연구보고서 2015-21-10 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 류정희 박세경 이주연 박지윤 He Lijun Morita Akemi Yu Jianming
책임연구자 류정희한국보건사회연구원부연구위원 주요저서 아동보호체계진단및개선방안연구한국보건사회연구원, 2014 ( 공저 ) 차상위계층지원사업현황과체계화방안연구한국보건사회연구원, 2014 ( 공저 ) 공동연구진 박세경한국보건사회연구원연구위원이주연한국보건사회연구원전문연구원박지윤일본동양대학교연구원 He Lijun 중국민정부정책연구센터연구원 Morita Akemi 일본동양대학교교수 Yu Jianming 중국민정부정책연구센터연구원 연구보고서 2015-21-10 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 발행일저자발행인발행처주소 전화홈페이지등록인쇄처정가 2015 년 12 월 31 일류정희김상호한국보건사회연구원 [30147] 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지사회정책동 (1 층 ~5 층 ) 대표전화 : 044)287-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994 년 7 월 1 일 ( 제 8-142 호 ) ( 주 ) 범신사 7,000 원 c 한국보건사회연구원 2015 ISBN 978-89-6827-273-8 93330
발간사 << 2015년 9월 UN총회에서 UN2030 아젠다로 아동보호 (child protection) 가채택되었다. 폭력과차별, 그리고착취로부터의아동보호를향후 15년간 (Post-2015) 전세계가함께집중하고해결해나가야할사회적의제로선정한것은매우중요한의미가있다. UN이 2000년전세계적으로해결해야할글로벌의제로선정한새천년개발목표 (MDGs) 에서아동보호는주목받지못하고누락되었던의제였기때문이다. 신체적폭력과아동노동, 성폭력과성매매, 그리고사회적차별에의해고통받는수많은아동은정치 경제 사회적힘의역관계에서주목받지못하는주변부적이고부차적인존재로서간주되어왔다. 지난 20여년간 UN 의아동권리협약을기초로아동에대한보호의개념을아동권리의프레임에서재해석하고아동보호를위한체계를보편적인발달의위기에직면할수있는아동일반을포괄하는보다보편적인체계로재해석하고아동보호체계를재구조화하려는시도들이서구유럽을중심으로이루어져왔다. 최근한국에서의선별주의적이며분절적인아동보호체계에대한반성과재편을위한논의또한이러한맥락과무관하지않다. 한국사회에서국가의아동보호란비교적낯선개념이다. 급격한산업화와도시화에따라, 아동보호의주체였던전통적인가족체계와지역사회공동체의성격은붕괴되었다. 아동은여전히가족의전유물로여겨지는경향이강하게남아있으며국가의공적책임성을담지한통합적인사회적보호체계는아직구축되지못하고있다. 아동보호체계는학대를비롯한유기, 폭력또는부적절한양육환경으로부터안전하고건강하게성장하고발달할수있는아동권리를보장하고모든아동에게기회의형평성을담보하는사회적
지원체계로써아동보호체계의법적 제도적구축은아동권리보장과아동복지의출발점이자토대이다. 지금까지아동보호체계에대한연구는주로서구의복지국가를중심으로진행되어왔으며, 동아시아국가들간의비교연구는매우제한적인수준에서이루어졌다. 본연구는한국의아동보호체계의특수성과보편성을이웃한동아시아국가인일본과중국의아동보호체계와의국제비교를통하여조명하고있다. 특히, 한국, 중국, 일본동아시아 3국은공통적으로사회의지속적인성장가능성을위협하는저출산 고령화라는심각한사회적문제에직면하고있으며, 보편적인아동의보호체계의확립을통하여건강한미래세대를육성하고보호하는것은궁극적인저출산위기의극복에중요한시사점을제공하고있다. 이연구는한국보건사회연구원의류정희부연구위원의연구책임으로이루어졌다. 그리고이연구에는한국보건사회연구원의박세경연구위원과이주연전문연구원이참여하였고, 외부전문가로는일본동양대학교의박지윤박사와 Morita Akemi 교수, 그리고중국민정부정책연구센터의 Yu Jianming 박사와 He Lijun 박사가참여하였다. 이연구를수행하는과정에서귀중한자문을제공해주신원광대학교원석조교수와경기도교육청인권옹호관김형욱박사, 본원의이소영부연구위원과정은희부연구위원에게감사드린다. 또한중국민정부의 Wang Jiexiu 정책연구센터장을비롯해아동보호체계현황에대한많은정보를제공해주신중국과일본의전문가여러분과담당공무원들에게감사의뜻을전한다. 2015년 12월한국보건사회연구원원장 김상호
목차 Abstract 1 요약 3 제 1 장서론 9 제 1 절연구의필요성및목적 11 제 2 절연구의주요내용및방법 14 제2장이론적배경 19 제1절저출산과아동보호 21 제2절아동의기본권과아동보호의개념 31 제3절위기아동의개념과한중일의위기아동 45 제4절한중일아동보호체계분석틀 54 제3장한국의위기아동현황과아동보호체계 63 제1절공적아동보호체계의구조와기능 65 제2절공적아동보호체계의발전과정 78 제3절위기아동현황진단 82 제4절아동보호체계의과제와향후전망 89 제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 97 제 1 절공적아동보호체계의구조와기능 100 제 2 절공적아동보호체계의발전과정 115
제 3 절위기아동현황진단 123 제 4 절아동보호체계의과제와향후전망 131 제5장일본의위기아동현황과아동보호체계 139 제1절공적아동보호체계의구조와기능 141 제2절공적아동보호체계의발전과정 168 제3절위기아동현황진단 172 제4절아동보호체계의과제와향후전망 186 제6장결론 : 한중일위기아동실태및아동보호체계의종합비교 191 제1절한중일위기아동현황과특징비교 193 제2절한중일아동보호체계특징비교 201 제3절연구의시사점 213 참고문헌 217
Korea Institute for Health and Social Affairs 표목차 < 표 2-1> UN 아동권리협약중아동보호관련조항 34 < 표 2-2 영국의 어려움에처한아동 (Child in Need) 의범주 47 < 표 2-3 위기청소년의위기유형및위기수준 50 표 2-4 선행연구에서제시된아동보호체계비교연구분석틀 56 표 2-5 복지체제와아동보호체계 57 표 2-6 아동, 가족, 국가의관계를기초로한아동보호체계의유형화 58 표 3-1 관련법령에나타나는한국의아동및청소년연령기준 68 < 표 3-2> 한국의발달위기아동대상시설보호유형및주요서비스 72 < 표 3-3> 한국의아동입양현황 73 < 표 3-4> 한국의보호가필요한아동에대한가정위탁현황 74 < 표 3-5> 한국의위기청소년및가족지원보호시설의유형및주요서비스 77 < 표 3-6> 발생유형별보호필요아동의신고 접수현황 84 < 표 3-7> 연도별한국보호필요아동의조치현황 85 < 표 3-8> 한국의아동보호체계보호대상아동의확장모델 88 표 4-1 중국전인대와상설위가반포실시한아동보호관련주요법률 109 표 4-2 국무원과부속부문이반포한아동보호관련주요법규및정책 110 표 4-3 중국정부가서명, 비준, 가입한아동보호관련주요국제공약 113 표 4-4 개혁개방전후중국아동호보체계비교 118 표 4-5 중국유랑아동보호현황 129 표 5-1 세타가야구아동지원센터업무 153 표 5-2 아동보호를위한세타가야구지원정책 156 표 5-3 아동시설수 158 표 5-4 보호아동관련아동권리위원회최종견해권고내용비교표 ( 제1-3회 ) 164 표 5-5 1940년대아동보호대책 169 표 5-6 저출산관련지원정책변화 171 표 5-7 사회적보호관련시설입소아동의수와연령별비율 (2013년 2월 1일기준 ) 174
표 5-8 아동상담소에서의아동학대상담건수추이 175 표 5-9 아동학대유형별, 가해자별, 피해자별구성비율추이 176 표 5-10 15-34세 NEET 수 (2014년도) 177 표 5-11 히키코모리의정의와추계치 178 표 5-12 연령별자살사망자수 179 표 5-13 자살사망자전체의자살이유와 19세이하자살사망자의자살이유 180 표 5-14 공립학교에재적하는일본어교육이필요한외국인아동수 (2012년도) 181 표 5-15 소년감별소및소년원의재원자수 181 표 5-16 우범소년 ( ぐ犯少年. 앞으로범죄를저지를가능성이있는 20세미만인자 ) 성별보도 ( 補導 ) 인원수 182 표 5-17 불량행위소년 ( 음주, 흡연, 심야배회, 폭주행위등으로보도된 20세미만 ) 의성별보도 ( 補導 ) 인원수 182 표 5-18 아동빈곤율 183 표 6-1 한중일아동인구의연도별구성비추이비교 194 표 6-2 한중일위기아동의범위비교 195 < 표 6-3 한중일아동인구천명당가정밖아동보호비율비교 196 < 표 6-4 한중일학대 / 방임아동비교 197 < 표 6-5 한중일아동빈곤율비교 198 < 표 6-6> 국제조약비준과아동보호법제화현황 202 < 표 6-7> 아동보호전달체계현황 204 < 표 6-8> 아동보호통계생산현황 205 < 표 6-9> 아동보호체계인적자원역량 206 < 표 6-10> GDP대비아동ㆍ가족복지예산비교 207
Korea Institute for Health and Social Affairs 그림목차 그림 1-1 연구의진행절차 18 그림 2-1 한중일 3국의합계출산율변천 23 그림 2-2 한중일 3국의인구정책전개 25 그림 2-3 한중일저출산아동보호정책흐름도 27 그림 2-4 아동청소년의건전한성장환경조성구성 28 그림 2-5 OECD 국가의가족정책관련지출비율과합계출산율과의상관관계 30 그림 2-6 국가-아동-부모의삼각관계 36 그림 2-7 아동보호의국가책임성 : 위기예방 ~ 위기대응 38 그림 2-8 아동보호체계의범주 40 그림 2-9 아동보호체계 : 행위자, 맥락과구성요소 42 그림 2-10 예방수준에따른아동보호체계의주요특징 44 그림 2-11 아동위기요인의다차원성 49 그림 3-1 한국아동보호체계의보호조치흐름도 70 그림 3-2 한국의아동 청소년및가족보호체계의구성 90 그림 3-3 확장아동보호체계가고려해야할아동의위기유형과현행관련서비스주체 91 그림 4-1 아동복지의행정조직및관련부서 100 그림 4-2 중국정부아동보호조직체계도 101 그림 4-3 아동복지제도와관련된정부가조직하는군중기관 103 그림 4-4 중국정부의중앙-지방행정구조 104 그림 4-5 아동보호시범사업의현급아동보호조직 105 그림 4-6 2009-2013년전국고아수 124 그림 4-7 중국보호되는유수아동의수 (2000-2010) 126 그림 4-8 중국유동아동의수 (2000-2010) 126 그림 4-9 중국보호되는유랑아동의수 (2008-2013) 129 그림 5-1 아동성장발달과가족및사회적지원 142 그림 5-2 아동양육가정의역할과부모자신의자기실현조화 143
그림 5-3 양육세대의지역생활지원예방과회복지원의구축 143 그림 5-4 아동복지행정체계 146 그림 5-5 아동학대방지시스템 149 그림 5-6 세타가야구아동학대네트워크체제 155 그림 5-7 요보호아동시책구조 157 그림 6-1 한중일아동보호체계의유형화 208 그림 6-2 중국의아동보호체계 210 그림 6-3 한국의아동보호체계 211 그림 6-4 일본의아동보호체계 212
Abstract << Children at Risk and Child Protection Systems in Korea, China and Japan The purpose of this study is to examine the current status of children-at-risk and child protection systems in Korea, China, and Japan. The international comparative study on the child protection systems among the three countries focuses on similarities and differences in public protection systems for children. Based on the comparative framework from Gilbert et al.(2011) s categorization of child welfare systems, this study compares the child protection systems with a focus on the relationships among children, families, community, and society. This study utilizes previous literature and a variety of administrative and public data from the three countries. This study finds all of the three countries are confronting social issues related to low fertility and population ageing in a similar fashion. For them, to promote children s welfare by strengthening universal child protection systems could be an effective policy response in the long term. Although the three countries share a strong historical background of Confucius Familism, their child protection systems tend to take a more liberal approach towards the child protection systems based on
2 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 western individualism. In particular, China has developed a child protection system with a narrow focus on children with special needs including orphans and disabled children. Korea has established broader child protection systems without state responsibility. Thus, the child protection system became fragmented and needs to be integrated with public responsibility guaranteed. In contrast, Japanese child protection system tends to be more universal social protection system with dual gateways under local governments, focusing on child protection and family preservation with shared responsibilities between the state and families.
요약 << 1. 연구의배경및목적 아동보호체계는국가별로서로다른경제 사회 문화적환경에서각기다른발전을해왔으며, 구체적인역사적 사회적맥락없이하나의틀 (framework) 에서단순비교하는것은불가능하다. 본연구는한국, 중국및일본등동아시아 3국의사회경제적맥락에대한이해를토대로위기아동의현황과규모, 아동보호체계의현황을비교분석하고자한다. 3국이공통적으로직면하는저출산 고령화라는사회적문제에대하여아동보호의확대가어떻게기여할수있는지, 각국의위기및취약아동에대한지원체계를살펴봄으로써우리나라아동보호체계의나아갈방향에대한시사점을도출하고자한다. 2. 주요연구결과 한중일 3국은공통적으로저출산현상을경험하고있으며, 진행속도는차이가있으나변천의과정은상당히유사하다. 아동양육및보호가출산율의직접적제고에효과적일수는없으나저출산사회를가장먼저맞이한일본의경우아동양육과보호를저출산정책의기본전제로하고있다. 저출산극복정책은다양한사회경제적위험에노출되어있는취약계층과위기아동을위한사회적지원체계를확보하는일이우선적으로고려되어야한다.
4 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 위기아동의범주를비교해볼때한중일은요보호아동중심으로여전히선별적인것으로보이며, 아동위기의수준에있어서는중국이가장고도위기아동을선별적으로보호하고있으나한국과일본의경우위기의수준이좀더광범위하게적용되고있다. 아동의보호받을권리는 UN 아동권리협약에서채택된 4가지아동기본권중하나이다. 아동보호는모든형태의육체적, 정신적폭력, 학대및방임, 그리고착취로부터아동을보호하는것을의미한다. UNICEF를중심으로근래의아동보호체계에대한국제연구는아동보호체계가보다예방중심의보편주의적인아동보호의방향으로전환의필요성이제기되고있다. 가. 한국의위기아동현황과아동보호체계 한국의공적아동보호체계는 1961년아동복리법의제정을통해실체화되기시작했다고볼수있다. 한국의아동복지제도화발전과정은크게아동복지서비스의기능과성격을중심으로 1960년대이전의아동복지태동기로서사회구호단계, 1960~70년대의아동복지제도수립이이루어지시작하면서드러난선별주의단계, 그리고 1980년대이후아동복지의전환기에즈음하여정책대상의보편주의전환시도가이루어지고특히 2000년이후는보편주의가확대정착되는제도전환기로구분하고있다. 한국의공적아동보호체계의주관부처는보건복지부 ( 아동대상의보호관련업무 ) 와여성가족부 ( 청소년대상의보호정책 ) 로분리되어있다. 또한학교생활중의위기아동에대한보호관련업무는교육부의소관이다. 부처간의관련업무처리를위한네트워크의취약성은아동보호기능의제약으로작용하고있는실정이다.
요약 5 한국의공적아동보호체계는 보호가필요한아동 이라분류되는선별적대상에게보호서비스를제공하는것을중심으로하고있다. 이러한공적보호체계를통한보호가필요한아동규모는 6,014명수준 (2014.12 기준 ) 인데, 이규모는대안양육시설등으로보호조치완료된아동의사후적수집 보고자료에근거하고있어서발달위기의아동을적극적으로포함하지못하고있으며, 예방적조기개입은현실적으로차단되어있다. 한국의아동보호체계를더욱발전시켜나가기위하여아동및청소년의생애주기의변화에대응할수있도록아동보호서비스와청소년보호서비스가통합 / 연계운영될수있는보호체계가구축되어야한다. 부처간, 제공기관간의역할과기능을조정하거나연계할수있는네트워크를확대하고, 총괄적으로기획 조정할수있는컨트롤타워를구축해야한다. 또한보호체계와관련된자원의총량을증대할필요가있다. 현재아동의발달위기상황에대한개입에서종료까지일관된책임소재가불분명하고, 서비스책무성에대한인식이부족하며, 일선담당자의전문성결여와과중한업무부담 ( 인력부족 ) 관련하여제기된문제들을해소하기위해서는인력이나예산의투입이필요하다. 마지막으로아동의발달위기요인에대한근본적인문제해결을위하여아동-가족지원서비스의연계가확장될수있도록해야한다. 나. 중국의위기아동현황과아동보호체계 중국의아동보호의발전과정은사회정치적발전과정과밀접한관련이있다. 개혁 개방이전은여성의노동활동참여를위한아동돌봄시설을중심으로개혁 개방이후특히 1990년대이후부터는유랑아동등곤경아동중심의아동보호로확대되었다.
6 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 중국의위기아동은주로아동자신, 가정또는외부환경의원인으로인해기본적인생존, 발전, 보호를받아야할위기에있는도움을필요로하는아동을가리킨다. 주로유기영아, 고아, 에이즈바이러스감염아동, 저소득가정의중병및중증장애아동, 유랑구걸아동, 인신매매에서구출된아동, 교도소수감이나약물중독치료를받는부모의미성년자녀, 심각한수준의학대를받는아동등을포함하고있다. 이들중부양자가없는아동의경우아동복리원이라는아동생활시설에서보호되며, 나머지곤경아동은국가보장제도, 기본생활보장제도혹은보육등의도움을일부받기도한다. 그러나곤경아동의규모가크고, 유형이다양할뿐아니라위기요인또한다양하고복합적인데비해, 대다수의곤경아동은공적아동보호체계의밖에놓여있다. 중국의아동보호체계에는개선의여지가많은실정이다. 무엇보다아동보호관련법규와정책이상당히미흡하다. 실질적부양자가없는아동이나곤경아동가정을조건에따라도농최저생활보장제도에포함시키고있으나, 구제기준이매우낮고해당분야가매우제한적이다. 부모의보호나돌봄부족또는보호능력의상실은법에의거하여아동의보호권이전이필요하지만, 현재법규및정책은책임의주체가명확하지않아정부가적시에보호업무를제공하는데어려움이있다. 또한위기아동지원과보호를위한정책집행력이부족한편이다. 향후이러한아동보호법률및법규가정비되어야하며, 공공아동보호를위한보장체제를확립하고, 정부조직체계의개선을통하여효과적인아동보호체계를확립해야할것이다. 다. 일본의위기아동현황과아동보호체계 일본의아동보호체계는 2 차대전후고아와부랑아의보호로부터시작 되어 1947 년아동복지법을제정하면서요보호아동에대한보호의법적
요약 7 기반이마련되었다. 1960년대고도경제성장이후 1980년대후반저출산사회로전환되면서부모의양육지원정책을아동복지의중요과제로삼고있다. 2000년대이후부터는아동학대문제가큰과제로대두, 아동학대방지법이제정되었으며요보호아동복지를제고하기위하여지역사회의역할이강화되고있다. 일본은요보호아동중심으로보호되고있으나, 곤란아동이라는명칭으로기타위기아동에대한각종지원이이루어지고있다. 사회적보호대상아동은 4만6천명 (2015년) 수준으로아동복지시설아동이가장많으며학대피해아동은지역사회시정촌중심체제로아동보호체계를개편한이후신고건수가증가추세에있으며, 은둔아동, NEET, 자살우려아동등에대한지원이이루어지고있다. 일본은아동보호정책의특징은저출산정책을근간에두고아동양육을위한지원에중점을두고있다는점에있다. 이러한아동보호정책은지역적으로많은격차를보이고있으며, 아동권리의관점에서더욱보완될필요가있다. 또한아동보호체계의다양한분야의지원과연결할수있는연계성이필요하며, 각가정마다개별적, 중층적지원이필요하다. 이를위해서는지역별아동복지제도의재정비와방향조정이이루어져야하며기초자료를확보하기위하여위기아동에대한데이터베이스구축이이루어져야한다. 3. 결론및시사점 한중일 3국에서공통적으로위기아동으로인식하고보호하고있는대상은보호자가없는고아와유기 ( 장애 ) 아동, 그리고심각한수준의학대피해아동이다. 이는가장협소한범위로위기아동을인식하고있는중국의위기아동범주이기도하다. 위기아동범주의차이점을살펴보면, 중국
8 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 의경우에이즈감염아동을일본의경우에는은둔아동등을위기아동으로보고보호지원서비스를제공하고있는부분이두드러진다. 한중일모두 UN 국제아동권리협약에가입하였고이는각국의아동권리및아동보호관련법제도화에긍정적인영향을미치고있다. 아동보호전달체계는일본의경우각시정촌의아동상담소를통하여아동보호의게이트웨이가확보되어있으며, 아동상담소에전문적인아동보호전문공무원을배치하고아동보호의공공성과책임성을확보했으나중국의경우학대아동을보호하는공적인아동보호체계가확보되지않았다. 중국의공적보호체계는가정내의지원을받을수없는특수한욕구를가진아동에대하여강력한의료 보건, 교육등을지원하고있다. 한국의경우, 아동보호체계는민영화되어운영되어왔으며입양, 가정위탁, 그룹홈등다양한대안양육제도와함께분립, 분절화 파편화되어운영되어왔다. 보호받는아동및보호받아야할위기의아동에대한통계및정보의파악은위기아동의현황과실태를파악하고아동보호정책을모니터링하고개선하기위한가장핵심적인요소이나 3개국모두미흡한상황이며특히중국은기본적인사회통계데이터도확보되지않고있다. 아동보호역량과아동전문아동복지사의업무능력과전문성은한국과중국에서취약한것으로나타났다. 자료의한계에의해아동보호예산의한중일비교는불가능하지만가족보육분야전체에대한예산마저도동아시아 3국모두매우부족한수준인것으로나타났다. 아동학대와관련한사회적문제의식은과거에비해한중일 3국모두에서높아지고있으나여전히강한유교적전통과일본의군사문화로인하여체벌은금지되지않고있다. * 주요용어 : 아동보호, 위기아동, 취약아동, 아동보호체계
제 1 장 서론 제 1 절연구의필요성및목적 제 2 절연구의주요내용및방법
1 서론 << 제 1 절연구의필요성및목적 학대, 폭력과착취등안전하지못한발달환경에놓인아동들을보호하기위한아동복지정책과실천은국가사회별로다양하다. 아동의위기에대한사회적대응에있어서어느사회에나변함없이적용될수있는아동보호체계는존재하지않는다. 따라서서로다른경제 사회 문화적환경에서각기다른발전을해온아동보호체계를그구체적인역사적 사회적맥락없이하나의틀 (framework) 에서단순비교하는것은불가능하다. 아동의학대, 폭력, 위기상황에대한규정마저도그것이발생한사회의가치와문화에의해조건지워진다. 우리사회에서오랫동안아동양육은부모의권리이자의무이며, 양육의책임은가정이라는사적공간내의문제로인식되어져왔다. 따라서아동에대한사회적보호는가정내의보호를받을수없는아동, 즉 요보호아동 을대상으로하는잔여적복지의차원에서이루어져왔다. 2000년아동복지법의개정과함께, 학대아동을포함한사회적보호를필요로하는위기의아동에대한공적보호체계의필요성에대한사회적인식이확대되어졌다. 그결과, 아동학대에대한대응체계로서아동보호체계 (Child protection system) 가도입되었는데, 신고체계 에기반한영미의아동보호체계가 국가의공공성 은거세된채그대로도입되어한국의상황에적용되었다. 이에따라, 아동의위기상황에대해국가개입의공공성과책임성을담지하지못한채, 아동양육에대한전통적인가족중
12 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 심의가치와체벌을정당한훈육으로허용하는사회적분위기속에서, 민간에위탁된아동보호체계가본연의아동보호기능을수행하기에는커다란제약이따르는것은필연적이었다. 이러한이유로, 지난 10여년이상아동보호체계를개편해야한다는사회적공감대가확산되었으며다양한방식의개선방안에대한논의가뒤따랐다. 아동보호체계에대한논의의핵심은어떻게기존의분립되고분절된요보호아동과학대아동보호체계를위기의정도가다른위기아동전체를지원할수있도록하나의통합적인보호체계로재편할것인가로모아진다. 그리고이러한재편에있어서의전제되어야할원칙은아동의최우선의이익 (best interests of child) 을보장하기위한제도적장치로서아동보호의공공성과책임성의확보라고할수있다. 한국의아동보호체계에대한검토는우선적으로시스템을구성하고있는구성요소인아동, 가족, 공동체, 그리고사회의관계성에대한우리사회고유의인식과접근을이해하는것으로부터출발해야한다. 우리사회에서아동의권리는독립적으로보장되는가? 보호받을아동의권리란무엇을의미하며, 가정과국가는아동보호의책임성을공유할수있는가? 아동을지원하는가족의권리와사회의권리는어떠한형태의아동보호체계를통하여구체화될수있는가? 지금까지의아동보호체계에대한연구는주로서구의복지국가에서의논의를중심으로진행되어왔으며, 우리사회의가치와모순또는갈등하는요소들에대한검토와적용은지속적으로이루어지지못했다. 예컨대, 친권의박탈이죄악시되는한국사회에서미국아동보호체계의최종조치로서선택되는입양이라는옵션이일반화될수있는가? 여전히가정내의체벌이아동훈육의주요한수단으로용인되는한국사회에서아동학대와훈육의경계선은어디에있는가? 전통적의미속에서가정의아동돌봄기능의약화와불완전한지역사회사
제 1 장서론 13 회적돌봄체계의사각지대에서방치되고있는한국사회특유한형태의잠재적방임아동, 즉 나홀로아동 은전체아동의 1/3에달하고있다. 방임에대한우리사회의정의와정책개입방식은어떻게구체화되어야할것인가? 동아시아국가들간의비교연구는한국적상황의아동보호전반의이슈를고민하고보호체계를개선하는데있어보다풍부한정책적시사점을제공해줄수있다. 그러나아동복지뿐아니라복지정책전반의국제비교연구는서구의복지국가중심으로진행되어왔으며, 동아시아국가들간의비교연구는매우제한적이고미흡한수준에서이루어져왔다. 한 중 일동아시아 3국은강력한가부장적전통과엄격한훈육방식등으로인해아동보호문제에대한사회적인식이서구국가들에비해상대적으로낮으며, 이로인하여아동보호를위한공적개입체계가뒤늦게발전했다는점에서유사성을가진다. 반면, 서로다른사회경제체제와경제발전단계에있는중국과한국 일본은사회보장체계의성숙도, 특히아동복지정책의도입및발전수준이매우상이하다. 따라서본연구는이와같은동아시아 3국의사회경제적맥락에대한이해를토대로하여한중일동아시아 3국위기아동의현황과규모, 아동보호체계의현황을비교분석하고자한다. 특히, 일본, 한국, 중국은그심각성에있어서의차이는있지만, 지속적인성장가능성을위협하는저출산 고령화라는사회적문제에공통적으로직면하고있다. 엔젤플랜, 신엔젤플랜으로이어지는일본의저출산정책이건강한미래세대의육성을위한양육지원에중점이두어졌다는점은저출산위기를극복하기위해서는장기적인관점에서아동의안전하고건강한성장과발달이필수적임을보여주고있다. UN 아동권리협약에서천명하고있듯이아동의균형있는성장은생존, 발달, 보호, 참여로구성되는 4가지의기본적인영
14 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 역의권리를기초로한다. 특히, 아동보호의우선적대상이되는취약한계층아동에대한지원은모든아동에게평등하게교육받고성장할수있는기회의형평성을담보한다는측면에서중요하다고할수있다. 아동보호체계는학대, 폭력을비롯한부적절한양육환경으로부터안전하게성장할수있도록아동을보호하는물리적기제로서, 이러한공적보호체계의법적 제도적구축은아동권리보장과아동복지의출발점이자토대이며, 보다장기적이고궁극적인차원의저출산예방정책이될수있다. 제 2 절연구의주요내용및방법 1. 연구주요내용 이연구는크게다섯개의장으로구성되어진다. 제2장이론적배경에서는한중일 3국에서경험하고있는저출산위기현상을분석하고저출산을가장먼저경험해온일본의저출산정책을아동의양육과보호라는측면에서조명하고있다. 일찍이서구에서발전해온개념인아동보호는협의또는광의의개념으로다양하게정의될수있으며국제비교연구를위해서는아동보호의개념과이에기초한아동보호체계의범주를명확히할필요가있다. 아동복지, 아동보호영역이제대로정립되지않은동아시아에서의아동보호체계의비교연구에있어서는특히나그러하다. 아동보호체계의범주구분에기초하여, 공적인아동보호의체계내에서보호를필요로하는위기아동을개념화하고있다. 이어서구에서발달해온아동보호체계를신고를기반으로한영미국가의체계와가족과지역사회를중심으로한유럽국가의체계로유형화하여그특징을검토하고있다. 마지막으로, 이러한서구에서논의된아동보호
제 1 장서론 15 체계와비교하여나타나는동아시아의위기아동범주화와아동보호체계의특수성과보편성을비교분석할수있는분석틀을논의하고있다. 제3장은한국의위기아동의실태와아동보호체계의현황과개선방향을다루고있다. 1950년전후부터최근의아동복지법개정과아동학대범죄처벌특례법제정에이르는아동보호체계의발전과정을검토함으로써한국의아동보호가 요보호 아동중심의선별주의적보호로부터보다다양한위기유형의아동을포괄하는보편주의적아동보호로변화하고있는지진단하고있다. 또한오랫동안논의되어왔던현행아동보호체계의한계와문제점을진단함으로써재편과개선의기본방향에대해제시하고있다. 제4장은중국의위기아동실태와현재의공적아동보호체계의한계와개혁전망을논의하고있다. 중국의타사회보장제도의발전과마찬가지로, 신중국건설이후개혁개방이전과이후의시대로구분하여중국아동보호의발전을분석하고있다. 사회주의적시장경제의도입에따라급격한산업화도시화가진행되면서도 농간, 지역간경제사회적발전의불균형문제가심화되었고이에따라중국적특수성을반영하고있는다양한형태의위기아동들-이를테면유수아동, 유동아동, 유랑아동-이급격히증가, 사회적문제로발전하고있다. 이러한새로운형태의위기아동들을보호하기위한법률적, 제도적개선방향을전국적인아동보호체계의구축과제를중심으로논의하고있다. 제5장은일본의위기아동실태와아동보호체계의발전과정과특징, 발전전망을다루고있다. 저출산-고령화문제를중심으로일본의아동보호, 아동복지제도의변화과정을조명하고, 특히 1991년버블경제의붕괴이후잃어버린 20년간의저성장결과증가한아동빈곤과아동학대의문제에대한일본의정책적대응을설명하고있다. 1990년대이후급증하는
16 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 아동학대에대응하기위해재편되었던아동상담소와아동가정양육센터를중심으로한이중적일본아동보호체계는현재한국의아동보호체계개선방안과관련하여중요한시사점을제시하고있다고판단된다. 또한세타가야구의사례분석을통하여일본아동보호체계가어떻게지역의다양한자원들과결합하여아동의보호권을보장하는예방적체계로의발전방향을구체화하고있는설명하고있다. 아동양육과아동보호의책임과의무를가정과국가가지역을매개로어떻게공유할수있는지구체적으로보여주는사례이다. 마지막으로, 제6장은이상의연구결과를기초로한중일 3국의아동위기유형과현황을종합비교하고아동보호체계의유사성과공통성을비교분석하고있다. 이러한분석을통하여동아시아 3국에서동일한유교문화권으로서의사회문화적공통된특성이어떻게각각의다른아동보호체계로구체화되었는지를분석하고있다. 2. 연구방법 본연구는한중일 3국의아동보호체계를비교분석하기위해문헌고찰, 기존통계분석, 현지방문을통한전문가면담및국제공동연구등의연구방법을채택하였다. 먼저연구틀을설정하기위하여아동보호와아동보호체계의개념정립과국가간비교연구를위한방법론을검토하였다. 이를기초로한중일각국의아동보호체계와관련된경제, 사회, 정책적여건에대한국내외문헌을검토하였다. 기초통계분석은한중일각국의인구통계, 위기아동실태와관련된통계자료를포함하며, 국제기구 (UN, UNICEF, OECD 등 ) 에서생산되었던관련통계자료등을활용하였다. 또한각국의행정자료를활용하여각국
제 1 장서론 17 의아동보호체계의특징을비교분석하고자하였다. 또한연구진은 7~9월중국과일본을방문하여아동복지관련전문가와의면담을실시하였다. 아동복지관련분야의연구자및정책결정자들과의면담과현장에서의워크샵을통하여각국의아동복지자료생산현황및이용의가능성을논의했으며, 각국의주요한아동정책의현황과전달체계와관련된문제, 향후의발전전망을논의하였다. 중국의경우에는중국민정부의정책연구센터, 사회과학원, 북경사범대의연구자및북경시아동복지시설인아동복지원의원장의면담을통하여급변하고있는중국의아동보호의현안에대하여논의하였다. 일본의경우, 후생노동성, 동경도의아동보호정책결정자와일본의아동보호체계의중앙과지방의관계에초점을맞추어면담을진행하였다. 또한동경의아동상담소의전문가면담을통하여아동보호체계에서게이트웨이의기능과역할, 다른관련기관과의연계및협조를중심으로논의하였다. 마지막으로세타가야구의아동보호관련실무자들과의면담과지역의비정부민간기관 (NGO) 인복음료 ( 福音寮 ) 와어린이집을방문, 지역사회에서아동보호가어떻게공공과민간의협조하에이루어지는지논의하였다. 마지막으로한중일 3국의전문가들이참여하는국제공동연구를실시하였으며이러한연구의결과를공유하고이후후속연구의방향을논의하고그공동연구협력의가능성을발전시키기위하여한국서울에서전문가컨퍼런스를개최하였다. 이를위해한국에서는한국보건사회연구원아동복지연구팀의연구진들과중국에서는중국민정부의정책연구센터연구진, 북경사범대학교공공정책대학교수, 그리고일본에서는도쿄동양대학교교수와연구진이각각참여하였다.
18 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 그림 1-1 연구의진행절차 문헌연구한중일아동보호체계공동연구국제전문가컨퍼런스 아동보호 / 아동보호체계의개념 국가간비교연구방법론 한중일관련기초통계분석 한중일아동보호전문가및정책결정자면담 국가별자료분석및사례연구 각국의아동보호체계연구결과공유및논의 한중일아동보호체계비교 한중일위기아동 아동보호체계의비교를통한시사점도출
제 2 장 이론적배경 제 1 절저출산과아동보호 제 2 절아동의기본권과아동보호의개념 제 3 절위기아동의개념과한중일의위기아동 제 4 절한중일아동보호체계분석틀
2 이론적배경 << 제 1 절저출산과아동보호 한국, 중국, 일본의동아시아 3국은공통적으로저출산현상을경험하고있다. 근대화산업화의과정에따라출산율저하의진행속도는차이가있으나변천의과정은상당히유사한것으로나타나고있다. 저출산에따른인구고령화의사회경제적영향은매우심각하며, 노동인력의감소, 고령화에따른경제성장의둔화, 사회보장지출증가에따른노동세대의부양부담등을초래함으로써지속적인사회발전의가능성을위협한다. 이러한이유로, 한중일각국에서는저출산문제를해결하기위한적극적대응정책이강구되고있으며, 한국의경우제 3차저출산고령사회기본계획이만혼 ( 晩婚 ) 과비혼 ( 非婚 ) 해결을통한가임출산율제고하는방향으로발표되었으며, 중국의경우 30여년을유지해왔던한자녀정책 (One Child Policy) 의폐지를공식선언하기에이르렀다 ( 경향신문, 2015년 10월 29일 ). 본절에서는합계출산율 1) 의변화추이를중심으로동아시아 3국의인구변천의특징과저출산현상을분석하고, 양육정책을핵심으로진행되어온일본의저출산정책을분석함으로써저출산대응정책에서차지하는아동보호의역할과의미에대해살펴보기로한다. 1) 합계출산율이란여성 1 명이가임기 (15 세 ~49 세 ) 동안낳게될평군자녀수를의미함.
22 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 1. 한 중 일 3 국의저출산현황 2) 국가간인구동태를비교하기위해서는산업화및도시화의과정에서나타나는인구변천과정, 즉출생률과사망률의변화에대한이해를필요로한다. 한중일 3국의인구변천은인구변천의시기와속도의차이가있지만유사한패턴으로나타나고있다 ( 이삼식외, 2014). 한국의경우, 한국전쟁이후베이비붐현상으로급격한합계출산율의증가를경험했으며, 1960년합계출산율은 6.0명에달했다 ( 그림 2-1 참조 ). 빈약한부존자원, 농업중심의후진적산업구조등으로인하여당시극히낮았던경제성장률이높은인구증가율에의해잠식됨에따라 ( 국가기록원 ), 제1차경제개발 5개년계획 (1962~1966년) 의일환으로인구증가억제정책이도입되었다. 그결과, 1970년대이후합계출산율은급격하게낮아졌으며, 1983년 2.06을기록, 적정인구대체수준 (Population Replacement Level) 2.1이하로감소했다. 2013년기준, 합계출산율은 1.19로, 1.08 의합계출산율로최저점을기록했던 2005년보다살짝올라간수준이다. 한편, 중국의경우는 1949년신중국건국이후 2차례의베이비붐시기 ( 제1차 : 1952~54년, 제2차 : 1962~1973년 ) 를거치면서지속적으로높은출생률이유지되었으며 1970년대부터인구억제정책이추진되기시작, 1979년 한자녀정책 (One Child Policy) 으로본격화되었다. 중국은 1993년, 합계출산율 2.01로인구대체율이하로하락했으며이후 20여년간안정적인저출산율을유지해왔다. 2014년 단독이태 ( 單獨二胎 ) 정책을실시함으로써한자녀정책을완화했으며 2015년폐지를공식결정하였다. 2) 저출산현황과대책에관해서는이삼식외 (2014) 의연구결과의관련내용을참고하였음.
제 2 장이론적배경 23 그림 2-1 한중일 3 국의합계출산율변천 자료 : OECD (2015), Fertility rates (indicator). doi: 10.1787/8272fb01-en (Accessed on 12 November 2015) 마지막으로, 일본의경우, 제2차세계대전 (1939~1945) 직후일본은국외로부터의복귀병사, 귀환자, 전후결혼붐등으로출산율이급격히상승하여심각한인구문제에직면하였다. 전후사회경제인프라가완벽히복구되지않은상황에서인구의증가는주택, 식량, 위생등의사회문제를낳았고경제발전의저해요소로작용하였다. 그결과, 1951년가족계획정책이채택, 1950년대중반부터인구억제정책이실시되고 1957년까지출산율이절반이상떨어졌다. 1957년이후 1970년대초반까지는출산율이인구대체수준에서유지되는데, 이는고도의경제성장으로자녀출산과양육비부담이줄어든결과로해석된다. 1973년오일쇼크이후 1974년 2.05명으로인구대체수준이하로하락했으며, 1989년 1.57 명까지합계출산율이감소하였다. 1.57쇼크 로인해저출산대응을위한국가의적극적개입이필요하다는여론이확산되었고 1995년엔젤플
24 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 랜이수립되었다. 그러나 1990년대중반버블경제의붕괴에따른일본의장기적인경기불황은출산율에부정적인영향을미쳤으며 2005년합계출산율은 1.26으로최저점을기록한이후현재까지출산율이다소회복되고있지만장기적인추이를지켜볼필요가있다. 이상과같이한중일합계출산율의변천과정을종합해보면, 한국과중국의출산율변천이일본과유사한패턴으로저하되고있으며그압축적근대화과정에비례하여출산율저하의속도가보다짧은기간에상대적으로빠르게진행되었음을알수있다. 일본은고도의경제성장기를거친이후저출산고령화현상이시작되었으며, 한국은경제성장이정점에도달했을때저출산현상을겪고급속히인구고령화사회로진입하고있다. 중국의경우, 한국보다빠른고도성장과함께이미저출산현상을경험하고있으며인구고령화를가까운미래에경험할전망이다 ( 이삼식외, 2014). 2. 아동보호와저출산대책 인구변천에대응한한중일대응정책의변화역시시간의차이는존재하나유사한패턴을보여주고있다. 예컨대, 급격한인구증가이후출산억제정책, 출산율의정체기에모자보건을중심으로한인구자질향상정책, 출산력의저하에대한적극적개입으로서출산장려정책 ( 중국의경우, 출산억제정책완화 ) 으로이어지는패턴의유사성을발견할수있다 ( 이삼식외, 2014).
제 2 장이론적배경 25 그림 2-2 한중일 3 국의인구정책전개 자료 : 이삼식외 (2014) 한국중국일본의인구동태. 한국보건사회연구원, p.164 먼저, 동아시아 3국에서출산억제정책의도입목적은경제성장제고에있었다. 인구성장으로인하여제약되는경제개발을촉진시키기위해서일본의경우 1951년가족계획사업이실시되었으며한국의경우에는 10 여년의시간차를두고 1961년제 1차경제개발 5개년계획수립이후 1962 년가족계획사업실시와함께시작되었다. 중국의경우에는 20여년간의인주증가억제에대한찬반양론의논의를거쳐, 1979년한자녀정책이공식적으로채택됨으로써강력하게추진되었다. 둘째, 인구자질향상정책의경우, 한중일모두출산율이감소되어낮은수준에서정체되는시기에실시되었으며인구의질적측면에대한관리를핵심으로한다. 고도의경제성장하에서복지향상에대한경시에대한반성에서출발하여모자보건, 가족보건및복지증진에중점을두고추진되었다. 1990년대중국의 훌륭한아이를적게낳자 는슬로건으로응축되어질수있다. 셋째, 출산장려정책은 그림 2-3 에서나타나는바처럼일본의경우
26 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 1989년 1.57쇼크이후 소자화대책 으로적극추진되기시작했으며, 한국의경우 2005년은 1990년대중반이후부터추진되기시작하여 2005년저출산고령사회기본법이제정, 2006년부터저출산고령사회기본계획이실시되면서적극적으로추진되었다. 중국의경우 2014년단독이태정책으로한자녀정책을완화하였으며 2015년 10월한자녀정책의폐지및두자녀정책의도입으로전환함으로써출산장려정책을추진할것으로예상된다. 저출산대책에서아동보호와가족지원의기능과역할을이해하기위해서는지난 20여년동안일본에서추진된저출산에대응하는출산장려정책의내용을보다구체적으로이해할필요가있다. 적극적인출산장려정책인소자화대책은 1995년엔젤플랜의도입으로시작되었다. 엔젤플랜의기본방향은양육서비스의확충을통한양육기반의정비에두어졌으며 긴급보육대책 5개년사업 과같은실천계획으로구체화되었다. 이후신엔젤플랜 (2000-2004), 신신엔젤플랜또는아동육아응원계획 (2005-2009), 자녀육아비전 (2010-2014) 으로이어지는일련의일본저출산정책의핵심은양육지원이라고할수있다. 즉, 일본의저출산문제에대한접근법의기본전제는국가와지역사회전체가부모와가정에국한되었던아동양육및보호의책임을분담하고공유한다는것에있다. 예컨대, 2005년차세대육성지원법을제정함으로써일본은보육서비스에치중한소자화대책의문제점을개선지역사회의통합적인양육지원을강화시켜나갔다. 또한 아동육아응원계획 (2005-2009), 자녀양육비전 (2010-2014) 등이어지는저출산정책은아동과가족지원의기본원칙을보다가시화하고강화해나갔다. 특히, 아동양육비전에서는저출산극복을위하여 사회전체가자녀양육을지원한다 는기본원칙을천명하고아동학대방지및위기아동의가정보호지원을추진시책에포함시키고있다.
그림 2-3 한중일저출산아동보호정책흐름도 27
28 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 이와같은일본의저출산대응책이시사하는점은명료하다. 아동양육과보호가저출산정책의기본적인전제가되어야한다는것이다. 보육인프라확보없는일회적인출산장려금의지급이나청년들의사회경제적삶을개선하지못하는결혼장려책으로는근시안적출산율제고정책의한계를극복할수없다. 2006년부터본격화된한국의저출산정책은일가정양립확산, 결혼 출산 양육부담경감확대, 아동 청소년의건전한성장환경조성등을주요전략으로채택하였으며, 그림 2-4 와같이아동청소년지원정책은구체화되었다. 그러나실제로지난 10여년에걸친저출산정책은일-가정양립제고와양육부담경감을중심으로추진되어왔으며, 아동의건전한성장환경과관련한정책추진은매우제한적인것으로평가되고있다 ( 이삼식외, 2013). 그림 2-4 아동청소년의건전한성장환경조성구성 자료 : 이삼식외 (2013). 저출산고령사회정책성과평가보고서, p.43
제 2 장이론적배경 29 아동양육및아동보호를통한출산율의직접적이고즉각적인제고료과를확인하기어려울수있다. 저출산문제자체가제반의사회 경제 정치적맥락속에서설명될수있는복합적문제이기때문이다. 또한저출산극복에대한대응은아동의성장환경전반을개선하기위한장기적인접근과사회적투자를필요로하지만, 아동 가족에대한한중일 3국의사회적투자수준은아직까지는매우낮은수준에머물고있다. 한국과일본의가족보육분야공공지출 3) 을보면, 한국의경우 2011년기준 GDP대비 1.16% 에불과하며 OECD평균 2.55% 의절반에도미치지못하는것으로나타났다. 그중, 미취학아동과가족을위한양육수당지원이 GDP대비 1.01% 를차지하기때문에, 학령기취학아동의건강한성장을지원하는사회적투자는극도로미비한실정이다. 일본의경우, 2011년기준 GDP대비 1.4% 로매우낮은수준의아동가족에대한투자및지원이이루어지고있는것으로나타났다 (OECD SOCX). 이와관련하여, OECD국가의가족보육분야공공지출비율과합계출산율의상관관계에대한분석결과는 GDP대비가족보육분야공공지출이클수록합계출산율이높은것으로나타났다 ( 조성호, 2015). 그림 2-5 에서나타난바처럼, 한국은 OECD국가들중합계출산율과가족에대한공공지출이가장낮은나라로나타났으며, 일본은그뒤를이었다. 3) 가족보육분야공공지출은가족수당 (family allowance), 산전후휴가 (maternity and parental leave), 기타현금급여 (other cash benefits), 영유아보육 (early childhood education and care), 장기요양서비스 (home help/accommodation), 기타현물급여 (other benefits in kind) 로구성됨.
30 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 그림 2-5 OECD 국가의가족정책관련지출비율과합계출산율과의상관관계 주 : 1) X 축이가족보육부문공공지출예산비율,y 축이합계출산율임 2) 2009-2011 년의지출과합계출산율을평균한값으로도출자료 : OECD SOCX, Family data base; 조성호 (2015). 한국과일본의저출산현황과대응정책, 보건복지 Issue & Focus, p.3. 이상의논의를통하여한중일 3국은모두저출산현상을경험하고있으며, 저출산고령화의극복은장기적으로사회의생존과직결된중요하고심각한문제로대두되고있음을알수있다. 따라서단기적이고일시적인출산율제고정책보다는긴호흡으로저출산고령화사회에대한대응책을마련해나가야한다. 보다근본적이며장기적인저출산문제에대한해법은결혼, 임신, 출산, 양육에이르는생애주기의전과정에서균형있고총체적인사회적지원과접근을필요로한다. 현재까지매우불평등한사회적지원을받아온사회집단은아동이며, 아동의건전한양육과보호를위한공적투자의확충은중요하다. 결론적으로, 근본적인저출산극복정책은 이미태어나서오늘을살고있는 아동청소년의안전하고건강한성장환경을위한사회적투자를지속적으로확대하는방향으로나아가야하며, 이를위해서는다양한사회경제적위험에노출되어있는취
제 2 장이론적배경 31 약계층의위기아동을위한체계적인사회적지원체계를확보하는일이 우선적으로고려되어야할것이다. 제 2 절아동의기본권과아동보호의개념 아동보호의개념과원리에대한명확한이해는동아시아 3국의아동보호체계에대한비교분석연구의전제라할수있다. 한국, 중국, 일본에서아동이직면하는위기유형의다양성만큼이나 아동보호 의개념에대한정의와접근방식은다를수있다. 아동보호와아동보호체계의범주및관련된핵심개념의정의를명확히하는것은사회 경제 정치 문화적특수성을가진국가들간비교연구의이론적전제가된다. 본절에서는먼저아동의보호받을권리를기초로아동보호의개념과원리를정리해보기로한다. 이를통해, 각국의아동보호체계에대한구체적검토로논의를발전시키기위한출발점을제공하고자한다. 1. 아동의기본권 : 보호받을권리 아동의보호받을권리는 UN 아동권리협약 (Convention on the Rights of the Child) 에서채택된 4가지아동기본권중하나이다. 아동권리국제협약에규정하고있는아동의권리는생존의권리, 발달의권리, 보호받을권리, 그리고참여의권리로구성된다. 생존의권리는아동이생명을유지하고살아가기위해필요한생존의기본조건으로서적절한영양, 주거, 보건, 의료등을포함한다. 발달의권리는아동이아동의잠재력을최대한발휘하는데필요한조건을뜻하는데, 교육권, 문화 여
32 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 가권, 생각과양심및종교의자유등을포함한다. 보호받을권리는아동이차별, 학대, 방임, 폭력, 착취로부터보호를받고, 난민아동 소수민족아동이특별보호를받을권리를의미한다. 마지막으로, 참여의권리는아동이자신과관련된일에대해자신의의사를자유롭게표현할권리를뜻하며여기에는단체가입, 평화적인집회에참여할권리등이포함된다. 이와같은아동의기본권은이제우리사회의상식으로인식되고있으며제반의아동관련정책의기초가되는규정이되었지만, 아동의기본권은산업자본주의의발전과함께등장한근대이후의개념이다. 고대로마이후 18세기중반까지아동의존재는부모에게소유되어진 작은어른 에불과했다. 이처럼성인과동등한존재로간주된아동은 5~7세가되면성인의세계에편입되어가족의생계에공헌하는한사람의노동력으로인식되었다. 따라서아동은보호의대상이기에앞서 통제 의대상으로존재했고 아동기 (childhood) 는그기간이매우짧았으며미성숙한존재의특별한보호와발달을위해필요한시기로이해되기시작한것은오래되지않았다. 근대적의미의아동기의형성 (remaking) 은산업자본주의사회의주요세력으로서의중간계급의증가라는사회적배경속에서이해되어져야한다. 산업화와함께일터와삶의공간이분리되면서가정의영역에남게되었던중간계급여성들에게아동은돌봄과보살핌의대상이되었고, 유아기와성인기를매개하는중간단계로서의아동기는교육에전념하면서성인이되기위한준비를하는단계로서인식되기시작했다. 이에따라보편적인교육제도가확대되었으며, 비로소근대적의미의아동기가확립되었다 ( 엘킨드, 1999). 이와같은아동에대한사회적재인식과아동기의확립과정에서아동보호의필요성은확대되어졌으며아동인권을보호하기위한제반의법적제도적장치들이마련되었다. 특히, 자본주의적산업화이후심각한수준
제 2 장이론적배경 33 의아동노동력착취와열악한아동노동환경에대한사회적우려가확대됨에따라, 아동의인권을보호하기위한근대아동권리운동 (rights of child movement) 이활발하게전개되었다. 자본의노동력착취로부터아동을보호하지못하는무력하거나무지한부모를대신하여정부가아동노동을규제하기시작했으며, 그결과 19세기중반아동노동시간제한하는입법이영국, 프랑스, 미국등에서제정되기에이르렀다. 다른한편으로, 국가는아동을자신의사적전유물로여기고학대하는부모로부터의아동보호를시작했다 ( 엘킨드, 1999). 아동의사회적보호의필요성에대한인식은점차로확대되어, 1924년제네바에서 1차세계대전패전국아동보호를위해마련된제네바회의에서아동권리를확인하는최초의국제적아동권리선언이채택되어진다. 이제네바선언은아동복지와관련된 5개의조항, 즉 아동의보편적발전을위해필요한수단, 음식과의약품제공, 재난으로부터의구조, 착취로부터의보호그리고아동양육지침에대해규정 을포함하는등, 주로 아동의보호 에중점을두었다 ( 이노홍, 2015, p.28). 이어제2차대전이후 1959년 UN은아동권리선언을채택하였는데, 이는아동의보호에서한단계더나아가 아동의권리 에초점을두었다는점에서그의의가있다. 그러나어떤법적규제력을갖지않았다는점에서이행력의한계는여전히존재했다. 이후, 30년이지난 1989년, UN 총회는비로소아동을권리의대상이아닌권리의주체로인정함과동시에규범의법적구속력을인정하는 UN 아동권리협약 을채택하게된다. UN 아동권리협약은협약의기본정신을담고있는전문과본문의 54개조항으로구성되어있으며, 아동의실체적권리내용과당사국의아동권리보호의무및아동권리위원회설치및협약이행보고의무등을규정하고있다 ( 이노홍, 2013). 아동권리협약규정은일반원칙, 시민적권리와자
34 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 유규정및대안양육규정, 기초보건및복지규정, 교육 여가및문화적활동, 특별한보호조치로구분될수있다. 아동권리협약의일반원칙중에서가장중요한핵심원칙은 아동의최우선의이익원칙 (best interests of the child) 으로이는 아동의견해존중원칙 이라는일반원칙 (rights to be heard) 을수단으로완성되어질수있다. 아동의보호권은아동권리협약제19조의 국가는아동이부모, 법정후견인또는기타양육자의양육을받는동안모든형태의신체적, 정신적폭력으로부터보호해야한다 는규정을기초로한다. 제 6조에서 40조에이르는아동의권리내용 4) 중아동의보호권과관련된조항은모두 17 개로매우다양한문제들을포괄하고있다 ( 표 2-1 참조 ). 표 2-1 UN 아동권리협약중아동보호관련조항 조항 내용 조항 내용 제7조 성명 ( 이름 ) 국적권 제30조 소수민족아동의보호 제10조 가족재결합출입국 제32조 노동착취로부터의보호 제11조 국외불법이송금지 제33조 마약으로부터의보호 제16조 사생활의보호 제34조 성적학대로부터의보호 제19조 폭력 학대 착취로부터의보호 제35조 유인 매매 거래의금지 제20조 부모의역할대리 제36조 기타착취로부터의보호 제21조 기관입양 제37조 고문 사형의금지 제23조 장애아동의보호 제38조 무력분쟁으로부터의보호 제25조 양육지정아동치료권 자료 : 이혜원 (2001), 아동권리에관한국제협약과국내아동복지법비교 ; 김광혁 (2010), 한국아동의생존권 : 빈곤및가족, 주거환경, 안전, 건강및의료의실태및변화추이, p.183 에서재인용. 4) 아동권리에해당하는내용을 International Save the Children Alliance (1993, ISCA) 는아동의발달특성과욕구에근거하여생존, 발달, 보호, 참여의권리로유형화하여제시함.
제 2 장이론적배경 35 2. 아동보호 : 가족과사회공동의책임이상과같은 UN 아동권리협약의규정을기초로할때, 아동보호는모든형태의육체적, 정신적폭력, 학대및방임, 그리고착취로부터아동을보호하는것을의미한다. 아동보호의개념에는아동과가족, 지역사회, 그리고국가사이의일정한방식의관계성을담고있으며, 그관계방식은법적, 사회적, 문화적맥락에따라달라질수있다. 미국, 캐나다등의영미권국가에서는아동보호 (child protection) 가보다협의의틀에서정의되기도한다. 즉, 폭력적이고부적절한환경일반으로부터의아동보호가아니라 학대 방임 으로부터아동을보호하기위한전문적이며제도적인서비스로이해되는데, 본연구에서는보다일반적이고보편적인의미의아동보호개념을적용하여한국 중국 일본의아동보호와아동보호체계를논의하기로한다. UNICEF를중심으로근래의아동보호체계에대한국제연구는협의의아동보호가지니는단일문제중심의접근방식의한계를지적하고아동보호체계가보다적극적으로아동의부적절한발달환경으로부터아동을보호하기위해서는예방중심의보편주의적인아동보호의방향으로전환의필요성을제기하고있다. 또한, 현재한중일의아동보호및아동복지의발전단계는현격한차이를보이고있기때문에, 학대를중심으로하는협의의아동보호에대한비교논의는가능하지않다. 아동보호의핵심은가족과국가의공동책임 (shared responsibility) 에있다. 아동보호는아동, 가족, 지역사회공동체와국가에대한한사회의특정한가치체계를담고있는사회적구성물이며, 공사영역간책임공유의스펙트럼은아동, 가족, 지역사회와국가의관계방식에따라매우넓을수있다. 아동은인구사회학적으로독립적인존재로성장하기위해서는기본적으로부모또는가족내양육자의돌봄을필요로하는존재이
36 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 다. 아동보호란이러한가족의양육기능이정상적으로작동할수없을때, 개별아동이경험하는위험의상황에대한국가의개입을전제로한다. 즉, 아동학대나폭력등가족내의 사적문제 (private troubles) 가 공적인문제 (public issues) 로사회적으로인식되어질때아동보호에있어서의정부책임성을확보할수있는데 (UNICEF, 2010, p.iii), 이러한과정에서아동보호에대한국가의사회정책적개입의역동성을이해할필요가있다. 공공의영역에있는국가가사적영역에있는가정의문제에개입할수있는전제는가족이아동의안전과권리를보장할수없을때이다. 위기의아동을접점으로한개인의책임성과사회적책임성에대한경계는그사회의역사 사회 문화적특수성에따라다르게설정될수있다. 그림 2-6 국가 - 아동 - 부모의삼각관계 자료 : Parton, 2006; Parton, 2010 재인용, p.858 아동보호를매개로한국가와가족의관계는아동중심의접근을하는 자유주의복지국가와가족중심의접근을하는사회민주주의및보수주의 복지국가 5) 에서다르게나타난다. 가족중심의접근에따르면국가는공공 5) 에스핑 - 앤더슨 (Esping Andesrson) 의복지체제유형화에기초함.
제 2 장이론적배경 37 의재산인아동의양육과보호를위해아동의문제에적극적으로개입하여조정또는중재자로서기능해야한다고본다. 이에반해, 아동보호에대한자유주의적접근은아동의최선의이익은기본적으로는부모와가족의영역내에서찾아져야하며국가의개입은아동안전과생존이위협받는최소한의선에서고려할수있다고본다. 예컨대, 아동을부모의사적재산 (property) 로간주하는사회에서, 국가가가정의사적영역에개입하기위한정당성은가정이더이상아동보호와돌봄의제기능을다하지못하고있다는점이 확실 할때에만부여된다. 사적프라이버시 (privacy) 와개인주의 (individualism) 를중시하는자유주의국가에서는국가의개입은임시적이고보충적인성격이강하다. 반면, 보다아동이사회공동의자산이라는공동체적가치를공유하고있는사회에서아동보호는아동과가족, 지역사회공동체의접촉면에서일상적으로, 다차원적으로, 사전예방적 (preventive) 으로이루어진다. 본연구는한국, 중국, 일본동아시아국가에서는아동보호를매개로한가족과사회의공동책임성에대해어떻게접근하는지, 그유사성과차이에대해주목한다. 아동의양육과보호에있어서국가와가족의역할에대하여동아시아국가들의가치와규범은서구의그것과는다르다. 유교문화권의울타리안에서동아시아국가들이공유하고있는가족주의적가치체계가아동보호에미치는영향을분석할때, 각국의아동보호의현재에대한진단과전망을구체화할수있다. 예컨대, 가족의문제는가족스스로책임져야한다는중국의강한가족주의적가치체계는학대아동을위한국가의공적개입에대한부정적인식으로나타나는데, 이로부터아동보호의대상으로아동을 가정밖 에존재하는취약계층의아동으로만한정하는중국아동보호의선별주의적특징을설명할수있다. 이와같이, 사회 문화 역사적가치규범에따라아동보호의개념과접
38 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 근방식의다양성은존재하지만, 아동보호는어떠한형태로든가정의사적책임성과국가의공적책임성의공유를전제로한다는점은매우중요하다. 아동이폭력과착취, 학대등의위기상황에있을때국가는개입하여아동의최우선이익을보장해야한다는것이며, 이러한국가의책임성을다음의 그림 2-7 과같이구체화할수있다. 국가개입의범위와정도는위기예방에서위기상황에대한대응에이르는각각의단계에서달라질수있으나, 아동학대또는폭력과같은위기상황에대한대응단계에있어서는-일시보호, 조사, 위기사정과조치에이르는전과정에서- 공공성과책임성을확보하는것이매우중요하다. 그림 2-7 아동보호의국가책임성 : 위기예방 ~ 위기대응 자료 : UNICEF (2010) Adapting a Systems Approach to Child Protection
제 2 장이론적배경 39 3. 아동보호체계정의 : 체계론적접근 각나라의아동보호체계는고유한특성을가지며아동보호체계의정의에대한보편적인합의는존재하지않는다. 그러나최근의아동보호에대한국제적논의와연구들은체계론 (Systems Theory) 에기초하여아동보호체계를다음과같이정의하고있다. 아동보호체계는아동에대한폭력, 학대, 방임과착취와같은모든종류의위기에대해대응하고예방하기위한다양한부문들 (multisector) 에걸친공식적, 비공식적영역에서의구조, 기능및역량의총합으로정의된다 (UNICEF, 2010). 이러한체계론적아동보호체계의정의는기존의영미권의국가들을중심으로한협의의아동보호체계개념보다보다보편적인광의의접근에기초하고있다. 협의의아동보호체계는학대받는아동을위한전문적인조사, 사정, 그리고배치로이어지는학대아동을대상으로하는제도화된서비스를제공하는사회적보호체계를의미한다. 이에반해, 광의의아동보호체계는모든종류의사회적폭력과위험으로부터아동을보호하는 사회적체계 로서위기도가높은학대아동을비롯하여가정의지원과보호를받지못하는사회적보호를받고있는아동 ( 이른바, 한국과일본에서의요보호아동 ) 을포함하며나아가안전및보호를필요로하는잠재적위기아동을포괄한다. 아동의건강한발달을위협하는아동발달위기가가지는생애주기별특수성과위기요인의복합적성격을고려하면아동보호체계의경계 (boundary) 는상대적일수있다. 가장보편적인의미의아동보호체계는아동복지체계 6) 가포괄하는모든아동을보호하 6) 영미권국가에서의아동복지체계 (Child Welfare Systems) 은아동학대에초점을둔협의의체계로서정의되며, 아동보호체계 (Child Protection Systems) 와유사한의미로이해됨. 그러나일반적으로아동복지체계는모든아동의건강한성장발달을보장하기위한교육, 보건, 경제, 노동, 문화를포함하는사회체계로아동보호체계의상위개념으로인식되어짐.
40 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 는체계로까지확장될수있다 ([ 그림 2-8] 참조 ). 예컨대, 핀란드등노르딕국가에서 아동보호체계 는일반아동의건강과복지전반을포괄하는학교, 주거, 보건서비스, 가족및사회복지전반을아우르는체계로이해된다 ( 박세경외, 2005). 그림 2-8 아동보호체계의범주 아동의건강하고안전한성장을담보할수있는보호환경 (protective environments) 을조성하기위해서는보다통합적이고체계중심의아동보호체계에대한접근을필요로한다. 미국, 영국등서구유럽에서활용되었던기존의아동보호체계에대한접근방식은 단일문제중심적 (single-issue approach) 아동보호방식인데 (UNICEF, 2010), 이러한접근방식의문제점과한계는다음과같다. 첫째, 학대아동또는가정내보호를받지못하는특정위기의아동만을
제 2 장이론적배경 41 핵심적인대상으로전통적아동보호체계는 (Child Protection Systems) 는학대, 가출, 빈곤, 가족해체등개별문제를중심으로하는파편적대응으로특징지어진다. 분절적개별대응체계를통해서는아동의복합적이며다차원적위기에대한종합적이고효과적인대응은불가능한것으로나타났다. 예컨대, 미국의아동학대를중심으로한아동보호체계의한계가이러한맥락에서논의될수있다. 즉, 아동학대의문제는신고체계에기초한치료적개입을통한대응으로는한계가있다. 아동학대과연관된빈곤, 사회적배제등다양한가족ㆍ사회적요인에대한다차원적접근이필요하다. 둘째, 위기의아동이경험하는개별문제에대한이슈별대응은개입의목적과과정에서상충할수있으며대중적관심과주목을받지못하는개인적ㆍ가족적ㆍ사회적위험에직면한아동들은보호의사각지대에놓일수있다. 셋째, 개별문제중심의아동보호는가족과공동체의지원강화를통한아동의문제해결및역량강화가가능하다는측면을간과할수있다. 아동위기는아동이속한가족의빈곤사회적고립등과연관된다양한위험요소들로구성된복합적위기이며아동과가족을둘러싸고있는환경을개선하기위하여보다사회구조적차원의사회적지원과보호 (social protection) 을필요로한다. 마지막으로, 단일문제중심의대응체계에서각각의아동보호전문가들은서로경쟁하게되는데, 이는매우비효율적인대응방식이다. 다양한아동보호관련이슈들이서로연관되며상호작용하기때문에, 지역사회의아동보호관련기관들사이의상호협력적인관계는지역내아동과가족의지원을위한토대라고할수있다. 체계론적접근 (Systems Approach) 에입각한아동보호체계는모든
42 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 종류의보호위기에대해예방하고대응하기위한공식적, 비공식적요소들의총합이다. [ 그림 2-9] 에서나타난바처럼아동보호체계의기본요소와구조는아동보호체계가기존의단독문제중심대응체계와대별되는차이가바로다층성, 다면성과다차원성에있다. 이러한아동보호체계의공식적또는비공식적영역전반에걸쳐다양한수준에서함께작용하는활동의주요주체들은아동, 가족, 지역사회, 국가를포함한다. 아동과가족을둘러싼사회적제도, 즉사회복지, 교육, 보건, 주거, 고용, 그리고법적영역에서다양한주체들은서로연계, 협력, 조율하는역할을수행하는데이것은아동보호체계의핵심적인요소이다. 그림 2-9 아동보호체계 : 행위자, 맥락과구성요소 자료 : UNICEF (2010) Adapting a Systems Approach to Child Protection :Key Concepts and Considerations, p.22
제 2 장이론적배경 43 아동보호체계내에서주요한주체와구성요소들은아동, 가족과사회와연관된다른수준의작동단계의연속성을따라기능하게된다 ([ 그림 2-10] 참조 ). 먼저첫번째단계, 1차적예방단계는아동에게가해지는위해와폭력을예방하기위한보편적인전략으로써특정그룹이나개인이아닌모든아동및가족에게적용된다. 1차적예방단계는아동보호체계의핵심이라할수있는데양육관행에대한적극적인의식개선캠페인, 자기보호기술증진교육, 아동학대예방을위한법교육등을포함한다. 둘째, 2차적예방은폭력과학대에취약한특정그룹의아동을대상으로하는데, 특정한그룹은일정소득수준이하의경제적어려움에직면한가정, 10대부모, 소년소녀가장, 거리의노숙청소년, 장애나에이즈환자를부모로둔아동등을포함한다. 이와같은경도위기의아동과가족에게조기개입서비스를제공하는것이 2차적예방단계의주요내용이다. 마지막으로, 3차수준의예방은가장높은위기상황에있거나학대를경험한아동을대상으로하며즉각적인개입과행동이필요한단계이다. 3차적예방단계는두개의부분으로나눌수있는데, 첫번째단계는특정한보호의욕구를충족시키는프로그램으로개인과가족상담, 치료적개입, 강도있는양육기술훈련, 약물중독치료프로그램등을포함한다. 3차적아동보호체계의두번째단계는전통적인학대중심아동보호체계의기능으로이해되어왔던친권박탈, 학대부모로부터의아동의분리등심각한학대방임아동에대한서비스를포함한다.
44 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 그림 2-10 예방수준에따른아동보호체계의주요특징 자료 : UNICEF (2010) Child Protection and Child Welfare in Asia and the Pacific, p.17 아동을위협하는다양한문제들에대한개별적대응을기초로하는프로그램, 서비스, 조직은단일한아동보호체계로통합되어야한다. 새로운체계중심의아동보호체계를구축하는방식은개별국가의조건과인프라에따라달라질수있다. 즉, 아동학대에대응하는발달한아동보호체계를가지고있는영미국가들또는일본의경우, 위기아동의보편주의적확대와차등적서비스의확대를통하여전통적아동보호체계의개혁을시도했다. 미국의아동보호체계의대상은학대로신고된 요보호아동 (child at risk of being harmed) 으로부터 도움을필요로하는아동 (child in need) 으로확대되었고, 위기도의경중에따라이원적대응체계를구축하여전통적인단일문제중심의아동보호체계에대한개혁을시도해왔다. 여기서, 이원적대응체계는중증이상의위기도사례에대해서는전문적개입과대응을할수있는기존의학대아동보호체계
제 2 장이론적배경 45 (Child Protection System) 와경도위기의사례에대해서는다양한지역사회의자원을연계하고아동및가족지원서비스를확대제공하는차등적대응체계 (Differential Response System) 로구성된다. 반면, 한국또는중국과같이공공성을확보하고있는전국적인단위의아동보호체계가구축되어있지않거나부족한상황이라면다양한아동문제에대한개별적대응을위해지역적으로부분구축되었던개별대응체계의인프라와전문성을활용하여전국적인아동보호체계로흡수 통합하는방식을고려할수있다. 현재한국에서검토하고있는아동보호체계의개편논의는이러한맥락에서이해될수있다. 제 3 절위기아동의개념과한중일의위기아동 1. 위기아동의개념 서구에서위기아동 (Children at Risk) 은보건의료와교육영역에서주로논의되기시작하였다 (Schonert-Reichl, 2000). 보건의료영역에서위기아동을지칭할때에는질병이나결핍으로인한위기를의미하였고교육적인측면에는주로교육결핍및학습성취부족등을위기로간주하고특히아동빈곤과소수인종문제등보다거시적이고근본적인위기요인과연결해왔다 (Schonert-Reichl, 2000). OECD(1995) 는위기아동 (At-risk Children Youth) 을 학교에서실패 하고, 직업과성인으로서의삶으로발달하는데에있어서어려움 이있으며 사회적실패또는사회에충분한기여가어려운상황 에있는아동으로정의하였다. 미국의공공교육부 (Department of Public Instruction) 에서도위기아동 (Child At-Risk) 을고등학교를졸업하지못하거나
46 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 발달지체, 비행, 기본적기술의습득이해당연령보다 2-3년뒤처지는경우, 미성년부모가되었거나학습성취도가기준에못미치는경우등으로규정하고있다 (Wisconsin Department of Public Instruction, Chapter PI 25.02). 이처럼아동이사회가요구하는수준에따라적절히교육받지못하는상황을위기로규정하는것은교육적측면에서의위기아동의개념화라고할수있다. 아동복지적측면에서위기아동의개념은영국의 1989년아동법 (Children Act, 1989) 에서살펴볼수있다. 아동법은위기아동을 중대한해를입었거나혹은해를입을위기에놓여있는아동 (children at risk of significant harm) 으로규정하였는데여기에서해 (harm) 란 학대 7) 혹은건강 8) 이나발달 9) 을저해 (ill-treatment or the impairment of health or development) 하는것을의미한다 (Children Act, 1989). 이에따르면아동은신체적, 정신적, 지적, 감정적, 사회적및행동적인전방면에서위기에노출될수있어위기의영역을아동발달의전범위로폭넓게보고있으며, 특히아동학대를중요한위기로강조하고있다. 호주에서도 위기아동 (Child at-risk) 이라는용어가사용되는데, 지역에따라 보호필요아동 (Child in need of Protection) 과병행하여사용된다 (Australian Institute of Family Studies, 2015). 주로아동의학대및방임의경우를일컫는데, 아동이과거에학대혹은방임되었거나, 현재혹은미래에학대될위험이있는경우를모두포함한다. 또한부모혹은양육자가사망혹은유기등으로인하여양육책임을행사할수없거나, 기타의사유로아동을양육할수없는경우, 그리고그부모가아동을 7) 학대에는신체적학대뿐아니라성학대및기타정신적학대등을모두포함함.(Children Act, s. 31) 8) 건강에는신체적혹은정신적건강을모두의미함.(Children Act, s. 31) 9) 발달에는신체적, 지적, 감정적, 사회적혹은행동발달등을모두의미함.(Children Act, s. 31)
제 2 장이론적배경 47 성적으로혹은재정적으로착취하는경우에도위기아동범주에포함하여아동보호의대상으로간주하고있다. 위기아동과유사한개념으로 어려움에처한아동 (Children In Need) 과 보호아동 (Looked-after Children) 이라는용어가사용되기도한다 (Children Act, 1989). 영국에서는 어려움에처한아동 은아동이지역사회에서제공하는사회서비스가필요한지그유무를기준으로하여규정하고있다. 즉, 지역사회의서비스를제공받지않을경우해당연령의건강및발달상의타당한수준에이르지못하는아동, 그러한서비스를제공받지못할경우건강이나발달이저해될수있는아동혹은장애아동일경우이다 (Children Act, 1989, S17). 지역의회의규정에따르면어려움에처한아동의범주는아래표와같이아동에게위해를줄수있는경우를포괄하고있다. 표 2-2 영국의 어려움에처한아동 (Child in Need) 의범주 구분 범주 1. 중대한해를입은아동 중대한해로인하여고통받은아동 2. 장애아동 신체적, 인지적, 지적혹은감정적및행동장애를포함 3. 부모의질환 / 장애가있는아동 4. 심각한스트레스가있는가정의아동 5. 가족기능에어려움이있는가족의아동 6. 사회적으로받아들여지기어려운행동을하는아동 알코올혹은약물중독, 심각한질환을앓고있는부모, 만성적장애 ( 지적장애포함 ) 를가진부모등아동이부모의질환과장애로인하여많은책임을수행하게되는경우 노숙가정의아동, 지원을받지못하는한부모가정, 양육자의사망 가정폭력, 비일관적양육, 가정해체 행동장애, 공격적행동, 비행, 안전하지않은성행위 7. 저소득층아동 망명신청중인가족, 거주가불안정한가족, 독립적으로생활을영위하는저소득청소년 8. 부모가부재한아동 부모의사망, 단독망명아동, 사적으로위탁된아동 자료 : Luton Borough Council, 6.3 Children in Need, Definition and Criteria, http://lutonchildcare.proceduresonline.com 2015. 10. 28. 인출
48 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 미국에서도영국과유사하게 보호 서비스필요아동 (Child in Need of Protection or Services) 이라는개념을정책에적용하고있다. 미네소타주규정에따르면유기아동, 아동학대및방임피해아동, 아동의건강과발달에필수적인의식주및교육등을적절히제공받지못하는아동, 장애로인하여요구되는특별한돌봄을부모혹은양육자로부터적절히받지못하는아동, 부모가양육하기어려운아동, 비행및폭력아동, 발달지체아동, 성매매피해아동, 가출아동, 범죄아동, 형제자매에대한부모의양육권이종료된아동등을 보호 서비스필요아동 의범주에포함하고아동보호와서비스가제공될수있도록하고있다 (Minnesota Office of the Revisor of Statutes, 2015, 260C.007) 보호아동 (Looked-after Children) 은영국에서활용되는개념으로서가정내에서보호되지못하고가정위탁, 생활시설혹은기타친인척등에의하여사회적보호를받는아동을일컫는다. 아동이사회적으로보호되는경로는다양한데, 대부분친부모가일시적으로혹은영구적으로돌볼수있는능력을잃게되거나, 아동학대및방임등법원의명령에의하여친부모의합의하에아동을사회적으로보호하게되기도한다. 이는우리나라의요보호아동의개념과도유사하다고볼수있다. 또한몇몇선행연구에서는위기아동을위기행동이표출되거나위기요인이잠재된환경에노출되어있는아동으로보았다 (Dryfoos, 1990, Schonert-Reichl, 2000, 윤철경외 2005, 정익중 2006, 구본용외 2005, 박세경외 2014). Dryfoos(1990) 는비행, 학업중단, 약물중독등을위기행동으로규정하고이러한행동이표출된청소년을비롯하여개인의다차원적인위기요인 ( 예를들면소수인종, 낮은학교성적, 반항적특성, 낮은자존감, 사회경제적으로취약한가정, 유해한지역환경등 ) 들이잠재한경우를위기청소년으로정의하였다.
제 2 장이론적배경 49 Schonert-Reichl(2000) 도아동의생태학적체계속에서개인적차원으로부터가족, 동료, 학교, 사회공동체, 그리고사회문화적차원에이르기까지각차원별로아동에대한위기요인이존재하며이러한위기요인을가진아동을위기아동으로규정한다. 예를들면개인의낮은자존감이나문제해결능력에서부터가족의빈곤, 부모의병, 동료와학교에서의왕따, 공동체의자원부족, 사회문화적편견등다양한차원에서의위기요인을일컫는다. 그림 2-11 아동위기요인의다차원성 자료 : Schonert-Reichl (2000) Children and Youth at Risk: Some Conceptual Considerations, p.7 내용을도식화함. 그밖에도다수의연구자들 ( 윤철경외, 2005, 정익중 2006, 구본용외 2005, 박세경외 2014) 은위기아동을위기의유형이나수준혹은차원별 로분류하여범주화하였다. 위기의유형과차원으로는개인적위기, 가족
50 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 적위기, 교육적위기, 사회적위기등 ( 윤철경외, 2005, 정익중 2006, 구본용외 2005) 의분류와, 개인적위기, 가정환경적위기, 사회적위기등 ( 박세경외 2014) 의구분이적용되었다. 위기의수준별로는고위기아동, 중위기아동, 저위기아동 ( 윤철경외, 2005) 으로범주화하거나혹은관심취약아동, 보호아동, 고도위기아동 ( 박세경외, 2014) 으로분류하였다. 표 2-3 위기청소년의위기유형및위기수준 구분세부위기유형위기수준 가족적위기상황교육적위기상황 빈곤, 이혼자녀, 요보호, 북한이탈, 외국인노동자자녀, 소년소녀가장, 학대피해 학업중단, 학습부진 고위기군 중위기군 저위기군 개인적위기상황 흡연, 음주, 가출, 성관계경험, 자살 ( 충동 ), 폭력가해, 범죄청소년, 장애인 사회적위기상황 폭력피해, 범죄피해, 성범죄피해, 실업률, 인터넷음란사이트이용 자료 : 윤철경 (2005) 위기청소년지원시설과지원정책현황및사회안전망구축을위한정책방안연구, < 표 II-1> 한국청소년위기유형별현황 (2004), p.15-16 참조하여재구성 2. 한중일위기아동의개념 한중일의경우위기아동이라는용어를법 정책적으로사용되고있는것은아니다. 이는아마도위기아동이라는개념이다양한위기를포괄하고이에노출된아동에대하여사용할수있다는장점이있으나, 특정그룹의아동에대하여사용될경우이들을폄하하거나낙인을줄수있다는우려가있기때문일것이다 (Moore, 2006). 한국은아동관련법 정책에서위기아동을대체로사용하지않고있다.
제 2 장이론적배경 51 다만드림스타트, 아동보호전문기관및다수의아동사례관리서비스를제공하는기관의서비스절차중에아동의 위기도사정 을통하여위기여부를파악하고서비스를제공하는것으로볼때, 아동의위기라는개념자체는아동보호관련현장에서활용되고있는것을확인할수있다. 아동복지법에서는 보호대상아동 과 지원대상아동 이라는개념이위기아동을대신하고있다 ( 아동복지법제3조 ). 보호대상아동 이란 보호자가없거나보호자로부터이탈된아동또는보호자가아동을학대하는경우등그보호자가아동을양육하기에적당하지아니하거나양육할능력이없는경우의아동 ( 아동복지법제3조 4) 으로그간의 요보호아동 의개념을잇는것이며이들은아동보호서비스의법적대상이된다. 지원대상아동 이란 아동이조화롭고건강하게성장하는데에필요한기초적인조건이갖추어지지아니하여사회적 경제적 정서적지원이필요한아동 으로영국의 어려움에처한아동, 호주의 보호필요아동 및미국의 보호 서비스필요아동 의개념과유사하다. 이들에게는각종안전과건강관련지원서비스및복지증진을위한서비스가제공될수있도록하고있다. 위기청소년이라는용어는청소년복지지원법에서사용되고있는데, 위기청소년을 가정문제가있거나학업수행또는사회적응에어려움을겪는등조화롭고건강한성장과생활에필요한여건을갖추지못한청소년 ( 청소년복지지원법제2조 ) 로지칭하여이들을대상으로지역사회에서청소년통합지원체계 (CYS-NET) 를구축하여제공하도록규정한다. 중국의경우 곤경아동 ( 困境儿童 ) 이라는용어는위기아동을대신하여사용되고있다. 곤경아동은개인적, 가정적및외부의위기요인으로인하여기본적인생존, 발전, 보호를받아야할위기에있는도움을필요로하는아동을가리킨다. 구체적으로는유기아동, 고아, 에이즈바이러스감염아동, 부양자가없는아동, 저소득가정의중병및중증장애아동, 유
52 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 랑구걸아동, 인신매매에서구출된아동, 수감되거나장기마약중독치료중인부모를가진미성년자녀, 심각한학대피해아동등을포함한다. 최근일련의중국국무원, 민정부 ( 民政部 ) 및재정부 ( 財政部 ) 의관련문건들 10) 은현재중국이법적정책적으로보호하고자하는아동의위기수준이중위기이상의고도위기아동에해당됨을시사한다. 앞서곤경아동의범주로포함되었던유기아동, 고아, 부양자가없는아동, 유랑구걸아동, 수감되거나장기마약중독치료중인부모를가진미성년자녀등은모두부모가부재한경우로국가가보호하지않을경우심각한위기에노출될수밖에없는아동이라고볼수있다. 그외에도빈곤으로인한매혈등의여파로에이즈바이러스에감염된아동과심각한수준의학대피해아동과같은경우아동의위기는상당히고도의수준이며다차원적으로중첩되어있음을알수있다. 따라서중국에서보호대상으로간주하는위기아동의개념은상당히선별적이며협의의개념이라고볼수있다. 일본의경우위기아동과유사한용어로 요보호아동 과 곤란을가지는아동 청년 이라는개념을활용하고있다. 요보호아동이란, 아동복지법에 보호자가없는아동또는보호자가감호하기에부적절하다고인정되는아동 ( 아동복지법제6조3항8호 ) 라고정의되어있으며, 보호자의양육지원이특별히필요하다고인정되는아동 ( 아동복지법제6조3항5호 ) 을요지원아동이라고규정되어있다. 즉아동복지법에근거한위기아동이란보호자의양육이곤란한상태에서사회적양호 ( 사회적아동보호체계 ) 범주에들어있거나, 아직은사회적아동보호체계에포함되지않으나특별한지원없이방치되면요보호아동으로분류될가능성이높은아동으로 10) 2011 년국무원판공청 ( 国务院办公厅 ) 의 < 유랑미성년자구제보호업무의강화및개선에관한의견 >, 2012 년민정부및재정부의 < 에이즈바이러스감염아동의기본생활비지급에관한통지 > 그리고 2013 년민정부가국가발전위원회등 7 개부문과함께발표한 < 유기영아관련업무의개선에관한통지 > 등이이에해당함.
제 2 장이론적배경 53 정의할수있다. 위기아동과유사한의미로사용되는 곤란을가지는아동 청년 ( 困難を有する子供 若者 ) ( 아동 청년백서, 2015) 의범주는요보호아동및학대피해아동에서부터은둔아동 (NEET 히키코모리 등교거부아동 ), 자살우려아동, 장애아동, 범죄피해아동 ( 학교폭력피해아동, 성매매및음란물범죄피해아동등 ), 빈곤아동, 외국인등특별배려대상아동, 비행 범법아동등까지상당히포괄적으로제시되어있다 ( 아동 청년백서, 2015). 법률상의범주로는 곤란을가지는아동 청년 이라는용어가통용되지않으나, 곤란을가지는아동 청년을지원하기위한아동 청년지원법 (2009년법률제71호 ) 의제18조에근거하여공적기관 ( 청소년센터, 소년서포트센터, 아동상담소, 가정아동상담실, 교육상담지원센터, 남녀공동참가센터등 ) 에서아동 청소년상담등의서비스를지원하도록하고있다. 개념적인수준에서한중일위기아동을비교해볼때한국과일본의위기아동의범주는요보호아동중심으로여전히선별적인것으로보이나, 일본의경우아동위기의영역에서은둔아동이나자살우려아동등위기요인도포함하고있어비교적포괄적이었다. 아동위기의수준에있어서는중국이가장고도위기아동을선별적으로정책대상으로개념화하고있었고, 한국과일본의경우위기의수준이좀더광범위하게적용되고있음을알수있다. 그러나정책의실행적인측면에있어서한중일의위기아동이현실적으로얼마나적극적으로지원되며보호되고있는지는실제정책과통계등의자료의비교를통하여이후확인될필요가있다. 특히지원대상아동이나위기청소년의경우에는법적개념의범주와실제아동청소년인구중보호되고지원되는인구규모간의간극이존재할것으로보인다.
54 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 제 4 절한중일아동보호체계분석틀 다양한위기수준과위기영역의아동을보호하기위해서는국가적단위의다면적이고체계적인아동보호체계를확보해야한다. 이러한아동보호체계는각국가가처해있는사회경제적문화적맥락에서다양한형태로구체화될수있으나, 아동보호를실현할수있는기제로서공적인보호체계를확보하는것은필수적이다. 본절에서는먼저서구를중심으로진행되어온아동보호체계국제비교연구의분석틀 (framework) 을살펴보고이러한논의를바탕으로동아시아 3국의아동보호체계비교틀의적용가능성을검토하기로한다. 1. 아동보호체계국제비교분석틀 사회복지서비스영역은국제비교연구에있어서가장복잡하고까다로운영역으로 (Jones,1985), 아동보호체계와관련된국제비교연구는더욱더제한적으로이루어져왔다. 기존의아동보호체계비교는대부분이미국과유럽의복지국가들을중심으로이루어졌으며 (Freymond and Cameron, 2006; Gilbert, Hetherington, 2006; Munro and Manful, 2010), 최근들어아시아태평양지역의아동보호 ( 체계 ) 에대한소수의비교연구들이 (ECPAT, 2014; UNICEF, 2010) 진행되었다. 그러나이러한국제비교연구는각국의체계와제도에대한기술적연구에그쳐그사회구조적맥락에대한이해를기초로한국제비교연구로나아가지못했다는한계가존재한다. 아동보호체계의국가별비교가가능하기위해서는국가별로다른사회경제적문화적경험과정책을비교할수있도록장기적이고지속적으로보다정교한비교분석틀의개발및적용이필요하
제 2 장이론적배경 55 다. 이하에서는아동보호관련한국내외선행연구검토를통해아동보호관련국제비교연구에서활용된분석틀에대해살펴보고이를기초로한중일아동보호체계분석틀의적용가능성을검토해보기로한다. 박세경외 (2005) 는 OECD 국가중 5개국 ( 미국, 영국, 스웨덴, 일본및한국 ) 의아동보호체계를비교하였는데, 각국별로아동보호체계의현황및주요쟁점들을사례등을개별적으로제시하였으며, 특히아동보호관련법의유형, 공적전달체계의주체, 모니터링및평가의빈도그리고지역사회의아동보호를위한역할수준등을종합적으로비교하였다. 한편, Thoburn(2007) 은아동의가정외보호에대한국제비교연구를수행하면서각국 ( 호주, 덴마크, 아일랜드, 일본, 스웨덴, 영국, 미국등 ) 의관련통계수치를제시하여가정밖아동이얼마나아동보호체계로진입하고머물며언제탈출하는지등의구체적현황을정량적으로비교하였다. 또한국가별로가정외보호관련법적차이, 보호체계진입아동특성에있어서유사점등을제시하여정량적비교가가지는한계를극복하고자하였다. 또한, Munro & Manful(2010) 은 4개국 ( 영국, 호주, 노르웨이및미국 ) 의아동보호체계를비교하였는데, 각국의 10여년간관련통계자료를분석하였으며, 아동복지관련법제도, 아동학대및방임의정의와학대피해현황, 아동학대및방임관련보호체계및절차, 가정외보호아동의규모및특성, 원가정복귀등의현황등에있어서각국의유사점과차이점등을비교분석하였다.
56 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 표 2-4 선행연구에서제시된아동보호체계비교연구분석틀 구분비교대상국가국가별사례종합비교분석틀 박세경외 (2005) 미국, 영국, 스웨덴, 일본및한국등 OECD 국가 포함 - 아동보호관련법의유형 ( 기본법 vs. 특별법 ) - 공적전달체계의주체 ( 중앙정부 vs. 지방정부 ) - 모니터링및평가의빈도 ( 정기적, 부정기적, 제한적 ) - 지역사회의아동보호를위한역할수준 ( 적극적 vs. 소극적 ) Thoburn(2007) 호주, 덴마크, 아일랜드, 일본, 스웨덴, 영국, 미국 포함 - 가정밖보호체계아동규모 - 가정밖보호체계진입현황 ( 아동연령, 인종, 진입원인등 ) - 가정밖보호체계에체류기간및유형 Munro & Manful(2010) 영국, 호주, 노르웨이및미국 포함 - 아동복지관련법제도 - 아동학대및방임의정의와학대피해현황 - 아동학대및방임관련보호체계및절차 - 가정외보호아동의규모및특성 - 원가정복귀등의현황 여기에서중점적으로검토할아동보호체계비교연구틀은 Gilbert, Parton, Skivenes의비교분석틀 (2011) 이다. Esping-Anderson의노동의탈상품화 (decommodification of labor) 에따른복지국가체제유형분류에기초해서 Gilbert(1997) 는 9개국의 ( 미국, 캐나다, 영국, 스웨덴, 핀란드, 덴마크, 독일, 벨기에, 네덜란드 ) 산업화된복지국가를세가지그룹, 즉앵글로아메리칸체계 ( 미국, 캐나다, 영국 ), 노르딕체계 ( 스웨덴, 핀란드, 덴마크, 노르웨이 ), 대륙체계 ( 독일, 벨기에, 네덜란드 ) 로분류하였다. 시장으로부터의자율성에기초한이러한복지국가체제유형에따라가족에대한국가의역할과기능은대별된다. 가족에대한국가의공공지출확대를통한정책적지원은이른바 탈가족화 (defamilializa-
제 2 장이론적배경 57 tion) 정도를강화시킨다 (Esping-Anderson, 1999). 탈가족화란 개인의가족에대한의존도를감소시키고가족또는혼인에의한상호성과분리된경제적자원에대한처분권을극대화시키는것 (Esping-Anderson, 1999) 을의미한다. 예컨대, 사회민주주의적복지국가는성평등과아동복지에중점을두며가족정책에있어서정부의강력한역할을강조한다. 따라서세개의복지국가유형중사회민주주의적복지국가는가장높은탈가족화정도를보인다. 반면, 여성의노동력참여에반대하고전통적인가족의역할을강조하는보수주의복지국가에서는가족정책에대한투자수준이낮으며탈가족화의정도는상대적으로약하다. 영미자유주의국가의가족에대한공공지출수준과탈가족화정도는현저히낮은것으로나타났다. 표 2-5 복지체제와아동보호체계 아동보호체계유형 가족서비스중심 (Family Service Oriented Systems) 아동보호중심체계 (Child Protection Oriented Systems) 복지체제 사회민주주의 보수주의 자유주의 노르딕국가들 대륙국가들 영미국가들 자료 : Hetherrinton (2006) Learning from Diffrence: Comparing Child Welfare Systems in Freymond & Cameron. Towards Positive Systems of Child and Family Welfare, p.47 이상과같은 Esping-Anderson 의복지체제유형론에기초하여 Gilbert 는각국별아동보호체계의정책현황과쟁점을분석하였다. 이러한분석결과를토대로아동보호에있어서국가대아동 가족의역할을비교하는분석틀을제시했는데, 가족과국가를아동보호의주요결정자로보고아동보호중심 (Child Protection), 가족서비스중심 (Family Service), 아동중심 (Child Focus) 의세가지대별되는체계로유형화할수있다.
58 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 표 2-6 아동, 가족, 국가의관계를기초로한아동보호체계의유형화 구분 아동중심 (Child Focus) 가족서비스 (Family Service) 아동보호 (Child Protection) 개입의추진력 개별아동의현재와미래의욕구 ; 아동이건강하고기여하는시민으로성장하기를원하는사회적욕구 가족단위의서비스지원욕구 아동에대하여학대를행하는부모 국가의역할 가부장적국가 /defamilization 국가는부모의역할을기대하나, 가정으로부터분리된아동이가정으로귀속하도록추구함 부모에대한지원 : 국가는가족의관계를강화하고자함 제재 (sanctioning): 국가는아동의안전을확보하기위하여감시자의역할수행 문제의틀 아동의발달과불평등한결과 사회적 / 심리적 ( 시스템, 빈곤등 ) 개인적 / 도덕적 개입의모드조기개입과욕구의사정치료적 / 욕구사정사법적 / 시험적 개입의목적 사회투자를통한복지의증진 예방 / 사회적유대 보호 / 피해의경감 국가 - 부모의관계 대체적 / 파트너적파트너적적대적 권리의균형 아동의권리 / 부모의책임 사회복지사에의하여중재되는부모의권리 법적조치에따라강제되는아동 / 부모의권리 자료 : Gilbert et al. (2011) Child Protection Systems: International Trends and Orientations, p. 255 번역 1990년대까지아동보호와가족서비스체계는아동보호체계에대한접근에있어서뚜렷한차이를보여주는접근법이었다. 미국, 캐나다, 영국등영미국가들이기반하고있는아동보호중심체계 (Child Protection Approach) 는개인주의적권리와책임을가장중요한가치로삼으며국가는사회적도덕적합의를위한조정자로기능한다. 개인과가족의프라이버시 (privacy) 를보호하기위해공사영역은명확하게분리되어진다. 아동보
제 2 장이론적배경 59 호중심의체계에서는부모가아동양육의최소한의기준을충족시키지못하고위반했을때에만국가는가족의사적영역을침해 (intrusion) 할수있다고본다. 따라서아동보호중심체계는아동학대의신고와조사를시점으로사회의아동보호와가족지원이이루어진다는점에서, 신고를기반으로하는사법적체계중심의접근법이다. 이러한사법적도구를기초로하는아동보호체계에서가족과국가의관계는적대적인성격을띤다. 또한, 아동보호중심의접근법은아동보호를학대로부터의보호에제한하는협의의아동보호에기초하고있기때문에, 광범위한보호의연속성으로부터위기도가낮지만사회적지원을필요로하는아동과가족을위한서비스는배제된다. 이러한아동보호중심체계에서아동학대위기를사전에예방하는것은구조적한계가명확하다할수있다. 반면, 유럽국가들을중심으로활용되고있는가족서비스중심체계 (Family Service Approach) 의경우아동과가족, 지역사회에대한공동체적지향에기반하고있다. 사회적연대의원리에기초하여, 아동에대한적절한돌봄과양육을사회공동의책임으로이해한다. 아동보호중심체계에서는아동의이해에최우선권이주어졌던반면, 가족서비스중심체계에서는아동과부모의관계와아동의돌봄이우선적고려대상이된다. 이러한시스템은신고의무에기초한사법적체계에의존하지않으며 11) 지역사회와가족의상호협력적관계를매개하여아동학대및위기의상황이사전에예방될수있다. 가족서비스중심의보호체계는보다광의의아동보호에대한접근, 즉학대를포함한복합적인아동발달의위기상황으로부터의아동보호를전제로하며, 저위기로부터고위기에이르는보호의연속선위에서보호의필요와욕구를가진아동과가족에게연 11) 독일등의대륙국가들과달리, 스웨덴등의노르딕국가들은신고체계와신고의무제를가지고있으나그것이아동학대방지의유일한체계로서기능하는것은아님.
60 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 속적인지원서비스제공이가능하다. 2000년대이후최근아동보호정책실천에서새롭게등장한접근방식아동중심의접근 (Child Focus Approach) 이다. 아동의복지와발달을도모하기위해서아동보호중심의체계를적용하고있는영국과미국등영미국가들을중심으로가족서비스와예방서비스를강화하고자하는정책변화의시도들이존재했다. 예컨대, 총제적인가족지원 (Wholistic Family Support) 을강화하고자했던영국의 Child Safeguarding System의개혁, 지역사회자원과의연계를통하여저위기도의아동을지원하는미국의차별적대응체계 (Dual Response System) 등이아동보호와가족지원사이의새로운균형점을찾고자하는아동보호체계의새로운접근법이라고할수있다. 3. 동아시아아동보호체계비교연구의틀 이상의논의에서살펴본가족지원대아동보호로구분되는아동보호체계의특징들은유럽과영미국가의서로다른역사ㆍ문화적전통및가치의반영물이라고해석될수있다. 왜냐하면, 특정한아동보호체계는아동, 가족, 공동체, 그리고국가 ( 사회 ) 에대한각각의국가가가진가치를토대로하는사회구성체 (social configuration) 이기때문이다. 이러한맥락에서, 본연구의한중일동아시아국가들의아동보호체계연구는공통의동아시아적문화적특성에따른유사성과각국의특수성에따른아동보호체계의차이점을분석하는것에그목적이있다. 한국, 중국, 일본에서의아동보호체계비교분석을위해서분석틀의정교화작업은중요한작업이다. 하지만, 현재의단계에서비교틀의정교화수준은매우낮은편이다. 한중일아동보호체계는서구유럽의아동보호체계에비해미성숙한단계에있다. 또한동아시아내한국, 중국, 일본
제 2 장이론적배경 61 각국의아동복지정책의성숙도에있어서커다란간극을보이고있는것이사실이다. 이로인하여, 국가간직접적인비교가불가능하거나데이터나정보가부족한경우, 위기아동의현황, 아동보호체계의실태와관련된많은부분이미완의공백으로남아있다. 이것이본비교연구의한계이며이는이후동아시아사회복지비교연구의축적으로통해채워나가야할부분이기도하다. 본연구에서는이러한한계점을전제로하면서, 이상에서논의했던 Gilbert et al. (2011) 의아동보호체계의분석틀을한중일 3국아동보호체계의비교틀로서활용하고자한다. Gilbert et al. 의비교틀은아동보호를중심으로아동, 가족, 국가사이의상호관계방식을보여줄수있다는점에서유용하다. Gilbert 의비교분석틀을활용하여다음과같은항목에따라한중일사회복지체계를비교분석하고자한다. 첫째, 개입의동력과관련하여동아시아국가의아동보호체계는가족지원중심인가? 아동의보호중심인가? 이러한질문은동아시아국가가공유하고있는강한가족주의적전통은국가의아동보호권과어떻게갈등하며, 이것을해결하는방식이한 중 일각국에서어떤유사성과상이성을보이는지비교분석할수있다. 둘째, 국가의역할과관련하여, 중국의사회주의적시장경제와한국과일본의자본주의적시장경제로대별되는상이한체제에서아동보호와관련한국가의역할은다르게나타날수있다. 이처럼, 공적아동보호체계에서각국에서상이하게나타나는국가의역할이각국아동보호체계발전전망과가능성과어떻게연관되는지분석해보기로한다. 셋째, 한 중 일위기아동이직면하고있는위기의성격분석과관련하여, 아동위기의주요한원인과국가별고유한특징및유사한특징을비교분석하기로한다. 또한동아시아 3국에서아동위기에대한접근방식과
62 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 관련하여, 잔여주의적아동보호의확대또는공동체중심의가족지원의확대중어떠한방식이선호되는가? 넷째, 한중일아동보호체계에서개입의시점과관련하여, 각국에서의개입의시점의적절성을검토하고, 신고체계에기반한소극적아동보호체계에서예방적개입의가능성은과연있는지논의할것이다. 2000년대이후일본의아동보호체계개혁에서사전예방적개입의예를비교분석할필요가있다. 다섯째, 한중일아동보호체계에서공적개입의목적을비교분석할것이다. 아동중심의체계가목적으로하는보호와치료를위한것인가? 아니면가족서비스중심의체계가목적으로하는사회적돌봄을통한위기의예방을목적으로하는가? 여섯째, 한중일아동보호체계에서국가-부모가족의관계는협력적인가아니면적대적인가? 신고와조사를기반으로한아동보호체계와자율적공동체적돌봄과지원을기반으로한아동보호체계에서부모-국가의관계는다르며, 이것이동아시아 3국에서어떻게나타나는지분석할수있다. 마지막으로, 권리의균형비교를통해부모와자식의관계성은한중일 3국에서어떻게나타나는지분석할수있다. 이와관련하여아동의권리보장에대한사회적관심이지속되어온일본에서아동보호체계내에서아동의기본권보장은어떻게이루어지는지중국과일본과비교하여살펴보기로한다. 동아시아국가에서부모와자식의관계성에대한이해에있어서또하나고려해야할요소는 가정내체벌 의허용과부모자식의관계성이다. 이상의분석틀을기초로한중일아동보호체계에대한보다구체적이고종합적인이해를높일수있을것이다.
제 3 장 한국의위기아동현황과아동보호체계 제 1 절공적아동보호체계의구조와기능 제 2 절공적아동보호체계의발전과정 제 3 절위기아동현황진단 제 4 절아동보호체계의과제와향후전망
3 한국의위기아동현황과아동보호체계 << 제 1 절공적아동보호체계의구조와기능 아동보호체계를개념적으로규정하는것은아동정책의추진과정에서한국가와사회가위기아동보호의책임소재를어떻게규정하고있는가라는문제와그결을같이한다. 아동의출생과양육이한가정내의사적공간에서이루어지기때문에발달위기상황에노출된아동에대한보호의책임도개별가정에있다고본다면, 국가의책무성과기능은제한적일수밖에없다. 그러나아동을단순한성인 ( 양육자 ) 의피보호대상으로서가아니라독립적인인격주체로서성장단계별고유의발달특성을갖는사회구성원으로인정할때, 위기아동의보호는더이상개별가정의책임일수없다. 헌법에서보장하는모든국민의인간으로서의존엄과가치, 그리고행복추구권에대해불가침적기본인권을보장하는국가의의무가아동인구집단에대해서만예외일수없기때문이다. 아동이경험할수있는위기의종류나심각성에대한수용정도, 그리고그러한위기상황에대한보호의방식은한사회의사회경제적, 정치적, 문화적배경에따라매우상이하다. 하지만아동의건강한성장발달을담보하기위한보호의일차적목적과아동이경험하는근원적성장환경으로서원가정 (family of origin) 을안정적으로유지, 기능토록하는기본원칙에대해서는별다른이견이없을것이다. 위기상황에노출된위기아동을보호하기위한구체적인보호조치내용과수단, 위기상황의개입방식및보호의주체등이다를뿐, 아동보호체계가지향하는방향성
66 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 은크게다르지않기때문이다. 따라서아동보호체계의개념적다차원성은아동보호관련쟁점에대한정책적, 법제도적접근의스펙트럼안에서협의또는광의의접근을가능하게한다. 일반적으로아동보호체계를협의로접근할경우는대체로아동의성장과정 ( 주로가정내 ) 에서이루어지는학대와방임, 유기와폭력으로부터아동을보호하는일련의체계로정의되어왔다. 이경우, 위기상황이발생에따르는공적주체의사후적개입과치료중심의접근이핵심이된다. 반면, 광의의아동보호체계는학대, 방임, 유기, 폭력이외에도아동의건강하고행복한성장발달에직 간접적으로부정적영향을야기할수있는잠재적위기요인까지적극적으로개입하거나사전예방적접근을중시한다. 나아가발달위기요소에노출되더라도아동과그가족이순기능적으로적응하고위기상황을모면할수있는건강한보호요인을강화하는측면까지고려할수있다. 이에따라광의의아동보호체계는아동이익최우선의관점에서아동권리를보호하고이들의권리의침해를예방하는차원으로까지확장할수있다. 이경우, 아동정책또는아동복지정책전반과그경계가모호해질수있다. 영국이나미국의경험들을살펴보면대체로협의의개념으로아동보호체계에접근하고있는반면, 북구유럽의복지국가들에서는보다광의의접근방식을채택하고있는것으로보인다. 그러나명백한사실은최근에이르러사회 경제적, 문화적맥락과법제도나관련정책의방향은아동보호체계에대해점차적으로광의의접근을옹호하고있는추세로판단된다.
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 67 1. 아동보호정책의주무부처 한국의공적아동보호체계의주관부처는보건복지부와여성가족부로분리되어있다. 이는 UN 아동권리협약에서아동을만 18세미만의사람으로구분하고대부분의국가에서이와같은연령기준을준용하고있지만, 한국의경우해당연령의정책대상을아동과청소년으로발달단계에따라구분하고있기때문이다. 구체적으로살펴보면 < 표 3-1> 에제시된바와같이아동과청소년이법적규정에따라또는법률적용대상의연령에따라구분되고있다. 아동복지법에서아동은만 18세미만의사람으로, 민법에서의미성년자는 18세미만의자로규정되어있다. 그런데청소년기본법과청소년복지지원법, 그리고청소년활동진흥법및청소년보호법등은이와상이한연령기준으로청소년의연령을규정한다. 예를들어청소년기본법에서청소년은 9세이상 24세이하를, 청소년복지지원법은 9세이상 18세이하를, 또한청소년보호법은 19세미만으로명시하고있다. 한편실종아동등의보호및지원에관한법률의경우실종아동은 14세미만으로, 소년법에서소년은 19세미만으로규정하고있다. 이와같은연령기준에근거하여보건복지부는아동대상의보호관련업무를, 여성가족부는청소년대상의보호정책을주관하는이원체계를구성하고있는것이다.
68 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 표 3-1 관련법령에나타나는한국의아동및청소년연령기준 보건복지부의조직도상에서나타나는조직체계와아동보호업무관련기능을살펴보면우리나라아동보호관련정책의집행이크게보육서비스로대표되는돌봄영역과보호대상아동에대한각종보호서비스를전달하는보호영역으로분리되어있는특징을볼수있다. 12) 광의의아동보호정책은아동정책과그경계가뚜렷하지않기때문에아동의단계별발달특성을고려할때, 발달위기에노출되거나또는잠재적위기환경에있는아동의보호와돌봄과정이상호배타적인개별적인서비스영역으로구분하기어렵다. 그럼에도불구하고한국의아동정책은영유아를대상으로시행되는돌봄정책과보호가필요한아동에대한보호조치및취약, 위기아동대상의선별적아동복지정책이정책집행거버넌스의구조적특성에따라명확하게구분되고있다. 이에따라보건복지부의조직내에서보호가필요한아동을대상으로하는업무는인구아동정책관산하의아동복지정책과와아동권리과에서담당하고있고, 돌봄 (care) 서비스전달을위한보육정책은보육정책관주관하에주무과인보육정책과를중심으로보육사업기획과와보육기반과에서담당하고있다. 12) 보건복지부조직도는 http://mohw.go.kr/front_new/sg/ssg0101mn.jsp 참조
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 69 한편, 청소년이경험할수있는발달위기요인에대한정책적대응업무는여성가족부의청소년정책관에서관리 집행하고있다. 청소년정책관에는청소년정책과, 청소년활동진흥과, 청소년자립지원과, 청소년보호과, 청소년매체환경과, 그리고학교밖청소년지원과등이설치되어있다. 아울러청소년의성적보호및성범죄와성매매로부터의보호정책은여성가족부권익증진국산하아동청소년성보호과에서별도로정책집행을담당하고있다. 13) 주무부서로서보건복지부와여성가족부이외에학교생활중의위기아동에대한보호관련업무는교육부의소관으로, 교육부의학교정책실에학생복지정책관을마련하고학생복지정책과, 학교생활문화과, 학생건강정책과및방과후학교지원과등이관련업무를담당하고있다. 아동이유해환경에노출되거나발달위기의상황으로부터의효과적보호받을수있도록학교와가정의협력적연계체계가매우중요하다. 아동기의상당시간을학교환경에서보내고있기때문이다. 따라서아동의주요활동이이루어지는발달환경을관할하는주무부처간의관련업무처리를위한네트워크의중요성은아무리강조해도지나침이없다. 2. 공적아동보호체계의구성및주요기능 한국의공적아동보호체계는 보호가필요한아동 이라분류되는선별적대상에게주양육자를대신하는대리적보호나또는지지적 보충적서비스를제공하는것을우선으로한다. 이에따라아동복지법 ( 제15조1항 ) 은지자체장이관할구역내에서발생하는보호대상아동을발견하거나보호자의의뢰가있는경우아동이익최선의원칙에따라보호조치를취 13) 여성가족부조직도는 http://www.mogef.go.kr/korea/view/intro/intro03-01.jsp 참조.
70 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 하도록하고있다 ( 그림 3-1 참조 ). 그림 3-1 한국아동보호체계의보호조치흐름도 주 : 2014 아동분야사업안내, 보건복지부.
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 71 보호대상아동이란보호자가없거나보호자로부터이탈된아동또는보호자가아동을학대하는경우등그보호자가아동을양육하기에부적당하거나양육할수있는능력이없는경우로아동복지법은규정하고있다 ( 아동복지법제3조 4항 ). 또한보호조치의유형으로서친가정복귀또는연고자가정의대리양육조치를우선실시하도록지침으로제시하고있으며 14) 상황이여의치않은경우에는가정위탁이나아동복지시설입소, 전문치료기관입소또는입양을공식적보호체계에포함한다 ( 보건복지부, 2014). 아동보호체계의주요시설특성별기능을살펴보면다음과같다. 15) 발달위기에노출되어원가정으로부터분리보호가필요한아동을일정기간또는비교적장기간에걸쳐보호시설에서의일상생활을영위하는형태의시설보호는양육시설, 일시보호및보호치료시설, 자립지원시설등에서제공되고있다. 한편탈시설화의영향으로시설보호를지양하고가정과같은환경에서의아동보호방안으로소년소녀가정이나가정위탁, 그리고입양이아동보호를위한정책방안으로고려되고있다. 2013년 12월말기준으로 243개소의양육시설에서 14,630여명의아동이시설보호를받고있으며, 11개의아동보호치료시설에는비행아동및비행우려가있는아동으로서보호자가부재하거나친권자의신청에의해또는가정법원으로부터위탁받은아동을대상으로전문상담및심리치료와인성, 학습교육등을제공하면서시설보호를제공한다. 한편, 아동양육시설등에서만18세에이르러퇴소하였으나취업준비또는최 14) 연고자보호양육은친부모, 조부모, 친 인척에의한대리양육을의미함 15) 공적아동보호체계에포함하는서비스의유형및서비스제공기관은정부공식문서의자료를통해확인하고제시하고있는바, 집필자가최근발표한김지연외 (2015, 발간예정 ) 의연구및 2015 년도아동복지학회춘계학술대회발표자료, 아동보호의공적책임강화를위한전달체계개편의쟁점과과제, 그리고박세경외 (2014) 의연구결과의관련내용을재구성하여제시하였음.
72 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 초취업기간동안자립을위해일정기간보호가필요한대상에게숙소및식사를제공하는자립지원시설은전국에 12개소가설치되어 256명이생활하고있다. 이밖에도탈시설화의영향으로가정과같은환경에서요보호아동을보호할수있는공동생활가정이 489가구설치되어있으며, 약 2,500여명의아동이원가정으로부터분리되어생활하고있다. < 표 3-2> 한국의발달위기아동대상시설보호유형및주요서비스 ( 단위 : 개소, 명 ) 시설보호구분기관수보호아동수주요보호서비스내용 아동양육시설 243 14,630 아동일시보호시설 12 335 아동보호치료시설 11 497 아동보호, 급식, 보건, 상담, 교육훈련등서비스제공보호가필요한아동의일시보호및향후아동양육대책수립과보호조치수행전문상담, 심리치료프로그램, 인성및학습교육, 사회성개발등 아동자립지원시설 12 256 숙소및식사제공 공동생활가정 489 2,438 자료 : 김지연외 (2015, 발간예정 ) 에서재인용. 아동 5~7 인가구구성하여가정적인분위기에서사회적응능력을배양할수있도록하는보호형태 시설보호의형태는아니지만보호대상아동의위기유형이나보호조치에따른필요서비스를대면으로직접전달하는다양한보호주체들이아동보호체계내에서활동하고있다. 아동보호조치의마지막수단이라고할수있는입양서비스를총괄하는입양기관, 학대아동보호를위한전문적서비스제공기관으로서아동보호전문기관, 가정위탁아동과위탁가정을지원하기위한가정위탁지원센터, 지역사회내에서취약계층아동의돌봄과보호를담당하는지역아동센터, 그리고저소득 취약계층아동및
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 73 가족을대상으로통합적사례관리를실시하는드림스타트사업등이보건복지부의대표적인보호주체들이다. 2013년기준한국의전체아동입양의 75% 가까이가국내입양으로 2012년도입양특례법발효이후입양의감소추세가뚜렷하게나타나고있으며, 국외입양의경우에도 2008년이후격감하고있다. 현재 4개소의국내외입양기관과 16개소의국내입양전담기관이설치 운영되고있다. 입양아동의발생유형을살펴보면미혼모 ( 부 ) 의아동이 90% 이상을차지하고있어, 이들의친가정양육을지지 지원할수있는사회적지원방안의취약성을단적으로확인할수있다. 한편, 입양특례법의시행으로입양절차의공개성이미혼모 ( 부 ) 의출산익명성에대한욕구와상충하는문제가발생하고있어, 과도기적인상황에서입양제도의보완책이필요하다는목소리가커지고있다. 더욱이한국은장애아동의입양이거의어려운현실에서국내입양우선추진의원칙으로인해입양대기기간이길어지고있다는우려도제기되고있다. < 표 3-3> 한국의아동입양현황 ( 단위 : 명 ) 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 국내입양 1,306 1,314 1,462 1,548 1,125 686 국외입양 1,250 1,125 1,013 916 755 236 계 2,556 2,439 2,475 2,464 1,880 922 자료 : 보건복지부 (2014), 보건복지통계연보. 가정위탁의경우, 대략 1만4천여명의아동이보호를받고있다. 그런데현행가정위탁세대의규모는요보호아동을가정과가장유사한환경에서보호하기에는턱없이부족한현실로, 매년신규가정위탁세대의비율이전체의약 25% 수준에불과하다. 실제로 2012년기준으로 6,926명
74 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 의보호가필요한아동이신고 접수되었으나, 신규위탁가정은 1,715세대에불과하였다. 뿐만아니라위탁가정에대한사례관리는가정위탁지원센터를중심으로제공되고있으나, 전국에설치된 17개센터를통해적절한사후관리및모니터링을제공하기에는역부족의상황으로보인다. 그결과가정위탁이종결된이후아동의원가정복귀에따르는발달위기요인을제거하거나부정적영향을최소화하기위한가족지원서비스가취약한실정이다. < 표 3-4> 한국의보호가필요한아동에대한가정위탁현황 계 대리양육 친인척위탁 일반위탁 세대수 아동수 세대수 아동수 세대수 아동수 세대수 아동수 2014 11,169 14,596 7,294 9,776 3,086 3,843 789 977 2012 11,030 14,502 7,230 9,732 3,037 3,831 763 939 2011 11,630 15,486 7,463 10,205 3,351 4,260 816 1,021 2010 12,120 16,359 7,849 10,865 3,365 4,371 906 1,123 2009 12,170 16,608 7,809 10,947 3,438 4,503 923 1,158 자료 : 보건복지부 (2014), 보건복지통계연보. 위기아동에대한사례관리서비스를제공하는드림스타트의경우, 0~12세아동과그가족을대상으로하되, 국민기초생활보장제도수급가구, 차상위계층, 조손가정및한부모가정, 학대피해아동등을우선으로사례관리및지원서비스를제공하고있다. 시군구에설치된드림스타트지원센터는최소 7명에서최대 10명의인력이배치되어있는데, 공무원최소 3인 ( 팀장, 사회복지직, 보건직등 ) 과민간아동통합서비스전문요원 4~7명으로구성된다. 하지만시군구당 1개소의설치는전체시군구의취약, 잠재위기아동의수요를감당하기에는역부족인현실로, 이로인해드림스타트에의한적극적인대상자발굴과예방서비스를기대하기어렵다. 아울러아동보호서비스의파편적서비스의불연속성이우려되는가
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 75 장심각한문제는보호기간이종료되는 12세아동을공식적으로연계할수있는아동보호서비스연계망이구축되어있지못하다는것이다. 지역아동센터는 2008년이후지역사회중심의빈곤아동보호및복지서비스확충의일환으로꾸준히확충되고있는아동서비스기관이다. 18 세이하의아동을서비스대상으로하지만실질적으로주이용아동은초등학교재학연력의아동으로파악되고있는데, 2013년기준, 전체이용아동의 35% 가초등학교저학년아동, 39% 는초등학교고학년아동으로나타났으며, 중학생은 18%, 고등학생이용은 3.4% 에불과하였다. 지역아동센터가초등학생의방과후보호에주요한역할을담당하고있다고하지만, 유사한사업간의협력및연계가취약하며, 단기간의양적확충에따르는열악한운영여건과서비스제공인력의전문성한계로인한서비스내실화의미흡성은문제로지적되고있다. 한편, 여성가족부에서주관하는청소년 CYS-Net은청소년대상복지서비스총괄연계망으로서그사업내용의일부로서위기청소년의발굴과보호및지원활동을전담하도록하고있다. 실질적으로는전국시군구에설치된청소년상담복지센터에 CYS-net을설치하도록하여학업중단및가출, 성매매, 폭력, 자살, 우울증및각종중독등의위기에노출된청소년에대한일시보호및상담서비스, 긴급구조, 의료지원과학업지원, 자활지원등을제공하고있다. 아울러가족단위의보호서비스제공은건강가정지원센터를통해이루어진다고볼수있다. 2013년현재, 한국건강가족진흥원을비롯하여 151개시도및시군구에지역센터가설치되어있으며, 서울, 부산, 대전, 울산, 경남등의 5개센터는광역센터로운영되고있으며, 다문화가족지원사업, 가족문제해결, 가족문제예방및역량강화, 가족친화문화조성, 가족돌봄서비스등을주요사업으로수행하고있다. 건강가정지원센터의
76 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 경우, 가족사례관리및가족역량지원사업등은사업대상을지나치게협소하게제한하고있다. 또한일반가정대상의가족지원사업중심으로서비스전달이이루어지면서, 조손가족이나저소득한부모가족으로잠재적아동학대피해가족, 일반한부모가족및미혼모 ( 부 ) 가정등보호가필요한아동의발달환경에대한지속적이고체계적인사례관리를실시하는데에는구조적한계를갖고있다. 청소년을대상으로하는여성가족부소관의시설보호는 2014년기준으로 103개소가설치되어있는청소년쉼터에서제공되고있다. 물론일시보호나 24시간이내또는최대 3개월까지의단기보호서비스가제공되는쉼터가대부분이다. 하지만보호기간이중장기에서최대 2년까지유지되는쉼터생활이가능한경우도포함된다. 한편발달위기의청소년을대상으로직접적인보호서비스를제공하는것은아니지만 18세미만의자녀를양육하는무주택저소득모자가족또는부자가족을위한모 부자보호시설이설치되어있다. 그러나모자보호시설은전국적으로 41개소가설치, 1,338명이생활하고있으며, 부자보호시설은 1개소의정원 20명으로수요대상규모와비교하여서비스공급규모가상당히제한적이다. 그밖에최장 3년의모자보호시설에서의보호기간종료되어시설퇴소에따른자립준비가미흡한경우입소하여보호생활을최장 3년연장할수있는모자자립시설이 3개소 ( 정원 41세대 ) 있다. 또한배우자의학대, 가정폭력으로부터아동의건강과안전및여성의안전보장을위한일시지원복지시설이설치되어있다. 더불어최근미혼모의증가와함께부각되는미혼모의출산과출생아동의안전을담보할수있도록미혼모자가족복지시설이 33개소설치되어있다.
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 77 < 표 3-5> 한국의위기청소년및가족지원보호시설의유형및주요서비스 시설유형 청소년쉼터 모자보호시설 부자보호시설 모자자립시설 미혼모자가족복지시설 공동생활가정 가정폭력피해자보호시설성폭력피해자보호시설성매매피해청소년지원시설 기관수 103 보호인원 405,204 ( 연인원 ) 41 1,388 1 3 33 30 세대 66 23 20 세대 41 세대 ( 정원 ) 784 명 ( 정원 ) 842 세대 218 세대 15 197 대상및주요보호서비스내용 가출청소년대상기간별보호 ( 일시 -24 시간, 단기 -3 개월및중장기 -2 년쉼터 ): 청소년의생활보호, 숙식제공, 학업, 상담, 자립역량강화, 고충처리, 문화활동등가정과사회로의복귀지원 만 18 세미만의자녀를양육하는무주택저소득모자가족대상 만 18 세미만의자녀를양육하는무주택저소득부자가족 만 18 세미만의자녀를양육하는무주택저소득모자가족, 모자보호시설에서퇴소한모자세대로서자립준비가미흡한모자가족 미혼의임신여성및출산후보호를요하는여성 독립적인가정생활이어렵고일정기간공동으로가정을이루어생활하면서자립을준비하고자하는모자, 부자, 미혼모가족 무료시설거주, 숙식및기초생계급여혹은한부모가족급여제공, 방과후지도, 아동급식비지급, 심리상담, 직업연계등 ( 최장 3 년 ) 무료숙식, 분만의료혜택, 자립지원등 ( 최장 1 년 ) 주거제공및자립프로그램 ( 최장 2 년 ) 가정폭력피해자로보호가필요한자를대상, 무료숙식및법률, 심리상담, 치료지원서비스 성폭력피해자로보호가필요한자를대상, 무료숙식, 법률및심리상담, 치료지원, 자립지원, 아동취학지원, 기타경비지원 청소년성매매피해자를대상으로숙식및보호, 상담, 의료법률지원서비스와자활을위한직업훈련, 진학교육지원 자료 : 김지연외 (2015, 발간예정 ) 에서재인용.
78 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 제 2 절공적아동보호체계의발전과정 16) 한국의경우아동보호체계의작동에필요한법적기반의마련은 1960 년대로거슬러올라간다. 1961년아동복리법이제정된이후한국의아동보호및복지관련제도의발전과정은크게는 1960년대이전의제도화준비단계, 1960~70년대의제도도입과선별주의적보호단계, 1980~ 2000년대의제도전환기, 그리고 2000년이후는아동보호체계의성숙기정도로구분할수있다 ( 이용교외, 2014; 보건복지부, 2014; 박세경외, 2005; 이현주외, 2003). 1. 제도화준비단계 (1960 년대이전 ) 1960년대이전까지제공된공적아동보호서비스는 1950년 6.25 전쟁이후발생한고아나기 미아의기본생활을보장하기위한시설보호가주를이루었다. 그나마전쟁고아나기아, 미아를보호하는시설의운영비의대부분도외국의원조에의한것이었다. 따라서당시의아동보호는제도적보호체계내에서체계적인서비스전달이기보다는다분히구호적인성격을갖는다. 실제로 1960년도총복지시설의수는 472개소인데, 이중에서 80% 가아동복지시설이었으며, 이들시설운영예산의 42% 정도는민간외국단체의원조에의한것이었다. 한편입양은전쟁직후외국군의주둔과정에서발생한혼혈고아를보호하기위한방편으로서시도되었고, 1950 년대중반을넘어서면서혼혈아이외의요보호아동에대한해외입양이시작되면서홀트아동복지회, 십자군연맹, 한국봉사회등의민간사회복지기 16) 공적아동보호체계관련법제도수립및정책의변천과정에대한통시적개요를제시하기위해본보고서에포함한바, 관련연구에제시된내용을요약 제시하고있음을미리밝혀두는바임.
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 79 관을중심으로국외입양이꾸준하게증가하였다 ( 이현주외, 2003). 2. 제도도입과선별주의적보호단계 (1960~1970 년대 ) 1961년아동복리법의제정을계기로보호가필요한아동에대한국가책임의기본원칙이처음법제화되었다. 이후아동보호를위한외국의원조가점진적으로감소하자정부는아동보호관련의법적책임이외에도관련정책을추진하기위한재정을확보해야하는명백한책임을갖게되었다. 또한 1961년에는고아입양특례법이제정되어전쟁이후발생한고아를외국가정으로입양을진행함에따르는기본요건과절차를규정하였다. 그러나 고아수출국 의오명을지우기위해국외입양뿐만아니라국내입양도권장해야한다는사회적인식이확산되어 1976년에는입양특례법으로개정되었다. 1970년대에들어서모자보건법과입양특례법등이제정되면서입양과가정위탁보호, 그리고탁아서비스의확대가주요정책과제로등장한다. 1970년대후반에는불우한아동의건강한성장발달을위한대책수립등으로시설아동결연사업이시작되기도하였다. 당시시설보호아동의규모는 1967년 6만 5천여명에서부터 1970년대이후점차감소하기시작하였으나여전히단순보호절차에의한대규모시설보호의특성을보였다 ( 이용교외, 2014). 한편취약계층이나결손가정의아동을대상으로제공된탁아서비스는 1968년탁아소를 어린이집 으로명칭을변경하고, 미인가탁아시설임시조치요령의공표로탁아소가양적으로크게증가하였다. 이후탁아시설운영부서가보사부에서내무부로흡수되고명칭도새마을유아원으로바뀌어운영되었다 ( 이현주외, 2003).
80 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 3. 제도전환기 (1980~1990 년대 ) 불우아동을정책대상으로선별적보호서비스를제공하던한국의아동보호체계는 1980년대초, 아동복리법을아동복지법으로전면개정하면서보편주의적제도로발전하는계기를마련하였다. 이전의선별적으로제한된일부의보호대상이아니라전체아동을대상으로하는보호와복지에대한국가의책임을분명히하고, 서비스의전문화와다양화를지향한것이다. 이에따라기존의대규모시설수용보호방식은점차그룹홈이나가정위탁등재가보호와지역사회내의보호방식으로전환하는탈시설화의정책적노력이경주되었다 ( 이현주외, 2003). 특히단순시설보호에서지역사회내재가보호방식으로보호형태의다양화와전문화의뚜렷한계기를마련한것은 1991년한국이비준한 UN 아동권리협약이다. UN 국제아동권리협약은 43개조항에걸쳐서보장되어야할다양한아동권리를담고있는구속력있는협약으로, 1989 년에출범한이래세계 194개국가가가입하고있다. 조약비준이후한국도 UN아동권리위원회에국가보고서를제출하고정기적으로심의를받고있으며, 심의과정에서한국의아동권리보장을위한제도적개선조치들이권고되었다. 특히아동보호체계관련하여탈시설화의노력에도불구하고여전히시설보호중심의요보호아동보호체계를지적받으면서대리가정보호서비스의미비, 국내입양의부진, 소년소녀가정제도의불합리성등요보호아동보호방식의개선을권고받았다. 이러한권고사항은공적아동보호체계관련정책방향의설정에주요한가이드라인으로작용한것으로평가된다 ( 박세경외, 2005).
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 81 4. 아동보호체계의전환기 (2000 년대이후 ) 2000년대이후아동보호체계는사회경제적급변하는외부여건에대응하여법제도적측면에서도다양한변화를경험하고있다. 아동의인권과권리, 학대피해아동에대한보호와아동안전등이사회적이슈로등장하면서본격적인보편적서비스를경험하게된다. 가장먼저, 2000년도에이루어진아동복지법의재개정을통해학대피해아동에대한보호와예방체계마련을위한법적규정을마련하고아동보호전문기관을통해아동학대예방과보호서비스가제공되기시작하였다. 다시 2011년에는아동복지법이전부개정되어아동종합기본계획의수립및아동종합실태조사의실시근거를마련하였다. 또한 2011년에는입양촉진및절차에관한특례법을입양특례법으로전면개정하여아동의친가족 ( 원가정 ) 보호를우선하고입양의진행절차에서국가의공식적관리 감독기능을강화하도록하였다 ( 보건복지부, 2014). 아동정책이범부처에걸쳐정책적, 제도적조정을필요로하게되자아동보호체계관련정책조정기능을확보하기위해 2004년아동복지법의개정을통해아동정책조정위원회와실무위원회를설치 운영함으로써위원회산하아동정책실무위원회에아동권리, 아동안전, 빈곤아동ㆍ청소년분과위원회를운영하였다. 한편국무조정실주관으로 어린이보호 육성종합계획, 어린이안전종합계획 및 빈곤아동희망투자전략 등위기의아동을보호하기위한범부처차원의다양한제도와정책이논의되기도하였다 ( 박세경외, 2005). 또한 2012년의법개정을통해서는시군구가정위탁지원센터의설치근거를마련하고보호대상아동의자립을지원하기위한근거도마련하였고, 소년소녀가정제도를폐지하였다. 지난 2013년에는아동학대로인
82 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 한피해아동의사망사고로학대에대한정책적관심이고조되면서아동학대범죄의처벌과피해아동보호절차를강화한아동학대범죄의처벌등에관한특별법이제정되어시행되기에이르렀다 ( 이용교외, 2014). 그러나위기의아동을보호하기위한국가책임성을실체화하기위한기초적인법제도적근거가확보되는성과에도불구하고체감되는아동보호체계의현실은녹록치않다. 이는관련된사업과정책추진을위한예산의투입과인력의배치등실질적인제도추진력을확보하는데에는제한적이어서아동보호체계의효과적가동에는여러가지한계가드러나고있기때문으로사료된다. 제 3 절위기아동현황진단 17) 아동보호체계의작동에있어대상자의선정은서비스의효과성은물론서비스전달의효율성제고측면에서도매우중요하다. 이와관련하여박세경외 (2014) 의연구에서는위기아동에대한다음과같은전제들을사회적으로함께고민하고정책적합의와인식공유가필요하다고제안하고있다. 첫째, 아동이노출되는발달위기는원가정으로부터양육될수없는상황과같이가족자체로부터나타나는경우가빈번하기때문에가족과분리된아동개인단위의접근이아니라가족내의아동에대한가족단위접근이필요하다. 둘째, 아동 가족이생활하는지역사회의사회경제적, 정치적외부효과때문에위기상황에노출되거나, 일상생활에서일어날수있는인사사고나자연재해와같은위급한사건 사고로도아동에게는치명적인발달위기가될수있다. 셋째, 현재작동하고있는아동보호체계 17) 박세경외 (2014) 와박세경 (2015) 의관련내용을재구성하였음.
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 83 의정책효과를확인하고정책운영과정의모니터링목적으로도발달위기아동을정확하게파악하고구분할필요가있다. 이는아동을보다건강하고안전한환경에서성장할수있도록하는국가의공적책임을구체화하는과정이지결코위기아동을낙인찍기위한것은아니다. 아동보호체계의정책대상을표적화 (targeting) 하거나선별하는과정에서지나치게폭넓게대상을인식 포괄하게되면보호체계를통해전달되는서비스의효과성 효율성은제한될수밖에없다. 반대로지나치게구체적상황에대한개입만을전제하거나포함하는경우, 보호기회의형평성에대한논란과함께아동의건강한성장발달을위협하는사각지대를양산시킬수있다 ( 박세경외, 2014). 보건복지부는전국시군구단위의보고 ( 행정 ) 통계를바탕으로 2014년도 12월말을기준으로공적보호체계를통한보호가필요한아동규모가 6,014명수준이라고밝힌바있다. 18) < 표 3-6> 에따르면보건복지부의연도별요보호아동발생및조치현황통계에서제시되는한국의보호대상아동의규모는꾸준한감소추세를보이고있다. 실제시군구의보호체계에접수된보호대상아동을귀가시키거나연고자인도한경우는전년 (2013년) 대비다소증가하였으나통계가집계된 1997년이후지속적인감소추세이다. 마찬가지로보호대상으로집계된아동의발생원인을살펴보면전반적인감소추세가뚜렷하게나타난다. 실제, 세계적인금융위기이후경제위기의여파가한국경제전반은물론노동시장과개별가정의양육기능까지위협하던 2008년에비해서 35% 가량감소한규모이다. 이는또한 2014년도기준전체 18세미만의아동인구가 9,317천여 18) 아동복지법 3 조는보호자가없거나이탈된아동또는학대의경우등보호자양육이부적당하거나양육능력이없는경우의아동을 보호대상아동 으로, 건강한성장발달에필요한기초적조건을갖추지못해사회적, 경제적, 정서적지원이필요한아동을 지원대상아동 으로정의하고있음. 이에따라정부공식통계에서요보호아동이발생요인은기아, 미혼모, 미아, 비행 가출 부랑, 학대, 부모의빈곤및실직, 부모사망또는질명, 이혼등으로유형화하여관리하고있음
84 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 명이라고할때, 대략 0.06% 수준에불과하다 ( 박세경, 2015). 하지만보호대상아동의현황을제시하는기준으로서보호발생요인의구성을검토해보면현행보호체계가발달위기요인을다차원적으로고려하고, 이에대응하는사전예방적개입과체계적인보호서비스의제공, 그리고적절한사후관리와모니터링을기대하기어렵다. 이는보호대상아동규모가대상아동의발견에따르는신고 접수의단계에서확인된정보가아니라지방자치단체를통해해당지역에설치된대안양육시설등에보호조치가완료된아동의발생사유에대한사후적수집 보고자료에근거하고있기때문이다. 따라서발달위기의아동을적극적으로포함하지못하게되면서잠재위기대상에대한예방적조기개입은현실적으로차단되어있다. < 표 3-6> 발생유형별보호필요아동의신고 접수현황 연도 귀가연고자인도 기아 미혼모등 미아비행가출부랑 학대 부모빈곤실직 부모사망 부모질병 부모이혼등 소계 전체 2014 1,020 282 1,226 13 608 1,106 308 460 66 1,037 4,994 6,014 2013 814 285 1,534 21 512 1,117 338 545 133 1,535 6,020 6,834 2012 1,077 235 1,989 50 708 1,122 448 553 166 1,675 6,926 8,003 2010 1,370 191 2,804 210 772 1,037 586 772 203 2,015 8,590 9,960 2008 2,388 202 2,349 151 707 891 1,036 732 274 2,943 9,284 11,672 자료 : 보건복지부, 요보호아동발생및조치현황자료재구성. http://www.mw.go.kr/front_new/jb/sjb030301vw.jsp
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 85 < 표 3-7> 연도별한국보호필요아동의조치현황 연도 양육시설등 일시보호시설 장애아동시설 공동생활가정 소계 소년소녀가정 입양 가정위탁 입양전위탁 소계 전체 2014 1,818 666 10 606 2,900 13 393 1,300 388 2,094 4,994 2013 1,731 801 39 686 3,257 20 478 1,749 516 2,763 6,020 2012 2,272 676 25 775 3,748 117 772 2,289-3,178 6,926 2010 2,445 1,751 23 623 4,842 231 1,393 2,124-3,748 8,590 2008 2,997 1,261 39 667 4,964 178 1,304 2,838-4,320 9,284 자료 : 보건복지부, 요보호아동발생및조치현황자료재구성. http://www.mw.go.kr/front_new/jb/sjb030301vw.jsp 앞서검토된공적아동보호체계의주요보호주체들이보호하고있는아동수를근거로관련정부부처의입장이나일련의정책추진여건등을종합적으로고려해볼때, 한국의보호필요아동에대한보호아동수는대략 4~5만여명으로추정된다 ( 박세경외, 2014). 앞서현행한국의아동보호체계에서집계, 산출하여발표하고있는보호아동발생의요인에대한사후적접근으로는아동보호의예방적기능을기대하기에상당히제한적일수밖에없음을지적하였다. 이는보호대상아동통계가관리하고있는보호대상의발생원인의유형화기준에서도여실히드러나는한계이다. 사실, 아동발달의관점에서볼때, 기아, 미혼모, 미아, 비행 가출 부랑, 학대, 부모의빈곤및실직, 부모사망또는질병, 이혼등의사유만으로는발달위기의광범위하고일반적인특성을포괄하는것은불가능하다. 아동기는독립적생존이어려운발달단계로서, 성인 ( 부모또는주양육자 ) 의돌봄, 보호, 교육및심리정서적지지와지원이반드시필요한시기이다. 아동이생활하고있는가족은물론이거니와그가족이관계하는외부환경과의끊임없는상호작용의과정에서발달단계에따른독립적인격체로성
86 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 장이가능해진다. 따라서아동보호체계가아동의건강한성장발달을담보하고, 이러한과정에서미래사회의건강하고안정된사회구성원을육성하는중요한사회체계로작동하기위해서는아동에게노출될수있는다양한위기요인을사전적, 예방적으로미리발견하고, 위기환경또는잠재적위기환경에대한개입 (intervention) 과보호서비스를전달할수있어야한다. 즉위기아동의발굴이전에위기요인을사전적으로제거함으로써잠재적위기아동의발생을원천적으로차단하는것도포함해야한다. 그렇다면보다적극적인아동보호체계의작동을위해보호체계가고려할수있는위기아동의대상을어느수준까지포함할것인가는발달위기에대한사회적합의와과감한정책적결단이요구된다. 다만, 위기아동으로발견된사례에대한문제해결중심의개입과치료적사후서비스의제공, 그리고이후안정적인일상으로복귀지원을위한사례관리나모니터링대상에는기존보건복지부에서발표하는공식보호대상아동, 아동보호전문기관의학대사례판정아동, 그리고기존보호시설에생활하고있는아동은당연히포함되어야한다. 아울러청소년을대상으로보호서비스를제공하는여성가족부소관보호기관이라하더라도성폭력피해자보호시설이나성매매피해보호시설, 그리고청소년쉼터등에등록된청소년은보다적극적인보호서비스전달이요구되는집단이라생각된다. 또한법무부소관의소년분류심사원, 소년법원, 보호관찰소, 소년원, 그리고소년교도소등교도행정시설관련청소년의경우우선적인개입과보호, 지원이필요한청소년이고아동임에틀림없을것이다. 이들의규모를대략적으로확인해보면 2014년도아동전체인구대비대략 1.3% 규모인 118천여명으로집계되었다. 덧붙여아동보호체계의우선보호대상은아니더라도상대적인위기노출개연성이높은관심취약아동으로학교폭력피해아동이나이혼가정의아동, 빈곤가구아동및저소득한부모또는조
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 87 손가구의아동에대한지속적관심과예방적개입이요구된다. 이들의규모는대략 791천여명으로전체아동대비약 8.5% 수준이다 ( 박세경외, 2014). 물론, 전술된우선보호대상아동이나관심취약아동의규모는요보호아동의규모를과대추정했을가능성도분명히존재한다고볼수있다. 예를들어빈곤가정의이혼가구아동의비율이비빈곤가정의이혼가구보다높을수있고, 학교폭력피해아동이제시된다양한보호대상의유형화기준과절대적으로배타성을갖는것은아니기때문이다. 그러나이러한과대추정의가능성은발달위기의보편적특성, 즉어느특정계층이나특정발달단계에서만발생하는것이아니라언제, 어디서나, 누구에게나일어날수있는상황이라는점을고려하면그과대추정의가능성이일정정도상쇄될수있다고본다.
88 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 < 표 3-8> 한국의아동보호체계보호대상아동의확장모델 위기아동유형규모현행관련아동보호체계 시설보호아동 14,630 양육시설생활아동 : 읍면동및시군구청 ( 사후 ) 보고 가정위탁아동 14,596 가정위탁지원센터 : 읍면동및시군구청 ( 사후 ) 보고 요보호아동 6,926 아동시설, 아동보호전문기관, 가정위탁지원센터 : 읍면동및시군구청 ( 사후 ) 보고 학대피해아동 6,796 아동보호전문기관, 학대피해신고 112 그룹홈거주아동 2,438 그룹홈 * 읍면동및시군구청보고 국내입양아동 922 입양기관 * 읍면동및시군구청보고 소년소녀가정아동 796 읍면동및시군구청 성폭력피해자보호시설아동 가정폭력피해자보호시설아동 133 세대내아동 성매매피해청소년지원시설 197 청소년쉼터생활청소년 640 842 세대내아동 2100 여명 소년범 ( 강력범제외 ) 68,236 상담소, 보호시설, 경찰청, 아동보호전문기관, 해바라기아동센터, 여성긴급전화 1366, 가정폭력피해자로보호가필요한자를대상, 무료숙식및법률, 심리상담, 치료지원서비스상담소, 경찰서, 청소년성매매피해자보호시설, 여성긴급전화 1366 청소년긴급전화 1388, 경찰서, 청소년 CYS-Net, 쉼터경찰서, 소년법원, 소년분류심사원, 소년원, 소년교도소, 보호관찰소 우선보호대상아동 117,562 명 ( 전체아동대비 1.26%) 학교폭력피해아동 62,000 학교, 경찰서, 병원, 117 신고상담센터, Wee 센터, 교육복지투자우선사업 이혼가정아동 100,312 건강가정지원센터 빈곤아동 304,672 저소득한부모 조손가구아동 324,200 드림스타트, 지역아동센터, 희망복지지원단한부모가족복지시설, 희망복지지원단, 지역아동센터, 건강가정지원센터, 시군구청및읍면동주민센터 관심 취약아동 791,184 명 ( 전체아동대비 8.49%) 보호대상아동의확장선 908,746 명 ( 전체아동대비 9.75%) 자료 : 박세경외 (2014) 에서수정후재인용. 122p.
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 89 제 4 절아동보호체계의과제와향후전망 19) 그림 3-2 와 그림 3-3 은한국아동보호체계의현황을집약적으로제시하고있다. 발달위기의아동과청소년, 그리고그가족에대한보호및건강하고안전한성장환경을지지 지원하는것을목적으로설치 운영되고있는보호서비스의제공주체가복잡하게얽혀있다. 이들이제공하는서비스의다양성은위기아동의지원에있어매우중요한자원이자, 보호대상아동과가정의욕구에보다민감하게반응하여서비스를제공할수있는기반으로작용하고있을것이다. 발달위기상태의다차원성이나위기도수준의개별성등을고려할때, 서비스내용의다양성은충분히긍정적으로평가받을수있다. 그러나기본적인보호의관점에서볼때, 위기아동의보호에대한국가책임성, 공공성논란이끊임없이제기되고있는상황에서서비스다양성으로아동보호체계의제한된기능과비효율성의한계를해소할수는없을것이다. 마지막으로본절에서는한국아동보호체계의과제와전망을정리하여제시하고자한다. 첫째, 위기아동보호의국가책임성을명확히하여아동보호체계의공공성을확보해야한다. 지금까지한국의아동보호체계에서보호대상아동의입양이나학대아동보호관련업무등의주요기능과역할이민간기관에의한정부위탁운영방식으로제공되어왔다. 이과정에서국가는민간위탁기관을선정하고, 관리하는방식으로위기아동보호의국가책임에대한상당힌제한적의무만을수행해왔다고볼수있다. 따라서아동보호체계의공공성강화를위한구체적이고중장기적인로드맵을우선마련할것을제안한다. 공공성의확보의과제는단기간에쉽게달성되기 19) 필자가최근발표한김지연외 (2015, 발간예정 ) 의연구및 2015 년도아동복지학회춘계학술대회발표자료, 아동보호의공적책임강화를위한전달체계개편의쟁점과과제 및박세경외 (2014) 의연구결과의주요내용을재구성하였음.
90 그림 3-2 한국의아동 청소년및가족보호체계의구성 자료 : 박세경 (2015). 아동보호의공적책임강화를위한전달체계개편의쟁점과과제. 2015 년도한국아동복지학회춘계학술대회자료집에서재인용.
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 91 그림 3-3 확장아동보호체계가고려해야할아동의위기유형과현행관련서비스주체 범죄 소년원, 소년교도소 범죄피해보호 ** 경찰, 법원, 병원 / 보건소, 학대사망및재학대아동보호전문기관교정시설등 자살 학대 / 방임 아동보호전문기관 아동양육시설 아동자립지원시설 원가정분리및 아동일시보호시설 아동종합시설 대체 대리양육 아동보호치료시설 공동생활가정 아동직업훈련시설 소년소녀가정아동보호 가정위탁 가정위탁지원센터 위탁가정 ( 아동 ) 입양 입양 ( 기관 ) 실종 실종아동지원사업 빈곤 자립 디딤씨앗통장 (CDA) 지역아동센터 모자보호시설 미혼모자가족복지시설 한부모 부자보호시설공동생활가정모자자립시설한부모가족복지상담소 일시지원복지시설 가정폭력 가정폭력피해자보호시설 가정폭력피해자상담소 성폭력 성폭력피해자보호시설 성폭력피해자상담소 성폭력 / 발달장애 해바라기아동센터 성매매 성매매피해자청소년지원시설 학교폭력 학교폭력 SOS 지원단 학교부적응 / 학업중단, 청소년쉼터 청소년동반자프로그램 가출, 성매매, 폭력, 청소년통합지원체계 (CYS-Net) 두드림 _ 해밀 자살, 우울증및중독 청소년전화 1388 Wee 프로젝트 빈곤, 통합사례관리 희망복지지원단, 드림스타트 결식 아동급식지원 소외 문화참여기회확대 가족보호 건강가정지원센터 저소득, 한부모, 돌봄취약 방과후아카데미, 방과후학교, 청소년상담서비스청소년상담복지센터, 교육복지투자사업 청소년참여위원회 청소년동아리활동 청소년운영위원회청소년문화존아동 / 청소년활동 * 종합사회복지관, 청소년특별회의청소년활동진흥센터학교, 지역사회프로그램청소년자원봉사활동각종민간기관가족증진및건강가정지원센터기능강화 자료 : 박세경외 (2014) 에서수정후재인용. 39p.
92 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 어렵다. 체계적이고전략적인추진방안과구체적인목표수립이전제되어야하며, 지속적인정책추진의지가뒷받침되어야만한다. 둘째, 현재의보호서비스전달구조는발달위기의아동이경험하는위기요인별그치명성이나광범위성, 복합성, 다차원성등을정책적으로나또는서비스전달과정에서충분히고려하지못하고있다. 뿐만아니라중장기적으로이들이사회적위기요인으로확산될수있는가능성을배제한상태로단순히아동의연령에따라단절되어있다. 아동과청소년으로정책대상을구분하고, 관계부처에서설치한서비스제공주체중심으로서비스전달체계가유지되면서아동보호체계전반의혼란과취약한공적기능이한계요인으로작동하고있는것이다. 따라서영유아기에서아동기를거쳐청소년기로성장, 발달하는과정에서아동의욕구에민감하게대응하고맞춤형서비스를제공할수있는통합적인보호체계의구축과서비스의전달이필요하다. 아동및청소년의개별욕구에대응하는맞춤서비스를제공하면서, 생애주기의변화에도대응할수있도록아동보호서비스와청소년보호서비스가통합운영될수있는보호체계구축을기대해본다. 실제, 앞서의연구들에서대표적인문제로지적되는바와같이, 빈곤아동사례관리서비스인드림스타트서비스이용아동이 12세를지나는순간부터드림스타트의정책대상에포함될수없다. 12세를기점으로아동과그가족이당면한위기상황이일순간해결될수있다면전혀문제가아니지만, 가족생활에서이러한문제해결은사실상기대하기어렵다. 즉, 위기아동이경험하고있는문제적상황의미해결상태에서현재의지역사회아동보호체계는대안을제시할수없다. 위기또는잠재위기사례를인계하여아동의안전과함께보호서비스의지속성을담보할수있는기반이부재하기때문이다.
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 93 셋째, 위기아동이발생하거나발생우려가있는잠재적보호대상에게서위기의근원지가아동의가정환경이나가족관계에서발생된것으로파악되었을때, 위기상황에대한개입은보다포괄적이고다차원적으로이루어져야하며, 체계적인보호서비스가설계 제공될수있어야한다. 현행아동보호체계는아동보호서비스와가족지지 지원서비스의연계가매우취약하다. 아울러위기신고이후위기관리과정에대한사후모니터링은전무한상황이다. 즉, 현재한국의아동보호체계는발달위기상황에대한최초개입에서종료, 나아가사후관리까지의일관된책임소재가불분명할뿐만아니라, 서비스제공주체들의책무성에대한인식도제한적이다. 최초보호조치를결정하는일선담당자의전문성결여의한계도문제이거니와, 과중한업무부담 ( 인력부족 ) 관련하여제기된문제는과거 10년이상끊임없이제기되어왔지만아직까지별다른개선방안은마련되지못하고있다. 넷째, 아동보호체계의운영을아동이생활하는지역사회로끌어서바라보면현행체계의한계는더욱여실하게드러난다. 즉, 보호서비스제공의실질적집행과정에서부처별, 제공기관별주요사업과서비스내용등을총괄적으로조정하거나연계할수있는거버넌스가구축되어있지못하다. 즉, 지역사회단위로보호체계의기능을기획 조정할수있는컨트롤타워가없다. 이러한과정에서보호주체간위기아동에관한정보가충분히공유되지못하고, 아동의기본정보나서비스이용과정등이산발적으로관리되고있는실정이다. 이와같은위기아동보호체계의파편적분절성과공공성한계에대해 UN 아동권리위원회 (CRC/C/SR.1644 및 CRC/C/SR.1645) 는학대아동의보호및발달위기아동보호를위한국가책임을공고히할것과, 구체적인역할강화방안을권고한바있다. 제3 4차국가보고서심의결과
94 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 에따른권고사항에는, 우선공공부문 ( 중앙정부, 지자체 ) 의책임이분산되고, 기획 조정및관리기능이취약하여서비스전달의파편화와분절적서비스가공급되고있음을문제제기하고있다. 또한학교폭력피해아동 ( 왕따포함 ) 에대한우려와아동보호전문기관의확충에도불구하고관련재정지원및인력이충분하지못하며, 학대 방임피해아동의외상후지원 (PTSD) 과재활을돕기위한지원수준이불충분성을지적하였다. 이에아동학대신고의법적의무를강화하고, 지역시설을포함하여아동보호전문기관을확충할것과서비스제공에필요한관련인적, 기술적, 재정적자원의확대배정이필요하다고보았다. 또한대안양육제도에대한행정운영평가중심의관리체계를지적하면서, 대안양육서비스제공인력의전문성을제고할수있는방안을마련할것도권고한것이다. 따라서지역사회의여건을충분히고려하여지역적특성에맞는아동보호체계의구축과그과정에서서비스공급주체들간의, 또는관련부처들간의기능 역할에대한총괄적기획, 조정기능을담당할수있는컨트롤타워내지는통합게이트웨이의설치가필요하다. 서비스공급주체들간의거버넌스를고려하고, 아동보호책임의공공성측면에서이들컨트롤타워내지통합게이트웨이의역할은지방자치단체를중심으로공공영역이수행, 전담하는것이적절하다고판단한다. 마지막으로가족과가정으로부터분리하여아동의성장발달은물론발달위기와관련된쟁점을해결할수없다. 그럼에도불구하고위기아동의가정환경에대한개입과이들의가정을보호하거나가족의순기능을회복하기위한서비스연계는매우취약하다. 취약한연계체계는위기아동이아동보호체계로진입하였다하더라도, 해당위기요인을적절히치유하고안정적인발달환경으로서원가정으로복귀를지원하기위한지속적인모니터링과사후관리를기대할수없게하였다. 따라서아동의발달주
제 3 장한국의위기아동현황과아동보호체계 95 기의연속적특성을감안하여아동의욕구와필요에따라가족체계까지동시에고려하는포괄적보호서비스의개입방안을시급하게마련해야할것이다. 아동보호체계에서가장중요한것은아동의관점에서가족단위의아동보호우선원칙을실현하는것이다. 아동이익최우선의원칙을바탕으로위기상황에대한보호체계의작동이원가족으로부터의분리에서시작하는것이아니라, 행복한가정환경안에서의아동과가족의구조적, 기능적보존을위한서비스를우선적으로고려함으로써궁극적으로가족기능을강화하고아동을포함한전체가족이행복해질수있도록개별가정과지역사회의참여와역량강화가뒷받침되어야한다.
제 4 장 중국의위기아동현황과아동보호체계 제 1 절공적아동보호체계의구조와기능 제 2 절공적아동보호체계의발전과정 제 3 절위기아동현황진단 제 4 절아동보호체계의과제와향후전망
4 중국의위기아동현황과아동보호체계 << 아동보호문제의핵심은국가와개인및가족의관계의문제라고할수있다. 아동양육의독립적이고개인적인영역으로인식되어온가정에국가가개입하기위해서는개입의근거와법적기초, 효율적인개입과관리의체계를확립해야한다. 특히, 중국사회의경우, 양육에대한전통적인관점과체벌을정당한훈육방식으로용인하는문화가여전히강력하게작동하고있다. 이러한중국의전통적인가족주의적가치관은아동보호의공공성을확립하고강화해가는데있어서고려해야할중국의특수성이라할수있다. 중국의위기아동현황과아동보호체계에대한선행연구들은그주요한원인을중국인들의아동학대에대한인식수준의한계로부터찾고있다 (Qiao, 2015). 중국에서아동에대한폭력및학대는여전히은밀한사회문제로존재하고있으며, 가정내아동을대상으로한심각한폭력만을 폭력 이라고인식한다. 그럼에도불구하고중국에서아동의권리보장과아동보호의공적개입의필요성에대한사회적인식이높아지고있으며최근중국의민정부와 UNICEF, 대학의연구기관들을중심으로아동보호체계시범사업등공적아동보호체계를구축하기위한법적, 제도적노력을계속해오고있다. 본장에서는중국의공적아동보호체계의법적제도적환경을검토하고보호를받고있는위기의아동의유형과규모등현황을파악함으로써중국아동보호체계의과제와향후전망을진단해보고자한다.
100 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 제 1 절공적아동보호체계의구조와기능 1. 제도적환경 중국의전체적인공적아동보호의조직체계는국무원부녀아동공작위원 회 ( 妇女儿童工作委员会 ) 와전국부녀연합회등을대표로한의사협조기구와 정부부문, 그리고군중조직이구성하고있다 ( 그림 4-2 참조 ). 그림 4-1 아동복지의행정조직및관련부서
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 101 먼저, 최고단계의의사협조기구인 국무원부녀아동공작위원회 는중국정부차원에서여성 아동의권익보호업무를책임지는최고단계의의사결정기구로 35개의구성단위를포함한다 ( 중국민정부, http://www.nwccw. gov.cn/ html/51/n-125251.html). 그중, 민정부, 인력자원및사회보장부, 교육부, 위생부, 사법부, 공안부가주로아동보호의직능을담당하는부문이다. 국무원부녀아동공작위원회는정기적으로연석 ( 联席 ) 회의를개최하고, 정부관련부문의부녀아동발전강요 ( 綱要 ) 의제정과시행등을포함한아동여성업무를추진하고정부관련부처사업을인적, 재정적, 물질적자원을제공함으로써지원한다. 또한각성및자치구, 직할시인민정부산하부녀아동공작위원회의업무를지도 감독한다 ( 国务院妇女儿童工作委员会机构简介,http://www.nwccw.gov.cn/html/51/n-125251.html). 그림 4-2 중국정부아동보호조직체계도 조직부문차원에서민정부, 위생부, 교육부등은아동보호업무를주관
102 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 하거나직접적으로전개하는부서를설치하고있다 ( 그림 4-2). 민정부는사회복지와자선사업촉진사 ( 社会福利与慈善事业促进司 ), 사회사무사 ( 社会事务司 ), 사회구조사 ( 社会救助司 ), 중국아동복지및수양중심 ( 中国儿童福利和收养中心 ), 사회복지중심 ( 社会福利中心 ) 등의내부조직을설치하고, 고아, 장애아동, 유랑구걸아동등특수아동의양육, 재활, 생활보장등의보호및복지보장업무를담당하고있다. 위생부는부녀유아보건및사회위생사 ( 妇幼保健与社区卫生司 ) 를내부에설치하여, 여성과유아의공중보건등의업무를전담하고있다. 특히, 출생시장애, 선천적장애의예방및감소를위한정책, 여성과유아의건강과보건, 마을위생, 건강교육기구건설에대한규범을제정, 조직및실시한다. 교육부는기초교육부서 ( 基础教育司 ) 와직업교육관련부문을설치하고있는데, 아동의무교육을책임지고, 특수교육또는직업교육을발전시킴으로써모든아동의교육받을권리를보장한다. 이와동시에, 교육부는 관심하일대공작위원회 ( 关心下一代工作委员会 ) 를설립하고, 다양한유형별 ( 예 : 가정교육, 마을교육 ) 교육을통하여청소년의건강한성장을촉진한다. 이밖에, 부녀연합회와공산당청년단등의군중조직이있는데, 이는중국만의특수한형태의단체조직이다 ( 그림 4-3). 군중조직은행정적인성격을가지고있는조직으로서, 정부의아동보호업무를협조하고있다. 전국부녀연합회는국무원부녀아동공작위원회외에도아동공작부 ( 儿童工作部 ) 를설치하고있는데아동보호와관련된법률, 법규초안의제정및시행에참여한다. 또한학교외교육의추진에참여하며아동의건강한성장을위한사회환경을조성하기위해힘쓴다. 공산당청년단은소년부 ( 少年部 ), 마을과청소년권익보호부 ( 社区和维护青少年权益部 ) 를설치하
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 103 고있고, 중국청소년사회서비스중심을위주로아동의사상및교육과과 학, 문화등다양한교육활동을전개하고, 미성년자보호와미성년자범 죄예방등업무를담당한다. 그림 4-3 아동복지제도와관련된정부가조직하는군중기관 중국지방정부의아동보호를위한행정체계는중앙정부의행정조직 체계와기본적으로일치한다 ( 그림 4-4). 즉, 중국지방행정체계는각省 ( 자치구, 자치시 ), 市 ( 주 ), 縣 ( 구 ) 등 3 단계로구성되며, 중앙과일치하는
104 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 아동보호행정조직체계를갖추고있다. 지방정부는중앙정부의지시에따라, 각지역의실제상황을고려하면서아동보호사업을실시하고있다. 예를들면, 그림 4-5 는현재중국에서시행중인아동보호시범사업의현급아동보호조직을보여주고있다. 국무원산하중앙부처들과동일한체계로구성되어있으며현 ( 縣 ) 정부에서는민정국, 교육국, 위생국등이아동보호를위한지방정부조직으로구성되어있음을알수있다. 그림 4-4 중국정부의중앙 - 지방행정구조 자료 : 김윤권외. (2012). 중국정부의행정제도와행정자원및정책수단에관한연구. 대외정책연구원. p.37 재구성
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 105 그림 4-5 아동보호시범사업의현급아동보호조직 자료 : Qiao Dongping (2015) Child Welfare and Child Protection in China 이상의검토를통하여중국에서취약한위기아동의예방과보호를전담하는공공영역의아동보호체계는아직까지구축되지못하고있으며아동업무는중앙과지방의다양한정부부문의분화된역할과기능으로나누어져있음을알수있다. 공적인아동보호전달체계의부재로인한가장큰문제점은아동보호의관리책임이민정부, 교육부, 부연그리고사법기관등여러가지부서및인민단체로나누어져있거나때론부재하다는점이다. 분절적이고중첩적인아동보호체계로인하여보호의사각지대에놓인대다수의위기아동들이존재하며, 이들을보다체계적이고효율적으로보호할수있는공적보호체계를확보해야필요성에대한사회적인식이높아지고있다. 전국적인공적아동보호체계를구축하기위한시도로서민정부및대학의연구기관, 국제비정부기구등을주최로활발하게이루어지고있다.
106 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 2010년부터민정부, UNICEF, 북경사범대중국공익연구원, 그리고기타다수의대학들이연합하여하남, 산서, 운남, 사천, 신장웨이우얼자치구총 5개성 ( 구, 시 ) 의 12개현, 120개의마을에서중국아동복지시범사업 (2010-2015) 을시작하였다. 중국아동복지시범사업은종합적인아동보호체계를구축하기위한기초로서위기아동의욕구를파악하고필요한복지서비스를지원하는것을목적으로한다. 아동복지시범사업의해당지역에는 아동복지주임 ( 儿童福利主任 ) 을배치하여, 이들전문인력들이위기아동의상황을파악하고아동및가정에게필요한복지서비스를지원하는역할을한다. 지원의범위와내용은매우다양하며호적신청, 생활지원, 의료지원, 교육지원, 사회참여, 아동보호등을포함한다. 2. 법적환경 현재중국에서는아동학대와방임을금지하고아동복지를보장하는총괄적인전문법률이제정되지않은상태이며다음과같은아동관련법률로분산되어있다. - < 중화인민공화국현법 >(< 中华人民共和国宪法 ) (1982년실행함, 2004년수정함 ) 제33조, 46조, 49조 - < 중화인민공화국민법통칙 >(< 中华人民共和国民法通则 >)(1987) 제11조, 12조, 14조, 16조, 18조, 104조, 103조 - < 중화인민공화국입양법 >(< 中华人民共和国收养法 >) - < 중화인민공화국혼인법 >(< 中华人民共和国婚姻法 >) - < 중화인민공화국교육법 >(< 中华人民共和国教育法 >) 제29조 : 교사는학생의인격을존중하고, 학생을차별대우해서는안되며, 학생을체벌해서는안되고, 인격을모독해서는안되며, 학생의합법적권익을침해해서는안된다.
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 107 - < 중화인민공화국의무교육법 >(< 中华人民共和国义务教育法 >) - < 중화인민공화국헌법 >(< 中华人民共和国宪法 >) 제 49조 : 혼인, 가정, 모친, 아동은국가의보호를받는다. 혼인의자유를제한하는것을금지하고, 노인, 부녀, 아동의학대를금지 - < 예방미성년자범죄법 >(< 预防未成年人犯罪法 >) - < 치안관리처벌법 >(< 治安管理处罚法 >) - < 부녀권익보장법 >(< 妇女权益保障法 >) - < 장애인보장법 >(< 残疾人保障法 >) - < 미성년노동력사용금지법 >(< 禁止使用童工规定 >) - < 미성년자보호법 > 1991년제정, 2006년에개정되었는데, 미성년자에대한가정폭력, 학대, 유기등을금지 ( 제10조 ) 이상과같은아동학대관련법들의대부분은조작성이결여되어있기때문에운용성의문제가있으며아동학대를예방하고학대아동을보호하기위한법적용의한계를가진다. 첫째, 아동학대행위에관한법적규정의불완전성이존재한다. 아동학대의범주가구체적으로규정되어있지않다. 예를들면, 아동방임과정신적학대에대한법률규정이포함되어있지않으며체벌은학대의범주에서제외되어있다. 또한학대행위금지기구호적인규정에만그칠뿐어떤행위들을금지하는지에대한구체적인세부적인규정이결여되어있다. 둘째, 아동학대의처벌규정이개괄적이며조작성이결여되어있다. 아동학대법이없기때문에형법상의학대죄를적용해야하는데, 이는범죄주체와범죄대상이가족구성원사이일때만성립한다는한계가있다. 따라서가정외학대행위에대한처벌에는적용될수없으며학교나유치원, 미성년자보호시설, 아동복지시설의학대사건은형법상학대죄적용
108 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 의사각지대로남아있다. 또한피해자가중상을입거나사망하면 2년이상 7년이하의유기징역형을받는데, 만약중상이나사망이아닐경우, 피해자가직접고소를해야만처벌이가능하다. 즉, 아동학대의피해자인아동이가해자인부모를직접고소하지않으면처벌받지않는다 ( 不告不理 ) 는점에서법적용의제약이매우크다고할수있다. 셋째, 신고제도규정의모호성으로인해신고제도의실효성이낮다. < 미성년자보호법 >(< 未成年人保护法 >) 제6조는미성년자의합법적권익을침해하는것을인지한단체나개인은이를제지하거나유관부문에고발 ( 检举 ) 또는신고 ( 控告 ) 해야한다고규정하고있다. 하지만신고의주체가불분명하고법적강제성이약하기때문에신고제도의효과성은여전히의문시되고있다. 넷째, 아동보호를위한개입과관련된법적규정이부재하다는문제점이있다. 아동보호와관련한공적개입대책과관련하여 < 아동발전강요 ( 儿童发展纲要 )(2001-2010)> 라는공문이유일한데, 아동권익에대한원칙적인규정만이있을뿐구체적인보호및개입방식에관련된내용은결여되어있다. 이상과같은기존의아동복지관계법규의분절성과비체계성, 비전문성으로인하여아동복지제도와정책의정합과개선을기대할수없음은당연하다. 이러한문제의식에서출발하여, 2012년제 11기전인대 ( 中国全国人大 ) 5차회의에서아동복리조례가제정건의되었고아동복리법의입법화가추진되고있다. 여기에는가정폭력방지, 아동학대방지를위한법조항이포함될예정이며, 위법범죄행위에대한사후처벌의성격이강한기존의 < 미성년자보호법 > 과는달리아동의권리를사전에적극적으로보호하기위한예방체계구축에초점을두고있다 ( 赵川芳, 2014).
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 109 표 4-1 중국전인대와상설위가반포실시한아동보호관련주요법률 직능부문 반포시기 관련규장, 정책, 규정의명칭 적용영역 전인대 1954년반포 2004년수정 중화인민공화국헌법 아동권리 전인대 1979년반포 2006년수정 중화인민공화국형법 소년사법 전인대 1979년반포 1996년수정 중화인민공화국형사소송법 소년사법 전인대 1980년반포 2001년수정 중화인민공화국혼인법 혼인가정 전인대 1986년반포 민법통칙 아동감호, 사법보호 전인대 1989년통과 2004년수정 중화인민공화국전염병예방치료법 아동전염병예방치료 전인대 1986년반포 2006년수정 중화인민공화국의무교육법 아동의무교육 전인대 1991년반포 2006년수정 중화인민공화국민사소송법 소년사법 전인대 1991년반포 1998년수정 중화인민공화국수양법 아동수양 전인대 1994년반포 2009년수정 중화인민공화국산모영아보건법 산모영아건강 전인대 1991년통과 2006년수정 미성년자보호법 아동보호 전인대 1999년통과 2012년수정 중화인민공화국미성년자범죄예방법 범죄예방 전인대 2001년반포 2004년수정 중화인민공화국인구와계획생육법 산아제한
110 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 표 4-2 국무원과부속부문이반포한아동보호관련주요법규및정책 중국국무원이제정한아동보호관련일부행정법규 직능부문반포시기관련규장, 정책, 규정의명칭적용영역 국무원 국무원 1992 년 2001 년 2011 년 1988 년반포 2011 년수정 중국아동발전규획강요 아동발전 군인구휼우대조례자녀우대 국무원 1998 년반포유동인구계획생육공작관리방법산아제한 국무원 2001.6 중국산모영아보건법실시방법산모영아보건 국무원 2002.10 아동근로자사용금지규정동공사용금지 국무원 2003.7 도시생활무정착유랑구걸인원구제관리방법 유랑아동구제 국무원 2005.3 백신유통과예방접종관리조례면역접종 국무원 2006.1 에이즈병예방치료조례에이즈예방치료 국무원 2007 년 중국부녀아동인신매매반대행동계획 (2008~2012 년 ) 아동구출 국무원 2009 유동인구계획생육공작조례 유동인구계획생육 공산당중앙국무원 2009 의약위생체제심화개혁에관한의견 아동의료보험 국무원 2010 국무원판공청의고아보장업무강화에관한의견 고아기본생활보장 국무원 2011 유랑미성년자구제보호업무의강화와개선에관한의견 미성년자보호 국무원 2012 스쿨버스안전관리조례 학생교통안전 국무원 2012 국무원 2013 국무원 2013 국무원판공청이교육부등부문에하달한도시생활농민공자녀의의무교육이후현지진학시험참가의업무개선에관한통지 중국인신매매반대행동계획 2013 2020 년 ) 교육부등부문에하달한중학교소학교숙소안전보장장기효율체제건설의견에관한통지 아동교육 아동인신매매 학교숙소안전 국무원 2014 사회구제잠정방법아동구제
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 111 국무원의각직능부문이제정한아동보호관련내용의부문규장과정책문건 직능부문반포시기관련규장, 정책, 규정의명칭적용범위 교육부 1989 유아원관리조례아동교육 국가교육위위생부 위생부 1990 학교위생공작조례아동건강 1994 2010 수정 탁아소, 유아원위생보건관리방법탁아위생 공안부 1995 공안기관의미성년범죄사건처리에관한규정 소년사법 위생부 1996 학교집단급식위생감독방법 식품안전 민정, 재정, 교육, 위생등 6 개부서위원회 1997 장애고아아동복지사업의진일보발전에관한통지 고아, 유기영아와아동복지원건설강화 교육부, 공안부 1998 유동아동소년취학잠정방법유동아동교육 민정부 1999 사회복지기구관리잠정방법 장애고아, 유기영아의양호, 재활과위탁관리 국무원비준민정부반포 1999 외국인재중국수양자녀등기방법 아동수양 사법부 1999 미성년범죄자관교소관리규정 소년사법 민정부 1999 중국공민수양자녀등기방법고아수양 민정부 2001 장애인사회복지기구기본규범장애아동 민정부 2001 아동사회복지기구기본규범아동복지 최고인민법원 2001 최고인민검찰원 2002 미성년자형사사건처리에관한약관규정 인민검찰원미성년자형사사건처리규정 소년사법 소년사법 민정부 2003 가정기양관리잠정방법아동가정기양 민정부 2004 민정부, 교육부 2004 생활이어려운에이즈병환자, 환자가족과남겨진고아구제업무의강화에관한통지 도농특수곤경미성년자교육구제업무의진일보개선에관한통지 에이즈병아동구제 아동교육
112 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 국무원의각직능부문이제정한아동보호관련내용의부문규장과정책문건 직능부문 반포시기 관련규장, 정책, 규정의명칭 적용범위 민정부, 중앙종합치리판공실, 교육부, 공안부, 공산당청년단중앙지부, 전국부녀연합회등 15개부문위원회 2006 고아구제업무강화에관한의견 고아구제 민정부 2006 유랑미성년자구제보호기구의기본규범미성년자구제기구건설 위생부 2008 신생아질병검사관리방법 아동건강 위생부 2009 전국아동보건공작규범 ( 시범 ) 아동보건 장애인연합회 2009 중국장애인연합회빈곤지적장애아동의긴급재활구제항목의실시방법 장애아동재활 민정부 2006 유랑미성년자업무의강화에관한의견 유랑아동보호 민정부, 위생부 2010 민정부 2011 민정부 2009 민정부 2009 농촌아동중대질병의료보장수준향상의시범지역업무전개에관한의견 장애고아케어인원직업직능훈련과검정업무의전개에관한의견 에이즈병영향을받은아동의복지보장업무진일보강화에관한의견 복지기구아동최저양육기준의제정에관한지도의견 민정부 2009 고아최저양육기준의제정에관한통지 민정부, 재정부 2010 민정부, 재정부 2013 민정부 2013 민정부 2013 민정부, 국가발전개혁위원회등 7 개부문 2013 민정부 2014 민정부, 재정부의고아기본생활비지급에관한통지 에이즈바이러스감염아동의기본생활비지급에관한통지 적정수준의보혜성아동복지제도건설시범구역업무의전개에관한통지민정부판공청의고아학업보조공정실시에관한통지 유기영아관련업무의진일보개선에관한통지 아동복지영역자선활동주도체제건설에관한의견 아동중병구제 아동케어 에이즈병아동 복지기구아동양육 사회에흩어진고아최저양육기준 고아기본생활비보장 에이즈병아동기본생활보장 아동복지 고아교육 유기영아안식과구제 아동복지
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 113 3. UN 아동권리협약이행수준검토 1990년중국정부가 < 유엔아동권리협약 > 에가입한이후, < 아동생존, 보호, 발전의세계선언 >, < 취업을준하는최저연령공약 ( 准予就业最低年씨公约 )>, < 국제입양방면의아동보호및협조공약 ( 跨国收养方面保护儿童及合作公约 )> 등국제적으로주요한아동보호협약에연이어서명, 비준, 가입하였다 ( 표 4-3 참조 ). 표 4-3 중국정부가서명, 비준, 가입한아동보호관련주요국제공약 가입년월 관련규장 / 정책 / 규정의명칭 적용영역 1990.8 아동권리협약 아동권리 1991.3 아동생존, 보호, 발전세계선언 아동복리 1991.3 90년대아동생존, 보호, 발전세계선언행동계획의집행 아동복리 1998.10 공민권리와정치권리국제공약 공민권리 1998.12 취업을준하는최저연령공약 아동근로자문제 2000.11 국제입양방면의아동보호협조공약 아동국제입양 2001.2 경제, 사회및문화권리공약 공민권리 2005 국제입양방면의아동보호협력공약 아동국제입양 2008 무력충돌에휩쓸려든아동에관현선택협의서 아동보호 2008 장애아동공약 아동보호 2009 인구, 특히여성과아동매매행위를예방금지및처벌에관한국제적조직범죄에대한억제공약 아동보호 중국은 UN 아동권리협약 (Convention on the Rights of the Child, CRC) 의체결국 (1990년비준 ) 으로서 UN 아동권리협약은중국아동보호의중요한법적기초를제공하고있다. 아동권리협약은아동의보호권을보장하고있으며, 이에따라국가, 사회그리고모든국민은아동에게보
114 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 호를제공하고아동의기본권을보장할책임이있다. 보다구체적으로, UN아동권리협약 19조는모든종류의신체적정신적폭력, 손상또는학대, 방임으로부터아동을보호할수있도록모든제도적, 행정적, 사회적, 교육적환경과조치를강구해야할것을명시하고있다. 아동권리협약의체결국으로서중국은관련법률을정비하고제도개선등아동권리협약의이행수준을높이기위한노력을해왔는데, 제3-4차국가보고서제출에기초한아동권리위원회의권고사항은다음과같은데, 중국의아동보호의현재적수준과과제가무엇인지명확히보여주고있다 (UN CRC 2013, Concluding onservations on the combined third and fourth periodic reports of China). - 아동의생명 생존및발달의권리 ( 협약제6조 ) 에대한유보조항의철회를촉구 - 경제적착취로부터아동의보호를위한적절한입법적, 행정적, 사회적, 교육적조치의강구 ( 협약제 32조 2항 ) 에대한유보조항의철회촉구 - 모든입법적정책적영역에서아동보호협약이행을위해노력하는조직과단체들간의보다긴밀한협력강화를필요로함 - 가정, 학교등모든환경에서아동에게가해지는체벌금지를명시할것을촉구 - 아동발전기본계획 (2011-2020) 을위한구체적인지표, 계획일정, 중앙정부와지방정부의모니터링체계의부재는실행의일관성을담보할수없는제약요인으로존재함. 따라서독립적인전문가와비정부조직이입법화와다양한정부정책프로그램의계획과평가에참여할필요가있음 - 중국의심각한지역간, 도농간불평등을감소시키기위한노력이매
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 115 우중요함. 특히중국의농촌, 서부지역에서심각한아동권리의보호를위해서지역간자원불평등을해소할수있는지속적인노력이필요함. - 아동권리를위한중앙정부의정책예산배분이매우제한적 ( 건강보건분야에 1.4%, 교육분야에 4%) 이며지방정부에대한재정의존성이매우높기때문에, 공적자원배분의불균형, 불평등심화되는상황에대한해결책강구해야함 제 2 절공적아동보호체계의발전과정 중국의아동보호의발전과정은사회정치적발전과정과밀접한관련이있다. 중국의아동보호는크게 6단계의발전과정을거쳤다 ( 尚晓援,2011; 李迎生, 2014). 개혁개방이전의맹아기, 초창기, 중단정체기와개혁개방이후의회복재건기, 제도화시기, 그리고비약적발전기등 6단계의발전과정으로구분된다. 1. 맹아기 (1949~1958 년 ) 이시기에중국정부의주요업무는새로운정권의견고한사회질서확립과사회경제적인활동의발전에두었다 ( 刘继同,2008). 아동복지영역의주요문제는제도와법률, 기관건설등의기초영역에중심을두었다. 법률적인측면에서 1953년반포한 < 중화인민공화국헌법 ( 中华人民共和国宪法 )> 은아동보호를국가적차원으로상승시켰고, 헌법제96조는 혼인, 가정, 모친, 아동은국가의보호를받는다 라고아동보호의공적책임성을규정하였다. 이와동시에, 1953년중국최고인민법원이반포한여
116 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 아에대한강간범죄의엄격한처벌에관한지시등과같은아동에대한사법보호와사법서비스관련문건을반포하였다. 기구건설차원에서는전국적으로공독학교 20) ( 工读学校 ), 부녀유아보건기구 ( 妇幼保健机构 ), 아동교양원 ( 儿童教养院 ), 아동병원 ( 儿童医院 ), 소년궁 ( 少年宫 ), 소년의집 ( 少年之家 ), 맹아학교 ( 盲童学校 ), 농아학교 ( 聋哑学校 ), 아동복리원등을건립했고, 또기초교육, 양육, 보건, 체육오락활동등방면에입각하여아동보호를강화했다 ( 중국공사당중앙문헌연구실, 1995). 2. 초창기 (1958~1966 년 ) 1958~1966년, 중국은대규모의인민공사운동과여성해방운동을진행했고, 여성이적극적으로노동생산활동에참여했다. 이시기에여성들의생산활동참여는아동의일상돌봄의필요성이제기되었다. 이에어린이집, 유치원, 교육기관등공적인아동보육시설이설립 확대되었고아동돌봄과보호를효율적으로제공하게되었다. 이시기에는중국의중앙집중계획경제와사회복지제도가점진적으로형성되었다. 부녀자들이노동및생산활동에대폭참여함으로아동의일상생활케어에대한수요가갑자기생겨났으며, 교육기구는아동보호의중요한기구로자리잡았다. 동시에정부는공공위생과아동건강관련사업을발전시키기시작했고, 질병예방과전염병예방및치료를강화했다. 예를들어, 1961년중국위생부는 < 학생폐결핵, 간염전염병방지에관한통지 ( 关于防治学生肺结核 肝炎传染病的通知 )> 를반포하였으며, 아동에게무료로예방접종을실시하고, 홍역등에대한백신을보급하였다. 20) 공독학교 ( 工读学校 ) 란경미한범죄를저지른미성년학생에대하여노동과학습을병행하여교육하는특수학교를의미함.
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 117 정부부문과기업및사업단위는대규모로탁아소, 유아원등기구를건설하였고, 애국위생활동을크게선전하며학교의위생업무를강화하였다. 아동보호사업의특징은아동건강과질병예방, 아동교육과학교위생을강조하는것이었다. 탁아소, 유아원, 학교등기구의보건관련인원, 교사, 의사, 간호사는아동보호업무에종사하는주력인원이되었다. 이와동시에아동복지행정관리조직의기본적인틀이형성되었고, 중앙정부차원의위생부, 교육부, 민정부, 전국부녀연합회, 공산당청년당중앙지부는아동보호사업에서매우중요한역할을맡고있으며국가적인보호역할을발휘하고있다. 3. 중단정체기 (1967~1978 년 ) 1966년부터 1976년까지발생했던중국의 문화대혁명 ( 文化大革命 ) 아동복지정책과보호사업은큰타격을받았다. 많은가정이정치운동의타격을받고, 아동권익이피해를받는현상이심각하게나타났다. 수많은아동들이직접적으로정치투쟁이나정치운동에참여하였고, 이로인해아동의정상적인사회화과정은중단되었다. 또대다수아동보호기구는정치운동으로인해업무마비나정상적인운영이될수없는고착상태에빠졌으며많은아동보호기구가해체되었다. 아동보호행정관리조직체제는거의철저하게와해되었고, 아동보호체계의건설은정체답보심지어는퇴보상태에처하게되었다.
118 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 표 4-4 개혁개방전후중국아동보호체계비교 개혁개방전 (1949~1978) 개혁개방후 (1979~2015) 경제사회배경 행정관리체계 계획경제하에서, 완만한경제성장, 사회발전, 제한적수준의국제교류이루어짐, 정치문화상대적으로보수적이며강력한정부통제하에도시와농촌사이이원화구조를형성, 도시화를추진. 인구이동제한적수준에서이루어짐 행정관리는단계적정치구조의영향을받는데, 개혁배장이전통일된아동호보행정조직구조와기제미형성 시장경제시대로진입하면서고도의경제성장및발전. 국가경쟁력높아지고국제교류빈번해짐. 정치, 문화의점차적개방에따라, 정부는통제로부터관리의역할로전환하였으며급속한사회발전이루어짐. 급속한도시화에따라인구이동규모와속도가높아지고사회적위험증가. 산아제한정책 ( 한자녀정책 ) 실시 중앙차원의 국무원여성과아동사업위원회 를구성하고, 통일된아동보호행정조직구성하고다차원적사업기제를형성함 법률규정제도 국제적기준에부합하지않으며내부적인법률과규정이미비하며장기적인발전전략결여 아동보호국제협약에가입하고, 장기적인발전전략과일련의법률과정책을제정함으로아동보호법률제도체계를구축하고있는과정에있음 보호기관 지정보호대상 보호내용 보호형식 전체적특징 정부가아동복지관련기구 ( 아동복리원, 여성및유아보건기구, 각종학교, 아동병원, 소년의집, 어린이집, 유치원등 ) 를설치 고아, 장애아동, 유아 생존, 안전, 발전 시설집중보호및현금구조중심 잔여형아동보호체계로지역적인차이가적고, 보호대상상대적으로적으며, 보장수준이낮음 지역사회아동의집, 유랑아동구조보호센터등각종아동보호관련기관을확장하여설치. 전체곤경 ( 위기 ) 아동 생존, 안전, 발전, 참여 시설집중보호를위주로, 기타형식의보호를병행함. 현금지원과서비스를결합 보호대상아동을확대. 지역간의편차가크며, 보장수준향상되고있음
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 119 4. 회복중건기 (1979~1989 년 ) 중국정부는 문화대혁명 에의해야기된혼란과문제점을해결하고새로운발전전략을제시함으로써개혁개방의정책을확립하고, 각영역의사업과민정부, 공산당청년단중앙지부 ( 약칭 : 단중앙 ), 전국부녀연합회등의조직이그본래기능을회복함에따라아동보호업무가정상화되고안정화되었다. 이시기, 아동보호의범위는부분적으로확대되었고, 그수준또한높아졌다. 예를들어, 아동특수교육, 농아언어교육및재활훈련등일부영역에서는전문적보호를중시하기시작했다. 또, 1985 년에공포한 < 중국공산당중앙의교육체제개혁에관한결정 ( 中共中央关于教育体制改革的决定 )> 에서는아동에대한 9년의무교육을실현하였으며유아교육, 장애아동의특수교육실시등에노력을기울였다. 5. 제도화건설시기 (1990~2010 년 ) 개혁개방 10년만에중국의경제는비약적인성장을이루었으며아동복지정책의국제화와교류에주목하기시작했다. 국제사회에서보편적으로인정하는아동복지의이념과권리를채택하고, 아동복지사업을강화해나갔다 ( 刘继同,2003). 중국은 1990년에 < 유엔아동권리협약 > 을체결했고, 1991년 < 아동생존, 보호와발전에관한세계선언 ( 儿童生存 保护和发展世界宣言 )>, <90년대아동생존, 보호와발전세계선언행동계획실시 ( 执行九十年代儿童生存 保护和发展世界宣言行动计划 )> 등을체결하였다. 또한중국의상황에맞는아동복지제도와정책틀을보완하기위해중국국내에서, 국무원이 1990년에 여성과아동사업조절위원회 를설
120 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 치했고, 정부와관련된부서를협조해서아동에관한법률과정책을입안함으로써아동복지보호사업을발전시켰다. 이부서는 1993년에 국무원여성과아동사업위원회 로개명했고, 국무원에서여성과아동의사업조절과의사결정의기관이되었다 ( 国务院妇女儿童工作委员会机构简介,http://www.nwccw.gov.cn/html/51/n-125251.html). 같은기간, 중국은 < 미성년자보호법 ( 未成年人保护法 )> 등일련의아동보호관련법률및법규를반포하였고, <90년대중국아동발전규획강요 (90 年代中国儿童发展规划纲要 )> 와 <2001-2010 중국아동발전규획강요 (2001-2010 年中国儿童发展规划纲要 )> 를반포하였는데, 이는이시기중국의아동보호업무에있어강령적인성격을띤지도문건이되었다. 6. 비약적발전기 (2010 년 ~ 현재 ) 2010년중국은 1인당 GDP이 4,000달러를기록했고, 급속도의경제성장을이루었다. 아동복지영역에서정부의책임성이강화됨에따라, 2010년은중국의 아동복지원년 이라고일컬어졌다 ( 尚晓援,2011). 이시기, 중국아동보호제도를급속도로추진해나갔고, 공공보호체계구축에있어서큰성과를얻었다. 제도건설측면에서중국정부는연속적으로일련의아동보호강화의성격을띤정책문건을공포하였다. 예를들어, 2010년 11월 < 국무원판공청의고아보장업무강화에관한의견 ( 国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见 )> 을공포하므로써 ( 国办发, 2010), 중국최초의아동복지보조금제도를정식적으로확립했다. 이는중국정부최초로전체고아에대한양육의주요한경제적인책임을지겠다는것을의미했고, 이로서아동보호이념과정책에있어중대한변화라고평가된다.
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 121 그후, 많은곤경아동 21) ( 困境儿童 ) 이점차아동보호의대상범위에포함되었다. 2011년국무원판공청 ( 国务院办公厅 ) 은 < 유랑미성년자구제보호업무의강화및개선에관한의견 ( 关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见 )> 을결정하였고, 유랑미성년자구제보호업무에대한총체적인요구사항과기본원칙에관한구체적인규정을하고유랑아동에대한보호를중점적으로강화하였다. 2012년 10월민정부및재정부는 < 에이즈바이러스감염아동의기본생활비지급에관한통지 ( 关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知 )> 를결정하며, 기본생활보장및보조제도의대상을에이즈아동까지확대하였다. 2013년국무원은 < 교육부등부문의중학교, 소학교숙소안전보장의장기적인효율체제건설의견에관한통지 ( 教育部等部门关于建立中小学校舍安全保障长效机制意见的通知 )> 를전달하였고, 민정부는국가발전위원회등 7개부문과함께 < 유기영아관련업무의개선에관한통지 ( 关于进一步做好弃婴相关工作的通知 )> 를발표하였다. 또한민정부판공청은 < 고아학업보조공정실시에관한통지 ( 关于实施孤儿助学工程的通知 )> 등일련의문건을하달하여아동안전의보호, 유기영아의보호, 고아교육등방면에서아동보호를강화하였다. 2014년 12월최고인민법원, 최고인민검찰원, 공안부, 민정부는공동으로 < 감호인의미성년자권익침해행위에대한법적처리관련약관문제에관한의견关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见 > 을하달하였고, 법에근거하여미성년자행정적, 사법적인보호를더욱강화, 미성년자가적절한감호와보살핌을받을수있도록하고, 또그들의합법적인권익을보호하였다. 이처럼상부의개혁혁신실험과실천적인탐색이서로결합하여중국 21) 특히, 중국의정부문건중, 곤경아동 은일반적으로 위기아동 을대체하고, 실질적으로본보고에서말하는 위기아동 의함의와범주는기본적으로일치함. 이에, 본보고서의중국부분은통일적으로 곤경아동 으로 위기아동 을대체함.
122 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 아동보호제도의건설을위한비약적발전을이루었다. 2013년민정부는베이징, 싀쟈좡, 다롄등 20개지역에미성년자보호시범구역업무를전개하여, 미성년자에대한마을보호네트워크의건설및침해를받은미성년자를보호방안을연구하고미성년자보호제도의전면적인건설을모색하였다 ( 中国政府网,http://www.gov.cn/jrzg/2013-05/14/content_2402446.ht m). 이와동시에, 민정부는장쑤성쿤산 ( 昆山 ) 시, 저장성하이닝 ( 海宁 ) 시, 허난성뤄닝 ( 洛宁 ) 현, 광동성션젼 ( 深圳 ) 시등 4개의현과시에서적정수준보혜형 ( 普惠型 ) 아동복지제도건설에관한시범구역업무를전개하고곤경아동 ( 困境儿童 ) 을중점보장대상으로확정지어아동보호수준을한단계더끌어올렸다. 또한새로운형태의미성년자사회보호제도의건립을모색하며, 2014년 7월민정부는다시금 < 통지 ( 通知 )> 를하달하였고, 전국 78개지역이제2차전국미성년자사회보호시범구역업무를전개하였다 ( 民政部关于开展第二批全国未成年人社会保护试点工作的通知 ( 民函, 2014). 동시에간쑤 ( 甘肃 ) 등의지역은최저생활보장제도, 제12 차 5개년계획중에이즈예방행동계획등을통해에이즈감염아동의기본적인생활을보장하였다. 또한충칭, 쓰촨성량산 ( 凉山 ), 윈난성더홍 ( 德宏 ) 에서는모든곤경아동에대한보조금제도를설립하였다. 션쩐, 장쑤, 저장등지역을시범구역으로한적정수준보혜형 ( 普惠型 ) 아동복지제도실시방안은 8개항목의보조금제도를신설하여곤경아동의유형과단계를구분하여구제를진행했다. 종합해볼때, 지난 60여년동안, 특히개혁개방이후, 중국의아동보호사업은급속히발전해왔다. 보호대상뿐만아니라, 보호의내용과형식도적극적으로변화되어왔으며, 이리하여아동복지는법제화, 체계화, 전문화의측면에서많은부분의개선이이루어졌다.
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 123 제 3 절위기아동현황진단 중국에서위기아동 ( 危机儿童 ), 즉곤경아동 ( 困境儿童 ) 은주로아동자신, 가정또는외부의원인으로인해기본적인생존, 발전, 보호를받아야할위기에있는도움을필요로하는아동을가리킨다. 이는주로유기영아, 고아, 에이즈바이러스감염아동, 실제부양자가없는아동, 저소득가정의중병및중증장애아동, 유랑구걸아동, 인신매매에서구출된아동, 복역중이거나장기마약중독치료를받는부모의미성년자녀, 그리고학대받은아동을포함한다. 1. 공적아동보호체계내의아동 중국아동보호의역사 경제 사회발전적요인으로인해, 현재중국에서공공보호를비교적잘받고있는아동그룹은주로고아, 유기영아, 에이즈바이러스감염아동, 그리고소수의곤경아동이라고할수있다. 민정부문의통계에근거하면, 현재중국은유기영아와고아는모두 52.5만명, 에이즈바이러스감염아동은 4,000여명, 실질적무부양자아동 125 만명, 저소득가정의중병및중증장애아동 118만명, 매년구제되는유랑구걸아동이 17만명 ( 중복집계 ) 이있다. 공적아동보호시스템내에서보호받고있는대부분의아동은부양자가없거나부양자의실질적인도움을받지못하는것이분명한 특수 한이해를가진아동들에국한된다. 예컨대, 고아들을위해서는국가보장제도와에이즈바이러스감염아동을위해서는기본생활보장제도를통해지원하고있으며유기영아들을위해서는적극적으로수용, 치료, 호적등기, 보육등의영역에서지원을하고있다 ( 中国民政部下设职能部门, 2015).
124 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 그림 4-6 2009-2013 년전국고아수 ( 단위 : 만명 ) 자료 : 중국민정부 (2014), Qiao (2015) 2. 공적아동보호체계밖의아동 본절에서보다중점적으로다룰위기아동의그룹은중국의공적아동보호체계밖의아동들이다. 경제사회의급속한변화, 사람들의가치관의다원화, 이혼율의상승및가정구조와기능의급속한변화 22), 사회적위험의증가, 빈곤, 사회적불평등의증가등의사회경제적요소들이복합적으로작용함에따라, 실질적으로부양자가없는아동, 저소득가정의중병및중증장애아동, 유랑구걸아동, 학대받는아동등곤경아동이점차늘어나고있는추세이다. 이는현재커다란사회적문제로등장하고있으며향후중국의아동보호에있어큰도전이될것이다. 22) 1979 년이후, 중국이혼인구는지속적으로증가하였음. 2012 년한해중국은 310.4 만쌍의가정이이혼을하였고, 이는 1979 년의 9.73 배임. 부모의이혼으로한부모가정의수량이지속적으로증가하였고, 많은아동이불완전한가정에서생활하고있고, 일부아동은이혼한부모의양육포기로인해서사실상고아가됨.
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 125 가. 농촌유수아동 ( 留守儿童 ) 과도시유동아동 ( 流动儿童 ) 개혁개방이후, 중국경제사회발전의중요한단계적인특징인공업화, 도시화, 현대화과정에서중국의농민층의도시로의이주는방대하고급격하게이루어졌다. 성인노동력이농촌에서도시로빈번하고신속하게대규모로이동하였으며이들은 농민공 이라는중국의특수한이주민층을형성하였다. 현재 2.4억에이르는거대한이주노동자집단을이루고있는농민공은전통적으로이주제한을위한사회적장치로작동해온호구제도로인하여도시에서어떠한교육, 보건, 복지지원을받을수없는미성년자자녀를농촌에남겨둔채도시로이주하게된다. 이렇게농촌에남겨진농민공의자녀를 유수아동 ( 留守儿童 ) 이라고부른다. 한편, 호구제로인하여도시호구를갖지못한채부모와함께도시로이주한농민공의자녀는 유동아동 ( 流动儿童 ) 이라고분류된다. 사회의이동속도가급속하게빨라지고이동공간이끊임없이확대되어세대간거주방식이변화됨으로인해, 중국사회는유수아동과유동아동의보호라는특수한사회문제에직면해있다.
126 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 그림 4-7 중국보호되는유수아동의수 (2000-2010) ( 단위 : 만명 ) 자료 : 중국민정부 (2014), Qiao (2015) 그림 4-8 중국유동아동의수 (2000-2010) ( 단위 : 만명 ) 자료 : 중국민정부 (2014), Qiao (2015) 이들유동아동과유수아동은다음과같은특징을가지고있다. 첫째, 이들집단의규모가매우방대하다. 전국제6차인구조사수치에근거하여계산해보면, 2010년전국농촌유수아동은 6,102.55만명으로, 유수아동의수는전체농촌아동의 37.7% 을차지하며, 전국아동의 21.88% 를차지하는것으로나타났다. 유동아동의경우, 농촌에서도시로유동한아
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 127 동은 2,877만명으로, 전국아동총수의 9.7% 를차지한다 ( 全国妇联, 2013). 둘째, 증가속도가매우빠르다. 개혁개방이후, 중국유동인구는 1982 년의 657만명에서 2014년의 2.53억명으로증가했다. 이와같은중국유동인구는중국사회고유의특수한현상이라고할수있는데, 급속한유동인구수의증가, 광범위한범위, 복합적인구조등을특징으로한다 ( 中家卫生计生委, 2015). 농촌-도시간인구의이동으로인해발생한유수아동의수도급격한증가세를보였는데, 2000년 2400만명에서 2010년 6,102만명으로급속한증가율을보이고있다 ( 그림 4-7). 이중, 입학연령이전의농촌유수아동은 38.37% 를차지했고, 또한유수아동전체규모는 5년전보다 757만명증가하였고, 증가폭은 47.73% 에달했다. 유동아동의경우, 2000-2005년중국유동아동은 551만명증가하였고, 그증가폭은 27.80% 였다. 2005-2010년중국유동아동은 1,048만명증가하였고, 그증가폭은 41.37% 였다 ( 全国妇联, 2013). 셋째, 지역분포의불균형성이매우심각하다는문제를가지고있다. 농촌유수아동은중국의중서부지역의농촌에광범위하게분포하고있는데, 주로중국의쓰촨성, 허난성, 안후이성, 후난성, 깐수성, 닝샤자치구등노동력의유출이큰성에집중되어있다. 농촌유동아동은베이징, 상하이, 광저우, 션젼, 항저우등경제적으로발달한도시에분포하고있는것으로나타난다. 넷째, 이들유수아동과유동아동은이들을위한사회적보호장치가부재하다는점에서잠재적위기에노출되어있는아동들이다. 가정은아동성장에서없어서는안될중요한역할을담당하고있으나, 농촌유수아동은부모의보호와돌봄을받지못하는상황에처해있고, 이들의돌봄을맡은조부모는아동에게필요한돌봄또는양육을적절히제공하지못하
128 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 고있는실정이다. 따라서실질적으로는방임상태에놓여있는다수의농촌유수아동과일부대도시에서생활중인유동아동들은항상적으로안전의위험을받고있으며, 여러가지심리적정서적인불안과장애등의문제를경험하고있다. 나. 유랑구걸아동 ( 流浪乞讨儿童 ) 중국의유랑구걸아동은거리를배회하고구걸하는가출아동을의미한다. 중국에서 2006년중국정부가반포한 < 유랑미성년자구제보호기구기본규범 ( 流浪未成年人救助保护机构基本规范 )> 에근거하면, 유랑구걸아동은주로 18세이하의감호인의실질적인감호를벗어난거리에서구걸, 쓰레기줍기등의방식으로생활을유지하는미성년자 를가리킨다. 이러한위기유형아동의집단의이동성 ( 지역이고정적이지않고활동범위가큼 ), 간헐성 ( 농한기, 방학, 명절에집중됨 ), 은폐성 ( 유랑구걸뿐만아니라불특정노동, 쓰레기줍기등행위를겸함 ) 으로인하여, 현재이들의전국적규모에대한정확한통계는잡히지않고있다. 대략적인통계치에따르면, 2014년기준민정부문은매년평균유랑미성년자 17만명 ( 중복집계 ) 정도를보호한것으로나타났으며, 이중남자아동청소년은대략 80% 에달했고, 농촌출신이 80% 이상을차지했다 ( 中国民政部发布,2014 年社会服务发展统计公报, http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/ 201506/201506008324399.shtml). 보호감호의결핍, 사회적인불건전요인의유혹, 경제적인빈곤등복합적인요인으로인해, 중국에서현재미성년자의가출구걸현상은흔히볼수있는현상이다. 이들대부분은과거유수아동이거나유동아동이었으며부모의교육이나보살핌의부재로인하여가출하고거리에서생활
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 129 하게된아동들이다. 유랑아동발생의주된원인은경제적빈곤과이에따른가정의해체라고할수있다. 절대다수의가출청소년은경제적빈곤지역이나빈곤가정출신으로낮은연령, 교육과기술의부족으로인해일자리가불안정하고따라서거리에서불안정하고위험한생활을유지하는것으로나타났다. 그림 4-9 중국보호되는유랑아동의수 (2008-2013) ( 단위 : 만명 ) 자료 : 중국민정부 (2014), Qiao (2015) 표 4-5 중국유랑아동보호현황 연도 유랑아동구제보호중심 ( 개 ) 유랑아동보호 ( 명 ) 아동구제침대수 ( 장 ) 2005 40 12만 1,849 2006 50 12.9만 1,133 2007 90 16.0만 3,621 2008 88 15.6만 3,543 2009 116 16.7만 3,670 2010 145 14.6만 5,221 2011 241 17.9만 8,165 2012 261 15.2만 10,000 자료 : 사회복무통계계보社会服务统计季报 (2014)
130 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 다. 단기곤경아동 ( 困境儿童 ) 단기곤경아동 이란각종개인적가족적사회적원인으로인해서일시적으로보호받아야할위기에처한아동, 특히방임이나학대를당하고있는아동을의미한다. 단기곤경아동은가정의문제, 부모간의갈등, 가정폭력, 부모역할의부재, 부모역할의거부등으로인한가정기능의일시적인상실과관련이있다. 최근중국에서나타나고있는가정의소형화와전통적인지역사회및공동체기반의안전망와해로인하여아동의보호받을권리는심각하게훼손되고있는실정이다. 현재중국의일부지방에서건립한 가정보호센터 는가정폭력을당한아동만을대상으로하고, 일부지역은일부실질적인부양자가없는아동을고아의범주에포함시켜아동보장을제공하고있으나, 이는부모의사망, 양육포기, 부모의수감, 중증장애등몇가지유형에만국한되어있어모든단기곤경아동을포함하기에는턱없이부족한실정이다 ( 王雪梅,2006; 赵川芳,2014. 이상의논의를요약하면, 현재중국의곤경아동은규모가크고, 유형이다양하며, 위기의원인이다양하고복합적이다. 이와관련하여개선되어야할문제들은다음과같다. 첫째, 법규정책의낙후문제이다. 실질적부양자가없는아동의생활상의어려움을완화하기위하여현재법규, 정책의제정등의방식을통한기본생활보장제도가마련되어있지않다. 저소득가정의중병및중증장애아동의의료재활이어려우며, 현재의료보험, 의료지원등과의효과적인지원연계가이루어지지않고있다. 둘째, 보호의수준과기준이비교적낮다. 비록현재중국의일부지방은곤경아동가정을조건에따라도농최저생활보장제도에포함시키고있으나, 보장의수준이매우낮고보장분야가매우제한적이어서도움을
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 131 필요로하는아동의수요와욕구를충분히만족시키지못하고있다. 셋째, 정부의전면적인지원과보호가부족하다. 부모의보호나돌봄부족또는보호능력의상실은법에의거하여보호권의이전또는상실이필요하나, 현재법규및정책은아직책임의주체가명확하지않아정부가적시에보호업무를제공하는데어려움이따른다. 또한각종의위탁대리양육관련하여관련절차나조건이명확하지않고, 이러한양육의형태가아직중국정부민정부문과소속아동복지기구의보호, 수양, 대리양육등대안적아동보호의틀안에포함되어확립되어있지않은상태이다. 넷째, 위기아동지원과보호를위한정책집행력이부족하다. 집행각급재정부문은곤경아동에대한보장과그업무예산의투입이부족하여구체적인정책제정및실행에커다란한계로작용하고있다. 곤경아동복지보장업무의중심은실무자에게있으나실무자의역량과전문성부족의문제가존재한다. 이러한예산투자와전문성의부족문제로인하여지자체의곤경아동과가정에대한조사및선정, 동태적인관리, 지원금지급, 가정방문등의업무실행의한계가크게존재한다. 제 4 절아동보호체계의과제와향후전망 현재중국사회는여러가지사회적위험에노출되고있는취약계층의아동을보호할수있는공적아동보호체계를구축해야할필요성에직면해있다. 빈곤, 가족해체, 아동학대및방임, 아동유기등의위험에노출된위기의아동들은적절한사회적보호와지원의사각지대에서있으며, 이들을보호하기위한새로운아동복지체계를설계해야할필요에당면해있다. 아동양육에대한사회적책임성을강화하고아동의양육과보호
132 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 의공공성을제고할수있는새로운아동보호체계의구축과관련하여, 중 국사회의특수성과필요를반영하는다음과같은쟁점들이검토되어야 할것이다. 1. 아동의위기유형별맞춤형지원제도구축 현재중국의주요곤경아동들은공적보호를받고있지못한다수의아동들로구성되어있다. 고아및장애아동에대한국가의보호및지원과함께앞서살펴보았던다양한위기유형의아동에대한맞춤형지원과보호체계가확보되어야한다. 맞춤형보호란아동의현재보호상황에따라맞춤별보호조치를실시하는것인데이를위해서는다음과같은몇가지제도의보완과개선이필요하다. 첫째, 실질적인부양자가없는아동을위한기본생활보장제도의건설이필요하다. 고아기본생활비기준보다약간낮은수준으로이들아동에게기본생활비를지급하고이를위해중앙재정부문의지방정부에대한적정수준의보조가필요하다. 둘째, 최저소득가정의중증장애아동의의료보장을강화해야한다. 이들아동모두를국가의중병의료보험범위에포함시키고, 보상받을수있는장벽을낮추고보장수준을향상시켜나가야할것이다. 기존의의료보호제도의기능을활용하여, 저소득중병중증장애아동에게우선적으로중병의료보호를제공해야한다. 셋째, 유랑구걸아동과인신매매아동에대한보호와지원서비스를강화한다. 유랑구걸아동과인신매매아동의부모찾기업무체제를정비하고, 아동이원가정으로돌아가는것을적극지원한다. 일시보호가필요한아동에대한보호기능을강화하고장기적인보호가필요한경우호적등기, 입학등수속을처리, 아동이정상적인교육과일상생활을할수있도
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 133 록지원한다. 동시에입양제도를정비하고입양의통로를확장연결하여국내입양을대안양육의하나로써지원한다. 넷째, 곤경아동을위한교육보장정책을실행한다. 곤경아동의교육에대한재정적보조계획을실시하고, 곤경아동의국가학업보조금제도를재정비하여, 곤경아동이일반아동과동일하게가장기본적인교육을받을수있도록한다. 다섯째, 곤경아동의보호, 수용, 지원정책을정비한다. 엄격하게법에근거하여가정위탁, 입양업무를규범화하고, 입양능력의평가제도를보완함으로써원가정으로복귀할수없는아동에게안정적이고지속적으로양육과보호를제공할수있는체계를구축한다. 여섯째, 고아 ( 유기영아포함 ) 와에이즈바이러스감염아동을위한국가의다양한보장제도를정비한다. 이들아동집단의기본생활비자동증가시스템, 의료보장제도, 교육보장제도, 취업지원체제를건립및정비한다. 동시에사회에서의이들집단, 특히에이즈영향아동에대한차별을줄이고, 이들을위하여건강하고친화적인성장환경을만들어내도록노력한다. 일곱째, 유수아동과유동아동의실태를파악하고이들에대한지원과보호를강화할수있는제도적장치를마련한다. 이를위해근본적으로도농간공공서비스의균등화를본격적으로추진하고이들의원가정에대한지원을강화한다. 마지막으로, 단기곤경아동을대상으로하는임시보호제도와전문적인사회역량을활용하여단기적인보호와사회적인지원을강화한다. 궁극적으로단기곤경아동을순조롭게원가정으로복귀시켜가정에서정상적인생활과성장을할수있도록지원한다.
134 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 2. 아동보호법률법규정책의수정과정비 아동복지정책의정비와체계화를위해서는아동복지와관련된전문적인 < 아동법 > 의제정이필요하다. < 아동법儿童法 > 을연구제정하여, 국가차원의강령적인성격을띤아동기본법을마련하고, 이를기초로가정과국가가아동보호에대한공동의책임을함께하는아동보호체계를구축해나가야한다. 또한 < 미성년자보호법 >, < 수양법 > 등법률을개정하고, < 중국공민수양자녀등기조례 ( 中国公民收养子女登记条例 )>, < 유랑구걸인원구제관리조례 ( 流浪乞讨人员救助管理条例 )> 등행정법규를반포하여정부의책임을강화하고, 각영역간역할과기능을법률적측면에서명확히명시하여, 현재나타나고있는아동관련부처별업무의파편성과중복이라는심각한구조적문제를해결해나가야할것이다. 특히, 중앙과국무원, 그리고관련부문이반포한아동관련각종행정규정과정책문건에대해정리, 종합, 수정, 정비를진행하여, 조속히현행규정및정책수의방대함과심각한파편화등으로발생하는정책이행의어려움등의문제를해결해야한다. 지방정부차원에서도각지방정부는중앙의법률, 법규및규정의틀안에서현지상황에적합한아동보호영역의지방법규, 규정과정책문건을제정하고다양한아동의그룹을위한권익보장을제고해나가야할것이다. 3. 정부조직체계의개선을통한효과적인아동보호체계확립 현재중국정부는부분적인아동보호조직체계를갖추었으나, 아동보호 업무가국무원부녀아동공작위원회, 민정부, 공안부, 교육부, 위생부, 부 녀연합회, 장애인연합회, 공산당청년단의다수부문에분산되어각부문
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 135 이분절적으로아동보호에관련된업무를수행하고있다. 이러한업무의분절성은아동보호업무의책임성과통합성및효과성의문제와연결된다. 따라서먼저중앙정부차원의중국아동보호업무에적합한정부관리조직체계확보해야할필요가있다. 법률및법규차원에서상응하는책임을지는정책부서나법률, 정부로부터권한을부여받은기구를명확히명시하여아동보호업무의집행능력을강화하고, 정부가주도하고, 민정부문이주축이되어, 부문별로협조를통해각부문의사회역량이참여하는행정관리체제를구축해야할것이다. 다음으로, 지방차원에서현 ( 县 ) 급인민정부의곤경아동보호에대한법적인직책을강화한다. 부문별직책역할을충분히발휘하여곤경아동보호에있어감시예측예방, 발견및보고, 평가및개입, 지원과개입으로이어지는대응체계를구축하고, 농촌정부 ( 거리사무소 ), 촌위원회와상호업무를협력하여아동권익의침해사건을사전에예측, 발견, 조사하고, 곤경아동과그가정상황에근거하여행정적보호와사법적개입, 대안양육의마련과, 전문적인지원서비스의제공등실행가능한맞춤형보호조치를제공한다. 마지막으로, 각급정부는아동보호, 특히곤경아동의보호업무를연도실적평가의중요한내용으로포함시키고, 직능부문에대한책임소재를명확히함으로써감시감독관리를강화한다. 또한아동보호업무중충돌하거나갈등할수있는문제를발견하고해결한다. 동시에, 사회적으로아동에대한관심, 아동의사회적보호의필요성에대한인식을높여사회전체의아동보호를위한참여기능을제고하여아동의건강한발전과성장을촉진해야한다.
136 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 4. 공공아동보호를위한보장체제건설 우선적으로, 아동을위한공공지출의확대가매우시급하다. 중국의현단계아동보호영역의경우, 예산과인적자원의양측면모두매우부족한상황으로이를확충하여지속가능한보장체계를확립해야한다. 예산측면에서는현재중앙에서지방에이르기까지매우좁은경로의아동복지경비예산만이있어전문적인상위단계의아동복지재정예산항목의설립이시급하며, 재정투입을확대하여아동보호업무의일상업무, 아동보호행정과사법절차, 아동보호의정보화건설, 피해아동의조치, 대안양육등아동보호업무에소요되는비용으로배분되어야할것이다. 다음으로, 아동복지전문인력의확보가필요하다. 현재중국에서중앙이나지방을막론하고정부직능부문에배치된사회복지전문업무인원이매우적고, 특히, 실무층에는전문적인아동복지인력이매우부족한실정이다 23). 인적, 재정적, 물질적자원보장체제의불완전함은아동보호업무에매우심각한영향을끼친다. 이에, 아동서비스직업진입제도를신설하고엄격한자격심사를진행하여, 전문기술및서비스전문인력확보에힘써야할것이다. 이를위해서는, 현재아동보호분야의종사인원 ( 예 : 의료, 간호인원, 특수교육강사, 사회업무종사자, 재활인원 ) 에대한전문화및직업화훈련을강화해야하며, 보수지급개선방안을검토하여보다많은전문인원이아동보호사업에참여하도록한다. 셋째, 아동복지시설설립을확대해야한다. 시설측면에서국가의기본적인공공서비스체계건설규획, < 중국발전강요 (2010-2020년)( 中国发 23) 예를들면, 중국은현재독립된미성년자구제보호중심이 345 개뿐이고, 대부분구제스테이션과명칭은다르지만동일한인원으로, 그외는구제스테이션이건립한미성년자보호과에서업무를진행함. 일반적으로구제관리분야의전문인재가상대적으로부족하고단기내조직적으로보호평가, 보호개입등의업무의어려움이존재함.
제 4 장중국의위기아동현황과아동보호체계 137 展纲要 (2010-2020 年 )>, < 국가빈곤지역아동발전규획 (2014-2020년) 国家贫困地区儿童发展规划 (2014-2020 年 )> 등의원활한시행을위하여국가의관련의사결정기관은지속적으로아동복지기구설립계획을실시하고, 중점적으로현 ( 县 ) 급아동복지기구, 오지와빈곤지역의아동복지기구건설을강화함으로써, 이들기구의아동보호의기능을강화한다. 마을종합서비스시설을근간으로하여지속적으로 마을아동의집 ( 社区儿童之家 ) 의건설을확대하고, 전국의모든도시와농촌의마을에아동보호의기능을하는시설과프로그램을설치하는것을검토해볼필요가있다. 넷째, 아동복지관련정보화작업을가속화해야한다. 아동보호업무의정보화작업을적극적으로추진하고, 전면적인아동데이터베이스 (DB) 특히빈곤아동에대한데이터베이스를건설하여전국곤경아동, 장애, 유랑구걸, 의료및취학, 정책실행상황등정보의공유와연동에필요한통계데이터베이스를구축하도록한다. 이를통해, 관련정부부문의아동보호업무의자원및네트워크의연계및통합을촉진해나가야할것이다.
제 5 장 일본의위기아동현황과아동보호체계 제 1 절공적아동보호체계의구조와기능 제 2 절공적아동보호체계의발전과정 제 3 절위기아동현황진단 제 4 절아동보호체계의과제와향후전망
5 일본의위기아동현황과아동보호체계 << 제 1 절공적아동보호체계의구조와기능 1. 일본의아동과가정의문제현황 모든아동은독립된인격을가진권리의주체이다. 그러나아동기는발달특성상사회및보호자의지원이없으면생활하기어려운발달상고유성을가지고있다. 예를들어장애및질병등특별한문제를가지고있는아동은특별한의료, 양육지원을통해발달단계에맞는성장을실현해야한다. 다시말해성장단계별지원과아동개인상황에맞춘지원에의해성장발달이도모된다고할수있다. 그림 5-1 은아동이성장하는지역에서, 아동의역량과가족적지원과사회적지원이어떠한형태로아동의성장발달을실현해가는지를나타낸것이다. 아동은스스로성장하는힘을가지고있으나아동자신의역량과가족의역량이충분하지않을경우, 성장점이표준적인성장발달최저라인이하가될수있다. 이러한상황이지속되면아동의성장라인은기준을밑돌게되며, 그결과해당연령에적합한성장발달이어려워진다.
142 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 그림 5-1 아동성장발달과가족및사회적지원 지역환경이아동과가정의버팀목이될수있는역할을할수있다면좋겠으나상황에따라서지역환경자체가아동의성장을방해하는요인이되는경우도있다. 개별적인가정상황을보면아동이가지는문제를가족의힘으로해결가능한가정도있으나아동을키워낼능력이없는가정또한증가하고있다. 특히현대사회는 그림 5-2 에서볼수있듯아동양육세대에서달성해야하는경제활동, 가사노동, 양육의조화가충분이이루어지지않는상황이발생하여아동양육가정에서학대증가, 한부모가정증가, 양육가정의빈곤화등사회지원의필요성이증가되고있다. 특히 2011년동일본대지진과같이아동, 가정그리고지역사회가함께사회적위험요소에갑자기노출되어긴급아동보호지원이요구되는상황또한현재일본사회가염두에두어야하는점이다. 그림 5-3 에서알수있듯가장왼쪽에위치한경제적, 가사노동, 양육에보호가필요한대상, 즉요보호세대가급증하고있다. 또한아동이
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 143 경험하는위험요인이심각해지고있고, 이를해결하기위한개입에전문 성이요구되고있다. 그림 5-2 아동양육가정의역할과부모자신의자기실현조화 그림 5-3 양육세대의지역생활지원예방과회복지원의구축
144 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 현재일본아동복지를개관하면, 첫째, 아동에게직접제공되는서비스가미흡하며, 아동정책에있어아동권리의인식이부족하다. 영유아기, 취학전아동양육가정지원은보육지원을중심으로실시되며가정기능의상실로사회적보호가요구되는아동은가정에서분리하여보호 지원하는것이기본적인형태이다. 이렇듯양육가정의기능을보완하는지원서비스는직접적인아동지원및개입이되기는어렵다. 둘째, 아동복지가장애, 노인등성인을대상으로하는복지보다지역에서생활지원제도로서지역복지기능이부족하다. 저출산및양육가정의불안해소를위한지역지원제도가 90년대중반부터시작되었으나, 부모가있는가정에도아동지원이필요하다 는인식이정책전문가및지역에서본격적으로시작된시기는 21세기들어서이다. 셋째, 여러문제점이제기되긴하지만노인복지의개호보험제도, 장애인복지의자립지원제도등에서는서비스개발에민간사업자의참가가증가되고이용자중심의사회복지제도구축을향해노력하고있다. 그러나아동복지제도는행정판단에따른조치와조치비 ( 공적비용 ) 제도가많이남아있어행정기준안에의한서비스종류및내용이중심이되며, 기존제도의재정비또한필요요인분석을위한조사등을통한사후 대응형 지원중심으로아동의성장과양육환경기반정비를위한아동및보호자등지역자원을중심으로한지역기반을만들어야한다는생각이부족하다. 이러한일본의아동복지는 21세기들어서서저출산, 부모의이혼, 빈곤, 학대등양육문제를배경으로소년범죄, 등교거부, 히키코모리 ( 은둔형아동 ), 자살등이심각한사회문제로제기되고있다. 이러한사회변화속에아동을보호하고아동개개인의건강한성장발달을지원하기위한일본의아동복지체계, 특히양육가정의기능상실이우려되고있는일본사회안에서아동의권리를고려한아동복지체계가만들어지고있는지에
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 145 대한검증을위해일본의위기아동의현황과아동복지체제를명확히파 악하고자한다. 2. 아동보호관련법적 제도적환경에관한분석 가. 중앙정부 도도부현 시정촌 24) 의기능과역할 일본의아동복지법에서는아동복지의이념으로 모든국민은, 아동이심신모두건강하게태어나고또육성할수있도록책임을다해야하며 ( 아동복지법제1조 ), 중앙정부및지방공공단체는아동의보호와함께아동심신이같이건강하게육성할책무가있다 ( 아동복지법제2조 ) 라고명시하고있다. 일본의아동복지정책은이러한아동복지법을기본개념으로전개되므로아동이태어나서성장과정에필요한모든지원은부모 ( 보호자 ) 만의책임이아닌국가를비롯한아동이생활하고있는지역 ( 지자체 ) 의책무라는것을의미하고있다. 그림 5-4 에서일본의아동지원체계의큰틀을이해할수있다. 행정구조는중앙정부, 지방공공단체로서도도부현 지정도시및시정촌의행정조직과관련된시설등으로구성되어있으며, 보호아동지원업무실행은도도부현 지정도시등이설치한아동상담소를중심으로시정촌과역할을분담하여추진되고있다. 아동상담소는광역지역을담당하고있으며, 일상적인지역에서아동복지지원은아동이생활하고있는시정촌의관련시책, 시설그리고요보호아동지역대책협의회등이중심이되어실시되고있다. 24) 일본의행정구획형태로지방공공단체 ( 도도부현 시정촌 ) 로시정촌이기초지방단체, 도도부현이광역지방단체임 ( 지방자치법제 2 조 4). 현재동경도, 북해도 ( 北海道 ), 쿄토후京都府 오사카후大阪府, 43 개의현으로, 전국 47 도도부현 과 1,727 의시정촌으로구성되어져있음. 또한지정도시란인구 50 만이상의시중에서정령으로지정한도시이며, 중핵시는인구 20 만이상으로각시중에서신청에근거하여법령으로지정함.
146 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 그림 5-4 아동복지행정체계 후생노동성 도도부현 지정도시 * 관계행정기간및시정촌의지도 감독 * 아동복지시절의설치인가 아동위원 * 아동복지시설 ( 어린이집의재외 ) 의입소조치 도도부현 지정도시아동복지심의회 시구 City 정촌 towns 복지사무소 1,251개소 보건소 495개소 아동상담소 207개소 해당시정촌구역의지역주민에게밀착 한아동복지서비스제공 Provision of child welfare services pertaining to the residents con- 복지사무소사회복지주사모자자립지원원가족상담원 ( 업무내용 ) 조산시설 모자생활 사회복지주사모자자립지원원가족상담원 ( 업무내용 ) 조산시설 모자생활지원시설입소조치 모자가정에관한상담 아동, 임산부의상담 조사 지도 ( 업무내용 ) 시정촌대상기술적원조 미숙아방문지도 장애상담 지도 영양개선지도 아동복지사 ( 업무내용 ) 아동복지시설입소조치 아동상담 조사 판정 지도 일시보호 지원시설입소조치 모자가정에관한 상담 아동, 임산부의 상담 조사 지도 자료 : 아동미래재단 (2014) 눈으로보는아동복지 p.4
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 147 중앙정부에서아동복지는후생노동성의고용균등 아동가정국에서담당하고있다. 주요업무는아동복지및보호와관련된다양한정책, 구체적으로는양육가정지원및보육시설보장, 임신출산등종합적인양육문제를중심으로이루어지며, 급속히진행되고있는저출산문제대응, 보육서비스등육아지원정책, 아동학대방지정책, 한부모세대자립지원정책, 아동건전육성, 아동수당, 모자보건의료정책등아동과가정을위한정책, 보건의료, 수당등을종합적으로추진하고있다. 중앙정부로서정책을시정하고도도부현을지도감독하며, 정책의기준을제시하는것이큰역할이라할수있다. 중앙정부에서는사회보장심의회를두고사회복지나사회보장과관련된사항을조사 심의하고후생노동대신에게의견을제출한다. 사회보장심의회의세부분과로는통계분과회, 의료분과회, 복지문화분과회, 개호급부비 ( 介護給付費 ) 분과회, 의료보험보험료율 ( 医療保険保険料率 ) 분과회, 연금자금운용 ( 年金資金運用 ) 분과회로구성되어있다. 심의회및분과회 ( 分科会 ) 안에부회 ( 部会 ) 를설치할수있게되어있어아동과관련해서는아동부회, 저출산대책특별부회가설치되어있다. 일본에서는자치분권이급속하게진행되어지방공공단체 ( 도도부현 시정촌 ) 는후생노동성의방침에기초하여각지자체의주체적인판단에의해아동복지행정이진행되어진다. 도도부현및시정촌은위에서언급한대로아동복지법제2조와지방자치법에근거하여 지방공공단체는주민복지의증진향상을기본으로, 지역의행정을자주적이고종합적으로실시하는역할 에관한복지행정업무책무가규정되어있다. 구체적으로, 도도부현과정령지정도시에서아동복지관련역할은광역의대처가필요한조사및복지사무를실시, 시정촌에아동복지관련한조언, 지원, 지도를수행한다. 이외에도도도부현과정령지정도시에서는아동복지시설의
148 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 인허가및조치감독을담당하고있다. 또한시정촌간의조정, 전문적인대응이필요한경우각시정촌을지원하고있다. 차세대육성지원대책추진법 과관련하여도도부현은 도도부현행동계획 을책정, 시정촌행동계획에협력해야한다. 또한아동복지법에서도도부현에설치할의무를두고있는실시기관으로아동상담소, 복지사무소, 보건소등 3개기관이있다. 구체적역할은이하와같다. 1) 보건소 보건소는지역의공중위생의중심이되는기관으로영양개선, 전염병예방, 환경위생, 정신보건등폭넓은보건업무를실시, 아동복지분야에서도중요한역할을하고있다. 전국 495개소의보건소가운영되며, 주된업무는위생지식의보급등지도를위한엄마학교개최를통한육아지도, 아동복지시설에대한영양개선과위생문제의필요한조언, 지도, 임산부의모자수첩교부, 아동및임산부건강상담과건강검진을실행, 모자보건지도, 신생아생명유지를위한중요한보건관련문제해결을위한가정방문지도가실시되고있다. 그이외에도신체장애를위한전반적지원을주된업무로하고있다. 2) 아동상담소 아동상담소는아동복지법에근거한행정기관으로각도도부현및지정도시에설치의무화, 2004년아동복지법개정에의해중핵시등에서도아동상담소의설치가가능해졌다. 현재전국 207개소아동상담소가 18세미만의아동관련상담이면본인, 가족, 학교교사, 지역주민등누구라도상담해주고있다. 즉, 아동의건전육성을위해필요한같이생각하고, 문
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 149 제해결을할수있는전문상담기관이다. 아동상담소는소장, 아동복지사, 아동심리사, 의사아동지도원보육사등이배치되어있으며, 특히아동복지사 ( 소셜워커 ) 는전문직공무원으로, 담당구역내아동, 보호자및관계자에대한필요한조언, 지도등을실행하고있다. 아동상담소에서는각분야전문가의진단을통해, 종합적진단및판단, 지원 ( 지도, 시설조치등 ) 을결정하고있다. 그림 5-5 에서아동상담소를통한아동학대방지네트워크현황을이해할수있다. 그림 5-5 아동학대방지시스템 자료 : 아동미래재단 (2014) 눈으로보는아동복지 p34
150 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 아동상담소의주요업무로는 1아동에관련상담중전문적지식, 기술을필요로하는사례대응 2필요한조사, 의학적심리학적, 교육학적, 사회학적정신보건상의판단을실행 3조사판단에근거하여필요한지도 지원 4아동의일시보호조치 5시설입소, 가정위탁등으로조치판단 6시정촌상호간의연락조절및시정촌의정보제공등이다. 아동학대의급증으로아동상담소의주요업무로서학대아동지원 대응이필요하여, 동경도아동상담소에서는아동학대대책사업으로, 2003년부터아동학대대책팀을설치, 아동복지사를중심으로아동학대대응협력원이신속, 정확한대응체제를강화하고있다. 또긴급상황의신속한대응을위해토 일요일, 휴일에도대응가능한상담창구를설치, 긴급상담체제확보추진, 24시간학대로부터아동을보호하는업무를추진하고있다. 이렇듯매년증가하고있는학대대응을위한공적지원체제확립에도불구하고아동학대의증가가심각한사회문제로대두하자사회복지법인 아동학대방지센터 와 2000년협정을맺어, 민간상담기관과의연계를강화하고공민이함께하는아동학대대책을실행하고있다 ( 동경도아동상담소, 2014b). 구체적으로는학대발생후, 일시보호소, 시설등에서가정복귀촉진을위한, 가정환경개선, 일시보호소의심리전문가를배치, 보호자를위한가족합동그룹심리요법, 부모그룹카운슬링등여러형태의지원책을실시하고있다 ( 동경도아동상담소, 2014b). 3) 복지사무소 복지사무소는사회복지법에근거하여설치되어, 생활보호법, 노인복지법, 신체장애자복지법, 아동복지법, 모자복지법, 지적장애자복지법의복지육법관련업무를실시하는사회복지행정제1선의종합적기관으로도도부현과시에는설치가의무화, 정촌에는임의로설치할수있다. 사회
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 151 복지분야전체에서중요한역할을가지고있으며아동복지분야에서주요업무로는 1아동및임산부의복지관련상담대응 조사와함께개별적 집단적지도, 필요할경우담당지역내실태조사이행 2지역밀착형기관으로아동및임산부등각종상담 지도 지원등의의무를가지고있다. 아동상담소가전문적개입이필요한사례중심, 복지사무소는지역밀착형아동복지지원, 또한아동모임, 엄마들당사자모임등지역내이용자활동지원도실시하고있다. 3. 기초지자체에서아동보호체계 2004년아동복지법개정과함께시정촌이아동가정상담의 1차적창구가되었다. 그배경에는중앙정부, 도도부현, 시정촌의역할분담에폐해가발생, 주로경제적가정지원을중앙정부가실시, 학대등심각한가정과아동지원은도도부현에서, 건전육성, 보육등기초지자체에서는대응이간단하며, 양적으로필요성이많은양육사업중심으로전개되어온기존의지원체계에서, 보호가필요한아동 양육가정이급증, 모든지역에 ( 기초지자체포함 ) 보호지원시스템구축이요구되고있다. 예를들어동경도에서아동상담소의대체기능을기초지자체에서도이행할수있도록설치한 아동가정지원센터 는기초지자체에서아동보호체계의구체화를위한것이다. 2004년아동복지법개정을통해기초지자체의업무로서법률상명확한제시이후, 동경도는모든기초지자체에서아동가정지원센터의아동학대관련아동상담기능의재정비가이루어졌다. 현재는일시보호 조치등아동상담소고유기능을기초지자체에이관하는것이논의되고있다 ( 모리타, 2015). 그림 5-5 에서도알수있듯아동학대신고처가도도부현이실시하는아동상담소에서지자체에도가능하게되어이중구
152 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 조로대응할수있게변화하게되었다. 또한기초지자체가학대개입이가능해지면서, 학대신고상담건수가 2005년 40,222건에서 2013년 79,186건으로증가하였으며, 학대대응을위한 요보호아동대책지역협의회 가전국의 98.9%(2013년기준 ) 기초지자체에설치되어있다. 또한 2008년아동복지법개정과함께지원대상이기존의요보호아동과함께모든유아가정방문사업등양육지원이필요한영유아가정과출산전특별한지원이필요한임산부까지포함, 요보호아동지원과함께학대예방을위한대상의확대가이루어졌다. 또한 2015년 4월부터 아동 양육지원신제도 25) 가실행되어주민과가장가까운시정촌이주체가되어지역실태에맞는지원서비스실행을위한중앙정부제도가시행되었다. 이렇듯현재일본에서는요보호아동지원을포함한모든아동과가정을지원하기위한기초지자체역할의재조명, 재정비가필요한시기이며, 실질적으로변화와역할의중요성이강조되고있다. 이상일본의공적아동보호체계에서중앙정부, 지방공공단체 ( 도도부현 시정촌 ) 의역할 행정등을확인하였다. 위에서도언급한듯일본의아동보호체계에서기초지자체를중심으로한지원기능강화가중앙정부의향후중요정책방향이라할수있다. 노인, 장애인복지가 1980년대부터지역중심시책화가전개된것에비교하면아동복지분야의지역복지시책은뒤쳐져있다고할수있다. 이러한기점에서학대등보호아동지원지원체계의실질적인지원동향을동경도세타가야구제도분석을통해중앙정부의법적역할, 도도부현과기초지자체의관계성, 지역네트워크체계등이실제지자체에서어떤형태로실시되고있는지를지자체동향사례를통해알아본다. 25) 아동 양육지원제도는아동 양육지원신제도로총칭되었으나, 아동 양육지원법시행후기본지침에의해 아동 양육지원법 으로총칭되어진다. 본원고에서는 아동 양육지원법 으로통일하여표기함.
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 153 1) 세타가야구보호아동지원체계 세타가야구는동경도 23구의하나로 5개의구역으로나누어져있다. 총인구 858,639명 (2015년), 세대수는 453,865세대로동경도 23구에서가장많으며 2009년부터 0~5세아동이매년 100명이상은증가하여아동양육가정은증가하고있으나, 핵가족등지역과연결이희박해져고립된양육환경으로적절한양육정보, 서비스를받을수없는부모가증가, 양육불안으로인한학대, 방임방지 예방을위한지원이요구되어지고있다 ( 세타가야구, 2015a). 세타가야구의구체적아동보호체계는, 아동복지법, 아동학대방지등에관한법률, 세타가야구조례및동경도 아동가정지원센터사업실시요강 에의해운영되고있는아동가정지원센터에서, 아동가정종합케이스매니지먼트사업 ( 종합상담, 재택서비스제공 조정등 ), 아동학대예방및방지, 아동학대신고의대응, 지역양육지원활동, 지역조직화및양육서클사업의조언및지도, 기반정비등을사업의목적으로한다. 구체적인업무내용은 < 표 5-1> 과같다. 표 5-1 세타가야구아동지원센터업무 구분직무형태직무내용 아동가정지원센터 ( 생활지원과 ) 지역활동지원 ( 건강지원과 ) 상근및비상근직 상근및비상근직 아동가정종합케이스매니지먼트사업 ( 아동가정종합상담, 재택서비스제공, 조정등 ) 아동학대예방및방지와아동학대신고대응아동학대의예방및방지, 지역양육지원활동, 지역조직화및양육서클사업조언및지도 자료 : 세타가야구 (2015a) 아동계획핸드북참고작성
154 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 세타가야구에서는이러한아동가정지원센터가다섯개의구역모두에설치되어져있으며아동학대, 방지예방을위한지역네트워크는 [ 그림 5-5 에서알수있듯, 아동가정지원센터혹은지역에서아동학대신고가있을경우, 또는아동상담소에서의뢰가있을경우, 아동가정지원센터의아동학대를담당하고있는생활지원과에서구의아동 청년부아동가정과아동학대대응팀등과도협력요보호아동지원협의회의구성원인지역지원체계및전문기관, 관련민간기관과네트워크체제를통해서아동학대조사를실시한다. 신고된아동과관련된기관과정기적 ( 월2회이상 ) 케이스회의 조사 조정등을실시, 심각한위기개입, 법적조치가필요한경우아동상담소에송치, 지원요청, 재택아동으로지원이필요한아동및가족은지역자원과연계를통한지속적지원이이루어지고있다. 이때요보호아동지원협의회에속한관련기관에서는아동복지법제25조3에근거하여서로자료및정보의제공, 의견개진등필요한협력을요구할수있다. 거기에는강력한수비의무가추구되어져협의회의구성원은정당한이유없이협의회직무관련정보를발설해서는안되며, 만약발설했을경우 1년이하의징역또는 50만엔이하의벌금이부과된다 ( 아동복지법제61조3근거 ).
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 155 그림 5-6 세타가야구아동학대네트워크체제 자료 : 세타가야구아동학대방지핸드북 p27 세타가야에서는이러한학대대응과함께예방, 조기발견, 조기대응, 재 발방지를위한지원제도를구축, 아동 청년부아동가정과와아동가정지 원센터를중심으로학대가없는지역만들기를지향하고있다. 또한요보
156 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 호아동으로분류된재택아동및가정, 요지원아동및가정에서적절한 지원이없으면요보호아동으로분류될위험성이높은아동및가정지원 을위해 < 표 5-2> 의지원을실시하고있다. 표 5-2 아동보호를위한세타가야구지원정책 사업 학생봉사활동지원을통한발견사업 요보호아동의부모지원사업 양육곤란가정등에홈헬퍼파견사업 산후케어사업 영아기단기체류이용시설 아동단기체류이용시설 영아기가정방문 ( 아동방문 ) 사업내용 학대아동 ( 학대아동이였던 ) 초중학생을대상으로대학생봉사자를파견, 놀이와학습지원을통해, 건전육성과학대발견을지원하는사업 - 아동 청년부아동지원과 양육응원강좌, 부모트레이닝, 그룹상담을통해부모양육력향상, 부적절한양육법개선, 학대예방사업 - 아동 청년부아동지원과 아동학대가확인, 위험상태에있는가정, 양육이부적절한상황에있는가정에일정기간홈헬퍼를파견하여아동학대예방, 양육곤란가정자립과건전육성지원사업 - 아동 청년부아동지원과 육아불안, 건강상에문제가있으나가족의지원을받을수없는모자를대상을단기체류제도이용, 데이케어를실시하는사업 - 아동가정지원센터 질병, 사고, 출산, 개호등의문제로일시적으로양육잉어려운경우세타가야구가위탁한영아원에서단기간아동을맡길수있는사업 - 아동가정지원센터 질병, 사고, 출산, 개호등의문제로일시적으로양육잉어려운경우세타가야구가위탁한아동보호시설에서단기간아동을맡길수있는사업 생후 4 개월이내영아기아동이있는모든가정을보건사, 방문지도원이방문, 육아, 모자의건강관련상담등을실시하는사업 ( 학대방지를위한중앙정부사업 ) - 아동가정지원센터건강만들기과 자료 : 세타가야구 (2015b) 아동학대방지핸드북 2015. p.28 재정리 이러한세타가야지원정책은중앙정부, 도도부현의방침을근거로한지원과구 ( 기초지자체 ) 독자적인지원도있다. 위에서언급한듯, 2015년 4월부터 아동 양육지원제도 가중앙정부정책으로시작되었다. 아동에게가장밀착된지역사회에서요보호아동을포함한모든아동의건전육성지원을위하여기초지자체가서비스실시를위해도도부현, 중앙정부와삼위일체가되어보호아동을위한이중지원이기대된다.
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 157 4. 사회적보호가필요한아동지원을위한아동복지시설 그러나이러한일본의중앙정부, 도도부현, 시정촌의노력에도불구하고아동학대문제는매년증가, 가정붕괴, 양육곤란가정증가등으로학대에서사회적보호로조치되어지는아동이늘고있다. 그림 5-7 에서일본의사회적보호가필요한아동발생후, 신고, 조치, 가정복귀혹은신고후가정복귀의구조를이해할수있다. 사회적보호아동의대안양육의밑받침이되어주는것이아동복지시설과가정위탁제도등의정책이다. 그림 5-7 요보호아동시책구조 자료 : 아동미래재단 (2014) 눈으로보는아동복지
158 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 가. 아동보호시설 아동보호시설은아동복지법제41조에근거하여보호자가없는아동 ( 유아제외 ) 이나보호자에의한보호가적절하지않은아동에게안정된생활환경을제공하는동시에생활지도, 학습지도, 가정환경조정을하면서양육하고아동의심신의건전한성장과그자립을지원하는기능을가진다. 2014년기준시설수는 601개소 ( 정원 : 33,579명, 현원 : 28,183명 ) 이다. 아동보호시설에서는학대를받은아동 53.4%, 장애를가지는아동이 23.4% 로증가하고있으며전문적케어의필요성이증가하고있다. 사회적보호가필요한아동을가능한한가정과비슷한환경에서안정된인간관계속에서키울수있게시설의케어단위의소규모화 ( 소규모그룹케어 ) 나지역소규모아동보호시설추진하고있다. 표 5-3 아동시설수 구분 규모 소규모그룹케어 1,078 개소 지역소규모아동보호시설 298 개소 자료 : 후생노동성 (2015) 사회적양호현황에관한조사 나. 유아원 유아원은아동복지법제37조에근거하여보호자의양육을받지못하는영유아를양육하는시설로영유아의기본적양육기능과함께학대피해아동 질병아동 장애아동에대처할수있는전문적양육기능을가진다. 2011년기준시설수는 129개소 ( 정원 : 3,778명, 현원 : 2,963명 ) 이다.
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 159 유아원의입소기간은대체적으로단기간이고한달미만이 26%, 6개월미만을포함해서 48% 가된다. 단기이용은자녀양육지원의역할이고장기이용은영유아양육뿐아니라보호지지원, 퇴소후의애프터케어까지포함된부모-자녀재통합지원이중요한역할이다. 아동상담소의일시보호는유아를받아들이지못할경우가많으므로유아에대해서는유아원이아동상담소로부터일시보호위탁을받아사정을비롯한실질적인일시보호기능을갖는다. 다. 정서장애아동단기치료시설 정서장애아동단기치료시설은아동복지법제43조 5에의거하여심리적 정신적문제를겪고일상생활에지장이있는아동들에게의료적관점에서생활지원에기초한심리치료를실시한다. 시설내의분급 ( 分級 ) 등학교교육과의긴밀한연계하에종합적치료 지원및그아동의가족에대한지원도실시한다. 아동의평균입소기간이 2년 4개월수준으로비교적단기간이며, 치료후가정복귀혹은위탁모 아동보호시설의양육에연결하는역할을한다. 입소뿐아니라, 시설을방문하거나재가상태로심리치료를이용할수있는시설도있다. 2011년기준시설수는 37개소 ( 정원 : 1,664명, 현원 : 1,178명 ) 이다. 입소하는아동은학대피해아동이 75% 를차지하고광범성 ( 広汎性 ) 발달장애아동이 26%, 경증 중간수준의지적과제를가지는아동이 12. 8%, 아동정신과를다니는아동이 40%, 약물치료를받는아동이 35% 가된다. 정서장애아동단기치료시설은아동정신과등의사에언제든지연락가능한체제가마련되어있을뿐아니라심리치료담당직원이많이배치되고있으며, 사정, 컨설팅, 심리치료나상담을제공할수있다.
160 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 라. 아동자립지원시설 아동복지법제 44조근거하여설치된아동자립시설은 1997년아동복지법개정에따라 교호원 ( 教護院 ) 으로부터 아동자립지원시설 로명칭을바꾸고불량행위를하거나또는할위험이있는아동으로부터 가정환경기타환경상의이유로인하여생활지도등이필요한아동 까지대상을넓혀온대부분공공시설이다. 시설방문형, 가정환경의조정, 지역지원, 애프터케어등기능을확대시키면서비행뿐아니라타시설에서는대처하기어려운사례를받아들이는역할도하고있다. 아동자립지원시설은소규모시설로가정적인환경을제공하는전통적인소사부부제 ( 小舎夫婦制 ) 나소사교대체 ( 小舎交代制 ) 라는지원형태로전개되어온시설이다. 2011년기준시설수는 58개소 ( 정원 : 4,024명, 현원 : 1,548명 ) 이다. 마. 자립원조홈 자립원조홈 ( 아동자립생활원조사업은의무교육을마친 20세미만아동으로아동보호시설등을퇴소한사람들또는도도부현지사가필요하다고인정한사람들을대상으로이들이공동생활하면서상담기타일상생활상의원조, 생활지도, 취업지원등을제공한다. 자립원조홈은아동복지법제6조의 2 제1항에의거하여도도부현이설치토록하고있으며, 2011년기준 82개소 ( 정원 : 504명, 현원 : 310명 ) 가설치되어있다. 바. 가정위탁제도 가정위탁제도는가정에서양육할수없는아동을시설이아닌가정환
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 161 경속에서양육을제공하는제도로양육가정위탁, 전문가정위탁, 양자를희망하는가정위탁 ( 입양 ), 친족가정위탁등 4개의유형이있다. 양육가정위탁과양자를희망하는가정위탁은요보호아동으로보호자가없거나보호자가양육이부적절한아동, 전문위탁가정은요보호아동중도도부현지사가학대, 비행, 신체 지적장애등으로양육에특별한지원이필요하다고인정한아동을대상으로하며, 친족가정위탁제도는요보호아동부양의무가있는친족에의해부모가사망, 행방불명, 구금, 입원등으로양육이어려운아동을대상으로한다. 2002년위탁부모의일시적휴식을위한지원, 수당금인상, 2011년가정위탁가이드라인을책정위탁부모의질적향상과생활보장을위한노력에도불구하고 2006년등록된가정위탁가정 7,934가구중실제로아동을위탁한수는 2,582가구이었으며아동수 3,633명에서 2010년에는등록된위탁가정수 7,669가구중실제로아동을위탁중인수 2,971가구 ( 아동수 3,876명 ) 으로약간증가하였으나아직개선과제가남아있는지원책이다. 5. 아동보호측면에서 UN 아동권리협약이행수준 아동권리협약은 1989년 11월에유엔에서만장일치로채택되었다. 일본은 1994년협약에비준하여협약당사국이되었다. 협약비준국은당사국의법과제도에따라서협약의정신을준수하고협약에서보장된권리실현을위해노력할의무를지니며, 협약상의의무이행을달성함에있어서당사국이이룩한진전상황에대한보고서를협약발효후 2년이내, 그후에는 5년마다유엔아동권리위원회에정기적인보고를의무화하고있다 ( 동협약44조 ). 일본정부는협약비준 2년뒤 1996년 5월제1차국가보고서를시작으로 2001년 11월에제2차, 2006년 5월제3차국가보고
162 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 서를제출하였다. 이에유엔아동권리위원회에서는 1998 년 6 월제 1 차, 2004 년 1 월제 2 차, 2010 년 5 월에세차례에걸쳐일본정부에대하여 최종견해 (Concluding Observations-COBs) 가채택되었다. 가. 유엔아동권리위원회최종견해와일본정부이행현황 < 표 5-4> 는일본정부가유엔아동권리위원회로부터받은최종견해에서보호아동관련권고내용을요약한것이다. 제 1차최종견해에서유엔아동권리위원회로부터 1997년아동복지법개정 (para3) 을통해아동권리옹호의관점에서시설입소조치등에아동의의향청취보장, 아동상담소를통해사회적보호로조치될때아동과보호자의의견이다를경우도도부현아동복지심의회에서의견청취를의무화하게되었다 ( 아동복지법제 27조8항 ). 1996년일본국적아동을양육하는외국인모친의재유자격에관한출입국관리규칙개정 (para3) 또한아동권리위원회로부터긍정적인평가를받고있다. 제2차최종견해에서는 1999년아동매춘 포르노금지법, 2000년아동학대방지법 제정 (para3a) 이평가되어졌으며, 이러한학대관련법률제정과함께학대관련권고내용이많은것이특징적이다. 제3차에서는 자살률삭감을위한지원촉진을목적으로 2005년 7월채택 되어진 자살관련종합대책긴급, 효과적추진을위한결의 와함께 2004, 2008년아동학대방지법개정 에의해아동학대정의가재정비되어지고국가및지방지자체의책임이명확하게되었으며, 아동학대신고의무자가확대되어진점 (para5a), 2004년, 2008년아동복지법개정 에의해서요보호아동대책지역협의회의설치근거가지방정부에주어진점 (para5b) 등도긍정적평가를받았다. 이에증가하는학대피해아동의보호를위한 대안돌봄제도의환경개선 과 질적향상 을위한권고
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 163 내용 (para53abc) 에관한언급이많았다. 이에일본정부는아동복지시설의격차를해소하기위하여 2011년각시설별운영이념등을명시한 지침 을작성, 2012년-2013년에걸쳐아동시설의핸드북을작성하였다. 특히제3차최종견해에서는과거 1,2차최종견해에비교, 아동의빈곤 관련권고내용이많은것이특징적이다. 이는 2009년일본정부발표의 18세미만아동빈곤율 14.2% 로 7명중 1명의아동이상대적빈곤하에있으며, OECD 국제비교연구에서도 34개국중 9번째로일본의아동빈곤율이높은점등을배경으로 일본정부의중요정책의하나인아동수당만으로는아동빈곤근절이어려운점등이아동권리위원회로부터아동빈곤과격차문제가새롭게지적되어졌다 ( 히나노유지, 2011). 2010년제 3차최종견해후실신된빈곤조사에서 2012년아동빈곤율은 16.3% 로 17세미만의아동 6명중 1명약 300만명이빈곤상태이며, 한부모세대 54.6% 로 2명중 1명이빈곤상태인것으로나타났다. 아동의빈곤문제가아동학대, 의료혜택을받을수없는등다양한문제로연결되고있는것이여러연구조사에서명확해지며일본정부는 2013년 아동의빈곤대책 을제정하여문제해결을위한노력을하고있다. 이렇듯일본정부는아동복지법개정, 아동학대방지법제정및개정등긍정적평가받는노력에도불구하고 1,2차권고사항의많은부분이아직이행되지않고있다. 특히국가차원에서독립적감시기구설치는제1,2차에걸친권고에도불구하고일본정부의이행계획은없으며카와사키시아동권리조례등각지자체의협약이행이라는점에서중요한진전이평가되어지고있으나이는국가차원의노력이라고할수는없다. 아라마키 (2015, p5) 는이러한일본정부의권리이행에관련 제2차최종견해에서언급되어진입법, 정책또권리홍보및보급등에아동권리기반형정책시도 (rights-based approach) 가강조되었지만제3차국가보고에서는
164 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 언급되지않았으며, 협약실시상황에중요한데이터베이스조차이루어지 고있지않고있다 고언급, 아동권리협약이행을위한일본정부의소극적 자세를지적하고있다. 표 5-4 보호아동관련아동권리위원회최종견해권고내용비교표 ( 제 1-3 회 ) 영역 일반이행조치 시민권과자유 가정환경과대안돌봄 주요관심항목 국가행동계획 독립적감시기구 데이터베이스 개인정보보안의권리 가정환경 아동학대 부모의돌봄을받지않는아동 권고내용 제1차제2차제3차 (para) (para) (para) 포괄적인아동정책 행동계획 30 13a 16 아동권리기반형정책시도 (rights-based approach) 13a 16 아동과시민사회협력 연계 13 16 아동권리관련독립된모니터링기구설치 32 15a 지자체옴브즈제도설치촉진 15c 데이터베이스구축의강화, 데이터구축기구설치 31 17 22 개인정보보장관련모든분야에아동권리기반근거 36 34a 아동복지시설최저기준개정 34b 가족지원강화 ( 일 생활 균형촉진등 ) 51 지원이필요한아동 가족의우선적지원 51 구체적정보 데이터수집 40 아동학대방지를위한분야의횡단적국가전략책정 38a 쉽게이용할수있는아동친화건의신청제도확립 40 38d 피학대아동보호조치개선 38b 57b 아동상담소의아동회복을위한전문가증원 38c 아동배려방법을위한전문가연수강화 38d 학대의적절한조사, 가해자제재, 결정등의확보 40 학대방지프로그램및부정적영향관련프로그램실시 57a 대안돌봄제도의가정적환경제공, 강화 39 53a 대안돌봄현장의최저기준엄수 53b 대안돌봄현장에서아동학대조사및책임자소추, 적절한회복지원확보 53c
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 165 영역 기초보건과복지 주요관심항목 입양 ( 양자제도 ) 생활수준을위한권리보장 권고내용 제1차제2차제3차 (para) (para) (para) 가정위탁제도지원금제공 53d 아동대안돌봄을위한유엔지침고려 53e 모든입양의사법적확인및모든아동의등록기관유지 ( 감시제도강화 ) 38 40a 55a 입양아동의보호 협력에관한헤이그조약비준 실시 38 40b 55b 빈곤근절을위한적절한자원분배 67 아동권리등을고려한빈곤삭감전략책정 67 가족에대한아동지원 ( 금전적포함 ) 의효과감시 67 자료 : 히나노유지 (2011) 제 3 회일본보고서심사개요와최종견해, 아동권리협약에서본일본의아동 p72-76 의내용을재구성함 아동 청년육성지원법에서는일본법률로서는처음으로아동권리협약이직접언급되었다. 특히이법에근거하여만들어진아동 청년비젼은일본의아동관련계획중가장아동권리협약의이념이반영되어진계획으로아동권리전문가로부터평가받고있다 ( 아라마키외 2015). 그러나정권교체등으로정책으로실행이어려우며, 그배경에는아동권리의관점에서책정된아동기본법의부재로인한종합적인입법정책의어려움이지적되고있다. 일본정부의아동관련정책을아라마키외 (2015) 는 첫째, 저출산관련정책, 둘째, 아동의문제행동및소년범죄등사회규범의식의희박함에대응하는건전육성제도, 셋째, 경쟁시대에서승리를위한교육제도, 넷째, 학대, 아동빈곤등에대응하는복지정책 형태로현장이혼란할정도여러형태로만들어져왔다. 그러나아직저출산문제는해결되지않았으며, 아동의빈곤화, 학대증가, 왕따, 등교거부, 은둔아동등마음의병을가지고있는아동이급증하고있다. 이러한아동을둘러싼심각한문제해결을위한정책과제에아동권리협약을기본으로한아동의보호, 의견, 참가를통한정책책정, 입법화등이실행되지않고있는것이일본의국가정책에서아동권리협약이행현황이라할수있다.
166 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 나. 지자체의아동권리협약이행노력현황 국가차원에서협약이행을위한입법, 사법, 행정의획기적인진전은없었지만, 지자체차원에서는협약이념에근거한아동권리이행을위한노력이이루어지고있다. 일본의아동권리협약이행은지자체가국가를앞서이루어지고있다. 1994년협약비준후오오사카부에서는캐나다의사회적보호아동을위한권리노트가소개되어지고 오오사카부아동권리노트작성위원회 가설치, 1995년에는광역지자체오사카부가사회적보호시설입소아동에게권리인식, 권리침해가있을경우대처, 해결방법등을설명하기위한 권리노트 를작성, 배포하여현재, 전국적으로실행되어지고있다 ( 다카하시외 2007). 이러한동향이아동권리협약비준후지자체중심으로이행되고있는사회적보호분야에서권리옹호성과로들수있다. 또한아동구제제도및아동권리보장관련조례제정으로아동정책개선을실행하는지자체의증가는일본의아동권리협약비준후큰성과라할수있다. 유니세프는 아동친화도시만들기 의구체화를위해, 아동친화법률, 지역에서아동계획수립, 아동친화제도구조, 전후의아동영향평가, 아동예산, 지역내아동상황분석, 아동권리인식, 아동을위한독립된 advocacy, 아동참가및의견존중등 9개의건축블록의필요성을제기하고있다. 이를추진하기위해서빠질수없는자치입법이 아동조례 라고할수있다. 아동조례책정은각지자체의아동정책을종합화, 행정을일체화시키는힘이있으며, 실제 2002년아동조례를책정하고 2004년에아동부 ( 아동과, 보육과등 ) 를설치한세타가야구에서는종합적인아동행정실행을위한행적조직개편, 2013년에는아동부에청년지원담당과를설치, 2014년에는아동 청년지원부로명칭을개정하여대상연령의확대, 히키
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 167 코모리, 질병, 장애, 다문화등사회에서고립된청년의문화, 사상을포함한종합적이고지속적지원이가능한행정조직이구축했다. 특히문제및과제를행정이집약하고그과제의정리와시책화를행정계획으로작성, 그속에서아동학대대응시스템, 산후모자보건시스템, 보육제도정비등이실행되어지고있다. 또한아동조례에근거한독립옹호시스템제도책정, 아동자치회의참가를통한정책평가검증까지전개되어지고있다 ( 모리타, 2015). 이러한정책의전개는국가의아동권리협약평가검증의형태에도요구되어지고있으나현재중앙정부에의한아동권리관점에서정책평가, 계획의구체화, 행정조직재정비등은실행되지않고있다. 이러한일본지자체의아동조례제정, 아동상담구제의제도화, 아동계획의책정및실시를통해독자적권리이행노력이 UN아동권리위원회로부터도평가받고있다. 현재 100이상의각지자체가아동권리조례등책정을통해아동지원 구제제도의확립을위한노력을하고있다. 이연구는일본의위기아동현황과아동보호체계를파악하는것에있다. 위기아동은사회적보호아동으로분류되기전지역내에서생활하고있다. 아동조례를제정, 지역중심의구제및지원제도의정비, 권리보장을위한아동친화적지역만들기를추구하고있는일본지자체의동향은요지원아동단계에서의예방과조기발견등의관점에서도성과가기대되어진다. 아동권리협약의기본이념은차별의금지, 아동의최선의이익, 생명존중, 아동의견존중으로, 이러한아동권리의이념실현은궁극적으로인류의존속과평화사회를추구한다. 아동학대, 빈곤등아동의권리침해에대한구제및예방에있어협약은문제해결의주체에아동을두고법률제 개정및제도개선등을추진해야한다. 특히, 가정형태변화, 빈부의격차, 경제악화등아동의성장을방해하는사회요인들이심각해지고현
168 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 존하는법률, 제도, 정책만으로는아동의성장과권리의보장이어려운상황이다. 아동권리협약은이러한모든아동문제들의해결근거를제시하며각국의법률개선및지원정책을촉진하는국제협약이다. 아동권리위원회로부터 일본정부는최종견해가법적인구속력이없는것을이유로성실히이행하고있지상태이다 ( 아라마키외, 2015). 라는권고를받고있다. 그러나아동권리협약은국제협약으로일본국헌법보다하위에있으나, 법률보다는상위의규범이며, 협약에반하는법률, 행정은개정, 국회에서는협약이추구하는입법을제정, 행정은협약실시를위한의무를가지고있으며, 각지자체또한협약실시의주체임을인식해야한다. 제 2 절공적아동보호체계의발전과정 일본의아동양육지원은경제발달과도시화로인한핵가족화가진행되어혈연, 지연중심의지원이약해지고, 아시아특유의가족중심양육기능이상실되면서발생하기시작한다. 농림어업등제1차산업의비율이낮아지고대신하여서비스, 정보산업등제3차산업이급증함으로서고용노동자비율증가, 인구도시집중화와같이여성의사회참여와사회전체의라이프스타일변화등이원인으로여성의만혼화, 육아에대한경제적, 신체적, 정신적부담감이높아진다. 이러한현상은양육, 취업의양립의곤란요소를증가, 아동학대를대표로하는양육고립화, 가정기능저하등사회문제가현재화되고있다 ( 카시와메레이호외, 2002). 1. 아동보호로부터아동복지로 제 2 차세계대전후일본은고아와부랑아가상당히많았으며, 이들은도
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 169 시의번화가에서구걸, 암시장도우미, 성매매호객등으로연명하는경우도많았다. 1948년후생성의 전국고아일제조사 ( 全国孤児一斉調査 ) 에의하면당시일본전국에는 12만 3,500명의고아가있었던것으로파악된다. 정부는고아를일시보호소에위탁하거나아동보호시설에수용하곤하였으나, 아동이도주하는악순환이반복되었다. 1946년 10월 감독보호를요하는아동의건 (GHQ 공중위생복지국각서 ) 이후고아및부랑아를정부차원에서보호하는것으로아동보호정책이시작되었다. 표 5-5 1940 년대아동보호대책 1945년 9월 전쟁고아등보호대책요강 ( 戦災孤児等保護対策要綱 ) 1945년 12월 생활곤궁자긴급생활원호요강 ( 生活困窮者緊急援護要綱 ) 1946년 4월 부랑아기타아동보호등의응급조치실시에관한건 ( 후생성차관지침 ) 1946년 9월 주요지방부랑아등보호요강 ( 主要地方浮浪児等保護要綱 ) ( 후생성차관지침 ) 1946년 10월 감독보호를요하는아동의건 (GHQ 공중위생복지국각서 ) 1948년 9월 부랑아근절긴급대책요강 ( 浮浪児根絶緊急対策要綱 ) 1946년에는일본국헌법이제정, 1947년 5월에는실시되어졌다. 헌법 25조규정 모든국민은건강하고문화적최저한도의생활을누릴수있는권리가있으며모든생활의사회복지, 사회보장제도및공중위생향상및증징을위해노력 의취지에근거하여후생관련업무실행을위해 아동국 을설치, 아동복지행정추진은중요한과제로서법률제정이요구되었다. 당시후생성은요보호아동보호와아동및사화복지증진을목적으로보다장기적인시각에서아동보호와복지를증진하고자 아동복지법 이 1947년공포되었다. 당시아동복지법에서도도도부현에서아동복지시설, 아동상담소등의목적과규정을명확히명시, 공적제도에의한아
170 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 동보호 상담제도의기본틀이확립되었다 ( 다카하시외, 2007). 2. 저출산극복을위한아동복지지원 (1960 년 ~2000 년 ) 일본에서는 1960년대초부터 1970년대중반까지고도경제성장이이루어졌으며, 지역적으로는도시로의인구이동, 인구과소-과밀문제대두, 전통적혈연 ( 血縁 ) 지연 ( 地縁 ) 이붕괴등상황이나타났으며, 부모의실업, 알콜중독, 가출, 사고, 입원, 빈곤, 이혼, 증가아동의놀이터문제, 교통사고증가, 여성취업증가, 가족구성변화등가정및사회적환경의변화가일어났다. 이즈음후생성의 아동국 을 아동가정국 ( 児童家庭局 ) 으로통합변경하고, 전국의복지사무소에 가정아동상담실 을설치하여아동과가정을함께고려하기시작하였다 (1964년). 또한 1980년대후반부터저출산 고령화사회가시작되었다. 1970년노인인구율 7% 를넘어고령화사회라는단어가생겨나고 1994년에는 14% 로배증한다. 한편 1970년부터출산율은저하, 1989년에는출생율이 1.57로급저하여심각한사회적문제로제기되면서저출산극복을위한부모의양육지원정책이아동복지의중요과제가된다. 1990년대부터아동복지법개정은보육제도의재조명과양육제도중심으로이루어진다. 이즈음일본경제는버블경제붕괴를경험하고출생율의지속적저하와빈곤, 실업등사회보장제도의재조명이강조되었다. 그결과아동가정복지제도는저출산대책과가정기능저하로발생한학대등요보호아동보호대책으로이분화된다. < 표 5-6> 는저출산대책의흐름으로 1994년엔젤플랜이책정된후해결되지않는저출산대책을위하여신엔젤플랜으로 (1999), 저출산사회대책기본법제정 (2013) 등으로이어지는다양한정책에도저출산문제는해결되지않는일본사회의숙제로남아있다.
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 171 표 5-6 저출산관련지원정책변화 연도저출산대책내용 1990 엔젤플랜 1999 신엔젤플랜 2003 저출산사회대책기본법 1.57 쇼크 를계기로일과양육양립지원을위한환경확립대책을위한 문부, 후생, 노동, 건설 4 장관합의 엔젤플랜에이어 대장 ( 재정경제 ), 문부, 후생, 노동, 건설, 자치 6 장관합의 7 월재정후 12 월 저출산사회대책대망에근거한구체적계획 ( 아동 양육응원플랜 ) 을결정국가와지방공공단체및기업과함께계획적실행 (5 년간 ) 2006 2007 새로운저출산대책에관하여 아동과가족을응원하는일본 중점전략 2005 년출생율 1.26 최적기록, 저출산해결을위한제도강화, 확충, 전환위한대책으로 가족의날 가족주간 제정등가족 지역관계재생과사회전체의식개혁위한국민운동추진등아동성장과양육지원을위한임신부터대학기까지연령별지원책이제안됨 일과출산 양육양자택일구조를해결하기위한 근로형테변화와일과생활의조화 ( 일 생활 균형 ) 의실현과사회적기반이되는 포괄적차세대육성지원형태구축 됨 2010 아동 양육비젼 2015 아동 양육본부설치 2008 년 새로운저출산사회대책대망 ( 안 ) 작성방침 2009 년내각부의 제로부터생각하는저출산대책프로젝트 팀발족, 저출산사회대책회의를통해책정됨 아동 양육지원신제도의시행과함께내각부특명담당장관 ( 저출산대책 ) 을본부장으로저출산대책및아동 양육지원기획입안 종합조정및지원신제도시행을위한새호운조직구성 자료 : 내각부 (2015) 저출산대책백서 2015 의내용을재구성 3. 지역중심의아동가정복지로 2000년대에들어서면서저출산문제와함께아동학대, 배우자폭력등위기아동문제가일본사회의큰과제로대두, 급증하는아동학대문제해결을위해 2000년아동학대방지법이제정되었으며, 2004년개정아동복지법에서는요보호아동복지를위한시정촌의역할이강화되며 26), 2005년
172 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 부터아동가정상담이시정촌에서도실시되어져, 후생노동성에서 시정촌아동가정상담지원방침, 요보호아동대책지역협의회설치 운영지침 의작성과함께 아동상담소운영지침 및 아동학대대응지침 이크게개정되었다. 그리고 2007년아동복지법개정에서는 요보호아동복지대책지역협의회 를모든지자체에설치하는노력이의무화되었다. 그럼에도줄어들지않는아동학대를해결하기위한 2007년아동학대방지법개정을통해보호자에대한출두요구, 재판소영장근거한수색의제도화등보호아동가족에대한개입제도, 보호아동의케어, 자립지원을위한사회적보호제제가강화가정책과제가되었다. 제 3 절위기아동현황진단 1. 위기아동의범위 본연구에서정의한 위기아동 의개념과가장유사한법률에근접한용어는아동복지법에서 요보호아동 을사용하고있다. 요보호아동이란, 보호자가없는아동또는보호자가감호하기에부적절하다고인정되는아동 ( 아동복지법제6조3항8호 ) 라고정의되어있으며, 보호자의양육지원이특별히필요하다고인정되는아동 ( 아동복지법제6조3항5호 ) 을 요지원아동 이라고규정하고있다. 아동 청년백서에서는 곤란을가지는아동 청년 ( 困難を有する子供 若者 ) 을사용하고있다 ( 아동 청년백서, 2015). 곤란을가지는아동청년의범주는요보호아동 ( 사회적보호대상아동 ) 및학대피해아동에서부터 26) 카시와매레이호외 (2002) 가족원조론 p35 참고요약
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 173 은둔아동 (NEET 히키코모리 등교거부아동 ), 자살우려아동, 장애아동, 범죄피해아동 ( 학교폭력피해아동, 성매매및음란물범죄피해아동등 ), 빈곤아동, 배려가필요한외국인등특별배려대상아동, 비행 범법아동등까지상당히포괄적으로제시되어있다 ( 아동 청년백서, 2015). 법률상의범주로는 곤란을가지는아동 청년 이라는용어가통용되지않으나, 곤란을가지는아동 청년을지원하기위한대상으로아동 청년육성지원법 (2009년법률제71호) 의제18조에근거하여공적기관 ( 청소년센터, 소년서포트센터, 아동상담소, 가정아동상담실, 교육상담지원센터, 남녀공동참가센터등 ) 에서아동 청년상담업무가요구되며, 아동 청년지원지역협의회설치 운영지침 에서는상담대상이되는아동 청년의정의를 학업및취업어느쪽도하지않는아동 청년, 그외에원만한사회생활을보내는데곤란을가지는자 로정의되어있다. 2. 위기아동의현황 가. 사회적보호아동 일본의사회적보호대상아동은 2015년 4만6천명이며, 아동복지시설의입소아동인원은아동보호시설이 28,183명으로이용아동이가장많다. 후생노동성가정복지과에서 2013년실시한 사회적보호현황에관한조사 에의하면아동입소이유로는영아원은 부모의정신질환등 이 (19.1%) 로가장많으며, 아동보호시설은 부모의학대 (14.4%) 와 부모의방임 (13.8%) 이가장많은입소이유이다. 위탁가정은 양육거부 가 (16.0%) 와 부모의행방불명 (14.3%) 이가장많은이유였다. 조치이유중방임, 학대, 기아, 양육거부등을합계하면, 영아원 27.2%, 아동보호
174 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 시설 33.1%, 가정위탁 36.5% 로높은비율을차지하고있으며, 영아원, 아동보호시설에서는그비율이점점높아지고있다. 이렇듯사회적보호대상아동의배경에는부모의양육기능저하및가정기능붕괴로인한학대, 방임등이가장심각한이유임을알수있다. 각시설퇴소후아동현황은아동보호시설 4,877명중가정환경개선으로인한퇴소가 3,069명으로가장많으며자립취직이 1,402명순이었다. 영아원도가정환경개선으로가정복귀가 1,074명중 957명으로가장많음을알수있다. 정서장애아동단기치료시설퇴소아동 292명중아동상태개선 145명, 가정환경개선 86명, 아동자립지원시설퇴소아동 859명중아동상황개선 631명, 가정환경개선 99명으로아동이가진문제해결및가정문제해결로인한가정복귀하는아동이가장높은비율을나타내고있다. 가정위탁아동중위탁해제하는아동총 928명중가정환경개선 299명, 양자 286명, 자립생활194명순으로원가족복귀와함께새로운가정을만들어가는아동또한많은것을알수있다. 일본의사회적보호아동은일단시설에조치된가정복귀를위한퇴소가가장높은비율을차지함을살펴볼수있다. 표 5-7 사회적보호관련시설입소아동의수와연령별비율 (2013 년 2 월 1 일기준 ) ( 단위 : 명, 세 ) 구분가정위탁유아원 아동보호시설 정서장애아동아동자립지원단기치료시설시설 모자생활지원시설 패밀리홈자립원조홈 전체 4,534 3,147 29,979 1,235 1,670 6,006 829 376 평균연령 9.9 1.2 11.2 12.7 14.1 7.4 11.2 17.5 자료 : 厚生労働省 (2015) 社会的養護の現状について (2015 년 4 월 ) : 71, 72
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 175 나. 학대피해아동 학대피해아동은아동상담소및시정촌에서아동학대피해로인하여상담받은건수로파악되고있다. 아동상담소를통한상담건수는 1990년도부터매년지속적으로증가하여 2014년도기준 88,931건으로 2001년에비교 2014년은약7.61배증가한것을알수있다. 표 5-8 아동상담소에서의아동학대상담건수추이 ( 단위 : 명 ) 아동학대상담건수 아동인구만명당 연도 아동상담소의 아동상담소 시정촌 아동학대상담건수 1990 1,101-0.4 1999 11,631-4.7 2000 17,725-7.2 2001 23,274-9.7 2002 23,738-10.0 2003 26,569-11.4 2004 33,408-14.5 2005 34,472 40,222 15.2 2006 37,323 48,457 16.6 2007 40,639 49,895 18.3 2008 42,664 53,020 19.4 2009 44,221 56,606 2010 56,384 67,232 2011 59,919 70,102 2012 66,701 73,200 2013 73,802 79,186 주 : 아동인구만명당건수는총무성통계국 인구추계연보 ( 매년 10 월 1 일현재추계인구 ) 의 0~18 세인구를참고로하여산출했음. 자료 : 후생노동성 (2014) 아동상담소학대건수추이
176 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 학대유형별로는신체적폭행, 방임 ( 보호의태만혹은거부 ), 심리적학대순으로많은것으로나타났으며, 시계열로보면심리적학대의증가폭이가장뚜렷한것을알수있다. 학대의주된가해자는부모가피해자는초등학생이하가대부분을차지하고있으며, 이러한양상은시계열적변화가두드러지지않았다. 아동상담소학대관련통계를재분석한보고서에의하면, 학대발생가정의 41.6% 가생활보호세대, 비과세세대등저소득세대이며, 한부모가정에서학대비율은 32.6% 로일반가정 5.9% 에비교하면높은것을알수있다. 표 5-9 아동학대유형별, 가해자별, 피해자별구성비율추이 ( 단위 : 건, %) 학대유형 가해자 피해자 연도 2000 2005 2010 2011 2012 2013 상담건수 ( 건 ) 17,725 34,472 56,384 59,919 66,701 73,802 신체적폭행 50.0 43.0 38.2 36.6 35.4 32.9 성폭행 4.0 3.0 2.5 2.4 2.2 2.1 심리적학대 10.0 17.0 26.7 29.5 33.6 38.4 보호태만혹은거부 36.0 37.0 32.5 31.5 28.9 26.6 합계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 친부 24.0 23.0 25.1 27.2 29.0 31.9 친부외의아버지 7.0 6.0 6.4 6.0 6.2 6.4 친모 61.0 61.0 60.4 59.2 57.3 54.3 친모외의어머니 2.0 2.0 1.1 1.0 0.8 0.9 기타 7.0 8.0 7.0 6.6 6.7 6.5 합계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 3세미만 20.0 18.0 19.6 19.2 18.7 18.9 3세-취학전아동 29.0 25.0 24.2 24.0 24.7 23.7 초등학생 35.0 38.0 36.5 36.2 35.2 35.3 중학생 11.0 13.0 13.3 13.6 14.1 14.4 고등학생 기타 5.0 5.0 6.5 7.0 7.2 7.7 합계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 177 다. 은둔아동및 NEET 일본은소위은둔아동, 즉 NEET(Not in Education, Employment or Training) 아동과히키코모리, 그리고등교거부아동등사회적관계를회피하는아동청년을도움이필요한아동으로정의하고이들을위한적극적인서비스를지원하고있다. NEET족은 15~34세비노동인구중가사에종사하고있는것도학교를다니고있는것도아닌사람의수로집계하는데, 2002년에크게증가, 그상태를유지하고있다. 2014년도를기준으로살펴보면 15~19세아동청소년의수는 8만명수준인것으로나타났다. 구직활동을하지않는이유는 그이외 를제외하면 15~19세아동청소년은 학교이외진학및자격취득등공부하고있다 20~24세의경우 지병혹은다쳤다 가높은원인으로나타났다. 반면 구직활동을했지만구할수없었다 와 자신의지식 / 능력에자신이없다 등의이유도일정비율을차지하고있어구직활동에적절한지원이이루어진다면해결될수있는대상도많은것을알수있다. 표 5-10 15-34 세 NEET 수 (2014 년도 ) 연령대별구분 전체 15~19세 20~24세 25~29세 30~34세 56만명 1) 8만명 14만명 16만명 18만명 주 : 1) 15~34 세인구전체에차지하는 NEET 비율은 2.1% 자료 : 総務省 労働力調査 2010 년에실시된내각부의 청년의식에관한조사 ( 히키코모리에관한 실태조사 ) 에의하면 보통집에있으나근처의편의점에는간다, 자기 방에서는나가지만집을벗어나지않는다, 자기방에서안나간다. 를
178 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 합치면 23.6만명 ( 협의의히키코모리 ), 보통집에있으나취미와관련된일을볼때만외출한다 가 46.0만명 ( 준 ( 準 ) 히키코모리 ), 위두가지를합친광의의히키코모리가 69.6만명으로추정되었다. 후생노동성은히키코모리상담업무의전문화를위하여전문기관을대상으로 히키코모리평가 지원에관한가이드라인 을관련기관에배포, 의료 복지 교육 고용분야관련기관과 히키코모리지역지원센터 의연계를통해지역에잠재된히키코모리조기발견, 가족에대한지속적이고전문적인지원가능한히키코모리지원사업을실시한다. 히키코모리지원사업은도도부현 지정도시가전문가를양성하고시정촌에서파견, 사업을실행하고있다, 그외에도보건소, 아동상담소를통안전문적상담도이루어지고있다. 표 5-11 히키코모리의정의와추계치 응답율 (%) 전국추계치 보통집에있으나편의점에는간다. 0.40 15.3 만명 자기방에서나가지만집을벗어나지않다. 0.09 3.5만명 자기방에서안나간다 0.12 4.7만명 보통집에있으나취미와관련된일을볼때만외출한다. 협의의히키코모리 23.6 만명 1.19 준 ( 準 ) 히키코모리 46.0 만명 합계 1.79 광의의히키코모리 69.6 만명 자료 : 内閣府 (2010) 若者の意識に関する調査 ( ひきこもりに関する実態調査 ) 라. 자살아동 자살우려아동을정책대상으로표적화하는것은필요한작업이나실질 적으로표적화는적합한정보의부족등으로인하여많은어려움이따르 므로자살로인한사망아동청년으로살펴보았다. 연령별자살사망자의
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 179 수를살펴보면 0~19세까지의자살사망자는 2014년 536명수준이었다. 각학년별자살동기는초등학생은남녀학생모두 가족으로부터훈육 혼남 비율이높아남학생 50%, 여학생 33.3%. 한편여학생은 부모관계불화 또한 33.3% 로높은동기이다. 중학생은남학생초등학생과는틀린 학업부진 20%, 부모의훈육 혼남 17.5% 순이며, 여학생은 친구와불화 22.2%, 가족과불화 18.8%, 학교문제외 16% 등학교생활과인가관계의불화가원인이되고있다. 고등학교남학생은 학업부진17.1%, 진로관련걱정 16.8%, 우울증 11.6% 등이높은순으로학업, 진로등정신적스트레스가요인이되고있다. 여학생은 우울증 21.8%, 진로관련걱정 12% 등이높은순으로남녀모두학업 진로등불안정한미래가자살동기가되고있다. 이상아동자살원인으로초 중학생은가족관의관계성이원인, 고등학생은진로 학업등학교생활이원인으로보인다, 학생자살수는높은비율은아니지만왕따등교육상중요한과제를가지고있다. 학교에서의심리전문가등외부전문가를포함한학생자살원인배경조사지침 (2011) 책정후각지자체에운영현황및왕따방지대책추진법 (2013년) 등을통해각교육위원회및학교에자살배경조사에필요한기본적이념및유의사항을제시하였다. 또한스쿨카운셀러, 스쿨소셜워커배치확충등교육상담체제를구체적으로계획및실시하고있다. 표 5-12 연령별자살사망자수 ( 단위 : 명, %) 전체 ~19 세 20~ 29 세 30~ 39 세 40~ 49 세 50~ 59 세 60~ 69 세 70~ 79 세 80 세 ~ 2014 년 25,427 (100) 538 (2.1) 2,684 (10.6) 3,413 (13.4) 4,234 (16.7) 4,181 (16.4) 4,325 (17.0) 3,508 (13.8) 2,457 (9.7) 자료 : 警察庁. 2015. 2014 年度における自殺の状況 (2015.3.12.)
180 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 표 5-13 자살사망자전체의자살이유와 19 세이하자살사망자의자살이유 2014년도동기가가정문제건강문제경제문제근무문제남여문제학교문제기타확인된수 ~19세 483명 1) 82 104 16 20 45 167 49 주 : 1) 유서등으로자살이유를추정가능한 19 세이하자살사망자수. 남성 316 명, 여성 167 명. 이하의가구에있는아동의비율. 자료 : 警察庁. 2015. 2014 年度における自殺の状況 (2015.3.12.) 마. 특별배려가필요한일본내외국인아동 일본내외국인아동등특별한배려가필요한아동은일본어교육이필요한외국인아동수로집계하고있다. 전체수는 2008년도부터감소하기시작하여 2012년도에 27,013명수준으로파악되었다. 학교별로보면초등학교에 17,154명, 중학교에 7,558명, 고등학교에 2,137명이재적중이다. 모국어별로보면포르투갈어, 중국어, 필리핀어등을사용하는아동이많으며, 포르투갈어는초등학교에서, 중고등학교에서는중국어를모국어로사용하는아동의비율이높은편이다. 문부과학성에서는귀국 외국인학생등교육추진지원사업 (2015년도사업예산 211만엔 ) 을통해공립학교의귀국자녀 외국인아동을위한지원사업으로개별적일본어지도, 다수외국인거주지역의지원체제정비및지역성에맞춘일본어지도계획, 의무교육을위한취학기회확보, 공립학교의원만한시작을위한초기적응교실실시, 일본어지도원파견, 외국인모국어구사가능한자파견등을실시, 진로보증을위한지역내고등학생대상진로설명회등을개최한다. 또한외국인아동의취학촉진을위해외국인집중거주지역등에서지역, 생활, 가정환경, 국적, 언어다양한이유로취학하지않은외국인아동지원을위한일본어지도, 코디네이터제도실시, 특히취학연령에도취학하지않은외국인아동지원을위해시정촌이직접또는
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 181 NPO 등단체위탁을통한지원을실시하고있다. 표 5-14 공립학교에재적하는일본어교육이필요한외국인아동수 (2012년도) 전체 초등학교 중학교 고등학교 27,013명 17,154명 7,558명 2,137명 자료 : 文部科学省 日本語指導が必要な児童生徒の受け入れ状況等に関する調査 바. 소년범죄 비행 범법아동청소년은소년감별소및소년원에수용된아동청소년과소년보도인원으로파악하고있다. 소년원은가정재판소에서보호처분으로송치된소년에게그건전한육성을도모하는목적으로교정교육, 사회복귀지원을하는시설이며, 소년감별소는가정재판소의요청에의하여우범청소년의비행문제에대한감별이이루어지는동안머무는시설로 2015년현재총 3,183명이수용되어있다. 표 5-15 소년감별소및소년원의재원자수 구분 전체 남 여 소년감별소 557 512 45 소년원 2,626 2,398 228 자료 : 法務省 少年矯正統計 (2015 年 4 月分 ) 소년 (=20세이하인자 ) 보도인원이란보호자의감독을따르지않거나범죄와관련이있는사람과유관하여경찰에보도된소년 (= 우범소년 ) 혹은흡연 음주 심야배회 폭주행위등으로경찰에보도된소년 (= 불량행위소년 ) 등으로우범소년은 1,066명, 불량행위소년은 731,174명으로보고되고있다. 이러한소년보도인원수는최근에점차줄어드는추세
182 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 이다. 또한형법범죄를일으킨당시또는처리당시아동연령이 14세이상 20미만인소년을형법범죄소년이라검거된 48.361명중 15세 (22.7%) 가가장많으며범죄내용은절도가가장많다. 범죄시간대는 16~18시, 동기는소유 소비목적 (65.6%) 이가장많아, 방과후유흥을위해범죄가일어나고있다. 표 5-16 우범소년 ( ぐ犯少年. 앞으로범죄를저지를가능성이있는 20세미만인자 ) 성별보도 ( 補導 ) 인원수 ( 단위 : 명 ) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 전체 1,379 1,199 1,258 1,250 1,016 993 959 1,066 남 687 631 681 709 574 609 563 670 여 692 568 577 541 442 384 396 396 자료 : 警察庁 少年非行情勢( 平成 26 年 1~12 月 ) (2015 年 2 月 ) 표 5-17 불량행위소년 ( 음주, 흡연, 심야배회, 폭주행위등으로보도된 20세미만 ) 의 성별보도 ( 補導 ) 인원수 ( 단위 : 명 ) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 전체 1,361,769 1,013,840 1,011,964 1,013,167 917,926 809,652 731,174 남 1,029,445 779,836 778,438 784,230 711,506 637,317 584,818 여 332,324 234,004 233,526 228,937 206,420 172,335 146,356 자료 : 警察庁 少年非行情勢( 平成 26 年 1~12 月 ) (2015 年 2 月 ) 3. 보호가필요하나보호를받지못하는아동 일본에서전반적으로빈곤율이상승함에따라서아동빈곤율도높아지고있는추세이다. 2012년기준, 아동빈곤율은 16.3% 로 2012년전체아동인구 (20,146천명) 대비 3.2백만명이빈곤상태에있는것으로추정되어사회적으로충격을주었다. 그러나빈곤아동파악을위한정확한실태
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 183 파악이실시되지않고있다. 이러한일본의아동빈곤문제가 고등학교를졸업했으나학비미납으로졸업인정받지못하는학생의문제화 로 2010년 2월정부는시급하게 생활복지자금 으로대응했으나수급자수에한계가있으며, 이러한문제가원인으로취업활동을할수없는등의문제발생을지적하고있다. 표 5-18 아동빈곤율 연도 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 전체빈곤율 12.0 13.2 13.5 13.7 14.6 15.3 14.9 15.7 16.0 16.1 아동빈곤율 10.9 12.9 12.8 12.1 13.4 14.5 13.7 14.2 15.7 16.3 주 : 아동빈곤율은전체아동 (17 세이하 ) 중상대적빈곤선 ( 가구균등화가처분소득중위값의 50%) 자료 : 厚生労働省 国民生活基礎調査 이러한아동빈곤문제는아동고용형태에영향을미치며 1 아르바이트, 파트타임 인자, 2완전실업자중구직형태가 아르바이트 파트타입 이며, 3비노동력인구중 가사와통학 을하지않는그외자중취업내정이없으며희망하는노동형태가 파트타임, 아르바이트 인경우 후리타 (freelancer arbeiter의준말 ) 로분류되다. 현재전체 179만명중 15-24세 후리타 는 73만명으로많은아동이불안정한노동형태로생활을해가고있다 ( 총무성노동력조사, 2014). 장기적인사회자립을위한적절한지원이없다면 미래의빈곤가정 으로빈곤의연쇄가추측된다. 아동이있는현역세대중한부모가족의빈곤율은 54.6% 로그심각성을알수있다. 저소득, 정보부족, 사회와연결고리등이결함된빈곤형태는아동이성장하는데필요한교육, 의료등제도와의연결을제한하게되며, 사회와관계성결함이라는보이지않는위험요인을촉발한다. 아동기의빈곤문제에정책적대응의중요성이부각되고있는배경에는, 가정
184 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 의빈곤이아동에게복합적, 중층적영향을미친다는점, 아동기의빈곤은빈곤의연쇄로이어지는점등을들수있다. 이러한빈곤은학대, 방임등아동문제를제기, 앞서언급한저소득, 한부모등부모의처한상황이학대발생의큰요인이되고있다. 아동학대는일본사회의큰고민거리로대두, 사회적관심도높다. 그러나학대와빈곤문제를밀착시켜문제해결을시도하는인식은많지않다. 매년학대가증가하고그대책에정책, 예산등의노력이더해지고있으나, 학대보호망에잡힌아동이다시지역에방치될우려가있다. 그예로사이타마현아동학대신고 1,923명중시설조치는 171건 (15.6%), 타기간, 시설이동75건 (3.9%) 에비해원가족복귀는 1,489건 (77.0%) 로 (2006 년 ) 80% 가까운아동이지역에서보호, 지원을받게된다. 또한동경도아동상담소통계에서일시보호소이용퇴소후학대아동상황을살펴보면 2009년부터일시보호소퇴소후아동복지시설로조치한아동수에큰변화는없다. 그러나일시보호소퇴소후원가족복귀는 2009년 296명에서 2013년 543명으로 5년간 2배가까이증가하고있다 ( 동경도아동상담소, 2014a). 아동학대신고후사례조사를통해보호자에서분리하여일시보호받는사례는전체의 25% 정도로, 일시보호를받지않은아동보다위기도가높은사례로분리되고있다. 주된학대자가친부, 친모임을고려하면일시보호소에서원가족복귀는아동학대위험요인해소를위한아동상담소를컨트롤타워로한지자체의철저한지원이없다면, 재학대발생의위험에노출되어진다. 공적보호체계의보호그물에서빠져나가다시위기아동으로분류될위험이있음에도아직재학대의현황분석및보호체계에관련한지원정책은명확하게이루어지고있지않다. 경찰청생활안전국소년과의 2014년상반기통계만으로도범죄피해
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 185 아동은남자921명, 여자 2,154명으로총 3,075명이며, 그중미취학24 명, 초등학생 66명, 중학생 866명, 고등학생 1,407명, 그외학생 26명이며, 유직아동267명, 사회에아무런소속이없는무직아동 419명으로보고되었다. 상세한범죄내역으로는아동매춘사건관련피해아동 238명, 아동포르노사건관련피해아동 325명, 원조교제사이트규제법제6조위반사건관련 136명등으로매년범죄피해아동이발생하고있다. 범죄관련피해아동은범죄가발생후발견된다. 그러나원조교제사이트, 매춘사건등관련피해아동은사건발생전에가출등으로범죄현장에노출되어있다. 특히, 학교를다니지않는아동중무직자는높은수위의위험아동으로분리될수있으나발견시스템이체계화되어있지않아제도화가시급한상황이다. 2014년후생노동성이 거주실태가파악되지않는아동관련조사 를실시하였다. 조사대상은 2014년 5월관점에서해당시정촌에주민표는있으나, 영유아검진등보건 복지서비스관련전화및가정방문등과연락이불가능하여시정촌이거주실태확인이필요하다고판단한가정의아동 2,908명이다. 그중동경입국관리국에서출국확인아동은 1,151명 (42.9%), 각지자체관련기관의정보공유등으로확인된아동이 1,347명 (87.9%) 으로현재 141명의신원이파악되지않고있다. 이들은위기아동관점에서분류하면고위험군에속하며, 이는거주불분명아동이아닌실종아동으로분류, 시급한행정조치가필요하다. 일본에서는문부관학성에의해실시되는 거주불분명아동조사 는학교취학을위한기본조사로의무교육기간의아동만을대상으로하며주민등록된곳에서생활하지않는아동파악이주된목적이다. 주민표가말소, 주거지등록도알수없는아동이범죄와사망사건등에의해표면화되는사건이발생하고있다.
186 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 등록조차되지않은위험아동의발견을위한구제제도확립과아동의데 이터베이스화가요구되고있다 ( 이시카와유키, 2015). 제 4 절아동보호체계의과제와향후전망 첫째, 아동정책의지역격차해소가필요하다. 앞서언급한듯 2015년 4월 아동 양육지원제도 가국가정책으로시작되었다. 새로운제도의시작과함께아동가정복지분야의개혁도진행되었으며, 개혁의키워드는보육, 양육지원을위한 부모와아이의복지, 사회적보호의가정보호와지역화추진을위한 당연한생활보장, 장애아동지원을위한 지역생활지원, 아동건전육성을위한 풍부한방과후생활의보장과살아가는힘의육성 으로아동의최선의이익, 복지, 당연한삶의유지가보장실현을위한기본적인관점이라할수있다 ( 카시와메레이호, 2015). 이제도의실천을위해서는지방지자체의역할이중요하며특히실시주체인시정촌의역할에큰기대가모아지고있으며, 시정촌의향후과제이기도하다. 일본의아동복지제도실행전면에지역사회전체의역할이기대되어지며, 이는행정뿐만아닌지역주민, 시민단체등의협력이필요하다. 아동보호와양육가정지원에어떤형태로지역사회가관련해갈것인가를고민할기점에도달했다. 계획, 계획평가검증대처법에따라지자체별격차가생긴다. 본원고에서소개한세타가야구의지원방법이일본 1,727지자체에서모두동일하게실행되고있지는않다. 지자체에서이로인한불균등이발생하지않도록중앙정부, 도도부현의협력이필요하다. 그러나현지방분권제도에서도도부현, 중앙정부가지도만하는형태로는지자체는움직이지않으며, 이것은사회복지구조와깊이연동해있다. 즉중앙정부, 도도부현이종적
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 187 관계가아닌횡적관계 ( 수평적 ) 를통해세부내용까지함께지원할수있는지역보호시스템구축과지역격차해소를위한노력이요구되어진다. 둘째, 아동권리의관점에서지역생활지원형아동복지구축이요구된다. 지역에서생활하는아동을위한양육지원관련시책과관련한아동복지법개정이실행된다. 2004년개정에서시정촌에의한상담및요보호아동대책지역협의회가만들어지고비행아동, 요보호아동대책관련지역관계기관이연계가능한지원체제가만들어졌다. 또 2008년개정을통해서학대아동예방을위한영아가정전세대방문사업및양육지원방문사업이구축되었다. 후생노동성은이러한변화는학대가급증하는상황속에서시정촌의학대예방사업의구체화를위한것이라하고있다. 이는방문조사에의한상담지원사업이중심이되어있지만, 공적기관에서지역에직접나서서문제를가지고있는가족방문사업의방향성이만들어졌다는점에서는획기적인정책시도로간주할수있다. 그러나짧은시간의방문만으로는양육문제를파악하는고도의전문능력이없으면위험환경으로부터아동을구출할수없다. 지역내모든아동권이단계적으로이용할수있으며권리침해를방지하고또구제할수있는방법을아동성장단계별로생활영역안에서확립해야한다. 또한이러한제도를포섭하는아동권리조례제정과행정제도개정등이요구된다. 아직현단계에서는일본은아동양육지원을보충하는기능으로아동가정지원센터, 아동관, 어린이집을통한양육지원사업이중심적이다. 양육가정의빈곤및학대등다양한아동문제의원인제공이되는빈곤의연쇄에서아동을보호하기위해부모와아동모두신뢰할수있는전문가양성을위한시책만들기가필요하다. 일례로앞서소개한세타가야구아동권리옹호기관은 2013년상담건수는 132건, 2014년 219건, 2015년에
188 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 도지속적으로상담건수가증가하고있으며상담자의대부분이아동본인에의한것이다. 교육기관의불신, 부모와의문제등아동이신뢰할수있고자신을드러낼수있는기관에서지원, 구제가능한정책제정이위기아동을지역에서발견위기개입할수있는제도라고할수있다. 셋째, 다양한분야의지원과연결할수있는연계성이필요하다. 현재일본에서아동이용시설중아동양육지원을실시하는유일한아동복지시설인어린이집 27) 은도시에서는대기아동이많고필요로할때간단히이용할수없는상황이다. 수효의부족으로어린이집은일하는엄마의양육지원시설의역할만을수행하는일상보육지원중심이다. 그결과문제를가지고있는아동및가정을대상으로한지역생활속지원시책을추진하기가어려운상황이다. 그러나학대로공적지원개입을받은아동의가정복귀비율이 67.9%( 동경도아동상담소 2004) 에그치고있다. 그결과사회적지원에관련한정보력과이용하는힘이없을경우, 문제는해결되지않으며더심각한문제를양산한다. 아동상담소일시보호된아동수 1,088명은과거 25.2% 가아동보호시설및위탁가정에맡겨진경험이있다고하며 (1.66회), 45.7% 는일시보호된경험이있다 (2.4회). 원가정복귀후아동상담소의지원구조가부모와아동의관계개선에연결되지않고학대가반복되고있다고할수있다. 또한아동상담소를설치하는도도부현과아동을직접지원하는시정촌의연계가아직충분하다고할수없으며교육현장과복지보건의료등의네트워크연결도종합적체제가요구되어진다. 이러한의미에서각지역의 요보호아동대책지역협의회 를통한전문적개입가능한전문성의확보및시정촌의역할과네트워크 27) 아동복지법에의해후생노동성관할아동복지시설로인가보육소 ( 우리나라의어린이집 ) 는도도부현, 정령지정시, 중핵도시가설치인가헌시설임. 보육이필요한영유아기아동 ( 제 24 조 ) 을보육하는곳으로사회복지법 ( 제 2 조 3 항 ) 의제 2 종사회복지시설로규정, 주로지방지자체와사회복지법인이경영함.
제 5 장일본의위기아동과아동보호체계 189 연결을위한종합적지원계획이요구된다. 넷째, 개별적 중층적지원이필요하다. 지역마다실태와정책의차가있으며, 가정마다양육의가치관이다르며상황에따라가지는문제의관점이달라진다. 중요한관점을모든가정을고립화시키지않는것에있다고하면개개인의문제점을찾아지속적인서포터를해줄수있는공적개입지원체제와가족문제가심각해지기전에발견할수있는방법의모색이요구된다. 자립지원가정에아무런지원없이방치되어있다면부모의이혼, 실직, 빚등예기치않은문제발생에아동학대, 가정폭력등요보호아동으로분류되는사례는어렵지않게들을수있다. 자립양육가정이한순간보호필요세대로이행해가는모습이다. 이러한사태를막기위해지역에서예방과가족회복을위한지원방법을생각해야한다. 과거에지역과가족이버팀목이되었던부분을대신할수있는지역복지서비스예방시스템구축이요구된다. 위기아동조기발견을통하여 문제대처중심지원 보호체계에서벗어날수있는정책의전환이제기된다. 지역에서아동복지제도의재정비와정책의방향재조정이추구되고있다. 그러나유엔아동권리위원회권고사항에도포함된바와같이아동복지체계에서아직아동개개인의파악이가능한데이터베이스가구축되지않고있다. 그결과학대아동사망사건이몇년간방치되는사건이발견되며, 앞서언급한생사조차파악할수없는아동이존재한다. 일본사회가아동의안전확보가어려운사회로가고있는것이명확해지고있다. 2012년 8월에아동양육관련 3법이라칭해지는법률이국회에서결의되고앞서강조해왔듯 2015년 4월에는새로운아동양육제도가성립되면서모든지자체가움직이기시작했다. 이제겨우지역에서생활하는아동을대상으로한보편적지원에대한준비가끝났다. 그러나앞으로만들어질제도가아동의권리의관점에서아동개개인, 가정에게필요한정책인지검증하고
190 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 서비스화시키기위해서는그시책을어떻게지역에서정비할것인지를 검토해야하며, 지역의책임이한층더무거워지고있다.
제 6 장 결론 : 한중일위기아동실태및아동보호체계의종합비교 제 1 절한중일위기아동현황과특징비교 제 2 절한중일아동보호체계특징비교 제 3 절연구의시사점
6 결론 : 한중일위기아동실태및아동보호체계의종합비교 << 본절에서는지금까지논의된한ㆍ중ㆍ일각국의위기아동실태와위기아동을위한사회적보호체계의현황에대한종합적인비교ㆍ분석을통하여한중일아동보호체계의특수성과보편성을종합적으로고찰하기로한다. 제 1 절한중일위기아동현황과특징비교 앞서장에서분석한바와같이일본은장기간저출산으로인하여이미인구구조의변화를경험하였으며, 한국과중국도시차를두고저출산과인구고령화사회로빠르게진입하고있다. 이는한중일아동인구의구성비추이에서도확인할수있다. 전체아동의규모는중국이 2.79억명수준으로가장컸고, 일본이 2천만명, 한국은 9백만명수준이었다. 연도별추이비교가가능한일본과한국의경우아동인구의비율이지속적으로줄어, 전체인구의약 15~17% 수준에그치고있으며중국은아동인구비율은 20.93%(2010년 ) 로한국과일본보다는다소높았다.
194 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 표 6-1 한중일아동인구의연도별구성비추이비교 한국중국일본 ( 단위 : 천명 ) 연도 총인구 0~17세 구성비 총인구 0~17세 1) 구성비 총인구 0~17세 구성비 (%) (%) (%) 1970 32,241 15,811 49.0 825,420 - - 103,720 29,993 28,92 1980 38,124 15,621 41.0 987,050 - - 117,060 32,640 27.88 1990 42,869 13,568 31.7 1,143,330 - - 123,611 28,575 23.12 2000 47,008 12,077 25.7 1,267,430 - - 126,926 22960 18,09 2010 49,410 10,065 20.4 1,341,000 279,000 20.93 128,057 20,496 16,01 2015 50,617 8,886 17.6 - - - 127,083 19,805 15.58 주 : 1) 중국정부통계중아동에대한통계는 0~14 세만을대상으로하며작성됨. 2010 년도중국의아동인구수는 0~18 세미성년자의총수임 ( 중국제 6 차인구조사자료 ). 한중일 3국의위기아동의범위를비교해보면, 중국이가장협소하고한국과일본은유사한수준이나아동보호의실천현장에서얼마나전문적인보호가이루어지는지그리고정교한잣대로위기판정이이루어지는지를비교한다면한국보다는일본이다소넓은범위를가지고있다고할수있다. < 표 6-2> 는각국의위기아동이위기유형별로포함되고있는지의여부를보여주고있다.
제 6 장결론 : 한중일위기아동실태및아동보호체계의종합비교 195 표 6-2 한중일위기아동의범위비교 위기유형한국중국일본 기아 / 미아포함포함포함 학대피해아동 포함 심각한경우만일부포함 포함 방임등가정내보호가부족한아동 일부포함 불포함 일부포함 빈곤가정아동일부포함일부포함일부포함 학교폭력, 범죄등관련아동일부포함불포함일부포함 장애아동포함일부포함포함 정신 / 정서적위기아동불포함불포함일부포함 은둔아동불포함불포함포함 기타포함되는영역 - AIDS 아동 - 1. 요보호아동 한중일 3국에서공통적으로위기아동으로인식하고보호하고있는대상은보호자가없는고아와유기 ( 장애 ) 아동, 그리고심각한수준의학대피해아동이다. 이는가장협소한범위로위기아동을인식하고있는중국의위기아동범주이기도하다. 중국은고아와유기아동에대하여시설보호조치와생활급여를지급하고있으며, 특히장애가있는유기아동의경우시설보호, 치료및수술그리고재활등에있어서적극적인지원을하고있다. 그러나시설에서보호되는고아및유기아동 (94,000명) 의규모는전체추산유기아동 (525,000명) 의 1.79% 에불과한수준이어서그마저선별적인조치임을알수있었고, 유기된장애아동의경우를우선적으로보호하기때문에아동보호시설에는장애아동이대다수를차지하는것을알수있었다. 유기된장애아동의경우지원규모나지원서비스의충분성이가정에서보호하
196 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 는장애아동에비해큰편이기때문에, 저소득계층일경우, 아동의보호치료를위한비용을절감하고자아동을유기하기도하는상황이다. < 표 6-3> 의아동인구천명당가정밖아동보호비율비교표를볼때, 중국은한국 (3.66명) 과일본 (2.29명) 의아동보호수준에훨씬못미치는 0.33명수준으로나타났다. 이는중국의아동보호체계의규모가작고, 위기아동의정책적범주도협소한것을감안할때에사회에서보호되어야하는아동들도보호가누락되고있기때문인것으로추측된다. 따라서특히중국의경우위기아동의범주를확대하고가정에서적절히보호받지못하여사회적보호가필요한아동에대한조치를강화하는것이시급히필요하다. 한국과일본의경우, 고아와유기아동그리고학대등으로인하여가정에서분리보호가필요한아동은 요보호아동 혹은 보호대상아동 이라는범주로구분되어보호되고있다. 이들국가에서는위기아동이요보호아동으로파악되면보호가누락되는경우는거의없다. 그러나요보호아동의조사및판정등에있어서한국의경우전문적인인력에의한철저한사정이이루어지기어려운실정으로현실에서요보호아동의범주는행정적판단으로이루어질뿐이다. 일본의경우시정촌과아동상담소의전문인력이사회적보호가필요한대상에대한판정및배치등을수행하고있어서더욱정교하게범주화된다고볼수있다. 표 6-3 한중일아동인구천명당가정밖아동보호비율비교 한국 중국 일본 2013 3.66명 - 2.29명 2010 3.92명 0.33명 -
제 6 장결론 : 한중일위기아동실태및아동보호체계의종합비교 197 2. 학대피해아동 중국의경우아동학대에대한법적정의와이해가마련되지않았으며따라서아동의생명을위협할정도의심각한수준의학대가이루어질경우에만피해아동에대한조치가이루어진다. 이에반해한국과일본은신체적학대를포함하여정서학대, 성학대, 방임등다양한영역의학대피해아동을신고받고보호하게된다. 단, 신고가되지않았을경우보호될수없으며. 특히정서적학대와중도수준의방임의경우는사회적인식부족으로인하여적절한지원이이루어지지못하는사각지대라고볼수있다. 일본의경우 2004년아동복지법개정으로기초지방자치단체에서직접학대피해아동에대한상담이이루어지게되면서접수되는학대피해아동의규모가대폭커졌는데, 이는지역단위에서피해아동에대한스크리닝기능이보강되었기때문으로볼수있다. 한국의경우아동보호는아직까지신고를기반으로하고민간아동보호전문기관에서다수의기초지방자치단체를관할하고있어서지역단위에서의적극적인피해아동발굴이더욱이어려운상황이다. 표 6-4 한중일학대 / 방임아동비교 구분한국중국일본 학대방임아동상담건수 17,791-73,802 아동인구만명당상담학대방임아동비율 20.0 37.3 ( 단위 : 건, 명 )
198 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 3. 빈곤아동 한중일에서공통적으로빈곤아동은그위기의다차원성등을고려해볼때에앞으로위기아동으로대상화하기위한연구가더욱필요한상황이다. 아동빈곤율은일본 16.3%(2012년 ), 한국 10.3%(2011년 ) 로한국은백만명수준의아동이, 그리고일본은 3.2백만명아동이빈곤상태에놓여있는것으로추정되고있다. 중국의경우빈곤율에대한공식적인통계는보고된바가없으나 9.5백만명정도의아동이빈곤가정에서성장하고있는것으로나타났으며이는전체아동대비 3.4% 수준이다. 표 6-5 한중일아동빈곤율비교 구분한국중국일본 아동빈곤율 10.3 N/A 16.3% 가. 지원이이루어지는빈곤아동 한중일의경우국가별정도의차이는있으나빈곤아동을대상으로현금급여등의지원이제공되고있어, 보호조치가일부이루어지고는있다. 그러나이들에대한위험요인에대하여적극적인조치가이루어지고있는지는의문이다. 즉빈곤, 폭력, 학대등의여러위기영역에대한정책이예방적이라기보다는사후대처적으로이루어지고있어서, 잠재적아동위기를감지하고선제적으로보호하여위기행동의발현을억제하는정책은많지않다. 또한중복적인위기를가진아동에대하여복지영역간에연계하여서비스를제공하는경우도많지않아서, 위기아동을정책적으로범주화할때에그위기요인의잠재성과중복성에대하여고려하고예방
제 6 장결론 : 한중일위기아동실태및아동보호체계의종합비교 199 적으로접근할필요가있다는점을시사한다. 이러한빈곤의다차원성을보여주는예로중국의에이즈감염아동과유랑구걸아동등을들수있다. 중국의경우에이즈감염아동은 4,000여명수준으로집계되고있다. 이들의감염은주로빈곤으로인한매혈등에기인된것으로보이며, 중국정부는이들에대하여기본생활보장제도를통해생활및치료등의지원서비스를제공하고있다. 또한중국정부는빈곤으로인한유랑구걸아동 ( 가출구걸아동 ) 을구제하고보호하기위한규범을반포하고보호조치를시행하고있다. 정부가보호하는유랑구걸아동의수는매년평균 14만명수준으로파악되며, 이들은대부분농촌유수아동과도시의유동아동이가출한경우로빈곤과방임등의위기요인이복합적으로작용하는것을알수있다. 이는중국사회에서빈곤계층의복합적인사회병리가빚어낸모습이라고볼수있으며빈곤이라는근본적인원인이우선적으로회복될수있도록하는보다예방적조치가필요할것이다. 나. 지원이이루어지지못하는빈곤아동 중국의경우빈곤으로농촌을이탈한농민공의미성년자자녀중친부모와분리되어농촌에남겨진농촌유수아동과도시에부모와함께이주하였으나도시호구를갖지못하여교육및지원에있어서불이익을받는유동아동에대해서는지원이필요하나적절히지원되지못하고있다. 이들의규모는유수아동 6천백만여명이며, 유동아동은 3천6백만여명으로각전체아동인구의 21.9%( 유수아동 ) 와 12.9%( 유동아동 ) 를차지한다. 이들의규모는합산할경우전체아동인구의 34% 수준으로상당히광범위하다. 유수아동의경우조부모혹은기타친인척등에의한양육
200 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 에있어어려운부분에대한지원이이루어지지못하고있으며, 유동아동의경우상대적박탈감과안전에대한문제, 방임에대한우려등이제기된다. 일본의경우아동빈곤문제는청년실업자의문제와관련된다. 일본의후리타 ( 프리랜스아르바이터 ) 는 15~24세인구중 40.8% 로불안정한노동으로생활을이어가고있어사회적자립을위한지원이요구되는상황이다. 그러나아직까지는이들에대한적극적지원이이루어지지않고있다. 4. 기타범주 일본의은둔아동은정서적위기아동의범주로한국과중국과는차별성을두고지원이이루어지고있다. 일본의은둔아동 히키코모리는 15세이상아동중사회적관계와외출을회피하는아동으로정부는이들의규모를파악하고이들에대한지원을구체적으로지시하는가이드라인을배포할뿐아니라관련기관과함께지역지원센터에서상담및기타서비스를제공하는형태로보호하고자노력하고있다. 은둔아동 히키코모리의규모는최소 23.6만명이상으로일본전체아동의 11.9% 수준으로나타난다. 한국과일본의경우, 학교폭력및왕따피해아동, 소년범죄아동, 자살위기아동등에대한지원도이루어지고있다. 중국의경우이러한문제가위기유형으로다루어지지않으며이들에대한보호는개인및가족의책임으로두고있다.
제 6 장결론 : 한중일위기아동실태및아동보호체계의종합비교 201 제 2 절한중일아동보호체계특징비교 한중일아동보호체계의종합비교는크게두가지부분으로구성되어진다. 첫번째부분은각국의아동보호체계의기능을결정하는주요한요소들에대한종합적인비교분석을시도한다. 구체적으로, 아동보호의법제화, 아동보호전달체계의공공성과책임성, 인적자원과보호역량, 아동통계정보의관리, 아동복지예산의지출규모에대하여한ㆍ중ㆍ일 3개국의상이성과유사성을비교분석하기로한다. 두번째부분은 Gilbert et al. (2011) 의아동보호체계의비교분석틀을적용하여동아시아 3국의아동보호체계의국가-가족의관계성을중심으로분석하고한ㆍ중ㆍ일아동보호체계의보호대상의표적화정도에따라범주화하기로한다. 1. 한ㆍ중ㆍ일아동보호체계의종합비교 가. 국제조약과아동보호의법제화 UN국제아동권리협약의비준은각국의아동보호의주요한법적기초를제공한다. 한ㆍ중ㆍ일모두 UN 국제아동권리협약에가입하였는데한국은 1991년, 중국은 1992년, 일본은 1994년각각비준하였다. UN국제아동권리협약에가입한당사국은협약이행상황을보고해야할의미가있으며, 이는각국의아동권리및아동보호관련법제도화에긍정적인영향을미치고있다. 아동보호의실현을위해서가장일차적이고핵심적인제도적정비는아동복지및아동보호관련제도의법제정이라고할수있다.
202 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 한국과일본은아동복지법의법제화가이루어진반면중국의경우아동복지법에제정되어있지않다. 다양한아동학대및아동보호와관련된법규정은존재하지만관련법규들의분절성과비체계성으로인하여아동복지정책의정합과개선을기대하기힘들다. 2012년아동복리조례가제정건의되었고아동복리법의입법화가추진되고있으며아동학대방지를위한법조항을포함할예정이다. 일본의경우 2000년대들어아동학대배우자폭력등위기아동의문제가급증하면서 2000년아동학대방지법을제정하고 2004년아동복지법을개정하면서시정촌의아동보호역할과기능이강화되었다. 한국의경우에는 2000년아동복지법의개정을통해아동보호체계가공적서비스체계로수립되었으며 2015년개정되고시행되었다. 마찬가지로, 아동학대신고의무와관련하여일본과한국은법제화되어있는반면, 중국은신고제도규정의모호성으로인해신고제도의실효성은의문시된다. < 미성년자보호법 >(< 未成年人保护法 >) 는미성년자의권익침해를신고 ( 控告 ) 해야한다고규정하고있지만신고의주체가불분명하고법적강제성이약하기때문에신고제도의효과성은여전히의문시되고있다. < 표 6-6> 국제조약비준과아동보호법제화현황 한국중국일본 UN아동권리조약비준아동보호법 / 아동복지법 아동학대 신고의무관련법령 1991 년 1992 년 1994 년 아동복지법 (1961 년제정 ) 아동학대범죄의처벌등에관한특별법 (2014년) 아동학대범죄의처벌등에관한특별법 -전문법부재 -미성년자보호등관련법 (1991년제정 ) -전문법제정되지않음 -< 헌법 > 과 < 형법 > 의관련조약 -전문적인법이없음 -미성년자보호법제6조 아동복지법 (1947 년 ) 아동복지법 / 2000 년아동학대방지법제정 아동복지법제 25 조
제 6 장결론 : 한중일위기아동실태및아동보호체계의종합비교 203 2. 아동보호전달체계 한ㆍ중ㆍ일 3국중한국과일본이전국적인아동보호전달체계를확보하여아동보호를국가가지원하고있다. 그러나한국의경우아동보호전달체계가확보되어있으나민간에위탁되어운영되고있기때문에공적전달체계가갖추어야할공공성과책임성이결여되어있다는한계가존재한다. 아동보호체계는 2000년아동보호체계의전국적도입과동시에민영화되어, 입양, 가정위탁, 그룹홈등기타대안양육제도와함께분립, 분절화되어운영되어왔다. 일본의경우각시정촌의아동상담소를통하여아동보호의게이트웨이가확보되어있으며, 아동상담소에전문적인아동보호공무원을배치하고아동보호의공공성과책임성을확보했다. 또한최근아동보호체계의예방적보호기능을강화하고아동이속한가족을위한지원을확대하기위해서기초지방자치단체차원의아동가정지원센터를설치하였다. 이것은 1990년대후반신고를기반으로한아동보호체계 (Child Protection Systems) 의사후대응중심, 신고조사등사법적대응중심의문제점을해결하고보다많은위기의아동에대한가족적지원과보호서비스를확대하기위해개별주단위에서도입되었던차등적대응체계 (Differential Response System) 와유사한문제의식에서설치하고지역사회단위에서기능하고있는것으로보인다. 중국의경우, 학대아동과다양한형태의위기아동을보호하는공적인아동보호체계가아직까지확보되지않았다. 다만, 중국의공적보호체계는가정내의지원을받을수없는특수한욕구를가진아동 ( 예 : 고아및장애아 ) 에대해서강력한의료보건, 교육등의지원을제공하고있다. 한국과유사하게, 중국의공적인아동보호전달체계의부재로인한가장큰
204 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 문제점은아동보호의관리책임이민정부, 교육부, 부연, 그리고사법기관등여러가지부서및인민단체로나누어져있다는점이다. 분절적이고중첩적인아동보호체계로인하여보호의사각지대에놓인대다수의위기아동들이존재하며, 이들을보다체계적이고효율적으로보호할수있는공적보호체계를확보해야할필요성이높아지고있다. < 표 6-7> 아동보호전달체계현황 한국중국일본 아동보호주무부처복지부, 여성부민정부, 교육부, 공안부등후생노동성 아동보호관련기관 아동보호공공성 / 책임성중앙 / 지방정부의역할분담 시민사회참여 / 역할공적전달체계연계수준지역사회중심아동보호 민간위탁 제한적공공성 역할분담불분명 국무원여성과아동사업위원회에소속된기관표적화된대상을중심으로공공성 공동분담 아동상담소 / 각시정촌가정지원센터등 아동상담소등국가공무원중심 경제적지원중앙정부, 직접지원은지방정부 참여활발 NGO 의참여제한적시민사회의역할강화 제한적제한적, 파편적비교적높은연계의수준 제한적 제한적 지역사회의아동보호참여강화 다. 통계및정보 분절화된아동보호체계의구성에따른문제는여러가지측면에서나타난다. 보호아동및보호받아야할위기의아동에대한통계및정보의파악은위기아동의현황과실태를파악하고아동보호정책을모니터링하고개선하기위한가장핵심적인요소이다. 중국의경우, 위기아동및아
제 6 장결론 : 한중일위기아동실태및아동보호체계의종합비교 205 동복지정책관련통계수집및관리의취약성이가장심각하게나타났으며, 이에따라아동관련통계정보의차이가매우크고데이터에대한신뢰성의수준이낮은편이다. 한국의경우, 아동보호와관련하여단위업무및운영기관별로별도의정보관리시스템이구축ㆍ운영되고있으며시스템간정보공유및연계미흡으로개별아동을중심으로총체적이고체계적인정보관리가이루어지지못하고있는실정이다 ( 정영철외, 2014). 아동의개인정보보호를기반으로개별위기아동을관리하고지원하는보다통합적인아동관리시스템의구축이시급하다. 일본의경우학대아동이나요보호아동과관련한정보의관리가한국이나중국에비해서는보다체계적으로운영되고있다. 아동학대관련아동보호통계수집이매년실시되고개별위기아동에대한정보관리가지역의아동보호체계를중심으로공유되는통합적인시스템이확보되어있다. < 표 6-8> 아동보호통계생산현황 위기아동관련실태조사 아동보호통계 한국중국일본 - 위기아동중심조사는없으나, 아동종합실태조사로운영 - 매년요보호아동통계공개 - 유수아동실태조사 - 공식적인통계 DB 구축미비 - 공식적인통계데이터없음. - 아동 / 청소년백서의곤란아동 - 아동학대신고건수등실태조사실시 - 매년실시 - 아동 / 청소년백서등을통해공개 라. 아동보호역량과인적자원 아동보호역량과아동전문아동복지사의업무능력과전문성은한국과 중국에서취약한것으로나타났다. 일본의경우아동상담소의전담인력
206 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 을증가시키고전문공무원의확보를높이기위한노력을진행하고있다. 일본의아동상담소는인구 50만명에 1개소가설치되어있으며각아동상담소에소장을포함슈퍼바이저, 아동복지사가배치되어, 평균 4만7천명에한명의아동복지사배치되어있다. 전문가양성제도는정비되어있으나경제적근무조건및처우가좋지않아퇴직자가많다는문제점이존재한다. 일본에비해, 한국과중국의경우에는아동보호인력의양적질적측면전반에걸쳐미흡한것으로보인다. 중국의경우, 치료사, 심리치료사, 음악치료사, 언어치료사, 사회복지사등아동복지전문인원의상당수가정규직이아니라임시직이며전문적인지식이부족할뿐만아니라또한전문인력의절대수도부족하여전문인력대비대상인원의비율도낮은것으로나타났다 ( 胡奇, 2012). 한국의경우에도, 2000년전국적인아동보호체계가확보된이후지속적으로지방자치단체일선담당자의전문성결여와인력부족으로인한과중한업무부담이한계로제기되어왔다. < 표 6-9> 아동보호체계인적자원역량 한국중국일본 아동보호업무담당자의수 아동보호업무담당자근무지 아동보호업무능력과전문성 - 절대수부족 - 절대수부족하며담당자대대상인원의비율매우낮음 - 아동상담소는인구 50 만명에 1 개소설치 - 각아동상담소에소장을포함슈퍼바이저, 아동복지사가배치 - 지자체 - 정부기관, 아동복지시설 - 아동상담소 - 전문성부족 - 잦은순환보직으로전문성확보어려움 - 전문성부족 - 업무역량과능력의지역적편차큼 - 전문가양성제도는정비 - 근로조건의열악함에기인한퇴직자가많음
제 6 장결론 : 한중일위기아동실태및아동보호체계의종합비교 207 마. 재정 동아시아 3국의아동보호를위해투입되는예산과관련하여비교가능한데이터의부족으로, 각국의 GDP 대비아동및가족복지지출비율을비교하였으며, 동아시아 3국의가족보육분야공공지출은모두매우부족한수준인것으로나타났다. 최근몇년간중국의아동복지지출총규모는비교적큰폭으로성장하여, 2013년에 64.6억위안 28) 에이르렀다. 그러나중국의 GDP총규모에비교해보면, 국가가아동복지에쓰는재정투입은여전히매우낮다. 2013년아동복지지출은공공재정총지출비중의 0.046% 로, GDP의 0.011% 에불과했다 ( 중국민정부내부자료, 2014). 한국의경우 GDP 대비가족보육분야공공지출이 1.16% 로나타났으나, 그중보육이 1.01% 를차지실제아동보호에투입되는예산의규모는 GDP규모 0.1% 에불과한것으로나타났다. 일본의경우, 가족보육분야의공공지출은 GDP 대비 1.6% 로나타나, 한국과중국에비해서는높지만 OECD평균 2.55% 와비교할때매우낮은수준의아동복지예산수준을보여주고있다. < 표 6-10> GDP 대비아동ㆍ가족복지예산비교 아동보호예산 한국중국일본 GDP 대비가족보육분야공공지출이 1.16% (2013 년 ) GDP 대비가족보육분야공공지출은 0.01-0.02% 수준 (2013 년 ) GDP 대비가족보육분야공공지출이 1.6% (2013 년 ) 28) 여기서의아동복지지출은협의의민정업무영역내의아동복지를가리키며, 주로고아기본생활보조금, 아동복리원의경비등을포함함. 현재중국공공재정의아동복지제도의투입부분은주로민정부로집중됨 ( 중국민정부내부보고서, 2014).
208 저출산극복을위한아동보호체계국제비교연구 - 한중일비교를중심으로 2. 한ㆍ중ㆍ일아동보호체계의유형화 : 아동보호가족과국가의관계를중심으로 아동보호에있어서아동과가족, 그리고국가간의관계성은결국그들이존재하고사회의정치경제적상황에의해조건화된다. 따라서동아시아의아동보호체계의특징을이해하고국가간의비교분석을위해서는한중일의각국의사회발전의역사와현재의주요한사회경제적문제를이해해야한다. 한중일아동보호체계에대한첫번째국제비교연구인본과제에서그러한사회경제적맥락과정치적역관계를깊이있게분석하는데시간과역량상의한계가존재했음을밝힌다. 이는이후한중일사회복지및사회보장부분의지속적인비교연구를진행하는과정에서깊이를가지고연구되고축적되어야할영역으로남겨두기로한다. 이러한본연구과제의한계에도불구하고한중일아동보호체계비교연구를통하여다음과같이한ㆍ중ㆍ일 3국의아동보호체계의특성을유형화할수있었다. Gilbert et al. (2011) 의아동보호체계비교틀을동아시아 3국에직접적으로적용ㆍ도식화하는것은위험한시도일수있지만, 한ㆍ중ㆍ일아동보호체계발전의현단계의특징을보다명확하게보여줄수있다는점에서나름의의의가있다. 그림 6-1 한중일아동보호체계의유형화