11-1613000-001142-01 2015. 12
발간등록번호 11-1613000-001142-01 공공주택공급 관리계획 수립방향연구 2015. 12
제출문 국토교통부장관귀하 본보고서를 공공주택공급 관리계획수립방향연구 ( 총연구기간 : 2015 년 9 월 3 일 ~ 2015 년 12 월 31 일 ) 의최종보고서로제출합니다. 2015 년 12 월 연구기관명 : 한국토지주택공사토지주택연구원 연구책임 : 진미윤연구위원 참여연구원 : 김홍주수석연구원장정근연구원
목차 Contents 제 1 장서론 1 1.1 연구배경과필요성 3 1.2 연구목적과범위 5 1.3 연구방법과내용구성 6 제 2 장공공임대주택정책의추진특성 9 2.1 공공임대주택정책목표와전개과정 11 1) 공공임대주택정책의전개과정 11 2) 공공임대주택정책의추진특성 14 2.2 공공임대주택유형과정부지원현황 19 1) 공공임대주택의유형과특징 19 2) 정부지원현황 : 유형별로차등지원 27 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황 33 3.1 공공임대주택의공급물량과현황 35 1) 공공임대주택의공급물량목표 35 2) 공공임대주택의공급현황 37 3) 공공임대주택의재고현황 42 3.2 공공임대주택의재고관리현황 47 1) 재고관리의관련규정과내용 47 2) 재고관리의틀구성 : 대기자관리, 입주자관리, 운영관리 49 3.3 그동안의성과와한계 60 3.4 해외사례 : 정책대상계층, 공급목표, 운영관리 63 - i -
공공주택공급 관리계획수립방향연구 제 4 장공공주택공급 관리계획수립필요성과기본방향 75 4.1 신계획수립의필요성 77 4.2 주거종합계획과의관련성 80 4.3 공공주택의정책목표재정립과기본원칙 81 4.4 공공주택공급 관리계획의기본방향 85 제 5 장결론및제언 93 참고문헌 97 - ii -
목차 표목차 < 표 1> 공공임대주택의유형과특징 21 < 표 2> 장기공공임대주택의특징비교 26 < 표 3> 정부재정보조현황 27 < 표 4> 주택도시기금의융자지원기준 28 < 표 5> 정부재정보조금지원추이 29 < 표 6> 주택도시기금의융자지원추이 29 < 표 7> 연도별주택종합계획에서제시한임대주택공급물량목표 36 < 표 8> 지난 10년간공공임대주택공급물량 36 < 표 9> 지역별장기공공임대주택재고현황과비중 46 < 표 10> 영구임대주택대기자현황 (LH) 51 < 표 11> 지역별영구임대주택대기자현황 52 < 표 12> 영구임대주택및국민임대주택의퇴거율 (%) 추이 54 < 표 13> 공공임대주택의건설경과 56 < 표 14> 노후임대주택시설개선사업에대한정부지원및재원분담구조 56 < 표 15> 공공임대주택유형별최초임대료대비운영 10년차임대료수준 57 < 표 16> 주거비물가지수및 LH 공공임대주택의임대료인상률추이 58 < 표 17> 영국의부담가능한주택 (Affordable Housing) 의유형과정의 68 < 표 18> 영국의부담가능한주택공급추진사례 69 < 표 19> 주거종합계획과공공주택공급 관리계획수립내용비교 80 - iii -
공공주택공급 관리계획수립방향연구 그림목차 [ 그림 1] 주택관련법제구성과최근개편내용 4 [ 그림 2] 공공주택의정의와분류 6 [ 그림 3] 장기공공임대주택재고현황및추이전망 8 [ 그림 4] 국가별전체주택재고에서공공임대주택이차지하는비중 8 [ 그림 5] 공공임대주택의정책전개과정 13 [ 그림 6] 주택가격흐름과공공임대주택유형도입 13 [ 그림 7] 행복주택공급을전후로한공공임대주택공급모델의변화 16 [ 그림 8] 공공임대주택의유형 20 [ 그림 9] 공급방식에따른유형분류 22 [ 그림 10] 소득수준에따라지원되는장기공공임대주택의유형 25 [ 그림 11] 공공임대주택유형별정부재정보조지원추이 30 [ 그림 12] GDP 대비공공임대주택투자비중추이 31 [ 그림 13] 임대주택의공급추이 38 [ 그림 14] 공공임대주택의신규건설추이 39 [ 그림 15] 공공임대주택공급중신규건설이차지하는비중 39 [ 그림 16] 장기공공임대주택의공급 ( 사업승인기준 ) 추이 40 [ 그림 17] 장기공공임대주택의공급방식별비중 41 [ 그림 18] 장기공공임대주택 ( 영구, 국민, 행복 ) 의건설비중 41 [ 그림 19] 공공임대주택유형별공급추이 42 [ 그림 20] 공공임대주택유형별공급호수 43 [ 그림 21] 지역별장기공공임대주택공급비중 45 [ 그림 22] 공공임대주택의재고관리영역 49 [ 그림 23] 영구임대주택의퇴거율 (%) 54 [ 그림 24] 국민임대주택의퇴거율 (%) 54 [ 그림 25] 공공임대주택유형별소득기준에따른임대료수준 58 - iv -
목차 [ 그림 26] 영국의공공임대주택공급추이 70 [ 그림 27] 캐나다의공공임대주택정책대상계층 72 [ 그림 28] 임대차시장중민간부문대비공공부문비중비교 82 [ 그림 29] 공공주택공급과재고관리를위한 3P 모델 86 - v -
장 공공주택공급 관리계획수립방향연구 연구요약 연구의목적 o 장기공공임대주택 100만호시대를맞이하여향후공공임대주택의체계적이고안정된공급기반구축을위해공공임대주택의정책방향을공공주택공급 관리계획수립방향과연계하여제시 - 구체적으로공공임대주택의정책대상과목표를재정립하고, 공공주택공급 관리계획수립필요성과그방향을제시하며, 재고관리의방향, 그리고지자체참여확대를위한제방안을모색 * 공공주택공급 관리계획의근거 : 공공주택특별법 제3조 (2015.12.29 시행 ) 공공임대주택정책의추진특성 o ( 정책전개 ) 2000년대이후다양한유형과방식의공공임대주택을지속적으로확대, 재생산하여왔음 - 영구임대주택 ( 신규건설 : 1989~1993), 국민임대주택 ( 신규건설 : 1998~ 현재 ), 10년임대 (2003~ 현재 ), 다가구매입 (2004~ 현재 ), 기존주택전세임대 (2005 ~ 현재 ), 행복주택 (2013~ 현재 ) 등시기별 정권별로신규공공임대주택이도입 - 2000 년장기공공임대주택 27만호 ( 전체주택재고대비 2.3%) 에서 2014 년 107 만호 ( 전체주택재고대비 5.5%) 로지난 15년간 5배이상성장 o ( 주요특징 ) 대단위신규택지개발을통한건설방식에서 2000 년대중반기존주택을매입하거나임차하는방식을도입하였고, 행복주택도입시점에서는도시재생과연계공급, 주거서비스병행지원등다양한방법을시도 - 2015 년 9월 2일 ( 서민 중산층주거안정강화방안 9.2 대책 ) 에는 LH 리모델링매입임대, 집주인리모델링임대시범사업, 고령층전세임대신설, 공공실버주택등을새로도입 o ( 공공임대주택유형 11가지 ) (1) 신규건설방식 : 장기공공임대주택 ( 영구, 국민, 행복 ), 공공임대주택 (10년, 분납, 장기전세,5년임대) (2) 매입방식 ( 기존다가구주택매입임대, 리모델링및재건축 (3) 임차방식 ( 기존주택전세임대 ) - 유형별로입주자격, 임대기간, 정부지원 ( 재정, 기금 ) 이차등화되어있음 - vi -
목차 o ( 정부지원 ) 국민임대주택도입이후 16년간 (1999~2014) 재정보조는총 14조 4,098억원 ( 연평균약 9,000억규모 ) - 주택도시기금을통한장기저리융자지원규모는 16년간총 173조 9,790억원 ( 연평균 10조 8,737억원 ) 지원. - GDP 대비재정보조비율은 0.09%, 융자지원까지포함할경우 GDP 대비공공임대주택투자비율 ( 재정 + 융자 ) 은 0.36% * EU 국가 2000~2009년간 GDP 대비공공임대주택투자비율 0.11% 보다높지만, 유럽복지국가의공공임대주택투자집중기 (1960년대와 70년대 ) 보다는낮음 공공임대주택의공급및재고관리현황 o ( 공급물량 ) 공공임대주택의공급물량은 10년단위장기주택종합계획에근거하여매년수립되는주택종합계획에서구체적으로제시 - 2011~2014 년간각연도별주택종합계획에서제시된공공임대주택의공급물량은연평균 12.1만호이며, 이중공공임대주택공급물량은 11.2만호 - 제2차주택종합계획 (2013~2022) 에서제시한공공임대주택의연평균공급물량은 11.5만호임 o ( 공급실적과공급방식 ) 2000~2014년간공공임대주택은연평균 10만호공급 - 동기간신규건설물량은연평균 8.3만호 ( 지자체 9%, LH 71%, 민간 20%) - 신규건설은국민임대주택건설감소로점차감소하는반면, 매입및임차방식의공급비중은증가 * 국민임대주택공급승인 (1999~2014): 83.2 만호 ( 신규건설 76만호, 매입 7.1만호 ) [ 장기공공임대주택의공급 ( 사업승인기준 ) 추이 ] - vii -
공공주택공급 관리계획수립방향연구 o ( 재고현황 ) 2014년말까지장기공공임대주택 107만호공급하여전체주택재고의 5.5% 공급, 단소유권을확보한재고수는 85만호 [ 공공임대주택유형별공급호수 (2014 년말 ) ] - 지역별로공공임대주택공급편차가크며, 유형도다양. 모든지역에 11가지의공공임대주택유형이모두다있는것은아님. 장기전세주택의경우서울시와경기도에한하여공급 [ 지역별장기공공임대주택공급비중 ( 단위 :%) (2014 년말기준 ) ] ( 건설 + 매입 + 임차 )/ 주택재고수 ( 건설 + 매입 )/ 주택재고수 o ( 재고관리는사각지대 ) 그동안재고관리관련법규정은주로임대료부과와징수, 입주자관리중심 - 외국의경우재고관리의기본틀은임차관리 ( 임차인선정, 임대료부과징수, 입퇴거관리, 대기자관리, 반사회적일탈행위관리 ), 자산및동네관리 ( 주거실태 - viii -
목차 및개보수지원, 공가세대관리, 장기수선계획 ), 임차인지원관리 ( 필요서비스규명, 주거상담및컨설팅 ), 사례관리및탈빈곤지원 ), 주거서비스제공 ( 일자리및교육훈련서비스, 지역사회참여, 상향주거이동지원등 ) 으로구성 (Pawson 외, 2015). - 국내의경우대기자명부관리및입퇴거관리, 주거서비스지원등에대한제도가부재 * 대기자수는공공임대주택정책향방의중요한시그널이며, 일정재고확보시순환율관리를통해기존단지에신규입주기회창출은신규공급못지않게중요 ( 현재는영구임대주택만 주택공급에관한규칙 제 31 조제3항에따라입주대기자순서에따라입주하도록규정 ) * 순환율 (turn rate): 원활한주거이동, 대기수요해소, 미임대와저수요등을가늠하는개념 * 영구임대주택순환율 : 전국 6.3% ( 연간 1만호기존단지입주기회 ) * 국민임대주택순환율 : 전국 6.7% ( 연간 3만호기존단지입주기회 ) [ 영구임대주택의퇴거율 (%) ] [ 국민임대주택의퇴거율 (%) ] o ( 임대운영관리는저임대료저가운영관리기조유지 ) 지금까지운영관리는사업주체의몫으로, 임대료수입으로운영경비충당이어려운구조 - 각유형마다임대조건등상이하여입주자형평부담및통합재고관리부재 공공주택공급 관리계획수립필요성과기본방향 o ( 그동안의한계를개선하고여건변화에대응한신계획필요 ) - 장기공공임대주택 100 만호시대를열며, 향후체계적이고안정적인공공임대주택의건설과공급, 효과적인관리와운영을위해새로운계획틀필요 - 취약계층의빈곤문제, 부담능력의문제등주거복지수요증가에대비하여지역별필요계층과정책대상계층을분명히한중기실행계획필요 - 과거획일적대량생산체계에서최근다품종소량생산체계로의이행에따라지역의필요도를반영하여공급유형및방식도지역화필요 - ix -
공공주택공급 관리계획수립방향연구 o ( 공공주택공급 관리계획의특징 ) 주거종합계획 (1O 년단위 ) 는주거기본법에따라수립한주택부문의국가미래비전, 목표, 전략계획인반면, 공공주택공급 관리계획은중기실행계획 - 공공임대주택의유형및공급방식 ( 신규, 매입, 임차 ), 재원조달, 택지확보, 참여주체, 재고관리 ( 대기자관리, 입퇴거관리, 거주실태모니터링등 ), 주거복지서비스, 주민참여등을종합한공공주택에특화한총괄계획 o ( 정책목표재정립과기본원칙 ) - 사회경제적취약계층의주거안정과주거복지향상을초점을두되, 임대차시장안정을도모 : 신규건설과더불어필요계층의수요충족을위해기존주택재활용필요 - 각공공임대주택유형마다의입주가격은정책적으로보호해야하는정책대상범위와는다소상이 : 입주자격은행정기준선, 정책대상계층은주거복지기준선 - 공공주택공급 관리계획수립대상공공임대주택유형 : 신규건설, 매입및임차방식간일정한포트폴리오를구성하되, 재고관리는소유권을확보한유형에한하여수립 : 재고기준과공급기준을병행하여운영할필요 o ( 기본방향 5가지 ) 1) 취약계층의규명과특성에따른수요맞춤형지원 : 목표와방법지역별로공공임대주택공급이필요한취약계층을규명하고연차별지원계획제시타사업연계지원방법등반영 2) 공공임대주택의안정적건설과지원 : 사업방식과구조제시공급유형과방식을정하고, 그에따른사업구조 ( 택지및재원조달, 운영및재고관리의주체등명기 ), 주거서비스제공, 참여주체등내용반영 3) 지자체공모활성화및임대운영관리의지역차등화실시계획수립시지자체상향식공모방식확대, 우선지원대상및인센티브제공공공임대주택통합관리유도및지역특성도반영하여입주우선순위, 임대료수준등에대해지방화 4) 재고관리는대기자관리, 입주자관리, 운영관리로체계입주대기자명부법제화, 입퇴거관리, 미임대및공가관리체계마련노후단지재생지원등노후시설개선보조금신설지원 5) 건강하고활기있는단지조성과주민참여다양한커뮤니티활성화프로그램, 주거지원서비스공급내용등반영 - x -
목차 결론및제언 o 공공주택공급 관리계획은장기공공임대주택 100 만호시대에운영관리를체계화하여기존성과를이어가면서향후필요한지역의필요계층에게보다수요맞춤형공급기반과순환기반을갖출필요가있다는점에서그수립의당위성과취지가있음 - 신규공급 ( 건설, 매입, 임차 ) 과재고관리를연계한계획으로, 지역단위실행가능한투자계획임 o 지난 10년간은부족한공공임대주택을새로공급하는데투자를집중했다고한다면, 앞으로의 10년은지어진자산을잘관리해서그투자효과를배가시키는데역점을둘필요가있음. - 양적확대에서질적성장과성숙을위한제도적기반을이계획을계기로마련하고지원하는체계를구축 o 본연구는 공공주택특별법 시행에더불어동법제3조에서제시하고있는공공주택공급 관리계획을어떻게수립할것인지에대한제방안을모색 - 후속연구를통해보다구체적이고실행적인계획의틀과지역해법, 실천방법론제시를기대 - xi -
제 1 장서론 1.1 연구배경과필요성 1.2 연구목적과범위 1.3 연구방법과내용구성
3 1.1 연구필요성과배경 지난 2000 년대이후우리나라의공공임대주택은세계적으로유래가없을정도로단기간에급성장하였다. 장기공공임대주택의공급은 2000년불과 27만호 ( 전체주택재고대비 2.3%) 수준에서 2014년에는 107만호로전체주택재고에서 5.5% 에이르고있다. 이렇게 15 년간 5배가량의공급확대는정부의지속적인투자와제도의성장에기반한다. 공공임대주택의유형도다양해졌고공급방식도다변화되어이제무주택저소득층의 4가구중 1가구는이러한공공임대주택의수혜자가되었다. 공공임대주택은공적재원을투입하여저가로공급하는주택으로자력으로주택시장진입이어려운무주택주거취약계층의주거안정을도모하는공공서비스이자주요한주거복지인프라이다. 이러한목적하에공공임대주택의공급은되풀이되는전월세난속에서무주택서민의주거안정을도모하면서도주택시장의안정을도모하는해법으로확대되어왔다. 주로대규모택지개발단지에신규주택을건설하면서시작된공공임대주택은점차도심수요충족을위해공급방식도기존주택매입과임차형태도병행하여발전하고있다. 주택을공급할뿐아니라다양한주거서비스도보다중요해지고있다. 장기간운영되는특성으로저소득장애인, 독거노인, 한부모가정등취약계층의지역사회참여는동네활력과단지의건강성에도중요한사안이다. 의료, 교육, 일자리, 생활상담등을제공하고연계지원하는지역사회서비스들이공공임대주택단지를중심으로확산되고있으며, 개별단지에만국한되던운영관리관점도점차지역단위에서국가단위로그체계적인공급필요성이커지고있다. 한편, 장기공공임대주택 100만호시대에접어들면서새로운도전과제들이부각되고있다. 공공임대주택을 1호건설할때마다부채도그에따라늘어나는구조, 장기운영에따른부담가중과만성적자, 지역주민의반발과지자체의참여저조, 수요는증가하고점차다양화해지나공급은그에부응하지못하는한계등이점차부각되고있다. 기존입주자에대한관리감독의허점도들어나고있다. 제 1 장서론
4 고가자산보유자나소득초과자의거주, 불법전대문제도재고가많아진만큼앞으로더강화되어나가야할과제이다. 또한공공임대주택의수혜규모가늘어났고앞으로도그수혜규모를더확대하기위해서는필요계층이얼마나되며이들을위해어떤유형의공공임대주택을어떤방식으로공급하고관리해나갈것인가에대한재고관리도강조되어야할부분이다. 이에본연구는장기공공임대주택 100 만호시대를열며, 그동안공급에만매진했던정책전반을재점검해보고, 향후공공임대주택이나아가야할정책방향을제시하고자한다. 이는특히최근의주택관련법제변화를통해서도그필요성이크다. 그동안공공임대주택의공급과관리가 주택법, 임대주택법, 공공주택건설등에관한특별법 에따라추진해왔으나, 2015년을기점으로, 주거기본법이신설되었고, 임대주택법제가공공주택특별법과민간임대주택에관한특별법으로이원화되면서, 공공임대주택을공급하고운영관리하는제도적여건이바뀌었다. [ 그림 1] 주택관련법제구성과최근개편내용 공공주택공급 관리계획수립방향연구
5 특히, 임대주택법, 공공주택건설등에관한특별법 이통합하여전면제 개정된 공공주택특별법 은공공주택의효율적인건설 관리를위해주거종합계획 (10년) 에따라 5년단위의 공공주택공급 관리계획 신설하여향후공공주택의체계적인공급과재고관리를강화해나갈예정이다. 이에본연구는장기공공임대주택재고 100 만호시대에향후공공임대주택공급이앞으로어떤정책방향으로나아가야할것이며, 국가의중요자산인기존재고를어떻게하면건강하고가치있게유지할것인가에대한정책방향을새로수립시행예정인공공주택공급 관리계획입안관점에서접근하고자한다. < 연구의필요성과배경 > 무주택저소득층을위한안정적공급기반마련 장기공공임대주택재고 100만호시대의스톡관리중대성증가 주택관련법체계변화에따른공공주택공급계획의틀마련필요 지자체참여확대를위해도시재생, 지역개발등연계개발필요 1.2 연구목적과범위 본연구의목적은공공임대주택의체계적이고안정된공급기반구축을위해향후공공임대주택정책방향을공공주택공급 관리계획수립방향과연계하여제시하는것이다. 세부연구목적은첫째, 공공임대주택의정책대상과목표를재정립하고, 둘째, 공공주택공급 관리계획수립필요성과그방향을제시하며, 셋째, 재고관리방향과효율적관리방법을제시하며, 넷째, 지자체참여확대를위한제방안을모색하는것이다. 연구대상과범위는 [ 그림 2] 와같이공공주택범주중공공임대주택에중점을두며, 신규건설, 매입, 임차방식과연계하여지역별주택시장의수급상황과수요에따라어떤유형과공급방식을공공주택공급 관리계획수립시반영하여추진할것인가를다룬다. 또한공공주택공급 관리계획이처음도입된만큼향후 제 1 장서론
6 이계획의실효성제고와지자체참여확대를위한계획의역할과기대효과를 다루고자한다. [ 그림 2] 공공주택의정의와분류 ( 공공주택특별법제 2 조 ) 1.3 연구방법과내용구성 본연구의방법은국내외기존문헌고찰과정부통계자료, LH 및지자체의공공임대주택관련현황통계자료를활용하며, 공공임대주택의향후정책방향및공공주택공급 관리계획수립방향제시와관련하여서는전문가및지자체실무자와의개별자문, 전문가간담회등을통한의견을수렴하여반영하였다. 연구의내용구성은크게네부분이다. 제2 장에서다룰연구내용은그동안추진된공공임대주택정책의목표와전개과정, 정책추진특성, 공공임대주택의유형별특징과정부지원현황을고찰한다. 제3장은공공임대주택의공급과재고관리현황을파악한다. 공급현황에대해서는그동안공공임대주택의공급목표물량이어떻게설정되어왔으며, 그에따른공급실적을유형별, 방식별로살펴본다. 재고관리현황에대해서는재고관리의구체적인내용이무엇이며실제어떻게재고가관리되고있는가를살펴본다. 특히그동안공급에주안점을두어왔던점에서재고 공공주택공급 관리계획수립방향연구
7 관리의틀을구성해보고앞으로중점적으로다룰필요가있는재고관리의영역을도출하도록한다. 이어공급및재고관리현황을통해그동안의성과의한계를짚어봄으로써제4장에서제시할공공주택공급 관리계획수립방향설정시고려해야할내용들을제시한다. 제4장은본연구의핵심내용으로공공주택특별법에따라신설된공공주택공급 관리계획의필요성과기본방향을제시한다. 이러한새로운계획틀은장기공공임대주택 100만호시대에접어들면서재고관리의중대성이신규공급만큼이나중요한입주기회를창출할수있다는점에서공급과관리가별개가아닌하나의정책프레임에서다루어질필요가있다. 또한계획수립대상인공공임대주택의유형은무엇이어야할것인지에대해서기존의공공임대주택개념을재정립하고지역이주도하고지역실정에부합하는계획과그에따른집행이이루어질수있도록제정책방향을제시하도록한다. 공공주택공급 관리계획수립방향은제2차주택종합계획 (2013~2022) 의기본방향을참작하여 5가지로제안하고자한다. 장기공공임대주택재고는 2014년말 107만호로전체주택재고의 5.5% 에이르고있으며, 향후 2017년에는전체주택재고의약 6.6% 를차지하는 137만호가될전망이다 ([ 그림 3] 참조 ). 100만호를넘는재고규모는신규공급확대못지않게기존재고를활용하여신규입주기회창출이가능한물량이다. 이런점에서공급과관리를연계한체계적인계획틀이필요하며, 앞으로공공임대주택을어느정도공급해야할것인지, 누구를위해어떤방식으로공급해야할것인지등에대한내용도이러한수급계획과재고관리계획을통해보다체계화되고안정화될것이다. 제2차주택종합계획에서전망한 2022년의장기공공임대주택재고는 190 만호이다. 이는전체주택재고의 8% 수준에이르는수준으로 2014 년 OECD 평균수준인 8% 과 EU-21개국평균수준인 9% 대와눈높이를맞출수있다. 그러나이러한목표치가실행가능하며바람직한것인지, 바람직한것이라면이를달성하기위해필요한실행전략은무엇인지, 특히지자체참여가부족한여건에서주거복지의지방화를위해어떤방법이필요한것인지를더욱고민할필요가있으며, 그러한내용들이신설되는공공주택공급 관리계획에담겨질수있도록할필요가있다. 제 1 장서론
8 [ 그림 3] 장기공공임대주택재고현황및추이전망 정부추계장기공공임대주택재고 : 2017 년 137 만호 ( 재고대비약 6.6% 수준 ) 2020 년재고대비 6.5% 수준 : 146 만호 ( 연평균 2 만호입주 ) 2030 년재고대비 6.5%~7.0% 수준 : 175 만호 ~188 만호 ( 연평균 3 만호입주시 ) 주택재고 2020 년 2,247.5 만호, 2030 년 2,697.0 만호추정 ( 연평균 2~2.65% 증가 ) [ 그림 4] 국가별전체주택재고에서공공임대주택이차지하는비중 (2013~2014)( 단위 :%) 자료 : Pittini 외 (2015) 공공주택공급 관리계획수립방향연구
제 2 장 공공임대주택정책의추진특성 2.1 공공임대주택정책목표와전개과정 2.2 공공임대주택유형과정부지원현황
11 2.1 공공임대주택정책목표와전개과정 1) 공공임대주택정책의전개과정 2000 년대이후다양한유형과방식의공공임대주택을지속확대재생산 공공임대주택은공적자금의지원을통해자력으로내집마련이어려운저소득층의주거안정과주거수준향상을위해건설 공급되는주택이다. 이에정부는 1984년 임대주택건설촉진법 을제정하여건설재원을지원하고택지를우선공급하는등의제도적근거를마련하였고, 지난 30여년동안다양한형태의공공임대주택을보급하고확대하여왔다. 최초의사회복지적성격인공공임대주택은 1989년 주택 200 만호건설계획 의일환으로도입된영구임대주택이다. 이는이전시기때의 5년단기공공임대주택과는달리분양전환되지않고영구적으로임대로만활용하는주택으로서구식의최초의소셜하우징 (social housing) 관점에서도입된것이다. 그러나계획당시 25만호의건설계획은재정부담과기초생활수급자 ( 당시생활보호대상자 ) 의저조한입주로 1993년 19만호로조기종결되었다. 대신이를대체하기위해정부는 임대주택건설촉진법 을 임대주택법 으로전면개정하여, 민간부문도참여하여건설하는 5년공공임대주택을도입하였고, 주택재개발지구의원주민재정착을지원할목적으로 50년공공임대주택을도입하였다. 현재가장대표적인공공임대주택으로자리잡고있는국민임대주택은 1997년외환위기로대량실업과경기침체로 1998년당시 10년형과 20년형으로 10만호건설목표로도입되었으나, 2000년대초주택가격이크게오르고전세난이불거지면서 2003 년 국민임대주택 100 만호건설계획 (2003~2012) 1) 으로확대되었다. 정부는동년국민임대주택공급을위해 국민임대주택건설등에관한특별조치법 을 1) 국민임대주택 100 만호건설계획은 2003 년대통령주재경제장관간담회 (5.20 서민주거안정대책 ) 에서결정되었다. 제 2 장공공임대주택정책의추진특성
12 제정하였고, 9월 3일 서민 중산층주거안정지원대책 에서향후 10년간장기공공임대주택을 150 만호확보 ( 국민임대주택 100 만호, 10 년공공임대 50 만호 ) 하여 2012 년까지공공임대주택재고율을 15% 달성하는정책목표를제시하였다. 동대책에서 10년공공임대주택이새로운장기공공임대주택의한유형으로도입되었고, 민간부문이 50만호의공급을담당토록하였다. 글로벌금융위기이후 2008 년에공공부문을활용하여서민주거복지를강화하기위해 보금자리주택 150만호건설계획 (2009~2018) 이발표되었다. 여기서 보금자리주택 은그동안의공공주택을아우른정책브랜드라고볼수있으며, 동계획에서공공분양주택 70만호와공공임대주택 80만호의공급목표를제시하였다. 그러나부동산경기침체로시장안정과복지체감보다는오히려민간부문구축문제가제기되었고시장갈등과반감, 주택시장침체로사실상공급활력을상실했다. 보금자리주택은 5년을채지속하지못하고 2013년초주택시장정상화대책 2) 에서종결되었다. 보금자리주택은 1993년종결된영구임대주택의건설재개와같은고무적인측면도있으나, 경기침체로인해발생한부도임대주택이나미분양주택매입등을하나의독립된공공임대주택유형으로분류하였고, 현재까지도실적이매우저조한분납임대주택과장기전세주택도새로운유형으로편입하여공공임대주택개념정립에상당한혼선을초래하였다고볼수있다. 행복주택은신혼부부, 사회초년생, 대학생등사회활동이왕성한계층의주거불안을해소하기위해대중교통이편리하거나직주근접이가능한지역에시세보다저렴하게공급하여, 젊은계층의주거사다리역할과지역활력증진을목적으로 2013년도입한새로운개념의공공임대주택이다. 당초 20만호가공급목표였으나, 부동산경기가좋은상황에서지역주민과지자체가집값하락과교통과밀등의이유로행복주택건립에크게반발하면서공급목표는 2013 년 12월 14만호로축소조정되었다 ( 국토교통부, 2013.12.3. 보도자료 ). 이러한물량조정은지역주민의반발과더불어행복주택으로국민임대주택물량이감소하여저소득층에대한주거복지기회가축소될우려가있다는국회국토교통위원회와예산정책처의지적에따른것이기도하다. 2) 국토교통부, 2013. 4.1 보도자료 서민주거안정을위한주택시장정상화종합대책 공공주택공급 관리계획수립방향연구
13 < 공공임대주택의태동과발전 > 1960 년대, 1970 년대정책부재기에서 1984 년임대주택건설촉진법제정 1993 년임대주택법 1998 년국민임대주택도입 (10 년,20 년 ) 2003 년국민임대주택건설특별조치법 2009 년보금자리주택등에관한특별법 2013 년공공주택건설등에관한특별법 2015 년공공주택특별법 [ 그림 5] 공공임대주택의정책전개과정 [ 그림 6] 주택가격흐름과공공임대주택유형도입 제 2 장공공임대주택정책의추진특성
14 이에정부는 2017 년까지공공임대주택의공급목표물량은 51만호를유지하면서행복주택은당초 20만호에서 14만호로줄이고, 줄어든 6만호는국민임대주택 5만호및민간임대 1만호로대체공급하기로하였다. 또한정부는행복주택활성화를위해공급용지를다양화시켰다. 행복주택후보지로철도부지이외공영주차장, 미활용공공시설용지등공공용지를활용하고, 도시활력차원에서도시주거지재생과산업단지주거지개선과연계시키며, 뉴타운해제지역등노후불량주거지의주택 공가등을매입하여신축하며, 산업단지와미니복합타운에도근로자의정주여건개선을위해행복주택을건립하기로하였다. 2015년 8월에는정부및지자체가보유한국공유지도행복주택건립부지로활용하게되었다. 한편, 공공임대주택을신규건설이외기존주택을매입하거나임차하는형태로공급하는방법은 2004년및 2005년에도입되었다. 2004년에는도심내저소득층이생활권을떠나지않고도공공임대주택에입주할수있도록다가구매입임대주택이도입되었다. 이는당시택지난으로그린벨트를해제하여주로도시외곽에건설되던국민임대주택의단점을보완하기위한취지였으며, 이후국민임대주택의매입방식으로포함되었다. 2005년에는기존주택전세임대주택이도입되었다. 이는전세난이거듭되면서국민주택기금의전세자금지원이신용있는전세임차인들만을지원하는한계를보완하기위하여신용이부족한취약계층을대상으로공공부문 ( 지자체, LH) 이기존민간집주인소유의주택을임차하여저소득층에게재임차하는형태로공급하게된것이다. 이러한임차공급방식은소유권을공공부문이직접취득하지는않지만기존주택의사용권을확보하여공공임대주택을공급한다는차원에서새로운발상의공급방법이라고볼수있다. 2) 공공임대주택정책의추진특성 대단위신규건설위주의공급 매입 임차방식도입, 확대 도시재생연계 그동안공공임대주택은주택시장의과열과전세난이거듭되면서임대차시장 안정과서민주거안정이라는두가지목적하에주로 신규공급확대 에무게 공공주택공급 관리계획수립방향연구
15 중심으로두고전개되어져왔다. 공급의확대는중앙정부주도하에상대적으로지가가저렴하고토지확보가쉬운신도시및대규모신규택지개발사업지구에공공임대주택의건설을의무적으로할당하는 신규건설 형태였다. 그러다보니도시외곽이나그린벨트해제구역등특정지역에공공임대주택이집중되는양상을보였고, 지역의필요도를우선적으로감안하기보다는목표달성에초점을둔공급편의적인경향이있었다. 또한정권마다새로운공공임대주택유형이도입되었다. 노태우정권에서는영구임대주택, 김대중정권에서는국민임대주택 10년형과 20년형, 노무현정권에서는장기공공임대주태 150만호건설계획에서국민임대주택 (30년형 ) 100만호와 10년공공임대주택 50만호를추진하였고, 도심공급확대를위해기존주택을매입하거나임차하는공급방식도도입되었다. 이명박정권에서는보금자리주택 150 만호 ( 공공분양주택 70만호, 공공임대주택 80만호 ) 를추진하였다. 이어행복주택은현정권의새로운공공임대주택으로주로젊은계층의주거불안을덜기위해도입되었다. 현재다양한유형의공공임대주택은이렇게정권마다새롭게도입된유형과방식이추가되면서 11가지에이르고있다. 공공임대주택에대한지역사회의인식도 2008 년금융위기전후를기점으로상당한변화가있었다. 2000년대초부터금융위기이전까지주택가격이계속상승하는시기에추진된국민임대주택의대량공급은지역주민의큰반발에는부딪히지는않았다. 물론그린벨트해제에따른환경훼손과일부지역주민들과보상문제로갈등이빚어지긴하였지만, 이는 2008년이후보금자리주택에대한반발이나행복주택건립반대여론이일었던것에비한다는심하지않은편이었다고볼수있다. 2008 년이후주택가격하락과침체시기에도입된보금자리주택과행복주택은집값추가하락에반발한지역주민의민원으로, 우리사회님비현상을크게부각시키며공공임대주택의집단적인기피현상이사회적으로크게표출되었다. 그러나행복주택추진 1년차를넘어선 2014년부터는행복주택을도시재생사업과연계하여개발하고, 산업단지내근로자의정주여건개선을도모하는한편, 지구선정을위해지자체공모제를시행하고, 다양한생활편의시설등주거서비스연계 제 2 장공공임대주택정책의추진특성
16 공급을위해부처간협업을강화 3) 하는등의다각적인정책모색을통해행복주택에대한인식이크게바뀌었고지역의호응도도높아졌다. 지자체가원하는입지를중심으로행복주택지구지정공모가활발하며, 행복주택이지역수요맞춤형복합주거서비스공급이라는인식도확산되었다. [ 그림 7] 행복주택공급을전후로한공공임대주택공급모델의변화 또한 2016 년도부터는행복주택뿐아니라국민임대주택및영구임대주택을지역의마을정비계획과연계하여추진하는지자체상향공모방식의 " 마을정비형공공임대주택공급모델 " 이시범사업 3개지구에이어추가로 11개지구에서추진될예정이다. 이러한공급모델은지방중도시와낙후지역등기존의소규모임대주택수요가소외되어왔던지역중심으로, 지자체가주민의견을수렴하고수요분석을거쳐필요한공공임대주택의유형을정부에제안하고사업비도일부분담하는형태의지역주도적추진방식이다 4). 지자체는마을정비계획과연계개발함으로써 3) 행복주택과연계하여정부부처가지원하는다양한서비스제공시설을설치하여지역주민의편의를증진하고지역사회의통합을유도하기위하여, 7개부처 ( 국토교통부, 문화체육관광부, 보건복지부, 고용노동부, 여성가족부, 국무조정실, 중소기업청 ) 가 2014년 7월 31일국가정책조정회의에서행복주택건설과주민편의지원서비스를연계하기위한업무협약을체결했다 ( 국토교통부, 2014. 8.1 보도자료 ). 4) 국토교통부, 2015. 11.3 보도자료 : 지역주도 " 마을정비형공공임대주택공급모델 " 추진 공공주택공급 관리계획수립방향연구
17 국토교통부이외타부처의예산도동시에지원받을수있으며, 공공임대주택건설뿐아니라주변지역의정비와기반시설및공공시설도확충할수있어인구유입효과를기대하고있다. 이와같이행복주택을공급하는방식다양화를전환점으로하여공공임대주택을공급하는방식과접근방법에도변화가있어왔다. 그동안정책지원대상이었던저소득층관점을넘어대학생, 사회초년생, 신혼부부, 고령자와같은경제적 사회적으로취약한특수수요를겨냥한맞춤형주거서비스를점차중시하는경향으로흐르고있다. 이들에대한공공임대주택의공급은신규건설에서점차기존주택을매입하거나임차하는형태의지원방법으로확대되고있다. 2015 년 9월 2일발표한 서민 중산층주거안정강화방안 (9.2 대책 ) 에서는이러한경향이잘나타나고있다. 기존의노후주택을매입하여리모델링또는재건축하여공공임대주택으로공급하는방법, 집주인이자신의노후주택을직접소규모다가구주택으로개량하거나혹은 LH에위탁 임대관리하여공공임대주택으로활용하는방법이새로도입되었다. 동대책에따라리모델링매입임대는 2016년부터연 2천호를독거노인과대학생등저소득 1인가구에게공급할계획이며, 집주인리모델링임대사업은 2016년시범사업으로 150호를개량하여 1,000호내외를공급할계획으로독거노인및대학생등저소득 1인가구가우선입주대상자이다. 기존주택을임차하여공급하는기존주택전세임대주택지원도확대되었다. 2011 년부터지원해온대학생전세임대지원물량을확대하며, 고령층전세임대는신설되었다. 공공실버주택도새로도입되었다. 이는현재영구임대주택단지내추진중인주거복지혼합동 (1~2층은복지시설, 3층이상은주거시설 ) 의시설과서비스를개선하여거동이불편한독거노인등에게공급하는것이다. 현재는주거복지혼합동의 1~2 층에대한운영비지원이없으나, 정부는이에대한운영비를지원하여의료, 건강관리, 일상생활지원 ( 식사, 목욕 ) 등서비스를제공할계획이다. 공급량은 2016~2017년총 16개단지 1,300호를공급하되, 지자체공모방식을도입하여사업지를점차확대해나갈방침이다. 제 2 장공공임대주택정책의추진특성
18 < 서민 중산층주거안정강화방안 (2015. 9.2 대책 )> 중 주거취약계층에대한공공임대주택공급방법 ( 국토교통부, 2015.9.3. 보도자료 ) 리모델링매입임대도입 - LH 등공공사업자가사회복지시설 대중교통시설등에인접한노후단독 다가구주택을매입한후 1인용소형주택으로리모델링또는재건축하여공공임대주택으로공급 - 2016년부터연 2천호공급계획 집주인리모델링임대시범사업 - 집주인이노후단독 다가구주택을주거취약계층을위한임대주택으로개량하여공급 - 2016년시범사업으로 150호개량, 1,000호내외공급계획 고령층전세임대신설, 대학생전세임대확대 - 고령층전세임대를신설하고독거노인등저소득고령층에게시세의 30% 수준으로연간 2천호의전세임대를공급 - 대학생전세임대는공급물량을연간 3천호수준에서연간 5천호수준으로확대공급 공공실버주택공급 - 정부재정과민간사회공헌기금을공동활용하여현재추진중인주거복지혼합동의 시설및서비스를업그레이드하여거동이불편한독거노인에게공급 - 주거복지혼합동 : 독거노인등이주거내에서편리하게복지서비스를이용할수있도록영구임대주택 1개동을 1~2 층은복지시설, 3층이상은주거시설로복합건축 - 복지동운영비를지원하며, 사회복지사, 간호사등이상주하며, 의료 건강관리, 일상생활지원 ( 식사, 목욕 ) 등서비스제공 - 2016~2017년간총 16개단지 1,300호공급하되, 지자체수요를보아가며확대계획 ( 지자체가참여하는공모방식을도입 ) 최근 5년간공공임대주택의추진특성을보면, 첫째, 신규건설확대보다는기존주택활용 ( 매입, 임차 ) 에초점을두고전개되었으며, 둘째, 주거공간제공뿐아니라주거서비스도복지적관점에서병행하여지원하는방향으로전환되고있으며, 셋째, 공공임대주택을도시재생이나마을정비와같은타사업과연계시켜공급효과를극대화하고지자체의참여와책임을강화하는형태로전개되고있다고볼수있다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
19 2.2 공공임대주택유형과정부지원현황 지난 10여년간공공임대주택의대량공급시기를지나오면서상당히많은유형과방식이결합되어공공임대주택의공급체계는현재매우복잡하고다기화되어있다. 본절에서는공공임대주택의정의는무엇이며, 다양한유형들간에는어떤관련성이있는지를살펴봄으로써, 공공주택공급 관리계획에서어떤유형의공공임대주택이계획수립의대상이되고재고중점관리대상인지를살펴본다. 1) 공공임대주택의유형과특징 공공임대주택 10 가지 : 유형별로대상계층, 임대기간, 정부지원정도가다름 공공임대주택은정부의재정및기금지원을받아공공주택사업자 5) 가공급하는주택을말하며, 어떤방식으로공급하는가에따라신규건설, 기존주택매입및임차공급으로구분할수있다 ([ 그림 8] 참조 ). 임대의무기간에따라장기공공임대주택을별도구분하고도있다. 공공건설임대주택을지어 10년넘어임대하는경우장기공공임대주택으로분류된다. 장기공공임대주택에는영구임대주택, 국민임대주택, 행복주택이해당하며, 그외공공임대주택으로는 10년임대, 분납임대, 장기전세주택, 5년임대주택이있다. 공공매입임대주택은부도임대주택매입, 기존다가구주택매입, 그리고건설중에있는주택매입이해당되며, 기존주택임차방식은기존주택을공공주택사업자가임차계약을맺고이를다시정책대상가구에게공급하는방식이다. 5) < 공공주택사업자 > ( 공공주택특별법제4조및동법시행령제6조 ) 1. 국가또는지방자치단체 2. 한국토지주택공사 3. 지방공사 4. 한국농어촌공사, 한국철도공사, 한국철도시설공단, 공무원연금공단, 제주국제자유도시개발센터 ( 제주도개발사업에한함 ), 주택도시보증공사 5. 상기공공주택사업자가총지분의 100분의 50을초과하여출자 설립한법인 *) 6. 주택도시기금또는상기공공주택사업자가총지분의전부를출자 ( 공동으로출자한경우를포함 ) 하여 부동산투자회사법 에따라설립한부동산투자회사 7. 상기공공주택사업자와주택법제9조에따른주택건설사업자를공동공공주택사업자로지정할수있음 *) *) 공공주택사업자의선정방법, 절차, 공동시행을위한협약등에필요한사항은별고고시로정함 제 2 장공공임대주택정책의추진특성
20 [ 그림 8] 공공임대주택의유형 ( 공공주택특별법시행령제 2 조 ) 세부적으로공공임대주택유형은 < 표 1> 과같이 10가지로구분된다. 임대기간을기준으로할때는 50년간임대주택으로활용하는영구임대주택, 50년공공임대주택, 30년임대하는국민임대주택, 최장 20년까지임대가능한다가구매입임대주택과기존주택전세임대주택, 장기전세주택이있다. 그리고조건부임대주택으로일정기간이지나면분양전환되는 5년임대, 10년임대, 분납임대주택이있다. 이중정부의재정이지원되는유형은영구임대주택, 국민임대주택, 다가구매입임대주택, 행복주택이며, 그외유형은주택도시기금의융자만지원받고있다. 민간부문이참여하는공공임대주택유형은 1993 년도입된매입임대사업자에의한임대주택, 10 년임대, 5년임대, 분납임대가있는데, 이들유형은 민간임대주택에관한특별법 에따라향후 4년임대혹은 8년임대주택의범주에서다뤄질예정이다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
21 < 표 1> 공공임대주택의유형과특징 공급방식정부지원사업주체 공공임대주택프로그램 최초도입시기 임대기간 신규건설 ( 재생포함 ) 매입임대 임차공급 정부재정지원 융자지원 ( 주택도시기금 ) 택지우선지원 조세감면 ** 공공부문 지자체 LH 민간부문 (1) 영구임대주택 1989 50 년 (2) 50 년임대주택 * 1993 50 년 국민임대주택 (3) 신규건설 1998 30 년 (4) 다가구매입 2004 20 년 (5) 기존주택전세임대 2005 20 년 (6) 장기전세주택 2007 20 년 (7) 행복주택 2013 30 년 공공임대주택 (8) 5 년임대 1993 5 년 (9) 10 년임대 2003 10 년 (10) 분납임대 2008 10 년 주 *) 50년공공임대주택은 1992-93년간만정부재정이지원됨 **) 장기공공임대주택에대한조세감면은취득세의경우 60m2이하는 85% 감면이며, 재산세의경우에는 40m2이하 85% 감면, 40m2초과 ~60m2이하는 50% 감면됨 ( 지방세특례제한법제31조 1항및 3항, 동법제177조 2항 ) 음영부분중민간부문이건설한임대주택은 민간임대주택에관한특별법 의규정을따름 따라서현재 < 표 1> 의공공임대주택유형은향후 공공주택특별법 에따라공공주택사업자가공급하는유형을중심으로재편될것이며, 핵심유형은장기공공임대주택 ( 영구임대, 국민임대주택, 행복주택 ) 과기존을매입하거나임차하여공급하는유형이될것이다. 서민 중산층주거안정강화방안 (9.2대책) 에서제시된다양한공급방식을현재와같은공급방식과결부시켜본다면, 매입후리모델링혹은재건축하여공급하는방법은매입방식에, 공공실버주택은영구임대주택에, 그리고집주인리모델링방법은공공주택사업자가소유권을확보하지않고공급하므로기존주택임차공급방식에 제 2 장공공임대주택정책의추진특성
22 해당된다고볼수있을것이다. 다만기존주택전세임대는수요자지원방식이나 집주인리모델링임대주택은공급자지원방식이라는차이점이있다. [ 그림 9] 공급방식에따른유형분류 공공임대주택의개념재정립 : 재고기준과공급기준으로구분할필요그렇다면이와같은공급방식과다양한유형모두가공공주택공급 관리계획의수립대상인가에대해재고할필요가있다. 계획을수립하고지속적으로재고를관리하기위해서는무엇보다소유권과운영관리권에대한주체가명확해야하므로, 이러한관점에서공공임대주택정의에대한재정립이필요하다. 국제적기준에따른공공임대주택정의를보면, 국가마다다소상이한운영방식으로명확하게한마디로정의내리기는어렵지만, 공통적으로소유권, 운영특성, 정부지원, 공급대상측면에서규정하고있다. UN(2006) 의정의에따르면, 공공임대주택이란저소득층등가장긴급한사회적 경제적취약계층을위해공공부문 ( 비영리민간부문포함 ) 이영구적으로임대할목적으로건설및공급하는주택을말하며, 네가지요건 ( 소유권, 비수익운영, 정부보조, 할당 ) 을갖추었을때로규정하고있다. 즉, 공공부문이든민간부문이든해당주택의소유권을확보하여수익목적으로운영하지않고정부의보조금을받는주택을공공임대주택으로정의하고있다. 다만, 누구에게공급하느냐는공공임대주택의기본요건에포함할수도안할수도있는데, 이는국가마다가장필요가큰계층에게만공급하느냐아니면중산층의일부까지도지원하느냐에대한인식에차이가있기때문이다. 그러나대부분의국가가공공임대주택의배분기준으로소득상한선이나입주시가점제등을적용하여필요도가큰계층에게우선적으로할당하고있기때문에이를공공임대주택의기본요건에포함하는것이바람직하다는견해가지배적이다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
23 < 공공임대주택에대한국제적정의와요건 > UN(2006): Guidelines on Social Housing: Principle and Examples - 공공임대주택의정의 : 저소득층등가장긴급한사회적, 경제적취약계층을위해공공부문 ( 비영리민간부문포함 ) 이영구임대를목적으로건설, 공급하는주택 - 기본요건 * ( 소유권 ) ownership base: 공공이든민간이든소유권을확보 * ( 운영특징 ) 수익 (profitability) 목적이아님 * ( 정부지원 ) 재정, 융자, 보증, 조세감면등지원 * ( 할당 ) Allocation : 가장필요도가큰계층에게지원 - 소득상한, 가점제 (point system) 방식적용 - 별도로 social criteria 적용 ( 대학생, 고령자, 장애자등 ) CECODHAS( 공공임대주택에대한유럽연락위원회 :European Liaison Committee for Social Housing) 의공공임대주택정의도상기의 4 가지요건으로규정 유럽의회 (European Parliament) 는공급주체의법적지위 (legal status), 임대료체계 (rent regime), 재원조달방법 (funding method), 정책대상계층 (target poplulation) 관점에서공공임대주택을정의 < 공공임대주택정의 : 공통된세가지특징 > (1) 공익성 (general interest) 추구 (2) 저렴한부담가능한주택의공급을확대할목적 (3) 사회경제적으로취약한계층을지원 제 2 장공공임대주택정책의추진특성
24 CECODHAS( 공공임대주택에대한유럽연락위원회 :European Liaison Committee for Social Housing) 의공공임대주택정의와유럽의회 (European Parliament) 에서도 UN의정의와유사하게공공임대주택을규정하고있다. 한편, 소유권보유여부나누가공급하는가에관계없이정부보조금을받아건설 공급하는모든주택을공공임대주택으로정의하기도한다. 독일의경우가이러한정의에따르며정부보조금을받는기간동안만공공임대주택으로규정하고있다. 따라서상기의내용들을종합할때, 정부보조금, 영구적으로임대, 임대료규제, 행정절차에따른배분기준을따르는경우엄밀한의미의공공임대주택으로정의할수있으며, 광의적으로는누가공급하든공급주체나소유권보유여부와상관없이정부보조금을받고임대료규제로저렴하게공급한다면공공임대주택으로볼수있다. 이런관점에서국내에서도공공임대주택에대한정의를광의적혹은협의적으로정의할수있으며, 현재다양한공급유형과방식을아우르는한국형개념정립이필요하다. 국제비교적정의에따를때, 엄밀한의미에서는공공부문이소유권을보유하고장기간임대할목적으로운영관리하는영구임대주택, 국민임대주택, 행복주택이순순한공공임대주택재고라고볼수있으나, 광의적으로는사용권을확보하여공급하는기존주택전세임대주택도공공임대주택의공급범주에포함될수있다. 따라서광의적측면에서공공임대주택은 공급 의관점에서다양한유형이포괄될수있도록하되, 통계생산은 재고기준 과 공급지원기준 으로구분할필요가있다. 임대차시장의안정이중요시될경우신규건설방식이유용하지만택지확보나건설재원마련의어려움이뒤따르고공급까지는 3~4년간의시간이걸리는단점이있다. 매입이나임차방식은입주기회제고와기존주택재고활용강화차원에서유용하지만시장에서총량적으로재고자체가늘어나는것은아니기때문에수요증가로오히려임대차시장의가격상승을부추기는단점도있다. 향후이러한다양한방식과유형의보급은지역별임대차시장의특성과여건을감안한선택과집중이필요하며, 중앙정부의하향식할당보다는지역의수급상황에맞는유형과방식에따라재편될필요가있다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
25 현재정부가장기공공임대주택의공급유형으로포함하고있는것은영구임대주택, 국민임대주택 ( 신규건설, 다가구매입 ), 기존주택전세임대, 행복주택, 10년공공임대, 장기전세주택이며, < 표 2> 와같은지원특성이있다. 최저소득계층및사회적취약계층 ( 기초생활수급자, 한부모가정, 도시근로자월평균가구총소득의 50% 이하 ) 에게지원되는유형은영구임대주택, 다가구매입임대, 기존주택전세임대주택이다. 국민임대주택은저소득계층 ( 도시근로자월평균가구총소득의 70% 이하 ) 이지원대상이며, 행복주택은젊은계층위주로도시근로자월평균가구총소득의 80~100% ( 맞벌이는 120%) 에해당하는가구가지원대상이다. 장기전세주택은도시근로자월평균가구총소득의 100% 이하계층에게지원되며, 10년공공임대주택은청약저축가입자에게지원된다. [ 그림 10] 소득수준에따라지원되는장기공공임대주택의유형 제 2 장공공임대주택정책의추진특성
26 < 표 2> 장기공공임대주택의특징비교 구분 영구임대 ( 신규건설 ) ( 신규건설 ) 국민임대 다가구주택매입 ( 매입방식 ) 기존주택전세임대 ( 임차방식 ) 행복주택 ( 신규건설 ) 10 년공공임대 ( 신규건설 ) 장기전세주택 ( 신규건설 ) 공급목적 최저소득계층의주거안정 저소득층의주거안정 도심내최저소득계층을현생활권에서주거지원 젊은세대의주거안정및주거복지향상 내집마련계층의자가마련지원 중저소득층의주거안정 ( 전세계약방식 ) 주요입지도시지역 신도시등택지개발지구중심 도심지역 ( 인구 10 만이상도시 ) * 2016 년부터는인구 8 만이상도시 직주근접가능용지 ( 도심주변, 산업단지등 ) 신도시등택지지구 도시지역 공급대상 기초생활수급자등최저소득계층 ( 도시근로자월평균소득의 50% 이하 ) 도시근로자월평균소득의 70% 이하 기초생활수급자, 한부모가족등도시근로자월평균소득의 50% 이하 기초생활수급자, 한부모가족, 소년소녀가정, 신혼부부, 대학생 ( 도시근로자월평균소득의 50% 이하 ) 젊은계층 ( 대학생, 사회초년생, 신혼부부 ), 노인계층, 산단근로자, 주거급여수급자 * 도시근로자월평균소득의 80~100%( 맞벌이 120%) 이하 청약저축가입자 도시근로자월평균소득의 100% 이하 주택규모 ( 전용면적 ) 40 m2이하 60 m2이하 85 m2이하 85 m2이하 45 m2이하 85 m2이하 60 m2이하 임대기간영구거주가능 30 년가능최장 20 년최장 20 년 젊은계층은 6 년, 그외입주자는 20 년거주 공공부문공급시 10 년 20 년 임대료수준 건설원가를감안, 주변시세의 30% 건설원가를감안, 주변시세의 60~80% 주변지역감정평가금액의 50% 이하 (LH 는시세의 30%) ( 임대보증금 ) 전세금의 5% ( 월임대료 ) 주택도시기금의연 2% 주변시세의 60~80% 수준 건설원가를감안, 주변시세의 80~90% 주변시세의 80% 공공주택공급 관리계획수립방향연구
27 2) 정부지원현황 : 유형별로차등지원 누가입주하는가에따라재정보조와융자지원차등화 : 소득이낮으면더지원 정부는공공임대주택의안정적공급을위해재정보조및주택도시기금의융자를지원하고있다. 재정보조는공공임대주택의유형마다차등지원하고있는데, 최저소득계층이입주하는영구임대주택은호당건설비의 85% 가재정에서보조되며, 다가구매입임대주택은호당매입비의 45% 가재정에서보조된다. 국민임대주택은규모별로재정보조가차등지원되는데, 이는규모가더작은주택에더취약한계층이입주할것이라고가정하여 Ⅰ형은 50%, Ⅱ형은 32%, Ⅲ형은 20% 를지원한다. 행복주택은 45m2이하로공급되는초소형주택으로, 재정보조율은국민임대주택과동일한 30% 이나, 규모가작아호당재정보조금은 2,770만원이다. < 표 3> 정부재정보조현황 (2105년기준 ) 구분 국민임대 재원분담구조 2015 년지원기준 재정기금입주자사업주체기준단가평균평형 영구임대 지원비율 ( 지원액 ) 85% (7,214 만원 ) - 15% (1,273) - 6,790 천원 /3.3 m2 ( 호당 8,487 만원 ) 12.5 평 (42 m2이하 ) Ⅰ 형 (11~15 평 ) 50% 37% 3% 10% 국민임대 다가구매입 Ⅱ 형 (16~18 평 ) 32% 39% 19% 10% Ⅲ 형 (19~24 평 ) 20% 42% 28% 10% 평균지원비율 ( 지원액 ) 지원비율 ( 지원액 ) 30.0% (3,626 만원 ) 45% (4,275) 40.0% (4,835) 50% (4,750) 20.0% (2,417) 5% (475) 10.0% (1,209) 6,790 천원 /3.3 m2 ( 호당 1 억 2,087 만원 ) 17.8 평 (60 m2이하 ) - 9,500 만원 / 호 - 행복주택 지원비율 ( 지원액 ) 30% (2,770 만원 ) 40.0% (3,694) 20% (1,847) 10% (923) 6,790 천원 /3.3 m2 ( 호당 9,234 만원 ) 13.6 평 (45 m2이하 ) 주택도시기금의융자도공공임대주택유형마다차등지원되고있다. 국민임대 주택의융자지원조건은 30 년거치, 15 년상환조건이며, 융자금리는 2.7%(2015.4.20. 제 2 장공공임대주택정책의추진특성
28 이후는 2.0%) 로지원되고있다. 행복주택의융자지원조건은 30년거치, 15년상환조건이며, 융자금리는국민임대주택수준과동일한수준이다. 장기공공임대주택이아닌일반공공임대주택은공급규모에따라호당융자지원금및금리가차등지원되고있으며, 상환조건은 10년거치, 20년상환 (10년임대주택은 15년거치, 20년상환 ) 이다. < 표 4> 주택도시기금의융자지원기준 (2015 년기준 ) 구분자금종류융자한도액 ( 만원 ) 이율 (%) 융자기간 Ⅰ 형 (35 m2이하 ) 3,266 국민임대 국민임대 Ⅱ 형 (35~45 이하 ) 4,502 Ⅲ 형 (45~60) 6,274 2.7* 30 년거치 15 년상환 다가구매입 호당 4,750 1 행복주택 호당 3,694 2.7* 60m2이하 5,500 2.7** 공공임대 공공임대 60m2초과 85m2이하 7,500 3.7*** 부도매입 60m2초과 85m2이하 7,500 2.7 20 년거치 20 년상환 30 년거치, 15 년상환 10 년이내임대기간거치후 (10 년임대는 15 년 ) 20 년상환 *) 2015 년 4 월 20 일이후부터금리 2.0% 를적용하고있음 **) 2015 년 4 월 20 일이후부터금리 2.5% 를적용하고있음 ***) 2015 년 4 월 20 일이후부터금리 3.0% 를적용하고있음 국민임대주택이도입된이후지난 17년간 (1999~2015) 공공임대주택에대한정부재정보조는총 15조 5,765 억원 ( 연평균약 9,735 억원 ) 이지원되었다. 2009년에서 2015년까지는총 8조 3,388억원 ( 연평균 1조 1,9,13억원 ) 이지원되었는데, 동기간국민임대주택은 6조 1,118 억원 ( 신규건설 3조 8,969 억원, 다가구매입 2조 2,422억원 ), 영구임대주택은 1조 6,925억원, 행복주택은 5,072억원이지원되었다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
29 < 표 5> 정부재정보조금지원추이 ( 단위 : 억원 ) 구분계 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 국민임대 신규건설 38,969 10,550 9,826 3,434 2,876 4,105 6,034 2,144 주택 다가구매입 22,422 2,491 2,311 2,504 1,926 4,130 3,979 5,081 영구임대주택 16,925 708 2,740 3,892 4,014 2,246 1,754 1,571 행복주택 5,072 - - - - 19 1,332 3,721 전 체 83,388 13,749 14,877 9,830 8,816 10,500 13,099 12,517 자료 : 국토교통부, 내부자료 지난 17년간 (1999~2015) 공공임대주택에융자지원한주택도시기금은총 56조 2,574억원 ( 연평균 3조 5,161억원 ) 이다. 2009~2015년간은총 26조원 ( 연평균 3조 7,662 억원 ) 이지원되었으며, 동기간국민임대주택은약 10 조원, 행복주택은약 9,000 억원, 그리고공공임대주택은규모별로호당 5,500 만원에서 7,500만원융자하여총 15조원 가량의규모가지원되었다. < 표 6> 주택도시기금의융자지원추이 ( 단위 : 억원 ) 구분 계 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 국민임대주택 101,161 39,653 13,299 14,621 6,067 10,533 12,815 4,173 행복주택 8,977 - - - - 39 2,650 6,288 공공임대 153,496 12,255 24,097 14,185 29,820 24,625 24,979 23,535 전 체 263,633 51,908 37,396 28,806 35,887 35,197 40,444 33,995 자료 : 국토교통부, 내부자료 공공임대주택에대한정부의재정보조는 2005년에서 2010년동안에는연간 1조원을넘어섰으며, 2011년에서 2013년에는다소감소했다가행복주택이공급되기시작한 2014년에는다시증가하였다 ([ 그림 11] 참조 ). 2010년까지의주된재정보조는국민임대주택중심으로이루어지다가영구임대주택의공급이재개된 2010 년이후부터는영구임대주택과다가구매입임대주택에대한지원규모가늘었다. 제 2 장공공임대주택정책의추진특성
30 [ 그림 11] 공공임대주택유형별정부재정보조지원추이 ( 단위 : 억원 ) 공공임대주택에대한재정보조및융자지원은 2000~2015 년간 GDP 에서차지하는비중이연평균 0.43% 수준이다. GDP 대비정부재정보조금비중은연평균 0.09% 이나, 재정과기금융자를합할경우 GDP 대비비중은연평균 0.43% 수준이다. 이러한투자규모는유럽 27개국의 2000~2009년간 GDP 대비공공임대주택투자비중 0.11% 와비교시 6), 국내공공임대주택투자규모는지난 15년간매우높은수준이라고볼수있다. 6) European Parliament, 2013. Social Housing in the EU. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
31 [ 그림 12] GDP 대비공공임대주택투자비중추이 ( 단위 : 억원, %) 제 2 장공공임대주택정책의추진특성
제 3 장 공공임대주택의공급및재고관리현황 3.1 공공임대주택의공급물량과현황 3.2 공공임대주택의재고관리현황 3.3 그동안의성과와한계 3.4 해외사례 : 정책대상계층, 공급목표, 운영관리
35 3.1 공공임대주택의공급물량과현황 1) 공공임대주택의공급물량목표 공급물량목표는 2011~2014 년간연평균 11 만호, 준공은 2005 년이후연평균 8.7 만호 공공임대주택에대한정부의공급목표물량은 10년단위의장기주택종합계획에근거하여매년국토교통부가수립하는주택종합계획에서구체적으로제시되고있다. 제2차주택종합계획 (2013~2022) 에서제시하고있는공공임대주택에대한정책방향을보면, 공공임대주택공급등공급위주의주거복지정책은정책미수혜가구 ( 정책사각지대 ) 상존, 수혜가구고착화, 많은재원소요에한계가있으며, 공공임대주택공급계획기준인 사업승인 은입주시까지의건설시차 (3~5년) 로인해정책효과체감과는시간적괴리가있고, 임대수요증가및다양화로시장변화에적기대응하는데는한계가있다는점을지적하면서향후공급자위주의사업승인물량목표에서벗어나실질적으로주거서비스를제공받는수혜가구위주로정책목표를전환하고저비용고효율의다양한주거서비스를포괄하여지원함으로써정책효과를확산하도록하는정책방향을제시하고있다. 이에정책지원대상가구를공공임대주택공급에국한하지않고 2022 년까지소득 5분위이하무주택 550 만가구에게다양한주거서비스를지원하는목표를제시하면서공공임대주택을지속적으로공급하되물량과유형은탄력적으로조정할수있는맞춤형공급체계를구축하고, 공공임대주택의공급방식다양화로임대주택의공급능력을확충하여저소득서민의주거선택권을확대하는정책방향을제시하고있다. 공급다양화방식으로는공공택지와민간자본을결합한협업방식도입, 도심에입지하는매입 전세임대확대를제안하였다. 그리고여기서는장기공공임대주택에대한명확한정의를내리고있지않은채장기공공임대주택의재고수가 2012년 93만호에서 2022년에는 190만호에이를것이라고전망하였다. 즉장기종합 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
36 주택계획에서제시한장기공공임대주택의재고목표를달성하기위해서는 2022 년까지매년약 10만호는준공되어야가능함을시사하고있다. 장기주택종합계획에근거하여매년수립된주택종합계획의임대주택공급물량목표는 2011~2014 년간연평균 12.1 만호였으며, 이중공공임대주택공급물량목표는연평균 11.2 만호였다 (< 표 7> 참조 ). 계획상으로공공임대주택의공급물량목표는 2011년이후점차감소하고있는데, 특징적인것은영구임대, 국민임대, 행복주택과같은장기공공임대주택의건설물량목표는점차감소하는한편, 기존주택매입및임차공급목표는점차늘어났다. < 표 7> 연도별주택종합계획에서제시한임대주택공급물량목표 ( 단위 : 만호 ) 구분 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 ( 준공기준 ) 전체임대주택계 (a+b) 13.6 13.7 10.8 10.3 - 공공임대주택계 (c제외) 12.5 12.6 10.1 9.6 12.0 건설계 (a) 11.6 11.4 6.8 6.3 7.0 소계 10.3 9.6 4.6 4.1 4.8 공공 민간 국민, 영구임대 4.5 4.4 3.3 국민, 영구, 행복 3.6 국민, 영구, 행복 2.8 장기전세, 10 년임대등 5.8 5.3 1.3 0.5 2.0 소계 1.3 1.7 2.2 2.2 - 기금지원공공임대 2 6 1.1 1.5 2.2 민간임대 (c) 1.1 1.1 0.7 0.7 - 매입및임차계 (b) 2.0 2.3 4.0 4.0 5.0 다가구매입임대 7 7 1.1 1.3 1.5 기존주택전세임대 1.3 1.5 2.5 2.7 3.5 주 ) 2011~2013 년간은사업승인기준의목표물량임자료 ) 국토교통부, 매년주택종합계획자료에근거하여작성 < 표 8> 지난 10 년간공공임대주택공급물량 ( 단위 : 만호 ) 연도 03 년 04 년 05 년 06 년 07 년 08 년 09 년 10 년 11 년 12 년 13 년 14 년 15 년 사업승인 준공 ( 입주 ) 8.4 9.7 10.8 11.8 15.4 12.6 10.4 10.7 9.7 9.9 10.2 10.8 11.4 10.0 9.5 7.3 6.2 6.4 9.6 10.5 10.8 9.0 5.6 8.0 10.2 12.0 공공주택공급 관리계획수립방향연구
37 공공임대주택의실제사업승인물량은 2009년이후연평균 10만호를유지하며, 2015년에는 11만 4천호의사업승인되었고, 준공기준물량으로볼때는 2015년이지난 10년기간중가장많은입주가있었던해였다. 공공임대주택도분양주택과마찬가지로사업승인그자체가갖는의미도있으나, 실제건물이완공되어입주하는물량이매우중요하다. 사업승인이되더라고실제입주는적어도 2~3년이후에야가능하기때문에특히임대차시장불안기에는사업승인보다는실제그해얼마나입주가가능한것인가가체감있는임대차시장안정대책에서필요하다. 이에그동안의통계가사업승인기준이라고한다면앞으로는준공 ( 입주 ) 기준의물량관리도필요하다. 향후에는공공임대주택공급에대하여사전물량공급목표관리중심적인사업승인기준과더불어재고관리관점에서준공기준물량통계기준모두를모니터링할필요가있을것이다. 또한공급물량목표를제시하기에앞서이를뒷받침하는논리적구성과체계가필요하다. 지금까지는공공임대주택이부족하다는인식하에공공임대주택의다양한유형중누구를위해무엇을얼마나어떻게공급해야할것인지에대한지역별수요판단에따라집행되기보다는계속되풀이되는전월세난의해법이자무주택서민의주거안정차원에서공급확대에만치중해왔던것이현실이다. 2014 년을기점으로장기공공임대주택의공급이총량적으로 100 만호를넘어선만큼앞으로는어떤지역에서어떤계층이어떤유형의공공임대주택을더필요로하는지에대한보다면밀한접근으로공공임대주택의수급조절과안정적재고확보방안들에대한체계가갖추어져나가야할것이다. 2) 공공임대주택의공급현황 공공임대주택은 2000~2014 년간연평균 10 만호를공급, 건설은공급에서 78% 차지 매년주택종합계획에따른전체임대주택의공급물량목표 ( 연평균 12.1 만호 ) 와 대비하여볼때공급실적 ( 사업승인기준 ) 은 2011~2014 년간연평균 19.6 만호로 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
38 계획보다많이공급되었다. 그러나동기간공공임대주택의공급실적은연평균 10.1 만호로계획에비하여 1 만호정도가덜공급되었다. [ 그림 13] 임대주택의공급추이 ( 단위 : 호 ) 전체적인임대주택공급은 [ 그림 13] 에서와같이 2008~2010년에는다소감소하였다가 2011년부터는다시증가하고있다. 2011~2014 년간전체임대주택공급중공공임대주택은 45.8%, 민간임대주택은 54.2% 가공급되었는데, 이는지난 10년간 (2000~2010) 의공공임대주택공급비중 72.2%, 민간임대주택공급비중 27.8% 에비한다면전체임대주택에서공공임대주택비중은감소하고민간임대주택비중은증가한것이다. 공공임대주택의공급은지난 15년간 (2000~2014) 연평균 10만호수준에서공급되었으며, 전체임대주택공급에서 65.6% 를차지하였다. 공급중신규건설이차지하는비중은동기간평균 78% 이며, 연평균으로는 8.3만호가신규로건설되었다. 공공임대주택의신규건설은 2009년 6.9만호에서점차감소하여 2012년에는 5.7만호로감소하였고, 2013년에는민간부문의참여확대로약 7만호수준으로올랐으나, 2014년에는다시감소하여 5.7만호가사업승인을받았다. 2013년에는공급목표물량보다많이공급되었고 2014년에는공급물량목표수준에서공급되었다. 공공임대주택건설에서부문별참여비중을보면, 2000~2014년간 LH가 71%, 민간부문이 20%, 지자체가 9% 를건설하였다 ([ 그림 14] 참조 ). 공공주택공급 관리계획수립방향연구
39 [ 그림 14] 공공임대주택의신규건설추이 ( 단위 : 호 ) [ 그림 15] 공공임대주택공급중신규건설이차지하는비중 ( 단위 : %) 신규건설은감소, 맞춤형수요지원방식인매입과임차는증가하는추세 공공임대주택의신규건설감소는지난 10년간국민임대주택의집중적인건설로어느정도정책성과가가시화되고있는한편, 도심의수요맞춤형공급을위해매입및임차방식과같은공급방식다변화에따른요구가반영된것이라볼수있다. 국민임대주택은 1998년도입이후신규건설 76만호, 매입공급 7.1만호로 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
40 2014 년까지총 83.2 만호가공급되었다. 2003 년발표한 100 만호건설계획중 80% 이상이달성된셈이다. [ 그림 16] 장기공공임대주택의공급 ( 사업승인기준 ) 추이 < 장기공공임대주택의공급현황 (1998~2014) : 1,031,739호 > ( 신규건설 ) 국민임대주택 : 760,855호영구임대주택 : 29,692 호행복주택 : 26,256 호 ( 기존주택매입공급 ) 국민임대주택 ( 다가구매입임대 ): 70,799호 ( 기존주택임차공급 ) 기존주택전세임대 : 144,137 호 * 국민임대주택공급 ( 신규건설 + 매입 ) : 831,654 호 임차공급방식인기존주택전세임대는 2012년이후크게증가하였다. 정부가분류하고있는장기공공임대주택 ( 영구, 국민, 다가구매입, 행복, 기존주택전세임대, 10년임대, 장기전세주택 ) 공급중에서기존주택전세임대주택이차지하는비중은 2012~2013년 23.7% 에서 2014년에는 25.7% 로늘었다. 한편, 2009년영구임대주택의신규건설이재개되었지만국민임대주택신규건설의감소로장기공공임대주택의건설은 [ 그림 18] 과같이 2004년을정점이후 공공주택공급 관리계획수립방향연구
41 2012 년까지감소하였다. 2014 년의반등세는행복주택의신규공급 26,256 호에따른 것이며, 국민임대주택의사업승인은 8,502 호에그치고있다. [ 그림 17] 장기공공임대주택의공급방식별비중 [ 그림 18] 장기공공임대주택 ( 영구, 국민, 행복 ) 의건설비중 ( 단위 : %) 최근 4년간공공임대주택유형별공급추이에서도이러한경향은잘나타나고있으며 ([ 그림 19] 참조 ), 5년임대등민간부문이공급하는조건부임대주택은크게늘어난반면, 장기공공임대주택의건설은줄고, 매입및임차방식은크게늘어난것을알수있다. 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
42 [ 그림 19] 공공임대주택유형별공급추이 (2011~2014)( 단위 : 호 ) 3) 공공임대주택의재고현황 장기공공임대주택은 107 만호공급 (5.5%) 이나, 재고수는 85 만호 ( 전제주택의 4.4%) 전체공공임대주택의공급호수는 2014 년 171 만호로, 전체주택재고에서차지하는 비중은 8.8% 이다. 장기공공임대주택 ( 영구, 국민, 행복, 10 년임대, 장기전세, 기존주택전세임대 ) 의공급은 107 만호로전체주택재고의 5.5% 를차지한다. 그러나 엄밀한의미에서분양전환되지않고 10 년이상임대하고공공부문이소유권및 운영관리권을확보한장기공공임대주택 (10 년공공임대와기존주택전세임대공급 호수제외 ) 재고수는 84.6 만호로전체주택재고의 4.4% 라고볼수있다. 장기공공임대주택재고에서가장많은비중을차지하는것은국민임대주택이며, 이어영구임대주택, 50 년임대주택이차지하고있다. 기존주택전세임대주택공급 호수는 11.6 만호이나 7) 되었으나, 이는집주인의매각의사등에따라언제든 장기공공임대주택공급에서탈락할우려도있다는점에서정부의안정적인 7) 국토교통부통계누리에는 115,609 호가공급된것으로통계집계되었으나, 소년소녀가정, 대학생, 신혼부부등취약계층주거지원까지를감안할때기존주택전세임대주택공급의누적호수는 2005~2014 년간 144,130 호 (LH 132,026 호, 지자체 12,113 호 ) 이다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
43 공급 관리계획의수립대상에포함시키기보다는수급조절및취약계층을위한 주거지원의일환으로보는것이바람직할것이다. 전체등록임대주택 1,708,716 호 ( 전체주택의 8.8%) 장기공공임대주택 1,069,281 호 ( 전체주택의 5.5%) [ 그림 20] 공공임대주택유형별공급호수 (2014년말) 주 ) 국민임대주택 ( 다가구매입 ) 에는기존주택다가구매입 70,799 호에다미분양주택및부도주택매입호수를합친것임 ( 전체장기공공임대주택재고 (106.9 만호 ) 구성비중 (%) (LH 장기공공임대주택재고 (79.7 만호 ) 구성비중 (%) 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
44 외국의경우에도이와유사한주거지원제도가있다. 유럽연합에서는공공부문및비영리단체가민간집주인과임대차계약을체결하고이를다시극빈층이나홈리스등주거취약계층에게공급하는방식을운영하고있다. 미국은 1974년민간임대주택집주인바우처 (PBRV: Project-based rental voucher) 를도입하여, 저소득임차가구에저렴하게임대하도록지원하고있다. 이메카니즘은 2015년 9.2 대책에서도입예정인집주인리모델링임대사업과유사한형태로, 미전역에서주택바우처행정집행을담당하고있는공공주택청 (Public Housing Authorities) (2,230개(2014년기준 )) 8) 이집주인과 10~15년간 ( 주정부혹은시정부에따라 20년계약도맺음 ) 임대차계약을하고이를다시저소득층에게재임대하는방식이다. 대상주택은공공주택청의품질검사를통과한주택 ( 질적수준이낮은주택이나재건축비용이호당 1,000달러를넘으면지원대상에서제외 ) 이며, 임대료수준은공정임대료의 110% 를초과해서는안된다. 공공주택청은연방정부로부터매년배정되는주택바우처물량중 20% 까지만집주인바우처를활용할수있다. 2014 년말까지집주인바우처를지원받고있는임차가구수는 122만 8천가구이나, 이는연방정부에서주거지원호수에는포함되지만공공임대주택재고수에는산입되지않는다. 지역별로장기공공임대주택공급은편차가크며, 모든유형이골고루있는것은아님 지역별장기공공임대주택공급을보면, 광주가전체주택재고의 9.2% 로가장많이공급했으며, 이어대전과경기도가각각 6.5%, 전라북도가 6.3%, 서울이 6.1% 로나타나고있다. 장기공공임대주택을재고수기준으로보면, 기존주택전세임대공급이많은서울, 경기도및광역시에서공급비중보다낮아지고있다 ([ 그림 21] 참조 ). 지역별공공임대주택재고현황을보면, 모든유형이지역마다골고루있는것은아니며지역편차도크다. 특히서울시의시프트 (SHift) 주택에서출발한장기전세주택의경우서울과경기도를제외한지역에서는전혀공급되지않았다. 8) 미전역의공공주택청은 3,095 개로, 이들중에는공공임대주택의공급및운영관리만전담하는기관이있는가하면, 주택바우처행정만전담하는기관도있으며, 공공임대주택및주택바우처모두를전담하는기관이있다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
45 [ 그림 21] 지역별장기공공임대주택공급비중 ( 단위 :%) (2014 년말기준 ) ( 건설 + 매입 + 임차 )/ 주택재고수 ( 건설 + 매입 )/ 주택재고수 그렇다면이렇게지역마다유형별공급상황이다르고방식도다양한여건에서앞으로지역별로어떻게공공임대주택공급을더확대할수있을것인가가관건인데, 이는결국지역의주택수급상황, 토지확보, 기존주택재고활용여건에따라지역맞춤형공급으로가야할것같다. 예를들어, 주택보급률이 110% 를넘는도지역 ( 특히중소도시와군지역 ) 의경우신규건설보다는기존주택재고 ( 특히공가나폐가 ) 를재활용하여공공임대주택으로공급하는방법이있을수있으며, 재고활용에한계가있다면신규건설을추가공급하여새로운공급모델을만들어나갈수도있을것이다. 서울과경기도와같이아직주택보급률이 100% 에미치지못해주택이부족한지자체의경우신규건설이중요하지만택지확보문제로쉽지않다. 이런경우에도기존주택의활용가치를높이거나재개발및주거환경개선사업과연계하여공공임대주택의공급여력를확보할수있을것이다. 즉, 이러한관점이시사하는바는해당지역의주택보급상황, 재고주택의상태, 주거수준등을감안할때지역마다선호하는유형의공공임대주택의취사선택은다를수밖에없다는점이다. 공공주택의공급 관리계획수립에서는이러한점이충분히감안될필요가있을것이다. 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
46 < 표 9> 지역별장기공공임대주택재고현황과비중 주택보급률 (%) 영구임대주택 50 년공공 국민임대주택 계신규건설다가구매입 기타매입 (LH) 10 년공공 장기전세 건설 + 매입계 (A) 기존주택전세임대 (B) 전체계 (C=A+B) 주택재고수 (2014 년 ) (D) 장기공공임대주택재고비중 (%) 건설 + 매입 (A/D) 건설 + 매입 + 임차 (C/D) 전국 103.5 192,886 105,663 521,115 433,413 69,362 18,340 107,839 26,169 953,672 115,609 1,069,281 19,428,573 4.9 5.5 수도권 98.2 74,964 85,751 257,596 218,856 37,600 1,140 40,048 26,169 484,528 65,472 550,000 8,886,699 5.5 6.2 광역시 74,567 8,988 93,536 71,060 20,479 1,997 15,984 0 193,075 28,356 221,431 3,940,854 4.9 5.6 도지역 43,355 10,924 169,983 143,497 11,283 15,203 51,807 0 276,069 21,781 297,850 6,580,039 4.2 4.5 서울 97.9 46,446 78,678 39,291 21,724 17,567 0 1,373 25,961 191,749 28,170 219,919 3,603,751 5.3 6.1 부산 104.3 26,296 1,977 20,653 16,192 4,461 0 5,153 0 54,079 8,220 62,299 1,353,473 4.0 4.6 대구 103.8 18,744 2,628 17,198 12,113 5,085 0 1,934 0 40,504 7,772 48,276 952,792 4.3 5.1 인천 100.9 8,424 1,433 28,948 23,448 5,500 0 2,589 0 41,394 10,006 51,400 1,021,223 4.1 5.0 광주 104.1 14,170 1,011 29,264 23,473 4,387 1,404 4,817 0 49,262 5,069 54,331 593,299 8.3 9.2 대전 101.7 12,995 1,584 17,089 12,123 4,780 186 1,911 0 33,579 5,464 39,043 596,524 5.6 6.5 울산 109.3 2,362 888 9,277 7,159 1,766 352 770 0 13,297 1,672 14,969 444,766 3.0 3.4 경기 97.8 20,094 5,640 189,357 173,684 14,533 1,140 36,086 208 251,385 27,296 278,681 4,261,725 5.9 6.5 강원 108.3 4,561 1,188 17,440 14,521 1,490 1,429 9,975 0 33,164 2,385 35,549 641,686 5.2 5.5 충북 110.3 6,139 2,071 25,475 23,025 1,349 1,101 2,167 0 35,852 2,283 38,135 673,722 5.3 5.7 충남 113.8 4,768 1,405 20,948 17,174 495 3,279 3,924 0 31,045 2,665 33,710 935,305 3.3 3.6 전북 112.9 9,533 1,999 28,064 22,019 2,511 3,534 4,996 0 44,592 4,806 49,398 787,197 5.7 6.3 전남 112.7 5,001 476 17,023 15,179 61 1,783 16,175 0 38,675 1,234 39,909 786,018 4.9 5.1 경북 112.6 7,244 1,720 23,380 19,219 1,686 2,475 9,915 0 42,259 2,396 44,655 1,202,648 3.5 3.7 경남 107.5 5,013 1,375 31,303 27,394 2,628 1,281 2,487 0 40,178 5,600 45,778 1,337,650 3.0 3.4 세종 - 0 900 55 0 0 55 1,399 0 2,354 159 2,513 - - - 제주 111.0 1,096 690 6,350 4,966 1,063 321 2,168 0 10,304 412 10,716 215,813 4.8 5.0 공공주택공급 관리계획수립방향연구
47 3.2 공공임대주택의재고관리현황 1) 재고관리의관련규정과내용 재고관리는사각지대, 운영관리는주로임대료부과및징수와입주자관리에초점 지금까지공공임대주택에대한재고관리는사실상정책사각지대였다고볼수있다. 이는그동안중앙정부의역할이공공임대주택의정책을기획하고공급기반을조성하여목표물량을달성하는것에역점을둘수밖에없을정도로공공임대주택공급이상당히부족하였기때문이다. 또한공공임대주택의운영관리부분은건설비의일부를재정보조받아소유주체가담당하는구조였다. 그러나이제상황이크게변화하여, 장기공공임대주택 100만호시대에접어들었고이를소유주체의운영관리에만의존하기에는한계가있는상황이되었다. 100만호라는자산은소유주체의권한을떠나국가차원에서재정지원의성과를계속환류한다는관점에서새로이접근할필요가있다. 즉, 공공임대주택의대기자들에게입주기회를확대하고임차인들이지역사회에서소외되지않도록계속하여주거서비스를지원하고지역참여를이끌어내는것이자산의부가가치를높이는방법이라고할수있다. 공공주택특별법 에서규정하고있는운영관리부분은주로임대료부과징수와입주자관리에대한내용들이다. 공공임대주택의임대조건등 ( 제49 조 )( 최초임대료산정, 임대료증액, 보증금과월임대료의상호전환등을규정 ), 재계약거절등 ( 제 49 조의 3)( 임차인이거짓이나부정한방법등으로임대시임대차계약해지혹은재계약해지가능 ), 공공임대주택의전대제한 ( 제49조의 4)( 임차권양도및전대불가및그예외사항 ), 거주실태조사 ( 제49조의 7)( 임차인의실제거주여부, 임차권의양도및전대여부, 타용도사용여부 ), 공공임대주택의매각제한 ( 제50 조의 2)( 임대기간내매각불가 ) 과같은조항이이와관련된내용들이다. 주택관리에대해서는관리대상 (300세대이상공동주택, 승강기설치, 중앙집중식 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
48 난방중어느하나에해당 ) 과방법 ( 자체관리, 위탁관리 ), 임차인대표회의구성, 임대주택분쟁조정위원회구성 ( 시 군 구청장이 10인이내로구성 ) 에대해규정하고있으며, 일정규모이상일경우공공주택사업자가주요시설의교체및보수를위해필요한특별수선충당금을적립토록하고있다. 그렇다면, 재고관리란무엇이어야하는가에대한정의가필요한데, 이에대해 Pawson 외 (2015) 는 [ 그림 22] 와같이임차관리, 자산및동네관리, 임차인지원, 주거서비스제공으로규정하고, 이러한재고관리를통한성과로임차인서비스제고와양질의주거환경조성으로지역의사회적자본가치가증대된다고보았다. 구체적으로재고관리에포함되는활동으로는신규임차인선정과재계약대상선정, 임차인입퇴거관리, 일탈행위관리, 정기 비정기주택개보수, 공가세대관리, 일자리 교육등서비스제공, 다양한주거지원사업과연계등으로볼수있다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
49 [ 그림 22] 공공임대주택의재고관리영역자료 : Pawson 외 (2015). p.8 2) 재고관리의틀구성 : 대기자관리, 입주자관리, 운영관리 재고관리는대기자관리부터 : 대기자수는공공임대주택정책의향방에주요한시그널 이와같은재고관리의틀은현재국내에서도거의모든활동들을수행하고있는상황이나다만그것이하나의프레임웤을갖추지못했다는한계가있는것같다. 신규임차인의입주기회확대를위해많은국가에서는각단지별로대기자명부 (waiting lists) 작성을의무화하고있다. 대기자줄은공공임대주택의사전수요판단과수급조절에서매우중요하다. 정부는대기자가많아지게되면신규로 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
50 공공임대주택을새로건설 공급하기도하지만, 수급조절을위해수요억제정책을펴기도한다. 예를들어 2012년에공공임대주택대기자수가 185만가구 (500만명이상 ) 9) 를넘어선영국은공공임대주택의신규공급을확대하는한편, 기존임차인에대한자격요건 ( 소득, 자산 ) 을더강화하거나임대기간을단축하거나임대료를할증하는등의수요억제정책을펴고있다. 한편, 금융위기이후많은국가의대기자명부는최근공공임대주택신규공급에박차를가한실증자료가되기도했다. 벨기에의공공임대주택재고수는 2013 년 29만호에불과하지만, 대기자수는 2008년 14만가구에서 2012년에는 18.6만가구로늘었다. 프랑스 (2013년공공임대주택재고수 489만호 ) 의공공임대주택대기자수는 2012년 120만가구에서 2012년 170만가구로늘었다. 이탈리아 (2013년공공임대주택재고수 96만호 ) 의공공임대주택대기자수는 2008년 60만가구였지만 2012년 65만가구로늘었다. 금융위기이후부동산버블붕괴로큰곤란을겪은아일랜드는공공임대주택재고수는 14만호에불과했지만대기자수는 2008년 5.6만가구에서 2012년 9.8만가구로크게늘었다 (Pittini 외, 2015). 호주의경우공공임대주택재고수 (2013년말기준 ) 는 33만호이지만대기자수는 15.8만가구에이른다 (Australian Institute of Health and Welfare, 2015). 미국의경우에도공공임대주택은 115만호정도에불과하지만 2013년말 70만가구가넘는대기자줄이있다. 이렇게국가별로통계가존재한다는것은공공임대주택재고의많고적음을떠나공공임대주택의수급조절에서대기자현황정보가향후정책방향을설정하는중요한시그널이된다는점때문이다. 국내공공임대주택에대한대기자현황은영구임대주택이외유형에대해서는공식적으로집계되지않고있다. 영구임대주택은 주택공급에관한규칙 제31 조제3항에따라입주대기자순서에따라입주토록하고있기때문에각단지별로대기자현황이관리되고있다. LH의영구임대주택대기자수는 2010년 6.1만가구에서점차감소하여 2015년 6월말기준으로 3.6만가구이다 (< 표 10> 참조 ). 9) 영국의공공임대주택대기자수는 2012 년 185.1 만가구로가장많아신규공급확대뿐아니라수요억제정책들을펼쳤다. 이에공공임대주택대기자수는 2013 년에는 168.6 만가구, 2014 년에는 136.8 만가구로감소하였다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
51 대기자수감소는그동안꾸준히확대공급해온다가구매입임대주택과기존주택 전세임대주택에대기자가분산하여입주한결과라고볼수있다. < 표 10> 영구임대주택대기자현황 (LH) 연도 2010 2011 2012 2013 2014 2015.6 월 대기자수 ( 명 ) 61,326 62,589 63,649 49,963 39,575 36,053 지자체의영구임대주택대기자수 10) 는 2015년 9월말기준으로 1.1만가구로, LH의대기자수와합한다면, 영구임대주택의대기자수는총 4.6만가구 ( 대기자현황은각단지별로관리가되므로중복없음 ) 이다. 이에근거하여각지역별영구임대주택재고의부족률 ( 재고수대비대기자수 ) 을산정해보면, 전체지자체의부족률은 2.6% 인반면, LH의각영구임대주택단지의부족률은 24.5% 이다. 지자체의영구임대주택단지의부족률이낮은것은입주문의는쇄도하나지방도시에는거의신규공급이이루어지고있지못해입주대기자명부에등록조차하지않는경우가많기때문이다. 또한영구임대주택이아예없는울산, 경기, 충북, 전남, 제주지역도있으므로, 현상황으로영구임대주택대기자수를과소평가하기는어렵다. 또한서울시의영구임대주택의대기자수가작은것은서울서초, 강남등지역에 2013년이후영구임대주택의신규입주가계속되어왔고, 2015년에는행복주택입주자모집공고도마무리된상황에서기존영구임대주택대기자들이여기로분산되었기때문이다. 서울시 SH 공사는일년에한두번을모아영구임대주택단지의예비입주자를모집하는데, 2015 년상반기실시한 22 개단지의 640 세대모집공고에서 12,477 세대가신청하여신청경쟁률은 19.5% 에이르렀다, 11) LH의영구임대주택대기자의평균대기소요기간은 19개월이며, 대구, 경기, 강원, 충남의대기소요기간이길게나타나고있다. 10) 지자체가공급한영구임대주택의대기자현황은연구진이직접조사한결과이며, 일부지역 ( 강원, 충남, 전북, 경북, 경남 ) 소재의영구임대주택대기자현황파악은관리주체미확인으로파악하지못했다. 11) 연구진이서울시 SH 공사면담조사를통해수집한자료이다. 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
52 < 표 11> 지역별영구임대주택대기자현황 지자체영구임대주택 LH 영구임대주택전체영구임대주택 지역 대기자 (2015.9월말기준 ) 재고수 부족률 (%) 대기자 (2015.6 월말기준 ) 재고수 부족률 (%) 평균대기소요기간 ( 개월 ) 대기자재고수부족률 계 11,181 51,736 21.6 36,053 142,026 25.4 19 47,234 192,886 24.5 서울 940 22,526 4.2 818 23,920 3.4 8 1,758 46,446 3.8 부산 3,224 10,725 30.0 5,052 15,571 32.4 13 8,276 26,296 31.5 대구 1,387 6,800 20.4 7,784 6,502 119.7 60 9,171 18,744 48.9 인천 332 2,370 14.0 2,251 9,137 24.6 12 2,583 8,424 30.7 광주 2,540 3,500 72.6 2,194 10,670 20.6 4 4,734 14,170 33.4 대전 2,758 3,858 71.5 1,714 12,124 14.1 7 4,472 12,995 34.4 울산 - - - 165 2,362 7.0 8 165 2,362 7.0 경기 - - - 5,249 20,342 25.8 29 5,249 20,094 26.1 강원 미확인 400-602 4,161 14.5 18 602 4,561 13.2 충북 - - - 1,226 6,139 20.0 5 1,226 6,139 20.0 충남 미확인 400-2,227 4,368 51.0 35 2,227 4,768 46.7 전북 미확인 418-1,662 9,115 18.2 2 1,662 9,533 17.4 전남 - - - 1,919 5,001 38.4 16 1,919 5,001 38.4 경북 미확인 199-1,724 7,045 24.5 20 1,724 7,244 23.8 경남 미확인 540-593 4,473 13.3 11 593 5,013 11.8 제주 - - - 873 1,096 79.7 58 873 1,096 79.7 이렇게영구임대주택에대해서는대기자현황파악이라도가능하지만, 국민임대주택, 다가구매입임대주택, 기존주택전세임대주택의경우대기자현황을파악할수있는법적근거는없는상황이다. LH의경우에는국민임대주택에대해예비입주자를상시모집하고있는데, 2015 년 8월말기준으로전국적으로 40,470 세대가국민임대주택입주대기자로등록되어있다. 입주자순환으로입주기회확대 : 신규공급단지못지않게기존재고단지입주도중요 장기공공임대주택 100 만호시대때는신규공급못지않게재고단지입주도 매우중요하다. 재고가늘어난만큼이에대한신규입주호수도늘어나고있기 공공주택공급 관리계획수립방향연구
53 때문이다. 이는통상적으로순환율 (turnover rate) 혹은퇴거율 (exit rate) 이라는개념으로통용되는데, 공공임대주택입주자의주거이동원활, 대기수요해소, 미임대와같은저수요판단등을가늠하는데활용된다. 대개순환율이 3~4% 수준일때는매우낮다고평가하고있는데, 국가별로볼때미국의공공임대주택순환율은 3%( 뉴욕주택청보유공공임대주택 (www.nyc.gov)), 영국은 6~7%, 프랑스는 2007년이후 9% 수준대인것으로나타나고있다 (Pawson and Munro, 2010; Jean-Claude, 2012). 평균적으로공공임대주택의순환율은 7.5% 로알려져있으며, 민간임대주택의평균순환율 18% 에비해서는매우낮다 (Amzallagl and Taffin, 2010). 공공임대주택의순환율이 10% 를초과할경우는저수요지역혹은문제있는단지로간주되고있다 (Pawson and Munro, 2010). 비교적으로, 자가소유자의평균순환율은 4% 이며, 민간임대주택임차가구의평균순환율은 13% 수준이다 (Amzallagl and Taffin, 2010). 이러한순환율은경기상황이나주택시장여건에따라변화하는것이특징이지만, 가장중요한영향요인은어떤입주자가거주하고있는가에대한입주자구성측면이다. 소득이낮은가구의순환율이더낮으며, 집값이비싼대도시의순환율이매우낮다. 장애인, 고령자, 극빈층위주의입주자로구성된단지의순환율이 1~2% 로가장낮다고보고되고있다 (Pawson and Bramley, 2000). 국내에서는아직공식적인순환율통계는없지만, LH의경우전체세대수에서 1년에퇴거한세대수를기준으로보면, 영구임대주택의순환율은 2011~2012년 5.9%, 2015년 6.3% 이다. 즉이는 100가구중 6가구정도가 1년에퇴거하고있다는것이다. 지역별로볼때, 영구임대주택재고가 1만가구가넘는지역에서는서울의영구임대주택순환율이 3~4% 대로가장낮고, 그다음이대구 5.0%, 경기도 5.7% 이다. 모두국제평균인 7.5% 보다낮은상황이다. 국민임대주택의순환율추이도영구임대주택과유사하다. 국민임대주택의순환율은지난 5년간연평균 6~7% 이며, 서울이 3% 로가장낮고, 대구, 경기도, 경남, 부산이낮은편이다. 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
54 [ 그림 23] 영구임대주택의퇴거율 (%) [ 그림 24] 국민임대주택의퇴거율 (%) < 표 12> 영구임대주택및국민임대주택의퇴거율 (%) 추이 (LH 기준 ) 영구임대주택의퇴거율 (%) 국민임대주택의퇴거율 (%) 2011~ 2015년 2011~ 2015년구분 2013년 2014년 2013년 2014년 2012년 2012년퇴거율퇴거율연평균퇴거율퇴거퇴거율퇴거율연평균 (%) (%) (%) (%) (%) (%) 세대총세대퇴거율퇴거 (%) (%) 세대총세대 전체 5.9 6.3 6.7 6.3 9,136 144,099 6.9 6.5 7.0 6.7 29,972 445,511 서울 3.5 3.9 4.4 3.4 857 25,146 2.9 3.5 3.5 3.6 68 1,908 부산 5.9 6.6 6.8 6.8 1,062 15,571 6.0 4.9 6.2 6.2 748 11,987 인천 5.3 5.8 5.2 6.1 394 6,510 7.9 6.1 7.7 7.3 1,831 24,912 대구 5.3 4.5 5.3 5.0 602 12,124 4.8 4.1 5.0 5.1 680 13.299 대전 6.8 6.9 7.0 7.8 734 9,397 6.8 6.3 9.3 8.9 1,120 12,652 광주 7.4 6.8 8.7 7.8 835 10,670 8.3 6.5 8.3 7.5 1,794 23,969 울산 5.4 6.5 5.8 5.2 124 2,362 6.5 5.6 7.0 6.6 512 7,777 경기 4.9 5.4 5.7 5.7 1,189 20,868 6.3 5.8 6.1 6.0 10.836 179,964 강원 6.8 7.3 7.4 6.1 255 4,164 8.6 8.6 8.6 7.3 1,130 15,198 충북 8.3 9.3 7.7 8.2 506 6,148 8.5 7.1 7.3 7.5 1,968 26,164 충남 7.5 6.6 6.3 6.1 267 4,369 7.3 7.2 7.2 7.9 1,716 21,592 전북 9.9 9.6 9.8 9.1 832 9,119 8.3 8.5 9.2 8.9 2,271 25,611 전남 7.5 9.1 10.7 8.3 414 5,001 7.7 8.4 10.6 7.6 1,334 17,638 경북 6.6 7.2 8.0 7.1 499 7,045 6.9 6.5 7.0 6.8 1,754 28,636 경남 5.5 6.4 6.5 6.7 301 4.475 5.9 6.4 6.9 6.1 1,555 22,950 제주 6.7 3.6 4.7 3.8 42 1,096 5.8 5.7 4.7 4.2 255 6,139 주 ) 영구임대주택 2015 년총세대수중 34 호 ( 퇴거세대는 223 가구 ) 는미확인국민임대주택 2015 년총세대수중 5,060 호 ( 퇴거세대는 417 가구 ) 는미확인 현재와같은영구임대주택과국민임대주택의연평균 6~7% 대의순환율이앞으로 재고확보가더이상안된다고가정할경우, 영구임대주택은 16 년, 국민임대주택은 공공주택공급 관리계획수립방향연구
55 15 년이면통계적으로는모든입주자가교체됨을의미한다. 이를좀더확대해석하여전체장기공공임대주택 100 만호에적용해보면, 1년에기존재고단지에신규입주가 6~7만가구씩생긴다는의미이다. 이러한규모는지난 5년간연평균장기공공임대주택의신규건설물량보다많으며, 이를국가차원에서체계적으로잘관리한다면입주를희망하는많은저소득층에게새로운입주기회를제공해줄수있을것이다. 임대운영관리 : 계속저임대료저가운영전략으로갈것인지선택필요 임대운영관리는임대료와관리비의부과징수, 임대료연체관리, 공가세대관리, 시설물관리, 노후단지개보수등업무를포괄한다. 이는주로공공임대주택의소유주체가관리하는영역으로현재자체관리혹은민간위탁관리로운영하고있으며, 노후단지개보수를위해서는자체자금을추가로투입하고있다. 운영관리의기본원칙은임대료수입으로그소요경비가충분히충당되어야하나, 건설시점의정부재정지원만으로 30년이상장기운영관리해나가는것이쉽지않은상황이다. 이는공공임대주택의경과년수가점차오래되어가면서기본적인운영관리이외에도장기수선유지에대한사업주체의자본지출이특별수선충당금만으로해소되기어렵기때문이다. 최초건설시점을기준으로볼때, 영구임대주택 19만호는지은지 26년이되었고, 50년공공임대주택은 22년, 그리고국민임대주택은 16년차에접어들고있다. 영구임대주택과 50년공공임대주택은건설 15년을경과한재고비중이 96.1% 에이른다 (< 표 13> 참조 ). 기존주택을매입하여공공임대주택으로활용하고있는다가구주택의경우, 건설경과년수가 15년이상된주택비중이 28.6% 에이르며 20년이이상경과된경우도 12% 이다. 정부는 장기공공임대주택입주자삶의질향상지원법 에근거하여영구임대주택및건설 15년이상경과된 50년공공임대주택에대해 (162개단지, 164,106호 ) 노후임대주택시설개선사업을 2009년부터지원하고있으나, 이는 2015년까지한시적으로만시행하고있다. 사업비는재정에서 85% 를지원하고나머지 15% 는 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
56 사업주체가부담하는구조이나, 지자체보유공공임대주택에대해서는이마저도지원되지못했다. 다가구매입임대주택의경우에는매입누적물량 (LH 기준 ) 이 2013년 50,582호, 2014년 56,965호, 2015년 8월말에는 61,302호이나, 매입당시부터의노후상태로공급곤란호수는 596호에이른다. < 표 13> 공공임대주택의건설경과 (LH 보유주택, 2014 년말기준 ) ( 단위 : 호 ) 계계 10 년미만 10~15 년미만 15 년이상 영구임대주택 141,150 (100.0%) 1,072 (0.8%) 0 140,078 (99.2%) 50 년공공임대주택 26,254 (100.0%) 512 (2.0%) 4,907 (18.7%) 20,835 (79.4%) 국민임대주택 405,733 (100.0%) 359,033 (88.5%) 46.700 (11.5%) 0 다가구매입임대 56,965 (100.0%) 30,091 (52.8%) 10,573 (18.6%) 16,301 (28.6%) < 표 14> 노후임대주택시설개선사업에대한정부지원및재원분담구조 ( 단위 : 억원 ) 구분 계 국고 (85%) LH (15%) 2009 2,219 1,886 333 2010 553 470 83 2011 552 469 83 2012 636 541 95 2013 700 595 105 2014 412 350 62 2015 284 241 43 계 5,640 2,552 804 주 ) 지원항목은승강기, 공동구배관교체 / 세대내부수선, 싱크대및전등교체 / 도로및보도교체등 / 외부창호교체 / 발코니샤시설치 / 콘덴싱보일러교체등임 각유형마다상이한임대료체계도운영관리의복잡성과장기적인부담의형평성에서문제시되고있다. 현행임대료체계를보면, 영구임대주택의경우수급자는전국을 4개급지별로구분하여정부가고시하는기준에따르며, 청약저축가입자는원가연동제에따른다. 수급자에게적용하는최초임대료수준은시세대비 30% 공공주택공급 관리계획수립방향연구
57 수준이나매년정부가임대조건을갱신하여고시하고있지않으므로입주후몇년이경과하면시세대비 10~20% 수준이된다. 그래서영구임대주택단지내수급자와청약저축가압지간의임대료격차도점차커지고있고수급자가자격을탈락하는경우소득이갑자기늘어나는것도아닌데임대료는계약갱신시점에 30% 가오른다. 다가구매입임대주택의최초임대료수준에대한법적기준은주변유사동종주택감정평가금액의 50% 이내에서정해지며 (LH의경우시세대비 30% 수준에서공급 ), 국민임대주택은표준건축비 ( 건설원가 ) 에근거한정부의표준임대조건하에서사업주체가지역과주택규모를감안하여시세의 60~80% 수준으로정해진다. 행복주택은입주계층 ( 대학생, 사회초년생, 신혼부부, 고령자산업단지근로자, 주거급여수급자 ) 의특성에따라주변시세의 60~80% 가적용된다. 이렇게각유형마다달리적용되는임대조건과더불어한유형내에서도입주자의특성, 주택규모, 입주시기및계약갱신시기등에따라임대조건은상당히복잡한구조이다. 일례로 1992년입주한서울수서영구임대주택단지 (2,565호) 는수급자, 수급탈락 (1차, 2차, 3차 ), 일반청약저축가입자별로현재 80가지가넘는임대료부과조건이적용되고있다. 이렇다보니공공임대주택유형별로 10~30% 에이르는임대료연체관리나소득초과자에대한임대료할증도제대로관리되지못하는실정이다. 공공임대주택의임대료수준은 2014년말을기준으로전국평균적으로영구임대주택은시세대비 19%( 서울등수도권은 10%), 국민임대주택은 56%, 50년공공임대주택은 54% 에불과하다. 임대료상승률은 2005 년부터주거비물가지수와연동하여상승하고는있으나운영관리소요경비를충당하기에는어려운여건이다. < 표 15> 공공임대주택유형별최초임대료대비운영 10년차임대료수준유형영구임대주택다가구매입임대국민임대주택행복주택 최초임대료시세대비운영 10년차임대료평균 30% 30~40% 60~80% 60~80% 10~20% 20% 40~60% - 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
58 < 표 16> 주거비물가지수및 LH 공공임대주택의임대료인상률추이 연도 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 주거비물가지수 0.7% 1.9% 2.5% 2.3% 1.6% 3.2% 4.5% 3.3% 2.6% LH 인상률 0.3% 0.65% - - 2.4% 1.95% 2.4% 2.4% 2.4% 이러한임대료체계는소득이동일한입주자가어떤유형의공공임대주택에입주하는가에따라부담의형평이달라지는근본적인한계가있다. 더구나건설원가에따라산정되는국민임대주택의경우는언제입주했는가에따라동일행정구역내에서도임대료수준에는큰차이가나며, 시간이갈수록그차이는더벌어지고있다. 또한현재와같은구조하에공공임대주택의운영관리체계는 [ 그림 25] 와같이유형별로칸막이형태로운영되고있다. 일단어느한유형에입주하게되면다른유형으로는갈수없는구조이다. 가구원수가변하거나장애를입거나고령이되었을때주거욕구도변화하지만현재를이를반영하기어려운구조이다. [ 그림 25] 공공임대주택유형별소득기준에따른임대료수준 공공임대주택의유형은많으나이와같은유형간상호연계성없는구조는재고 관리를효율화하기어렵게만든다. 공가세대관리도방치되고있다. 지자체장이 우선적으로입주자를선정하고있는영구임대주택과다가구매입임대주택의경우 공공주택공급 관리계획수립방향연구
59 공가발생시추가입주대상자가제때선정되지않아공가가장기화가되는경우도있으며, 어느한유형의공가발생이다른유형의예비입주자혹은대기자에게연계되지못하고있으며관련정보제공도제대로이루어지지못하는상황이다. 이와같이지금까지공공임대주택의재고관리는저가저비용구조로운영되어져왔다. 향후공공임대주택의자산가치를유지하고재고의효율적활용을위해서는이런점들이개선되어 5년단위공공주택공급 관리계획에도체계적으로반영될필요가있을것이다. 장기주택종합계획 (2013~2022) 에서도이와같은개선사항과효율적관리운영방향을제시한바있으나, 대부분의내용들이현재진행중인상태이다. < 제2차장기 (2013~2022) 주택종합계획에서제시한공공임대주택의효율적운영 관리에대한정책방향 > 건물의유지 보수, 임대료징수등단순업무위주의임대주택관리로저소득층주거수준및안정성향상과주거상향이동을위한관리기능에한계 주거수준향상, 주거상향이동촉진등공공임대주택의기본목표를달성할수있도록효율적운영관리체계를구축 - 소득수준에따라주거지원이필요한가구가입주할수있도록소득 자산기준조정을포함한입주자선정 관리시스템개선추진 - 입주 퇴거기준정비와함께국민 매입임대우선공급등안정적주거이동유도방안도검토하여주거상향이동체계를구축 관리체계선진화를위한기반으로서공공임대주택정보와입주자정보를포괄하는 DB를단계적으로구축 - 단기적으로는공공임대주택 DB를구축하고, 중장기적으로는민간건설 매입이맫및준공공임대를포괄한 DB를구축하여임대주택공급 운영및주거급여등에활용 - 지역별공공임대주택재고및주택상태등주택 DB와입주가구 DB를구축하여연계하고공공임대주택입주대기자제도 (waiting list) 도입을검토 공공임대주택의유형, 지역, 규모등을감안하여임대료를합리적인수준으로결정 공공임대주택관리및노후시설개선방안수립 추진 - 기존임대주택노후화에효과적으로대처하기위해특별수선충당금과임대료조정및재정투입등을종합적으로검토하여개선방안마련 - 특별수선충당금이적용되고있지않는매입임대주택에대해서도충당금제도적용검토 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
60 3.3 그동안의성과와한계 장기공공임대주택의공급은 2013년 (101만호) 를기점으로 100만호를넘어섰다. 이러한공급수준은세계에서도 7번째규모 12) 로, 장기공공임대주택공급비중은 5.5% 이지만현재와같은공급수준이이어진다면세계 5위권진입도멀지않았다. 장기공공임대주택의이러한성장은그동안공공임대주택정책에서가장큰성과라고할것이다. 또한기존주택을매입하고임차하는방식을통해그동안일반적인저소득층관점에서주거불안과위기계층 ( 쪽방, 비닐하우스, 긴급복지지원대상자등 ) 뿐아니라장애인, 미혼모, 가정폭력피해자, 소년소녀가정, 한부모가정을지원하고, 대학생전세임대, 신혼부부전세임대도보급하였다. 최근의행복주택공급에서는대학생, 사회초년생, 신혼부부와같은사회적취약계층까지도확대지원하여정책사각지대를크게좁혔다. 한걸음더나아가 2015년 9.2 대책에서는공공실버주택과리모델링매입임대도도입하여독거노인과 1인취약계층에게새로운기회의장을열었다. 공급방식도다변화되었고주거서비스도점차중시되면서공공임대주택은성장을넘어성숙의단계로접어든다고해도과언이아니다. 그러나남겨진과제도많다. 정부가재정과융자를지원하고있으나정부지원단가에비해호당실제사업비가더많이투입되다보니건설시점에서부터손실이발생하며, 이는운영관리단계에까지악영향을미치고있다. 무엇보다임대사업의구조적문제로 1세대를입주시킬때마다사업주체가받는임대보증금이부채로계상되므로임대물량이많아질수록부채도늘어날수밖에없는상황이다. 또한정부지원단가가지역실정을감안하지못하다보니호당건설비나매입비가비싼대도시지역은참여하기어려운실정이다. 이렇다보니전국적으로사업을추진하는 LH 중심으로임대사업이전개되고있으며, LH는누적되는임대물량으로 12) 장기공공임대주택의재고현황 (2014 년말기준 ) 을보면, 영국 (494 만호 ), 프랑스 (489 만호 ), 일본 (279 만호 ), 네덜란드 (256 만호 ), 독일 (154 만호 ), 미국 (115 만호 ) 이다 (Pittini 외, 2015) 공공주택공급 관리계획수립방향연구
61 운영관리부담이늘어나면서신규투자의여력도한계에봉착해있는상황이다. 그동안장기공공임대주택유형별로공급비중을보면, LH가공공임대주택의 80% 이상을공급하여왔다. LH는국민임대주택신규건설의 90.6%, 다가구매입임대주택공급의 80.4%, 영구임대주택신규건설의 78.2%, 행복주택건설의 90.4%, 기존주택전세임대공급의 91.6% 를담당하였다. < 국민임대주택신규건설 > 1998~2014 년 : 760,855 호건설 < 다가구매입임대주택공급 > 2004~2014 년 : 70,799 호매입 < 영구임대주택신규건설 > 2009~2014 년 : 29,692 호건설 < 행복주택신규건설 > 2014 년 : 25,256 호건설 < 기존주택전세임대공급 > 2005~2014 년 : 144,139 호공급 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
62 향후장기공공임대주택의안정적공급을위해서는무엇보다지자체의참여확대가절실하다고할수있는대목이다. 그동안지자체참여가저조한원인은공공임대주택에대한인식부족탓도있지만, 공공임대주택공급으로세수증가효과를기대할수없으며, 수급자등빈곤층이주가복지예산증가로이어질것이라는우려가컸다. 최근에는집값하락우려와동네이미지문제와같은지역님비현상도부각되었다. 이런여건하에서향후어떻게하면공공임대주택공급을확대보급할수있을것인가? 가장중요한것은얼마나필요한것인지를판단할수있는구체적근거가필요하다. 현재장기주택종합계획 (2013~2022) 에서제시하고있는신규공공임대주택공급물량은 105만호로연평균약 11만호이다. 그러나정책대상계층이일반저소득층으로포괄정의한채, 어떤유형을어떤방식으로공급해야할것인지, 어느지자체가어떤유형을더선호하는지, 지역마다공공임대주택을필요로하는대상계층이누구인지등에대한구체적인지역수요부분은없다. 지역의필요도가모아져서계획이수립되고집행되는구조는지자체의책임과역할을강화할뿐아니라지역마다다른주택수급동향과임대차시장여건도종합적으로감안되기때문에지역맞춤형공공임대주택보급모델이되는장점이있다. 이런점에서공공주택공급 관리계획은정부가수립하지만그내용은지역의필요도에따라구성되어져야할것이며, 지자체는지역주거복지강화가부담이아닌투자로이어지도록도시재생, 지역개발사업, 마을정비등과연계시켜시너지효과를창출할수있는역량을발휘해야할것이다. 또한공급뿐아니라공공임대주택재고관리와자산가치증진에보다정책적관심을둘필요가있다. 공공임대주택을 1호지을때마다부채가늘고손실이발생한다는부정적인식은재고가늘수록지역의자산가치도그만큼높아지며지역사회의주거복지거점이된다는긍정적자긍심으로전환될필요가있다. 부실한재고관리와제대로모니터링되지못한입주자관리는결국국가적손실로이어질것이다. 이런점에서공공임대주택이라는물리적공급뿐아니라지역사회전반의복지인프라향상을위해주거서비스병행공급은선택이아닌필수요소가되어야할것이다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
63 3.4 해외사례 : 정책대상계층, 공급목표, 운영관리 공공임대주택의정책대상계층 : 공급및운영관리목표와계획에서가장중요 우리보다반세기앞서공공임대주택을공급해온많은국가들에서는우리와동일하지는않지만공공임대주택공급과관리를위한체계적인계획의틀과제도적기반을마련해오고있다. 공공임대주택의재고의많고적음을떠나공공임대주택공급 30~40년이지난시점부터는공급도중요하지만재고관리가제대로되지못한다면공급효과가배가되지않다는경험을체득한것이다. 특히재고관리는공공임대주택의경과년수가오래되어가면서운영관리비부담이신규투자도저해한다는점에서노후단지의재생과임대운영관리에국가가직접개입해오고있다. 또한입주자관리를재고관리의중요한영역으로삼아대기자명부 (waiting list) 작성을의무화하고, 주기적으로입주자구성을모니터링하면서빈곤문제, 소득증가에따른임대료부담체계개선, 재고자산의적정관리매뉴얼을보급해오고있다. 특히공공임대주택의공급대상계층을구체화하는작업은공급및관리계획에서가장기본이되는사안이다. 국가에따라극빈층중심으로공공임대주택을공급하는가하면중산층까지도포괄하는등다양성이있지만, 최근경향은소득자격기준의폭을넓히되극빈층과특수수요계층에대해서는우선할당방법으로배분의형평성을도모하고있다. 소득과자산기준을병행하여입주대상계층을정하는방법이대부분이지만, 미국과같이공공임대주택의빈곤집중완화와단지의소셜믹스차원에서지역중위소득의 80% 이하를정책대상계층으로하되극빈층 ( 중위소득 30% 이하 ) 이 40% 만입주할수있도록하는방법을채택하고있기도하다. 국가별로누구주거복지의수혜자이어야하는가에대하여대부분저소득층이대상이지만별도로주거빈곤가구, 핵심주택필요계층, 주택스트레스가구등과같은정책지원기준을정하여정책대상계층의모집단이누구이며얼마나되는가를 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
64 주기적으로모니터링하고있다. 미국의주거빈곤가구 (worst case housing need) 는주택도시개발부 (HUD) 가 1973 년부터격년단위로발표하고있으며, 지역중위소득 50% 이하무주택임차가구중정부로부터아무런지원을받지못한채소득에서임대료를 50% 이상을지출하면서도최저주거기준에미달되는가구로정의하고있다. 즉, 미연방정부의잠재적인주거복지대상계층은지역중위소득의 50% 이하계층이모집단인셈이며, 이들가구중정책사각지대에놓인가구가향후정부지원이필요한대상계층이된다. 미국의중위소득 50% 이하무주택임차가구는 1,850만가구 (2013 년기준 ) 이며, 주거빈곤가구수는 772.1 만가구이다. 무주택임차가구의 47.1% 는정부로부터아무런지원을받지못하고있는상황이며, 이러한규모는신규공공임대주택공급확대의근거및주택바우처예산증액의구체적실증자료가된다. 호주정부는주택스트레스 (housing stress) 지수를통해주거복지소요규모를파악하고있다. 주택스트레스는소득하위 40% 이하가구가총소득중 30% 이상을주거비 ( 임대료, 대출상환금, 유틸리티비용포함 )(30:40 원칙 ) 로지출하는경우로정의되며이상태에있는가구를주택스트레스를받고있는가구로규정하고있다. 호주의주택스트레스상황은계속나빠지고있는데, 저소득층중월소득에서 30% 이상을주거비로지출하고있는가구비중은 2009년 35.4%, 2010년 40.0%, 2011년 40.7% 로점차늘어나는추세이다. 공공임대주택재고가 33만호에불과한호주는대기자가 15.8만가구에이른다 (2013년기준 ). 신규공공임대주택의공급확대를연방정부가주도하여추진한근거는필요계층이누구이며얼마나되는가를구체적으로파악할수있었기때문이다. 캐나다의경우에는소득의 30% 이내수준에서주택시장에서자력으로적정수준의주거를마련할수없는계층을핵심주택필요계층 (Core housing need) 으로정의하고이를공공임대주택공급필요모집단으로간주하고있다. 이렇듯누구를대상으로공공임대주택을공급할것인가가계획에앞서선행될부분이며, 이들의규모와주거실태는앞으로어떤유형의공공임대주택을얼마나어떻게공급하고기존재고도어떻게순환관리하는것이바람직할것인지를 공공주택공급 관리계획수립방향연구
65 가늠하는데가장중요한출발점이라고할것이다. 이어지는영국, 캐나다, 미국의 공공주택공급과재고관리에대한정책사례는이런점에서좋은시사점을젲공해 주고있다고볼수있다. 해외사례 (1): 영국의새로운주택공급시스템 NPPF 와부담가능한주택전략 영국정부는 2008 년금융위기이후신규주택건설실적이연간 20만호도안되는수준으로급락하면서주택건설활성화와지자체의적극참여를유도하기위하여새로운계획체계를신설했다. 2012년제정된로컬리즘법 (Localism Act) 은지방분권을강화하고공공임대주택에대한정부재정지원및운영관리시스템전반을개혁한법으로, 이에근거하여국가차원에서주택공급을위한새로운계획체계로 2013년 National Planning Policy Framework (NPPF) (2012 년 3월발간 ) 을도입하였다. 도입목적은지자체차원에서주택개발및계획절차를간소화하여주거용택지공급을확대하는것이다. 그동안은국가차원에서주택공급물량목표를제시하고이를광역계획주체 (regional planning authority) 가수립한광역계획전략 (Regional Planning Strategy) 하에각지자체에게할당해왔다. 그러나 NPPF 체계의도입으로국가차원의주택공급물량목표제시방법은폐지되었고, 대신지자체가지역근린계획 (Neighborhood Plan) 을수립하여지역의주택수요를충분히반영할수있도록사전에미리택지를확보하도록되었다. 이는그동안신규주택공급부족문제가택지부족과긴협의절차와같은장애요인이컸기때문에지자체가중심이되어사전에지역수요에미리파악하여택지를확보해둔다면신규주택건설도예측가능하며담보될수있기때문이다. 각지자체가필요주택공급호수를어떻게산정할것인가에대한방법은구체적으로제시하고있진않지만, NPPF의가이드라인하에서지역의주택공급량은현재및미래인구와가구증가를감안하여설정하되제대로되었는지의여부는계획검사관 (planning inspectors) 이검증하도록하고있다. 지자체는주택소요대응을위해 5년계획하에 (6 10년혹은 11 15년간계획도권장 ) 매년택지공급계획을수립해야 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
66 하며, 지역의환경여건을감안하여주택의입지, 밀도, 유형, 규모, 점유형태등을자율적으로정하며, 주택시장평가 (Strategic Housing Market Assessment) 및주택및택지이용가능성평가 (Strategic Housing and Land Availibility Assessment) 를수행해야한다 ( 영국하원, 2014). 로컬리즘법에따라공공임대주택재고관리에대한부분도강화되었다. 공공임대주택에대한지자체의자립과책임을강조하는차원에서유연적임대차제도, 어포더블렌트 (Affordable Rent), 소득초과자에대한임대료할증 (Pay to Stay) 제도가새로도입되었다. 유연적임대차 (flexible tenancy) 혹은거주기간이정해진임대차 (fixed-term tenancy) 는자격이되는한계속하여거주할수있는수급권제도로운영해왔던공공임대주택에일정거주기간을정하는것이다. 연립정부는공공임대주택입주자의사회적이동성제고 ( 순환율제고 ) 와자립을도모하고공공임대주택에대기하고있는 180만여가구 (450만명) 의입주기회확대를위해기존임차인에게일정기간만거주할수있도록강제하는것이다. 즉이는자격이되면계속거주할수있었던영구임대주택개념에서일종의조건부임대주택으로공공임대주택의개념을전환한것이라볼수있다. 이에따라신규로입주하게될임차인들에게는 5년거주요건을적용받을예정이다. 또한공공임대주택입주자관리에대한권한과책임강화차원에서지자체가이제입주자선정권을갖도록했으며, 임대차기간도입주자의취약한특성등을감안하여지자체별로자율적으로정하도록하였다. 2011년 4월부터시행된어포더블렌드 (Affordable Rent) 는사업주체 ( 지자체, 주택조합 ) 가공공임대주택의임대료를주변시세의 80% 까지부과할수있도록허용하는것이다. 이는재정삭감으로공공임대주택에충분한지원이이루어지지못하는상황에서사업주체가임대료를더올려받아여기서얻는추가이익을신규공공임대주택에재투자하도록유도하는방법이다. 또한형평적부담제고차원에서기존입주자가소득상한규정 ( 연소득 60만파운드상한 ) 보다더많은소득이있는경우에는소득할증제도 (Pay to Saty) 를적용받게되었다. 공공임대주택입주자의소득허위보고, 불법전대및불법거주에대한처벌 공공주택공급 관리계획수립방향연구
67 규정도강화되었다. 전국주택연명 (NHF, 2012) 에따르면, 2010년공공임대주택의불법점유호수는약 5만호가량으로이로인한불법점유비용 (housing tenancy fraud costs) 13) 은연간약 9억파운드 ( 호당 18,000파운드 ( 한화로약 2,948만원정도 )) 로추산되었다 (Audit Commission, 2012). 2012년기준으로, 런던의공공임대주택중불법점유호수비중은 4 6% 로추산되며, 잉글랜드에는약 98,000호의공공임대주택이불법점유상태인것으로파악되고있다. 영국정부는공공임대주택부정수급방지법 ( Prevention of Social Housing Fraud Act) 을 2013년제정하여, 불법전대시최고 2년금고형및무제한의벌금부과, 불법전대로얻은수익금반환조치, 입주자자격모니터링심사강화 ( 금융자산조회, 유틸리티회사등을통해입주자정보입수허용등 ) 등을시행하고있다. 영국의공공임대주택 (social housing) 은부담가능한주택 (Affordable Housing) 유형중하나이며, 임대료가시세의 40~50% 수준으로공급되는주택이다. 새로운주택공급계획시스템인 NFFP는공공임대주택을포함하여전체적인주택공급에대한부분인반면, 공공임대주택에대한신규공급계획은금융위기이후 2008년부터 3차례에걸친계획에따라추진되어져왔다. 부담가능한주택공급프로그램이라는명칭하에 1차년도 (2008~2011) 및 2차년도 (2011~2015) 를추진하였고현재 3차년도 (2015~2019) 지원사업이추진중이다. 13) 불법점유에해당하는사유는이익을목적으로한불법전대, 소득허위보고, 불법거주, 주거로활용하지않고다른용도로활용, 한집에여러가구가공동거주하는등이며, 불법점유부정입주사례는영국전체의복지관련부정수급중가장큰비중을차지하고있다 (Audit Commission, 2012). 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
68 < 표 17> 영국의부담가능한주택 (Affordable Housing) 의유형과정의 유형구분공공임대주택명칭세부정의 공공임대주택 조건부임대주택 Social Rent Affordable Rent Intermediate Rent 임대료가시세의 40~50% 수준으로공급되는공공임대주택 임대료가시세의 80% 수준에서공급되는공공임대주택 (2012 년도입 ) 핵심근로계층 (Key Worker) 대상 - 주택구입을목적으로초기자기자금없이주택을구입, 집값의전액을임대료로납부하되임대료는정보보조로시세보다낮음 공공분양주택 Affordable Home Ownership 지분공유형자가소유대상주택을포함 이지원사업의특징은 2008년제정된주택재생법 (Housing and Regeneration Act) 에따라설립된중앙정부의공기관인 HCA(Homes and Communities Agencies) 가집행및운영하고있으며, 지자체및다양한사업주체 ( 공공, 민간, 비영리 ) 가정부재정지원사업에입찰하여부담가능한주택공급에대한자격을얻는형태이다. 즉정부의재정보조는주택투자의효율성을높이기위한마중물의역할로, 이를바탕으로민간자본등이매칭으로필요자금을조달하는방법이다. 또한공공임대주택뿐아니라공공분양주택도함께공급하여한단지에점유형태가다양한소셜믹스단지를조성하도록하고있다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
69 < 표 18> 영국의부담가능한주택공급추진사례 구분 목표 호당평균재정지원금 ( 총건설비대비비중 ) 80억파운드 ( 약 13조원 ) 재정지원 (1단계) 3개년간총 18만호공급목표 National Affordable Homes ( 연간최소 7만호이상을공급 ) Programme (NAHP) ( 연간공공임대 4.5~5만호, (2008~2011) 공공분양 2.5만호공급을목표 ) 호당 53,348 (41%) ( 약 8,700 만원 ) 실적기준 : 51,000 ( 약 8,300 만원 ) (2 단계 ) Affordable Homes Programme (AHP) (2011~2015) 18 억파운드 ( 약 3 조원 ) 재정지원 8 만호주택공급목표 1 차 : 56,785 (43%) ( 약 9,300 만원 ) 2 차 : 25,144 (23%) ( 약 4,000 만원 ) 실적기준 : 16,989 (15%) ( 약 2,800 만원 ) ( 공공임대호당 18,788 ( 약 3,000 만원 ) 공공분양호당 7,871) ( 약 1,280 만원 ) (3 단계 ) Affordable Homes Programme (AHP) (2015~2019) 29 억파운드 ( 약 4 조 7,000 억원 ) 재정지원 16.5 만호주택공급목표 ( 연간 5.5 만호건설 ) 계획 : 20,000 실적전망 : 17,400 주 ) 2011~2015 년간호당건설비는 116,378 기준 ( 약 1 억 9,000 만원 ) NAHP(2008~2011) AHP(2011~2015) 지원실적 : 173,900 호지원실적 : 68.553호 ( 공공임대 93,200호, 공공분양 80,700호 ) ( 공공임대 57,259호, 공공분양 11,294호 ) 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
70 [ 그림 26] 영국의공공임대주택공급추이 해외사례 (2): 캐나다연방정부의공공주택공급확대전략 - AHI 와 IAH 공공임대주택재고가 60만호 (2014 년말 ) 인캐나다는 1993 년 4월공공임대주택에대한연방정부의재정보조를전면중단 14) 한이후공공임대주택공급과관리를지자체로모두이관한이후국가차원에서공공임대주택정책기획과공급목표는없었다. 그러나정부지원이점차줄고 1993년이전시기의 35~50년간장기융자협약에따라지원받아오던기존공공임대주택재고가노후화됨에따라신규공급확대필요성이커져 2000 년부터연방정부차원에서공공임대주택공급을재개하기시작하였다. 2001 년착수된 부담가능한주택공급계획 (AHI: Affordable Housing Initiative) (2001~2011) 은 10개년계획하에추진된연방정부의공공주택 ( 공공분양, 공공임대 ) 종합계획이다. 이계획의특징은 1993년이전시기처럼매년연방정부가보조금을지원하는것이아니라특정시점에만건설보조금을 1회지원하는방식이다. 14) 캐나다는공공임대주택에대한재정보조를 1964 년부터시작하였다. 1993 년이전까지는연방정부는캐나다주택금융공사인 CMHC(Canada Mortgage and Housing Corporation) 을통해공공임대주택소유및운영주체에게공공임대주택의건설및운영관리보조금을융자지원해왔다. 융자지원방식은 CMHC 와사업주체가장기융자협약 (35~50 년 ) 을맺는형태였다 (CMHC, 2013). 공공주택공급 관리계획수립방향연구
71 연방정부는신규공공임대주택공급목표를 44,000호로설정하고, 이를달성하기위해지자체와신규공급물량및그에따른소요재원을분담하는파트너쉽협약을맺어추진하였다. 연방정부의재정보조금은 CMHC를통해지원되며 CMHC는이를다시각지자체로배분하는역할은한다. 10년간 3차례의재정보조금할당이있었는데, 2001년 6억 8천만달러 (CAD$)( 호당연방정부지원금 $25,000), 2003년 3억 2천만달러 (CAD$)( 호당 $75,000 중연방정부가 50%, 지자체가 50% 분담 ), 그리고 2009년 2억 5천만달러 (CAD$) 가지원되어총 12억 5천만달러가지원되었다. 실제지원호수는당초목표물량보다많은 51,843 호였다. 자금지원요건은최소 10년간임대료가시세보다낮도록유지되어야하는조건이다. 또한이와별도로 2008 년금융위기이후추진된캐나다경제실행계획 (Canada's Economic Action Plan) 의일환으로, 공공임대주택의신규공급확대및재생지원을위해 10억달러 (CAD$)(8 억 5천달러는지자체가부담, 1억 5천달러는 CMHC 를통해연방정부가지원 ) 를지자체및연방정부가공동투자했다. AHI에이어후속프로그램으로도입된공공주택투자계획 (IAH: Investment in Affordable Housing)(2011~2014) 은증가하는핵심주택필요계층 (Core Housing Need) 이점차증가함에따라이들가구에대한지원확대를위해 3개년간 14억달러 (CAD$)( 연방정부가지자체가매칭 ) 를투자하는것이다. 3개년간연방정부의보조금은 7억 1,600만달러 (CAD$) 이다. 최근연방정부차원에서이렇게신규공공임대주택의공급확대에박차를가하게된것은 1990년대이후부터꾸준히모니터링해오던핵심주택필요계층이 2011년 155만 2천가구 ( 전체가구의 12.5%: 자가가구 6.5%, 임차가구 26.4%) 에이르고, 노숙자도 100가구중 10가구에달하는반면시장임대료는계속하여상승하여부담능력이크게악화되었기때문이다. 또한기존공공임대주택재고 60만호의노후화로인하여적정주거로서의기능에도한계가있음에따라 IAH로신규공급확대와기존공공임대주택주택재생뿐아니라지역실정에맞도록임대료보조및취약계층의거처마련등을통합적으로지원하고있다. 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
72 [ 그림 27] 캐나다의공공임대주택정책대상계층 캐나다의주택정책지원대상계층은 핵심주택필요계층 으로, 주택의시설설비, 최소침실기준, 주거비부담 ( 소득의 30% 이내 ) 중어느하나라도충족되지못한상태로정의되며, 신규공공임대주택의공급은임차가구의 26.4% 에이르는이들필요계층을지원하기위함이다. 한편, 공공임대주택의운영관리단계에서의연방정부와지자체가공동으로소요자금을지원하고있다. 구체적으로공공임대주택의운영협약 (operating agreement) 를통해운영관리상의손실을보조하고있는데, 2014년공공임대주택재고 60만호중 54.4만호가이운영협약을통해운영관리단계의정부융자지원을받고있다. 유사사례 (3): 미국공공주택 : 복합주거도시재생과연계, 소셜믹스중시 미국은공공임대주택재고가 115 만호 (2014 년말기준 ) 로연방주택의재정지원과규제및감시감독을받고있는미전역의약 3,095개의공공주택청이보유및운영관리하고있다. 공공주택에대한계획은연방정부차원에서별도로수립되고있지않으나매년예산지원을통해신규건설및운영관리비를보조하고있다. 1970년대를기점으로무주택저소득층의주거안정을위해공공임대주택보다는 공공주택공급 관리계획수립방향연구
73 주택바우처에더주안점을둔정책기조에따라매년공공임대주택에대한신규공급에대한물량목표는없으며, 1990년대이전에건설된공공임대주택단지를복합재개발혹은리모델링하여재고를유지하고있는수준이다. 특징적인것은입주자관리및재고의효율적관리를위해입주자격을소셜믹스관점에서접근하고노후단지를도시재생및지역개발사업과연계시킨방법에서교훈을찾을수있다. 1998년제정된공공임대주택개혁법이라고일컬어지는양질의주택및근로책임법 (QHWR: The Quality Housing and Work Responsibility) 은공공임대주택단지의빈곤집중을완화하기위하여소셜믹스관점에서극빈층 ( 중위소득 30% 이하 ) 이전체단지호수의 40% 만입주할수있도록했다. 또한공공임대주택의삶의질제고차원에서범죄, 폭력, 약물복용등일탈적행위에대해원스트라이크 (One-Strike) 퇴거규정을마련하는등입주자관리를강화하였다. 노후공공임대주택에대해서는 1993년부터복합주거재생프로그램인호프식스 (HOPE Ⅵ)(Home Opportunity for People Everywhere) 을통해전면재개발했는데, 물리적환경개선뿐아니라공공임대주택의부정적이미지개선을위해민간이참여하여다양한복합상업, 문화, 공공시설들이개발하였다. 2010년호프식스프로그램을종료하고후속프로그램으로 Choice Neighborhood Program(CNP) 을도입하였는데, 이는공공임대주택의재생뿐아니라지역사회전체로확산시킨복합주거도시재생사업방식이며공공임대주택재건뿐아니라일자리창출등경제활성화정책과연계시켜추진하고있다. 특히 CNP 는연방정부부처간 ( 주택도시개발부, 교육부, 노동부, 보건복지부, 교통부, 환경부등 ) 통합정책으로정부재원을가장낙후된지역에집중투자하고신규공공임대주택공급뿐아니라다양한주거서비스를복합적으로공급하는것이목표이다. 또한연방정부는 2014년 5월국민주택기금 (National Housing Trust Fund) 을설립하고, 2018년까지 150만호의신규부담가능한주택 (new affordable housing) 을건설하겠다는목표를제시하였다. 오바마정부는이기금을이기금을기반으로각주 (50개주, 워싱턴 D.C.) 에매년최대 300만달러를지원하고, 이지원금의 90% 는공공임대주택에, 10% 는생애최초주택구입지원금을위한저렴공공분양주택신규건설을지원키로하였다. 공공임대주택의신규공급필요성은 2013 년말미국전역 제 3 장공공임대주택의공급및재고관리현황
74 공공임대주택대기자 70만가구의소요를감안한것이며, 워싱턴 D.C. 의경우공공임대주택재고는 8천호뿐이나대기자수는 7만가구에이른다. 지자체차원에서공공임대주택의참여기반은 1974 년제정된주택및커뮤니티개발법 (Housing and Community Act) 에따라추진되었다. 이법으로새로도입된포괄보조금인 지역개발보조금 (CDBG:Community Development Block Grant) 이공공임대주택건설과관리에지자체참여기회를열었다. 지역개발보조금 (CDBG) 를받고자하는지자체는지역의요구도를반영한 5개년계획 (1년마다수정 ) 을수립하고이보조금을어디에어떻게쓸것인가를연방정부로부터승인받아야한다. 이 5개년계획은 주택도시개발통합계획 ( 일명 ConPlan 으로명명, consolidated plan) 으로불려지며, 연방정부가운영하는각종주택및지역개발프로그램뿐아니라지역의자체적인프로그램추진방법도반영토록되어있다. 이후 1990년에 부담가능한주택법 (National Affordable Housing Act) 에따라주택에만특화된포괄보조금인 HOME 프로그램이도입되었다. 이것은지역개발보조금 (CDBG) 와같이지역전반의개발활동에광범위하게쓰여지는것이아니라중저소득층 ( 지역중위소득의 80% 이하 ) 을위한부담가능한주택공급에만쓰여지도록된보조금이다. HOME 프로그램하에서지자체는연방정부가추진하는각종주택프로그램에참여할뿐아니라자체적인주거지원사업들도발굴하고지원할수있었다는점에서주거복지의지방화에기여한정책사례라고볼수있다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
제 4 장 공공주택공급 관리계획수립필요성과기본방향 4.1 신계획수립의필요성 4.2 주거종합계획과의관련성 4.3 공공주택의정책목표재정립과기본원칙 4.4 공공주택공급 관리계획의기본방향
77 4.1 신계획수립의필요성 체계적 안정적인건설과공급, 효과적인관리와운영을위해새로운계획틀필요 지금까지공공임대주택의공급과관리에대해별도의계획수립은없이장기주택종합계획에근거하여매년신규공급물량목표를정해왔다. 그러나장기공공임대주택공급이 100 만호에이르는현시점에서향후건설, 공급, 관리, 운영부분은그동안의정책성과를계속이어가고무주택서민의주거안정과복지를위한주거자산인프라확충차원에서보다체계적인접근이필요하다. 특히아직공공임대주택공급이전체주택의 5.5% 밖에되질않아거듭되는전월세난을해소하기에는역부족인상황에서신규공급이더늘어나지않는다면기존입주자들의순환율은더떨어지고빈곤고착의우려도크다. 허술한재고관리는공공임대주택의단지이미지를더욱부정적으로만들소지가있으며, 다양한주거서비스를병행지원하여활기있고건강한단지를조성하는것은지역의경쟁력차원에서도중요하다. 최근제정된 주거기본법 (2015.6.22. 제정 ) 과 주택도시기금법 (2015.1.6. 제정 ) 도이런관점에서주거복지의제도적기반을강화하였다. 주거권확립, 주거복지전달체계, 주거복지정보체계에대한구축과운영이제도화되었고공공임대주택공급을도시재생과연계하는경우에는주택도시기금의주택계정뿐아니라도시계정에서기반시설설치에드는비용도지원받을수있게되었다. 전면제 개정된 공공주택특별법 은기존임대주택법의공공임대주택관리와운영규정을이관하여담고있으며, 공공임대주택의효과적인공급을위해소규모개발활성화와공공주택의효율적인건설과관리를위해공공주택공급 관리계획을신설하였다. 이는장기공공임대주택 100만호시대의새로운계획의틀로, 그동안공급에중점을둔정책기조에서재고관리의효율화로지역별공공임대주택수급동향을체계적이고종합적견지에서다루고자함이다. 제 4 장공공주택공급 관리계획수립필요성과기본방향
78 여건변화에따라유연적이고다자간파트너쉽기제로재정지원효과배가필요 인구 가구구조, 임대차시장, 택지개발등여건도변화하고있다. 인구 가구구조는점차 1~2인가구가증가하고고령자가늘어나는사회로진입하고있으나, 그동안가구단위의공공임대주택공급은여건변화에제대로부응하지못하고있다. 전체가구에서 1인가구가차지하는비중은 2010년 24.2% 에서 2020년 29.0%, 2030년에는 33.0% 에이를전망이다. 조만간 3가구중 1가구는 1인가구화되는셈이다. 2인가구까지를포함한 1~2인가구비중도 2010년 48.1% 에서 2020년에는 58.6%, 2030년에는 65.7% 이다 ( 통계청, 장래가구추계자료 ). 한편, 고령화의빠른속도로인하여노인인구비중은 2010년 17.8% 에서 2020년 24.0%, 2030년 35.4% 에이를전망이다. 전체인구대비노령인구가 14% 를넘으면고령사회, 20% 가넘으면초고령사회인데, 우리사회는 2020 년부터초고령사회에돌입하게된다. 그러나노후소득보장체계가미흡한상황이다보니고령빈곤층은 OECD 국가중가장높다. 한국보건사회연구원의빈곤통계에따르면, 고령빈곤층의비중은 2014년 53.1% 이며, 1인독거노인을포함한고령빈곤층비중은 62.1% 에달하고있다. 1인가구가늘고빈곤한고령층도증가하는상황에서향후주거빈곤문제는더욱심화될소지가크다. 임대차시장여건변화도녹록치않은상황이다. 전세에서월세로의가속화되는시장구조하에서취약계층의임대료부담은더늘어날전망이며, 임대료부담증가는소비위축과주거불안으로이어질것이다. 특히이러한주거불안문제가절대적주택과부족에서발생했던과거양상과는달리상대적부담문제에서발생되고있다는점에서, 양질의저가임대주택에대한사회적필요도는더욱커질것이다. 그러나이와같은주거복지수요가늘어난다고하더라도이제더이상일시에대량으로공급하기도어려울뿐아니라그렇게해서도안될것이다. 2000년대의대단위신규택지개발방식을통해공급한공공임대주택이지역쏠림현상과 LH의과부하를불러온만큼이제는새로운해법으로의전환을시도해야할시점이다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
79 여기서새로운해법이란획일적대량생산체계에서다품종소량생산체계로의전환을의미한다고할수있다. 이는점차다양해져가는수요특성의다변화에부응할뿐아니라지자체와민간부문과의다양한협력방법을통해재원구성과공급형태도다양화시킬필요가있기때문이다. 최근서울시 ( 여성안심주택, 의료안심주택, 공가임대주택 ( 빈집활용공공임대주택 ), 협동조합형공공임대주택, 세대융합형룸쉐어링, 민관공동출자형사회주택등 ) 와경기도 ( 따복주택 : 따뜻하고복된 ) 를비롯한지자체에서는자체적인공공임대주택브랜드를개발하는가하면, 협동조합주택과공유주택의개념이확산되면서우주, 함께주택, 달팽이집, 공가 ( 共家 ), 두레주택 ( 쉐어하우스형공공임대주택 ) 등다양한비영리주체들에의한공공임대주택보급도점차확산되고있다. 서울시를주축으로한이러한다양한공공임대주택공급활동들은점차타지자체로전파되는상황이며, 주거복지지원기반을공고히다지는것이지역경쟁력이될것이라는인식도드높아가고있다. 장기공공임대주택 100 만호시대에즈음하여이러한다양한주체들의활동은향후국가적차원에서도공공주택에대한종합적인마스트플랜수립에서반영할필요가있다. 또한다자간의협력을통한지역중심적인공공임대주택복지기반조성은재정보조의지렛대역할을할수있다는점에서정부의재정지원방식도변화를모색할필요가있다. 또한그동안사업주체중심의운영관리방식도공익적인주거복지서비스차원에서국가단위에서주도하여체계화되고안정적인지원틀을마련해나가야할것이다. 신계획 공공주택공급 관리계획 의방향은이러한제반여건변화를반영하여정책대상, 공공임대주택의유형, 공급방식 ( 신규, 매입, 임차 ), 재원구성, 택지확보, 참여주체, 재고관리 ( 대기자관리, 입퇴거관리, 거주실태모니터링등 ), 주거복지서비스, 주민참여등을망라하여종합적이고체계적인 지역기반의중기계획 으로서의역할을해나갈필요가있다. 제 4 장공공주택공급 관리계획수립필요성과기본방향
80 4.2 주거종합계획과의관련성 주거종합계획은미래비전 목표 전략계획 공공주택공급 관리계획은실행계획 공공주택공급 관리계획은공공주택의원활한건설, 매입, 관리등을위하여주거기본법의 10년단위주거종합계획과연계하여 5년마다수립하는계획이다 ( 공공주택특별법제3조 ). 이는공공주택에특화된실행계획의성격으로, 지역별 수요계층별공급에관한사항, 재고의운영및관리에관한사항, 필요한비용과재원확보에관한사항등을포함하여수립하게된다. 주거종합계획은중장기차원에서국가주택비전과전략의최상위계획인반면, 공공주택공급 관리계획은공공주택의공급뿐아니라운영관리전반을포괄하고택지확보, 소요재원등구체적인추진방법까지를담는실행계획이라고볼수있다. < 표 19> 주거종합계획과공공주택공급 관리계획수립내용비교 주거종합계획의수립내용 ( 주거기본법제 5 조 ) 공공주택공급 관리계획수립내용 ( 공공주택특별법제 3 조 ) 계획 수립 내용 1. 주거정책의기본목표및기본방향 2. 주택 택지의수요및공급에관한사항 3. 공공임대주택등공공주택의공급에관한사항 4. 공동주택의관리에관한사항 5. 주거정책자금의조달및운용에관한사항 6. 주거환경정비및노후주택개량등에관한사항 7. 장애인 고령자 저소득층등주거지원이필요한계층에대한임대주택우선공급및주거비지원등에관한사항 8. 최저주거기준및유도주거기준에관한사항 9. 주거복지전달체계에관한사항 10. 그밖에대통령령이정하는사항 1. 공공주택의지역별, 수요계층별공급에관한사항 2. 공공주택재고의운영및관리에관한사항 3. 공공주택의공급 관리등에필요한비용과그재원의확보에관한사항 4. 그밖에공공주택의공급 관리를위하여필요하다고국토교통부장관이인정하는사항 공공주택공급 관리계획수립방향연구
81 공공주택공급 관리계획의수립주체는국토교통부장관이나지자체장도관할지역의공공주택공급 관리계획을수립할수있으며, 계획수립시공공주택의유형과지역별입주수요량에대한조사는지역별공공주택의필요공급량을정하고지역실정에부합되는공급유형과방식의접근을가능하게할것으로보인다. 또한지자체참여를유도하기위해도입된소규모개발활성화는공공임대주택을주변지역정비계획과연계하여개발할경우소규모주택지구지정시우선지정되며그절차도간소화되었다. 이러한연계개발방안도공공주택공급 관리계획에담아추진하게되면택지마련하기위해추가적인노력을들이지않아도되고주변지역정비효과도동시에달성될수있을것이다. 한편, 공공주택공급 관리계획은그실효성제고차원에서정부가지자체별로공공임대주택의공급과관리실태를평가할수도있어지자체가주도적으로공공임대주택의공급과관리에참여할수있는기반을조성하고있다. 따라서원하는지역이필요한계층에게원하는형태의공공임대주택을다양한주체가참여하는다양한재원구성으로그사업타당성이입증되는경우중앙정부의공공주택공급 관리계획하에서안정적인지원을받을수있을뿐아니라도시재생, 마을정비, 지역개발사업등과복합연계함으로써시너지효과도발휘할수있다. 운영관리에대한부담도지금보다크게완화될수있을것이다. 재고관리에대한종합구도속에서수요가많고운영관리가더필요한지역은더많은지원과다양한비영리주체들과의관심과교류도확대될개연성이높기때문이다. 4.3 공공주택의정책목표재정립과기본원칙 사회적 경제적취약계층의주거안정과주거복지향상에보다초점을둘필요 공공임대주택은정부의재정과기금을지원받아건설 공급되는주택으로, 무주택 저소득층의주거안정과복지증진을위한주거안전망의역할을하고있다. 이것이 제 4 장공공주택공급 관리계획수립필요성과기본방향
82 가장중요한공공임대주택의핵심가치이다. 한편, 공공임대주택의공급은그동안임대차시장의불안요인들로공급확대로시장안정을달성하려는목적으로도추진되어왔다. 이에저소득층등취약계층을위해신규로공공임대주택을건설할뿐아니라기존주택재고를활용한매입과임차방식을통한수요맞춤형공급도지원될필요가있다. 신규건설은전체주택재고를늘려가격안정을도모할수있으며, 기존주택재고활용방법은재활용및리모델링을통한새로운효용가치창출로저가민간전월세주택을제도권으로유입하여주거수준향상과서비스제고에도움을줄수있다. 현재우리의임대차시장은민간전월세우위의구조이다. 전체임대차시장중공공임대주택이차지하는비중은 22% 이며, 장기임대주택만을기준으로한다면전체임대차시장의 14% 에불과하다. 따라서이러한민간임대중심의임대차시장구조는장기공공임대주택공급확대로시장안정화를도모해나갈필요가있으며, 해외복지국가에서처럼적어도전체임대차시장에서 20~30% 는차지해서시장안정전략으로서의역할을할수있도록재편될필요가있다. [ 그림 28] 임대차시장중민간부문대비공공부문비중비교 (2014 년기준 ) 공공주택공급 관리계획수립방향연구
83 이런관점에서프리뮈스교수 (2011) 는임대차시장안정을위해서는전체주택재고대비공공임대주택재고비중이 8~10% 는되어야하며, 공공임대주택의빈곤동네이미지나차별, 낙인효과와같은문제해결을위해서는공공임대주택이전체주택재고의최소 15% 는될것을권고한바있다. 또한전체임대차시장구조에서민간임대중심의불균형적구조는시장불안기에저소득층이부담가능한수준에서임대주택을찾기어렵고그로인하여임대료도상승하는등부작용이크게불거진다는점에서임대차시장내민간임대와공공임대간어느정도의균형적비율은매우중요하다고정책적전략이라고할수있다. 공공임대주택의정책대상계층의모집단이누구이며어느정도되는지를파악 공공임대주택의정책대상계층은소득이낮은경제적약자뿐아니라사회적약자, 주거불안및위기가구등그범주가다양하다. 공공임대주택의소득입주자격 ( 도시근로자월평균가구총소득기준 ) 만을본다면, 영구임대주택 다가구매입임대주택 기존주택전세임대주택은월평균가구총소득의 50% 이하, 국민임대주택은 70% 이하, 행복주택은입주자특성에따라 100% 까지 ( 맞벌이는 120%) 이다. 정부재정이투입되는이러한유형의소득입주자격상한선은월평균소득의 100% 이하라고볼수있다. 한편, 입주자격과정부가지원해야하는주거복지의대상계층과반드시일치되는것은아니다. 일례로미국의공공임대주택의입주자격은지역중위소득의 80% 이하이나, 연방정부의주거지원정책대상계층은지역중위소득의 50% 이하이다. 또한지자체 ( 주정부혹은시정부 ) 별로이러한연방정부기준하에서지역특성에따라정책대상계층의소득수준을더낮추거나올리는유연성이있다. 우리나라의경우, 그동안공공임대주택정책에서각유형마다각기다른소득기준과자산기준을적용하는입주자격만있고, 정부가보호하고지원해주어야할주거복지정책대상계층의모집단에대한정의나지역특성을감안한차등적용기준도없었다. 그동안주거지원대상계층으로소득 10분위를기준으로주로하위 4분위에해당하는계층을정부지원대상계층으로삼았지만, 이기준이도시근로자 제 4 장공공주택공급 관리계획수립필요성과기본방향
84 가구월평균소득의몇퍼센트로규정하고있는입주자격기준과혼동되면서현재는분명한정책가이드라인이없는상황이다. 더구나 2015년 7월시행된주거급여수급자에대한소득기준은 소득인정액 ( 소득 + 재산을월소득으로환산한금액 ) 으로, 이소득인정액이중위소득의 43% 이하인경우주거급여를수급할자격으로규정하고있다. 주거복지지원대상계층의소득기준이중위소득, 평균소득, 10분위등다양하게적용되는문제점이있다. 한편, 지금까지주거빈곤가구의정의는최저주거기준에미달하면서도임대료부담 ( 예 : 소득의 20% 혹은 30% 초과 ) 이큰가구로정의되어져왔다. 그런데최저주거기준미달가구비율이 2000 년 407 만가구 ( 전체가구의 27.8%) 에서 2014 년 99.2 만가구 ( 전체가구의 5.4%) 로크게감소한반면, 임대료과부담가구는얼마나되는지를공식적으로추계한자료는없다. 이는임대료부담이어느정도되어야합당할것인가에대한사회적규범이명확히설정되지않고정부도공식적인가이드라인을제시하지못했기때문이다. 작금의공공임대주택에대한수요가전체적인주택의공급부족에서비롯되기보다는상대적부담에서야기되고있는만큼차제에는이에대한원칙이필요할것으로보인다. 따라서어떤방법으로든공공임대주택공급이필요한대상계층을어떻게정의하고파악할것인가는공공임대주택의공급목표와재고관리의출발이라는점에서공공주택공급 관리계획수립시가장선행되어야할작업이다. 공공임대주택의개념재정립 : 소유권과운영관리권을확보해야 재고 로규정 공공임대주택의 재고 와 공급 기준을구분할필요가있다. 공공임대주택재고는국제적정의에따라주택의소유권과운영관리권을확보한것으로정의할필요가있다. 따라서일정임대의무기간이지난이후분양전환되는 10년공공임대, 공공주택사업자가해당주택의소유권을보유하고있지않은기존주택전세임대는재고가포함시키지않되, 공급 기준에는포함되도록하는것이바람직할것이다. 이러한개념정립에따라기존의장기공공임대주택의구분기준도변경될필요가 공공주택공급 관리계획수립방향연구
85 있다. 재고에대한개념이정립될경우, 굳이장단기라는임대기간으로공공임대주택을유형화할필요는없을것이라본다. 다만현재정부재정이투입되는영구임대주택, 국민임대주택, 다가구매입임대주택, 행복주택의경우에는이를일반공공임대주택과구분하여관리할필요가있다. 계획수립의대상 : 신규건설, 기존주택재고매입, 임차간의포트폴리오구성 공공주택공급 관리계획수립시계획의대상이되는공공임대주택유형은신규건설을통한재고확보, 기존주택을활용한매입, 기존주택을활용한임차간의일정한포트폴리오구성하에작성될필요가있다. 무엇보다이러한관점은지역마다주택확보여건이다양하다는관점이다. 신규건설은양질의새집으로인구유입이필요한지역에서더욱각광을받을수있으며, 기존주택을활용하는방식은빈집이방치된지역이나단독주택, 다세대및연립주택이많은지역에서선호될수있을것이다. 다만재고관리의대상은소유권을확보한공공임대주택의경우에가능할것이다. 한편, 이와같은신규건설, 기존주택활용방식과더불어증축과같은새로운시도도필요하다. 1990년대대부분건립한영구임대주택의경우법정용적률을하회하는단지가많은만큼용적률상향조정을통한증축방식도고려할필요가있을것이다. 기존주택을재활용하여공공임대주택으로공급하는다가구매입이나집주인리모델링방식도증축을통한효용극대화도모가필요하다. 즉, 이러한모든사항이지역실정에따라다양할수있으므로공공주택공급 관리계획의실효성과실행력에서지자체의참여확대는매우중요한과제라고볼수있다. 4.3 공공주택공급 관리계획의기본방향 공공임대주택의공급과재고관리를위한기본정책구도는 [ 그림 29] 와같이 3P 관점에서접근할필요가있다. 지금까지는주로공급 (Project) 중심의물량 제 4 장공공주택공급 관리계획수립필요성과기본방향
86 공급배분방식이었지만, 이제는장소 (Place) 와사람 (People) 까지를감안한삼각 구도하에서이들상호간의유기적인생태계구성이계획에도반영될필요가있다. [ 그림 29] 공공주택공급과재고관리를위한 3P 모델 이러한접근방식은특히지자체의참여와발전을유도할수있으며, 지자체는공공임대주택공급이부담이아닌인구유치를위한투자이자지역경쟁력을높일수있는전략이라는인식을갖게될것이다. 또한사람중심의관점은재고자산의건전성과지속가능성을높인다. 입주민을지역사회에이끌어내고참여와소통을원활히하기위해서는지자체는지역내다양한기관들과협력하여주거서비스를지원하게된다면이역시지역주거복지의지평을넓히고자원을확충하는방법이될것이다. 공공임대주택 + 장소 ( 지역 ) 연계사업 + 사람중심의주거복지서비스지원구조는 unit area service로의기존공공임대주택정책을한단계업그레이드하는팩키지형주거복지사업으로승화시킬수있을것이다. 민간부문의참여도이러한구조하에서는보다확대될소지가있으며, 비단건설투자뿐아니라다양한지역개발 공공주택공급 관리계획수립방향연구
87 사업과서비스의결합으로소셜믹스형복합개발로도이어질수있을것이다. 이에본장에서는이와같은균형잡힌 3P의접근을전제하고공공주택공급 관리계획이담아야할기본방향으로다음의 5가지방향을제안하고자한다. 첫번째기본방향으로제안하고자하는것은공공주택공급 관리계획은지역내취약계층의규명과특성에따른수요맞춤형지원방법이반영되어야한다는것이다. 우선취약계층이얼마나되며 5년내어느정도까지지원할것인지가이계획에서구체화되어야할것이다. 공공임대주택에대한정책대상계층은중앙정부가큰틀에서규정하지만, 지역별로취약계층의규모와특성은상이할수있다. 따라서지자체별로우선지원취약계층을상정하는등우선순위에대한부여권한은지자체도일정부분재량권발휘가가능하도록되어야할것이다. 또한몇가구를지원할것인지에대한목표가정해지면취약계층의연령, 가구특성, 근로특성등을감안하여지역내다양한사업과연계될소지가있는지등에대해서도지자체의견을수렴하여반영할필요가있다. 기본방향 1) 취약계층의규명과특성에따른수요맞춤형지원 : 목표와방법 지역별공공임대주택공급이필요한취약계층규명과지원방법 - 5년목표계획제시및연차별지원계획제시 지역내연계개발가능성 ( 도시재생, 마을정비, 지역개발등 ) 과기대효과 두번째기본방향은공공주택공급 관리계획이공공임대주택의안정적건설과지원을위한계획이어야한다는것이다. 이를위해서는공공임대주택공급중일정비율이상을신규로공급하는등공급방식과유형을지역요구도에따라탄력적으로반영하며, 필요택지와재원조달도이러한특성을반영토록해야할것이다. 특히지자체는이과정에서공공임대주택의사업참여주체를명기하고지자체의역할및사업주체들의역할등을통해협력적인사업구조를설계할필요가있다. 예를들어, 지자체는타사업연계지원이나자체보유택지무상제공 ( 혹은저가공급 ), 인허가지원, 예산지원등을할수있으며, 사업주체 ( 공공, 비영리민간, 민간 제 4 장공공주택공급 관리계획수립필요성과기본방향
88 등 ) 들은택지개발, 보상, 기존주택재고확보, 사업비조달, 기반시설공급, 기타주민편의시설및주거서비스제공등을할수있을것이다. 기본방향 2) 공공임대주택의안정적건설과지원 : 사업방식과구조제시 공공임대주택공급중일정비율이상을신규로건설 유형과물량은지역요구도에따라탄력적으로조정 필요택지와재원조달등공공임대주택사업구조설계제안 세번째기본방향은공공주택공급 관리계획이지자체의공모활성화및그에따라우선지원및각종인센티브를부여하며지자체의적극적인참여를독려할수있는견인차가되어야한다는점이다. 이를위해서는동계획수립시지자체상향식공모방식을확대하여공모시우선지원자로선정한다거나기금이자율인하등다양한인센티브방안제시가필요하다. 현재어떤인센티브방법이있으며, 무엇이가장효과적인것인가에대한실증들이부족하다는점에서향후지자체참여확대를위한제방안이마련되어야할것이다. 또한지역차원에서공공임대주택에대한보다주도적인관여가가능하도록공공임대주택간유형통합이나지역내입주자교환프로그램등도허용하며, 임대료체계등도지역실정에맞도록운영할수있는권한을주어지역내주거복지프로그램들간의순환체계를마련하도록지원할필요가있다. 기본방향 3) 지자체공모활성화및임대운영관리의지역차등화실시 지자체공모시우선지원및인센티브부여 공공임대주택유형통합조정 : 입주자교환과주거상향이동지원 입주 퇴거기준정비와임대료체계조정 ( 할인, 할증등 ) 공공주택공급 관리계획수립방향연구
89 네번째기본방향은공공주택공급 관리계획이기존공공임대주택에대한재고관리에대한원칙과방법을담아야한다는것이다. 중앙정부는체계적인재고관리를위해무엇보다입주대기자명부 (waiting list) 를법제화하여각단지별로지자체별로관리될수있도록하여, 대기자통계를통해지역별공공임대주택에대한수요를가늠할수있는지표로삼아야할것이다. 이와더불어입퇴거관리를통해계약갱신시임대조건부과나입주자격모니터링을강화하여, 불법전대나양도문제로인한도덕적해이나부정입주를차단하며, 공가세대발생시에도효율적활용방안을모색해야한다. 무엇보다이러한재고관리가체계화되기위해서는현재각공공임대주택유형마다달리적용되는입주자격, 임대료수준등칸막이형태의운영방식의개선이우선되어야한다. 영구임대주택에대기자가많다면이를국민임대주택이나다가구매입등다른형태와의연계성속에서통합관리하는것이자산관리측면에서는효과적이기때문이다. 또한 1990년대초건설된영구임대주택을비롯하여건설한지오래된단지에대한노후시설개선보조금등재생자금을지원하여시설설비상태를개보수하고단지이미지제고를높일필요가있다. 기본방향 4) 재고관리는대기자관리, 입주자관리, 운영관리로체계화 입주대기자명부 (waiting list) 의법제화 : 지역별 단지별대기자통계발표 입퇴거관리, 미임대및공가세대관리체계구축 노후단지재생지원을위한노후시설개선보조금지원 다섯번째기본방향은공공주택공급 관리계획이건강하고활기있는단지조성을위해주민소통과참여를확대할수있는방향으로수립될필요가있다. 특히장기공공임대주택의경우고령이나장애등으로근로능력이부족한취약계층이많이거주하고있다. 따라서이들을위한각종케어서비스, 상담지원, 일자리지원, 영유아복지, 청소년교육등다양한생활편의서비스의제공은소외나사회적차별로부터이들을보호할뿐아니라지속적인지역사회보호체계내에서 제 4 장공공주택공급 관리계획수립필요성과기본방향
90 관리됨에따른정서적 심리적안정뿐아니라사회적참여증진에도긍정적인효과를낼수있다. 또한주민들이주도하여관리상태및실거주실태를점검하는등주민참여주도형 주민정찰대 ( 가칭 ) 를운영하는등의협력들도필요하다. 이렇게공공주택공급 관리계획은현재다양하게지원되고있는커뮤니티활동들을지역의복지자원들과연계시키고지원하며입주민도함께참여할수있는구조를만들수있는틀을제공해야할것이다. 기본방향 5) 건강하고활기있는단지조성과주민참여확대 다양한커뮤니티활동보급과지역차원의주거복지테마발굴, 지원 입주민생활편의도모와다양한주거지원서비스연계 의료, 교육훈련, 일자리지원, 청소년상담프로그램등운영지원 공공주택공급 관리계획은공공임대주택의건설에서부터공급, 운영관리에이르기까지의종합적인마스트플랜으로서, 장기주거종합계획의중기실행전략이라고할수있다. 이러한전략이실효성있고효과적으로시행되기위해서는각지역의필요계층의특성을감안하여공급유형과방식이결합된방법이필요하며, 그에따라소요택지, 사업주체, 재원조달, 재고관리방법이마련되어야할것이다. 중앙정부는신규공급에대한승인을위한종합체계를만들고기존에각사업주체마다달리운영해왔던관리방법도총체화하여재고의운영관리총괄체계 ( 운영관리주체, 입퇴거관리, 대기자관리, 거주실태등주기적인모니터링계획과감시감독주체, 노후시설개보수계획, 운영관리비조달계획등 ) 의틀과지원방법을마련할필요가있다. 무엇보다이러한모든틀과지원구조가지자체의협력없이는곤란하다는점에서공공주택공급 관리계획이지역맞춤형공급및운영관리체계를띨수있도록되어야한다. 향후안정적이고지속가능한공공임대주택의공급기반을구축하고, 효율적인재고자산관리로장수명화및주민참여를제고하기위해서는우리는과거와는다른관점과접근으로정책성과를제고하고취약계층을위한주거복지지원체계를더탄탄히갖추어나가야할것이다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
91 지자체의참여확대를위해서는무엇보다인식제고를위한노력이계속경주되어야할것이다. 공공임대주택이지자체의복지예산이나부채증가라는부정적요소보다는공공임대주택이늘수록지역의주거복지자원도늘며지역의자산가치도높아진다는긍정적요소를심어주어야한다. 참여확대를위해입주자선정권, 임대료조정권, 공급유형과방식의결정권도지자체로일부이양할필요가있으며, 소규모개발연계시기반시설설치부담금등추가지원도필요하다. 무엇보다참여로통한지자체의자긍심고취가중요한데, 지자체별공공임대주택보급률이나대기자수비교등지역별주거복지경쟁력지표를제시한다거나우수지자체선정, 재고관리우수단지등포상제도를만들어각종정부지원시우선적인지원대상으로선정하는등의경쟁방식도입도필요할것이다. 제 4 장공공주택공급 관리계획수립필요성과기본방향
제 5 장 결론및제언
95 공공임대주택은그동안서민주거안정강화와시장안정을위해 2000 년대이후매년약 10만호씩의공급을이어가며무주택취약계층의주거안전망의역할을공고히해왔다. 시장에매각되지않고 10 년이상장기적으로공급하는공공임대주택은 2014년 107만호에이르러전체주택의 5.5% 를차지한다. 이러한성과는아직유럽복지국가나 OECD 국가의공공임대주택재고비중 8~9% 대 (2014 년말기준 ) 에도달하지는않지만절대적재고규모에서는세계 7위에이른다. 본고에서다룬공공주택공급 관리계획은이러한공급성과에이어장기공공임대주택 100 만호시대에운영관리를체계화하여기존성과를이어가면서향후필요한지역의필요계층에게보다수요맞춤형공급기반과순환기반을갖출필요가있다는점에서그수립의당위성과취지가있다. 지난 10 년간은부족한공공임대주택을새로공급하는데투자를집중했다고한다면, 앞으로의 10년은지어진자산을잘관리해서그투자효과를배가시키는데역점을둘필요가있다. 즉이신계획은신규공급과재고관리를연계한계획이며, 주거종합계획에서의미래비전과전략과는달리지역단위의실행가능한투자계획이라고볼수있다. 특히그동안저조했던지자체의참여확대를위해본고에서제시하고있는지자체상향공모제도입활성화는이계획을계기로보다활기있고참여적인제도로정착해나갈필요가있다. 또한양적확대에치중한공공임대주택은이계획을기반으로질적성장과성숙의단계로이행해나갈필요가있다. 공공임대주택의복잡한유형도정리가필요하며, 체계적인관리를위해서는통합관리관점도필요하다. 무엇보다신규택지개발중심의획일적건설과배분은이제지역단위에서소규모다품종방식으로전환될필요가있다. 지역마다여건도다를뿐아니라취약계층의니즈 (needs) 도절대빈곤에서상대빈곤과임대료부담문제로점차복합화되고있다. 임대차시장구조가전세에서월세로전환되는과도기적상황에서이러한상대적인주거빈곤문제는앞으로더욱부각될소지가크다. 공공주택공급 관리계획은주택관련법제개편에따라 2015 년 12월 29일부터시행된 공공주택특별법 근거하며, 2016 년은이계획의원년이다. 신규공급도중요하지만기존 100 만호라는재고를어떻게재활용하여더많은사람들에게새로운입주기회를재창출할수있을것인가는이계획에서새롭게시도하는도전과제이다. 또한지역마다취약계층을어떻게정의할수있으며얼마나될것인지, 제 5 장결론및제언
96 어느정도를지원할수있을것인가에대한 5년간의프레임웤도이계획에서구체화될것이다. 다만계획의첫출발부터그동안공공임대주택이갖고있는문제점이나구조적인한계가한꺼번에개선되어반영되기는어렵기때문에완결성측면에서는다소기대치에못미칠수도있다. 그러나이계획은공공임대주택정책에대한새로운시도와접근을모색해볼수있는전환점이자질적업그레이드의직접적인계기가될것임은분명하다. 본고는 공공주택특별법 시행에더불어동법에서제시하고있는공공주택공급 관리계획을어떻게수립할것인지에대한제방안을모색하였다. 본고에서제시하고있는공공주택공급 관리계획의기본방향이다소이상적일수도있다. 다년간의제도개선절차와의견수렴을통해보다구체적방안들이나와주어야할내용들도많다. 무엇보다정책실현에는시간숙성이필요한만큼, 향후공공임대주택의삶과체험들이누적되어나가면서공공임대주택정책도승화되어나갈수있을것이다. 후속연구를통해보다구체적이고실행적인계획틀과지역해법, 실천방법론이제시되기를기대한다. 공공주택공급 관리계획수립방향연구
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