, 중대한재정경제상의위기상태와같이구분을제시하고있음에도불구하고여전히그개념이광범위하여남용의여지를남겨두고있다 ( 조한상 2007). 따라서국가긴급권의집행은의회주의및권력분립주의원칙에대한중대한침해가될수있기때문에매우엄격한해석과절차규정을만족시켜서이루어질것이요구된다 ( 여경수 2015). - 국회법제85조의 국가비상사태 가어떤내용을포함하는지에대한한가지해석방식은국가긴급권의규정을활용하는것이다. 예를들어, 헌법제76조의긴급재정, 경제명령및처분권, 긴급명령권에대한규정은 내우, 외환, 천재, 지변또는중대한재정, 경제상의위기 를긴급조치를발행할수있는조건으로규정하고있으며, 한국헌법제77조의계엄선포권은 전시, 사변또는이에준하는국가비상사태에있어서병력으로써군사상의필요에응하거나공공의안녕질서를유지할필요가있을때에 발하는것으로국가비상사태를 전시, 사변또는이에준하는상황 으로규정하고있다. 그러나위에서언급하였듯이위와같은규정이담고있는내용의추상성이강하여자의적인해석의여지가 34

47 발제 2. 국회의장직권상정의의미와요건 여전히남아있음을기억할필요가있다. - 국가비상사태라는추상적개념에대한해석의다양성은국회의장의직권상정권한을어떻게활용할것인가에대한질문에두번째절차적측면에집중할것을요구한다. 다시말해, 국회의장과각교섭단체대표의원간 협의 를통해특정의안이국가비상사태와관련된지를판단해야하는절차를매우엄격하게준수할필요성을제기하는것이다. 그러나 엄격하게 준수해야한다는당위론적주장역시국회의장개인의역할규정에따라달라질수있다. 다시말해절차를엄격하게준수하기과정에서국회의장이정치적지도자로써협의를주도하거나또는조정자로써소극적으로협의를중재할수있는것이다. 따라서아래에서는한국국회의장이제도적으로지도자와조정자가운데어떠한역할규정을지니고있는지, 그리고국회법개정과정을통해드러난미래한국국회의지향성및국회의원들간새로운행위규범의형성가능성을고려할때국회의장에서어떠한역할을요구하는지를살펴보고자한다. 그리고개정국회법제85조의의안심의기간지정에관한국회의장의권한과의무는이러한역할규정에따라달라질수있음을보이고자한다. 전진영 (2011) 은또한직권상정의요건을충족시키는지를경험적으로검토하면서 1) 소관상임위원회가아무이유없이지연하고있었던법안인지, 2) 국회의장이소관상임위원회에충분한심사기간을주었는지, 3) 본회의에직권상정된이후해당의안이처리된시간은어느정도인지와같은경험적지표를중심으로직권상정의요건을논의하고있다. 그리고그결과제18대국회까지국회의장의직권상정권한의행사는상임위원회의법안심사를독려하려는의미에서보다는법안을신속처리하고자하는수단으로이용하는경향이높았다는점을보여준다. 이러한논의는 2012년국회법개정이이루어지기이전시점의국회의장의직권상정권한의행사는당파성을지니고정책의제를주도하고자하는정치적지도자의역할을수행한측면이강하다는점을함의한다. 따라서개정국회법에규정하고있는직권상정의제도적요건을어떻게충족할것인가의여부는국회의장의어떤역할규정을지니고직권상정권한을활용하고자하는것인가달려있는것임을알수있다. 따라서아래에서는국회의장의역할규정에대해살펴보고그에따라직권상정권한의실행의제도적요건이달리해석될수있음을보이고자한다. 35

48 국회선진화법다당제하에서협치방안 Ⅳ. 국회의장은직권상정의권한을어떻게해석하고실행할것인가? 국회의장의역할규정과관련된국회법의제규정들은국회의장에게조정자 (moderator) 로써의역할을일부부여하고있음에도불구하고정치적지도자 (leader) 로써의역할 을상대적으로더욱강조하는것으로보인다. 그결과의안심사기한지정과관련하 여새롭게규정된두가지요건을국회의장이정치적지도자의입장에서당파적입 장을반영하여적극적으로해석할수있는여지가잔존하는것으로평가할수있다. - 국회법의제도적규정에따른국회의장의역할규정은아래와같은세가지측 면을통해국회의장이조정자보다는정치적지도자로써기능할수있는가능성 을더욱열어두고있다고평가할수있다. 따라서의안심사기한지정과직권 상정과관련된두가지단서조항이국회의장개인의정치력에따라적극적으 로활용될수있는가능성이높은것으로생각된다. - 우선국회법은국회의장선출방식과관련하여입후보조건에관한명시적인조 건은없는반면, 재적의원과반수이상의득표 를승자규정으로정하고있 다 7). 또한재적의원과반수의득표자가없는경우최대 3 차투표까지진행하도 록규정하고있으며, 제 3 차투표에서 재적의원과반수출석과출석의원다수득 표 를승자규정으로정하고있다 8). 이와같은선출방식은서구선진사회의규 정과는매우상이하다. 우선입후보조건에관한명시적인조건이없고관행적 으로다수당의최다선의원이유력한후보자로간주된다는점에서미국하원의 원의입후보조건과유사하다. 승자규정은 유효투표수의과반수이상의득표 로정하고있는서구선진의회들의규정에비해 재적의원과반수이상의득표 로규정함으로써상대적으로더많은수의원내지지자를규합할것을요구하 고있다. 따라서입후보단계에서부터특정정당, 특히다수당의지도자로써의 역할가능성을열어둔미국의경우와유사함에도불구하고승자규정이상대적 으로엄격하다는점에서미국식정치적지도자의역할과유사하다고판단하기 에는어렵다. 다만, 원내다수당이재적의원과반수이상을점하는경우가더욱 빈번했던한국실정을고려할때, 입후보규정역시소속정당이외의정당소속 의원들의동의를구할필요성을규정하지않고있다는사실은정치적지도자의 역할이더욱빈번하게수행될가능성을열어두고있다고보아야할것같다. 7) 국회법제 15 조제 1 항. 의장과부의장은국회에서무기명투표로선거하되재적의원과반수의득표로당선된다. 8) 국회법제 15 조제 3 항 36

49 발제 2. 국회의장직권상정의의미와요건 -둘째, 국회법은국회의장의당적보유와관련하여 2002년국회법개정을통해의장으로당선된다음날부터그직에있는동안당적을보유할수없도록규정하고있다 9). 이는영국의하원의장과유사하게당적을보유하지않는조정자의역할을규정하고있다고해석할수있는여지가크다. 그럼에도불구하고이러한규정이국회의장이영국하원의장과마찬가지로불편부당성 (impartiality) 을지녀야하는것인지대해서는논쟁적이다. - 셋째, 국회법은제11조에서의장이위원회에참석하여발언할수있으나표결에는참여할수없다고규정하고있다. 이는상임위원회중심으로채택하고있는한국국회의원칙을고려할때위원회에서심의하고있는정책의제에대한논의에참여할수있는반면표결에만참여할수없다는것을의미한다. 따라서정책의제에대한논의에적극적으로참여할뿐아니라표결에도참여할수있는미국하원의장과비교할때, 상대적으로소극적인정치적지도자의역할을수행할수있다는것을의미한다. - 결국, 국회의장의선출방법, 당적보유여부, 그리고정책의제에관한논의및표결참여여부에관한제도적규정에근거할때, 한국의국회의장은영국하원의장과같은불편부당성을추구하는조정자로써의역할규정을통해권한을해석하고수행할가능성이일부존재함에도불구하고상대적으로정치적지도자로써의역할규정에근거하여권한을해석하고수행할수있는가능성이더강하다. 따라서국회의장의특정사안이 1) 천재지변의경우, 2) 전시, 사변또는이에준하는국가비상사태의경우에해당하는지의여부를판단하는경우에도정치적지도자로써의역할규정에따라이루어질가능성이높은실정이다. 다시말해국회법의국회의장과관련된대표적인제도적규정에근거할때, 각교섭단체대표의원과의협의를통해특정사안이의안의직권상정과관련된위와같은두가지요건을만족시키는지에대하여평가하는과정에서국회의장이적극적논의를주도할수있는가능성을내포한다. 국회법개정과정을통해드러난미래한국국회의지향성및국회의원들간새로운 행위규범의형성가능성을고려할때, 국회의장의역할은입법갈등의조정자로써지 속적으로재규정되어가고있다고평가할수있다. 이와같은국회내변화의동학 9) 국회법제 20 조의 2 제 1 항 37

50 국회선진화법다당제하에서협치방안 은결국국회의장은직권상정권한의행사와관련하여정치적지도자로써의역할을소극적으로행사하는반면, 조정자로써의역할을강화해가야한다는점을함의한다. -첫째, 국회의장의선출제도의변화상은현재의선출제도가여전히정치적지도자로써의국회의장의역할규정을강하게내포하고있음에도불구하고점차적으로조정자로써의국회의장의역할규정을강화하기위한방향에놓여있음을보여준다. 국회법제15조제3항의 재적의원과반수득표자 가없는경우의의장의선출방식에대한규정은 2000년국회법개정을통해종전의 결선투표의다수득표 를승자규정으로하였던것을 재적의원과반수의출석과출석의원의다수득표 를승자규정으로변경하였다. 이러한개정은과반수이하의의원들만이참석한투표에서다수득표자가당선되는사례를방지하기위한것이라고할수있다. 따라서국회의장의승자규정은재적의원과반수또는결선투표의경우재적의원과반수출석을조건으로다수득표를승자로규정함으로써원내다수당또는다수당내일개분파에의해국회의장이선출될가능성을약화시켜온것으로평가할수있다. 따라서현행의안의의결정족수인재적의원과반수득표를기준으로결선투표와같은특수한상황에서도국회의장의선출이의결정족수에서크게벗어나지않는합의를통해이루어질수있도록한것으로생각할수있다. 그리고그러한과정을통해선출된국회의장은원내소수의의견을반영할수있고, 동시에소속정당의정책적선호만을적극적으로성취하려는정치적지도자로써의역할을부인하려는유인을만들어갈수있을것이다. 이러한논리에따르면현재까지국회의장선출제도의변화는국회의장이직권상정의권한을해석하는과정에서도정치적지도자로써주도적으로일정방향의결정을유도하기보다는각교섭단체대표의원들의의견을수렴하고그에따른 협의내용 에기초하여판단할것을요구하는것이다. -둘째, 한국국회의심각한문제점으로지적되는입법갈등과입법의비효율성의측면가운데국회내제도개혁은입법갈등의해소에더초점을맞추고있으며, 그결과국회의장이조정자로써의역할을수행할것을더욱요구하고있다. 2012년국회선진화법개정이유에대한설명에따르면국회선진화법개정은두가지의미를지닌다. 하나는소수당의물리력행사와그빌미를제공하는다수당의날치기통과를동시에막음으로써 대화와타협을통한갈등제어 하는것이다. 다른하나는국회의 효율성과생산성제고 라는입법목적역시지 38

51 발제 2. 국회의장직권상정의의미와요건 니고있다 ( 조한상 2015:350). 2012년국회법개정이유는 국회에서쟁점안건의심의과정에서물리적충돌을방지하고안건이대화와타협을통하여심의되며, 소수의견이개진될수있는기회를보장하면서도효율적으로심의되도록하고... 의장석또는위원장석점거등을금지함으로써국회내질서유지를강화하는등민주적이고효율적인국회를구현하려는것 이라고개진되어있다. -특히 2012년국회법개정내용가운데직권상정권한을제한한것은입법갈등을해소하기위한측면이강한반면, 입법의효율성을재고하는방안은개별국회의원들의입법과정에서의자율적인노력에의해마련될것을요구하고있다. 의안자동상정제도및신속처리제도등의신설은의안의성격에따라이와같은제도를국회의원들이활용함으로써입법효율성을높일수있는방안을제시한것이라할수있다. 이에따르면개정국회법제85조의직권상정에관한단서조항에대한해석역시국회의장이당파성을지닌적극적인지도자로써관여하기보다는국회운영의조정자로써소극적으로관여하는것이국회법개정의동학을반영하는것이라생각된다. 39

52 국회선진화법다당제하에서협치방안 Ⅴ. 결론 본글에서는국회법제85조의국회의장에의한의안심사기한지정과직권상정에관한권한의의미와요건을살펴보았다. 이를위해우선직권상정에관한국회의장의역할을평가하기위하여단순히직권상정과관련된법적조항의해석에초점을맞추는것은한계가있다는문제의식에서출발하였다. 그리고이러한한계를극복하기위하여국회의장이국회내에서어떤역할을수행할것인가와관련된포괄적인논의가선행된이후직권상정과같은구체적인사안에서의국회의장의역할및직권상정과관련된법적규정의해석이이루어질필요가있음을지적하였다. 그리고한국국회내국회의장의역할을규정하기위한두가지이론적방안을제시하였다. 하나는국회법의제규정들과의일관성및연결성에초점을둔제도적측면에서의국회의장의역할론이다. 다른하나는국회법개정과같은제도변화의근저에놓인변화의동학을살펴봄으로써국회의미래지향성또는국회의원들이지향하는행위규범이라는비제도적측면에서의국회의장의역할론이다. 각각의측면을통해국회의장이국회운영을당파적선호를지니고주도하는정치적지도자 (leader) 로써의역할을수행하는것이요구되거나바람직한것인지, 아니면국회운영의조정자 (moderator) 로써의역할을수행하는것이요구되거나바람직한것인지를논의하였다. 그리고이러한논의에근거하여직권상정에관한국회의장의권한및의무를어떻게해석할것인지에대해살펴보았다. 본글이발견한사항을요약하면다음과같다. 첫째, 현행국회법제규정들과의일관성을기준으로평가할때, 국회의장은상대적으로조정자로써의역할보다는정치적지도자로써의역할을수행할수있는근거가발견된다. 이는서구선진의회의의장들의지위와역할에관한규정과비교할때, 국회법이국회의장의입후보및선출방식, 국회의장의당적금지, 국회의장의토론및표결참여등국회의장의국회내지위와역할과관련된제규정들이국회의장을국회운영의단순한조정자로설정하고있지않다는점에서기인한다. 다시말해, 현행국회법은국회의장의직권상정권한을개정이전시점과비교하여상대적으로약화시킨조치가사실상여타의국회법규정에따른국회의장의지위와역할과일관성이낮다는점을함의한다. 그리고그결과가최근국회의장의직권상정에관한권한을두고심각한논쟁이야기하는 40

53 발제 2. 국회의장직권상정의의미와요건 것이다. 둘째, 그러나본연구가국회법개정의과정을통해미래국회운영에대한지향및새롭게형성하고자하는국회의원들간행위규범의측면을살펴본결과는오히려제도적규정과는상이한결론에도달하게한다. 국회법의개정과정은상임위원회중심주의에서야기되는입법의비효율성은개별국회의원들의노력을통해해결될수있도록다양한방안을새롭게규정하고있다. 반면, 국회의장의선출방식의변화및의안심사기한지정과관련된규정의개정목적등은국회의장이한국국회의폭력성및그와관련된입법갈등을해소하는조정자로써의역할을수행할것을암시하고있다. 위와같은두가지발견에근거할때, 현행국회법의국회의장의직권상정권한의개정에서발견되는갈등은국회운영의조정자로써의국회의장의역할을최종적으로정립하려는목적에도불구하고과거국회법이규정하고있는국회의장의적극적인정치적지도자로써의역할이잔존하기때문에발생하는것으로보인다. 결국, 이러한발견은국회의장은국회운영의조정자로써의역할을정립하기위해현행국회법에서허용하고있는적극적인정치적지도자로써의역할을소극적으로해석하고실행할필요가있다는점을함의한다. 따라서직권상정에관한요건및 국가비상사태 에관한해석도국회내입법갈등을조율하기위한관점에서소극적으로이루어져야할것으로보인다. 이는 국가비상사태 와같은단서조항이대통령제하에서긴급권의발동의전제조건과같이전쟁또는폭력사태및무질서등심각한수위에이른혼란상황을전제한다고해석될필요가있음을함의한다. 또한특정사안이 1) 천재지변의경우, 2) 전시, 사변또는이에준하는국가비상사태등과밀접히관련이있는것인가의평가가국회의장개인의선호와당파성에의해주도되지않고, 국회법이규정하고있는각교섭단체대표의원과의 협의 과정이라는절차를엄격히따른결과이루어져야할것을함의한다. 41

54 국회선진화법다당제하에서협치방안 참고문헌 박인수 국회의장직권상정제도 입법정책 제4권제2 호, 박정희 국가비상사태선언 에즈음한대통령각하담화 모든시책안보에최우선 지방행정 제20권제217호, 여경수 국가보위에관한특별조치법 에관한헌법재판소결정분석 영산법률논총 제12권제1호, 음선필 선진화를위한입법과정의정비 제도와경제 제4권제1호, 전진영 국회의장직권상정제도의운영현황과정치적함의 한국정치연구 제20권제2 호, 조한상 이른바국회선진화법의위헌여부와적실성에관한고찰 : 직권상정제한과무제한토론제도를중심으로, 법학연구 60, Goodsell, Charles T The Architecture of Parliaments: Legislative Houses and Political Culture British Journal of Political Science 18(3): Strahan, Randall, Mattew Gunning and Richard L. Vining Jr From Moderator to Leader: Floor Participation by U.S. House Speakers, Social Science History 30(1): Swift, Elaine K The Start of Something New: Clay, Stevenson, Polk, and the Development of the Speakership, , In Roger H. Davidson, Susan Webb Hammond, and Raymond W. Smock (eds.) Masters of the House: Congressional Leaders over Two Centuries. Boulder, CO: Westview,

55 국회선진화법다당제하에서협치방안 발제 3 국회의사절차규칙과협력정치의가능성모색 전진영조사관 ( 국회입법조사처 )

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57 발제 3. 국회의사절차규칙과협력정치의가능성모색 국회의사절차규칙과협력정치의가능성모색 전진영조사관 ( 국회입법조사처 ) Ⅰ. 서론 국회는시민사회의다양한이익이표출되고경쟁하는대의기관이다. 다양한이해관계를가진유권자와지역구를대표하는국회의원과정당이활동하는의회는그어떤정부기관보다도이질적인구성원들로구성되며, 따라서다양한이익간의경쟁과갈등이불가피한기관이다. 국회가다양한사회적이익의대립과갈등을최대한많은사회구성원들이수긍할수있도록합리적으로조정하는것은대의민주주의를성공적으로운영하고, 체제통합을위해서도필수적이다. 그동안국회는다양한시민사회의갈등을조정하고타협하는역할을제대로못한다는비판을받았다. 국회는본질적으로대의정치를위한 싸움터 이기때문에, 의원들간의싸움자체는불가피하지만, 그싸움은적절한규칙과절차에의해서조정되고화해되어서최대한많은의원들이만족하는결과를낳아야할것이다. 대의민주주의에서 국회의원다수의선호는곧국민다수의선호 로치환되기때문이다. 이런측면에서국회가최종적인의사결정에이르는방식은매우중요하다. 모든국회의원이찬성하는정책결과가바람직하겠지만, 만장일치동의는규모와비용의문제를고려할때현실적으로어렵다. 결국 다수제 가민주적인의사결정방식을대표하고있으며, 대부분국가의의회에서일반적인의결정족수로다수제를채택하고있다. 그런데다수제는결정비용이적게들고효율적이라는장점은있지만, 소수의배제라는문제가발생하고, 다수의순환이전제되지않으면다수의독재라는문제가발생할수있다. 이런점에서다수제를채택하더라도소수의권한을보호하는장치를마련해서다수제를보완함으로써의사결정규칙의민주성을높이고있다. 특히국회의경우의원은유권자의대표자라는점에서소수당또는소수파의권리보호는매우중요한의미를갖는다. 이런점에서의회의의사결정규칙으로서합의제나만장일치제는다수제에비해서민주성의측면에서는더우월하다고할수있을것이다. 45

58 국회선진화법다당제하에서협치방안 제 20대국회에서새누리당의분당으로원내교섭단체가 4개가되면서원내정당간의협치의중요성이더욱커지고있는상황에서국회의의사결정규칙에대한관심이높아지고있다. 특히제19대국회에서처음으로적용되기시작한국회선진화법의영향과관련된오해와혼란이제기되고있는데, 국회선진화법으로인해서국회의의사결정원칙이합의제로바뀌었고, 쟁점법안은원내정당간의합의없이는통과될수없게되었으며, 다수당이과반의석을차지한다고해도아무것도할수없는식물국회가되었다 는주장이그것이다. 이연구는국회의의사결정규칙에초점을맞춰서, 과연국회의의사절차는최근의논의처럼합의제에가깝다고할수있는지를구체적인입법절차상의규칙을통해서살펴볼것이다. 이를통해서국회의의사운영이원내정당간의협의에기반하고합의지향적인것은사실이지만, 이는국회선진화법의도입으로인한것이아니라민주화이후국회인제13대국회에서그연원을찾아야한다는점을논의할것이다. 그리고현행국회의사절차의원칙과특징을분석하면서국회선진화법으로인해서쟁점법안의입법이지연된다는주장의문제점을살펴볼것이다. 46

59 발제 3. 국회의사절차규칙과협력정치의가능성모색 Ⅱ. 이론적논의 1. 의사규칙의기능과정책결정에미치는영향력 의회에서의사규칙과의사절차는다양한기능을한다 (Oleszek 2007, 5-11). 첫째, 의사규칙은의사업무에대한안정성과예측가능성을제공한다. 의사규칙이있음으로해서의회는절차적인토론이없이매일매일의의사업무를진행할수있다. 즉, 본회의발언, 수정안제안, 무제한토론등을누가할것인지등에대해서정규화된절차가결정한다. 둘째, 의사규칙은의회의최종적인의사결정을정당화한다. 적절하고공정한절차를거친의회의결정은의원뿐만아니라국민들이의회의결정을저항없이수용하게하는정당성을부여한다. 셋째, 의사규칙은의사결정의책임을의회의여러결정단위로분담시킨다. 일반적으로입법과정은상임위원회를중심으로전개되고, 상임위원회의소관사항과위원회의의사정족수및의결정족수등은의사규칙에서명확하게규정되어있다. 넷째, 의사규칙은무소속의원이나소수당의절차적인권리를보호하는역할도한다. 그러나의회의의사규칙이소수당의권리를어느정도까지강조하는지는국가별로차이가있을뿐만아니라, 같은국가내에서도상 하원의원간에차이가있을수있다. 미국하원의경우다수제의원리가하원의사규칙뿐만아니라, 선례나관행등에도뿌리깊게자리잡고있다. 그럼에도불구하고소수당의원과소수당의입장을보호하기위한다수의절차들이제도화되어있는데, 예를들면모든상임위원회에서소수당이대표되며, 위원회보고서에소수당의입장이인쇄될것을요구할수있다. 한편상원의경우에는소수당의권리에유리한의사규칙과절차를채택하고있다. 그대표적인것이필리버스터, 즉본회의무제한토론제도이며, 그외의제와무관한수정안을제출할수있는것도여기에해당된다. 저명한정치학자페노 (Richard F. Fenno Jr.) 는상원의원이향유하는절차상의특권을 상원의원개개인은폭탄을갖고있으며, 이폭탄으로상원을날려버릴수도있다 고비유한바있다. 다섯째, 의사규칙은갈등해결의기능을한다. 의사규칙은적절한행동과부적절한행동을구분함으로써의원과의회조직단위간의갈등을감소시킨다. 대부분의갈등은확립된절차를따름으로써최소화할수있는데, 의사규칙이의회내에서발생하는갈등을해소하는기능을한다는것이다. 의장이나상임위원장같은원내리더십지위의선출이나상임위원의선임등에관한규정등이그예이다. 마지막으로의사규칙은의회내에권력을배분하는기능을하는데, 이로인해서규칙 47

60 국회선진화법다당제하에서협치방안 자체가갈등의근원이되기도한다. 의사규칙은중립적장치가아니다. 의사규칙이영향력있는의원이부상하는것을돕기도하고, 의원의재선이나의회내영향력, 법안통과와같은의원의목표를달성하는데영향을미친다. 이런측면에서의사규칙을개정하는것은대부분원내권력을재분배하고자하는노력의일환이다. 의회의의사절차가중요한이유는그것이의회의최종적인정책결정과상호불가분의관계를갖고있기때문이다. 이는네가지측면에서살펴볼수있다 (Oleszek 2007, 12-13). 첫째, 의사절차는정책산출에영향을미친다. 의회는복잡한규칙과절차에따라서입법활동을한다. 의사절차는의안심의에서의원의정책선택권을정의하고제한하거나확대하는데이용된다. 의사절차는특정문제의심의를불가능하게하기도하고정책결과를예측가능하게만들기도한다. 의사절차는특정의원이나위원회, 혹은정당지도자들의정책적영향력을강화시키기도하고, 안건의신속한처리를용이하게하기도한다. 또한특정한정책대안에우선순위를부여하기도하고, 정책결정의전반적인특징을결정하기도한다. 둘째, 정책결정이절차상의변화로표현되기도한다. 40여년간소수당으로서다수당의절차적인통제에좌절을겪었던 Robert H. Michel 전하원공화당대표는절차와내용간의관계에대해서 하원의절차를통제하는자가하원을통제하고, 나아가국가전체의정치토론의내용과범위를설정한다 고주장한바있다. 의원은미묘한의제를해결하기위해서다양한절차를이용한다. 위원회의조사가불충분하다는이유로안건처리를미룰수있다. 안건심의에앞서서행정부로부터보고를듣기도하며, 외부전문가로부터전문적인안건검토를받기도한다. 안건내용에대해서분명한판단을하지않고절차문제에대한표결로안건을폐기하기도한다. 셋째, 정책의성격에따라서다른절차를사용하기도한다. 미국의회는통상이견이없는의안은신속한절차를밟아서처리하는데반해, 쟁점법안은오랫동안심의한다. 의회는신속처리절차 (fast track) 를통해서정규규칙과절차의적용을정지하고, 토론시간을제한하고, 본회의수정안을제한한채법안을심의하기도한다. 긴급한의안이나양당간의합의가이루어진법안에대해서는정규절차의적용을정지하고신속하게통과시킨다. 넷째, 의사절차에정통한의원들의정책결과에많은영향을미친다. 의사절차에익숙한의원은그렇지못한의원보다자신의안이의회에서통과되도록할가능성이훨씬높다. 의사규칙을숙지하고있으면의원들의정치적정책적목적을우회적으로달성하는데용이하다. 48

61 발제 3. 국회의사절차규칙과협력정치의가능성모색 2. 의사결정규칙 : 다수제와합의제를둘러싼개념상의논의 정치학에서다수제와합의제개념이집중적으로논의되기시작한것은현존하는유럽민주주의국가를두개의상호구분되는특성을가진모델로설명하는레이파트의연구를통해서이다 (Lijphart 1984). 다수제민주주의 (majoritarian democracy) 는영국으로대표되는웨스트민스터모델이대표적이며, 합의제민주주의 (consensual democracy) 는유럽의다당제국가들로대표된다. 다수제민주주의의특징은일차원적인균열구조, 의회에대한내각의우위, 순수다수결적선거방식, 비대칭적인양원제, 양당제, 최다득표당선방식, 집권적인단일정부, 불문헌법, 국민투표부재등이다. 반면합의제민주주의는다차원적인균열구조, 연립정부, 입법부와행정부권력의엄격한분립, 대등한양원제, 다당제, 비례대표제, 연방주의, 성문헌법, 소수의거부권제도등이특징이다. 레이파트는다수제민주주의보다합의제민주주의가더우월하다고주장한다. 왜냐하면합의제민주주의는진정한다수를승자로만들며, 다수의최대화 (maximization of majority) 를지향하기때문이다. 가치배분의결정과정에최대한많은개인이나집단이참여하는체제, 권력이최대한분점되는민주주의라는점에서합의제민주주의가다수제민주주의보다우월한체제이다 (Lijphart 1999). 또한합의제방식은승자와패자사이의만족도의격차를줄여주기때문에보다광범위한지지를획득할수있다. 레이파트의이런주장에대한반론도제기되었다. 합의제민주주의는인종이나종교, 언어등사회균열이심각한사회에서는다수제민주주의보다적절한대안이될수있지만, 사회균열이심각하지않은경우에는다수제민주주의가사회의안정성을유지하는데유용하다. 특히정당간의이념적차이가크지않고, 상시적으로발생하는정권교체가국민들에게정치불안정으로인식되지않는다면다수제민주주의가더유용하다 (Shaw 2004) 는주장도제기되었다. 레이파트의민주주의유형화는기본적으로는정치체제차원의논의이다. 그의분석틀을적용했을때한국의민주정치형태는두차원모두에서다수제적인것으로논의된다. 한국의경우집행부는 1당내각으로구성되며, 집행부가우세하다. 유효정당수와정당체제의이슈차원의수, 선거제도의비례성측면에서도다수제에가깝다. 중앙집중적권력구조와단원제라는특징역시다수제적인특징이지만, 경성헌법과위헌심사제도는합의제적인특징을보인다 ( 김재한 레입하트 1997). 그런데민주주의체제차원의다수제 합의제모델논의는국회의사결정차원에서의다수제 합의제논의와는구분되어야한다. 국회운영방식과의사결정방식에초점을맞춰 49

62 국회선진화법다당제하에서협치방안 서논의하면다수제와합의제논쟁구도는정치체제차원의논의에비해서훨씬단순화된다. 즉, 다수제는과반의석을차지한다수당주도의국회운영과의사결정방식을, 합의제는원내정당간합의에의한국회운영과의사결정방식을의미하게된다. 다수제적의회운영의환경에서과반의석을가진정당이존재한다면, 입법과정의책임성과효율성이강화될수있는반면에, 의사결정과정에서승자독식성이커지기때문에, 소수당의대표성은약화될수밖에없다. 반면에합의제적의회운영에서는다양한사회세력의대표성은높아질수있는반면에서입법지연이나입법교착으로인해서효율성은낮아질수있다. 기존의연구들은한국의대의정치가다수제적특성을보이고있다고진단하면서, 바람직한대안으로국회운영과의사결정방식에서합의제적측면을강화할것을주문하고있다. 임성호 (2010) 는수 ( 數 ) 의논리보다는합의주의적선호도의논리에입각한제도로서필리버스터제도의도입을주장하면서, 필리버스터허용이국회운영상충돌과교착을감소시켜주는기제로기능할것으로기대하였다. 유성진 (2010) 은다수제적인의사결정방식을채택하고있는정치공동체라고할지라도공동체의장기적안정을위해서는합의제적요소의보완이불가피하다고주장한다. 곽진영 (2010) 역시다수제를통한안정성과책임성확보의측면을유지하되, 원구성방식이나필리버스터허용등을통해서다수제를보완할것을제안하였다. 1) 학계의이런주장들은 2012년 5월에소위국회선진화법으로불리는일련의국회법개정안패키지에다수의합의제적제도가강화되게된배경이되었다. 신설된안건조정위원회나필리버스터제도, 국회의장의직권상정요건강화등은모두그내용상합의제적인국회운영을강화하는제도들이다. 합의제적제도들이도입되면소수당의입법참여를독려함으로써, 거리의정치 를 의사당내의정치 로끌어들일수있을것이라는기대가있었던것이다. 이런기대속에서국회선진화법이도입되었고, 5년여간시행된현시점에와서다시 국회선진화법으로인해서국회가합의제로바뀌는바람에쟁점법안이통과가되지않고, 협치가더어려워졌다 는비판이제기되고있다. 과연이런비판은타당한비판인지, 국회의의사결정규칙은합의제라고할수있는지등을다음장에서살펴보고자한다. 1) 한편학자들뿐만아니라국회의원들역시합의제적국회운영을바람직한방향으로인식하고있는것으로나타났다. 손병권 가상준 (2008) 은국회운영과의사결정방식에대한국회의원들의인식조사를통해서국회의원절대다수가합의제적인국회운영을바람직한방향으로인식하고있음을밝혔다. 이는국회운영이정당간의대결로다양한갈등양상을보이지만, 합의에의하지않고는국회운영이어렵다는현실을반영하고있다는것이다. 50

63 발제 3. 국회의사절차규칙과협력정치의가능성모색 Ⅲ. 국회의의사결정규칙 이장에서는국회의의사결정규칙의내용을구체적으로살펴보고, 그특성을파악하고자한다. 한국국회의경우국회의의사업무와절차에대한규정은대부분국회법에서규정하고있다. 물론일부헌법이나국정감사및조사에관한법률등에도관련내용이있지만, 전반적인입법과정과의사업무에대한규칙은국회법이대표하고있다. 국회법은입법과정뿐만아니라국회의조직과운영전반에대해서도규정하고있지만, 이글의관심은입법과정을둘러싼의사결정규칙에집중된다. 국회운영및의사결정과관련된기존의다수제또는합의제논의에는상당한오해와혼란이있다고보는것이이연구의기본적인관점이다. 국회의의사운영과관련된사항의의사결정규칙은합의제적인특성이강하지만, 입법과관련된최종적인의사결정은다수제라는것이이연구의주장이다. 1. 국회운영의원칙 : 협의제또는합의제? 국회를지배하는의사결정규칙은다수제보다는합의제에더가깝다는주장이제기되어왔다. 그중요한근거로는국회운영과관련된주요사항을 국회의장이원내교섭단체대표의원과협의 하여결정하도록되어있다는점을들수있다. 이에해당되는사항중에서상당부분은제4 공화국과제5 공화국시기에국회의장의직권으로결정하도록되어있었던것이었다. 그러나민주화운동이후구성된제13대국회에서전부개정된국회법은이전까지국회의장이독자적으로판단해서행사하던권한의상당부분을국회운영위원회나원내교섭단체대표의원과협의하여결정하도록바꾸었다. 이는이전까지집권여당의정책의제를추진하는당파적리더역할에충실했던국회의장의위상과무관하지않을것이다. < 표 1> 을보면국회의장이각교섭단체대표의원과협의하여결정하는사항들을알수있다. 여기에나타난사항들은대부분국회의사운영을위한실무적인사항들이대부분으로, 특히회의운영과관련된사항이많다. 국회의원의의석배정과같은매우실무적인사안에서부터본회의개의시간이나의사일정변경, 발언자수및발언시간결정등을정할때국회의장은교섭단체대표의원과협의하여결정하도록되어있다. 그런데국회의장이교섭단체대표의원과 협의 하여결정하는사항이라고할때, 이는 합의 와구분된다는것이국회법에대한일반적인해석이다. 협의사항 의경우에는의장 51

64 국회선진화법다당제하에서협치방안 이교섭단체대표의원과의협의를시도하다가협의에실패하면국회의장직권으로의사업무를추진하는것이가능하다고본다. 2) 2012년의국회법개정을통해서국회의장직권상정요건이강화되기이전까지, 국회의장이법안을본회의에직권상정하기위해서는각교섭단체대표의원과협의하도록되어있었지만실제로는협의를거치기보다는국회의장의직권으로상정한경우가대부분이었다는점이이를잘보여준다. < 표 1> 국회법상국회의장과교섭단체대표의원간협의사항 제 1 장총칙 국회법 제 3 장국회기관과경비 제 5 장교섭단체, 위원회와위원 제 6 장회의 제 7 장 제 8 장국무총리 국무위원 정부위원과질문 제 10 장국회와국민또는행정기관간의관계 내용 의석배정 / 다음연도국회운영기본일정작성 사무총장임면 인사청문특별위원회의구성 / 정보위원회위원선임및개선 / 본회의중위원회의개회 / 본회의개의시간변경 / 본회의비공개결정 / 의사일정의변경 / 심사기간의지정 / 발언시간및발언자수 / 5 분자유발언자수와발언순서 / 대통령환부법안과인사안건에대한무기명투표의예외인정 회의록게재의예외인정 국무총리와국무위원의대리출석허용 / 대정부질문의원수 / 비교섭단체소속의원의질문자수 / 긴급현안질문의실시및질문시간 폐회중의원의서류제출요구 반면국회의장이각교섭단체대표의원과 합의 하도록되어있는사항이라면, 합의가불발되면의장은더이상아무것도추진할수없다. 국회의장과교섭단체대표의원간의합의를필요로하는사항은다수당이나국회의장의입장에서보면협의사항에비해서훨씬구속력이강한사항이다. 합의의주체가원내교섭단체이기때문에, 현재의 4당체제하에서는 1개정당만반대해도해당사항이추진되기어렵게된다. 따라서합의사항으로되어있는의사절차는소수당의권한이상당히보호받는절차라고할수있다. < 표 2> 에는국회의장이각교섭단체대표의원간의 합의 를통해서결정하는사항이나타나있다. 이중에서밑줄친사항들은국회선진화법으로인해서처음으로도입된사항이고, 그외는국회선진화법이전부터국회법에규정되어있던사항들이다. 안건조정위원회의활동기한을연장하거나의안자동상정제의예외인정, 위원회심사기간의지정및법사위체계자구심사대상법안에대한심사기간지정등은국회의장과교섭단체대표의원간의합의를필요로한다. 2) 국회사무처, 2012, 국회선례집, p

65 발제 3. 국회의사절차규칙과협력정치의가능성모색 < 표 2> 국회법상국회의장 ( 위원장 ) 과교섭단체대표의원 ( 간사 ) 간합의사항 국회법 제 5 장교섭단체, 위원회와위원 제 6 장회의 내용 안건조정위원회의활동기한결정 / 의안자동상정제의예외인정 산회선포후회의재개의 / 심사기간지정 / 신속처리대상안건에대한예외인정 / 법사위체계자구심사법안에대한심사기간지정 / 수정동의안의원안관련성예외인정 / 교섭단체대표연설의추가실시 / 표결방법의예외인정 그외에도산회선포당일에는회의재개가불가능하지만국가위기상황에의장이교섭단체대표의원과합의하면가능하고, 본회의에수정동의를제출할경우원안의취지및내용과관련성이있어야하지만의장이교섭단체대표의원과합의하는경우에는관련성이없어도무관하다. 또한교섭단체대표연설은매년첫번째임시회와정기회에서각 1회실시하지만의장이교섭단체대표의원과합의하는경우에는추가로실시할수있다. 그리고의장이교섭단체대표의원과합의하는경우에는국회법제112조에규정되어있는기명또는무기명투표를전자투표로실시할수있다. 그런데국회선진화법의도입으로인해서새롭게합의사항으로추가된절차들이과연 국회에서쟁점법안은원내정당간합의가없이는처리될수없게되었다 고할수있을정도로입법과정에서큰변화를가져온절차인가? 이와관련해서는국회의입법과정에서의사결정규칙자체에대한검토가필요하다 2. 입법과정의의사결정규칙 : 다수제또는초다수제? 현재국민적관심을받는쟁점법안이국회본회의를통과하기위해서는국회의원몇명의찬성을필요로할까? 정답은 76인이다. 그런데 180인으로알고있는국민들도상당수있다. 이는특정의사절차를채택하는데필요한의결정족수와, 법안의결에필요한의결정족수를혼동하는데에서기인한다. 이절에서는다수제와초다수제를둘러싼혼란을검토하기로한다. 특별한규정이없는한국회의의사결정규칙이 재적의원과반수의출석에출석의원과반수의찬성 이라는사실은국회선진화법의도입이전과이후에변화가없다. 헌법제49 조는 국회는헌법또는법률에특별한규정이없는한재적의원과반수의출석과출석의원과반수의찬성으로표결한다. 가부동수인때에는부결된것으로본다 고규정하고있으며, 국회법제109조는 의사는헌법또는이법에특별한규정이없는한재적의원과 53

66 국회선진화법다당제하에서협치방안 반수의출석과출석의원과반수의찬성으로의결한다 고규정하고있다. 이에따르면국회의의결에는재적의원과반수출석과출석의원과반수찬성이라는일반정족수가적용되지만, 헌법과법률에정족수에관한특별한규정이있는경우에는일반정족수는적용되지않고특별정족수가우선되는것이다. 그러면헌법과법률에서특별정족수를요구하는경우는어떤사항들일까? 특별의결정족수 ( 가중의결정족수, 초다수제 ) 를요구하는국회의사는 < 표 3> 에나타나있다. 원래가중의결정족수가요구되는국회의의결사항은국회의원의제명이나무자격의결, 대통령탄핵소추등신분이나인사에관한사항을의결하는경우가대표적이다. 또한대통령이거부권을행사한법안을국회가재의결하는경우와번안동의 3) 등중대한사항을결정할때도가중의결정족수를필요로한다. 이런사항들의경우우리국회뿐만아니라다른주요국의회의경우에도사안의중대성으로인해서특별의결정족수를요구하는경우가대부분이다. < 표 3> 특별의결정족수를요구하는국회의사 ( 議事 ) 구분 본회의 위원회 가중의결정족수 (300 인기준필요찬성의원수 ) 재적의원 3 분의 2 이상찬성 (200 인 ) 재적의원 5 분의 3 이상의찬성 (180 인 ) 재적의원과반수발의와재적의원 3 분의이상의찬성 (200 인 ) 재적의원과반수출석과출석의원 3 분의 2 의찬성 (101 인 ) 재적위원 5 분의 3 이상의찬성 안건조정위원회 3 분의 2 이상의찬성 내용 국회의원자격심사시무자격의결 국회의원제명 ( 헌법 ) 신속처리대상안건지정 무제한토론종결 대통령탄핵소추의결 ( 헌법 ) 대통령재의요구법안의재의결 ( 헌법 ) 본회의번안동의 신속처리대상안건지정 법사위체계 자구심사지연법안의본회의부의여부 안건에대한조정안의결 국회의원 180 인의찬성없이는쟁점법안의국회통과가어려워졌다 는주장은 < 표 3> 에나타난사항중에서신속처리대상안건지정을위한요건이재적의원 5 분의 3 의찬성 3) 번안이란이미가결한의안에대하여그의결을무효로하고전과다른내용으로번복하여다시의결하는것을의미한다. 번안은이미다수의찬성을얻어확정된의안을다시심의하여그의결내용을변경하는것이기때문에절차상제한을두고의결에있어서도특별의결정족수를요구하는것이다. 54