연구지원 호 공공임대주택 50 년성과와과제 지은이이종권 김경미 권치흥 박상학발행인윤석총발행처한국토지주택공사토지주택연구원출판등록 2013년 5월 10일제 호 주소 ( 우 ) 대전광역시유성구전민동 전화 042) 8

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1 공공임대주택 50 년성과와과제

2 연구지원 호 공공임대주택 50 년성과와과제 지은이이종권 김경미 권치흥 박상학발행인윤석총발행처한국토지주택공사토지주택연구원출판등록 2013년 5월 10일제 호 주소 ( 우 ) 대전광역시유성구전민동 전화 042) 전송 042) 전자우편 lh@lh.or.kr ISBN 이책의내용을쓰고자할때는저작권자와토지주택연구원의허락을받아야합니다. 이출판물은우리공사의업무상필요에의하여연구검토한기초자료로서공사나정부의공식적인견해와관계없습니다. 우리공사의승인없이연구내용의일부또는전부를다른목적으로이용할수없습니다.

3 연구지원 공공임대주택 50 년성과와과제

4 참여연구진 연구책임이종권 선임연구위원 연구참여김경미권치흥박상학 연구원 수석연구원 연구위원 연구심의위원 김종림 선임연구위원 윤영호 선임연구위원 박근석 연구위원 진미윤 수석연구원 최은희 수석연구원 김혜승 국토연구원연구위원 남원석 경기개발연구원연구위원 이만형 충북대학교교수 조명현 LH 임대공급운영처부장 강오순 LH 전략사업실차장 곽학순 LH 임대공급운영처부장 연구자문김근용김주영김준일박헌주이상영이상호이성우이용만이현정장영희전창환정재현조주현최남희최막중하성규 국토연구원주택토지연구본부장상지대학교법학과부동산전공교수연세대학교경제학과교수아주대학교공공정책대학원겸임교수명지대학교부동산학과교수원광대학교경제학부조교수서울대학교교수한성대학교교수경희대학교주거환경학과부교수서울연구원부원장한신대학교국제경제학과교수한국고용정보원부연구위원건국대학교교수한국교통대학교사회과학대학교수서울대학교교수중앙대학교교수

5 연구요약 1. 서론 1.1 연구배경및목적 본연구는공공임대주택공급 50 년을맞이하는시기적의미와더불어, 사회경 제적환경변화에따른임대주택정책의전환기를맞이하여지금까지임대주택정 책전개과정을되짚어봄으로써그성과를정리하고향후정책방향시사점도출 1.2. 주요착안사항및연구방법 임대주택정책의형성및전개과정의고찰을위하여시기별 주택문제 에대한인식틀과더불어정치 경제적여건등제약조건을중시 공공임대주택에대한체계적개념이정립되고본격적인정책적개입이이루어지기시작한것은 1980 년대이나, 공공부문에서임대용도의공동주택을공급한최초시점을 1961 년으로보고공공임대주택의역사를 50 년으로설정 본연구에서대상으로하는 공공임대주택 은임대주택법 ( 시행령제2 조 ) 에서규정하는 공공건설임대주택 과공공부문에의한 매입임대주택 을의미 시기별임대주택정책형성과정에대한정리는당시의사회경제적배경, 주요정책방향, 주요계기및사건, 임대주택의주요특징등으로나누어정리 백서, 정부보도자료, 국회의사록, 주택정책관련단행본, 연구보고서, 신문기사등문헌조사에의존 연구요약 l 1

6 2. 공공임대주택정책 50 년전개과정 2.1 시기구분 1962 년이후임대주택정책의전개과정은크게 8가지시기로구분 임대주택정책의전개과정은정권별로그특성이뚜렷하게나타나는경향 한편임대주택정책은상위계획체계와연계하여추진되었다는점에서경제 ( 사회 ) 발전 5개년계획, 국토종합계획등상위계획의변천과정과도연계 시기구분 년 년 년 정권사회경제정책주택정책기조주요임대주택정책 박정희 년노태우 민생고극복과자립경제 -제1차경제개발 5개년계획 -제2차경제개발 5개년계획 고도성장과중화학공업육성 -제3차경제개발 5개년계획 -제4차경제개발 5개년계획 전두환 경제안정화 - 제 5 차경제사회발전 5 개년계획 [ 표 1] 공공임대주택정책시기구분 민주화에대응하여성장과안정보다분배와복지중시 -제6차경제사회발전 5개년계획 민간의자력건설중점 저소득층을위한공영주택건설 -공영주택법(1963) 주택건설을양산체제로유도 -주택건설촉진법(1972) 시장안정 -주택임대차시장보호법 (1981) 주택공급확대 -주택 200 만호건설추진 마포구도화동임대주택 450 호 1년임대주택 ( 실적 4.8만호 ) 5년임대주택시작 -임대주택건설촉진법 (1984) 영구임대주택 25만호 ( 실적 19만호 ) 년 김영삼 개방화, 자율화 - 신경제 5 개년계획 규제완화 민간주도주택건설 5년, 50 년임대주택 -임대주택법(1993) 년김대중 외환위기극복과생산적복지 -구조조정 -복지와사회안전망체계구축 주택경기활성화 규제완화 국민임대주택 20만호 ( 실적 11.9 만호 ) 년 노무현 성장과복지의동반성장 - 사회복지확충과지역균형개발 부동산시장안정화와주거복지확충 -주택법(2003) 국민임대 100 만호 ( 임기중실적 47만호 ) -국민임대주택특별법 (2003) 년 이명박 성장우선, 규제완화 -747 성장, 저탄소녹색성장 내집마련촉진과서민주거안정병행 -보금자리주택정책 다양한임대유형혼합 : 영구, 국민,10 년 20년 ( 임기중실적 23만호 ) 2 l 공공임대주택 50 년성과와과제

7 2.2 종합평가 1960 년대이후 1970 년대말까지는공공임대주택에대한정책방향이나중점정책목표는구체화되어있지않음 경제개발과산업화가국가의화두였고, 이를실현하기위한경제개발 5개년계획의실행에국가적역량과재정이집중투입 부동산정책역시경제개발에필요한각종용지의대량공급과더불어국토의체계적개발, 관리에중점 ( 개발제한구역제도도입 (1971), 국토이용관리법 제정 (1972), 국토건설종합계획수립 (1972) 등 ) 도시로의인구이동, 산업화에따른대도시주택부족문제해결을위한양적인주택공급을촉진하기위하여 주택건설촉진법 제정 (1972) 제3차경제개발 5개년계획안에서제시한주택건설 10 개년계획 ( 주택 250 만호건설계획 ) 은민간주도의주택공급에의존 년간주택건설은연평균 18.9 만호로총151.5 만호 ( 공공부문 54.0 만호, 민간부문 97.5 만호 ) 에그침 재정부담을수반하는공공임대주택은 년간 4.8 만호, 그나마 1년형이고, 실제로는분양주택의일환으로볼수있음 1980 년대는전두환정부와이를승계한노태우정부가정치 사회적불안을완화하기위한사회안정책이필요했던시기로서이시기의임대주택정책은장기적정책방향이나비전에입각하기보다사회안정을위한정책수단의일환으로추진 임대주택건설촉진법제정 (1984 년 ) 을계기로임대기간을장기화한 5년형임대주택건설을촉진하였으나 년간건설실적은총 6.3 만호에지나지않아공공임대주택사업이본격적으로수행되었다고보기는어려움 다만전두환정부의강력한물리적통치력을바탕으로한주택임대차보호법제정 (1981 년 ) 은전월세임차인보호를위한강력한법적장치를마련하였다는점에서특기할만한성과 노태우정부는 1988 년 4.26 총선의결과여소야대상황과부동산가격급등이라 연구요약 l 3

8 는정치, 사회적불안을돌파하기위한방안으로주택 200 만호건설을제시하고, 도시영세민을대상으로하는영구임대주택 25 만호포함 년간소위 3저현상을토대로한높은경제성장률 ( 연 12% 대 ) 과국제수지흑자를배경으로영구임대주택에대한재정투자의여력이존재 년간주택은총 만호 ( 공공부문 90.5 만호, 민간부문 만호 ) 가공급되어당초공급목표를 36% 초과달성 주택 200 만호건설계획에서는최초로소득계층에따른주택유형및재원을차등화하는등주택정책설계가구체화되는진일보를성취 1888 년이후전개된일련의공안정국, 3당합당, 경제둔화조짐, 민주화세력의결집력약화, 국회및광역의회선거에서의여당압승등보수적경향의강화에따라영구임대주택은 19 만호공급을끝으로 1992 년중단 년의김영삼정부시기는총량적주택공급확대정책을지속하는한편, 1993 년 5.8% 수준의임대주택재고율을 2000 년대초에는 10% 수준까지제고시킨다는구체적인임대주택정책목표를최초로제시. 이를달성하기위한방안으로민간주도로중저소득층대상의 5년형임대주택건설에중점 김영삼정부는최초의문민정부라는정당성확보, 사회불안요소의감소, 집권기간중연평균경제성장률 7.7% 달성, 지가와주택가격안정등정치, 사회, 경제적안정을바탕으로신경제 5개년계획에서표방한민간주도, 규제완화의정책기조를큰장애없이추진 부동산정책도재정지원이나공공개입을축소하는방향으로전개. 영구임대주택건설을중단 (1992 년 ), 50 년공공임대주택 ( 재정부담 50%) 도 1994 년중단. 그대신민간주도의 5년형임대주택건설을촉진. 김영삼정부의주택건설목표는 285 만호였으나, 실제로는공공무문이 116 만호, 민간부문이 196 만호총 312 만호를건설하여목표를 10% 이상초과달성. 집권기간중 5년형공공임대주택은 38.7 만호건설되었는데공공부문은 7.8 만호에불과하고민간부문이 30.9 만호를건설 4 l 공공임대주택 50 년성과와과제

9 년간은주택부문이경제성장전략의보완적위치에서벗어나복지정책의관점에서다루어짐. 임대주택정책도주거복지정책이라는큰틀속에서경제여건의큰영향을받지않고지속성을가짐 ( 국민임대주택 100 만호건설및특별법제정, 최저주거기준법제화등 ). 김대중정부는집권초기에는 IMF 의요구에따라신자유주의적경제구조조정을수용하는한편, 주택부문에서도건설경기부양을위한대폭적규제완화를단행. 그러나집권중반기부터는 생산적복지 를내세우며국민기초생활보장법제정등사회복지를강화하는한편, 주택부문에서도국민임대주택정책을추진 외환위기의영향이가장컸던 1998 년한해를제외하고견실한성장을함으로써 년간연평균 3.8% 경제성장률기록, 2000 년에는 IMF 구제금융체제에서조기에졸업할수있었던것이복지정책강화의여건조성 2003 년에출범한노무현정부는김대중정부의정책을계승하여국민임대주택공급을더욱확대하였고주거복지의기틀을확립 ( 소득계층별차등화된주거복지로드맵제시, 최저주거기준법제화, 국민임대주택 100 만호건설 ( 년) 추진및국민임대주택건설특별법제정등 ) 총량적인주택공급측면에서도주택법 (2003 년 ) 에의거한주택종합계획 ( 년 ) 을수립하여연간 50 만호수준의주택공급을지속적으로추진하는한편, 투기수요억제수단으로서부동산실거래가신고제도입, LTV DTI 등대출규제, 세제개편 ( 다주택양도세중과, 종합부동산세도입 ) 등강력한대책을전개하였지만, 재임기간중부동산가격안정을실현하지못함 2008 년출범한이명박정부는고성장과고환율및시장주의의경제운용을천명. 주택정책에서도시장기능정상화및규제완화에초점을두는한편, 임대위주의공공주택정책에서공공분양주택공급촉진을중심으로한보금자리주택정책추진 그렇지만과거보수적성격의정부들과는또다른성격을보여주었는데, 보금자리주택정책을공공부문의주도로추진하였다는점과주거복지및공공임대주택정책에관한한김대중 노무현정부의정책기조를상당정도계승하였다는점 보금자리주택 150 만호공급계획 ( 년 ) 중 80 만호를임대주택 ( 영구및 연구요약 l 5

10 국민임대 50만호포함 ) 으로구성하였고, 실제로 년간보금자리주택은당초목표수준인 45 만호에근접하는 43.7 만호 ( 인허가기준 ) 를달성하는과정에서임대주택도당초목표수준인 24 만호에근접하는 23.2 만호를달성 이명박정부는미국발세계금융위기등대외적경제여건의악화와지속적인내수침체가이어지면서경제성장률이재임기간중연평균 2.92% 라는역대최저의성적표를기록하였고, 부동산시장은침체기라고할정도의하향안정화가지속되는상황에서도다주택양도세중과라든지 DTI 규제등핵심적인세제 금융규제를완화하지않고유지하였다는점에서도부동산정책을경기부양의수단으로활용하였던과거정권과는차별적으로평가해줄수있음 이상에서보았다시피우리나라공공임대주택정책은 년대말 ( 경제개발5 개년계획체제 ) 까지구체적인방향이나중점목표가부재한시기에서 1980 년 1992 년 ( 사회경제발전 5개년계획체제 ) 까지사회안정책의주된정책수단이라는인식이형성된시기를거쳐 년 ( 신경제5 개년계획체제 ) 간임대주택재고율 10% 달성이라는구체적인정책목표하에이를실현하기위한수단으로민간주도의공공임대주택정책을전개하였던시기가있었으며, 이후 1998 년이후는글로벌경제시대에서의저성장과양극화추세에대응하여복지패러다임이강조되면서정권의변화와는무관하게공공부문의주도적역할을통한공공임대주택확대기조는지속 [ 표 2] 우리나라공공임대주택정책의전개과정에서나타난정책방향 목표 수단 구분 년 정부 박정희 전두환 노태우 김영삼 김대중 노무현 이명박 장기임대주택 장기임대재고율 구체적인중장기방향및민간주도로재고율 10% 10% 목표는정책방향방향 목표부재비전부재공공임대주택달성목표승계및 ( 경제성장의 ( 사회안정책의재고율 10% (2012 년까지 ) (2018 년까지 ) 정책목표보완적위치 ) 일환 ) 달성목표임대위주의자가촉진중심 공공주택정책 공공주택정책 보금자리주요영구임대주택 5년임대주택국민임대주택 1년임대주택임대주택 80 만호정책수단 25만호추진건설촉진 100 만호추진추진공급주체공공주도공공주도민간주도공공주도공공주도 6 l 공공임대주택 50 년성과와과제

11 2.3. 정책전개과정 ( 요약표 ) 시기구분 년 1971 년 1979 년 주요임대주택 사회경제적배경 정책방향 사회경제정책 부동산정책 공공임대주택정책전개과정 정책수단 < 경제개발을위한제조업중심의산업정책이중점이었으며주택부문에대한정책우선순위가낮음 > 한국전쟁 ( 년 ) 으로인한대규모주택멸실 산업화, 도시화에따른도시인구증가로주택수요는급증하였으나주택공급은절대적으로부족 공영주택법에의거한 1 년임대주택 총인구 : 2,499 만명 ( 60) 1 인당 GNP 79$( 60) 도시화율 39.1%( 60) 주택보급률 82.5%( 60) 총인구 3,244 만명 ( 70) 1 인당 GNI 255$( 70) 도시화율 50.1%( 70) 주택보급률 : 78.2%( 70) < 경제개발및산업화에주력 > 제 1 2 차경제개발 5 개년계획 ( ) 주택투자 /GNP 미흡 : 1.5% ( 제 2 차 ) 2.9% < 긴급구호차원의주택시장개입 > 민간의자력건설에의존하고, 정부는한정된재원으로긴급구호차원의개입으로제한 1968 국토계획기본구상 < 주택관련법제와행정기구마련 > 중앙행정기구로주택건설과설치, 집행기구로대한주택공사설립 공영주택법에의거, 지방행정관서와주택공사가저소득가구에임대주택및분양주택공급 1961 년 : 경제기획원산하국토건설청에주택건설과설치 1961 년 : 대한주택공사설립 1962 년 : 대한주택공사가서울마포도화동에소형규모의임대주택 6 동 (450 세대 ) 건설 재원및관리의어려움으로곧분양전환 1962 년 : 토지수용법제정 : 공영주택법제정 1967 년 : 한국주택금고설립 (1969 년한국주택은행으로변경 ) 1968 국토계획기본구상 근거법공영주택법 (1963) 주택건설촉진법 < 경제개발및산업화에주력하되주택투자도크게확대 > 제 3 4 차경제개발 5 개년계획 ( ) 주택투자 /GNP 실적크게확대 : ( 제 3 차 ) 4.5% ( 제 4 차 ) 5.3% < 주택건설양산체제를유도하기위한법, 제도적기반조성 > 1971 년개발제한구역도입 제 1 차국토건설종합계획 ( ) 주택건설 10 개년계획 (250 만호건설목표 ) 1972 년주택건설촉진법제정 1977 년수도권인구재배치기본계획 정부조직경제기획원산하국토건설청에주택건설과설치 (1961) 5.16 이후건설부주택도시국 (1965 년 ) 주택국과도시국분리 (1970 년 ) 공급실적 공급유형및공급대상 재원 공영주택 (1,2 종 ) - 중소득층 (1 종 ), 저소득층 (2 종 ) 무주택자, 도시계획사업으로인한철거민, 사고및수해로인한이재민 ( 공영주택법에의거, 가족의월수입총액이주택가액의 48 분의 1 이하인자 ) 정부융자 사업주체대한주택공사, 지방자치단체대한주택공사 1971 년 : 도시계획법개정으로개발제한구역제도도입 1971 년 : 서울개봉지구 13 평규모의분양 APT 306 호건설 미분양으로인해임대로전환 ( 임대경쟁률 13:1) 1975 년분양전환 1972 년 : 제 1 차국토건설종합계획 ( ) 수립및주택건설 10 개년계획수립 (250 만호건설목표 ) 1972 년 : 주택건설촉진법제정 (1972) : 공공주택의법적개념이공영주택 국민주택으로변경 - 사업주체를민간부문으로까지확대, 주택규모를기준으로구분 1970 년대중반 : 서울시의요청으로철거민에게임대주택특별분양 투기문제로 1979 년건설중단 1977 년 : 이리역폭파사고, 서울및경기지역수해이재민에게재해주택형태로임대주택공급 1978 년 : 투기억제 8.8 조치 ( 부동산종합대책 ) 는불경기와맞물려부동산시장침체, 미분양주택누적. 반면, 전세가격은상승하여무주택가구의주거불안가중 - 주택부족과택지난심화 1978 년주택공급에관한규칙제정 1980 년 : 임대주택건설중단 1 년임대주택 ( 임대기간 1 2 년 ) : 년간 4.8 만호 재해주택 (1977 년 ) ; 2,197 호 복지주택 (1979 년 ) ; 549 호 무주택세대주로한정하되, 특별공급대상자로군사원호보상법및국가유공자등특별원호법에따른원호대상자, 재해민및도시정비를위한철거민등을포함 주택건설촉진법이제정되면서국민주택의건설자금은한국주택은행 (1967 년설립 ) 과지방자치단체의국민주택사업특별회계를통해조달 평가 성장중심적경제정책하에서주택부문은뚜렷한정책철학이없이자가공급에치중 긴급구호, 철거대핵으로일부공급된임대주택도단기분양전환되어본격적인임대주택정책부재 1 년임대주택은분양조건부임대주택으로임대주택이라는상징성만지니며, 투기대상으로악용된측면도존재 일부철거민과이재민등취약계층에공급했던점과임대주택건설 공급의제도적기틀을마련했다는점에서의미 연구요약 l 7

12 시기구분 년 ( 전두환정부 ) ( 노태우정부 ) 주요임대주택 5 년임대주택영구임대주택 사회경제적배경 정책방향 샤회경제정책 부동산정책 임대주택정책전개과정 주요내용 군사쿠데타로집권한전두환정부와이를승계한노태우정부는민주화요구및노사분쟁등항상적인정치ㆍ사회적불안에직면 농촌인구의급격한도시유입으로도시주택문제악화 1980 년대중후반의 3 저호황 ( 년, 저금리ㆍ저유가ㆍ저환율 ) 을배경으로하는경제성장률은높았으나, 주택가격급등으로임차가구의주거불안확산, 투기의만연및계층간격차확대, 합동재개발로인한불량주택밀집지역문제부각 총선결과, 여소야대국회, 대통령에대한중간평가등정치적위기감 1980 년대후반전개된일련의공안정국, 3 당합당, 경제둔화조짐, 민주화세력의결집력약화, 1991 년국회및광역의회선거에서의여당압승등을배경으로보수적경향강화 총인구 :3,812 만명 ( 80) 1인당 GNI 1,660$( 80) 도시화율 68.7%( 80) 주택보급률 : 71.2%( 80) < 경제개발에서사회경제안정으로정책전환 > 제5차경제사회발전 5개년계획 ( ), 제6 차경제사회발전5 개년계획 ( ) < 주택공급확대의제도적기반조성 > 제2차국토종합개발계획 (82-91), 제1 차수도권정비계획 (82-96) 택지개발촉진법제정 (1980 년 ) 국민주택기금설치 (1981 년 ) 주택임대차보호법제정 (1981 년 ) 임대주택건설촉진법제정 (1984 년 ) 1980 년사북탄광촌광부소요, 군대동원진압 월국가보위비상대책위원회입법회의에서주택500 만호건설계획 ( 주택보급률을 1991년 90% 까지제고 ) 1970 년대말 2차오일쇼크로인한물가불안을우려, 긴축경제상황에서실행으로이어지지못하고 5년간 151 만호공급계획으로수정 월 : 택지개발촉진법제정 1981 년 : 주택건설촉진법개정으로국민주택기금설치, 1981 년 : 주택임대차보호법제정 1982 년 : 주택경기활성화방안 (1.4 조치 ) 일환으로임대주택육성방안발표 ( 사원임대주택에세제ㆍ기금지원, 5년후분양전환 ) 여전히임대공급부진 1982 년 : 대한주택공사임대주택난방방식을연탄온돌에서연탄보일러로개선 1983 년 : 임대주택평형을기존 13 평형일변도에서 15 평형건설시작 : 임대주택건설촉진법제정 ( 택지, 기금, 세제지원, 임대료및분양가격규제 ) 일반인을대상으로하는 5년형임대주택건설시작 1984 년 : 주택공사가안양석수, 광명철산에 20 년임대주택공급, 평형다양화 (11 15평 ) 1986 년 표준임대보증금및표준임대료 고시 ( 전국을 5개급지로구분 ) 근거법 임대주택건설촉진법 (1984 년 ) 도시영세민주거안정특별대책 (1989 년 ) 정부조직 건설부 공급실적 년간공공임대주택은총 14.7 만호건설 ( 총주택건설 140 만호의 10.5%) - 5 년임대주택 14.2 만호, 20 년임대주택 0.5 만호 ( ) 공급유형및공급대상 5 년임대주택 : 차상위계층에서중간소득계층의청약저축가입자 ( 청약저축가입자격 : 무주택자로서당해도시근로자월평균소득이하인자 ) <3 저호황을배경으로주택공급확대추진 > 주택 200 만호건설계획 ( 신도시건설, 영구임대 25 만호포함 ) 소득계층에따른주택공급체계도입 토지공개념 3 법도입 (1989 년 ) : 택지소유상한제, 토지초과이득세, 개발이익환수 1987 년 : 고층중앙난방임대주택건설시작 : 선거공약으로공공임대 50 만호건설제시 : 취임 1 주년 보통사람들의밤 행사에서주택 200 만호건설계획 ( 수도권 5 개신도시건설포함 ) 발표및이중에서도시영세민주거안정특별대책으로전액재정부담인영구임대 25 만호건설계획발표 : 철거세입자들의투쟁 ( 임대주택쟁취를위한도시빈민대회등 ) 의결과, 합동재개발지구의세입자용영구임대건설의무화 ( 도시저소득층주민의주거환경개선을위한임시조치법 ) : 원가연동제시행 : 1990 년을 근로자주거안정의해 로선포하고근로자주택 25 만호공급키로함에따라주택 200 만호건설계획상의부문별공급계획수정 ( 장기임대 만호, 사원임대 10 만호추가 ) 1990 년영세민전세자금지원시작 1991 년 : 영구임대입주시작 도시외곽에건설됨에따라교통불편, 생활근거지와의격리, 임대료와관리비부담등을이유로미임대사태발생 년 : 국회및광역의회선거에서여권압승 : 공공주택건설특별조치법안 ( 평화민주당이 10 년간공공임대 200 만호공급목표로 1988 년제안 ) 은국회임기만료로자동폐기 1993 년 : 정부재정난을이유로영구임대에대한재정지원중단 (19 만호로공급중단 ) 년간공공임대주택은총 41.8 만호건설 ( 총주택 만호의 15.4%) - 영구임대주택 19 만호, 5 년임대주택 18.7 만호, 사원임대 4.2 만호 재원 5년형 : 국민주택기금융자지원 영구임대주택 ( 재정출자 85%, 입주자보증금 15%) 사업주체 공공부문 ( 대한주택공사, 지방자치단체 ), 민간부문 대한주택공사, 지방자치단체 평가 임대주택정책이장기적인정책방향이나비전에입각하기보다는사회안정을위한정책수단의일환으로추진된성격이강함 강력한물리적통치력을바탕으로한택지개발촉진법제정 ( ), 주택임대차보호법제정 (1981 년 ), 임대주택건설촉진법제정 (1984 년 ) 을통해공영개발확대기반마련및전월세임차인보호를위한강력한법적장치를마련 영구임대주택 : 법정영세민 ( 생활보호대상자, 의료부조자, 보훈대상자등 ), 저소득모자가정, 무주택청약저축가입자 ( 월 5 만원이하 ), 일본군위안부, 철거세입자, 탈북자, 65 세이상직계존속부양자, 장애인등으로확대 주택 200 만호건설및영구임대주택 25 만호건설계획은권위주의정권의정치적위기를타개하기위한결단이작용. - 그러나중장기적정책방향및비전이부재한상태에서물량목표위주의건설로인한대상계층의수요미반영으로미임대발생 - 집권후반기의정세변화및보수적경향강화로재정지원중단과더불어사업중단 본격적인장기임대주택건설이라는획기적의미가있으나, 대규모아파트형태로상호교류부족, 이웃주민과의갈등및낙인문제및단지의슬럼화문제발생 주거권운동은빈민운동의일환으로전개. 주거복지에대한체계적개념미정립 8 l 공공임대주택 50 년성과와과제

13 시기구분 년 ( 김영삼정부 ) 주요임대주택 사회경제적배경 정책방향 샤회경제정책 부동산정책 공공임대주택정책전개과정 정책수단 근거법정부조직공급계획및실적공급유형및공급대상 재원 5 년공공임대주택 ( ), 민간매입임대 (1993 ), 50 년공공임대주택 ( ) 최초의문민정부라는정당성확보, 시민사회의정치참여방식이제도적이고온건한방향으로전환하는등사회불안요소도크게완화, 제 15 대총선승리, 집권기간중연평균경제성장률 7.7% 의고성장을달성, 소비자물가상승률둔화, 노태우정부의주택 200 만호건설의효과로지가와주택가격도크게안정되는등정치, 사회, 경제적안정세지속 1996 년 1 인당국민소득 1 만달러달성 1997 년말외환위기발생 총인구 : 4,341 만명 ( 90) 1인당 GNI 6,303$( 90) 도시화율 79.6%( 90) 주택보급률 72.4%( 90) < 신경제 5개년계획 하에서개방화, 자율화추진 > 신경제5 개년계획 ( ) : 선진국경제권진입목표, 국제화개방화시대에대응한민간주도, 규제완화의정책기조 - 신보수주의적기조가지배적으로작용 < 민간주도의주택공급확대 > 공공부문의직접개입보다는민간부문을지원하여주택건설을활성화하는정책기조로전환. ( 주택행정체계효율화 ( 인허가절차간소 ), 재건축규제완화 / 민간임대업육성, 준농림지역도입으로민간의택지조성허용 ) 임대주택공급도민간이주도하는 5년임대주택건설촉진및민간매입임대제도도입 1992 : 제3차국토종합개발계획 (92-01) 수립 : 주택투자율 6.0%, 향후 10 년간 538 만호주택건설계획, 임대주택은 40% 인 만호계획 : 대선공약에서소형, 임대, 사원주택을중점으로매년 60 만호씩 5년간주택 200 만호건설계획발표 1992 년 : 영구임대중단후, 50 년임대주택공급시작 1994 년재정지원은중단하고국민주택기금융자지원 (70%) 에의존 1995 년, 국민주택기금이자부담이가중되자주공에서건설중단 1996 년이후서울시재개발지역내세입자용으로명맥유지 1993 년신경제계획발표 : 임대주택공급확대를통해 1993 년 5.8% 수준의임대주택재고를 2000 년대초에는 10% 수준까지제고 : 국토이용관리법개정으로준농림지역도입 ( 민간의택지조성허용 ) 난개발, 환경파괴등새로운사회적문제야기 : 임대주택건설촉진법을임대주택법으로전면개정 - 임대주택건설및관리, 입주자보호방안규정 / 매입임대주택제도및임대사업자등록제도도입 / 모든임대주택에대해임대기간ㆍ임대료신고의무부여 / 표준임대차계약서사용의무화 / 조세금융택지지원체계마련등 공공임대주택의주된유형이영구임대주택에서 5년공공임대주택으로전환 (1982 년 2005 년간임대주택의 83% 차지 ) - 민간매입임대사업 (5 호이상 10 년이상임대 ) 도입은미분양해소가직접적계기이나대상계층을저소득층뿐아니라중산층으로까지확대하는의미도포함 : 부동산실명제실시 : 주택시장안정대책 : 주택저당채권유동화제도도입, 중대형평형분양가규제폐지 ( 95), 수도권민간택지분양가자율화 ( 98) : 임대주택사업활성화방안 : 공동주택용지의 20% 이상을임대주택용지로우선공급 : 분양가규제철폐 ( 단독주택, 연립주택및 85 m2초과철골아파트, 수도권지역의공공택지및공공자금지원없는공정률 80%p 달한후분양하는주택 ) : 공공임대주택임대료규제완화 1998 년외환위기이후민간건설 5년공공임대주택의대량부도발생임대주택법건설부 계획 : 소형, 임대, 사원주택을중점으로매년 60 만호씩 5년간주택 200 만호건설계획발표 실적 ( 년 ) : 공공임대주택 41.8 만호 ( 총주택 342 만호건설중 12.2%), 5년임대 34.8 만호, 50 년임대 3.9 만호, 영구임대 507 호, 사원임대 3.1 만호 5년임대 : 무주택청약저축가입자 ( 월 10 만원이하 ), 특별공급 : 철거세입자, 장애인, 일본군위안부등 50 년임대 : 무주택청약저축가입자 ( 도시근로자월평균소득이하인자로규정하였으나소득기준부재 ), 특별공급 : 보훈대상자, 일본군위안부, 철거민, 장애인 민간매입임대 (5 호이상 10 년이상임대 ) : 입주자제한없음 5년임대 ( 국민주택기금융자지원 ; 호당 3,500 5,000만원 ) 50 년임대 ( 당초 : 정부재정 50% 국민주택기금 20% 사업자 10% 입주자 20%) 사업주체 5 년임대 ( 민간부문및공공부문 ), 50 년임대 ( 대한주택공사, 지방공사 ) 민간매입임대 ( 민간주택임대사업자등록 ) 평가 준농림지도입에따른민간택지조성허용등을바탕으로민간주도의총량적주택공급은크게증가하여 1990 년대중반부터미분양이누적되었으나, 저소득층이구입하기에는가격수준이너무높아저소득층의주택난해소에는한계 임대주택공급의구체적목표 ( 재고비율 10%) 를최초로제시 이시기는우리나라공공임대주택전개과정속에서민간이주도하여공공임대주택을대량공급한유일한시기이며, 민간의존적공공임대주택의전형적모델제시 - 국민주택기금이나공공택지지원을토대로민간주도가가능한공공임대주택유형으로서 5 년형임대주택이활발하게전개 - 그러나 5 년임대후분양전환되고, 임대료가높아저소득층의장기거주에는한계 - 외환위기이후민간업체의부도등에따른입주자피해발생 민간매입임대사업의경우, 등록토록함으로써민간전월세임대를공식부문화하였다는의미가있으나, 임대주택법상의규제가없고일반전월세와동일한개념으로운영됨으로써임차인의주거안정에는기여못함. 연구요약 l 9

14 시기구분 ( 김대중정부 ) ( 노무현정부 ) 주요임대주택국민임대주택 (10 20 년형 ; ) 국민임대주택 (30 년형 ; 2003 ), 매임임대 (2004 ), 전세임대 (2005 ) 사회경제적배경 1997 년말외환위기로대규모실직, 주택가격폭락, 양극화문제의본격발생 2001 년중반기부터전세가격과매매가격급등 수도권인구급증으로수급불균형에의한주택시장불안정지속 출범초기대내적으로카드채부실위기, 대외적으로이라크전쟁, 북핵문제등불확실성대두. 집권기간중경제성장률은평균 4.3% 로비교적견조한추세 주택가격및전세가격의급격한상승, 2004 년에는일시적으로하락세를보였으나다시상승하여 2006 년에는집권기간중최고상승률기록 615 만세입자가구중지하셋방, 쪽방등단칸방에거주하고있는가구가 112 만가구로저소득층의주거환경열악 총인구 4,614 만명 ( 00) 1 인당 GNI 11,292$( 00) 도시화율 88.3%( 00) 주택보급률 96.2%( 00) 사회경제정책 < 외환위기극복, 복지와사회안전망체계구축, 남북경협적극추진 > 출범초기 IMF 가요구하는신자유주의적구조조정수용, 01 년이후생산적복지정책강화 < 성장과복지의동반성장, 사회복지확충과지역균형개발 > 성장보다는분배의문제에관심을가지고서민층의주거복지증진을경제정책의핵심과제로설정 정책방향 부동산정책 < 주택경기부양, 주택시장활성화 > 외환위기상황에직면하여대폭적인규제완화를통한부동산경기활성화추진 ( 양도세 / 취등록세완화, 인허가구역해제, 분양가자율화등 ) 중산층및저소득층주거안정지원을위한국민임대주택정책추진 제 4 차국토종합개발계획 (00-20) 수립 < 부동산시장안정을위한주택거래투명화ㆍ투기적수요억제ㆍ주택공급확대및주거복지확충 ( 서민주거안정 )> 다주택양도세중과, 중합부동산세신설, 실거래가과표, 재건축초과이익환수제도도입, 투기과열지구, 토지거래허가제, 분양가상한제및채권입찰제재도입등투기적수요억제 LTV, DTI 강화를통한부동산대출규제 2 기신도시개발등주택공급확대 국민임대주택 100 만호건설추진, 최저주거기준법제화등주거복지확대 세종시, 혁신도시, 신국토구상 (04-20) 등국토균형발전추진 공공임대주택정책전개과정 : 영구임대주택 5 년간 20 만호대선공약제시 주택경기활성화대책 : 민간매입임대사업자기준완화 (5 2 호?) 영구임대주택보다재정부담이적은국민임대 5 만호건설로변경 2000 년 : 주택공급에관한규칙 개정 ( 국민임대주택입주자선정기준및절차 ) 2000 년 4.13 총선패배 2000 임차인대표회의구성 임차인권리에대한인식 2001 주거급여제도시행 ( 전월세종합대책 ) 국민임대주택 10 만호건설로변경 2001 년 : 8.15 경축사 (2003 년주택보급률 100% 달성, 향후 3 년간국민임대 20 만호건설계획 ) 2001 : 개발제한구역해제로드맵발표 (2020 년까지보전가치가낮은 GB 는사회적합의를통해 2020 년까지해제 ) 경제장관간담회 : 년까지국민임대주택 100 만호건설계획발표 ( 총사업비 56 조원중재정부담 12 조원 ) : 대선공약으로 2007 년까지 5 년간국민임대주택 50 만호공급계획발표 ; 국민임대주택단지 10 개지구에대해개발제한구역해제 ; 주거복지로드맵발표 ( 국민임대주택 50 만호공급, 임대주택재고율 10% 달성 ) : 김학송의원, 국민임대주택건설특별법발의 (100 만호건설에필요한 1 억 4 천만평택지확보, 지자체반발에대응한신속한사업승인도모 ) 정책협의과정에서그린벨트개발로인한환경훼손, 교통혼잡, 수도권집중야기등논란 특별법을특별조치법으로변경, 환경영향평가특례조항삭제후 12.9 국회통과 : 주택건설촉진법을주택법으로전면개정 (10 개년주택종합계획수립, 최저주거기준설정등 ) - 주택종합계획 ( ) 수립 : 서민중산층주거안정지원대책 에서 2012 년까지국민임대주택 100 만호. 10 년임대 50 만호등장기공공임대 150 만호건설 ( 임대재고율 15% 달성 ) 계획발표. -5 년임대주택을폐지하고 10 년임대주택제도도입 빈곤대물림차단을위한희망투자전략의일환으로소년소녀가정등주거지원사업개시 : 임대주택정책개편방안 발표 ( 국민임대건설평형을 평형으로다양화, 도심내매입임대사업총 5 만호공급, 민간부도임대주택매입을통한국민임대로전환, 지자체의국민임대건설에대한기금지원확대등 ) : 특별조치법개정 ( 국민임대주택단지면적제한완화 (100 만m2 200 만m2미만 ), 국민임대건설비율축소 소규모개발에따른난개발방지, 사회통합추구 ) : 임대주택재고 12% 달성목표제시 : 년까지총 만호의장기임대주택을신규비축하여, 전체주택수의 12% 수준으로확충 ( 05 년 68 만호 12 년 184 만호, 건설기준 ) 대책 : 비축임대 60 만호등임대공급확대로임대재고비율 15%( 12 년 ), 20%( 17 년 ) 달성제시 부도공공임대주택임차인보호를위한특별법시행 10 l 공공임대주택 50 년성과와과제

15 시기구분 ( 김대중정부 ) ( 노무현정부 ) 근거법임대주택법국민임대주택특별법 정부조직건설교통부주택도시국건설교통부주택도시국 주택국과도시국으로분리, 주택국에주거복지과추가 (2003.7), 국민임대주택건설기획단설치 (2004) 공급계획및실적 계획 : 국민임대주택공급계획당초 5 만호 ( ) 50 만호 ( 년 ) 실적 ( ) : 공공임대주택 48.8 만호 ( 총주택 만호의 20.9%), 국민임대 19 만호 계획 : 국민임대주택 100 만호건설계획 ( 년 ), 매입임대 5 만호공급계획 실적 ( 년 ) : 공공임대주택 56.2 만호 ( 총주택건설 만호의 22.1%), 국민임대 49.5 만호, 매입임대 17,907 호 (2004~2007), 전세임대 18,746 호 (2005~2008) 정책수단 공급유형및공급대상 국민임대 10 년형 ( 전용면적 60 m2이하 ), 20 년형 ( 전용면적 50 m2이하 ) 무주택세대주로서전년도도시근로자가구당월평균소득의 - 70% 이하인자 (10 년임대 ) - 50% 이하인자 (20 년임대 ) 국민임대 Ⅰ 유형 (11 15 평, 50 m2미만 ) : 무주택세대주로도시근로자평균소득의 70% 이하인자 (50% 이하인자우선공급 ), Ⅱ 유형 (16 18 평, m2이하 ) : 청약저축에가입한무주택세대주로전년도도시근로자평균소득의 70% 이하인자 Ⅲ 유형 (19 24 평, 60 m2초과 ) : 청약저축에가입한무주택세대주로도시근로자평균소득의 100% 이하인소득 1 4 분위의계층 매입임대 1 순위 : 기초생활보장수급자, 보호대상인한부모가족 2 순위 : 전년도도시근로자가구당월평균소득의 50% 이하인자, 전년도도시근로자가구당월평균소득이하인장애인 전세임대 : 매입임대대상자 + 부도공공임대아파트퇴거자, 쪽방ㆍ비닐하우스거주자중전년도도시근로자가구당월평균소득의 70% 이하인무주택세대주등 재원 국민임대 ( 재정 30% 국민주택기금 40% 사업자 10% 입주자 20%) 국민임대 Ⅰ 유형 ( 재정 40% 기금 40% 사업자 10% 입주자 10%) Ⅱ 유형 ( 재정 20% 기금 45% 사업자 10% 입주자 25%) Ⅲ 유형 ( 재정 10% 기금 50% 사업자 10% 입주자 30%) 매입임대 ( 재정 45% 국민주택기금 50% 사업자 5%) 전세임대 ( 국민주택기금 95%, 사업자 5%) 사업주체대한주택공사, 지방자치단체대한주택공사, 지방자치단체 평가 외환위기에대처하여부동산시장활성화를위한대폭적인규제완화로집권후반기부터차기정권까지부동산가격급등후유증발생 외환위기이후신자유주의정책기조확산을배경으로사회안전망차원의주거복지개념등장 ( 주거급여신설, 국민임대주택추진등 ) 당초공약한영구임대주택 20 만호건설에서국민임대주택 5 만호건설계획 ( 집권후반기 50 만호계획으로수정 ) 으로의변경은재정적한계에따른절충책의성격 강력한투기수요억제와주택공급확대책에도불구하고주택가격안정에실패 국민임대 100 만호추진은정부의강력한의지외에도주택가격급등이라는현실적배경하에서사회적합의형성이용이 무주택서민의주거안정을위한국민임대주택 100 만호건설추진및특별법제정을통한지속성확보노력, 국가책임강화등강력한주거복지정책을실현 - 물량목표달성을위한도시외곽위주의공급으로도심내밀집된임대수요와수급불일치발생 이를보완하기위한도심내매입임대, 전세임대제도도입 만호는중저소득층이대규모로밀집거주하는아파트형태의새로운지역사회등장. 영구임대주택단지에서발생하였던집단화에따른사회적병리현상우려 - 연간 10 만호수준의 100 만호공급계획으로국가재정및사업주체 (LH) 의재무적지속가능성한계 주택부문이경제성장전략의보완적위치에서벗어나복지정책의관점에서본격적인고려가이루어짐. 임대주택정책도주거복지정책이라는큰틀속에서경제여건의큰영향을받지않고지속 그러나적정임대주택재고비율및적정임대주택공급계획에대한과학적인식미정립 ( 공급역량및재정역량에의존 ) 연구요약 l 11

16 시기구분 ( 이명박정부 ) 주요임대주택보금자리주택정책중임대주택포함 : 영구임대 (1992 년중단후 2009 년재개 ), 국민임대 (30 년형 ; 2003 ), 10년임대 (2004 ), 20 년임대 (2009 ) 미국발금융위기, 경기침체, 유가및원자재가격의상승, 환율불안등대외적여건과물가상승우려및내수경기둔화등으로재임기간 ( 년 ) 중연평균경제성장률 2.9% 로역대최저사회경제적배경 경기침체와인구가구구조변화 ( 고령화, 인구증가율정체등 ) 에따른주택수요감소, 노무현정부의주택공급확대후유증등으로미분양누적, 시장거래위축, 하우스푸어양산우려 총인구 4,978 만명 ( 11) 1인당 GNI 22,489$( 11) 도시화율 91.9%( 11) 주택보급률 114.2%( 11) 新주택보급률 102.3%( 11) <747 성장전략표방 > 사회경제 고성장, 고환율및시장주의의경제운용으로연 7% 경제성장, 1인당국민소득 4만달러, 경제규모세계 7위목표설정정책 제4차국토종합개발수정계획 (11-20) 정책 수도권광역도시계획변경 (2009) 방향 < 자가촉진과서민주거안정의병행추진 > 부동산 주택공급및거래를제한하는제반규제및세제를완화하였으나다주택양도세중과제도, DTI 규제, 분양가규제등핵심규제는유지정책 보금자리주택 150 만호공급계획 ( 년 ) 중임대주택 8만호 ( 국민임대 4만호, 영구임대 1만호, 10 년임대 2만호, 20 년임대 1만호 ) 포함 보금자리주택공급목적으로서울근교의개발제한구역 78 km2추가해제 : 연간 50 만호주택공급과신혼부부보금자리주택 12 만호공급대선공약발표 : ' 국민주거안정을위한도심공급활성화및보금자리주택건설방안 ' 발표 : 보금자리주택 50 만호공급계획 ( 년 ) 발표 - 임대주택 80 만호 ( 국민임대 40 만호, 영구임대 10 만호포함 ) 와저렴한중소형분양주택 70 만호로구성 2008 : 주택바우처제도도입 : 국민임대주택특별법을전면개정한보금자리주택건설특별법발의 ( 신영수의원 ) 제정 : 제9 차비상경제대책회의대통령발언 ( 서울근교개발제한구역에는비닐하우스만가득차있다.) 보금자리주택공급계획수정 ( 보금자리주택지구에개발제한구역대거포함 ) : 대통령경축사에서집없는서민들을위한획기적인주택정책을강구하고있다고발언. 공공임대주택 : 장기공공임대주택삶의질향상지원법 ( 김성태의원발의 ) 제정정책전개과정 : 보금자리주택공급확대및공급체계개편방안 발표 : 수도권보금자리주택조기공급 ( 12 년까지당초 40 만호 60만호 ) - 이를위해개발제한구역공급계획을당초 2012 년까지 12 만호에서 32 만호로확대 2009 년 : 강남세곡, 서초우면, 고양원흥, 하남미사시범지구지정을시작으로 2012 년 7월까지 17 개보금자리주택지구지정 2009 년 10 월 : 지방 11 개국민임대주택단지의보금자리주택지구전환발표 2012 년 9월 : 강남지구첫입주시작 2012 년들어시장의장기침체로인한상대적과잉공급하에서보금자리주택정책급격히위축 : 전월세시장안정등서민주거지원확대방안으로보금자리주택공급계획을 대책에의한연 21 만호 (2012 년까지 ) 에서당초 대책수준인 15 만호로환원 - 분양주택중소형주택 (60 m2이하 ) 공급비중상향 (20% 70%) 근거법보금자리주택특별법정부조직국토해양부공공주택건설본부설치공급계획 계획 : 보금자리주택 150 만호 ( 년 ) 중공공분양 70 만호, 공공임대 80 만호 (10 년 20 만호, 20 년 10 만호, 국민 40 만호, 영구 10만호 ) 및실적 실적 ( 년 ) : 공공임대주택전체 54.8 만호 ( 총주택 만호의 24.1%), 국민임대 23.5 만호, 영구임대 2.4 만호등정책 무주택세대주로서청약저축 ( 또는주택청약종합저축 ) 가입자수단공급유형 - 공공임대 : 청약저축에가입한무주택세대주및 - 장기전세 : 청약저축에가입한무주택세대주로도시근로자가구당월평균소득의 150% 이하공급대상 - 국민임대 : 전년도도시근로자월평균소득의 70% 이하인청약저축가입무주택세대주 - 영구임대 : 수급자, 국가유공자, 일본군위안부피해자, 한부모가족, 북한이탈주민, 장애인, 65 세이상직계족손을부양자로서수급자선정기준의소득인정액이하인자재원영구임대 ( 재정 85%), 국민임대 ( 재정 20%, 국민주택기금 46.4%), 공공임대 & 장기전세 ( 국민주택기금호당 7,000만원 ) 사업주체한국토지주택공사, 지방자치단체 지난노무현정부의임대위주의공공주택정책이과도하였다는인식하에저렴한공공분양주택공급촉진을중심으로한보금자리주택정책을추진 - 보금자리주택정책을공공부문의주도로추진하였다는점과주거복지및공공임대주택정책에관한한김대중ㆍ노무현정부의정책기조를상당정도계승하였다는점에서과거보수적성격의정부들과도차별성 - 그러나개발제한구역의추가해제에따른환경성훼손, 도시연담화등논란및수도권기본계획과의충돌등문제점야기평가 미국발세계금융위기등대외적경제여건의악화와지속적인내수침체가이어지면서경제성장률이재임기간중연평균 2.92% 라는역대최저의성적표를기록하였고, 부동산시장은침체기라고할정도의하향안정화가지속되는상황에서도다주택양도세중과, DTI 규제등핵심적인세제ㆍ금융규제를완화하지않고유지 - 부동산정책을경기부양의수단으로활용하지않았다는점은평가할만함 12 l 공공임대주택 50 년성과와과제

17 3. 성과와과제 3.1 공공임대주택의편익과한계 1) 저소득층주거안정에기여하였으나수요자의만족도제고필요 주거안정측면에서의기여도를보면, 전국무주택가구 795 만가구중 7.5% 인 66.7 만가구가영구임대, 국민임대등장기임대주택에거주 기초생활수급자, 소년소녀가정, 한부모가정등사회취약계층 112 만 (2010 년 ) 가구중 13.9% 인 15.6 만가구가 LH 임대주택에거주 한편영구임대입주대기자가 6.6 만가구 ( 기준 ) 를위시하여아직공공임대주택입주기회를잡지못한무주택가구가다수존재 이외에도판자집ㆍ비닐하우스등비주택거주자 12.8 만가구 (2010 년기준 ) 등긴급주거지원이필요한취약계층이증가하는추세 [ 표 3] 무주택저소득층의주거현황관련주요지표 구분 현황 비고 무주택가구중장기임대주택거주율 7.5% (2010년기준 ) 년무주택가구수 만가구 년장기임대주택재고 66.7 만호 취약계층중 LH 장기임대주택거주율 13.9% (2010년기준 ) 년사회취약계층 만가구 - 거주율은 LH 내부자료에의거 영구임대입주대기자수 6.6 만세대 ( 기준 ) - 비주택거주자 23.6 만가구 - 보건복지부, 주거취약계층전국 (2011년기준 ) 실태조사 ( ) 주거비부담 (RIR) 의경우공공임대주택 ( %) 이일반임차 ( %) 에비해낮게나타남. 다만, 1 2 분위취약계층의경우공공임대주택에서조차주거비부담비율이 25% 로상위계층에비해상대적으로크기때문에향후 1 2 분위계층에대한지원이좀더강화될필요가있음을시사 연구요약 l 13

18 [ 표 4] 공공임대주택유형별임대료수준 (2011 년기준 ) 공공임대 일반임차 구분 영구임대 50 년임대국민임대 5년 /10 년 매입임대 전세임대 전세 전세금 1,533 3,325 5,822 5,490 2,306-6,465 보증부 보증금 318 1,654 1,940 4, ,662 1,194 월세 월세 월세 월세 공공임대 일반임차 분위 3-4 분위 5-6 분위 [ 그림 1] 소득계층별소득대비임대료비율 (RIR) 공공임대주택에대한주거만족도조사결과에따르면공공임대주택의경우입지, 단지배치등주거환경측면에서의만족도가상대적으로높은반면, 주택품질에대한만족도는상대적으로낮게나타남. 특히방음상태에대한만족도가가장낮음. 이는아무리저렴한공공임대주택일지라도당초설계 / 시공과정에서최소한의품질기준에좀더유의할필요가있음을시사 임대주택의유형별로는국민임대주택에서상대적으로만족도가높고기존주택매입임대주택에서상대적으로가장낮게나타남. 이는매입임대주택이기성시가지에서매입하기때문에주차시설이부족하고주변소음이많기때문 그런데임대주택유형중에서도가장임대료가싼유형이영구임대와기존주택매입임대및전세임대인데도만족도에서는상대적으로낮게나타나고있어, 임차인들의정책에대한기대수준이너무높은것은아닌지, 그로인해투입비용대비정책효과성이반감되는것은아닌지에대한추가분석이필요 14 l 공공임대주택 50 년성과와과제

19 2) 도시외곽위주의공급으로도심전월세시장완충역할에한계 1971 년이후지금까지건설된공공임대주택은 만호로총주택건설실적 1,484 만호의 17.6% 이며, 전세가격은통계가공식적으로발표된 1986 년이후연평균 8.1%( 아파트 ) 의상승률을보임 이처럼총주택의 17.6% 를점하는공공임대주택건설비중이민간전월세시장에어느정도의영향을미쳤는지에대한실증적연구는많지않으나, 단순한통계적비교를해보더라도국민임대주택이 년간연평균 10 만호가까이건설되었고, 그이후로도연평균 8만호가까운공공임대주택이건설되었음에도불구하고전월세가격의불안은주기적으로반복 이는공공임대주택공급정책이물량목표중심으로추진되다보니, 택지확보가용이한도시외곽위주로공급되었기때문에전월세수요가밀집된도심의전월세가격안정에는한계가있었던것으로판단 2005 년부터도심내기존주택을공공부문이매입또는전세하여취약계층에게임대로공급하는방식이추진되고있지만, 아직물량이한정되어있어파급효과는제한적 [ 표 5] 총주택건설대비공공임대주택건설비율추이 정권별구분 총주택건설실적 공공임대주택총주택건설대비건설실적임대주택건설비율 박정희 ('71 '79) 1,645,291 47, % 전두환 ('80 '87) 1,760, , % 노태우 ('88 '92) 2,717, , % 김영삼 ('93 '97) 3,425, , % 김대중 ('98 '02) 2,340, , % 노무현 ('03 '07) 2,538, , % 이명박 ('08 '12) 2,276, , % 합계 16,704,985 2,613, % 연구요약 l 15

20 3) 공공임대주택에대한국민적의식부족과집단화문제 영구임대주택또는국민임대주택이대규모단지형태로공급됨으로써사회적으로저소득층의집단화에따른문제가제기 주변지역의주택가격및전세가격에부정적영향을미친다는인식으로인근주민들이임대주택단지건설에반대하는경우가발생 지자체도공공임대주택단지의건설을기피하는경향. 국민임대주택의경우도지자체에의해공급된국민임대주택은 9.1 만호로전체 82.0 만호의 11.1% 에불과. 당초 20% 를공급하기로했던것에비해크게미흡한수준 주택문제는지역적특수성에서발생하며, 지역주거여건과주민요구및의지에따라달리취급해야할문제이므로지자체의관심과협력이필요 무엇보다도시급한것은단지형태의공공임대주택공급에따라집단화된저소득층의계층분리문제임 영구임대단지를중심으로사회복지관, 주거복지동운영및사회적기업육성등을통해자활지원공간을마련하려는노력이이루어지고있으나 도시의섬 과같은분리현상을근본적으로개선하기위한공급방식의재검토가필요 4) 택지및재원확보의한계에봉착 1980 년대이후주택공급확대를위한대규모택지개발이이루어지면서수도권 에서는가용토지가부족한실정이며, 장기적인구감소추세, 고령화진전등인 구 가구구조변화에따라신규대규모개발수요도한계에달함 저성장양극화국면으로접어들면서복지재정지출은 2010 년에 81 조원에이르러 정부총지출의 28% 를차지할정도로규모와비중은점점확대되는추세 16 l 공공임대주택 50 년성과와과제

21 복지지출증가는정부의재량적의지보다는법에의거한의무성지출이며, 인구구조의변화에기인하는자동적지출증가라는점에기인한다. 반대급부적으로재량적지출에서가장큰비중을점하는주택건설부문의재정여건은갈수록협소해질전망 주택부문재정지출액은 년간연간 조원수준인데, 주택부문재정수입은세입예산보다국민주택기금이 90% 이상의압도적비중을점함. 국민주택기금은 년에는해마다 4조원이상이남아다음해로이월됐으나국민임대주택건설과저소득층전세자금지원등이늘어나면서 2007 년 (1 조 6808 억원 ) 부터여유자금이급격히감소 이제까지공공임대주택건설의주축역할을수행해온 LH( 한국토지주택공사 ) 도임대주택사업수행을위한재무적역량에서한계에달한상황 LH 는 2010 년말기준으로 10 년이상장기임대주택재고 80.6 만호중 72% 인 58.2 만호를보유하고있으며, 이와관련된금융부채는 33 조원인데, 이중국민주택기금융자가 26.8 조원으로이는임대주택건설에따라자동증가하는구조 이에따라향후국민임대주택을추가건설할경우 1호당금융부채는 9천만원이증가할것으로추정 인구 가구구조변화에따른대규모개발수요의감소와부동산시장장기침체로신도시등대규모택지개발방식은이제한계에직면한만큼택지개발을통한임대주택등정책사업에의교차보전도어려운상황 신규택지확보부담을줄이면서추가적인재정부담증가를수반하지않는방향 으로의공공임대주택정책패러다임에대한진지한재검토가필요한시점 연구요약 l 17

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23 차례 제 1 장서론 연구의배경및목적 주요착안사항및연구방법 선행연구검토 5 제 2 장주요통계 공공임대주택건설, 공급 공공임대주택재고 26 제 3 장임대주택 50년전개과정 접근방법 년 1970 년 : 임대주택개념의도입 ( 마포임대주택 ) 년 1979년 : 1 2년형단기공공임대주택공급 년 1986 년 : 임대주택건설촉진법에의한 5년공공임대주택제도도입 년 1992 년 : 영구임대주택 19만호건설 년 1997 년 : 민간주도의 5년공공임대, 공공주도의 50년공공임대 년 2002 년 : 국민임대주택도입 년 2007 년 : 국민임대 100 만호건설추진및매입 전세임대제도도입 년 2012 년 : 보금자리주택정책 ( 공공분양중심 공공임대병행 ) 144 차례 l 1

24 제 4 장성과와과제 그간의공공임대주택정책방향 목표 수단 공공임대주택의편익과한계 178 제 5 장결론 189 참고문헌 l 공공임대주택 50 년성과와과제

25 표차례 [ 표 1-1] 주요선행연구 6 [ 표 2-1] 공공임대주택건설실적 ( 사업주체별, 유형별 ) 14 [ 표 2-2] 지역별국민임대주택건설실적 ( 매입임대제외 ) 17 [ 표 2-3] 국민임대주택건설실적 ( 매입임대포함 ) 20 [ 표 2-4] 공공임대주택건설실적 23 [ 표 2-5] 역대정권별임대주택건설실적 25 [ 표 2-6] 장기공공임대주택재고분포현황 (2012년기준 ) 27 [ 표 2-7] 연도별임대주택재고추이 28 [ 표 2-8] 임대주택재고물량 28 [ 표 2-9] 임대주택재고현황 ( 임대기간별 ) 29 [ 표 2-10] 공공임대주택재고현황 ( 임대기간별 ) 31 [ 표 2-11] 공공임대주택재고현황 ( 사업자별 ) 33 [ 표 2-12] 공공임대주택재고현황 ( 사업주체별 ) 34 [ 표 2-13] 임대주택재고현황 ( 토지주택공사임대 ) 36 [ 표 2-14] 임대주택재고현황 ( 지자체임대 ) 37 [ 표 2-15] 시 도별임대주택재고현황 ('12 년말기준 ) 38 [ 표 2-16] 주택임대사업자현황 ( 연도별 )(' 등록제시행 ) 40 [ 표 2-17] 지역별주택임대사업자현황 (2012 년말기준 ) 41 [ 표 2-18] 주요선진국들의장기임대주택비율 42 [ 표 3-1] 공공임대주택정책시기구분 52 [ 표 3-2] 제1, 2차경제개발 5개년계획기간중주택건설계획 54 [ 표 3-3] 임대주택 (1년임대 ) 의지역별건설실적 65 [ 표 3-4] 제3, 4차경제개발 5개년계획기간중주택건설계획 67 [ 표 3-5] 년간사업주체별공공임대주택건설실적 72 [ 표 3-6] 년간대한주택공사의공공임대주택지역별건설실적 73 차례 l 3

26 [ 표 3-7] 임대주택건설촉진법의주요내용 74 [ 표 3-8] 급지책정기준및대상도시 (1993년 8월기준 ) 76 [ 표 3-9] 표준임대차보증금및임대료 ( 년 ) 76 [ 표 3-10] 제5 차경제사회발전 5개년계획기간의주택건설및투자계획 78 [ 표 3-11] 1982년임대주택육성방안주요내용 79 [ 표 3-12] 제 5공화국의주요경제지표 82 [ 표 3-13] 영구임대주택지역별 사업주체별분포 (2008년말기준 ) 83 [ 표 3-14] 영구임대주택의입주자자격 85 [ 표 3-15] 영구임대주택임대보증금및월임대료 (1993 년 8월기준 ) 86 [ 표 3-16] 서울주요지역아파트가격 ( 년 ) 89 [ 표 3-17] 주택200 만호공급계획의주택공급체계 (1990 년수정계획기준 ) 93 [ 표 3-18] 제 6공화국의총주택및임대주택건설실적 96 [ 표 3-19] 프로그램별입주부적격자비율 100 [ 표 3-20] 제3 차국토종합개발계획상주택공급계획 ( 안 ) 105 [ 표 3-21] 신경제 5개년계획상주택공급계획 ( 안 ) 105 [ 표 3-22] 신경제 5개년계획의연차별주택건설계획 ( 최종안 ) 105 [ 표 3-23] 신경제계획기간의주택건설실적 107 [ 표 3-24] 공영개발택지의구성비율 108 [ 표 3-25] 공영개발택지공급가격체계 109 [ 표 3-26] 문민정부의주요경제지표 110 [ 표 3-27] 김대중정부의국민임대주택공급실적 113 [ 표 3-28] 김대중정부임대주택정책의변화 117 [ 표 3-29] 국민임대주택지역별공급실적 ( 년 : 사업승인기준 ) 121 [ 표 3-30] 국민임대주택입주자격및선정순위 122 [ 표 3-31] 국민임대주택의유형별공급계획및재원조달계획 124 [ 표 3-32] 서울주요지역아파트가격 ( 년 ) 129 [ 표 3-33] 국민임대주택정책의변천 132 [ 표 3-34] 국민임대주택관련법규변천 133 [ 표 3-35] 국민임대주택우선공급대상자의변천 133 [ 표 3-36] 노무현정부의주요부동산대책 135 [ 표 3-37] 참여정부의주요실물경제지표 140 [ 표 3-38] 보금자리주택의유형및공급계획 ( 년 ) l 공공임대주택 50 년성과와과제

27 [ 표 3-39] 보금자리주택의공급실적 ( 년: 인허가기준 ) 145 [ 표 3-40] 보금자리주택공급대상의소득및자산기준 146 [ 표 3-41] 보금자리주택재원분담및연간사업비추계 147 [ 표 3-42] 보금자리주택내국민임대주택재원구성 147 [ 표 3-43] 보금자리임대주택의유형별임대조건 148 [ 표 3-44] 보금자리주택특별법상보금자리주택지구의주택유형별공급비율 154 [ 표 3-45] 지구계획승인절차 155 [ 표 3-46] 보금자리주택관련주요추진내용 157 [ 표 3-47] 개발제한구역보금자리주택지구지정현황 160 [ 표 3-48] 이명박정부의주요실물경제지표 167 [ 표 4-1] 우리나라공공임대주택정책의전개과정에서나타난정책방향 목표 수단 177 [ 표 4-2] 무주택저소득층의주거현황관련주요지표 178 [ 표 4-3] 공공임대주택유형별임대료수준 (2011년기준 ) 179 [ 표 4-4] 총주택건설대비공공임대주택건설비율추이 181 [ 표 4-5] LH 의임대주택관련금융부채내역 (2010 년기준 ) 187 차례 l 5

28 그림차례 [ 그림 2-1] 1995년이후임대주택공급추이및임대주택공급비중 12 [ 그림 2-2] 공공임대주택건설실적 ( 사업주체별, 유형별 ) 15 [ 그림 2-3] 국민임대주택건설실적 ( 매입임대제외 ) 18 [ 그림 2-4] 국민임대주택건설실적 ( 매입임대포함 ) 21 [ 그림 2-5] 공공임대주택건설실적 ( ) 24 [ 그림 2-6] 임대주택재고현황 ( 임대기간별 ) 30 [ 그림 2-7] 공공임대주택재고현황 ( 임대기간별 ) 32 [ 그림 2-8] 공공임대주택재고현황 ( 사업주체별 ) 35 [ 그림 2-9] 시 도별임대주택재고현황 ('12 년말기준 ) 39 [ 그림 3-1] 마포아파트철거모습 55 [ 그림 3-2] Y자형태의마포아파트단지전경 55 [ 그림 3-3] 1983년당시 15평형주택의평면도 80 [ 그림 3-4] 노무현정부의주요부동산대책과아파트가격추이 135 [ 그림 3-5] 1989 년 2007년유형별공공주택공급비중추이 ( 사업승인기준 ) 142 [ 그림 3-6] 2008년주택가격및미분양추이 149 [ 그림 3-7] 개발제한구역보금자리주택지구지정현황 160 [ 그림 3-8] 수도권민간미분양증감추이 ( ) 162 [ 그림 4-1] 소득계층별소득대비임대료비율 (RIR) 179 [ 그림 4-2] 임대주택의유형별주거만족도 180 [ 그림 4-3] 임대주택건설추이와전세가격변동률비교 182 [ 그림 4-4] 임대아파트자살현황 l 공공임대주택 50 년성과와과제

29 제 1 장 서론

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31 제 1 장 서론 1.1. 연구의배경및목적 우리나라에서공공임대주택은 1962 년대한주택공사가서울마포구도화동에건설된 450 세대로부터시작되어, 10 년이지난 1971 년에서울개봉지구에 306 호가공급되었고, 이후 1년만기임대주택, 철거민임대주택, 이재민에대한재해주택등의형태로간헐적으로공급되다가 1980 년대들어 5년만기이상의공공임대주택이본격적으로건설되기시작하였다 년말기준으로공공임대주택재고는 만호이다. 공공임대주택의최초시점을 1962 년으로볼때, 공공임대주택공급의역사는 2012 년기준으로 50 년을맞이하게된다. 그간의임대주택정책은절대적으로재고가부족한상황에서물량위주의공급에치중하였다고볼수있다. 그간의큰성과에도수급불일치로인한비효율성이드러났다. 임대주택에대한수요층인저소득층은도심에밀집되어있으나, 공급목표물량달성을위하여도심외곽의신규개발지구에공급이편중되는수급불일치가야기되었고, 이때문에임대주택의지속적인공급확대에도불구하고전 월세시장의불안을완화하기에는한계가있었다. 한편거시경제여건면에서경제성장률이둔화하고고용여건이악화되는저성장 양극화의추세가이어지면서저소득, 무주택가구의주거안정은사회복지의관점에서도그중요성은더욱커지고있다. 이에따라정치권에서복지정책의비교우위를둘러싼경쟁은당파를막론하고더욱치열해질전망이며, 주거복지의주축인공공임대주택에대해서는지속적인공급확대가필요하다는방향으로의견이수렴되는듯하다. 그러나정부및 LH 등추진주체의입장에서는재정적재무적부담과택지확보 제 1 장서론 l 3

32 문제등공공임대주택공급을추진하는과정에서직면하는현실적제약을극복하기위한실천적대안마련에어려움을겪고있다. 대표적인예로, 임대주택건설전담기관인 LH 가보유하고있는임대주택은 2012 년말기준으로총 70 만여호인데, 임대주택등공공주택건설사업과관련된금융부채가 60 조원에달하고있어향후지속적인공공임대주택공급에재무적부담을갖고있다. 본연구는공공임대주택공급 50 년을맞이하는시기적의미와더불어, 사회경제적환경변화에따른임대주택정책의전환기를맞이하여지금까지임대주택정책형성및전개과정을되짚어봄으로써그성과를정리하고향후정책방향에대한시사점을도출한다는목적을가진다 주요착안사항및연구방법 주요착안사항은다음과같다. 첫째, 임대주택정책의형성및전개과정의고찰을위하여시기별 주택문제 에대한인식틀과더불어정치 경제적여건등제약조건을중시하고자한다. 시기별특수성과현실적제약요건에대한충분한고려가있어야만향후의정책방향을정함에도반드시최선은아닐지라도차선책으로서불가피성에대한공감대형성이가능하기때문이다. 둘째, 우리나라에서공공임대주택에대한체계적개념이정립되고본격적인정책적개입이이루어지기시작한것은 1980 년대 (1982 년임대주택육성방안, 1984 년임대주택건설촉진법 ) 로볼수있으나, 공공부문에서임대용도로공동주택을공급한최초의시점을 1961 년으로보고공공임대주택의역사를 50 년으로설정하였다. 셋째, 본연구에서대상으로하는 공공임대주택 은임대주택법 ( 시행령제2조 ) 에서규정하고있는 공공건설임대주택 과공공부문에의한 매입임대주택 을의미한다. 1) 공공건설임대주택이란공공부문이직접건설하였거나, 민간건설회사가 1) 우리나라에서공공임대주택이라는용어의개념이실정법상에서정의된바는없다. 임대주택법 에서는임대주택을크게건설임대주택과매입임대주택으로나누고, 국가또는지방자치단체의재정, 국민주택기금, 공공택지등이지원된경우를공공건설임대주택이라규정하고있을뿐이며, 매입임대주택에대한하위구분은없다. 장기공공임대주택입주자삶의질향상지원 4 l 공공임대주택 50 년성과와과제

33 국민주택기금이나공공택지의지원을받아건설하여임대주택법에따른운영상의규제를받는경우이다. 매입임대주택은공공부문이나민간부문이정부재정이나국민주택기금의지원을받아기존주택을매입하여임대용으로운영하는경우를의미하는데, 민간의매입임대주택은임대주택법상의임대료및입주대상규제를받지않기때문에본연구에서는공공부문에의한매입임대주택만을공공임대주택으로본다. 연구를위한방법및접근관점은각장의서두에서언급하였다. 시기별임대주택정책형성과정에대한정리는당시의사회경제적배경, 주요정책방향, 주요계기및사건, 임대주택의주요특징등으로나누어정리하였다. 이를위하여백서, 정부보도자료, 국회의사록, 주택정책관련단행본, 연구보고서, 신문기사등문헌조사를위주로하였다 선행연구검토 임대주택과관련된각론적연구 ( 공급소요물량, 주요대상계층, 재원조달방안, 택지확보방안, 공급주체, 공급기준및자격요건, 지역별배분방안, 편익분석등 ) 는무수히많다. 그러나본연구의목적을감안하여여기서는임대주택정책에대한총론적평가를시도한선행연구들을주로참고하였다. 특히임대주택정책의형성과정을정치적역학관계와사회경제적맥락하에서분석을시도한선행연구로는이영환 (1994, 1995), 박윤영 (2006) 의접근방법을많이참조하였다. 그외주요선행연구로임서환 (2005), 하성규 배문호 (2004), 김수현 (1997), 홍대환 (2008), 김영태 (2010), 유두석 (2002) 등을참조하였다. 법 ( 제정 ) 에서는장기공공임대주택의개념만을정해놓았을뿐이다. 동법에서는 장기공공임대주택 을 30 년이상임대할목적으로국가또는지방자치단체의재정및 주택법 제 60 조에따른국민주택기금 ( 이하 국민주택기금 이라한다 ) 을지원받아건설또는매입한임대주택 과 50 년이상임대할목적으로국가또는지방자치단체의재정이나국민주택기금을지원받아건설한임대주택 으로정의하고있다. 제 1 장서론 l 5

34 [ 표 1-1] 주요선행연구 연구자개요 고철 (1991) 김정호 (1987) 이영환 (1994, 1995) 김정호 (2001) 이진경 (2004) 하성규, 배문호 (2004) 유두석 (2004) 김근용 김용순 박천규 (2004) 유성용 (2005) 진정수 (2005) 대한주택공사주택도시연구원 (2006) 김혜승, 최수, 김승종, 조진영 (2006) 박신영 (2006) 박윤영 (2006) 공공임대주택정책의운용실태분석및개선방안을제시 임대주택의만족도, 임대료체계의적정성평가및임대공급활성화방안을제시 노태우정부시절영구임대주택정책이 민주화 와 분배 지향의기본적인정책흐름속에서정책엘리트의정치적이해관계에의해폐쇄적결정구조내에서임기응변적으로급속하게영구임대주택이선택되었다고분석 영구임대주택정책의효과성을평가하기위한평가기준으로주거수준과경제수준을설정한뒤각척도별지표를개발하여영구임대주택정책이실시전과후의목표달성정도를평가하고평가결과를공공임대주택정책의관점에서검토 기존주택정책의전개과정에서나타나는주택정책의목표와수단을유형화하여유형화된주택정책의효과를검토하고유형별주택정책이주택가격에미치는영향을파악. 서민주거안정부문에서는공공임대주택을중심으로평가 ( 임대주택건설실적이전세가격및주거비에미친영향 ) 1988 년부터 2002 년까지 3개정부 ( 노태우, 김영삼, 김대중 ) 15년간에걸쳐도시저소득층을위한공공임대주택을중심으로주택정치적차원에서임대주택프로그램의도입배경, 건설실적, 성과비교 국민임대주택 100 만호건설추진에대한지원체계및운용현황분석을토대로입주자선정, 임대조건, 장기수선유지비확보, 입주자의사회통합방안측면에서의개선방향제시 국민임대주택을대상으로입주자편익을분석. 효용함수를이용하는방법을활용 년 6월부터 2004 년 7월까지공급한국민임대주택을대상으로주변시세와국민임대주택임대보증금및임대료를활용. 국민임대주택입주자들은호당매월 18만 3,800 원의편익을얻는것으로분석 공공임대주택의필요성과공공임대주택정책중국민임대주택정책의전개과정과정책내용을구체적으로살펴본다음국민임대주택의공급효과와특징, 향후발전방향제시 국민임대주택의건설 공급과관련하여국민임대주택공급에대한국민의식, 국민임대주택입주자의만족도, 국민임대주택의지역별수요와적정배분량, 국민임대주택공급과관련된제도개선사항등검토 국민임대주택정책의전개과정과공공부문의역할 ( 권병조 ), 국민임대주택공급제도와개선방향 ( 신숙진 ), 국민임대주택관리제도와개선방향 ( 김군일 ), 우리나라주택정책에서의국민임대주택정책의위치와공과 ( 하성규 ), 국민임대주택과선진국공공임대주택정책의비교 ( 박신영 ), 국민임대주택정책평가 ( 윤주현 ), 적정한입지와쾌적한개발을고려한국민임대주택의공급 ( 배경동 ), 국민임대주택의사히통합방안 ( 서수정 ), 총생애비용을고려한국민임대주택건설 ( 강현규 ), 국민임대주택의관리체계개선방안 ( 김종림 ), 국민임대주택의지속적인공급을위한재원조달방안 ( 이종권 ), 지방자치단체와국민임대주택 ( 이완희 ), 사회복지적측면에서본국민임대주택의의미 ( 이태진 ), 시민사회영역에서바라본국민임대주택 ( 유영우 ), 외국인이본국민임대주택 ( 오카료스케 ) 임대주택분류체계, 공급및관리체계, 임대료체계, 법령체계등임대주택체계전반에걸친현행제도상문제점과개선방안. 참여정부초기의주택문제특성을파악하고무주택저소득층을위한주택정책의내용 ( 국민임대, 매입읻대 ), 정책성과와문제를제시 ( 임대주택재고, 주거비부담비율, 최저주거기준, 입주자만족도 ) 국민임대주택정책결정과정의사회적, 정치적흐름토대로분석한결과, 외환위기를전후한김대중정부의정치적위기가정책형성의결정요인이라고파악. 또한노무현정부에서국민임대주택공급물량이급격하게늘어난배경으로서주거관련운동의태동, 공공임대주택재고확충을요구하는전문가요구, 건설교통부의역할, 대통령의정치적위기대응노력등을지적 6 l 공공임대주택 50 년성과와과제

35 연구자개요 김종림, 진미윤외 (2007) 박찬열 (2007) 진미윤 (2007) 이종권, 최은희, 김수진 (2008) 국회예산정책처 (2010) 정의철 (2006) 박광욱 (2011) 김주영 (2012) 장경석외 (2009) 최은희, 이종권, 남원석, 이석제 (2009) 김수현 (2008) 이종권, 남원석, 최은희, 권치흥 (2011) 유병규외 (2011) 년까지공공임대주택의정책목표설정의타당성, 목표수단의실현성, 목표계층의적절성과배분의형평성, 집행의효율성, 사업의효과성을중심으로평가하고통해향후개선과제도출 우리나라임대주택정책의변천과정및임대주택정책에대한일반인과전문가집단의선호도분석을토대로임대주택정책의문제점을파악한뒤향후임대주택정책의방향을제시 2000 년이후주택가격급등기에발표된부동산대책에서제시된공공임대주택의정책적전개과정의특징을살펴봄으로써향후공공임대주택의지속성과주거복지실현을위한정책방향을제시 국민임대주택공급에따른주택시장파급효과 ( 주택가격및전세가격에의효과 ), 주거복지 ( 주거비경감, 주거환경개선, 주거상향이동 ), 지방재정에의효과 ( 지역경제파급효과, 지방복지재정부담 ) 등에대하여실증분석을시도 국민임대주택사업의성과를사업계획, 사업집행, 사업집행의 3분야로나누어평가한분야별로매우구체적인지표를적용하여동사업의성과를평가 : 사업타당성 ( 정채대상계층과의부합성 ), 사업계획적정성 ( 재원, 택지확보등 ), 사업집행 ( 임대료수준및체납현황, 관리, 계획대비실적 ), 성과 ( 정책목표달성도, 사업효율성, 정부지원의형평성, 평가결과의환류여부 ) 국민임대주택의입주자편익추정뿐만아니라임대료조정의편익배분효과가얼마나효율적인지를경제학적관점에서평가. 실증분석결과에따르면, 국민임대주택입주자는평균적으로시장임대료의 47.1% 정도를지불하고거주하고있으며이에따른정부의묵시적지원비용은평균약 30 만원, 입주자편익 (EV) 는월평균 24.6 만원으로추정 역대정부별주택정책의시대적배경, 부동산경기, 주요정책내용을토대로정책의차이를살펴본후, 정부별정책의차이가주택의공급정책, 수요정책, 및경제정책에서어떠한이념차이로나타났는지분석 국민임대주택공급의성과분석을관리측면에서시도하기위해재정적성과, 재산상태, 주거만족도, 관리성과의네가지측면에서임대주택공급의성과를평가 ( 장기수선충당금적립금액, 공가율과이주율, 임대료, 관리비연체 ) 우리나라의대표적인공급자및수요자보조정책수단인국민임대주택과전세자금대출프로그램간비용편익분석을통해비교분석함으로써주거복지정책의효율성분석 ( 제안 : 전세자금대출 + 기존민간주택적극활용 ) 물량위주의국민임대주택정책추진에따른제반문제점을검토하고, 향후의바람직한공공주택정책방향을제안. 이와더불어보금자리주택정책추진에따른재원부담을추정하고개선방안을제시 ( 재원조성체계변경, 사업구조조정, 사업방식개선, 부족자금조달체계개선등 ) 주택정책의일관성, 예측가능성, 주거복지의실현성을기준으로고찰 보금자리임대주택정책의공급계획및목표지표가되고있는재고비율 12% 의적정성및유형별대상계층과의부합성에대한검토와병행하여재정적, 재무적제약조건에대한진단을바탕으로향후정책과제를제시 주거복지정책을주택공급측면, 주거환경측면, 주거비용측면에서평가하고이에대한시사점제시 ( 임대주택재고율, 주거비부담비율, 최저주거기준미달가구비율, 임대료, 관리비연체가구비율 ) 최은희외 (2012) 소득 4분위이하계층과장기공공임대주택의재고량의분포비율을활용하여공간적형평성을분석. 소득 4분위이하가구는전국적으로총 630 만가구이며이중수도권에약 246 만가구 (39.1%), 광역시에 133 만가구 (21.1%), 도지역에 250 만가구 (39.8%) 가분포. 제 1 장서론 l 7

36

37 제 2 장주요통계

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39 제 2 장 주요통계 2.1. 공공임대주택건설, 공급 1995 년이후 2011 년까지의임대주택공급비중을살펴보면, 김영삼정부의임대주택공급비중은 37% 대수준이지만 1995 년이후임대주택공급비율이계속하여감소하는것으로나타났다. 김대중정부의임대주택공급비율은 38.9% 로김영삼정부보다 1.9% 의임대주택공급비율이증가하였지만 1998 년임대주택공급비율대비 2002 년비율을비교해본결과약 22.3% 가증가한것으로나타났다. 노무현정부동안에는임대주택의평균공급비율이 48.5% 로나타나 10.4% 대높은증가세를보여주었고 2003 년과 2007 년을비교해보면, 16.6% 가증가한것으로나타났다. 이비율도상당히높지만김대중정부의비율보다는낮은수준이다. 그러나노무현정부는국민임대주택공급비율에서높은증가세를보여주었는데, 2003 년의국민임대주택비중은 28.1% 이었지만 2007 년에는 51.0% 로급격히증가하였다. 이는노무현정부의주택정책방향에있어국민임대주택공급이최대역점사업이었기때문에, 공급비중이단기간에급속히증가한것으로추정할수있다. 이명박정부 4년간은평균 51.9% 의임대주택공급비율을보여주었지만 2008 년 52.4% 에서감소하는추세를보이고있다가 2011 년에 0.1% 가증가하였다. 역대정부별임대주택의공급비중을살펴본결과, 역대정부별기조에따라임대주택의공급비중이높고낮음을파악할수있었다. 역대정부중가장높은임대주택의공급비율을차지하는정부는김대중정부이고국민임대주택공급의비중이가장높은정부는노무현정부로나타났다. 이는각정부의정책기조에따라임대주택공급비율을증가하였을뿐임대주택정책의지속성을고려하여임대주택공급비율을지속하지는않았다는것으로평가할수있다. 제 2 장주요통계 l 11

40 12 l 공공임대주택 50 년성과와과제

41 공공임대주택건설실적을유형별및사업주체별로살펴보면다음표와같다 년부터 2012 년까지건설된공공임대주택은총 2,541,631 호이며, 이중공공임대주택은 52.3% 인 1,328,766 호, 영구임대주택은 8.4% 인 213,660 호, 사원임대주택은 3.1% 인 79,291 호, 국민임대주택은 32.3% 인 820,495 호, 장기전세주택 ( 서울시장기전세 SHift 포함 ) 은 1.4% 인 34,472 호이다. 이를사업주체별로살펴보면 LH 가전체공공임대주택의 53.5% 인 1,360,839 호를건설하였으며, 민간이 35.1% 인 839,118 호를건설하였다. 지자체에서는 11.3% 에해당하는 287,674 호를건설하였다. 유형별공공임대주택건설실적을사업주체별로자세히살펴보면, 공공임대주택은민간이 64.4% 에해당하는 855,705 호를건설하여 LH 28.5%(378,208 호 ), 지자체 7.1%(94,853) 보다건설실적이월등히높은것을알수있다. 영구임대주택은 LH 가 74.1%(158,230 호 ) 로대부분을공급하였으며, 사원임대는민간과 LH 가각각 35.2%(27,878 호 ), 47.2%(37,413 호 ) 를공급하였다. 국민임대주택은 LH 가건설량대부분인 88.9%(729,034 호 ) 를공급하였으며, 지자체에서나머지 11.1%(91,461 호 ) 를공급하였다. 장기전세주택은지자체가 92.6%(31,930 호 ) 로대부분을공급하였으며, 나머지 7.4%(2,542 호 ) 는 LH 에서건설하여공급하였다 년까지는민간이공공임대주택건설량의대부분을차지하였으나, 2002 년부터 2012 년까지는 LH 가국민임대주택공급을주도하면서공공임대주택건설량의대부분을차지하고있다. 제 2 장주요통계 l 13

42 14 l 공공임대주택 50 년성과와과제

43 제 2 장주요통계 l 15

44 공공임대주택중에서도국민임대주택건설실적을지역별로살펴보되, 매입임대를제외하면다음과같다. 국민임대주택 ( 매입임대제외 ) 은 1998 년에건설되기시작하여 2012 년까지 15 년동안총 742,728 호가건설되었다. 연도별로건설물량을살펴보면 2000년이후건설물량이급증하여, 2003년부터 2007 년까지 5년동안건설된국민임대주택은 437,624 호로전체건설량의 60.4% 를차지한다. 국민임대주택건설실적 ( 매입임대제외 ) 을지역별로살펴보면, 경기도가 1998 년에건설된 2,501 호를시작으로 15 년동안총 286,558 호가건설되어전체건설물량의 38.9% 를차지하는것으로나타났다. 경기도다음으로는서울 8.3%(61,617 호 ), 경남 7.0%(52,215 호 ), 인천 5.6%(41,734 호 ) 순으로건설되었으며, 이를제외한지역은 5% 이하수준으로공급되었다. 울산과제주도는각각 1.6%(11,890 호 ), 1.0%(7,569 호 ) 가건설되어다른지역에비해국민임대주택건설실적이적었던것을알수있다. 16 l 공공임대주택 50 년성과와과제

45 제 2 장주요통계 l 17

46 18 l 공공임대주택 50 년성과와과제

47 앞서살펴본국민임대주택건설실적에 2005 년이후공급된다양한매입임대주택공급실적을포함하여살펴보면다음과같다. 매입임대주택을포함한국민임대주택건설실적은 1998 년에서 2012 년까지 820,495 호이며, 2007 년에는전체공급량의 13.4% 에해당하는 110,310 호가호가공급되었다. 국민임대주택이본격적으로건설되기시작한 2003 년부터 2007 년까지 5년동안에는전체건설물량의 56.9% 에해당하는 466,519 호가건설되었다. 매입임대를포함한국민임대주택건설실적을지역별로살펴보면, 경기도가 36.6%, 300,330 호로가장많고, 서울 9.5%(77,654 호 ), 경남 6.7%(52,250), 인천 5.8%(47,790 호 ) 순으로건설되었다. 이밖의지역은 5% 이하수준으로공급되었으며, 울산과제주도는각각 1.6%(13,135 호 ), 1.1%(8,546 호 ) 로다른지역에비해국민임대주택이적게건설되었다. 제 2 장주요통계 l 19

48 20 l 공공임대주택 50 년성과와과제

49 제 2 장주요통계 l 21

50 우리나라총주택건설실적대비공공임대주택건설실적을살펴보면다음과같다 년부터 2012 년까지 30년동안건설된총주택수는 16,704,985 호이다. 이중 5년및 50년공공임대, 영구임대, 사원임대, 국민임대, 장기전세, 전세임대, 1년임대, 서울시장기전세 SHift 등에해당하는공공임대주택은 2,632,175 호로전체주택건설실적의 15.8% 에해당한다. 이를임대주택유형별로살펴보면, 5년및 50년임대주택을포함하는공공임대주택이 1,328,889 호, 전체주택건설실적의 8.0% 로공공임대주택유형중가장많은비율을차지하는것으로나타났다. 다음으로는국민임대주택이 820,495 호로전체주택건설실적의 4.9% 로나타났다. 이외에영구임대주택은 213,660 호로 1.3% 를차지하며, 사원임대는 79,291 호로 0.5% 를전세임대는 90,543 호로 0.5% 를차지한다. 장기전세는 15,692 호로 0.1%, 1년임대는 64,947 호로 0.4%, 서울시장기전세 SHift 는 18,780 호로 0.1% 를차지하는것으로나타났다. 연도별로주택건설실적대비공공임대주택의비중이 30% 수준으로건설물량이많았던시기는 1998 년 (30.6%) 과 1999 년 (27.0%), 2007 년 (27.7%), 2008(33.8%), 2009(27.2%), 2010 년 (27.6%) 으로나타났다. 22 l 공공임대주택 50 년성과와과제

51 정권구분주택건설실적공공임대합계 박정희 전두환 공공임대 영구임대 사원임대 전세임대 국민임대 장기전세 1 년임대 , , ,560 1,110 1, ,110 3,600 3, ,951 6,000 6, ,970 7,000 7, ,545 9,020 9, ,107 10,010 10, ,048 10,602 10, ,537 17,000 17, , ,420 3,919 3, ,990 6,709 6, ,047 11,930 11, ,362 26,117 26, ,252 29,045 29, ,301 51,918 51, ,570 52,218 52,218 노 ,159 82,475 39,222 43,253 태 , ,544 64,890 60,004 19,650 우 ,083 76,391 15,074 49,607 11, ,492 62,679 15,121 36,706 10,852 김영삼 김대중 [ 표 2-4] 공공임대주택건설실적 ,319 41,525 30, , ,854 74,889 65,751 9, ,057 82,032 77,584 4, , , ,648 6, , , , ,301 93,795 91,294 2, , ,417 89, , ,488 95,932 85,923 10, , ,557 66, , ,541 86,586 35,767 50,819 장기전세 SHift ,382 84,768 12,977 71,791 노 ,800 97,226 5,803 91,423 무 , ,954 9,604 2,167 96,183 현 , ,161 14, ,625 96, , ,780 34,639 1,616 7, , , ,231 30,729 1,297 8,698 84, 이 , ,991 33,845 3,633 1,537 14,145 48,310 2,278 3,243 명 , ,217 38,140 10, ,572 35,252 8,922 7,367 박 , ,106 37,802 6,462-12,512 36,171 3,630 3, ,884 99,325 38,433 3, ,625 30, 합계 16,704,985 2,632,175 1,328, ,660 79,291 90, ,495 15,692 64,947 18,780 비율 100% 15.8% 8.0% 1.3% 0.5% 0.5% 4.9% 0.1% 0.4% 0.1% 출처 : 국토교통부주거복지기획과, 국토교통통계누리 (stat.molit.go.kr/), 건설교통부, 주택백서 : 국민주거안정을위한노력과발자취, * 공공임대 : '82 '91 장기임대, '92 현재공공임대 ('12 년까지누계 90,5438호 ) 제 2 장주요통계 l 23

52 24 l 공공임대주택 50 년성과와과제

53 주택건설실적중각정부별임대주택건설실적을구체적으로살펴보면박정희정부에서는임대주택건설실적이 47,947 호로총주택건설실적중임대주택건설비율의 3.0% 를차지하였다. 전두환정부에서는임대주택건설실적이 8.3%(146,638 호 ) 로증가하였다가노태우정부에서 15.4%(418,307 호 ) 로증가하여나타났다. 이후김영삼정부에서는 12.2%(418,237 호 ) 였으나김대중정부에서 20.9%(488,287 호 ) 로증가하였으며, 노무현정부 22.1(561,873 호 )%, 이명박정부 24.1%(548,870 호 ) 로나타났다. 정권별로전체주택건설실적대비임대주택건설실적을비교해보면이명박정부의임대주택건설실적이 24.1% 로가장높게나타났다. 구분박정희 ('71 '79) 전두환 ('80 '87) 노태우 ('88 '92) 김영삼 ('93 '97) 김대중 ('98 '02) 노무현 ('03 '07) 이명박 ('08 '12) [ 표 2-5] 역대정권별임대주택건설실적 총주택건설실적 임대주택건설실적 * 총건설실적대비임대주택건설비율 비고 ( 주된임대주택유형 ) 1,645,291 47, % 공영임대주택중심임대기간 1년의단기임대주택 1,760, , % 5년임대주택 85.0% 2,717, , % 영구임대주택 45.3% 공공임대주택 92.5% 3,425, , % 민간주도의 5년임대주택및 공공주도의 50년임대주택중심 2,340, , % 국민임대주택중심 2,538, , % 국민임대주택 83.0% 보금자리임대주택 2,276, , % 국민임대 42.9%, 공공임대 32.6% 합계 16,704,985 2,613, % - 임대주택 영구공임 년 년 년 장기 외인 전세 국민 분납임대 근로자주택 분양 근로 사원 분양주택 분양 수탁 년및 년공공임대포함 국민임대에다가구 부도 미분양매입임대실적제외 호 년 호 년 호 년 호 년 호 년 호 년 호 년 호 장기임대는 년까지건설한 년 년 년임대주택임 년 년임대 호에전월세형임대 호포함 년분납임대 호포함 년부도 미분양주택 호제외 년비축임대 호실적제외출처 국토교통부임대주택통계 제 2 장주요통계 l 25

54 2.2. 공공임대주택재고 아래표에서제시한장기공공임대주택재고분포현황을살펴보면, 장기공공임대주택은전국적으로총 747,321 호이다 (2012 년말기준 ). 이중에서수도권에는전체물량의 50.2% 에해당하는 375,282 호가있다. 광역자치단체별재고규모를보면경기도가 25.2%(188,136 호 ) 로가장많고, 그다음으로서울시가 20.2%(150,999 호 ) 로나타났다. 이밖에광역시및주요도시의장기공공임대주택재고비율은주로 5% 내외이며, 울산과제주는 2% 미만으로나타났다. 공급유형별로살펴보면국민임대주택이전체장기공공임대주택의 60.9% 에해당하는 455,107 호가있으며, 영구임대주택이 25.5%(190,694 호 ), 50 년임대주택이 13.6%(101,520 호 ) 를차지하고있다. 장기공공임대주택의유형에따른지역별재고를살펴보면, 국민임대주택은경기도가전체국민임대주택재고량의 35.8%(162,832 호 ) 를차지하고있으며, 영구임대주택과 50 년임대주택은서울이각각 24.1%(45,998 호 ), 74.4%(75,574 호 ) 로가장많은것으로나타났다. 26 l 공공임대주택 50 년성과와과제

55 [ 표 2-6] 장기공공임대주택재고분포현황 (2012 년기준 ) 구분 국민임대주택영구임대주택 50년임대주택계호 % 호 % 호 % 호 % 서울 29, , , , 수도권 인천 26, , , , 경기 162, , , , 소계 218, , , , 부산 15, , , , 대구 15, , , , 광주 27, , , , 대전 15, , , , 울산 7, , , 세종 강원 15, , , , 비수도권 충북 21, , , , 충남 19, , , , 전북 27, , , , 전남 15, , , 경북 20, , , , 경남 29, , , , 제주 5, , , 소계 236, , , , 합계 455, , , , 출처 : 국토교통부임대주택통계 임대주택재고추이를정부별로살펴보면, 김대중정부는 1998 년 593 천호에서 2002 년에는 1,021 천호로연평균 10% 증가하여총 428 천호가증가하였다. 노무현정부는 2003 년 1,046 천호에서 2007 년 1,335 천호로연평균 5.6% 가증가하여 289 천호가증가하였다. 이명박정부에서는 1,341 천호에서 2012 년 1,487 천호로연평균 2.3% 가증가하였으며, 총 146 천호의재고가증가하였다. 이로서김대중정부당시임대주택재고의증가폭이컸으며, 김대중정부이후에는임대주택재고의증가폭이급격히감소하였음을알수있다. 제 2 장주요통계 l 27

56 [ 표 2-7] 연도별임대주택재고추이 ( 단위 : 천호, %) 김영삼구분정부 김대중정부 노무현정부 이명박정부 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 재고량 ,021 1,046 1,150 1,243 1,330 1,335 1,341 1,311 1,399 1, 변동률 출처 : 국토교통부임대주택통계 2012 년말임대주택의재고물량을자세히살펴보면전체임대주택재고 1,487,421 호중에서공공임대주택이 1,038,135 호로 69.8% 를차지하고있으며, 민간임대주택은 449,286 호로 30.2% 를차지하는것으로나타났다. 공공부문임대주택중에서영구임대주택, 50 년임대주택, 국민임대주택이전체임대주택재고의 50.2% 에해당하는 747,321 호로나타났으며, 이중국민임대주택이전체임대주택재고의 30.6%(455,107 호 ) 로가장높게나타났다. 민간부문임대주택중에서는매입임대주택이 274,708 호로전체임대주택재고의 18.5% 를차지하고있는것을알수있다. [ 표 2-8] 임대주택재고물량 공공부문 (1,038,135 호 ) 영구 50 년 국민 5/10 년 사원 장기 전세 임대주택재고 190, , , ,749 25,493 19,947 85,625 (2012 년말 ) 12.8% 6.8% 30.6% 10.7% 1.7% 1.3% 5.8% 1,487,421 민간부문 (449,286 호 ) 민간건설 정비사업 건축법허가 매입임대 25,183 7, , , % 0.5% 9.6% 18.5% 출처 : 국토교통부임대주택통계 (2012) 28 l 공공임대주택 50 년성과와과제

57 제 2 장주요통계 l 29

58 30 l 공공임대주택 50 년성과와과제

59 2012 년말현재임대주택재고는총 1,487,421 호로 2002 년 1,021,477 호에서지속해서증가하였다. 임대기간에따른임대주택유형별로살펴보면, 5년임대와 10 년임대에해당하는건설임대주택의재고량은지속해서감소했지만, 매입임대와국민임대는재고량이계속증가해온것을알수있다. 영구임대주택과 50 년임대주택은미미한증가세를보였으나, 전체임대주택재고대비비율은지속해서감소해온것을알수있다. 50 년공공임대구분계 ( 호 ) 영구임대 ( 정비사업포함 ) [ 표 2-10] 공공임대주택재고현황 ( 임대기간별 ) 건설임대 (5년/10 년 ) ( 공공 / 민간 / 건축허가 ) 국민임대 ( 다가구 / 부도 / 미분양매입포함 ) 사원임대 ( 공공 / 민간 ) 매입임대전세임대 ( 공공 / 민간 ) ,021, ,077 87, ,631 10,828 38,412 88,701 (18.6%) (8.6%) (59.3) (1.1%) (3.8%) (8.7%) 190,077 92, ,031 20,862 42,392 59, ,046,086 (18.2%) (8.9%) (61.2%) (2.0%) (4.0%) (5.7%) 190,077 92, ,908 47,203 38, , ,150,054 (16.5%) (8.1%) (57.0%) (4.1%) (3.4%) (10.9%) ,243, ,077 91, ,921 76,646 39, ,721 (15.3%) (7.4%) (51.1%) (6.2%) (3.1%) (16.9%) ,330, ,077 93, , ,224 39, ,624 8,792 (14.3%) (7.0%) (48.9%) (8.4%) (3.0%) (17.7%) (0.7%) ,334, , , , ,637 30, ,768 15,736 (14.2%) (7.5%) (44.7%) (11.6%) (2.3%) (18.5%) (1.2%) ,341, , , , ,056 22, ,792 24,689 (14.2%) (7.5%) (35.8%) (19.2%) (1.7%) (19.7%) (1.8%) ,311, ,077 96, , ,731 25, ,531 38,834 (14.5%) (7.3%) (29.8%) (22.5%) (2.0%) (20.9%) (3.0%) ,399, , , , ,941 28, ,298 52,406 (13.6%) (7.2%) (27.9%) (26.9%) (2.0%) (18.6%) (3.8%) ,459, , , , ,656 25, ,587 64,918 (13.1%) (6.9%) (25.4%) (29.6%) (1.7%) (18.8%) (4.4%) 190, , , ,107 25, ,708 85, ,487,421 (12.8%) (6.8%) (23.8%) (30.6%) (1.7%) (18.5%) (5.8%) * 장기공공임대주택 ( 영구, 50년임대, 국민임대, 10년임대, 전세임대, 장기전세 ): 805,841호 ( 전체주택 5.5%) 출처 : 국토교통부임대주택통계 제 2 장주요통계 l 31

60 32 l 공공임대주택 50 년성과와과제

61 임대주택재고를사업자를기준으로건설임대와매입임대로구분하여살펴보면다음과같다. 건설임대주택은 2002 년 932,776 호에서 2012 년 1,212,713 호로 279,937 호가증가하였으며, 매입임대주택은 2002 년 88,701 호에서 2012 년 274,708 호로 186,007 호가증가하였다. 전체임대주택재고에서건설임대와매입임대가차지하는비율을살펴보면건설임대는 2002 년 91.3% 에서 2012 년 81.5% 로재고비율이감소하였으며, 매입임대는 2002 년 8.7% 에서 2012 년 18.5% 로증가한것을알수있다. [ 표 2-11] 공공임대주택재고현황 ( 사업자별 ) 구분계 ( 호 ) 건설임대매입임대 ,021, ,776 88,701 (100%) (91.3%) (8.7%) ,046, ,092 59,994 (100%) (94.3%) (5.7%) ,150,054 1,024, ,450 (100%) (89.1%) (10.9%) ,243,331 1,033, ,721 (100%) (83.1%) (16.9%) ,330,204 1,094, ,624 (100%) (82.3%) (17.7%) ,334,951 1,088, ,768 (100%) (81.5%) (18.5%) ,341,670 1,076, ,792 (100%) (80.3%) (19.7%) ,311,369 1,037, ,531 (100%) (79.1%) (20.9%) ,399,227 1,138, ,298 (100%) (81.4%) (18.6%) ,459,513 1,184, ,587 (100%) (81.2%) (18.8%) ,487,421 1,212, ,708 (100%) (81.5%) (18.5%) 출처 : 국토교통부임대주택통계 제 2 장주요통계 l 33

62 임대주택재고를사업주체별로살펴보면건설사업자의임대주택재고는 2002 년 53.8%(550,174 호 ), 2003 년 55.0%(575,501 호 ) 에서지속해서감소하여 2012 년현재전체임대주택재고의 21.1% 인 314,451 호로나타났다. LH 의임대주택재고는 2007 년이후매우증가하여 2012 년현재 47.2%(701,536 호 ) 로전체임대주택재고의절반가량을차지하고있다. 이외에지자체임대주택재고는 2002 년 11.5%(117,363 호 ) 에서 2012 년 13.2%(196,726 호 ) 로 79,363 호가증가하였고, 매입임대사업자임대주택재고는 2002 년 8.7%(88,701 호 ) 에서 2012 년 18.5%(274,708 호 ) 로 186,007 호가증가하였다. [ 표 2-12] 공공임대주택재고현황 ( 사업주체별 ) 구분 계 ( 호 ) 건설사업자 매입사업자 토지주택공사 지자체 ,021, ,174 88, , ,363 (100%) (53.8%) (8.7%) (26.0%) (11.5%) ,046, ,501 59, , ,913 (100%) (55.0%) (5.8%) (27.3%) (11.9%) ,150, , , , ,917 (100%) (50.6%) (10.9%) (27.5%) (11.0%) ,243, , , , ,881 (100%) (45.9%) (16.9%) (26.9%) (10.3%) ,330, , , , ,674 (100%) (45.4%) (17.6%) (27.4%) (9.6%) ,334, , , , ,744 (100%) (42.1%) (18.4%) (29.0%) (10.5%) ,341, , , , ,482 (100%) (34.1%) (19.7%) (33.5%) (12.7%) ,311, , , , ,024 (100%) (28.1%) (20.9%) (39.2%) (11.8%) ,399, , , , ,182 (100%) (26.3%) (18.6%) (42.8%) (12.4%) ,459, , , , ,152 (100%) (22.7%) (18.8%) (45.1%) (13.4%) ,487, , , , ,726 (100%) (21.1%) (18.5%) (47.2%) (13.2%) 출처 : 국토교통부임대주택통계 34 l 공공임대주택 50 년성과와과제

63 제 2 장주요통계 l 35

64 사업주체중에서도 LH( 토지주택공사 ) 가임대하는임대주택의재고현황을자세히살펴보면, 2002 년에는 265,239 호에서 2012 년 701,536 호로 436,297 호가증가한것을알수있다. 이를임대주택유형별로살펴보면영구임대주택은재고변화는없었지만, 전체에서차지하는비율은 2002 년 52.8% 에서 2012 년 20.0% 로현저하게낮아졌다. 50 년공공임대주택은재고량이거의변화하지않았으며, 5년공공임대주택은 2002 년 88,981 호에서 2012 년 8,565 호로 80,416 호가감소하면서임대주택재고에서차지하는비율도많이감소하였다. 반면에국민임대주택은 2002 년 4.1%(10,828 호 ) 에서 2012 년 60.7%(426,003 호 ) 로 415,175 호가급격히증가하면서임대주택재고에서가장큰비율을차지하고있다. [ 표 2-13] 임대주택재고현황 ( 토지주택공사임대 ) 구분 계 ( 호 ) 영구 50 년공공 ( 정비사업포함 ) 10년공공 ( 미분양매입포함 ) 5년공공 국민임대 ( 다가구, 부도, 미분양매입포함 ) 전세임대 , ,078 25,352 88,981 10,828 (100%) (52.8%) (9.6%) (33.5%) (4.1%) , ,078 25,742 98,996 20,862 (100%) (49.0%) (9.0%) (34.7%) (7.3%) , ,078 25, ,900 47,203 (100%) (44.3%) (8.2%) (32.6%) (14.9%) , ,078 25,742 93,395 75,480 - (100%) (41.9%) (7.7%) (27.9%) (22.6%) , ,078 26,254 80, ,552 8,480 (100%) (38.5%) (7.2%) (22.1%) (29.8%) (2.4%) , ,078 26,254 55, ,250 15,055 (100%) (36.1%) (6.8%) - (14.4%) (38.8%) (3.9%) , ,078 26,254 4,217 34, ,377 24,689 (100%) (31.1%) (5.8%) (0.9%) (7.8%) (48.9%) (5.5%) , ,078 26,254 13,113 21, ,348 36,922 (100%) (27.2%) (5.1%) (2.5%) (4.1%) (53.9%) (7.2%) , ,078 28,812 15,656 13, ,089 49, % 23.4% 4.8% 2.6% 2.3% 58.5% 8.3% , ,078 26,254 24,399 9, ,285 53, % 21.3% 4.0% 3.7% 1.5% 61.5% 8.1% , ,078 26,254 27,100 8, ,003 73, % 20.0% 3.7% 3.9% 1.2% 60.7% 10.5% 출처 : 국토교통부임대주택통계 36 l 공공임대주택 50 년성과와과제

65 지자체가임대하는임대주택의재고는 2002 년 117,363 호에서 2012 년 196,726 호로 79,363 호가증가하였으며, 영구임대주택과 50 년공공임대주택은재고량은크게변화하지않았지만, 전체임대주택재고에서차지하는비율은감소하였다. 반면국민임대주택은 2006 년 2,672 호에서 2012 년 29,104 호로 26,432 호가증가하면서임대주택재고에서차지하는비율이높아졌다. [ 표 2-14] 임대주택재고현황 ( 지자체임대 ) 구분계 ( 호 ) 영구 50 년공공 ( 정비사업포함 ) 공공임대 (10년, 5년, 사원임대 ) 장기전세 국민임대 ( 다가구포함 ) 기타임대 ( 기존주택전세 ) 117,363 49,999 62,476 4, (100%) (42.6%) (53.2%) (4.2%) 124,913 49,999 66,988 7, (100%) (40.0%) (53.6%) (6.4%) 126,917 49,999 67,108 9, (100%) (39.4%) (52.9%) (7.7%) 126,715 49,999 66,207 10, (100%) (39.5%) (52.2%) (8.3%) 127,674 49,999 67,196 6,205 2,672 1, (100%) (39.2%) (52.6%) (4.9%) (2.1%) (1.2%) 139,744 49,999 73,753 8,669 5,387 1, (100%) (35.8%) (52.8%) (6.2%) (3.8%) (1.4%) 170,482 49,999 74,695 6,930-37,679 1, (100%) (29.3%) (43.8%) (4.1%) (22.1%) (0.7%) 152,842 49,999 69,870 4,794 7,884 18,383 1, (100%) (32.7%) (45.7%) (3.1%) (5.2%) (12.0%) (1.3%) 173,182 50,441 71,910 6,726 15,574 25,852 2, (100%) (29.1%) (41.5%) (3.9%) (9.0%) (14.9%) (1.6%) 196,152 50,601 74,628 14,123 17,684 27,371 11, (100%) (25.8%) (38.0%) (7.2%) (9.0%) (14.0%) (6.0%) ,726 50,616 75,266 9,704 19,947 29,104 12, % 25.7% 38.3% 4.9% 10.1% 14.8% 6.1% 출처 : 국토교통부임대주택통계 제 2 장주요통계 l 37

66 2012 년말기준으로시 도별임대주택재고를살펴본결과경기도가 324,784 호로 21.8%, 서울이 271,584 호로 18.3%, 인천이 74,042 호로 5.0% 를차지하며수도권이전체임대주택재고의 45.1% 를차지하는것으로나타났다. 영구임대주택은서울 (45,998 호 ), 부산 (26,296 호 ), 경기 (19,664 호 ), 대구 (18,744 호 ) 의 4개지역이임대주택재고의절반이상을차지하고있다. 50 년공공임대주택은재고의 73.4% 에해당하는 74,018 호가서울에있었으며, 국민임대주택은경기에 35.7% 인 154,014 호의재고가있는것으로나타났다. [ 표 2-15] 시 도별임대주택재고현황 ('12 년말기준 ) ( 단위 : 호 ) 구분 계 비율 영구 50년 5년공공국민 10년민간기타공공공공임대공공소계민간임대임대기관 서울 271, ,998 75,574 29, ,927 36,403 수인천 74, ,424 1,433 26,290 1,239 2,797 1,790 1,007 26,026 7,833 도경기 324, ,664 5, ,832 25,171 11,465 5,971 5,494 81,548 18,464 권소계 670, ,086 82, ,549 26,525 14,402 7,901 6, ,501 62,700 부산 94, ,296 1,838 15, ,879 6,906 대구 55, ,744 2,628 15,012 1,140 3,487 2, ,165 6,936 광주 74, ,920 1,011 27,627 1,604 6,235 3,780 2,455 19,133 4,596 대전 50, ,437 1,584 15,461 1,156 2, ,097 14,142 3,788 울산 22, , , ,186 1,806 세종 2, , , 비강원 63, ,641 1,188 15,517 9,534 13, ,052 17,152 2,033 수충북 60, ,139 2,071 21, , ,324 22,788 1,988 도충남 82, ,668 1,405 19,263 6,390 8, ,187 40,591 2,158 권전북 67, ,215 1,999 27,602 4,444 6, ,737 14,051 3,987 전남 84, , ,305 12,853 22, ,218 27, 경북 75, ,244 1,720 20,331 5,154 13, ,801 25,661 2,160 경남 67, ,845 1,375 29,145 5,910 10, ,770 10,446 4,698 제주 16, , , , 소계 817, ,608 18, ,558 51,503 92,812 8,346 84, ,785 42,872 합계 1,487, , , ,107 78, ,214 16,247 90, , ,572 * 50년공공 : 재건축, 재개발, 주거환경사업임대주택포함 국민임대 : 다가구매입, 부도임대, 미분양 (60m2이하) 매입포함 10년공공임대 : 공공기관 ( 분납 + 미분양매입 (60m2 85m2이하 ) 포함 ) 5년공공임대민간 : 민간업체 + 사원임대 민간임대 : 주택건설 + 건축허가 + 정비사업조합 + 매입임대 기타 : 기존주택전세임대 + 소년소녀가장임대 + 쪽방비닐하우스임대 + 신혼부부임대 + 장기전세 출처 : 국토교통부임대주택통계, l 공공임대주택 50 년성과와과제

67 제 2 장주요통계 l 39

68 주택임대사업자를연도별로살펴보면, 임대사업자수는 1995 년 557 에서 2012 년 54,137 로 53,580 명이증가하였으며, 이들이임대하는임대주택은 140,851 호에서 1,487,421 호로 1,346,570 호가증가하였다. 건설임대사업자중주택건설사업자는 1,570 명, 임대호수는 933,067 호가증가하였으나차지하는비율은각각 48.3%, 25.4% 가감소하였다. 건축법허가자도그수와임대호수모두 6,885 명과 140,680 호가증가하였으나건축법허가자수는 14.2% 가감소하였고, 임대호수는 8.4% 가증가하였다. 매입임대사업자의사업자수는 45,105 명이증가하였고, 임대호수는 272,823 호가증가하여각각 62.5% 와 17.2% 가증가한것으로나타났다. [ 표 2-16] 주택임대사업자현황 ( 연도별 )(' 등록제시행 ) 구분 ( 단위 : 명, 호, %) 계 건설임대사업자주택건설사업자건축법허가자 매입임대사업자 사업자수임대호수 사업자수 임대호수 사업자수 임대호수 사업자수 임대호수 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,980 1, , , , , , , ,476 1, , , , , , , ,643 1, , , , , , , ,608 1, , , , , , ,114 1,014,362 1, , , , , , ,613 1,330,204 1, , , , , , ,457 1,334,951 1, , , , , , ,256 1,341,670 1, , , , , , ,872 1,311,369 1, , , , , , ,590 1,399,227 1, ,008, , , , , ,435 1,459,513 1, ,053, , , , , ,137 1,487,421 1, ,070, , , , , 출처 : 국토교통부임대주택통계 40 l 공공임대주택 50 년성과와과제

69 주택임대사업자를수도권과비수도권으로구분하여살펴보면, 전체임대사업자의 60.0% 에해당하는 32,500 명이수도권에소재하고있으며, 이들사업자가임대하는주택은전국의 45.1% 에해당하는 670,410 호이다. 비수도권의임대사업자는 40.0% 에해당하는 21,637 명이지만, 임대하는주택은 54.9% 인 817,011 호로수도권과비교하면주택임대사업자가임대하는주택의수가많은것을알수있다. [ 표 2-17] 지역별주택임대사업자현황 (2012 년말기준 ) ( 단위 : 명, 호 ) 건설임대사업자 구분 계 주택건설사업자 건축법허가자 매입임대사업자 사업자수 임대호수 사업자수 임대호수 사업자수 임대호수 사업자수 임대호수 서울 15, , ,981 2,837 32,641 12,217 43,962 수경기 13, , ,615 1,336 22,342 12,304 54,827 도인천 2,944 74, , ,838 2,806 15,921 권 소계 32, , ,879 4,273 56,821 27, ,710 부산 5,044 94, , ,893 4,218 31,843 대전 1,130 55, , , ,941 대구 1,150 74, , , ,722 광주 2,747 50, , ,613 2,647 10,529 울산 , , , ,436 강원 , , , ,554 비 경남 2,046 67, , ,239 1,566 6,996 수도 경북 1,227 75, , , ,257 권 전남 , , , ,476 전북 1,448 67, , ,216 1,075 9,787 충남 2,658 82, , ,484 2,425 25,568 충북 , , , ,043 세종 143 2, , 제주 , , , ,930 소계 21, , ,444 2,769 85,569 17, ,998 합계 54,137 1,487,421 1,869 1,070,323 7, ,390 45, ,708 출처 : 국토교통부임대주택통계 제 2 장주요통계 l 41

70 주요선진국들과우리나라의장기임대주택비율을비교해보면, 우리나라는 2011 년기준 5.0% 로네덜란드 32.0%, 오스트리아 23.0%, 프랑스 19.0% 에비해임대주택수가현저히적은것을알수있다. OECD 및 EU 평균과비교하였을때에도절반도안되는수준으로비율이매우낮은것을알수있다. [ 표 2-18] 주요선진국들의장기임대주택비율 네덜오스아일한국덴마크스웨덴영국프랑스일본독일평균란드트리아랜드 ('11) ('09) ('08) ('09) ('07) ('08) ('08) ('09) ('09) ('07) OECD EU 5.0% 32.0% 23.0% 19.0% 17.0% 17.1% 19.0% 8.5% 6.1% 5.0% 11.5% 13.0% 출처 : 토지주택연구원 42 l 공공임대주택 50 년성과와과제

71 제23 장주요임대주택통계50 년전개과정

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73 제 3 장 임대주택 50 년전개과정 3.1. 접근방법 지난 50 년간공공임대주택정책의전개과정에서는주택정책차원에서의서민주거안정이라는추상적정책목표가어느시기를막론하고보편적으로제시되고있지만시기별로특정유형의공공임대주택이정책수단으로채택되고, 그이후정권교체나시장상황의변동에따라또다른유형으로바뀌거나공급물량에서도늘었다줄었다하기도하고, 정부재정지원수준도정권의성격에따라달라지는양상을보여왔다. 따라서우리나라에서공공임대주택의전개과정을역사적관점에서시기별사회경제적배경에대한이해를바탕으로시기별정책특징과집행성과를고찰함으로써현재시점에서사회경제적여건을고려한시사점을도출할수있을것이다. 1) 선행연구및이론적분석틀 임대주택정책의형성과정을정치적역학관계와사회경제적맥락하에서분석을시도한선행연구로는이영환 (1994, 1995), 박윤영 (2006) 의연구를참조하였다. 이영환 (1994, 1995) 은노태우정부시절영구임대주택정책이 민주화 와 분배 지향의기본적인정책흐름속에서정책엘리트의정치적이해관계에의해폐쇄적결정구조내에서임기응변적으로급속하게영구임대주택이선택되었다고분석하고있다. 그결과, 영구임대주택정책은합리성보다상징성및극적효과를기대한결과로해석되어야하며, 정책형성과정의왜곡현상을방지하기위해서는정책엘리트의역할에주목할필요가있다고제안하고있다. 박윤영 (2006) 은국민임대주택정책결정과정의사회적, 정치적흐름토대로분석 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 45

74 한결과, 외환위기를전후한김대중정부의정치적위기가정책형성의결정요인이라고결론지었다. 또한, 노무현정부에서국민임대주택공급물량이급격하게늘어난배경으로서주거관련운동의태동, 공공임대주택재고확충을요구하는전문가요구, 건설교통부의역할등이라고지적하였다. 그결과건설교통부의독자적정책입안과대통령의정치적위기대응노력이서로맞물려국민임대주택공급이확대되었다는결론을내리고있다. 이들연구는정책결정과관련된주요행위자가누구이며왜어떤목적으로, 특정한시기 (critical timing) 에특정정책이결정되었는가하는점에주목한다. 또한, 제도적대안이나기존정책의평가에치중하고있는타학계의흐름에비해정책결정및이전과정에대한각이해관계인의행위, 정책을둘러싼정치 경제 사회적흐름의탐색, 정책결정의논리등을분석하고있어공공임대주택관련연구의지평을넓히는것으로평가할수있다 ( 박윤영, 2009: 234). 이영환 (1994, 1995) 과박윤영 (2006) 의연구가이론적분석틀로하고있는것은 Kingdon 의정책모형이다. Kingdon(1984) 의정책창 (Policy Window) 이론은정책결정과정에영향을미치는사회환경적요인들과다양한참여자의이해관계에따른역할을심층적이고포괄적으로설명하는데유용한이론으로서, 정책결정에관한조직내의미시적의사결정과정책형성에관한중범위적분석, 그리고정치체계에관한거시적분석을종합하고있다고평가되는모형이다 ( 박윤영, 2006: 139 ; 이영환, 1995: 21-29). 정책창이론은정책의제설정과대안의구체화에영향을주는요인으로참여자와과정을중요시한다. 정책적의사결정이이루어지는과정을보면, 특정한사회문제나정책적접점이일목요연하게파악되어정책대안에대한합리적분석을거쳐최종적으로결정된다고보기에현실사회는제약조건이많다. 정책이란정책문제를둘러싼국가의기본적정책지향외에도사회경제적, 정치적상황및이익집단의역학관계등이중요해진다. Kingdon 은어떤특정한시점에정책이결정되는것은정책문제, 정치, 정책대안등이각기독립적으로고유의흐름을갖고흐르다가어떤특정한시점에상호연결되어나타나는것으로보고있다. 2) 2) 정책문제의흐름이란정책참여자들이문제를인식하는과정을의미한다. 여러문제가운데어떤문제가관심을끌게되는지의여부는지표, 사건, 위기등정책결정자의인지수단과문제정의방법에따라달라진다. 문제를인식하는과정에서중요한역할 46 l 공공임대주택 50 년성과와과제

75 이이론에대해이병길 (1994: ) 은단기적인시계하의정책변동을설명 하기에는유용하나장기적인정책변동의설명에는취약하며, 보수적인정책결정체 제에서는적용에어려움이있다는등의한계를지적하고있다. 그외, 주요선행연구로임서환 (2005), 배문호 (2004), 김수현 (1997), 홍대환 (2008), 김영태 (2010), 유두석 (2002) 등을참조하였다. 2) 시기구분 우리나라공공임대주택의시발점에관한선행연구의해석은엇갈린다. 예를들어, 박찬열 (2007: 78-81) 은 1962 년대한주택공사가서울마포구도화동에건설한 6동 450 세대의임대주택을효시로보고있다. 반면하성규 설혁 (2005: 8) 은 1971 년대한주택공사가서울개봉지구에건설하고 1년후분양한 13 평규모의임대주택 300 호를공공임대주택의효시로보고있다. 3) 본연구에서는 1962 년대한주택공사가사울마포도화동에건설한 450 세대의임대주택을효시로보고자한다. 이때의임대주택은재원과관리의어려움때문에곧분양전환되었으나, 임대주택의개념이처음으로도입되었다는점에서정책적의미를찾고자한다. 반면, 1971 년개봉지구에공급된임대주택은당초분양주택개념으로출발하였으나, 미분양이우려되어대한주택공사가 1년임대주택으로전환공급한것이므로당초부터임대주택의개념으로출발한것은아니다 년대이전에는전후경제재건과정에서긴급구호의일환으로구호주택건설이 을하는것은참여자이다. 참여자에는최고의사결정자, 고위임명직, 의회, 미디어, 정당등이주된역할을하며학자및연구자와같은전문가, 경력직공무원, 의회참모, 고위공무원등도참여자이다. 정치적흐름은여론의변화, 정권의교체, 의석수의변화, 이익집단의압력등을의미한다. 정치인들은여론에민감하므로여론에부합하는문제는쉽게정치적관심의대상이된다. 이익집단은자신에게유리한정책문제의채택또는불리한정책문제의저지를위해압력등을행사한다. 이러한정치적흐름에서는협상에의한합의도출이중요하다. 정책대안의흐름은전문가들로구성된정책공동체를통해여러정책대안이구체화되는과정을의미한다. 이때정책공동체가분화되어있을수록더욱다양한대안이산출될수있다. 3) 이러한유형의주택은 1980 년까지 64,947 호가건설되었으나, 임대기간 1년의임대주택이었던점에서주거복지효과를기대하기는힘들었으나, 임대주택의일부가철거민과이재민등주택을최우선적으로필요로하는사람들에게공급되었다는점에서는의미를찾을수있다는것이다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 47

76 주택정책의근간이었으며장기적인안목에서의계획적인주택정책이거의없었다고볼수있기때문에임대주택공급의역사를임대주택개념이처음도입된 1961 년부터살펴보고자한다 년이후임대주택정책의전개과정은크게 8가지시기로구분해볼것이다. 주택정책일반에관한선행연구들의시기구분을보면, 결과적으로정권별로그특성이뚜렷하게나타나는경향이있다. 4) 마찬가지로임대주택정책에서도비교적정권별로그특성이구분되는경향이보인다. 한편임대주택정책은상위계획체계와연계하여추진되었다는점에서경제 ( 사회 ) 발전 5개년계획, 국토종합계획등의상위계획의변천과정과도연계하여살펴볼것이다. 성장정책이공업화추진에집중되어주택투자는 GNP 대비 1.5% 2.9% 에불과한실정이었다. 따라서주택정책에서는주택관련법제 (1961 년공영주택법제정 ) 와행정기구 (1961 년경제기획원산하국토건설청에주택개발과설치 ) 를정비하는등주택정책에관심을두기시작한정도였으며, 주택건설은주로민간부문의주도하에추진되었고정부는소규모로저소득층을위한공영주택건설에치중하였다. 임대주택의개념은있었으나, 마포지구를제외하면실적이전혀없는시기였다 년 1980 년은제3 차 ( ) 및제4차 ( ) 경제개발 5개년계획기간에해당한다. 인구와가구의급격한증가로주택수요가매우증가함에따라주택건설을양산체제로유도할목적으로공영주택법은폐지하고주택건설촉진법을제정 (1972 년 ) 하는한편, 주택건설 10 개년계획을수립하여아파트건설확대, 민간주택건설활성화, 위성도시개발및신도시건설등성장형주택건설드라이브 4) 에를들어건설교통부 (2002: 표 6) 에서는주택정책의변화와발전과정을정책기반조성기 ( ), 간접조성시기 ( ), 직접개입확대시기 ( ), 간접개입시기 ( ), 주택시장자율화확대시기 ( ) 의 5 단계로구분하나대체로정권별시기와일치하고있다. 천병호 (2004: 48) 는 10 년단위로구분하여 1960 년대는주택정책의유아기, 1970 년대는주택정책의미성숙기, 1980 년대는주택정책의사춘기, 1990 년대는주택정책의실험기, 2000 년대는주택정책의재정립기로구분하고있고, 남동희 (2005: 75) 도크게 1980 년대이전, 1980 년대, 1990 년대, 2003 년이후로 10 년단위로구분하고다시 1980 년대이전을다시 1960 년대이전, 1960 년대, 1970 년대, 1980 년대이전으로, 1980 년대는전반기와후반기로 1990 년대는전반기와외환위기이후로다시세분하고있다. 서수복 (2006: 98) 은군사정권 ( ), 제 5 공화국 ( ), 제 6 공화국 ( ), 문민정부 ( ), 국민의정부 ( ), 참여정부 (( ) 로구분하고있고, 전광섭 (2007: 34) 은군사정권을제외하고, 전두환정부 ( ), 노태우정부 ( ), 김영삼정부 ( ), 김대중정부 ( ), 노무현정부 ( ) 로정권취득자를중심으로구분하고있다 ( 박광욱, 2010: 89). 48 l 공공임대주택 50 년성과와과제

77 정책을시도하였다. GNP 대비주택투자도약 5.3% 에이르러국민경제에서차지하는주택부문의비중이매우증가하였다. 1년만기임대주택이약 6.5 만호건설되었으나, 단기임대후분양조건됨으로써투기대상으로악용되기도하였다. 다만, 복지주택 (1979 년 ) 549 호, 재해주택 (1977 년 ) 2,197 호는그공급규모는미미하나, 철거민과이재민등취약계층을대상으로공급되었다는점에서공공임대주택의제도적기틀을마련했다는의미가있다 년전두환정부기간은제5차 ( ) 경제사회발전 5개년계획기간에해당한다. 이시기는기존의성장일변도경제개발계획에서사회안정까지동시에고려하는쪽으로정책방향이전환되었고, 경제개발계획도경제사회발전계획으로명칭이변경되었다. 공공임대주택건설에서는특별한실적이없었으나, 주택임대차시장의안정을위한주택임대차보호법 (1981 년 ), 공공임대주택건설촉진을위한임대주택건설촉진법 (1984 년 ) 제정등제도적인노력을하였던시기이다 년노태우정부는제6 차 ( ) 경제사회발전 5개년계획기간에해당한다 년대말의 3저호황을배경으로주택가격이급등하고사회문제화되자정부는 200 만호주택건설계획을추진하여저렴한택지공급, 소형주택공급확대, 임대주택및국민주택건설, 민간주택산업육성및주택가격안정화 ` 시책을추진하는등주택정책의획기적인전환점을마련하였다. 또한, 이시기에는종전에만들어진각종제도를개선하는등적극적인정책을시도하였으며정책프로그램도세분화하여소득구분에의한프로그램을처음으로도입하였고보다계획적이고체계적인주택정책이수립되었다. 단기간내주택의대량공급을목적으로 200 만호주택건설계획과더불어영구임대주택 20 만호라는임대주택정책사에서획기적인정책을추진하였다 년김영삼정부는신경제 5 개년계획기간 ( ) 을설정하고 개방화, 자율화를표방하며주택정책에서도공공부문의직접개입보다는민간부문을 지원하여주택건설을활성화하는정책기조로전환하였다. 이기간은 200 만호주택 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 49

78 건설이후시작된주택시장의안정화가지속되었고, 택지공급방식의다양화와주택의질적수준에대한관심증대, 주택행정의효율화등주택정책이다양성을띄기시작한시기로평가할수있다. 공공임대주택정책에서도민간의역할이강조된시기이다. 임대주택건설촉진법을임대주택법으로전면개정 (1993 년 ) 하면서공공임대주택에대한규제가체계적으로정비되었다. 이와더불어조세 금융 택지에서의지원체계가마련되었기때문에민간부문에의한공공건설임대주택참여가본격화된다. 이로서공공임대주택의주된유형이영구임대주택에서 5년만기공공임대주택으로전환되었다. 민간매입임대사업 (5 호이상 10 년이상임대할때국민주택기금및세제지원 ) 도입은미분양해소가직접적계기이나임대주택정책의대상계층을저소득층뿐아니라중산층으로까지확대하는의미도포함한다. 1998년 2002 년간김대중정부는외환위기에따른 IMF 금융관리체제하에서신자유주의적경제개혁조치를이행하는한편, 실업자양산등사회경제적불안상황에대응하여 생산적복지 의틀속에서국민임대주택정책을수립하고추진하였다. 국민임대주택은저소득층주거불안이확대되는상황에서영구임대주택보다는재정부담이적으면서차상위에속하는저소득층주거불안에대한대응책으로제시되었다 년간노무현정부는세계적인저금리현상과주택담보대출을비롯한유동성확대로부동산가격이급등할수밖에없는국내외적환경과이때문에발생한문제들을해결해야할과제로안고출범하였다 년부터주택가격이불안해지는상황을배경으로주거복지로드맵을발표 (2003 년 ) 하고장기임대주택재고비율 10% 목표를제시하는한편, 국민임대주택특별법제정 (2003 년 ) 을바탕으로국민임대주택 100 만호건설이라는강력한임대주택정책을추진하였다. 또한, 사회혼합의차원에서도심내기존저렴주택을대상으로한매입 전세임대제도를도입하였다 년간이명박정부는 2008 년미국서브프라임모기지부실로부터촉발 50 l 공공임대주택 50 년성과와과제

79 된글로벌금융위기상황을배경으로출범하였다. 글로벌금융위기이후전세계적인부동산시장의침체와동시에우리나라도부동산시장이장기침체에빠지기시작한시기이다. 이명박정부는이전김대중정부와노무현정부기간중추진된임대주택공급위주의주택정책틀을전환하여공공분양주택공급을중심축으로놓되, 임대주택은이전정부들의정책결과물인영구임대주택, 10 년임대주택, 국민임대주택등을모두계승하여 보금자리주택정책 의틀속에서종합적으로추진한시기이다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 51

80 52 l 공공임대주택 50 년성과와과제

81 년 1970 년 : 임대주택개념의도입 ( 마포임대주택 ) 1) 개요 이시기는재정의한계때문에공공부문에의한주택건설은제한적이고, 민간의자력건설에의존하는시기였다. 공공부문의주택건설은공영주택법에따라대한주택또는지방자치단체가정부의융자지원을받아무주택자를대상으로공급한공영주택이전부였다. 임대주택은공영주택법이제정되기이전인 1962 년대한주택공사가서울마포구도화동에공급한 450 세대 (6동 ) 이다. 마포아파트는우리나라에서최초의임대주택이라는점에서그의미가크다. 또한, 아파트개념으로는종암아파트, 개명아파트에조금건설시기가늦었지만, 입식등현대식설비를갖추고 단지 개념이처음으로도입되었다. (1) 공급물량및유형마포아파트는소형규모 (9 15 평형 ) 로 450 세대 (6 동 ) 가건설되어임대의방식으로공급되었다는점에서도의미가크다. 그러나재원과관리의어려움으로임대기간은 1년에지나지않았다. 최초의아파트이다보니관리면에서동절기수도관의파열이가장큰문제로기사화되기도하였다. (2) 공급대상 ( 계층, 자격구조 ) 대한주택공사는마포아파트의입주자를무주택자로서가구원이 5인이하인가구로제한하여공급하였다. 가구원수를제한한것은규모가워낙소형이라는것에기인한다. (3) 재원구성 ( 재정, 기금, LH, 입주자 ) 총사업비는 3 억 5,600 만원으로, 정부지원금과주공자금이 2 억 7,800 만원이며, 입 주자부담금은 7,800 만원이었다. 5) 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 53

82 2) 정책전개과정 1948 년정부수립이후부터 1960 년대이전까지는한국전쟁으로말미암은절대적주택부족에직면하여외국원조로수용소, 월동간이주택, 난민정착주택등을무상으로공급하는등구호적성격의주택사업이주택정책의전부라할수있다 년부터는무상공급차원에서탈피하여수요자부담의주택건설정책을수립하면서장기융자금형식을채택하였다 년간건설된주택은 918,957 호이며, 이중 28.2% 인 259,146 호가정부에의해서건설되었다 ( 이성복, 1993: ) 년대의주택정책은제1, 2차경제개발5 개년계획의일환으로추진되었다. 즉주택문제는사회정책보다는경제정책의한부문으로다루어졌으며, 이시기에는주택건설로인한관련산업의파급효과를고려하는생산적측면을중시하는경제적논리가우선되었다 ( 건설교통부, 2002: 26). [ 표 3-2] 제1, 2차경제개발 5개년계획기간중주택건설계획 ( 단위 : 호 ) 구분 제1 차경제개발계획 제2차경제개발계획 공공건설주택 40,266(8.5%) 30,000(6.0%) 민간건설주택 435,074(91.5%) 470,000(94.0%) 합계 475,340(100.0%) 500,000(100.0%) 자료 : 건설교통부, 2002, 주택백서 : 27. 제1차경제개발 5개년계획기간 ( ) 의주택정책은 1950년대말부터지속되어온주택의양적부족에대처하기위하여그목표를주택부족률완화에두고경제정책의하나로주택투자및주택건설계획을수립하였다 ( 건설교통부, 2002: 27). 정책수단으로대한주택공사설립 (1961 년 ), 건축법 (1962), 토지수용법 (1962), 공영주택법 (1963) 등이정비또는제정되었다. 제2차경제개발 5개년계획기간 ( ) 의주택정책목표도주택부족문제를해결하기위한주택공급의확대에두었다. 주택공급목표를제1차기간동안건설한주택량의약 2.5 배에달하는 80 만호건설에두었고, 주택투자도약 1.4 배를 5) 그지원규모의세부내역은자료의한계상파악하지못하였다. 54 l 공공임대주택 50 년성과와과제

83 계획하였다. 그러나이러한계획은수행과정에서차질을빚어 1968 년 10 월계획을 수정하여 50 만호로축소 조정하였다 ( 건설교통부, 2002: 27) 년설립된대한주택공사 ( 기존의대한주택영단에서전환 ) 는 1962 년서울마포구도화동에우리나라최초로현대식설비를갖춘아파트를공급하게된다. 6) 동아파트는총 6동 450 세대로서 9 15 평형의소형으로구성하였으며, 무주택자이면서가구원수가 5인이하이며월세상환능력이있는가구를대상으로임대방식으로공급하였다 ( 준공 ). 재원의한계와관리상의어려움으로곧분양전환되었지만, 그나마 1960 년대에공급된임대주택의전부이다. 7) 이기념비적인마포아파트는 1991 년 3월 28 일철거되고재건축단지로바뀌었다. [ 그림 3-1] 마포아파트철거모습 [ 그림 3-2] Y 자형태의마포아파트단지전경 6) 대한주택공사가발간한대한주택공사 40 년사 (2001) 에따르면, 마포아파트에대해 기본개념은근대서구의집합주택계획에서목표로삼았던녹지위의고층주거 (Tower in the park) 개념을그대로도입한것으로후일우리나라주거지의단지식개발을견인한선도적인사례로서평가되고있으며중산층을위한주택공급정책의산물로서기록되고있다 고설명한다. 7) 주한미군이나외교관을위한임대주택을논의에서제외 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 55

84 ( 동아일보, ) 11 월초준공할마포아파트곧입주자뽑을듯 우리나라최고 최신시설완비 무주택자들의지대한관심과기대속에공사를서둘고있는마포맘모스아파트는예정보다늦어 11 월 10 일쯤준공, 1월중순입주를앞두고이번일주일내로입주자선정공고가날것이라한다. 대지 14,200 평, 건평 6,400 평에총공사비 2억 3백 6십만원으로작년 10 월 1일에착공, 만 13 개월만에준공을보게될우리나라초유의최고 최신의아파트는 Y자형 6층건물 6동으로 1가구당 9평짜리가 198 호, 10 평짜리가 144 호, 12 평짜리가 72 호, 15 평짜리가 36 호로모두 450 가구를수용할수있는거대한건물이다. 매호당방 2개에부엌, 샤워식목욕시설, 수세식변소, 스팀장치, 발코니, 쓰레기처분장등최신시설이갖추어져있으며, 각방에는전화선코드가들어있고계획으로는 6층까지엘리베이터도설치할예정이다입주조건은 9평짜리가보증금 3만원에월세 2,500 원, 12 평짜리가보증금 4만원에월세 3,000원, 15평짜리가보증금 5만원에월세 3,500원기준으로층수와보증금에따라가감이있을것이라한다. 입주자격은무주택자로서 ( 외국인제외 ) 가족수가 5 인이내의월세상환능력이있는자 ( 직장이있는자 ) 로만일주택공사의심사에서적격자가수용능력가구보다많을경우추첨제로하리라한다. 또계획으로는지하층에구내식당, 미용원, 이발소를마련하고경내에는유치원, 분수연못 (2 개 ) 아동유희장, 소공원과시장까지세울예정이며내년에는전면에 2동을더지을계획이라한다. 9평짜리는독신자또는신혼부부에안성맞춤이고, 12 평, 15 평까지도소가족에알맞다는데입주공고가나면희망자가쇄도할것으로주택공사측에서는보고있다. 56 l 공공임대주택 50 년성과와과제

85 1963년 11월에는 공영주택법 을제정하여정부통제하의자금지원으로지어지는주택인공영주택에관한운영규정을마련하였다. 지방자치단체와주택공사가정부로부터대부또는융자를받아건설하는공영주택은무주택국민에게저렴한가임또는가격으로공급하도록명문화하였다. 8) 공영주택의공급대상은공영주택법시행령제3조에서 자기의재력과소득만으로그에게필요한주택을취득할수없는자로서그가족의월수입총액이그주택을취득할수있는가액의 48 분의 1 이하인자 로규정하였다. 공영주택은제1종공영주택과제2 종공영주택으로나누어졌는데, 제1종공영주택은중소득층을위해주택공사가건설하는주택을말하고, 제2종공영주택은그이하소득가구를대상으로지방자치단체가건설하는주택을말한다. 주택공사는단독주택과아파트를단지형태로개발, 공급하였으며, 지자체는각지방의저소득근로자를위한주택과특정사업으로서군사원호대상자, 국가유공자, 월남귀순자, 이재민, 철거민등을위한주택공급을담당했다 ( 임서환, 2005: 43). 공영주택은법에따른개념상으로는분양주택및임대주택을포괄하는개념이지만, 임대방식으로공급한실적자료는찾기어렵다. 3) 평가 1960 년대는대한주택공사의설립, 공영주택법의제정등공공부문에의한직접적인주택건설을위한정책수단을마련한시기이다. 대한주택공사가건설한우리나라최초의아파트인마포아파트가임대방식으로공급되었고, 공영주택은임대주택의개념도포괄하고있는등이미 1960 년대에도임대주택의개념이도입되었다. 그러나너무소형으로공급되었다는점과관리상의어려움, 국민의주거의식에서도내집이아닌임대주택이라는개념에대해생소함등으로인해수요층이형성되지못하였기때문에공급실적도따라가지못하였다고판단된다. 8) 공영주택법제 2 조에따르면공영주택은 정부로부터대부또는보조를받아지방자치단체나대한주택공사가건설하여주택이없는국민에게저렴한가임또는가격으로임대또는분양하는주택 을의미한다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 57

86 ( 경향신문, ) 아파트와입식생활을위한좌담회 : 주택난해결의길집 3백만호부족내년부터대대적으로아파트건립가능한한집단생활을할수있는집을온돌폐지입식으로개선생활마포아파트건립은주택난해결에진일보주택도조립식이면 3, 4할절약인구는나날이늘어나인구폭발이라는말까지나오고있는데반해우리나라의주택건축실태는항상인구증가의뒤만따르는거북이걸음을하고있다. 주택정책의시급한문제와더불어비좁은농경지를잠식해야하는주택건설의실정을효율적으로다루지않으면안되게되었다. 정부는강력한주택정책과더불어평균 1.3 층 ( 서울의경우 ) 의대지만차지하는주택건축방식을어떻게해서라도지양해서공간을이용하는건축으로전환할수없을까? 주택문제와함께붐이일어나기시작한아파트생활문제에대해각계인사의말을들어보기로했다. 사회 : 우리나라에서는현재백여만호의주택이부족하다고합니다. 그러면이처럼부족한주택을어떻게국가적시책으로해결해나갈것이냐하는것이큰과제일것입니다. 주택은우리생활의옷이라고할수있는데우리나라의현재의주택현황과앞으로의타개책등에대해건설부주택과의말씀을좀들려주십시오. 황과장 : 현재우리나라에서수요되는집은 4백 30 만호인데현재의가호수는 3백 33 만호에불과하므로부족호수는 1백 3만호입니다. 이와같은심각한주택난을해결하기위해주택건설계획 5개년계획을세우고작년도에 6억 2천만원의예산으로 6천호를짓고금년에도 6억 2천만원의예산으로 6천호를건설할계획입니다. 5년간에건설할목표호수는약 4만호를잡고있습니다. 이렇게연차계획으로집을짓는다해도인구의자연증가가 1년에 80 만명이고화재, 수재등천재로인한소실효수를가감해보면 5년후에는현재의부족수보다도많은 1백 20 만호로늘어나는것입니다. 58 l 공공임대주택 50 년성과와과제

87 사회 : 서울에최대최신시설을갖춘마포아파트가건립되었는데그것을건립하게된동기와의의에대해장이사께서좀말씀해주시죠. 장이사 : 집이부족한비율을보면도시는평균 42% 의시민이집없는사람이고농촌은 16% 의주민들이무주택자입니다. 가장심한것이서울의경우인데서울시민의 44% 가셋집에살고있는형편입니다. 이와같은도시세궁민의무주택사정을해결하기위해마포에 6층아파트 6동을짓게된것입니다. 우리나라는외국의사정과는달리돈있는사람이도심지에살고어려운사람이교외로나가살고있는것입니다. 이러한실정은점차변화되어요즈음은돈있는사람들도교외로나가큰저택을짓고사는사람도많아졌습니다만. 하여간많은무주택자들을도심지에살도록하기위한수단은좁은땅을입체적으로이용하기위해고층아파트를건립하는길밖에없는것입니다. 무엇보다도주택건설의난관은택지구득이힘든것입니다. 교외로뻗어나간다해도얼마되지않는우리의농경지를잠식하는결과가되는것입니다. 이번마포아파트는 테스트케이스 로그동안동기공사등으로입주자들에게적지않은불편을주기는했으나앞으로는관리에완전을기하도록할것입니다. 올해는아파트건립계획은없으나내년부터는대대적인아파트건립사업을전개할계획입니다. 사회 : 마포아파트건립이어떠한의의를가져왔는지여러분이말씀해주시면감사하겠습니다. 김중업 : 주택난해결에진일보했다고보겠습니다. 마포아파트건립은결국 대규모아파트군형성 의첫케이스라고볼수있습니다. 우리나라는 85% 가산악지대이므로일종의산악국가라고볼수있습니다. 이것은결국주택건설에수반되는공지조성이힘들다는결론입니다만, 이러한실정을타개하기위해서는국가가택지문제를해결하는데국고보조를아끼지말아야할줄압니다. 국한된대지를적절히이용하는수밖에없습니다. 이런과제는 현대가지닌특성 이라고할수있습니다. 가능한한집단생활을할수있는주택정책을써야할것입니다. 즉, 대지사정을인공대지화로해결할수밖에없습니다. 좁은공지에 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 59

88 높은고층건물을짓는다는것입니다. 이러한의미에서보면마포아파트건설은주택정책상일대혁신을가져왔다고볼수있습니다. 핍박한주택난을해결하기위해서는도심지에서민주택건설을서두를것이아니라새로운인공위성도시같은것을건설하기위해경인지방을개발한다든지도시입체화를적극적으로추진할일입니다. 사회 : 이런문제는어떠합니까? 아파트의미화를위한조원공사같은것은? 김중업 : 네, 외국의아파트같은경우를보면각층각방마다베란다등에튤립을비롯한여러가지화목을심거나화분을진열하여환경미화에힘쓰고있더군요. 큰건물인아파트같은곳에아무런데코레이션이없으면그야말로무미건조한것입니다. 그리고아파트는넓은뜰을공유하게되는데이곳에아동공원또는어린이놀이터같은것을마련하여아늑한분위기를만들고있더군요. 박학재 : 물론정신적여유가생겨야할일이지만우리가어떻게자연을사랑하느냐하는것이문화생활과직결되는척도라고보겠습니다. 협소한도시에서는천상상층으로뻗는수밖에없을겁니다. 좁은공간을유효하게쓰고미화하는작업을하여서로부드러운생활을해나가야할줄압니다. 그리고아파트는독립주택비보다는싸게들여야하고영세민들이손쉽게입주할수있어야할것입니다. 사회 : 그러면아파트생활을실지로하고있는입주자로서독립가호와비교해주세요. 강찬선 : 저는개명아파트에살고있습니다만, 거의모든아파트와마찬가지로교통이편리한점입니다. 또상층에살고있으므로여름에는시원하고각층각방이온돌시설이기때문에밑바닥도온돌, 천장도온돌인셈이어서겨울철의보온도십상좋은편입니다. 그리고독립주택에비해도난사건이드문일이지요. 주방에수도시설이되어있고변소도수세식이므로안사람들이퍽편리해하며이젠다른독립주택에나가살려들지않는실정입니다. 하나불편한것은겨울철에물파이프가얼어터져물이안나오는일입니다. 지난겨울에도며칠동안 60 l 공공임대주택 50 년성과와과제

89 물이안나와 4 층에서물을길어다먹느라고애쓴일이있습니다. 사회 : 그럼아파트생활을하는가정주부로서윤선생께서한말씀. 윤정인 : 강선생님은개명아파트를퍽자랑하고계신데시설면에서는마포아파트가더편리하고좋다고생각해요. 스팀으로난방장치를했기때문에겨울철엔스팀위에빨래를말려도좋고요. 그런데여름철에빨래를어디다말릴것인지가큰걱정거리입니다. 베란다에내걸기도흉흉하고. 일정한장소에빨래말리는장소를만들었으면합니다. 그리고우리식생활에필요한장독을놓을만한장독대가없어불편합니다. 장독을발코니에도내다놓으니꼴이흉하지요. 사회 : 마포아파트는현재임대형식으로운영하고있는데앞으로분양해줄계획같은것은없으신지? 장이사 : 아파트를일반에게분양하려면애당초설계부터달라져야했을것입니다. ( 시영창신동아파트는분양제 ) 시설자체부터가개인에게분양해줄수있는조건이안됩니다. 사회 : 그러면외국아파트는어떠한지요? 김중업 : 대개프라이비트 ( 사유 ) 와퍼블릭 ( 공용 ) 의두가지종류가있다고봅니다. 사유아파트의경우는한동의아파트에여러주인이있게됩니다. 전체의반수라든지또는방하나마다각각주인이다르다든지하는것입니다. 그런데여러분도이미봐서아시다시피전에상영된이태리영화의 자전거도둑 에도나옵니다만, 그웅장한아파트군이임립해있고또자전거도둑을해야할만한사정이라도그멋있는아파트에살수있다는점입니다. 이와같이이태리의수상 판파니 는 마샬플랜 ( 원조계획 ) 을가장적절하게부흥주택정책에써서성공하였으며아주세계적인명수상으로날리고있는것입니다. 앞으로우리나라에서도아파트붐이오면염가로입주자들에게제공할수있는단계가온다고봅니다. 그리고또잘팔릴수있는아파트를지어야할것입니다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 61

90 홍이사 : 아파트임대냐분양이냐하는문제가나왔습니다만, 구라파나인도같은나라에서는 봉급자들이일생동안벌어서집한채마련하기가힘드니아예주택은국가에서책임진다 는정책을쓰고있는것입니다. 그리고집없는사람이어떻게건전한마음으로일을할수있겠느냐는모토아래국민들에게집걱정을안하도록하자는국가적정책을쓰고있는것입니다. 우리나라사람들은임대로집을쓰면자기것이아니고분양받아야만완전히자기주택을소유한다는관념이강하기때문에탈입니다. 사회 : 이번에는아파트생활즉입식생활과좌식생활을비교해봤으면합니다. 장이사 : 우리생활을입식으로개선해야할줄압니다. 그래서마포아파트는아주입식양식을강요한것입니다. 윤정인 : 좌식생활을하다가입식생활을하니퍽편합니다. 그래서저는쭉아파트생활을하고있습니다. 강찬선 : 개명아파트는좌식생활형식입니다 ( 주 : 창신동아파트도좌식임 ) 장이사 : 자꾸여자들도양장이많아지는데아마입식생활로개선해나가는것이편리하겠지요. 황과장 : 정부로서아파트건립등을통해입식생활을장려해야할것인가하는것이문제입니다. 우리는자기일을남에게감추려고애쓰며단합하기를싫어하는민족성을갖고있습니다. 이런것은타피해야할줄압니다. 하여간좌식이라동작이느리고뜨뜻한아랫목에늘어앉아있다가일어서려면 킁 하고엉덩이를들어야하니비능률적이지요. 민족성의개선은정책적으로요구되어야할것입니다. 주택도조립식이장려되어야하겠지요. 홍이사 : 고층주택을대량으로싸게제공하기위해주택공사에서는단지계획을수립하고있으며, 주택문제연구소, 건축연구소등의활동을통해앞으로의신시가지건설에이바지하려고합니다. 조립식건축을한다면재래식건축비보다는 3할내지 4할가량절약할수있을것입니다. 62 l 공공임대주택 50 년성과와과제

91 사회 : 입식생활과좌식생활과의학술적비교를좀 임학재 : 국가백년대계를위해서라도온돌을폐지하고입식생활제도로개선해야합니다. 어린이발육상에도입식이좋은것입니다. 장이사 : 우리나라산이벌거숭이가된것도모두아궁이가먹은장작탓입니다. 온돌에땔때나오는열량중 6할은딴곳으로발산해버린다는것입니다. 김중업 : 좌식생활을하는나라는세계에서우리나라와일본뿐입니다. 2대강국이라고나할까요. 중국도입식생활을하고있습니다. 또인체에해로운가스가밑에내려깔려있기때문에누워서가조호흡하는것은상당히나쁘다는것입니다. 또재래식의주방과온돌구조로주부등의노고는이루말할수없지요. 하루종일부엌에서방으로드나드는데신체의모든부분을운동해야되니까요. 사회 : 유익한얘기많이들었습니다. 우리주택사정을위한좌담회는이것으 로그치겠습니다. 감사합니다. 김중업 : 건축가박학재 : 건축가, 한양대교수강찬선 : 입주자, 아나운서윤정인 : 입주자, 가정주부장덕용 : 주택공사이사홍사천 : 주택공사이사황용연 : 건설부주택과장유억진 : 주택공사공보관사회김용호 : 사회부차장기록김귀례 : 기자 일시 : 4월 16일 6기장소 : 아서원 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 63

92 년 1979 년 : 1 2 년형단기공공임대주택공급 1) 개요 이시기는본격적인고도성장이진행되었으며, 주택건설에서도양산체제를유도하기위한법, 제도적기반 ( 제1차국토건설종합계획 ( ), 주택건설 10개년계획 (250 만호건설목표 ), 주택건설촉진법 (1972) 이정비된시기이다. 공공임대주택은 1971 년서울개봉지구에 13 평규모의분양아파트를 306 호건설하였는데미분양때문에임대로전환한것을비롯하여 1970 년대말까지임대기간 1 2 년의단기임대주택이약 5만호건설되었다. (1) 공급물량및유형 1971 년서울개봉지구공급된 13 평규모의 300 호를비롯하여 1980 년까지 10 년동안총 64,947 호의 1 2 년만기공공임대주택이공급되었다 년에는 305 호를건설하였는데서울개봉지구에 13 평형 200 호를건설하고경기도삼송리에건평 15 평대지 42 평규모의단독주택 105 호를건설하였다. 이후 1973 년에는 1,110 호, 1974 년에는서울미아지구등 12 개지구에총 3,600 호를건설하였으며부산안락지구등지방도시에도임대주택건설이시작되었다 년에는서울의잠실지구개발등 13 개지구에총 6,000 호, 1976 년에는 22 개지구에 7,000 호, 1977 년에는 27개지구에 9,020 호를건설하였다 년에는 30개지구에 10,010 호, 1979 년에는 33개지구에 10,602 호를건설하였으며 1980 년에는 32 개지구에 17,000 호를건설하였다 ( 대한주택공사, 1993: 6-7). 이외에 1977 년에는이리역폭파사고로인한재해민과서울및경기지역의집중호우로수재를입은이재민을위한 재해주택 2,197 호가건설되었으며, 1979 년에는수도권의인구분산과무주택영세민의생활기반구축을위한 복지주택 549 호가건설되었다. 64 l 공공임대주택 50 년성과와과제

93 [ 표 3-3] 임대주택 (1년임대 ) 의지역별건설실적 구분 계 계 64, ,110 3,600 6,000 7,000 9,020 10,010 10,602 17,000 서울 10, ,110 2,210 3,020 1,000 1, 부산 5, ,000 1, ,800 대구 2, 인천 4, ,440 광주 2, 대전 1, 경기 9, ,290 1,000 1,130 1,340 4,370 강원 3, ,110 충북 3, ,150 충남 전북 4, , ,340 전남 3, , ,020 경북 5, ,630 1,742 1,100 경남 7, ,050 2,500 1,300 제주 자료 : 대한주택공사, 임대주택건설 22년, 1993: 38 (2) 공급대상 ( 계층, 자격구조 ) 1971 년의개봉아파트는총 300 가구중국가유공자등에제공하는 50 가구를제외한 250 가구는일반인을대상으로추첨제로공급하였다 년주택건설촉진법이제정되면서국민주택의공급대상은매년건설부장관이지정하도록하였으며, 1978 년주택공급에관한규칙이제정되면서국민주택의공급대상을더욱상세히정하였다. 국민주택중분양주택의공급대상은무주택자및당해지역에거주하는 1세대 1주택자로정하였다. 임대주택의일반공급대상은무주택세대주로한정하되, 특별공급대상자로군사원호보상법및국가유공자등특별원호법에따른원호대상자, 재해민및도시정비를위한철거민등을포함하였다. 일반공급분중에서우선순위는청약저축가입자내에서의순위에따라정하도록하였다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 65

94 (3) 재원구성 ( 재정, 기금, LH, 입주자 ) 주택건설촉진법이제정되면서국민주택의건설자금은한국주택은행 (1967 년설립 ) 과지방자치단체의국민주택사업특별회계를통해조달하도록하였다 ( 동법제 4 조 ). (4) 임대조건개봉임대아파트의임대조건은보증금 78,000원에월임대료 6,500원 (4층기준 ) 이었으며관리비는임대료에포함해받았다. 이는 에제정된 공영주택법시행규칙 에따라월임대료는감가상각비, 재해보상료, 인건비및관리비, 수선유지비, 융자금이자, 대손충당금을합산한금액으로결정하였고, 보증금은월임대료의 12 배이내로결정하여건설부의승인을얻어시행한것이다. 또한, 입주자의층별선호도와일반거래가격등을고려하여층별등가를두어 5 층아파트는 4층을기준층 (100) 으로 1층 97%, 2층 105%, 3층 106%, 5층 92% 로산정하였으며월임대료는 1층 6,400 원, 2층 6,700 원, 3층 6,800 원, 4층 6,500 원, 5층 6,100 원으로하였다 년이후에는지역별로주택가격, 전 월세가격등제반여건과임대성을고려하여전국을 5개급지로구분한뒤, 임대조건을급지별로차등적용하였다. 임대보증금은 년까지는주택건설원가의 10% 수준이었다. 2) 정책전개과정 1970 년대의주택정책은제3, 4차경제개발 5개년계획의일환으로추진되었다. 제 1, 2차경제개발계획의성공적인수행으로산업이발전함에따라인구의지역간이동이증가하기시작하였다. 1950, 1960 년대의인구이동패턴과는달리산업화와도시화에따른이촌향도로도시인구는급증하였고이에더하여핵가족화로말미암은가구증가로주택부족률은심화되었다 년대에비해 1970 년대의주택보급률은농촌은급격히증가했지만도시는뚜렷하게감소하였다 ( 건설교통부, 2002: 32). 주택부족문제가사회문제화되자정부는주택확충에더적극적인관심을두기시작하여제3차국토건설종합계획 ( ) 과더불어별도의주택건설 10 개년계획을수립하였다 ( 건설교통부, 2002: 33). 66 l 공공임대주택 50 년성과와과제

95 [ 표 3-4] 제 3, 4 차경제개발 5 개년계획기간중주택건설계획 ( 단위 : 호, 억원 ) 기간 제3 차경제개발계획 제4차경제개발계획 공공건설주택 250,400(30.1%) 512,000(38.5%) 민간건설주택 582,600(69.9%) 818,000(61.5%) 합계 833,000(100.0%) 1,330,000(100.0%) 주택투자액 1,299 26,400 자료 : 주택백서, 건설교통부, 2002: 33 10개년주택건설계획은 1972 년부터 1981 년까지 250 만호의주택건설을목표로하였으며, GNP 대비주택투자액은제3차계획기간중 4.5%, 제4차계획기간중 5.3% 로제1차, 제2차계획보다매우증가하였다. 한편이를뒷받침하는법적장치로 1972 년 주택건설촉진법 을제정하였다. 주택건설촉진법 은주택건설과주택공급, 주택관리, 자금조성등주택생산, 소비및관리의전과정을포괄하는광범위한주택정책을실현하기위한법적기본이되었다 ( 건설교통부, 2002: 33). 주택건설촉진법 이제정됨에따라공공주택과관련된규정도크게변하였다. 첫째, 공공주택의법적인개념이 공영주택 에서 국민주택 으로바뀌었다. 국민주택 " 이라함은이법에따라한국주택은행과지방자치단체가조달하는자금등으로건설하여주택이없는국민에게저렴한가임또는가격으로임대또는분양 ( 이하 " 공급 " 이라한다 ) 되는주택을말한다 ( 동법제2조 ). 둘째, 국민주택과민영주택의구분이종전에는사업주체에의해서구분되었던것이주택규모와자금의지원여부에따라구분되었다. 이법에따르면공공주택의범위가단독주택은 60 80m2, 공동주택은 40 85m2로정해져주택에관한정책은주택의규모를중심으로수립되기시작하였다 ( 건설교통부, 2002: 35-36) 셋째, 주택공급자의범위에민간주택사업자도포함되었다. 기존의공영주택법과는달리주택건설촉진법은주택사업주체에민간주택사업자도포함하였다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 67

96 넷째, 국민주택자금은한국주택은행과지방자치단체의특별회계를통해조성하도록하였다. 다섯째, 국민주택의주요구조용자재생산업자는품목별로건설부장관의면허를받도록하였으며, 주택자재의품질과가격을정하는기준을마련하여적용하였다 ( 건설교통부, 2002: 35). 이법의제정과함께정부에서무주택자에대한주택공급을적극추진하고자금조달을원활히하여주택건설을촉진하고자하면서주택산업이활성화되는토대가마련된것이다 이처럼 1970 년대부터정부가주택부문에관심을두기시작하였으나자가주택공급에초점을두었기때문에아직도임대주택은부차적이었다 ( 박찬열, 2007: 78-79; 장태일, 2007: 57). 법, 제도적기반이미흡한가운데대한주택공사가그나마 1 2 년단기임대주택을공급하였다 년개봉지구에임대주택을처음건설한이후사업물량이매년격증하여 1980 년까지총 64,947 호를건설 공급하였다 ( 대한주택공사, 1993: 7) 년에서울개봉지구에 13 평규모의임대아파트 300 호를건설하였다. 주공이 3억원을들여건설한개봉동아파트는원래분양용이었으나 1971 년후반불어닥친부동산경기불황으로주공이건설한한강시영아파트나광명아파트처럼분양실적이부진했다. 당시서울지역의무주택자는 48% 에달했지만 135 만원이라는분양가는부담하기에너무비싼가격이었다. 이처럼주택이팔리지않아자금회수가안되자정부는아파트를임대하기로했다. 조건은보증금 10 만원에월세는층별로 6,100 6,800 원이었다. 그러나반년가량빈집인채로방치되었던아파트에입주희망자들이넘쳐났고, 분양당일 (5 월 9일 ) 추첨현장에는수많은인파가몰려들어 13 대 1의경쟁률을보였다. 당시분양된개봉지구임대아파트는임대기간 1년이지나면분양전환이가능했으나, 실제로는입주자들의임대기간연장요청에따라서 1972 년 5월입주후, 1975 년 3월에분양이이루어졌다 ( 김영태, 2010: 7; 장태일, 2007: 57; 박찬열, 2007: 81). 이때의분양가격은한국감정원의감정가격으로책정하여건설부의승인을얻어시행하였다. 분양조건은임대보증금을계약금으로대체하고 1년거치 19 년 68 l 공공임대주택 50 년성과와과제

97 상환의분양주택융자금이주어졌으며계약금과융자금을제외한입주잔금은 2년까지분할납부할수있도록하여입주자의경제적부담을덜어주었다 ( 대한주택공사, 1993: 21). 같은해 10 월, 2차임대입주자모집도성공적이었다. 200 가구모집에 1,200 명이넘는신청자가몰려 6대 1의경쟁률을기록했다. 임대아파트가인기를끌자당첨된사람들일부는분양아파트처럼임대입주권에프리미엄 ( 웃돈 ) 을붙여전매하기도했다. 개봉주공아파트가들어선개봉동일대는향후 개봉 60 만단지 라는거대한주택건설용지로조성된곳이다. 9) 광화문에서택시로약 30 분. 큰길가에 어서오십시오. 여기서부터시흥군입니다 라는팻말이스산해뵈는허허벌판. 여기에 5 6 동의아파트가덩그러니서있다. 이것이우리나라에서처음시도하는임대주택인것이다. 9일아침 8시부터집주인인주택공사조차깜짝놀랄만한인파가이아파트광장과주변에몰려들기시작했다. 300 가구가운데 250 가구에대한입주자를추첨선정하는이날은개봉동이생긴이래아마처음일만큼붐볐다. 신청자 3,339 명. 뺑뺑이돌리기추첨기의알맹이를 3,000 개밖에준비못한주공담당이사는현장에몰려든군중을돌아보고는 큰일났다 고비명같은환호성을질렀다. 당첨번가호명될때마다어느구석에선가 와 하는환호가들리는듯하나수천명의웅성거림속에서 250 명의목소리는금방삼켜져버린다 ( 조선일보, ). - 국정브리핑특별기획팀 (2007: ) 에서재인용 1972 년에는 305 호를건설하였는데서울개봉지구에 13 평형 200 호를건설하고경기도삼송리에건평 15 평대지 42 평규모의단독주택 105 호를건설하였다 년당시는 7.4 남북공동성명에따라남북적십자회의가개최되고남북조절위원회등으로북한측고위인사들의많은내왕이있게된점을감안, 정책적인고려로통일 9) 경인국도와철도가지나고안양천이흐르는당시영등포구개봉동과시흥군서면철산리일대 201 만 3000 m2 (61 만여평 ) 를 99 만m2 (30 만평 ) 씩나눠 2 개지구로개발했다. 인구밀도가낮은단독주택지구로계획돼단지내초등학교 2 곳, 중학교 2 곳, 시장 5 개, 어린이놀이터 7 개, 공원 6 곳, 극장 1 곳이함께들어섰다. 개봉단지에는개봉주공아파트를비롯해철산광명등 3 개아파트단지 2,000 가구를지었다. 3 만 5000 명이사는미니신도시규모였다. 장마철이면어김없이침수되던저지대를높게만들기위해흙을쌓아 3m 를높였다. 성토할흙이부족해인근산을무단으로팠다가주택공사직원이특수절도혐의로고발되는해프닝도있었다. 개봉 60 만단지 는서울서남권인영등포부도심이개발되는계기를만들었다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 69

98 로주변지역인경기도삼송리에모범주택단지를건설하기로한것이다. 입주자는정부시책에적극호응할수있고생활주변의청결과미화유지가가능한공무원및국영기업체직원들을대상으로하였다. 이후 1973 년에는 1,110 호, 1974 년에는서울미아지구등 12 개지구에총 3,600 호를건설하였으며부산안락지구등지방도시에도임대주택건설이시작되었다 년에는서울의잠실지구개발등 13 개지구에총 6,000호, 1976 년에는 22 개지구에 7,000호, 1977년에는 27 개지구에 9,020 호를건설하였다 ( 대한주택공사, 1993: 6). 한편특기할사항은 1977 년에있었던이리역폭발사고와서울및경기지역의집중호우로수해를입은이재민을위한재해주택 2,197 호를건설한것이다. 이중이리역폭발사고로재해를입은장애인및유가족과일반재해민을위하여이리모현지구에 13 평형 1,180 호의임대주택을건설하였는데, 임대보증금은 180 만원, 월임대료는 1만원으로하고임대기간은일반재해민은 1년, 장애인및유가족에게는 5년으로하였다 ( 대한주택공사, 1993: 6) 년에는 30개지구에 10,010 호, 1979 년에는 33개지구에 10,602 호를건설하였으며동기간에 549 호의 복지주택 을건설하였다. 복지주택 은수도권의인구분산과무주택영세민의생활기반구축을위하여건설부, 보사부, 문교부, 서울시등정부합동으로추진한계획으로 1979 년 1월 1일이전에서울특별시에거주한자중부양가족이있고노동능력이있는극빈자를대상으로하여이들을연고지별로지방공업단지에이주시키기로하고 10 평형 549 호를공단지구인안산군자 85 호, 여천쌍봉 56 호, 포항환호 13 호, 창원반송 395 호를배정하여공급하였으며임대기간은 3년, 임대조건은 10만원의보증금에월임대료는 8,200 원으로하였다 년에는 32 개지구에 17,000 호를건설하였다 ( 대한주택공사, 1993: 7) 년대중반에는서울시의요청으로도시계획사업으로철거되는철거민에게임대주택을특별분양하였으나구매능력부족으로전대또는전매되는등투기의대상이되었다. 이처럼이시기의임대주택은무주택영세민의생활기반이라는취지에도불구하고투기의대상이됨에따라 1979 년임대주택건설을중단하였다. 70 l 공공임대주택 50 년성과와과제

99 3) 평가 1970 년대는경제개발과산업화가국가의화두라할만큼이를위한산업부문에국가재정을집중적으로투입하였다. 이에따라경제정책기조도산업화, 공업화를중심으로이루어져경제개발 5개년계획의실행에역점을두었다. 부동산정책은경제개발에필요한각종용지의대량공급등수급정책과토지투기에대한규제 ( 개발제한구역도입 ) 등양면정책을추진하였다. 주택공급에서는 250 만호건설을목표로한 10 개년계획의추진, 주택건설촉진법의제정등양산체제를유도하기위한법, 제도적기반을조성하였다. 이러한법, 제도적기반위에서 년중전체주택건설은약 165 만호에달하나, 임대주택은약 5만호로전체주택건설의 3% 에못미친다. 그나마대부분이 1 2 년후에분양되는단기임대주택이었다. 사실상분양주택이라고볼수있으므로장기적으로활용가능한공공임대주택은전혀없었다고할수있다 ( 김영태, 2010: 7; 장태일, 2007: 57; 박찬열, 2007: 81; 고철, 1991: 21). 이처럼공공임대주택공급이여전히미흡했던일차적원인으로는정부의재정투입우선순위가아니었다는점, 사업주체인대한주택공사도재원마련이쉽지않았다는점등공급측면에서의한계를지적할수있다. 이와동시에여전히국민적의식이내집마련을우선시하였다는점도고려하지않을수없다. 즉수요측면에서도아직은임대주택에대한선호도가낮았다는것이다. 이는 1962 년마포아파트가최초의임대주택단지로공급되었을때도현대식설비를갖춘아파트라는장점에도불구하고그다지인기를끌지못하였고, 1970 년대의공공임대주택도대부분 1 2 년단기임대주택으로서투기의대상으로활용되는부작용이컸다는점에서짐작할수있다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 71

100 년 1986 년 : 임대주택건설촉진법에의한 5 년공공임대주택제도도입 1) 개요 1980 년들어서면서 5공화국은국가보위비상대책위원회입법회의를통해 년간주택 500 만호를건설계획을제시한바있다. 긴축경제상황에서동계획은실행으로이어지지못하였으나, 택지개발촉진법 제정 (1980 년 ), 국민주택기금설치 (1981 년 ), 임대주택육성방안 (1982 년 ), 임대주택건설촉진법 제정 (1984 년 ) 등을거치면서 5년공공임대주택제도가도입되었다. 한편민간주택임대차시장의안정을위한강력한임차인보호책으로 주택임대차보호법 이제정 (1981 년 ) 되었다. (1) 공급물량및유형 년간의공공임대주택건설호수는 77,720 호이다. 이중 5년형임대주택은 1982 년부터시작되어 년간총 호건설되었다. 5년형임대주택이큰호응을얻자대한주택공사는임대기간을더욱장기화한 20 년형임대주택을 년간총 5,000호공급하였다 ( 고철, 1991: 23). [ 표 3-5] 년간사업주체별공공임대주택건설실적 ( 단위 : 호 ) 구분 합계 전체 3,919 6,709 11,930 26,117 29,045 77,720 대한주택공사 2,200 3,600 8,000 10,006 11,188 34,994 민간 1,719 2,249 2,626 9,669 12,438 28,701 지방자치단체 ,304 6,442 5,419 14,025 자료 : 고철, 공공임대주택정책의개선방안연구, 1991: l 공공임대주택 50 년성과와과제

101 [ 표 3-6] 년간대한주택공사의공공임대주택지역별건설실적 (5년형, ( ) 안은 20 년형 ) 구분 계 전국 2,200 3,600 7,000 (1,000) 5,484 (4,000) 8,588 26,872 (5,000) 서울 1,670 1,670 수도권 인천 경기 ,930 (1,000) 930 (1,180) 2,238 5,598 (2,180) 부산 대구 ,080 광주 대전 (540) 830 (540) 강원 (480) 1, ,418 (480) 지방 충북 ,930 충남 전북 (510) 560 1,910 (510) 전남 (360) (360) 경북 ,290 (930) ,270 (930) 경남 ,360 제주 자료 : 대한주택공사, 임대주택건설 22년, 1993: (2) 공급대상 ( 계층, 자격구조 ) 임대주택육성방안 을통해건설된임대주택은상시근로자가 100 인이상인상법상의법인과정부투자기관이부양가족이있는무주택사원을입주대상으로하였으나, 임대주택건설촉진법 이제정됨에따라사원이아닌일반임차인도공공임대주택의입주대상이되도록하였다. 5년형및 20 년형임대주택은차상위계층에서중간소득계층까지를그입주대상으로하였으나, 당시임대주택입주자격을주는청약저축가입자격은 무주택자로서당해도시근로자월평균소득이하인자 로만규정되어있을뿐정확한소득기준이없었다. 10) 10) 실제입주자의소득수준은도시근로자평균가구소득에달할정도로비교적높아임대주택에대한공공부문지원혜택이저소득계층보다는중간소득층에게주어졌다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 73

102 (3) 재원구성 ( 재정, 기금, LH, 입주자 ) 5 년형임대주택건설을위한자금은국민주택기금중정부출연금, 주택복권자금, 제 2 종국민주택채권에서우선조달하되장기저리로융자하도록하였다. (4) 임대조건및지원체계 임대주택건설촉진법 의제정목적은임대주택의건설을확대하기위한각종지원제도와국가의지원을받는임대주택의임대료의상한선을규정하는데있다. 이를달성하기위하여이법에서는우선임대주택에대한정의를하고, 각종지원사항과표준임대료의적용원칙을규정하고있는바, 이를요약하면다음과같다. [ 표 3-7] 임대주택건설촉진법의주요내용구분내용임대를목적으로건설되는주택으로써 임대주택건설촉진법 제33 조제 1항의규정임대주택의정의에의하여임대주택사업계획승인을받은주택과대통령령으로정하는임대주택사업 ( 동법제2조 ) 자가임대하는주택. 공공부문은소유한토지나개발한토지를매각하거나임대할경우에는임대주택을건택지의우선공급설하고자하는자에게우선적으로매각또는임대할수있다. 또한국가, 지방자치단체, ( 동법제6조 ): 토지개발공사가택지를개발할경우에는대통령령으로정하는일정비율이상을임대주택건설용지로개발 공급하여야한다. 임대기준의설정임대주택의효율적관리를위한입주자선정방법, 임대보증금, 임대료, 임대기간등임 ( 동법제9조 ) 대조건에관한기준을건설부령으로정한다. 임대주택분양제한임대주택은 5년이경과하지않으면분양할수없다. ( 동법제10조 ) 임대주택전대금지임대주택임차인은임차권을타인에게양도하거나임대주택을전대할수없다. ( 동법제11조 ) 임대조건의신고 10호이상임대주택을임대하고자하는자는임대기간, 임대보증금, 임대료등임대조 ( 동법제12조 ): 건에관한사항을시장 군수에게신고하여야한다. 자료 : 건설교통부, 주택백서, 2002: 362 한편 1986 년에는 표준임대보증금및표준임대료 ( 건설부고시 99 호, ' ) 가고시되면서 임대주택건설촉진법 의적용대상이되는주택으로 1986 년 3월 14 일이후입주자를모집하는임대주택부터는전국을 5개급지로구분하여동일급지에대한동일한임대조건을적용토록하였으며, 호당임대보증금및임대료는표준임대보증금및표준임대료에전용면적 ( m2 ) 을곱하여산정하고공유면적이전체면 74 l 공공임대주택 50 년성과와과제

103 적의 10% 를초과하면그초과면적을포함하여산정하였다. 단정부방침에의하여 표준임대조건을적용한 1986 년부터 1989 년까지 4 년동안은임대료가동결되었다 ( 대한주택공사, 1993: 18-19). 11) 분양전환가격은기존에감정가격으로책정하여온결과감정가격이실제거래시세보다도높은경우가발생하여미분양이발생하게되자, 대한주택공사는 1981 년 10 월에 1982 년도분양전환주택의분양가격을책정하면서건설원가에서임대기간의감가상각비를뺀다음임대주택건설에투입된공사자금에대한이자를가산한금액으로분양가격을책정하게되었으며, 지구별분양가격은한지구한지구결정한것이아니라분양대상지구전체의건설원가를기준으로하여총분양가격을산출하고이렇게나온가격을 5개급지별로차등을두어지구별여건과관계없이분양가격이같도록결정하였다 년부터공급된 5년임대주택의분양전환은 1988 년 2월전주우아지구 210 호부터시작하였다. 대한주택공사의분양전환가격산정방법은종전에동일급지에획일적으로동일가격을적용하던방법을개선, 지구별특성을고려하여분양가격을지구별로산정하되도시세, 분양여건, 거래시세등을고려하여지구별로분양가격을가감조정할수있도록하였다 ( 대한주택공사, 1993: 21-22). 11) 1986 년이래정부가표준임대조건을계속동결함에따른사업주체의임대사업손실을보전하고, 특히민간임대사업자의임대주택건설촉진및시중전세가와의이중가격구조에서오는임대주택불법전매 전대행위를방지하기위하여 표준임대조건을변경고시 ( 건설부복시제 97 호 ) 하여 1986 년최초고시금액에매년 1 월 1 일을기준으로 주택임대차보호법 에서정한임대료등의증액청구비율 (1/20) 이내에서경과년수에복리로곱하여산출한금액을초과할수없도록하여임대료인상소급적용이가능하도록현실화하고, 매년임대료조정근거도마련하였다. 이에따라 1990 년도임대보증금및임대료는 1986 년최초임대료고시단가대비 21.5% 인상이가능하였으나정부의주택가격안정및저소득서민층의주거비부담경감을위하여기존임대주택은임대료를조정하지않았고신규임대주택만보증금및임대료를각각 10% 인상하였으며, 1991 년도에는기존임대주택에대해물가상승억제및시중전세가격안정을위하여 1986 년이래최초로임대료만 5% 인상하였고, 신규임대주택은보증금, 임대료를각각 5% 인상하였다. 아울러 1991 년부터는표준임대차계약서를개정하여신규임대주택임대료를매년 5% 씩 5 년동안체증식으로인상할수있도록일괄계약하였다 에는건설부고시제 203 호로임대주택자금이자율을 5% 에서 3% 로조정함에따라 이전에국민주택기금을대출받아건설되는임대주택의임대료는장기임대주택자금이자율을 2% 인하하여발생하는당해주택에대한원리금납부액의감소액을차감한금액을초과할수없도록하였다. 당시의주택공사임대료는표준임대료의 82 90% 수준에불과하여임대료인하요인이없었으나금리가 5% 에서 3% 로인하됨에따른이자상환감소액월 666 백만원을 월부터전임대주택 81,059 호를대상으로세대당월 2,900 1,500 원씩임대료를인하 (5 년임대 76,059 호 : 11.9%, 20 년임대 5,000 호 : 16.3%) 함으로써인하후공사임대료는표준임대료의 72 8%, 민간임대주택의 55% 수준에불과, 저소득층의주거비부담완화및시중의전 월세가격등주택가격안정을통한정책목표실현을도모하였다 ( 대한주택공사, 1993: 19-20). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 75

104 [ 표 3-8] 급지책정기준및대상도시 (1993 년 8월기준 ) 급지책정기준 1 특별시 2 인구 100 만이상도시, 인구 60 만이상도청소재지, 수도권위성도시 3 인구 30 만이상도시, 도청소재지, 기타수도권시급도시 4 인구 10만이상도시, 인구 5만이상도시로서대도시주변도시, 수도권읍급도시 5 인구 10만이하도시, 읍 면지역자료 : 대한주택공사, 임대주택건설 22년, 1993: 17 [ 표 3-9] 표준임대차보증금및임대료 ( 년 ) 급지 1992 년대한주택공사 1986 년고시 1993 년고시실제적용치보증금임대료보증금임대료보증금임대료 1 108,920 1, ,250 1, ,090 1, ,690 1, ,930 1,751 99,050 1, ,460 1,158 76,620 1,629 66,030 1, ,850 1,071 57,470 1,506 49,520 1, , ,980 1,384 39,610 1,051 자료 : 대한주택공사, 임대주택건설 22년, 1993: 20 ( 금액단위 : 원 / m2 ) 비고 '90: '86 년대비 10% 인상 '91: '90 년대비 5% 인상 '92: '91 년대비 5% 인상 2) 정책전개과정 1970 년대말까지우리나라는 4차에걸친경제개발계획을추진함으로써고도성장을달성하였다. 그러나 1979 년 사태이후 1980 년대초반혼란기에출범한전두환정부는경제활성화와더불어사회안정을국정과제의우선순위로설정하였다. 이에따라 1982 년에는경제개발 5개년계획의연장선에서 5차계획을수립하되이름을경제개발 5개년계획에서경제사회발전 5개년계획으로바꾸었다. 제5차경제사회발전계획 ( ) 은물가안정책을최우선에두고경제기반을다지고자하였으며, 국토의균형개발과쾌적한환경의조성, 기본적인수요의충족등사회개발을적극추진하고자하였다. 제5 차계획을이전의계획과비교하면정부주도의경제개발에서민간주도의경제운용으로의전환을담고있다는특징이있다. 한편총투자율계획은 29.1% 로이를충당하기위한저축률은국내 28.1%, 국 76 l 공공임대주택 50 년성과와과제

105 외 1.0% 로계획하였다 ( 실적치는각각 30.3%, 27.7%, 2.7% 였다 ). 이전의계획기간 에비하여국외저축률이급격히낮아졌다는것은투자재원의국내조달이거의실현 되었다는것을의미한다 ( 국가기록원나라기록, 배영목, 2007) 년대초반의우리사회는박정희사후의권력공백기로서시민사회의민주화요구와노동자들의권익요구가분출되는시기였다 년 1월, 사북탄광촌에서일어난광부들의소요는이시기노동자들의불만이극단적으로표출된사례라고할수있는데, 군대를동원해서야진압할수있었다. 또한, 부동산시장은 1978 년의 8.8 대책 ( 부동산투기억제대책 ) 의영향으로주택투기는진정되었으나부동산시장이침체되고미분양이누적되는반면, 전세가격은상승하는현상이발생하였다 ( 건설교통부, 2002: 49) 년의인구및주택통계조사에의하면전국적으로 23.9% 가전세, 15.5% 가월세에살고있었으며, 도시지역에서는 35.5% 가전세, 20% 가월세에살고있었다 년대 1년임대공공임대주택이공급되기는했으나사실상분양주택이었기때문에차가거주가구는모두개인민간주택에세들어사는상황이었고, 이때임대차관계는임차자와임대자간의사적계약에전적으로근거함으로써임차자의임차권이제대로보호받지못하고있었다 ( 임서환, 2005: ). 이러한노동자들과저소득계층에의한사회적동요, 전세시장불안을배경으로주택 500 만호건설계획수립, 주택임대차보호법 제정, 임대주택육성방안발표, 임대주택건설촉진법 제정이이루어졌다. 전두환정부는주택정책의목표를주택공급의확대와주택가격의안정으로설정하였고, 1980 년 8월국가보위비상대책위원회입법회의에서도시의주택부족문제를해결하기위한 공공주택건설및택지개발계획안 을수립하였다. 이는 년까지 11 년간주택 500 만호를건립함으로써주택보급률을 77% 에서 90% 까지높이는것으로목표로했다. 500 만호는당시국내총주택재고와같은양이었다 년 12 월에는 택지개발촉진법 이제정되면서주택건설에필요한택지의취득, 개발, 공급, 관리등에관한특례가부여되었으며, 1981 년에는 주택건설촉진법 을개정하여 국민주택기금 을설치하였다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 77

106 그러나당시경제상황은 1970 년대말의 2차석유파동으로인한물가불안으로무엇보다긴축경제정책을취해야할상황이어서주택의대량공급을추진할여건이되지는못했다 ( 임서환, 2005: 101). 결국, 500 만호건설계획은세부시행단계에서폐기하고대신 5차경제개발계획기간에공공이 65 만호, 민간이 86 만호로 5년간총 151 만호의주택을공급하는계획으로대체되었다 ( 건설교통부, 2002: 50; 임서환, 2005: 101, ; 박광욱, 2010: 92). [ 표 3-10] 제5차경제사회발전 5개년계획기간 ( ) 의주택건설및투자계획 ( 단위 : 천호, 억원, %) 구분 주택건설계획 투자액 정부 650(43.0%) 7,505(28.1%) 민간 860(57.0%) 19,242(71.9%) 합계 1,510(100.0%) 26, %) 자료 : 건설교통부, 주택백서, 2002: 년 3월 5일제정된 주택임대차보호법 은소액보증금채권에대해서는여타담보물권보다우선변제권을부여하는등우리나라민법체계와는상치될수있는조항까지포함한다. 12) 주택임대차보호법 에서는임대차기간만료전 6월에서 1월이내에임대인의갱신거절통지가없으면자동갱신된것으로간주하도록하고, 소액의보증금에관하여다른담보물권보다자기채권의우선변제를받도록하고, 임차권의상속을인정하고, 기간의정함이없거나임대차기간이 2년미만이면그기간을 2년으로보도록하고, 임차인이단독으로임차권등기를할수있도록하는등임차인의임차권보호에관해규정하고있다. 주택임대차보호법 은이후여러차례의개정을거치면서임차인보호조항이더욱강화된다. 주택임대차보호법 은주택부문에대한복지적접근이시도되었다는점에서는긍정적으로평가되고있다 ( 임서환, 2005: ; 장태일, 2007: 58) 년에는주택경기활성화방안인 1 4 조치 13) 의구체적인수단의하나로 12) 이처럼강력한임차인보호조항을담은법이제정될수있었던것은전두환정부의강력한통치력도작용한것으로판단된다. 78 l 공공임대주택 50 년성과와과제

107 2월 23일임대주택을건설 공급하는기업에대해세제지원및국민주택기금지원등의내용을담은 임대주택육성방안 을발표하였다. 주된내용은상시근로자가 100 인이상인상법상의법인과정부투자기관이부양가족이있는무주택사원을대상으로전용면적 13 평이하의임대주택을건설하는경우호당 530 만원의융자 ( 연리 13%, 1년거치, 19 년상환 ) 와임대주택용지에대한법인의양도세면제, 법인세투자세액공제, 취 등록세면제, 재산세 50% 감면등의세제지원혜택을부여한다는것이었다. 임대조건은 5년임대후분양전환이가능하도록하였으며, 임대보증금및임대료는해당기업이자율적으로결정할수있었다. 이때부터임대주택의건설촉진을위한각종지원책이마련되기시작하였다. [ 표 3-11] 1982 년임대주택육성방안주요내용구분내용지원대상 - 상시고용근로자수가 100 인이상인법인및정부투자기관지원대상임대주택 - 13평이하의공동주택을 20 호이상신축하는경우임차인자격 - 부양가족이있는무주택사원임대특징 - 5년이내분양이불가능하고임대보증금및임대료는기업이자율로결정 - 융자지원 ; 호당 530 만원, 연리 13%, 1년거치 19년상환지원내용 - 세제지원 : 임대주택용지에대한양도세면제, 법인세투자세액공제, 취득세등록세면제, 재산세 50% 감면자료 : 건설교통부, 주택백서, 2002: 362 임대주택육성방안 에도불구하고임대주택공급이부진하자, 1984 년 12 월 31 일에는 임대주택건설촉진법 을제정하여 5년이상임대주택의건설을위한각종지원책을발표하였다. 동법은주택건설종합계획을수립할때임대주택건설을포함하도록하고, 사원이아닌임차인도공공임대주택의입주대상이되도록하였으며, 일반주택사업자의임대주택건설촉진을위해임대주택에대한택지, 금융및조세지원을확대할수있도록하였다. 13) 양도소득면제기간연장, 주택자금융자제도개선, 국민주택전매제한기간을 2 년에서 6 개월로단축등 ( 박광욱, 2010: 91) 그러나 1982 년 12 월에는다시주택투기억제책을마련하여아파트분양가격에대한규제를강화하고개발업체에게소형주택건설의무규정도다시부활시켰다. 국민주택전매제한기간을 6 개월에서 2 년으로강화하였으며, 민영주택분양시에는채권입찰제를실시하였다 년 5 월에는 국토이용관리법 을개정하여토지거래신고대장규모를하향조정하고투기가발생하면즉각허가제를시행할수있도록하였다 ( 박광욱, 2010: 92). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 79

108 임대주택건설촉진법 의제정을계기로일반인을임차대상으로하는 5년형임대주택이건설되기시작하였으며, 임대주택의임대료와분양가격이규제되었다 ( 임서환, 2005: ). 임대주택건설촉진법 의제정이후주택공사와지방자치단체그리고민간건설업체들에의하여임대주택건설이본격화되었다. 임대주택의규모는 9평에서 22 평형까지다양하게공급되었으나, 13 평형과 15 평이주종을이루었다 ( 대한주택공사, 1993: 7) 년부터공급하기시작한 5년임대주택의분양전환은 1988 년 2월전주우아지구 210 호부터분양전환을시작하였다 ( 대한주택공사, 1993: 21-22). [ 그림 3-3] 1983 년당시 15 평형주택의평면도자료 : 대한주택공사, 임대주택건설 22년, 1993: 7 한편 1982 년부터건설한 5년장기임대주택이저소득무주택국민들에게서큰호응을얻게되자, 1984 년대한주택공사가임대기간을 20 년으로장기화한임대주택 1,000 호를광명철산지구 (13 평 310 호, 15 평 270 호 ) 와안양수석지구 (13 평 221 호, 15평 199 호 ) 에건설하였다 년에는 28개지구에 10,006 호건설을추진하였는데소득기준과기호에따라더욱다양한규모의평면을개발, 기존의 13 평, 15 평이외에 11 평형을건설하였다. 그러나 20 년장기임대주택은건설자금의회수가늦어져막대한재원이소요됨에따라 1984 년과 1985 년에걸쳐전국적으로 10 개지구 80 l 공공임대주택 50 년성과와과제

109 5,000 호를건설하는것으로중단되었다 ( 대한주택공사, 1993: 5, 8). 임대료조건과관련하여, 당초대한주택공사는 체증식임대료제도 를적용하여, 입주초년도에낮은임대료를적용하고매년 5% 씩임대료가인상되도록하였다. 다만, 임대보증금은정부의전 월세가격안정화정책에부응하기위하여인상하지않았다. 20 년임대주택은임대료갱신을 5년단위로하였다 ( 대한주택공사, 1993: 18). 그러다가 1986 년정부가비로소 표준임대보증금및표준임대료 ( 건설부고시 99 호, ' )' 를고시하여그상한선을통제함에따라 임대주택건설촉진법 의적용대상이되는주택으로 1986 년 3월 14 일이후입주자를모집하는임대주택부터는전국을 5개급지로구분하여동일급지에대한동일한임대조건을적용토록하였다. 3) 평가 전두환정부초기에는 1978 년부터시작된부동산침체기가 1982 년까지이어졌다. 이때문에 1982 년 1월 14 일주택경기활성화방안의하나인 1 4 긴급조치가발효되었다 년임대주택육성방안은 1 4 조치의하나로나온것이며, 그연장선상에서 1984 년임대주택건설촉진법이제정되었다. 이러한노력의일환으로 1979 년중단되었던임대주택건설이 1982 년부터 5년형임대주택중심으로건설되기시작하여, 전체주택건설의 5.6% 에해당하는총 77,720 호가건설되었다. 그러나이시기의임대주택정책은주택경기활성화차원의신규건설에중점을둠으로써실제로저소득층의주거지원에이바지한효과에대해서는쟁점이존재한다. 임대주택촉진법 이후의 5년임대주택은법에따라임대료가규제되었으며, 시장가이하의임대료와분양가를적용했다는점에서는공공적성격이투영되었다고볼수있다. 그러나입주자선정기준의불명확성으로중간층의입주가가능하게됨으로써형평성문제를일으켰다. 즉임대주택입주자격을주는현행청약저축가입자격은무주택자로서당해도시근로자월평균소득이하인자로만규정되어있을뿐정확한소득기준이없어실제입주자의소득수준이상당히높게나타났다. 또한, 공공또는민간주체의임대주택임대료및유지관리비용이저소득계층의부담능력을초과하여부담능력이없는저소득층에의한전매 전대현상을일으켰다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 81

110 고철 (1991: ) 에따르면, 1988 년을기준으로할때 5년임대주택의월임대료는보증금을월임대료로환산한금액이 15 만원이상이되므로 ( 주거비부담비중이소득의 30% 이내로되기위해서는 ) 최소한월소득 50 만원 (15 만원 /30%) 이상의소득계층이입주가능하다 년전도시평균소득이 66 만원임을고려할때, 이시기의 5년임대주택프로그램은저소득층의주거안정수단으로는한계가있었다. 한편, 단독주택동거형민간임대에거주하는가구들은 주택임대차보호법 에의한소액임대보증금의우선변제등의혜택을받을수있으나, 정부가임대주택건설촉진을위하여주는금융및조세혜택은거의받지못하였다. 이는결과적으로주택정책의대상이되고있는저소득계층이상대적으로비싼비용을지급하면서가장낮은주거서비스를이용하게끔하고있는것이다 ( 김정호, 1987: ). 전두환정부의집권하반기인 년간은연평균경제성장률이 10.7% 로매우높은고성장을실현했으며, 소비자물가상승률도 2.8% 에불과해고성장저물가속의안정적경제국면을보였다. 소위 3저현상이라고하는저금리, 저물가, 저유가의경제여건속에서여전히고성장정책은이어졌다. 또한, 그간만성적인적자였던무역수지도 1986 년과 1987 년각각 4억 4,900 만달러와 10 억 7,790 억달러의흑자를기록하였다. 그러나이때의고성장과국제수지흑자에따른풍부한유동성 ( 총통화증가율이 1987 년 30.2% 증가 ) 과주택공급부족이결부되면서 1980 년대후반기의부동산가격불안의배경이된다. [ 표 3-12] 제 5공화국의주요경제지표연도 경제성장률 설비투자증가율 건설투자증가율 소비자물가상승률 국제유가 ($) 경상수지 ( 백만 $) -2,134-1, ,513 4,492 10,779 총통화증가율 ( 말잔,%) 회사채수익률 (AA )(%) 대미달러환률 ( 연평균 ) 출처 : 한국은행, 주요지표 * 각수치는경상가격기준임 82 l 공공임대주택 50 년성과와과제

111 년 1992 년 : 영구임대주택 19 만호건설 1) 개요 노태우정부는 1980 년전반기의고성장과국제수지를흑자에기인하는풍부한유동성과주택공급의부족에따른부동산가격의급등, 1986 년이후의민주화요구라는사회경제적상황을배경으로주택공급 200 만호건설계획을추진하게된다. 그속에영구임대주택 25 만호공급계획이포함되었다. (1) 공급물량및유형영구임대주택은당초 25만호계획이었으나 년까지총 19만호가공급되었다. 이중대한주택공사가 14 만호, 지자체가 5만호를공급하였다. 영구임대주택은서울에전체의 1/4 에해당하는 47,000 호, 부산, 대구, 광주, 인천등 6개의대도시에전체의 2/3 가공급되었다. 입지상으로주로도시외곽지역에분포되어있다. 도시영세민들의주거안정을위해 7 12평 (23 45m2) 의소형위주로공급되었다. 수도권 지방 [ 표 3-13] 영구임대주택지역별 사업주체별분포 (2008 년말기준 ) ( 단위 : 호 ) 시도별 소계 주공 지자체 서울 45,828 23,628 22,200 인천 8,354 6,054 2,300 경기 19,664 19,664 0 부산 26,171 15,571 10,600 대구 18,744 11,944 6,800 광주 13,920 10,420 3,500 대전 12,437 9,137 3,300 울산 2,362 2,362 0 강원 4,361 4, 충북 6,139 6,139 0 충남 4,668 4, 전북 9,315 9, 전남 5,001 5,001 0 경북 7,244 7, 경남 4,773 4, 제주 1,096 1,096 0 합계 190, ,078 49,999 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 83

112 (2) 공급대상 ( 계층, 자격구조 ) 영구임대주택은국가가사업비의 85% 를지원하여영세민등사회보호계층의주거안정을도모하기위하여도입되었으며, 1990 년제정된 영구임대주택입주자선정기준및관리지침 에근거하여입주자를규정하고있다. 도입당시에는 생활보호법 에의한거택보호자와자활보호자, 의료부조자, 보훈대상자중의료보조자의소득수준이하인자를입주대상으로하였다. 그러나생활보호대상자가운데주택규모, 지불능력, 생활권변동등을이유로입주희망가구가많지않아영구임대주택계획호수를 25 만호에서 19 만호로줄였다. 그럼에도불구하고여전히입주자미달사태가발생하였고, 1992 년 6월에는입주자의자격요건을크게완화하여저소득모자가정, 도시근로자월평균소득의 80% 이하인월 5만원이하주택청약저축가입자까지입주할수있게하였다 년 10 월에는일본군위안부, 철거세입자까지입주자격을확대하였으며, 이후탈북자, 모자가정, 65 세이상직계존속부양자, 장애인등으로입주대상이확대되었다 ( 김영태, 2010: 8). 영구임대주택입주자선정기준및관리지침 은 1995년 주택공급에관한규칙 제31 조 ( 영구임대주택의입주자선정등에대한특례 ) 가신설됨에따라폐지되었다. 주택공급에관한규칙 제31 조 ( 영구임대주택의입주자선정등에대한특례 ) 에의한영구임대주택입주자자격은아래표와같다 년처음으로입주가이루어진이후 1993 년 6월현재전체입주자의 62.7% 가생활보호대상자등법정영세민이었으나, 영구임대주택의입주가완료된 1995 년 12 월에는법정영세민의비율이 40.1% 로감소하였다. 이러한차원에서우리사회에서가장저렴한공공임대주택이라할수있는영구임대주택에현재에도현행입주기준이맞지않는것처럼보이는주민이거주하기때문에간혹이주택이사회적논란의대상이되기도한다 ( 김영태, 2010: 8). 영구임대주택의기본거주기간은 2년이나, 계약자가국민기초생활보장법상의수급자인경우는계속거주가능하였다. 수급대상에서탈락하는경우는원칙적으로영구임대주택에서나가야하지만, 어려움을참작하여재계약할때 30% 인상된보증금및임대료를내면계속거주할수있도록하였다. 84 l 공공임대주택 50 년성과와과제

113 [ 표 3-14] 영구임대주택의입주자자격 법령 내 용 31조 1항 국민기초생활보장법 에의한수급자 31조 2항 국가유공자예우등에관한법률 에의한국가유공자또는유족 31조 3항 일제하군대위안부에대한생활안정지원법 제3 조규정에의하여보건복지부장관에게등록한일군위안부 31조 4항 모자복지법 시행규칙제3 조의규정에의하여보건복지부장관이정하는기준에해당하는보호대상모자가정 31조 5항 북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률 제2 조제1 호의규정에의한북한이탈주민 31조 6항 장애인복지법 제29조의규정에의하여장애인등록증이교부된자 31조 7항 65세이상직계존속을부양하는자로서 1호의수급자선정기준의소득평가액이하인자 31조 8항 1호내지제4 호의규정에준하는자로서건설교통부장관또는시 도지사가영구임대주택의입주가필요하다고인정하는자 31조 9항 청약저축가입자 * 주택공급에관한규칙 31조를토대로작성 (3) 재원구성 ( 재정, 기금, LH, 입주자 ) 영구임대주택은도시영세민들의주거안정을위해정부에서사업비의 85% 를지 원하고, 입주자가 15% 부담하였다. (4) 임대조건및지원체계영구임대주택은입주자들이영세민인점을고려하여보증금 만원, 월임대료 3 4 만원의저렴한임대조건으로입주자들의주거편익을도모함과아울러영구임대주택단지내상가를매각하지않고임대하여그수익금으로관리비까지경감시켜주었다. 전용 12 평의경우생활보호대상자중주택보호가구는월평균 21,600 원, 기타가구는 10,800 원씩차등보조하였다. 저렴한임대료와관리비보조이외에도입주자들의취업기회를확대하기위하여단지내에공해가없는아파트형공장, 부녀자부업등을위한공동작업장및취업정보센터도건설하여소득증대를도모하고, 맞벌이부부를위한탁아소까지설치하였다. 거주지역은될수있으면생계터전과인접한지역을사업지구로선정하여전용 7 12 평형규모에방 2개의중앙난방식고층아파트로건설하여문화적인생활을영위토록하였다 ( 대한주택공사, 1993: 9-10, 24). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 85

114 [ 표 3-15] 영구임대주택임대보증금및월임대료 (1993 년 8 월기준 ) ( 단위 : 천원 ) 급지 지역 평형 ( 전용 ) 영세민영세민탈락자청약저축자 ( 모자가구포함 ) 보증금임대료보증금임대료보증금임대료 m2 / 원 52,920 1,058 77,250 1, ,870 1,447 1 서울 12(7) 1, , , 직할시및수도권위성도시인구 30 만이상도시, 도청소재지 13(9) 1, , , m2 / 원 50,190 1,004 66,310 1,147 98,100 1,361 12(7) 1, , , (9) 1, , , m2 / 원 47, ,460 1,081 68,360 1,275 12(7) 1, , , (9) 1, , , 기타도시m2 / 원 45, ,150 1,022 53,260 1,192 자료 : 대한주택공사, 임대주택건설 22 년, 1993: 25 2) 정책전개과정 1980 년대후반들면서정치, 사회의민주화가진행되고경제의자율화, 개방화가큰진전을보이면서경제개발계획은더는의미를가질수없는시대로접어들고있었다 ( 국가기록원나라기록, 배영목, 2007) 년 9월 16 일수립된제6차경제사회발전 5개년계획 ( ) 은능률과형평을토대로한경제의선진화와국민복지의증진을기본이념으로하여선진사회에진입할수있는토대를구축하는것에목표를두고작성되었다. 그런데이계획을시행한 1차년도가진행된이후에유가및환율의변화가더욱유리하게전개됨에따라거시경제조건이더호전되자 1988 년 12 월에기본목표와시책을수정하게되었다. 수정계획에따르면, 자율, 안정, 복지의조화를기본이념으로하고선진사회로의진입을위한효율보다는경제의형평과개방을더강조하였다. 당시의저환율, 저유가, 저금리의 3저호황의상황때문에제6차계획기간의경제성장률은 10% 에이르렀고, 1인당소득은 1987 년 3,110 달러에서 1991 년 6,518 달러로상승 86 l 공공임대주택 50 년성과와과제

115 하였다. 이처럼 3 저호황으로국민소득은증대하였지만, 국제수지흑자와물가안정 기조가흔들리고부동산투기가크게성행하는조짐이보였다 년이후공공부문에서는국민주택기금의자금지원을받아주로소형분양주택건설에치중하였고저소득계층을대상으로하는공공의임대주택등진정한의미의공공주택은없는실정이었다. 즉, 공공자금의지원을받아분양위주로공공주택을건설하였고이를저소득영세민보다는소득수준과관계없이단순무주택자를대상으로공급하여저소득층보다는구매력이있는중산층이공공주택대부분을공급받음으로써공공주택공급본래의목적과는달리입주계층이왜곡되는부작용이발생하였다. 또한, 공공주택의분양가격이택지값의상승등으로저소득층의소득수준을훨씬상회함에따라저소득층이유효수요집단에서제외됐고저소득층에적합한임대주택의건설도투자재원의부족, 자본회임기간이장기인점, 장래의불확실성등의이유로꺼리게되어저소득층의주택문제가가중되었다 ( 건설교통부, 1993: ) 년에서 1987 년사이에주택가구수는총 185 만가구가증가하였으나주택재고는같은기간에 100 만호가증가하는데그쳤다. 따라서주택부족현상이심화되어 1987 년주택보급률은전국적으로 69.2% 였으며, 서울은이보다도훨씬낮은 50.6% 로최저수준을기록했다 ( 임서환, 2005: ; 박광욱, 2010: 92) 년부터서서히시작된부동산경기침체의여파로 1986 년에는전국적으로 3 만호이상의미분양주택이발생하여당시주택정책의주안점은어떻게하면이들미분양주택을없애느냐하는점이었다. 미분양주택을없애기위하여정부에서는미분양주택을살경우양도소득세까지면제하는주택경기부양조치를쓰기도하였다. 그러나 1987 년여름이지나면서그동안장기간의집값하락에따른자율반등으로집값이서서히오르기시작하면서미분양주택이일거에소진되는현상이발생하였다 ( 건설교통부, 1993: 24). 한편 1984 년과 1985 년에주춤하던경제성장률은국제금리, 달러가치, 국제유가가한번에하락하는 3저현상에힘입어 1986 년부터다시상승하였다 년간경제성장률은연 12% 를상회했다. 수출또한 28.1% 나늘면서무역수지도만성 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 87

116 적자에서벗어나흑자를기록하기시작했으며 1988 년에는무역수지흑자가 100 억불을상회했다. 무역수지흑자는시장유동성을매우증가시켰고, 이자금은부동산과증권시장으로집중적으로유입되어주가와부동산가격을급등시켰다 년에서 1987 년사이지가상승률은연평균 10.5% 였으나, 1988 년 27.5%, 1989 년 32%, 1990 년 20.6% 로급성장하여 3년사이전국의땅값은 2배수준으로올랐다. 집값역시 1988 년 13.2%, 1989 년 14.6%, 1990 년 21% 등집권 3년만에 56% 가량오르면서주택문제가심각한사회문제로대두되었다. 전세값또한크게상승하였는데 1987 년에는전년대비 19.4% 가증가하였고, 1988 년에는 13.2% 가상승하여 2년간상승률이 32.6% 를기록하였다 ( 임서환 2005: ; 국정브리핑특별기획팀 2007: ) 년에서 1987 년사이이러한호황속에서의부동산가격상승은자기집을갖지못하고불안정한주거생활을하던노동자등저소득층의고통을가중시켰고, 주택문제해결이국가현안과제로대두되었다 ( 건설교통부, 1993: 24). 6공화국초기의주택가격상승의원인은크게 2가지로요약된다. 첫째는주택공급의부족이다 년부터 1987 년까지주택의절대공급량이부족했다는점이다 년대중반우리나라가구의자연증가율과주택멸실율을고려할때적어도연간 35 만호의주택건설이필요하였다. 그러나 1983 년부터주택경기가침체하면서 1984 년부터 1987 년까지연간주택건설량은 22 만호에불과하여매년 10 만호이상의주택공급부족이누적되었다. 한편집이안지어지는상황에서택지개발을통한택지공급이저조하였으며대부분도시는조그만자투리땅이외에는주택을건설할만한택지가없었다. 서울은 1980 년대중반의목동과상계동개발이후에는 1987 년삼풍아파트와올림픽아파트분양을끝으로더는집을지을만한택지가없어대규모아파트공급은 2 3 년간단절되고있었다 ( 건설교통부, 1993: 25-26). 두번째원인은흑자발생과구매력향상이다. 이러한주택시장의내부적인요인에더하여 1986 년부터소위 3저현상에의해발생한 280 억불의무역흑자와 3년연속 12.6% 에달하는높은경제성장으로추적된경제적인여력이실비투자나기술개발로연결되지못하고부동산시장으로유입되었다는점이다 ( 건설교통부, 1993: 26). 88 l 공공임대주택 50 년성과와과제

117 서울강남지역아파트를중심으로시작된주택가격상승은서울변두리를거쳐수도권은물론이고전국각지방도시까지그여파가확산되었다 년초에는서울강남구압구정동의현대아파트값이평당 1천만원을넘어서는예상치못한일이발생하였다. 집값의급격한상승은 6공화국초기의민주화과정과맞물리면서우리사회에엄청난부작용을초래하였다. 도시주민의 60% 가남의집에세들어사는당시의상황속에서하루하루가다르게올라가는집값은 집있는자 와 집없는자 간에엄청난소득과부의격차를유발하였다 ( 건설교통부, 1993: 24). [ 표 3-16] 서울주요지역아파트가격 ( 년 ) ( 단위 : 백만원 ) 아파트명 '87.9 '88.9 '89.4 압구정동현대 51평 서초동삼풍 65평 반포동주공 25평 자료 : 건설교통부, 우리국토이렇게달라졌다 : 건설행정백서, 1993: 년 1990 년간농촌인구의급격한도시유입은도시지역의주택문제를악화시켜온데다 1986 년민주화운동을기점으로경제성장과정에서성장의과실분배에소외되었다고생각하는노동자들의소득불평등문제와더불어도시저소득층의주거불안정문제가사회적이슈로대두되었다 ( 장영희 2000: 32; 배문호 2004: 26). 또한, 합동재개발로말미암은불량주택밀집지역의저소득층특히철거세입자의문제가사회적으로두드러지고있었다 ( 이영환, 1994: 182). 한강변, 청계천, 중랑천등의하천변이나동숭동등의산등성이에형성되어있던불량촌이철거정비사업으로도시외곽지로밀려나현재의목동, 삼양동, 난곡, 봉천동등으로천막이나움막형태의달동네를형성하게되었다. 전세값을감당하지못해지하실, 달동네, 도시외곽으로밀려나는세입자들의행렬이이어져불만이고조되었다 ( 홍대환, 2008: 40). 주택가격과전 월세가격의상승은도시근로자의주거비부담을가중시켰을뿐아니라, 노사간임금협상시근로자들이높은임금인상을요구하는주요이유가되었다 ( 건설교통부, 1993: ). 1987년 6 29 선언을전후로그동안의선성장 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 89

118 후분배정책으로억눌려왔던근로자들의불평등해소와복지개선및주거안정요구가봇물처럼분출하기시작하였고, 집값과전세값상승에대한보상으로과도한임금인상을요구하였다 ( 건설교통부, 1993: 25; 서수복, 2006: ) 년 1 월부터 9월까지 3,334 건의노사분규가있었는데, 이중 3,311 건이 6.29 선언이후에일어났다. 이노사분규의파동은 1987 년 7월과 8월울산의중화학공업단지에서부터시작되어 8월말에는수도권의경공업단지로확산되었다. 이러한상황에서 1988 년부터시작된, 유례없는호황속의부동산가격폭등은주택정책의여건을매우복잡하게만들었다 ( 임서환, 2005: 149). 무엇보다도우려할만한현상은부동산가격의급등으로야기될국민간의갈등구조였다. 집이있는계층과없는계층간에심각한갈등이야기되었을뿐아니라, 부동산가격이일부지역의중대형아파트를중심으로폭등함에따라, 심지어자기집을소유한사람들간에도주택가격의급등에따른이해득실에따라여러갈래로갈등이증폭되었다. 이렇듯 6공화국초기의주택문제는빈부간갈등의핵심문제로대두되었을뿐만아니라노사분규, 임금인상, 재테크, 물가불안등경제 사회전반에걸쳐갖가지부작용의원천이되고있었다. 이때문에심지어일부에서는우리사회의기본이되는자유민주주의체제를부정하는목소리까지나오고있었다 ( 건설교통부, 1993: 25). 이처럼주택가격의폭등으로사회전반적인분위기가크게악화함에따라주택문제가초미의국가현안과제로대두되게되었다 ( 건설교통부, 1993: ). 당시정부는 1988 년 4.26 총선으로빚어진여소야대상황에서헌정사상처음과반수의의석을차지한 3개야당이국정의주도권을좌지우지하며, 수적열세인집권당이이리저리끌려다니게되는정치적곤경상황에빠져있었다 ( 이영환, 1994: 185). 정치민주화의바람을타고경제분야에서 복지와형평 을내세운 6공으로서는서민들의주거문제를해결하지않고서는정권유지가힘들지경이었다 ( 국정브리핑특별기획팀, 2007: 131). 또한, 1988 년에는주택및부동산가격의급등, 전세가격의폭등으로주거사정이열악한계층의주거안정이사회문제가되었다. 이에따라정부도주거안정이확보되지않고서는경제성장은물론사회안정도도모하기 90 l 공공임대주택 50 년성과와과제

119 곤란함을인식하였다 ( 조승환, 2010: 28). 주택가격의급등은단순히경제문제의차 원을뛰어넘어, 이제갓민주화의대장정을시작한제 6 공화국의국정운용에커다란 걸림돌로작용하였던것이다 ( 건설교통부, 1993: ). 주택가격을안정시키려는방안에정부내에서도공급확대론과수요억제론이존재하였다. 수요억제를주장하는입장에서는주택가격상승이투기때문에선도되는것이니만큼결국주택가격을잡기위해서는양도소득세강화등을통해가수요를억제해야한다고하였다. 이에따라 1988 년 8월들어 1가구 2주택보유기간단축등양도소득세강화를중심으로한 8 10 조치 가나왔지만올라가는집값을잡기에는역부족이었다. 공급확대를주장하는입장에서는주택가격의양등이구조적인공급부족에서오는것이므로가격을안정시키기위해서는공급을확대해야하고이를위해서는 아파트분양가격자율화 와 택지개발확대 로주택공급의장애요인을제거해야한다는주장이대두하였다. 이러한논쟁이치열한가운데 대통령취임 1주년을맞이한 보통사람들의밤 행사에서주택 200 만호건설계획과더불어영구임대주택 25 만호건설을내용으로하는 도시영세민주거안정특별대책 이발표되었다. 곧이어청와대비서실에 주택건설기획단 이창설되어특별대책에포함된 200 만호건설을위한시책들을추진하기시작하였다 ( 건설교통부, 1993: 26). 14) 곧이어 1989 년 3월 22 일에열린 무주택서민의주거안정대책을위한정책토론회 ( 국토 14) 1989 년 1 월초, 대통령과경제수석은사회안정차원에서영세민주택문제에획기적으로대처하기로결정하였다. 이에문희갑수석이경제비서실의홍철비서관에게정책수립을지시하였고, 홍비서관은건설부의이동성주택과장과한현규사무관등으로작업팀을구성하여작업을시작하였다. 작업팀은방종원주택공사기획본부장을비롯하여국토개발연구원등의관련전문가자문을받아시안을만들고문수석에게보고하여 10 여차례수정후대통령의결재를받아도시영세민을위해전액재정부담으로건설하여영구히임대하는영구임대주택공급안을확정하였다. 건설규모는 6 대도시생활보호대상자 23 만가구를감안하여 25 만가구로결정되었다 ( 이영환, 1994: 180) 년 2 월 28 일주택관련관계부처회의 ( 차관회의, 청와대 ) 가열려도시영세민주거안정종합대책의일환으로영구임대주택건설계획 ( 도시영세민주거안정종합대책 ) 을확정지었다. 이후 3 월 7 일당정회의에서검토한뒤, 3 월 8 일에는영구임대주택건설업무를통괄관장할특별기구로청와대비서실을중심으로건설부, 주택공사, 토지개발공사등의직원 23 명으로구성된 서민주택건설기획단 을창설하였다. 이들은매일밤마다남산외인주택사무실에비밀리에모여안양평촌, 군포산본, 성남남단녹지 ( 분당 ), 고양일산, 송파, 의정부주내등 6 개지역을대상으로수도권신도시건설을검토하였다 ( 이영환, 1994: 181). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 91

120 연구원, 주택공사주최, 건설부후원 ) 에서는입주자자격기준과선정방법등구체 적인제도내용을결정하였다. 주택200 만호건설계획 ( ) 은총 65조원을투입하여, 1992 년말까지주택보급률을 1989 년말의 70.9% 에서 72.9% 로높인다는것이다. 이계획의하나로 년사이연평균 4.6% 에머물던 GNP 대비주택건설투자비율을연 6.5% 수준으로올리기로하였다. 이때부터정부의주택정책은확고히공급확대쪽으로옮겨가기시작하였으며그효과도서서히나타나기시작하여 1989 년에는예년의 2 배인 46 만호 1990 년에는예년의 3배가넘는 75 만호의주택이착공되는경이적인주택건설이이루어지게되었다 ( 건설교통부, 1993: 27). 공공임대주택공급계획은당초 1987 년 11 월선거공약에서노태우후보가공약한공공임대 50 만호건설공약에서비롯된다. 이것이주택 200 만호건설계획에서는영구임대주택 25 만호와장기임대주택 35 만호등총 60 만호로반영되었다가, 1989 년 12 월 28 일에 1990 년을 근로자주거안정의해 로선포하면서영구임대 25 만호, 장기임대 15 만호, 근로자를위한사원임대 10 만호등총 50 만호로다시수정되었다. 15) 1989 년 3월 30 일서울번동에서첫영구임대주택건설기공식이열렸으며 11 월서울노원구중계 5단지에 640 가구의시범적입주를시작하였다 ( 이영환, 1994: , 181). 주택200 만호건설계획에서는소득계층에따라주택유형및재원을차등화하였다. 최빈곤층인소득 1분위계층가구의주거문제는정부가직접적인보조로해결하고, 중 저소득층을위해서는정부가각종보조수단을통해소형주택과임대주택을 15) 1991 년근로자의주거안정이노사관계개선의중요한사안으로거론됨에따라주택 200 만호주택건설계획은일부내용을수정하게된다. 저소득층을대상으로건설되는장기임대주택과소형분양주택은저소득층이입주하기에는주거비부담이과중하고또한실질적인저소득무주택가구를입주자로선별하는장치가미흡하여실제로는중산층이입주하는경우도있었다. 따라서저소득근로자들은주택공급대상에서사실상소외되어왔고저소득근로자들의주거안정문제가노사관계의최대현안으로떠오르게되어 1989 년 12 월 28 일 200 만호주택건설확대회의시정부는 1990 년을 근로자주거안정이해 로선포하고주택정책의최우선목표를근로자주거안정에두게되었다 ( 건설교통부, 2002: 76). 근로자주택건설물량을지역별로보면서울, 인천, 경기등수도권지역이 86,990 호를배정받아전체물량 25 만호의약 35% 를차지하고있으며서울과 5 대직할시의물량은 12 만 4,000 호로전체의약절반을차지하고있어근로자주택건설이주거문제가심각한수도권과대도시에집중되도록하였다 ( 건설교통부, 1993: 223). 92 l 공공임대주택 50 년성과와과제

121 공급하고, 중산층이상은직접개입보다는시장기능에따라원활한주택공급이이 루어지도록유도한다는것이다 ( 건설교통부, 1993: 27-28). [ 표 3-17] 주택 200 만호공급계획의주택공급체계 (1990 년수정계획기준 ) ( 단위 : 만호,) 구분 소득계층 주택유형 건설호수 자금지원 사업주체 도시영세민 (1 분위 ) 영구임대 (7 12 평 ) 25 재정 85% 주공, 지자체 공공 저소득근로자 (2 4 분위 ) 근로자주택 사원임대 10 (7 15평) 16) 근로복지 15 국민주택기금 주공, 지자체, 민간주택사업자 중산화가능계층 (2 5 분위 ) 장기임대 (10 15평) 15 소형분양 (10 18평) 25 국민주택기금 주공, 지자체, 민간주택사업자 민간 중산층 (6 7 분위 ) 중산층이상 (8 10 분위 ) 중형주택 ( 평 ) 60 주택은행자금민간주택사업자 중형이상 (25.7 평이상 ) 50 개인부담민간주택사업자 자료 : ( 건설교통부, 우리국토이렇게달라졌다 : 건설행정백서, 1993: 198) 를일부수정 ( 근로자주택을사원임대와근로복지로구분 ) 한편주택 200 만호건설계획과연계하여 1989 년부터주거환경개선사업이추진되었다. 주거환경개선사업은도시영세민의주거환경개선을위하여불량주택개량을지원하도록한대통령지시 ( ), 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법 제정 ( ) 에근거하여추진되었다. 주거환경개선사업지구내임대주택은불량주택및공동시설정비를위하여소위달동네지역에현지개량방식이아닌공동주택건설방식으로시행된지역에주로공급되었다 17) ( 배문호, 2004: 62). 주택 200 만호건설계획을위한택지확보와소요재원의마련그리고각종행정 재정적인지원시책을요약하면다음과같다 ( 건설교통부, 1993: 참조 ). 16) 근로자주택은주택공사, 지방자치단체, 기업체가건설하여근로자에게분양하는근로복지주택과기업이주택을소유하고근로자에게임대해주는사원임대주택으로구분 17) 그배경에는소위 달동네 로지칭되는도시영세민주거환경의열악함으로인한불만과소외감이있다. 도시영세민이거주하는노후불량주택밀집지역은도로, 상 하수도등기반시설이제대로갖추어지지않았고, 주민의경제적능력부족과아울러도시계획및건축기준등에맞지않아주택개량조차어려워주거환경이매우열악하므로주민의불만과소외감이누적되어왔다. 이와같이낙후되고소외된지역, 속칭 달동네 의주거환경을시급히개선하기위하여는소방도로, 상 하수도등최소한의기본적시설을공공부문에서정비하여주고, 불량주택개량은주민스스로가하도록하되, 이를위한자금의지원과규제완화등각종지원조치가필요하였다. 주택개량재개발사업은 년간총 45 개구역 (133 만m2 ) 에서추진되어 2.5 만가구가건설되었다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 93

122 1 택지확보 : 200 만호주택건설에드는택지는 5,700 만여평으로이중 80% 이상인 4,700 만평은주택공사, 토지개발공사, 지방자치단체등이공급하기로하였으며, 민간부문에서는기존나대지를매입하는방식등으로공급하기로하였다 년 4월발표된분당, 일산신도시건설계획은주택 200 만호건설계획에의한주택공급확대정책의하나로, 이지역이그린벨트외곽지역으로서지가가저렴한데다가용토지가풍부했기때문이다. 분당등수도권 5개신도시의총면적은 1 천 8백여만평으로계획이완료되는 1995년에는분당 97,500호, 일산 69,000호, 중동, 평촌, 산본에각각 42,500호씩총 294,000호의주택이새로이들어서게되었다. 5개신도시의건설로서울에집중된인구와기능을도시외곽으로분산시킬수있는교두보가마련되었으나그반면에수도권집중완화정책에배치되고기반시설의미비, 자족도시로서의기능부족등이문제점으로지적되었다 ( 건설교통부, 1993: 29). 2 소요재원조달 : 공공부문에서투입된자금은총 25 조원으로정부재정, 국민주택기금, 한국은행의민영주택자금을통해지원되었다. 재정자금은주로영세민계층을위한영구임대주택건설과대도시불량주택지구의주거환경개선사업에 년까지 42,683 억원을투입하도록했는데이는 년기간중재정에서주택투자에투입된총 7,556 억원에비해무려 567.3% 가늘어난금액이다. 소형분양주택과장기임대주택건설에대한국민주택기금의자금운용규모도 9조 7,956 억원이되었으며, 한국주택은행이민영주택자금에서 10 조 9,582 억원을지원토록하였다. 3 행정적지원책으로원가연동제, 주택상환사채등민간주택건설의활성화방안마련 : 200 만호건설중민간사업자가담당한비중은 55% 로이들민간주택건설사업자에대한지원도중요한관건이었다. 정부는이를위해주택공급의장애요인이던주택상한가규제를철폐하고 1989 년 11 월원가연동제를도입하여민간주택건설의활성화를기했다. 이처럼영구임대주택 25 만호를포함한공공임대주택 50 만호공급정책은노태우정부출범초기에민주화요구에대응한일정한개혁적조치의하나로추진되었으며, 영구임대주택건설은비록당초계획인 25 만호를채우지못하였지만, 1993 년까지 19 만호가공급되었다. 94 l 공공임대주택 50 년성과와과제

123 노태우정부는주택공급확대책외에도특기할만한정책으로토지공개념 3법을제정을추진하는한편 주택임대차보호법 개정을추진하였다. 토지공개념 3법 (1989) 은 택지소유에대한법률, 토지초과이득세법, 개발이익환수제 등 3개법률을의미한다. 이는상위 5% 의토지소유자가전국토지의 76.9%, 서울토지의 65.9% 를소유하는토지소유불평등의심화에따른불만과세금의과세표준이너무낮고비과세감면조항이많아서양도차익에대한세금부과의실효성이없다는여론등에의한것이다 ( 박광욱 2010: 93-94). 한편 1989 년 12 월에는 주택임대차보호법 개정을통해임대계약기간을최소 2년으로규정하였는데, 이때문에집주인들이 2년치임대료를한꺼번에인상하거나, 기존임차인과재계약을꺼린다든지하여거리에나앉은가장들이자살하는등커다란부작용을초래한바있다. 지금도매짝수연도에주거이동이집중되어주기적으로급격한임대료상승현상이반복되곤하고있다 ( 장영희 2000: 32; 국정브리핑특별기획팀 2007: 131 참조 ). 3) 평가 1980 년대전반기는경제안정화기조속에성장을구가한기간이었으나 1980 년대후반기출범한 6공화국은물가불안과주택부족, 소득분배욕구분출등여러부문에서어려움을겪었다. 노태우정부는 1988 년정권인수와더불어경제성장에따른수요의다양화와민주화욕구및노동운동에봉착했다. 6공화국의경제정책기조역시경제안정화였는데, 이는 5공화국의안정국면과는달리이전정부에서풀린총통화증가와주택공급부족이물가및주택가격의불안으로나타났다. 노태우정부시기의경제성장률은연평균 8.7% 로매우높은고성장시기였으나, 소비자물가상승률도기간연평균 7.4% 에이를정도로인플레이션이극심하였다. 지가상승률도 6공화국출범첫해인 1988 년 27.5% 상승한데이어 1989 년 32.0%, 1990 년 20.6% 상승하였다. 아울러주택가격역시 1988 년 13.2%, 1989 년 14.6%, 1990 년 21.0% 상승하는등집권 3년만에약 56% 폭등하면서주택문제가심각한사회이슈로등장하였고주택 200 만호건설이경제정책의우선과제가되었다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 95

124 년간주택건설실적은 271 만여호로주택 200 만호건설계획을크게웃도는실적을거두었다. 더불어수도권 5개신도시개발을통한택지공급이라는대규모주택공급시스템을마련하였다는점도특기할만하다. 공공임대주택은당초계획수준인 50 만호에조금못미치는 42 만여호를건설하며, 전체주택건설실적의 15% 를넘어섰다는점에서과거정부보다큰도약을이루었다할수있다. 특히영구임대주택 19 만호건설은공공임대주택건설사에서획기적의미가있다. [ 표 3-18] 제 6공화국의총주택및임대주택건설실적 연도 합계 주택건설실적 ( 호 )(A) 316, , , , ,492 2,717,682 임대주택건설실적 ( 호 )(B) 52,218 82, ,544 76,391 62, ,304 임대주택건설비율 B/A(%) 영구임대주택에대한평가는긍정적측면과부정적측면이동시에존재하는데, 여기서는크게네가지로구분하여정리해보겠다. 첫째, 영구임대주택추진의정치 경제적배경에대한것이다. 노태우정부출범초기에는공정한분배, 경제민주화에대한강력한사회적요구가있었기때문에이에부응한개혁적정책이추진되었다. 당시조순부총리가이끈경제기획원팀은 형평, 균형, 복지 에중점을두어저소득서민층의복지증진과부의균등분배실현에우선순위를두고개혁적조치 ( 대표적으로금융실명제, 토지공개념등 ) 들을취했다. 또한, 부동산가격의급등에따른사회적갈등이정치적위기로까지확산될수있다는위기감등이배경이되어노태우정부는영구임대주택 25 만호를포함한공공임대주택 50 만호공급계획이탄생하였다. 주거의빈부격차심화로국가안보와자유경쟁체제에도전하는세력들의온상을 제공할가능성이보이므로획기적인저소득층주택정책을도입할필요가있다 ( 건설 96 l 공공임대주택 50 년성과와과제

125 부, 1989) 는것에서알수있다시피, 저소득주택문제해결없이는사회안정자체가위기를맞이하게될것이라는위기의식이주택정책전환의출발점이되었다 ( 하성규, 2006: ). 영구임대주택정책은 5공비리등의국회청문회로인해재임 1년을힘겹게보낸상황에서중간평가를대비한선심공약, 국면전환을위한포석으로주택문제해결의지를표명함으로써국민의지지를얻기위한선택으로볼수있다 ( 이영환, 1994: 186; 고철, 1991: 22). 영구임대주택정책의공식적목표는저소득층의주거안정과주거수준향상을위한것이며, 이러한공공주택은그규모면에서나이념적차원에서한국의주택정책사에있어새로운계기를마련하였다 ( 이종열 1994: 141, 1996: 2). 그러나이후민주화운동세력의결집력약화, 1988 년노태우대통령의 7 7 선언으로다양한남북교류주장이대두되면서재야인사들의연이은방북사건으로말미암은공안정국, 3당합당이라는정세의변동, 1989 년경제둔화조짐등을배경으로개혁적조치는강력한저항에부딪히고급진적민주화와개혁에반대하는보수정치인과친기업적인사들이정책의주도권을잡게되는기회를제공했다 18) ( 임서환, 2005: ; 박광욱, 2010: 123). 더욱이 1991 년국회및광역의회선거에서여당이압승하면서이러한보수적경향은더욱강화되었다. 결국, 영구임대주택프로그램도더이상의지속성을갖지못하고 1992 년까지 19 만호공급을끝으로중단되었으며, 2009 년에가서야보금자리주택정책의일환으로재개된다. 영구임대주택의지속성을확보하고공공임대주택정책의확대를위한법적인제도화노력이야당에의하여진행되었으나큰성과를거두지는못하였다 년 12 월 3일평화민주당은공공임대주택정책의확대를위하여 10 년간의한시법으로공공임대주택 200 만호공급을목적으로하는 공공주택건설특별조치법안 을제안하였으나국회를통과하지못하고 1992 년 5월 29 일국회임기만료로자동폐기되었다 년 2월 22일에는민주당에서 임대주택건설촉진법개정안 18) 1990 년 1 월거대여당인민주자유당이창당된후 3 월개혁성향의조순부총리와문희갑수석체제대신에성장지향적정책을옹호하던이승윤부총리와김종인수석체제가경제정책을맡게되었다 ( 박광욱, 2010: 124). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 97

126 을제안하였으나, 통과되지못하고 1989 년 10 월 27 일에철회되었다. 영구임대주택과관련한법적제도화는주택공사의자본금증자를위한 대한주택공사법 의개정 ( 공포 ) 이있었을뿐이다 ( 이영환, 1994: 참조 ). 한편당시까지는공공임대주택에대한시민사회의의식수준도그다지높지못하였다 년까지는도시빈민운동차원에서의공공임대주택에대한구체화된요구는발견되지않고, 사당동, 상계동등지에서 대책없는철거중지 와 생존권보장 등의요구가주장되었다. 그러다 1988 년초사당동과동작동철거민들이 재개발반대및임대주택쟁취대회, 그해 4월명동성당에서열린 임대주택쟁취를위한도시빈민대회, 6월 5일의 도시빈민생존권및서민주택쟁취대회 등의과정에서도시빈민들의요구는분양주택또는임대주택으로나타났다 ( 이영환, 1994: 189 참조 ). 둘째, 영구임대주택은우리나라에서실질적인공공임대주택의시발점이라는의미 가있다. 5년임대주택은사실상소득 5 6 분위를대상으로하므로저소득층을위한정책이라고볼수는없다. 영구임대주택은우리나라최초의공공임대주택으로그동안시장조절정책위주의주택정책에서사회복지적성격이처음도입되었다는점에서의미를가진다 ( 권병조 2006: 3; 하성규 배문호 2004: 116; 김영태 2010: 7; 박윤영, 2009: , 232 등 ). 셋째, 영구임대주택의고립화, 슬럼화등문제점이다. 소위 산동네, 달동네 등으로불렸던이전의빈곤지역은비록특정지역에고립되어있었으나그지역사회내에서는서로활발하게교류하고이웃간에도움을주고받는등생존을위한나름의활발한공동체적특성이있었다. 반면영구임대주택단지는대규모아파트형태의획일적인공간구조로나타났으며아파트주거문화의특성상상호교류부족, 이웃아파트단지주민과의갈등및낙인문제, 아파트단지의노후와등과관련하여단지의슬럼화나고립화를우려하 98 l 공공임대주택 50 년성과와과제

127 는지적이많았다. 19) 단지내사회복지관설치의무화는영구임대주택단지내의슬럼화, 고립화에사회복지적대응의일환이다. 주택건설촉진법( 현주택법 ) 과시행령및시행규칙인 주택건설기준등에관한규정, 주택건설기준등에관한규칙 의 복리시설 규정에근거하여영구임대주택단지내에사회복지관설치가의무화됨에따라전국의 300 가구이상영구임대주택단지에는당시우리나라사회복지관의 40% 이상인 153 개의사회복지관이설치되었으며, 사회복지관에서일할사회복지사도상당수채용되었다. 이처럼사회복지관의의무화는주택정책측면과아울러사회복지정책측면에서도중요한역사적의미가있다. 그러나임대주택단지의고립화, 슬럼화현상등임대주택정책의미래를좌우할수있는중대문제에대해서사회복지관설립만으로는대응에한계가있었다 20) ( 김성천 김영주, 2006: , 243; 박윤영, 2009: , 232 참조 ). 넷째, 단기에일시적으로신규대량건설에따른문제점이다. 주택 200 만호건설계획은주택의대량생산시스템과행정시스템등을구축하여주택부족문제를해결하는데크게이바지하였지만, 단기간내의대규모건설에따른자재난과인력난, 주택의수도권편중건설등의문제점도일으켰다 ( 박광욱 2010: 97; 임서환 2005: ; 남동희 2005: ). 특히영구임대주택은도심내에서택지확보가어려운관계로도시외곽에집중적으로건설됨에따라교통불편, 생활근거지와의격리, 임대료와관리비부담등을이유로미임대사태가발생하였다. 19) 가장극단적인견해로이상돈 (2007: 161) 에따르면 공공임대주택을건설하고많은사람이그런데사는경우에임대주택에사는사람들은값싼주거비라는덫에빠져서발전을못하게될가능성이많다. 또한공공임대주택은관리하는데정부예산이많이들어간다. 그리고유지관리가소홀할수밖에없다 년대미국에서 위대한사회 를내건존슨대통령이공공임대주택을전국에걸쳐대대적으로건설했는데오늘날이들단지는범죄와마약이온상이고도시발전의암적존재가되고있다. 위대한사회 가 위대한실패 가되었다 ( 박광욱, 2010: 에서재인용 ) 20) 영구임대주택단지내사회복지관직원들을대상으로한복지관의역할에대한연구에서는입주민의자활력상실문제 (62.8%), 공간적분리 사회적단절문제 (45.3%), 건물노후및하자문제 (42.3%) 등의순으로문제의심각성을인식하고있다 ( 박윤영, 2009: , 232). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 99

128 또한, 국토연구원이 1995 년에조사한바로는주택 200 만호건설계획상의임대주택지원대상과실제입주계층간의괴리가크게나타났다. 입주부적격자비율이 50 년공공임대 (62.2%), 영구임대 (41.4%), 5년공공임대및사원임대 ( 각 32.2%) 순이며평균은 42.0% 로조사되었다 ( 건설교통부, 2002: 385). [ 표 3-19] 프로그램별입주부적격자비율 구분 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ 부적격자비율 영구임대 50 년공공임대 5년공공임대사원임대 평균 자료 : 건설교통부, 주택백서, 2002: l 공공임대주택 50 년성과와과제

129 년 1997 년 : 민간주도의 5 년공공임대, 공공주도의 50 년공공임대 1) 개요 김영삼정부는기존의경제개발계획 ( 경제사회발전계획 ) 을중단하고, 신경제 5개년계획을제시하며경제의개방화와자율화를표방하였다. 임대주택정책에서도 1992 년영구임대주택프로그램이중단된이후, 대안적인공공임대주택프로그램으로민간주도의 5년형공공임대주택을주축으로추진하였으며, 공공부문은 50 년형임대주택을분담하도록하였다. (1) 공급물량, 유형 5년공공임대주택은전용면적 40 60m2규모 ( 전용 25 평이하 ) 로건설되며, 5년의임대기간종료후분양전환하므로소유권을이전받을수있는주택이다 년공급되기시작한 50년공공임대주택은전용면적 50m2 (15평 ) 이하로건설되며, 분양전환하지않고임대로만거주할수있는주택으로 2년 ( 임대차기간 ) 단위로계약갱신된다. 김영삼정부당시공공임대주택건설실적 41만 8,000호중 5년임대주택은 34만 8,000 호가건설되었으며, 50 년임대주택은 3만 9,000 호가건설되었다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 101

130 (2) 공급대상 ( 계층, 자격구조 ) 5년공공임대주택의입주대상은 주택건설촉진법 의하위법령인 주택공급에관한규칙 에규정되어있다. 동규칙에따르면공공임대주택입주자격은무주택세대주로서청약저축가입자이다. 21) 65 세이상직계존속을부양하는무주택세대주에게는공급량의 10% 범위에서우선공급이이루어진다. 50 년공공임대주택의주된입주대상은영구임대주택대상자의차상위에해당하는계층으로서무주택인청약저축가입자이나, 1996 년이후에는철거민중세입자제공용으로만소수공급되었다. (3) 재원구성 ( 재정, 기금, LH, 입주자 ) 5년공공임대주택에대해서는국민주택기금융자가호당 1,500 1,700만원 ( 임대주택사업활성화조치에따라 1,800 2,000 만원으로상향 ) 지원되었다. 50년공공임대주택은 년간정부재정 50%, 국민주택기금 20%, 사업자 10%, 입주자 20% 부담으로건설되었다. 그러나 1994 년이후에는재정지원이중단되면서기금융자에의한지원비율이 70% 로상향조정되었다. (4) 임대조건 5년임대주택의보증금은건설원가에서국민주택기금융자액을제외한나머지의 50% 수준이다. 50 년임대주택은보증금 만원, 임대료는영구임대주택보다 2배정도높은 6 8 만원수준이다 21) 청약저축가입자중매월약정납입일에월납입금을 24 회이상납입해야제 1 순위가된다. 제 1 순위로공공임대주택의임대가이루어지지않을때에한해서청약저축가입후 6 월이경과한자로서매월약정납입일에월납입금을 6 회이상납입한자인제 2 순위자에게청약자격이생긴다. 2 순위에의해서도임대가이루어지지않을때제 1 순위와제 2 순위를제외한자인제 3 순위자에게자격이돌아간다. 순위간에경쟁이생길때를대비해서 40 m2를초과하는주택의공급순차는 1 5 년이상무주택세대주로매월약정납입일에월납입금을 60 회이상납입한자중저축총액이많은자, 2 3 년이상무주택세대주로저축총액이많은자, 3 저축총액이많은자, 4 납입횟수가많은자, 5 부양가족이많은자, 6 당해건설기간에장기간거주한자로규정되어있다. 40 m2이하주택의공급순차는 1 5 년이상무주택세대주로납입횟수가많은자, 2 3 년이상무주택세대주로저축총액이많은자, 3 저축총액이많은자, 4 납입횟수가많은자, 5 부양가족이많은자, 6 당해건설기간에장기간거주한자로규정되어있다 ( 제 11 조민간건설중형국민주택외의국민주택등의일반공급 ). 102 l 공공임대주택 50 년성과와과제

131 2) 정책전개과정 우리나라는지난 6차례의경제개발계획을통해괄목할만한경제성장을달성하였으며, 경제규모의확대와자율과개방이라는흐름에서정부주도형경제계획추진은더는어렵게되었다. 이러한점을고려하여정부가주도하는경제사회발전계획을민간의역량을중시하는유도계획으로전환하고정부와민간이공동으로추진하되, 그목표로는경제 사회의선진화와민족통일을내세우고산업의경쟁력강화, 사회적형평제고와균형발전, 그리고국제화, 자율화의추진과통일기반의조성을기본내용으로하는경제사회발전 5개년계획이 1992 년 3월에발표되었다. 그러나 3당합당으로 14 대대선에서승리하고 1993 년 2월에출범한이른바문민정부는단기적으로침체된경제에활력을부여하고장기적으로우리경제를선진국경제권으로진입시킨다는목표아래 1993 년 7월에경제사회발전 5개년계획을중단시키고신경제 5개년계획 ( ) 을새로발표하였다 ( 국가기록원나라기록, 배영목, 2007). ' 신경제 5개년계획 ' 은공공부문의직접적인개입을줄이고민간부문의지원을통해경제활성화를도모하는것을정책기조로하였으며, 대내 외규제완화에중점을두고재정, 금융, 경제, 행정규제등경제전반을개혁하고자하였다. 이를위해인허가등각종행정절차를간소화하고재개발 재건축등에관한규제를완화하도록하였다. 특히금융면에서금리자유화를통해금융시장의가격기능을회복하고, 간접관리방식의통화관리수당강화등통화신용정책을효율화하고, 금융감독기능을강화하고자하였다. 신경제 5개년계획의주요목표는 년간연평균경제성장률 7% 를통해 1998 년에는 1인당 GNP 1만 4506 달러, 수출 1,450 억달러, 수입 1,212 억달러, 경제규모세계 10 위권내진입이었다. 동기간중실제경제성장률은연평균 7.4% 로목표치를넘었고, 1996 년에이미 1 인당국민소득이 1만달러를넘어선다 ( 국가기록원나라기록, 배영목, 2007). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 103

132 한편주택가격은주택건설 200 만호추진의영향으로 1991 년부터 1995 년까지하락세가지속되었다. 전세가격도 1991 년에는상승률이약 2 5% 로둔화되었고이후경제위기를맞게되는 1997 년까지한자리수의상승률을꾸준히유지하게된다. 주택보급률은 1987 년 69.2% 로최저수준을기록한후 1990 년상승세로돌아서 72.4% 를기록하였으며, 1995 년에는 86% 까지올라간다. 그러나자가거주율은 1980 년 58.6%, 1985 년 53.6%, 1990 년 49.9% 로계속하락추세에있었다 년에가서야 53.3% 를전환점으로하여상승세로돌아선다. 출범초기인 년간은이전정부의주택 200 만호건설의영향으로주택가격이안정되고, 주택보급률도상승하였지만, 자가거주율은지속하락하고있었던것이다. 이는이미주택가격이오를만큼올라서민의자가구매가어려워져세들어사는가구비율이더늘어났기때문이라할수있다. 결국, 총량적주택보급률은상승했지만, 가계의입장에서는주택난이오히려더심화된것이다 ( 임서환, 2005: ). 이러한주택시장상황을배경으로제3 차국토종합계획 ( ) 의주택공급계획에서는주택투자액을 GNP 의 6.0% 로가정하여향후 10 년간총 538 만호의주택건설을제안하였으며, 이중임대주택은 40% 인 만호를제시하였다. 임대주택중에서도재정자금이지원되는공공임대가 10%, 국민주택기금이지원되는소형공공임대및사원임대주택이 20% 를차지함으로써전체공공임대주택은 30% 인, 만호가제시되었다. 나머지 10% 는중형민간임대주택으로구성되어있다. 즉김영삼정부는다양한계층의임대주택수요를충족할수있도록임대주택을구성한것이다 ( 고철, 1991: 25-26). 104 l 공공임대주택 50 년성과와과제

133 [ 표 3-20] 제3차국토종합개발계획상주택공급계획 ( 안 ) 대상계층물량주택규모주택시책정부지원배분구분소득분위월평균소득 ( 전용 ) (%) 1. 영세민등사회보호계층 1분위 25만원 공공주택 7 12 평 재정자금등 중산화가능계층 2분위 4 분위 3분위 5 분위 40만원 56만원 48만원 64만원 일반임대, 사원임대소형분양 10 18평 10 18평 국민주택기금등국민주택기금등 중산층이상 6분위 72만원이상 중형임대및분양, 민영자금, 기타 18평이상기타상업기반의금융 50 자료 : 건설부, 국토개발연구원, 제3 차국토종합개발계획수립을위한공청회 ( 국민주거수준의향상 ), 고철, 공공임대주택정책의개선방안연구, 1991: 27 에서재인용 [ 표 3-21] 신경제 5개년계획상주택공급계획 ( 안 ) 구분 주택규모 ( 평 ) 건설물량 ( 천호 ) 입주대상자 재원 영구임대 법정영세민 (1992 년완료 ) 정부재정 85% 저소득청약저축정부재정 30% 주택기금 20% 공공분양 150 공공가입자입주자 50% 12 이하주택달동네등정부재정 50% 주택기금 20% 공공임대 100 저소득세입자입주자 30% 근로자 무주택근로자 융자한도를현행 40 50% 에서 50 60% 수준으로상향조정 소형분양 18 이하 500 청약저축가입자 주택기금 30 40% 1,270 민간부문 - 1, 자료 : 고철, 공공임대주택정책의개선방안연구, 1991: 28. 건설부, 7차계획기간중주택정책의발전과토지관련세제개선방안, 주 : 공공임대주택은입주자선정상의문제와영구임대에따른관리비용의소요가크므로전량을분양하는방안검토 [ 표 3-22] 신경제 5개년계획의연차별주택건설계획 ( 최종안 ) ( 단위 : 만호,) 구분 '93 '97 '93 '94 '95 '96 '97 총계 2, 공공부문 1, 공공주택 근로자주택 민간부문 1, 자료 : 최병선, 신경제 5개년계획과도시토지및주택제도의개선, 도시문제. 1993: 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 105

134 1992 년 12 월의대통령선거에서김영삼대통령은공공주택정책을강화하여소형주택과임대주택그리고사원주택의건설에중점을두어서민주택난을해결하겠다고공약하면서, 매년 6만호씩 5년간 200 만호를건설, 주택보급률 100% 를달성하겠다고천명하였다 ( 임서환, 2005: 262). 이후 1993 년 신경제 5개년계획 에서는주택부문과관련한정책방향으로주택의안정적공급, 재고주택의질적수준향상을제시하는한편, 임대주택공급확대를통해 1993 년 5.8% 수준의임대주택재고를 2000 년대초에는 10% 수준까지제고시킨다는의욕적인계획을발표하였다. 주택의안정적공급을위해서는주택공급주체를과거의정부주도에서민간주도로전환토록하고있으며특히민간임대산업의육성방안을중시하고있다. 공공부문에서는도시영세민과근로자등무주택서민의주거안정을담당하고, 중산층이상의주택문제는민간부문의시장경제원리에따라자율적으로해결한다는기본방향아래공공부문에서는공공택지공급및국민주택기금지원을최대한확대하는한편, 민간부문은주택건설관련인허가를축소, 간소화하고민간주도로추진하는재개발, 재건축및주상복합건물의건축을활성화하고주택분양가원가연동제완화, 소형주택의무비율완화등규제완화시책을추진하게된다 년 8월에는비도시지역의토지이용과개발을촉진하기위해 국토이용관리법 의개정으로새로지정된용도지역인준농림지역의도입으로민간의택지조성이허용되면서건설업체들을중심으로개발사업의붐이조성된다. 한편공공부문의개입축소방침에따라영구임대주택프로그램은이미계획된부분만예산을지원토록하고실질적으로이프로그램을종료하였다 ( 건설교통부, 2002: 95). 그대신임대기간 5년형과 50 년형으로구분되는공공임대주택 25 만호를공급하기로하였다 년 12 월 임대주택건설촉진법 을 임대주택법 으로전면개정하고, 1994 년 9월 13 일에는동법시행령이전면개정되는데, 주요내용을보면임대주택건설뿐아니라관리, 입주자보호방안등을규정하고모든임대주택에대해임대기간, 임대보증금, 임대료등신고의무를부여하는한편표준임대계약서사용을의무 106 l 공공임대주택 50 년성과와과제

135 화하는등공공임대주택에대해서도임차인보호를강화하는내용을담고있다. 한편동법의개정을통해매입임대주택제도도도입되었다. 매입임대주택제도는 5호이상의미분양주택을취득하여주택임대사업자로등록하고, 매입주택을 10 년이상임대하면매각에따른양도소득세를전액면제하는특례를부여한것이다. 이는미분양주택의해소라는목적과더불어비제도권주택임대사업을제도권내로유도하는의미도있었다. 또한, 임대주택을반드시저소득층대상으로공급하는것이아니라, 중산층의임대수요도만족하게할수있도록다양화하는효과도있었다. 신경제 5개년계획기간중주택건설은목표량 285 만호를 10% 초과한총 313 만호의주택이건설됨으로써 1997 년말에는주택보급률이 92% 까지상승하였다. 부문별로는주택공사, 지자체등공공부문은당초계획물량 135 만호의 86% 에해당하는 116 만호를건설하였으며, 민간부문은당초목표 50 만호를 31% 나초과한 196 만호를건설하였다. 지역별로는수도권이 137 만호 (44%), 기타지역에서 175 만호 (56%) 를건설하였다 ( 건설교통부, 1998: ). 이처럼자율과개방을정책기조로하는신경제 5개년계획하에서주택건설은경제에부담을줄정도로많이늘어나건설량을강제로제한해야할정도였다 ( 임서환, 2005: , 263). 그러나주택보급률의증가와주택가격의안정에도불구하고이미주택가격이오를만큼오른상태였기때문에서민의자가구매가어려워져세들어살고자하는임대수요는오히려증가하였고, 이때문에미분양주택도누적되어 1995 년 10 월말에는 158 천호에달하게되었다. [ 표 3-23] 신경제계획기간의주택건설실적 ( 단위 : 천호 ) 구분 계획 ('93 '97) 건설실적 '93 '96 '97 계 목표대비실적 (%) 계 2,850 2, , 공공부문 1, , 민간부문 1,500 1, , 자료 : 건설교통부, 주택백서, 2002: 95. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 107

136 1996 년 6월에마련된 임대주택사업활성화방안 은서민의임대수요증가에대응하여그간의분양주택위주의공급정책에서탈피하여임대주택의공급을촉진해야할필요성이있다는판단에기인한것이다. 우선임대주택건설용지공급을확대하기위하여공공기관이공공택지를개발하는경우에는공동주택용지의 20% 이상을전용면적 25.7 평이하임대주택용지로우선공급하고공급가격도조성원가의 80 90% 에서 70 80% 로 10% 인하하였으며, 분양주택용지를소형임대주택용지로전환할때에는건설호수를 10% 까지증가할수있도록하였다. 또한, 임대주택법을개정하여 85 m2이하규모의임대주택을 100 호이상건설하는데필요한토지의 90% 이상을취득한경우에는잔여토지를수용할수있는근거를마련하였다 ( 건설교통부, 1998: 166). 다음으로임대주택에대한국민주택기금융자를확대하였다. 5년공공임대주택은호당지원액을 1,500 1,700 만원에서 1,800 2,000만원으로, 50 년공공임대주택은 2,100 만원에서 2,300 만원으로각각인상하였다. 또한, 1997 년 8월 5일공공임대주택의임대보증금및임대료에대한규제를완화하여임대사업의수익성을높일수있도록하였다. 임대보증금및임대료는전국의 5개급지별로자체투입자금의 30 70% 수준을적용하고있으나, 3 5 급지의임대보증금및임대료율을 1 2 급지수준으로일원화하여임대료의현실화율이매우낮은지방도시의임대료를상향조정하였다 년에는 5년임대주택에대하여임차인의동의가있으면 2.5 년이지나면분양전환을허용하였다. [ 표 3-24] 공영개발택지의구성비율 ( 단위 : %) 구분 수도권및부산권 대도시권 지방중소도시 단독주택지 공동주택지 임대주택지 위의공동주택건설용지중 20% 이상 국민주택지 18평이하위의공동주택건설용지중 30% 이상 평이하위의공동주택건설용지중 20% 이상 분양주택지 위의공동주택건설용지중 30% 이상 자료 : 임대주택건설촉진법 ( 제6 조 2항, 동시행령제4 조 1항 ) 108 l 공공임대주택 50 년성과와과제

137 구분용도별 초등학교용지 임대주택건설용지 조성원가 ( 장기임대주택용지제외 ) 이하 국민주택지 - 60m2이하주택용지 - 60m2초과 85m2이하용지 학교등공공용지조성원가 ( 국민학교용지제외 ) 수준 협의양도인택지 단독주택건설용지 85m2초과주택용지조성원가 기타공공용지이상 상업용지등 ( 택촉법시행령제13 조의 2 제2항단서 ) 자료 : 건설교통부, 우리국토이렇게달라졌다 : 건설행정백서, 1993: 203. [ 표 3-25] 공영개발택지공급가격체계공급지역수도권및부산권대도시기타지역 70% 90% 90% 100% 70% 80% 90% 90% 70% 70% 80% 80% 100% 100% 100% 110% 110% 110% 감정가격 감정가격 감정가격 경쟁입찰에의한낙찰가격 임대주택활성화조치의결과, 민간건설업체에의한 5년공공임대주택건설은많이증가하였다. 그러나이후 1998 년경제위기로말미암은건설업체의대량부도로 5년공공임대주택은공적자금의부실화초래및입주자피해와같은사회적문제들을일으키게된다 ( 김종림 진미윤외, 2007: 48-49). 한편영구임대주택의대안으로제시되었던 50 년공공임대주택은 탈규제 와 민영화 를지상명제로삼은문민정부가들어선뒤우여곡절을겪는다 년정부지원이중단되자사업주체였던주공은재정지원분까지국민주택기금에의존하게된다. 그러나이자부담이가중되면서이듬해 10 월주공도사업을접는다. 이시기지어진 50 년공공임대주택은총 3만 9,000여호에불과했다. 이후 50 년공공임대주택은서울시가재개발지역내세입자용으로건설하면서명맥을유지하고있다 ( 국정브리핑특별기획팀, 2007: 316). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 109

138 3) 평가 1993 년출범한김영삼정부는신경제 5개년계획을표방하며국제화, 세계화라는대내외경제환경의변화에적응하고, 한국경제가직면한저성장, 설비투자감소, 국제수지적자등에대응하기위한기업친화적정책을추진하였다. 신경제계획은공공부문의직접적인개입을줄이고민간부문의지원을통해서경제활성화를도모하고하는것을정책기조로하였다. 신경제계획기간중연평균경제성장률은 7.7% 로목표치인 7% 를넘어섰으며, 주택건설도당초목표치를넘어 312 만호를건설하는성과를거두었으나, 경제전반에걸친규제완화와국제화의추진은 1997 년 11 월외환위기라는큰후유증을낳았다. [ 표 3-26] 문민정부의주요경제지표 연도 경제성장률 소비자물가증가율 (%) 지가상승률 주택가격상승률 건설투자증가율 김영삼정부의신경제정책기조에따라규제를완화하는한편, 1993 년금융실명제, 1995 년부동산실명제를시행함으로써거래의투명성제고와투기억제를위한제도적구축이이루어졌다. 이와더불어주택건설에서도공공부문의개입을축소하고민간부문의역할확대를강조하였다. 5년공공임대주택은 1982 년에최초로등장했던것으로재정지원대신국민주택기금에서저리의자금을융자받아건설되었다. 김영삼정부에서는 년중 5 년임대주택이총 _34 만 8,000 호가건설되었다. 그러나 5년공공임대주택은 5년간임대한후임차인에게분양전환되고, 임대료도재정이지원되는임대주택보다는높아서내집을마련할수없는저소득층이장기간안심하고거주하기에는한계를가진다. 110 l 공공임대주택 50 년성과와과제

139 또한, 민간부문에의한 5 년공공임대주택건설급증은이후 1998 년외환위기로 말미암은건설업체의대량부도로국민주택기금의손실및입주자피해와같은사 회적문제들을일으키기도하였다. 5 년공공임대주택은임대기간동안주거안정을보장함과동시에의무임대기간 5 년후분양전환을가능하게함으로써수익성을높여민간자금을유인하기위한정 책이었다 ( 정희수, 2007: 8). 50년공공임대주택은 1992 년부터공급되었으며 1997 년말기준으로총 100,007 호가공급되었다. 총건설비용의 50% 가정부재정에서지원되어영구임대주택의뒤를잇는공공임대주택으로기대를모았다. 그러나김영삼정부는 1994 년부터재정지원을중단하였다 년주택공사도사업을중단하였다. 이후서울시가재개발지역내세입자용으로건설하면서명맥을유지하였을뿐이다. 50 년공공임대주택은영구임대주택단지와는달리사회복지관등의사회복지시설이설치되지않았다. ( 중략 ) 이는다른정부에비해사회복지확대에인색하였던김영삼정부의특성이공공임대주택정책에도그대로나타난결과라고볼수있다 ( 박윤영, 2009: 224). 김영삼정부에서는경제전반에걸친규제완화, 세계화정책추진등신보수주의적인정책기조가형성되었다. 이러한분위기속에영구임대주택정책은중단되었고, 그뒤를이었다는 50 년공공임대주택도곧바로중단되었다. 이시기의주된공공임대주택은국민주택기금지원을받는 5년형이었으나, 민간의참여를유도하려다보니입주자자격은무주택청약저축가입자로포괄적이어서사실상도시저소득층을위한공공임대주택이라고보기에는어려움이많다. 이시기는공공임대주택정책의후퇴기라할수있다 ( 하성규 배문호, 2004: 116).' 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 111

140 년 2002 년 : 국민임대주택도입 1) 개요 1998 년김대중정부는외환위기극복이라는과제를안고출범하였다. 국민의정부는경제활성화와 IMF 구제금융해결을위해 1) 외국인투자자율화정책, 2) 기업간의빅딜유도정책, 3) 공기업민영화정책, 4) 신용카드정책등을통하여외자를도입하고내수경기를북돋고자노력하였다. 특히금융권과기업의부실화를과감히털어내기위해구조조정을단행하였다. 김대중정부출범초기부동산시장은유사이래최악의침체기였다. IMF 체제에따른경제의불확실성과고용불안, 금리급등을배경으로 1998 년주택가격은 10% 이상급락하였다. 특히저소득층의고용불안과주거불안이크게우려되는사회적분위기속에서저소득층을대상으로임대기간 10 년이상인국민임대주택이도입되었다. (1) 공급물량, 유형국민임대주택건설목표는 년간당초 5만호 (1998 년 ) 계획을발표하였으며, 이후 10만호 (2001.4), 20 만호 (2001.8), 50 만호 (2002.4), 100만호 (2002.5) 로확대 되었다. 실적을보면, 년간 118,782 호 ( 사업승인기준 ) 가공급되었다. 지역별로는수도권 56,522 호, 광역시 27,363 호, 지방 34,897 호이다. 1998년 2002 년간총임대주택건설은국민임대외에 5년임대주택을포함하여약 36 만호가건설되었다. 초기국민임대주택은 10년형 ( 전용면적 60m2이하 ) 과 20년형 ( 전용면적 50m2이하 ) 으로정하였으며, 2002 년 9월 ( 임대주택법시행령개정 ) 에는 30년형으로연장하였다. 112 l 공공임대주택 50 년성과와과제

141 [ 표 3-27] 김대중정부의국민임대주택공급실적 구분 계 계획 200,000 2,500 20,000 10,000 35,000 52,500 실적 118,782 2,501 20,226 10,009 35,227 50,819 (2) 공급대상 ( 계층, 자격구조 ) 주택공급에관한규칙 ( 개정 ), 임대주택법시행령 ( 개정 ) 에따라임대주택법시행령무주택세대주로서전년도도시근로자가구의월평균소득이하인자를대상으로하되, 전용면적 60 m2이하는월평균소득의 70% 이하 ( 소득분위 1 4 분위 ), 전용면적 50 m2이하는월평균소득의 50% 이하 ( 소득분위 1 2 분위 ) 인자에게공급하였다. 최하위소득계층자만을입주대상으로한영구임대주택과달리, 국민임대주택은소득 10 분위중 4분위이하의저소득층으로입주대상을확대한것이다 년 2월 28 일에는 국민기초생활보장법시행령 의규정에따른차상위계층에속한자등에대한가점을신설함으로써사회취약계층의주거마련기회를확대하고, 입주자격과관련하여자산에관한별도의요건을정할수있도록함으로써소득이낮더라도토지등자산을다수보유한가구를입주대상에서제외할수있도록하였다. (3) 재원구성 ( 재정, 기금, LH, 입주자 ) 총사업비에대하여재정지원 30%, 국민주택기금 40%, 입주자 20%, 사업주체 ( 지자체및대한주택공사 ) 10% 로계획하였다. (4) 임대조건임대보증금은총사업비 ( 건설원가 ) 의 20% 이며, 임대료는감가상각비, 수선유지비, 화재보험료, 국민주택기금이자, 사업주체의투입자금이자의합계수준에서결정되도록하였다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 113

142 2) 정책전개과정 1997 년 12 월 2일당시새정치국민회의대통령후보였던김대중은서울여의도공동선거대책회의사무실에서기자회견을열고집권기간중영구임대주택 20 만호건설을선거공약으로제시했다 ( 국정브리핑특별기획팀, 2007: 318) 월 100대국정과제 가확정됨에따라 2002 년까지재정이지원되는영구임대주택 10 만호를포함하여임기중총 50 만호의임대주택을건설하고자하였다. 그러나 1997 년말갑작스레닥친외환위기로주택가격폭락, 대규모실직이발생하였지만 IMF 구제금융조건으로긴축재정을할수밖에없는상황에직면하였다. 22) 이에따라당초공약한임대주택공급계획은대폭축소된다 년 9월, 당초공약에서제시한 영구임대주택 건설계획을포기하고, 이보다재정부담을낮춘 국민임대주택 을 2002 년까지 5만호건설한다는것으로변경하였다. 그명분은영구임대주택이나 5년형공공임대주택은무주택저소득층에게혜택을주지못한다는것이었다. 즉영구임대주택은생활보호대상자등극빈층을위한것이었고, 분양을전제로한 5년형공공임대주택은그나마사정이나은이를위한것이었다. 그사이에낀무주택저소득층은사각지대에놓여있다는것이다. 한편정부는 1998 년부터 2002 년까지주택경기부양을위해총 31 차례에걸쳐규제완화및부양책을발표하였다. 소형아파트의무공급제도폐지 (1998.1), 신축주택구매시양도소득세면제 (1998.5), 민간임대사업범위를 5호에서 2호로완화 (1998.5), 주택분양재당첨제한완화 (1998.6), 전매금지예외확대 (1998.8), 수도권내 25.7 평초과공공택지내분양가자율화 (1998.9), 분양가자율화 ( ), 전매제한폐지 (1999.2) 등이대표적이다. 2000년 8월한국은 IMF 체제졸업 을공식선언하는등경제가회복되기시작하였다. 이처럼성공적인위기극복에도불구하고, 그에앞선 2000년 4.13 총선 22) 김대중정부는출범과동시에경제위기에직면했고, 경제운용에있어서 IMF 의요구조건에의해제한될수밖에없었다. 즉분배우선과복지지향의시대적소명은이러한경제위기로인해긴축재정, 시장자율, 개방등의요구에압도되는상황에놓이게되었다 ( 박광욱, 2010: 102). 114 l 공공임대주택 50 년성과와과제

143 에서는집권여당이패배하여정치적으로민심수습책이필요하였다. 더욱이 IMF 외환위기의여파로폭락했던주택가격이 2001 년초반부터상승세로돌아서기시작하였다. 2000년 12월김대중대통령은 월에발표한국민임대주택 5만호건설계획에더하여 2002 년까지 5만호추가건설계획을내놓았다 ( 국정브리핑특별기획팀, 2007: 319). 이는 2001 년 3월 16일에발표된 서민주거생활안전을위한전 월세종합대책 에국민임대주택 10 만호건설계획으로제시되어있다 년 2/4 분기부터는주택매매가격과전세가격이동반하여폭등하는상황이전개되었고 2002 년까지지속되었다. 이러한주택가격폭등은외환위기이후의주택공급위축에다과도한규제완화, 저금리정책과부동자금의부동산시장으로의유입등에기인한다 년전국의주택보급률은 100.6% 에달했으나, 서울은 82.4% 에불과하여, 서울을포함한주택보급률이낮은대도시지역에수급불균형에의한주택시장불안정이두드러졌다 ( 홍대환, 2008: 52). 서민주거안정책시급하다여름철비수기에주택매매 전세가가급등하는기현상이벌어지는가하면시중부동자금이대거부동산쪽으로몰리면서투기과열로인한가격거품현상마저일고있다고한다. 아파트분양가자율화이후 2년여만에서울지역아파트분양가가 40% 올랐다고하니 이런주택시장이상과열현상은현정부의주택정책에근본적인문제가있음을 부동산시장으로유입된시중의자금이건설경기활성화로이어지지않고매매차익을노린기존아파트거래에만집중돼가격의거품화만유발하고있는게작금의현실 부동산정책이투기꾼들의배만불리는정책으로변질되고있다는비판이 정부가서민주거안정과전세난해결을위해얼마전내놓은공공임대주택의활성화방안도부실하기짝이없다. 근본적인해결책이되기에는양이부족한데다 일정기간이지나면일반분양으로전환되는것이대부분이어서순수한의미의공공임대주택으로보기는어렵다. 정부는이제부터라도서민용중소형아파트건설과영구임대주택건설비중을늘리는방향으로주택정책을수정 보완해나가야한다 ( 경향신문, ). 23) 이에따라 월, 임대주택활성화대책이마련되었다. 주내용은대도시지역 23) 박윤영 (2006: 142) 에서재인용 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 115

144 에서임대주택용지공급을늘리기위해현재공동주택용지의 20% 를임대주택용지로공급하고있는것을수도권에서는 30% 로확대하되, 60 85m2이하의임대주택용지공급가격을현실화하는것과공공기관의임대주택건설을촉진하기위해국민임대주택을토지가확보된대도시지자체도건설할수있도록허용하는것이었다 년후반부터는부동산정책전반에걸쳐규제강화쪽으로다시급선회한다. 소형주택의무공급의재도입 (1998 년에폐지되었다 부활 ), 분양권전매등에관한세무조사강화및부동산중개업소지도 단속, 주택시장안정대책반운영 ( 정부합동회의및 민생장관회의 ), 투기과열지구지정 ( 과열지구내무주택세대주우선분양제도입, 분양권전매제한, 세무조사및 떴다방 단속, 양도세실가과세등 ), 영세민전세자금지원대상확대 ( 당정협의 ) 등이대표적인조치이다. 집값상승현상을촉발한재건축추진아파트에대해서는 2002 년 도시및주거환경정비법 을제정하여시 도지사가도시계획측면에서재건축사업이필요하다고인정한재건축구역에한해재건축을추진하되, 엄정한사전안전진단평가를거쳐구조 안전에문제가있는단지만재건축을추진하기로제도를개선하였다 ( 건설교통부, 2003: 511). 주택건설계획도확대, 강화되었다 년 8월 15 일, 대통령 8.15 경축사에서 중산층과서민의주거안정대책 을통해 2003 년까지주택보급률을 100% 로높인다는것과향후 3년간 ( 년 ) 국민임대주택건설도기존 10만호에 10만호를더해총 20 만호를건설하겠다는계획을발표하면서애초의대선공약에서제시했던물량에이른다 ( 권병조, 2006: 6-7). 24) 특히전 월세가격이주기적으로상승하는등주택문제가심각한수도권지역에 24) 2002 년 1 월 8 일국무회의에서는 최근문제가되고있는일부지역 ( 강남 ) 의주택문제에대해서물가에악영향을주지않고국민이불안해하지않도록엄정대처 할것을지시하였다 년 1 월 14 일연두기자회견에서는 2002 년의 4 대과제중하나로 중산층과서민생활향상 을제시하면서, 금년안에주택보급률 100% 를실현하며총 20 만호의국민임대주택을내년까지건설하여시중전세값의절반수준으로공급하고서민들에대하여집값과전세값의대부분을장기저리로특별융자하겠다. 이러한모든중산층과서민생활안정문제를대통령이직접챙겨서해결하겠다 고밝혔다 년 1 월 16 일민생관련장관회의에서는 민생에주력해, 중산층과서민들이수혜감을느끼게해야할때이며, 지금국민이가장걱정하는것은물가 주택 실업문제... 주택보급률이올해 100% 가되는데수도권에는주택이부족한실정... 국민임대주택의보급이수혜자들에게실질적으로혜택이돌아가도록건설교통부장관이현장을직접다니면서독려하고, 진행상황을수시로보고하고국민에게도현황을알려주도록 지시하였다 ( 박윤영, 2006: 145). 116 l 공공임대주택 50 년성과와과제

145 대해서는국민임대주택전체물량의 60% 인 12 만호를건설할계획을수립하고이를위해약 8조 4천억원의자금을재정및국민주택기금에서지원하기로하였다. 정부가 2002 년까지건설한국민임대주택은 11 만 8,782 호였으며, 2003 년건설량까지더하면 19 만 573 호로목표대비 95.3% 였다. 국민임대주택 50 만호건설계획은 2002 년 4월 3일건교부업무보고때대통령에게보고되었다. 25) 건교부는 2001 년말부터서울강남지역을중심으로과열된주택시장을안정시키기위한대책으로 2003 년부터 10 년간시중임대료의 40 50% 수준인저렴한국민임대주택을포함, 총 100 만호의장기임대주택을건설하여전체주택재고의 2.3% 에불과한장기임대주택비율을 2012 년까지 10% 로높이는계획을대통령에게보고하였다 ( 권병조, 2006: 7). [ 표 3-28] 김대중정부임대주택정책의변화 시기 내용 ( 대통령선거공약 ) 영구임대주택 20만호건설공약 ( 년 ) 국민임대주택 5만호건설계획 (2003 년까지 ) 국민임대주택 10만호건설계획 (2003 년까지 ) 국민임대주택 20만호건설계획 (2003 년까지 ) ( 건교부업무보고 ) 국민임대주택 50만호건설계획 ( ) ( 대통령주재경제장관회의 ) 국민임대주택 100 만호건설계획 ( ) 2002 년 5월 20 일대통령주재경제장관간담회에서는국민임대주택건설계획이 100 만호로변경된다. 이때제시된건설교통부의 서민주거안정대책추진 보고를보면, 추진배경으로 주택보급률이금년말이면 100% 에달할정도로주거여건이개선되었으나 615 만임차가구가안정적으로거주할수있는임대주택재고는크게부족하고, 단칸방에거주하는가구수도 159 만가구에달하는등저소득층의주거여건이열악하여그동안국민임대주택 20 만호건설을추진중 ( ) 이었으 25) 2001 년까지만하더라도연간국민임대주택건설량은평균 1 만 7000 호에도미치지못했다. 계획에서는연간 5 만호씩짓겠다고하였으나, 예산당국에서재정을지원하지않아연간 2 만호도짓지못하게된것이다. 이에문제를제기하였는데, 당시주공의건설능력이연간 6 만호정도였기때문에최대치였던 50 만호를얻어내기위해 100 만호건설계획을제시하였다. 그러나기획예산처의강력한반대로 50 만호로줄었다 ( 국정브리핑특별기획팀, 2007: 321). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 117

146 나조속한집값의안정기반을마련하기위해국민임대주택을 100 만호로확대한 다. 고하였다. 3) 평가 외환위기직후인 1998 년은부동산경기가급랭한시기였다. 부동산경기활성화를위하여분양가규제, 소형의무건설비율등제반규제가거의해제되었고, 토지공개념 3법도이때폐지및부과중지되었다. 부동산규제의대폭적인완화와경기활성화조치는침체된경기를회복하는데어느정도이바지했으나정권후반기인 2002 년부터부동산가격이다시급등하는등차기정부에부담으로작용하게된다. 이처럼김대중정부초기에부동산정책은외환위기를극복하기위한수단의하나로부차적으로활용된성격이크다. 이러한관점에서볼때, 국민임대주택공급계획도사회경제적상황의변화에큰영향을받으면서출범초기인 1999 년에는 5만호계획에지나지않던것이 2002 년에는 100 만호공급계획으로비약적으로확대된다. 김대중정부는당초대선공약에서는취약계층 ( 소득 10 분위중 1 2 분위계층 ) 을위한영구임대주택 20 만호를공약했었다. 그러다외환위기가발생하면서 IMF 구제금융체제하에서긴축재정이강요되고, 기업과금융기관들의구조조정에따른대량실업이겹쳐지면서도시저소득층 ( 소득 10 분위중 1 4 분위계층 ) 을위한임대주택이긴급히필요한상황이전개되었다. 이러한상황적맥락속에서재정부담은영구임대보다적으면서저소득층전반을대상으로하는임대주택유형으로서국민임대주택이입안되었다. 공급계획물량도 1999 년에는 5 만호로시작하였으나, 2001 년에는 10 만호 ( ), 20 만호 ( ) 로확대되었다. 이는 2000 년에조기에외환위기를극복하고 IMF 구제금융체제로부터의졸업 26) 하는경제적성과를거두었음에도정치적으로는 ) 경제지표적인측면에서볼때 1998 년한해만경제성장률이 -5.7% 로급락했으나, 이후 4 년간은견실한성장을함으로써 5 년평균경제성장률은 3.8% 를기록하였다. 특히 2000 년에는 IMF 구제금융체제에서졸업할수있었다. 118 l 공공임대주택 50 년성과와과제

147 년 4.13 총선에서패배하고, 2001 년 2/4 분기부터주택매매가격과전세가격이폭 등한것이배경이되었다. 급기야정권말기인 2002 년에는 50 만호 ( ), 100 만호 ( ) 로갑자기계획물량을크게확대하였다. 국민임대주택정책의수립과급격한확대과정을바라보는시각은상반된다. 한편으로는정부의임대주택정책이일관성없이해당정부가직면한정치적상황과주택및전세가격상승으로야기된경제적상황에따라즉흥적으로수립되었다고보는견해가있다 ( 배문호, 2004: 55, 91-92, 116 참조 ). 다른한편으로는단기적이고대증요법적인주택시장안정대책을마련하였으나주거문제가더욱악화되어상황을매우 절박한 것으로인식하였고이에따라더욱근본적인중 장기적인대책으로제시된것이라해석하는견해도있다 ( 박윤영, 2006: 146 참조 ). 27) 국민임대주택정책의추진배경에대한평가는상반된다하더라도결과를놓고볼때, 그정책적의미와한계는크게다음의두가지로집약된다. 첫째, 국민임대주택은과거영구임대주택보다재정지원비중이낮고, 대상계층이중저소득층을주된대상으로하는것임에도불구하고, 정부가재정을부담하고 10 년이상의장기간임대라는점에서노태우정부의영구임대주택과김영삼정부초기의 50 년공공임대주택의맥을잇는장기공공임대주택의부활이라할수있다. 둘째, 영구임대주택단지가취약계층의밀집지역인것처럼, 중 저소득층가구가대규모로밀집한지역사회의등장이라는점이다. 이에따라영구임대주택단지보다는그정도가약할지라도역시국민임대주택단지입지에대한인근지역사회의반발, 저소득층밀집에따른관리상의문제등을내포한다. 27) 국민임대주택공급계획이이처럼짧은시기에급속한양적확대가이루어진것에대해관련실무책임자는주거문제의심화와대통령이국민임대주택정책에대해우호적인입장을취하는상황에서 무리가되어도외국만큼확보 하기위해 기회가될때, 여건이될때물량을늘리자 는당시건설교통부의분위기가반영된것이라고밝혔다. 당시건설교통부국민임대주택정책안마련을담당한관련실무책임자는국민임대주택확대에는총 56 조원정도의사업비가운데대략 12 조원안팎의재정이소요되며이는국방관련예산을제외하고단일사업으로는매우이례적인것으로통치권자의결단이없으면이같은막대한규모의재정투입이나배 ( 倍 ) 이상의급속한물량확대가일어날수없다고설명하였다. 즉, 형식적인측면만보면건설교통부차원의정책안마련과발표로나타나지만대통령이라는최고위정책결정권자의의지와결단이매우중요하였던것으로볼수있다 ( 박윤영, 2006: ). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 119

148 년 2007 년 : 국민임대 100 만호건설추진및매입 전세임대제도도입 1) 개요 2003 년 9월 3일발표된 서민 중산층주거안정지원대책 에서 년간매년 10 만호씩국민임대주택 100 만호건설계획이제시되었다. 한편 2005 년 4월 27 일 임대주택정책개편방안 에따라국민임대주택의공급방식을건설일변도에서벗어나매입방식까지도입하였다. 기존주택매입임대는대한주택공사나지자체가도심내기존주택을매입하여임대하는방식으로매년 4,500 호를공급하여 년까지총 5만호를공급하는계획이추진되었다. 국민주택기금의지원을받아민간이건설하였다가부도가난부도임대주택을매입하기도하였다. 이와는별도로기존주택을전세로임대하여재임대하는전세임대제도도도입되었다. 전세임대주택은대한주택공사나지자체가기존주택에전세계약을체결한후이를저소득층에게저렴하게임대하는주택유형이다. (1) 공급물량및유형 노무현정부임기인 년간국민임대주택은총 466,519 호 ( 사업승인기준 ) 공급되었으며, 이중매입임대주택은총 28,895 호공급되었다. 이와는별도로전세임대주택이총 15,991 호공급되었다. 신규건설되는국민임대주택은면적에따라세가지유형으로구분하였다.Ⅰ유형은전용면적이전용면적 50 m2이하 (14 15평형 ), Ⅱ유형은전용면적 50 60m2이하 (16 18 평형 ), Ⅲ유형은전용면적 60 m2초과 (18 20평형 ) 이다. 120 l 공공임대주택 50 년성과와과제

149 [ 표 3-29] 국민임대주택지역별공급실적 ( 년 : 사업승인기준 ) 구분 계 서울 5,926 5,861 15,809 7,591 5,783 40,970 부산 4,592 1,002 3,581 1,950 2,226 13,351 대구 5, ,337 4,784 1,340 17,193 인천 1,251 3,676 2,163 5,568 12,340 24,998 광주 2,752 3,021 7,086 3,656 2,863 19,378 대전 ,311 4, ,911 울산 2, ,067 2,362 6,636 경기 32,900 43,967 24,984 32,998 38, ,036 강원 1,282 4,090 2,724 4,973 4,192 17,261 충북 2,774 4,411 4,602 3,952 6,080 21,819 충남 1,230 3,270 4,468 4,178 8,374 21,520 전북 2,011 5,874 6,252 4,177 9,082 27,396 전남 592 2,478 1,983 3,261 5,578 13,892 경북 2,506 5,451 2,351 3,036 2,752 16,096 경남 4,596 6,081 6,873 9,259 7,623 34,432 제주 ,790 1,062 4,630 계 71,791 91,423 96,183 96, , ,519 *'05 년 : 재개발지역내매입임대 (777호 ), 다가구주택매입 (4,539호 ) 포함 '06 년 : 재개발지역내매입임대 (1,687호 ), 다가구주택매입 (6,339호 ), 부도매입 (1,474호 ) 포함 '07 년 : 다가구주택매입 (6,526호 ), 부도매입 (14,556호 ) 포함 자료 : 국토교통부임대주택통계 (2) 공급대상 ( 계층, 자격구조 ) Ⅰ유형 ( 전용면적 50 m2이하, 평형 ) 은무주택세대주로도시근로자평균소득의 70% 이하인가구를공급대상으로하며, 도시근로자평균소득의 50% 이하인가구는우선공급대상으로하고있다. Ⅱ유형 ( 전용면적 50 60m2이하, 평형 ) 은청약저축에가입한무주택세대주로서전년도도시근로자가구당월평균소득 70% 이하인가구를대상으로한다. Ⅲ유형 ( 전용면적 60m2초과, 평형 ) 은청약저축에가입한무주택세대주로서전년도도시근로자평균소득의 100% 이하인소득 1 4 분위의계층을입주대상으로한다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 121

150 [ 표 3-30] 국민임대주택입주자격및선정순위 ( 주택공급에관한규칙제 32 조제 1 항내지제 3 항 ) 구분 I 유형 ( 전용면적 50 m2이하 ) II 유형 ( 전용면적 50 60m2이하 ) III 유형 ( 전용면적 60 m2초과 ) 입주자격 무주택세대주로서당해세대의월평균소득이전년도도시근로자가구당월평균소득의 70% 이하인자 ( 50% 이하인자에게우선공급 ) 청약저축에가입한무주택세대주로서당해세대의월평균소득이전년도도시근로자가구당월평균소득의 70% 이하인자 청약저축에가입한무주택세대주로서당해세대의월평균소득이전년도도시근로자가구당월평균소득의 100% 이하인자 선정순위 1순위 : 당해주택이건설되는시, 군, 자치구에거주하는자 2순위 : 연접시, 군, 자치구중사업주체가지정하는지역거주자 3순위 : 1,2 순위이외의자 1순위 : 청약저축 24 회이상 2순위 : 청약저축 6개월이상 3순위 : 1, 2순위이외의자 * 당해주택이건설되는시, 군, 자치구에거주하는자에게우선공급가능 1순위 : 청약저축 24 회이상 2순위 : 청약저축 6회이상 3순위 : 1, 2순위이외의자 * 당해주택이건설되는시, 군, 자치구에거주하는자에게우선공급가능 자료 : 신숙진, 국민임대주택공급제도와개선방향, 국민임대주택백서, 2006: 37; 한국토지주택공사, 토지주택핸드북, 2011: 141 입주자격요건이충족된자중에서도입주자선정순위를부여하고있는데 Ⅰ유형은해당주택이건설되는시 군 구에거주하는자가 1순위이고 28), 2순위는해당시 군 구인근시 군 구에거주하는자, 3순위는기타지역거주자이다. Ⅱ유형과 Ⅲ유형은지역거주우선성보다는청약저축가입여부와기간을중시하고있다. Ⅱ유형은청약저축 24 회이상납입자, Ⅲ유형은청약저축 6회이상납입자에게 1순위를부여하였다. 한편이러한선정순위에도불구하고주택공급에관한규칙제32 조제4항및제5 항에의하여우선공급할수있는우선공급유형 Ⅰ과우선공급유형Ⅱ 가있다. 우선공급유형Ⅰ 의대상자는사업지구철거민등이며, 우선공급유형Ⅱ 의대상자는국민임대주택입주자격요건을충족하는무주택세대주로서 65 세이상직계존속 1 인이상부양자, 국가유공자, 장애인, 북한이탈주민, 중소기업에서추천한자, 아동위탁가정중시장이추천한자, 영구임대주택자격상실로인한퇴거자, 비닐하우스거주자, 결혼 5년이내의신혼부부이다. 또공공사업시행을위하여철거되는주택의소유자및세입자는연접한지역의국민임대주택을임시로사용할수있도록하였다. 28) 해당지역거주자에 1 순위를부여한것은해당지역지방자치단체및주민의반발을완화함으로써해당지역의국민임대주택건설을촉진하는효과도있다. 122 l 공공임대주택 50 년성과와과제

151 우선공급유형Ⅰ 의공급호수는건설호수의 10% 이내이며우선공급유형Ⅱ 는건설호수의 15% 이내, 임시사용은 10% 이내로총 35% 를우선공급호수를배정할수있다 ( 신숙진, 2006: 38-39) 년부터는고령자용국민임대주택을공급하였다. 한편기존주택매입임대주택의입주대상 1순위는기초생활보장수급자, 보호대상인한부모가족이며 2순위는소득이전년도도시근로자가구당월평균소득의 50% 이하인자, 전년도도시근로자가구당월평균소득이하인장애인이다. 이들중주요입주대상은 2인이상의가구이나장애인및독거노인, 소년소녀가장은 1인가구라도입주가가능하다. 동일순위내에서입주경쟁이있을때는자활프로그램참여기간, 해당지역연속거주기간, 부양가족수, 청약저축납입회수등의배점을합산하여우선순위를결정한다. 이외에도다가구매입임대주택에는그룹홈이라불리는공동생활가정도입주하여운영할수있고 긴급복지지원법 에따른긴급지원대상자중주거지원이필요한자도입주할수있었다. 기존주택전세임대주택의입주대상은매입형임대주택과유사하여매입형임대주택대상자이외에도긴급주거지원이필요한부도공공임대아파트퇴거자, 공공건설임대주택 (5 년, 10 년, 50 년임대등 ) 입주예정자중영세민전세자금융자신청을하였으나주택신용보증기금에서보증서발급이거절된무주택세대주, 정상적인주택이라할수없는쪽방 비닐하우스거주자중전년도도시근로자가구당월평균소득의 70% 이하인무주택세대주이다. (3) 재원구성 ( 재정, 기금, LH, 입주자 ) 국민임대주택건설재원구성은유형별로다르다. 이는임대주택을더많이짓기위해정부재원을효율적으로배분하고, 임대기간을늘려서민의주거안정을꾀한것이다 ( 국정브리핑특별기획팀, 2007: 322). 매입임대주택의재원은재정 45%, 국민주택기금 50%, 사업자 5% 이다. 전세임대주택의재원은국민주택기금 95%, 사업자 5% 이다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 123

152 [ 표 3-31] 국민임대주택의유형별공급계획및재원조달계획 구분 공급계획자금조달유형별비율 (100만호 ) 재정국민주택기금입주자사업주체 Ⅰ유형 (11 15평, 50m2이하 ) 30만호 40% 40% 10% 10% Ⅱ유형 (16 18평, 50 60m2이하 ) 30만호 20% 45% 25% 10% Ⅲ유형 (19 24평, 60m2초과 ) 40만호 10% 50% 30% 10% 사업비 66.8조원 13조원 31조원 16.1 조원 6.7조원 (100%) (19.4%) (46.4%) (24.25) (10%) * 66.8조원 = 375만원 / 평 17.8평 / 호 100만호 (' 제69회국정과제회의 ) ** 375 만원 / 평 ( 예산지원건설단가 ), 17.8평 / 호 ( 예산지원건설평형 ) 자료 : 권병조, 국민임대주택정책의전개과정과공공부문의역할, 국민임대주택백서, 2006: 11 한국토지주택공사, 토지주택핸드북, 2010: 141 (4) 임대조건 2003 년 9월 3일의 서민 중산층주거안정지원대책 에서국민임대주택 100 만호건설계획을발표하면서국민임대주택의임대기간을 30 년으로통일하였다. 한편, 유형별로대상계층, 평형, 재정부담비율이달라짐에따라임대보증금및임대료수준도차등화되었다 년 15 평기준으로임대보증금은 1,000 2,000만원, 월임대료 만원, 관리비 3 4 만원이었다. 기존주택매입임대주택의임대기간은최초입주후 2년으로총 4회까지재계약이가능하여최대 10 년까지거주할수있다. 보증금과임대료는시세대비 30% 수준에서결정되었다. 15 평형기준으로보증금은 만원, 월임대료 8 9 만원수준으로영구임대주택과비슷하였다. 전세임대주택의임대기간도매입임대주택과마찬가지로최초 2년, 최장 4회까지연장가능하여최장 10 년동안거주할수있다. 임대조건도매입임대주택과유사한수준이다. 124 l 공공임대주택 50 년성과와과제

153 3) 정책전개과정 외환위기극복을위한김대중정부의부동산규제완화의부정적영향으로 2002 년이미부동산투기가재연되는모습이나타났으며이러한부동산시장상황을배경으로 2003 년노무현정부가출범하였다. 한편노무현정부출범전후의경제상황은대내적으로는신용카드남발에따른신용불량자급증으로금융시장이불안한상황이었다. 또한, 외환위기극복과정에서구조조정을경험한기업들은신규투자에소극적이어서설비투자는참여정부시기초입엔다소부진한모습을보여주었다. 대외적으로는이라크전쟁, 북핵문제등지정학적리스크가부각되는시기였다. 이러한주택시장상황을배경으로 2002 년하반기대통령선거에서노무현후보는 2003 년부터 5년간국민임대주택 50 만호건설계획을제시하였다. 김대중정부가 2002 년발표한 100 만호계획에는못미치지만, 국민임대주택정책을그대로계승한것이다. 참여정부는출범하자마자주택시장안정을위한대책마련에심혈을기울이는한편, 국민임대주택건설계획을구체화하는제도개선을추진하였다주택가격의급격한상승을막기위해정권초기부터투기수요억제, 거래투명화, 주택공급확대, 서민주거안정이라는 4대원칙을정하였다. 특히대출규제, 세제개편 ( 보유세, 종부세부과 ) 등의대책을 14 차례에걸쳐내놓는등강력한수요억제정책을전개하였다. 국민임대주택건설계획의구체화를위하여 2003 년 3월 5일에는국민임대주택단지 10 개지구에대해개발제한구역을해제하고, 5월 28 일에는소득 2 4 분위저소득층에대해 2007 년까지국민임대주택 50 만호를공급하겠다는내용이담겨있는 주거복지로드맵 을발표하였다. 한편 2003 년 5 월에는 주택건설촉진법 (1972 년제정 ) 을 주택법 으로전면 개정하였다. 주택건설촉진법이열악한주택보급률을향상시키는데는이바지하였으 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 125

154 나, 주거생활의질적수준을높이는데는한계가있었기때문이다. 주택법에따라 10 개년주택종합계획을수립하는반면, 최저주거기준이설정되었고, 주거실태조사가정기적으로이루어지기시작하였다. 29) 또한, 이법의제정이후 월에당시건설교통부의주택도시국이주택국과도시국으로분리되어주택국에주거복지과가추가되어국민주택기금업무외에최저주거기준제도화, 취약계층의주거실태조사등을전담하게되었다 ( 정창수 2004 ; 62, 박광욱, 2010: ) 년 9월 3일에는 서민 중산층주거안정지원대책 을발표했는데, 년간국민임대주택 100 만호를포함한장기공공임대주택 150 만호건설을통해 3.4% 에불과했던장기공공임대주택재고를 15% 로높이겠다는내용이다. 150 만호중 100 만호는국민임대주택이며, 50만호는민간부문에서국민주택기금의자금지원을받아임대기간이 10 년이상인공공임대주택으로건설하기로하였다. 국민임대주택은입주자의소득수준에따라적정규모의주택에입주할수있도록평형 (14 20 평 ) 과재정지원 (10 30%) 을다양화하였으며, 임대의무기간을기존의 10 년형과 20 년형에서 30 년형으로통일하였다 년 12 월에는 국민임대주택건설등에관한특별조치법 이제정되었다. 동법이제정된배경에는국민임대주택건설을위한택지확보의어려움과지자체의반발로인한사업승인의지연등의문제가있었다 ( 권병조, 2006: 12-13). 국민임대주택 100 만호를건설하기위해서는약 1억 4천만평의택지가필요한데, 이미 년대에대규모택지개발이이루어짐으로써대도시인근에서는개발할만한택지를찾기가쉽지않았다 년까지입주가이루어진국민임대주택 20,862 호중서울에불과 245 호, 경기도에 7,690 호가건설된것도대도시지역택지확보의어려움을보여주는단적인예라고할수있다. 또한, 사업계획승인주체였던각지자체가해당지역에저소득층이거주하는국민임대주택단지가건설되는것을반대하였다. 이는임대주택거주자는납세자이기 29) 이외에도동법에서는리모델링조합설립등을통한리모델링촉진, 민간주택건설공사와관련된감리비의자율적기준마련, 인가받은조합명의에의한조합원모집공고및사전신고를통한조합가입자의피해방지등을규정하고있다. 126 l 공공임대주택 50 년성과와과제

155 보다는복지의수급자인점에서재정지출이과도하게소요될것으로생각하는한편, 해당지역이슬럼화될것으로우려하기때문이다. 심지어는지역의주민조차해당지역에국민임대주택이조성되는것을반대하는움직임을보이기도했다. 이러한문제를해결하기위한특별법제정추진은 2002 년 12 월부터국토부에서실무작업을거쳐초안이마련되었고, 여 야 정정책협의회등합의의과정을거쳐국회건교위소속의원중에서임대주택정책개선에적극적인한나라당김학송의원이 일대표발의 30) 를하게되었다. 동법의제정과정까지는환경단체뿐만아니라정부내에서도환경부가반대입장을취하는등갈등이있었다. 주요쟁점은그린벨트의개발로인한환경훼손, 대규모주택공급으로인한교통혼잡등의문제, 무수한신도시건설로인한수도권집중야기문제등이었다 ( 제16 대국회제240 회제8차국회본회의부록, ). 결국, 특별법안은환경영향평가특례조항등을삭제하는등내용일부를수정하여 일본회의를통과하고 12 월 31 일에공포되었다 ( 권병조, 2006: 13-15). 이법을통해국민임대주택건설을위한재원조달및택지확보방안, 사업추진절차간소화, 건설재원, 국민임대주택건설기획단설치 31), 국민임대주택확보방법다양화등의방안을모색하게되었다. 이로써본격적인임대주택시대가도래하게된것이다 ( 정희수, 2007: 9). 특별법의주요내용은크게세가지로요약할수있다 ( 권병조 2006: 참조 ). 첫째, 대도시인근지역의대규모택지확보를위해개발제한구역중보전가치가 30) 당시의법안상정이유에대해김학송의원은다음과같이설명하였다. 우리나라전체 1431 만가구중 330 만가구는침실수가모자라는등최저주거기준이하의주거여건속에서살고있으며, 615 만에이르는세입자가구중에서도 112 만가구는지하셋방, 쪽방등단칸방에거주하고있는형편으로저소득층의주거환경은아직도열악한실정이다. 이러한가운데주택가격이상승하면저소득층이가장먼저주거불안에시달리게됨으로써우리사회의통합을저해하는갈등요인이되기도한다. 이와같은열악한저소득층의주거여건을개선하고주거불안을근원적으로해소하기위해서는장기공공임대주택을많이확보해야하는데우리나라는전체주택의 3.4% 에불과한 39 만여호로선진국의 20 30% 수준에비교하면절대적으로부족한실정이다. 이에따라앞으로전체주택의 10% 수준까지장기공공임대주택을확보한다는목표하에정부가정책을추진하고있지만현실적인제약요건이많아그달성이쉽지가않다. 특히도시의저소득층을위해서는대중교통으로통근이가능한거리에건설하여야하나수도권과대도시인근지역에서는가용택지가소진되어택지확보가어렵고슬럼화와이미지악화등을우려한지역주민과지방자치단체의반대로정책추진이난항을겪고있는실정이다. 31) 국민임대주택은 1998 년이후건설교통부주택도시국에서이를추진해왔다. 그러나건설물량증가에비해택지가부족함에따라, 개발제한구역에서택지를개발하기위해 2001 년 8월부터 2002 년 3월까지주택건설촉진팀 ( 과장급 ) 을한시적으로구성하여운영하였다가 2002 년 10 월비공식적인국민임대주택건설지원팀 ( 과장급 ) 을발족시켰다. 사업량의증가로인해 2003년 8 월국민임대주택건설지원단 ( 국장급 ) 을운영하다가 국민임대주택건설등에관한특별조치법 이 2003 년 12 월정기국회를통과하면서 2004 년 7월부터는국민임대주택건설기획단 ( 국장급 ) 을구성 운영하였다 ( 권병조, 2006: 8-9). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 127

156 낮은지역을대상으로국민임대주택단지예정지구를지정할수있는근거를마련하였다. 개발제한구역의예정지구에대해서는 국토의계획및이용에관한법 에의한별도의도시관리계획변경절차를거치지않고개발제한구역에서해제되도록의제하여사업시행자가개발제한구역을대상으로국민임대주택용택지를신속하게확보할수있도록하였다. 둘째, 택지확보절차의간소화이다. 국민임대주택이입지하기위한택지를확보하기위해서는관련절차를수행하고, 지자체와개발계획안을협의하는데장기간 (3 4년이상 ) 이소요되었다. 이에건교부장관은연면적 100 만m2이내에서국민임대주택단지예정지구를지정하도록하되시 도지사및관계중앙행정기관의장과협의하고, 주거환경자문위원회의자문및중앙도시계획위원회의심의를거쳐이를확정토록하였다. 또한 [ 지구지정 개발계획승인 실시계획승인 ] 의 3단계를 [ 지구지정 ( 개발계획포함 ) 실시계획 ] 의 2단계로간소화하여 3년이상소요되는택지확보기간이 2년으로축소되어사업기간이단축되도록하였다. 또한, 소규모예정지구를지정할때시 도지사및중앙행정기관과협의하도록하되, 주거환경자문위원회의및중앙도시계획위원회의심의를생략하여신속한주택건설추진을도모하는특례를두었다. 셋째, 다양한국민임대주택을공급할수있도록주택공사와지방공사가부도임대주택, 기존주택, 건설중주택등을매입하여국민임대주택으로공급할수있도록하였다 년에는주택법에따라주택종합계획 ( 년 ) 이수립되었는데, 지역별국민임대주택의소요를최저주거기준미달가구중에서 1인가구및농촌가구를제외한가구수로파악하여, 지역별공공지원주택소요량의비율을토대로향후공급계획물량 100 만호를지역별로배분하였다 ( 수도권 48.8 만호, 지방 51.2 천호 ). 128 l 공공임대주택 50 년성과와과제

157 [ 표 3-32] 서울주요지역아파트가격 ( 년 ) ( 단위 : 천가구, 천호, %) 구분 최저주거기준공공지원주국민임대최저주거기공공지원주국민임대구분미달가구택소요가구배분준미달가구택소요가구배분 전국 3,344.0(100) 1,490.3(100) 1,000 대구 186.2(5.6) 126.2(8.5) 84.7 수도권 1,126.9(33.7) 726.7(48.8) 광주 77.5(2.3) 53.1(3.6) 35.8 중부권역 699.1(20.9) 527.7(35.4) 대전 70.3(2.1) 52.2(3.5) 35.0 서부권역 132.4(4.0) 84.8(5.7) 56.9 울산 61.1(1.8) 32.4(2.2) 21.7 남부권역 168.4(5.0) 89.9(6.0) 60.3 강원 150.6(4.5) 44.3(3.0) 29.7 북부권역 53.2(1.6) 9.2(0.6) 6.2 충북 117.1(3.5) 28.2(1.9) 18.9 동부권역 73.8(2.2) 15.1(1.0) 10.1 충남 152.3(4.6) 15.3(1.0) 10.3 서울 571.9(17.1) 436.2(29.3) 전북 171.5(5.1) 34.0(2.3) 22.8 인천 114.6(3.4) 78.7(5.3) 52.8 전남 243.1(7.3) 27.0(1.8) 18.1 경기 440.4(13.2) 211.8(14.2) 경북 365.2(10.9) 63.4(4.3) 42.5 지방 2,217.1(66.3) 763.5(51.2) 경남 291.6(8.7) 66.5(4.4) 44.0 부산 277.2(8.3) 202.2(13.6) 제주 53.3(1.6) 19.7(1.3) 13.2 자료 : 건설교통부, 주택종합계획(2003~2012), 2004: 년 7월제49 차국정과제회의에서는 빈곤대물림차단을위한희망투자전략 을통하여 6개과제, 5개사업을발굴하였고, 그사업중의하나로서소년소녀가정등에대한주거지원사업을추진하게되었다. 32) 주택공사가지자체로부터지원대상자 ( 무주택소년소녀가정, 교통사고유자녀가정, 친인척위탁가정, 대리양육가정 ) 를추천받고, 이들의수요를고려하여전셋집을물색하여소유주와전세계약체결후지원하는방식이다. 4천만원범위내에서만 20 세까지무이자로지원하며, 20 세이후에는이자 (2%) 를월임대료로부담하게된다 년 4월 27일에는재정경제부, 건설교통부, 기획예산처, 빈부격차 차별시정위원회합동으로제59 회국정과제보고회의에 임대주택정책개편방안 을상정하였다. 기본방향은임대주택을 필요한곳에어울려살수있도록 공급체계를마련하고입주자격및임대료체계를개선한것이다 ( 신숙진, 2006: 35; 권병조 32) 전국적으로소년소녀가장을비롯하여교통사고유자녀가정, 친인척위탁가정등빈곤아동가정은 1 만 5 천여세대이며, 이중무주택가정은 9 천여세대로 60% 에이르는것으로집계되었으며, 이와같은빈곤아동이지니는가장큰문제점중의하나는가난이세습되어빈곤의대물림으로이어진다는데에있다. 실제로저소득층밀집지역거주자의 89% 는 14 세때보다생활형편이나빠지거나혹은동일하다고답하여빈곤세습차단대책이절실한상황이었다 ( 건설교통부, 2006: ) 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 129

158 2006: 23 24). 주요변화방향은세가지로요약할수있다. 첫째, 도심내기존주택임대방식의도입이다. 신규건설의획일적인공급방식에서탈피하여임대수요가상대적으로많은도심지내국민임대주택공급확대를도모하겠다는취지에서대한주택공사나해당지방자치단체하의지방공사가기존주택을매입, 또는전세계약을체결한후, 이를다시저소득층에게저렴하게임대하는제도이다. 도시외곽에대규모로건설된국민임대주택과영구임대주택이도시외곽에저소득층의집중거주를유발하면서도시내의고립된섬으로전락하고, 지자체들도서민들이거주하게될국민임대주택의건설에소극적인모습을보이는문제가나타나자이러한현상에대한대안으로서고안된것이라할수있다. 기존주택매입임대방식은당초 일도시빈곤층의주거복지증진대책마련에대한대통령지시의일환으로 2004 년시범사업으로 500 호를매입하였고, 이번임대주택정책개편방안에따라 년까지매년 4,500 호씩총 5만호를공급하기로하였다. 민간부도임대주택을매입하여국민임대로전환하는사업도시범추진 (300 호 ) 하기로하였다. 대상계층은도심최저소득층으로기초생활보장수급자, 한부모가족등영구임대주택의입주대상소득계층과유사하다. 임대료와보증금도시세의 30% 수준으로영구임대주택과비슷하였다 년간총 17,907 호가공급되었다. 기존주택전세임대방식은 2005 년 654 가구, 2006 년 5,277 가구, 2007 년 5,811 가구, 2008 년 7,004 가구가공급되었다. 입주대상이나임대조건은매입형임대주택과유사하다. 둘째, 건설평형을기존의 평형에서 평으로다양화하였다. 1인가구의증가와독거노인, 편모가정및영구임대주택대기자 6만명의입주를촉진하기위하여최저평형을하향하는한편, 저소득층밀집에따른사회적병리현상의완화를위하여다양한계층의혼합 (Social Mix) 이가능하도록최대평형을상향하였다. 셋째, 지자체나지방공사가국민임대주택건설또는매입시에는사업주체의자금부담 ( 사업비의 10%) 을국민주택기금을통한추가융자지원으로대체함으로써지자체의재정부담이없도록하는한편, 재개발구역내건립주택을매입하여국민임대주택으로공급할시에는재정을지원토록하였다. 130 l 공공임대주택 50 년성과와과제

159 2003년 대책 ( 주택시장안정종합대책 ) 이후진정되었던주택가격이 2005 년상반기중강남및분당을시작으로강북및수도권남부일부까지상승세가확산되자, 2005 년 8 31 대책 ( 부동산제도개혁방안 ) 이발표되었다 대책의일환으로 국민임대주택특별법 적용면적기준을 30 만평 (100 만m2미만 ) 에서 60만평 (200 만m2미만 ) 으로확대하되, 국민임대주택건설비율은축소 ( 국민임대주택단지내국민임대주택의비율을 100 만m2이하는기존 50% 이상을유지하고 100 만m2이상단지의경우 100 만m2초과분에대해서는 40% 이상으로낮추어나머지 10% 물량은중형임대등으로건설 ) 하는내용으로특별조치법이개정되었다. 이는국민임대주택의원활한공급기반을마련하는한편, 건설사업추진과정에서의부정적이미지와이로인한지자체및지역주민의건설반대를극복하고, 30 평미만의소규모개발에따른 포도송이 개발등난개발을방지하여국민임대단지를보다안정적이고사회통합적으로건설할수있도록하기위함이었다 ( 권병조, 2006: 22) 년 4월 25 일주거복지정책토론회에서는노무현대통령이건교부와주택공사로부터임대주택건설계획등을보고받은뒤 주택공사사장님한테내가화끈하게밀어드리겠다고몇번이나얘기했는데, 돈빌려다쓰십시오. 정부가뒷감당해주겠습니다...( 중략 )... 재정능력에따른공급정책이아니라수요에맞춘공급대책으로전환합시다 라며공급확대를독려했다 ( 국토해양부, 2008: 292). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 131

160 [ 표 3-33] 국민임대주택정책의변천 시기주요대책및제도주요내용 임대주택의임대의무기간장기화 - 국민임대주택제도 (10 년, 20 년 ) 도입 - 국민임대주택 5만호건설발표 임대주택의전용면적이 50m2미만은 20년, 50m2이상은 10년으로함 ( 임대주택법시행규칙개정, ) 서민주거안정을위한전월세종합대책에서국민임대 10만호건설발표 ( 년까지 5만호, 년까지 5만호 ) 경축사에서국민임대주택 20 만호건설발표 건설교통부업무보고관련국민임대주택 50만호등장기공공임대주택 100 만호건설발표 ( 재고비중 3.4% 10% 제고 ) 서민주거안정대책 ( 대통령주재경제장관간담회 ) - 국민임대주택 100 만호건설 ( ) 계획발표 국민임대주택임대기간 30 년으로연장 중형공공임대주택의임대료등자율화병행 국민임대주택단지 10 개지구개발제한구역해제 국민임대주택건설등에관한특별법안국회제출 저소득층을위한주거복지지원 서민 중산층주거안정대책 소득양극화현상심화에대한대책강구 - 소득 2 4 분위저소득층에대해 2007 년까지국민임대주택 50 만호건설장기공공임대주택을대폭확대 - 10년동안국민임대주택 100 만호포함하여장기공공임대주택 150 만호건설 국민임대주택건설등에관한특별조치법국민임대주택의건설촉진을위한택지확보, 건설재원, 사제정업승인, 매입임대, 국민임대주택건설기획단설치등 임대주택정책개편방안발표 ( 국정과제보고회의 ) 국민임대평형다양화, '07 년중전면적인임대수요조사후공급계획재조정, 임대주택공급방식다양화 ( 매입임대등 ), 개발가능한잠재후보지발굴및 social mix 추구, 입주자격및임대료체계개편, 관리효율화및임차인참여활성화등임대주택전반에대한정책제시 국민임대주택단지규모를기존 100 만m2미만에서 200 만m 대책의일환으로 국민임대주택특별미만으로확대법 적용면적기준을 30 만평에서 60 만평국민임대주택단지내국민임대주택의비율을 100 만m2이하으로확대하고국민임대주택건설호수비는기존 50% 이상을유지하고 100 만m2이상단지의경우율을축소 100만m2초과분에대해서는 40% 이상으로낮추어나머지 10% 물량은중형임대등으로건설 자료 : 권병조, 국민임대주택정책의전개과정과공공부문의역할, 국민임대주택백서, 2006: l 공공임대주택 50 년성과와과제

161 [ 표 3-34] 국민임대주택관련법규변천 일자 주요내용 관련법규 국민임대주택입주자선정에관한특례 주택공급에관한규칙제32조신설 m2규모기준으로입주자선정기준개정 주택공급에관한규칙제32조개정 국민임대주택임대기간 30년으로통합연장 65 세이상직계존속부양자건설량 10% 내우 선공급중소제조업체종사근로자가점부여차상위계층에속한자등에대한가점신설 시도지사, 주택공사등이국민임대주택입주요건을별도로정할수있도록함 임대주택법시행령제 9조개정임대주택법시행규칙제2조2 삭제주택공급에관한규칙제32조제4항신설주택공급에관한규칙제32조제6항제7호신설주택공급에관한규칙제 32 조제6항제8호신설주택공급에관한규칙제32조제9항신설 시 군 자치구에거주하는자에게우선공급 주택공급에관한규칙제32조제1항개정 1인가구입주제한 (40m2이하주택에만입주허용 ) 주택공급에관한규칙제32조제1 3 항개정 토지 (5천만원초과 ) 및자동차소유자 (2천 2백만원초과 ) 에대한입주자격제한기준마련 주택공급에관한규칙제32조제10항에의거건설교통부업무처리기준마련 소득초과자에대한임대조건적용기준마련 표준임대료보증금및임대료개정고시 출처 : 신숙진, 2006, 국민임대주택공급제도와개선방안 : 33 [ 표 3-35] 국민임대주택우선공급대상자의변천시기내용당해주택사업철거민 (Ⅰ) 공공택지를공급받은사업철거민 (Ⅰ) 재해철거민 (Ⅰ) ( 최초 ) 내력구조부하자철거민 (Ⅰ) 국민임대주택입주자선정에관한특례신설 세이상직계존속부양자 (Ⅱ) 주거환경개선사업지구철거세입자 (Ⅰ) 추가 공공택지를공급받은사업의경우연접택지개발사업철거세입자 (Ⅰ) 추가 장애인 (Ⅱ) 추가공공택지를공급받은사업의경우연접산업단지개발철거세입자 (Ⅰ) 추가 개발제한구역해제로이주하는타인의소유토지주택철거민 (Ⅰ) 추가국가유공자, 북한이탈주민공자 중소기업근로자 (Ⅱ) 추가 기금지원부도임대주택거주자 (Ⅰ) 추가 * Ⅰ은주택공급에관한규칙제32조제4 항, Ⅱ는동규칙제32조제 5항에규정 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 133

162 2005년의 8 31대책, 2006년의 3 30 대책 ( 서민주거복지증진과주택시장합리화방안 ) 등연이은부동산시장안정책에도불구하고 2006 년하반기들면서은평뉴타운의분양가발표와검단신도시개발계획발표를계기로주택가격이급상승하였다 년 9월 15 일서울시가은평뉴타운의분양가를발표하였는데, 서울은평뉴타운의중대형분양가를평당 1,391 만 1,523 만원대가될것이라고밝혔다. 가뜩이나판교중대형평형의평당분양가가 1,800 만원을넘어, 청약자격영 ( 零 ) 순위에든다해도 8억이넘는아파트를살수있는능력이없었던서민들에게는좌절감을안겨줄만한것이었다. 은평뉴타운의고분양가발표는곧바로주택가격의상승으로파급되었다 ( 김상복 이명혁, 2011: 11) 년기준주택가격은전국 11.6%, 서울은 18.9%, 수도권은 20.3% 를기록하였다. 전세가격은전국 6.5%, 서울 9.8%, 수도권 10.4% 를기록하여집권기간중최고상승률을기록하였다. 특히 2006 년의주택가격급등은기존과는달리강남지역이중심이된것이아니라, 강북지역을중심으로전개됨으로써그충격은더하였다. 이처럼노무현정부는그어느정부보다도부동산시장안정에심혈을기울였음에도불구하고부동산시장안정을달성하지못하였다 년 1월 2일자 한겨례 조사에따르면, 응답자들은노무현대통령의참여정부정책중가장잘못된분야로 부동산가격의폭등 을꼽았다, 여기에다야당인한나라당에서는소위 반값아파트 정책을내놓으면서주택정책을둘러싼정책대안경쟁이치열해지는상황이전개된다. 서울시장후보경선때부터홍준표의원이본격적으로제기한 대지임대부분양주택 ( 소위 반값아파트 ) 이 2006 년 11 월 29 일한나라당당론으로전격채택됐다. 반값아파트의실현가능성을둘러싼쟁점, 즉택지및재원확보의문제가있음에도불구하고국민적반향은컸다. 판교에이어파주와은평까지하늘높은줄모르고치솟는분양가에절망했던서민들은 반값아파트 란말에귀를기울였다 ( 김상복 이명혁, 2011: 11) 한나라당의 대지임대부분양주택 방안에대응하여여당인열린우리당은 134 l 공공임대주택 50 년성과와과제

163 환매조건부분양주택 방안을내놓았는데, 두대안을둘러싼정치적공방은물 론이고학계까지도현안쟁점으로다루었다. 결국, 정부는토지임대부와환매조건 부분양제방식을모두시범적으로시행하기로했다. [ 그림 3-4] 노무현정부의주요부동산대책과아파트가격추이 [ 표 3-36] 노무현정부의주요부동산대책 기간 2003 년 2005 년 주요대책 5.23 주택가격안정대책 5.28 저소득층을위한주거복지지원방안 9. 3 서민 중산층주거안정대책 9. 5 재건축시장안정대책 주택시장안정종합대책 2.17 수도권주택시장안정대책 4.27 임대주택정책개편방안 5. 4 향후부동산정책추진과제 8.31 부동산제도개혁방안 2006 년 2007 년 3.30 서민주거복지증진과주택시장합리화방안 (8.31 후속대책 ) 4.25 주거복지정책토론회 주년주거복지정책추진방향 부동산시장안정화방안 1.11 부동산시장안정을위한제도개편방안 1.31 주택시장안정과주거복지향상을위한공공부문역할강화방안 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 135

164 충분히현실적검증이이루어지지못한두대안적주택공급방안을둘러싸고정치권에서공방이진행되는동안, 정부는 2006 년 대책 ( 부동산시장안정화방안 ), 2007 년 1 11 대책 ( 부동산시장제도개편방안 ), 이어서한달도안된 2007 년 1 31 대책 ( 주택시장안정을위한공공부문의역할강화방안 ) 을잇따라발표하기에이른다. 2006년 대책에서는 2005 년까지확보된장기임대주택재고 68 만호에다 년까지총 만호를더한총 184 만호의장기임대주택을공급하여전체주택수의 12% 수준으로확충하겠다는계획을발표하였다. 2007년 1 31 대책에서는임대주택공급계획을또다시수정하여공공부문의역할강화를통하여총주택량의 20% 까지늘리겠다는계획아래비축임대주택 50 만호를추가건설한다는계획을발표하였다. 비축 이라는개념은주택시장에서의수급조절기능을중시하는개념이다. 즉주택건설에적어도 2 3 년이상의시간이필요하다는점을고려할때, 주택공사와같은공공부문이역할을강화하여평소에집을많이건설하여비축임대하고있다가시장이불안하면시장에매각하자는것이다. 33) 그러나당초국민임대주택 100 만호건설계획을수행하고있었던주택공사는재원부족을이유로추가적인역할확대에대해소극적이었다. 따라서정부는재원을국가와공기업의부담없이민간에서조달하려는방안으로 임대주택펀드 를설립하고, 국민연금과보험사등장기재무적투자자의여유재원을활용하고자하였다. 재무적투자자를유인하기위하여펀드의운영손실에대한재정보전 ( 년중연간 5천억원한도 ) 이필요하였으며, 그법적근거를확보하기위하여임대주택법개정을추진하게된다. 한편비축용장기임대주택은평균 30 평수준으로한중산층대상의임대주택이었다. 이처럼중산층대상, 중형규모를비축용으로삼은것은유사시시장매각을통한시장안정효과가큰유형이중산층이선호하는중형이기때문이기도하며, 또한상대적으로임대료보조를위한재원부담을줄일수있었기때문이다. 33) 2006 년 8 월 31 일부동산정책회의는 2005 년 8.31 대책의성과를평가하고기념하는자리였는데, 이회의에서노무현대통령은공공부문의물량이시장의가격조절에개입할수있는수준으로가도록공공부문의역할강화와더불어주택공사등의조직을어떻게개편할것이냐에관한부분까지보고해줄것을주문한바있다. 대통령지시에따라건교부와주택공사는주택공사를중심으로한공공부문의역할강화방안을검토하였다 ( 김상복 이명혁, 2011: 11-12). 136 l 공공임대주택 50 년성과와과제

165 그러나비축용임대주택의추진은순탄치않았다. 첫째, 비축개념의비현실성이다. 비축한임대주택을시장에매각하고자할때, 현재거주하고있는임차인을퇴거시키는것이가능한가하는점이다. 둘째, 재정보전의명분이취약하다는점이다. 중산층대상의중대형규모의임대주택에대해서까지재정지원을하는것이정당하냐는점이다. 셋째, 공공기관간기능중복문제이다. 정부는 1 31 대책에서비축임대주택의공급주체로서임대주택전담기관인주택공사와더불어주택건설기능이없었던토지공사까지명시적으로포함하였다. 주택공사는국민임대 100 만호건설사업을수행하는과정에서이미재무적한계에달했기때문이다. 34) 토지공사는주택건설에직접참여할법적근거가없었으나, 임대주택펀드에의출자라는형태로간접적인참여는가능하였다. 그러나이때문에주택공사와토지공사간에업역을둘러싼갈등이노골적으로전개되었다. 결국, 비축임대주택정책추진을위한임대주택법개정안이 2007 년 2월에상정되었으나, 위에서언급한여러쟁점으로인한논란이거듭되었고, 2007 년중후반부터는주택가격이급격히안정세를보이면서비축임대주택의시급성이떨어지면서 2008 년 17 대국회가임기만료와더불어 2009 년 5월말임대주택법개정안은자동폐기된다. 35) 한편노무현정부시기에는중앙정부와는별도로지방정부차원에서독자적으로고안하여추진한공공임대주택유형으로서서울시와 SH 공사가 2007 년부터공급하기시작한장기전세주택인 시프트 (SHift) 주택 이특기할만하다. 36) 시프트는 SH 공사가직접짓고공급하는건설형과서울특별시가재건축조합으로부터일정물량을사들여공급하는재건축매입형으로구분할수있다. 계약기간은 34) 주택공급확대정책을제대로수행하지못한책임을지고 2007 년 1월당시주택공사사장이경질되는한편, 비축임대주택정책의주도적인주체로사실상주택공사는배제되고토지공사가대두되었다 ( 김상복 이명혁, 2011: 13 참조 ). 35) 이명박정부가들어서고난 2008 년 4월임시국회에서임대주택법개정안은재논의되었지만, 이때는건교부가사업방식을 비축용 에서 민간투자형 으로바꾸어의견을제시하였다. 즉비축용임대주택사업의시행자에서토지공사를배제하고, 사업손실에대한재정보전원칙을배제하고, 비축용임대주택의수급조절기능도삭제하는등당초의정책기본틀을모두포기하고대폭수정한임대주택법개정안을제출하였으나국회에서더이상의논의조차되지않았다 ( 김상복 이명혁, 2011: 14). 36) 서울시에서 2007 년부터공급한장기전세주택인 시프트 (SHift) 주택 은 2008 년 9월이명박정부의보금자리주택공급정책내의한유형인 장기전세주택 과는다른개념이다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 137

166 일반전세처럼 2년이지만계약연장을통하여 20 년까지장기거주할수있다. 전세가격은주변시세의 80% 수준이다. 주택유형은 60 m2미만주택과 60 m2이상 85 m2이하주택두가지가있다. 입주대상은전자의경우, 소득기준과재산기준을동시에적용하여선발한다. 우선, 입주일현재서울시에거주하는무주택자여야하고, 소득은전년도도시근로자월평균소득의 70% 이하여야하며, 자산기준은토지가 5,000만원 ( 공시지가 ) 이하, 자동차 2,200 만원이하이다. 37) 시프트의공급량은 년간 18,780 호로공급량은많지않다. 그러나중앙정부외에도지방자치단체수준에서주거복지차원의공공임대주택을공급하는것은지방자치단체의주거복지에대한책임의식고조, 공급주체의다양화측면에서특기할만하다고볼수있다 ( 박윤영, 2009: ). 이밖에노무현정부에서는민간을공공임대주택건설에참여시키기위한다각적인대책을마련한바있다. 정부가당초 2003 년 9월 3일서민중산층주거안정지원대책을통해, 2012 년까지장기임대재고비율 10% 달성을목표로공공임대주택 150 만호를건설하겠다고했을때, 150 만호는국민임대 ( 대한주택공사와지자체가담당 ) 100 만호와 10 년공공임대 ( 민간이담당 ) 50 만호로구성되었다. 이때민간건설공공임대주택은기존의 5년형에서 10 년형으로전환되었다. 5년형임대주택은임대기간이 5년으로비교적단기이기때문에실질적임대주택재고지속해서축적하는데한계가있다는점외에도재무구조가취약한민간건설회사의부도로인한임치인피해가사회문제화 38) 되자정부는 2003 년 9월 5년형 37) 일반공급대상자중입주 1순위는청약저축 2년이상가입자, 2순위는청약저축 6개월이상가입자, 3순위는청약저축가입여부에상관없이서울시에거주하는자이다. 그러나이들보다우선하는공급대상자를지정하고있는데, 1순위자격에해당하는자중 65 세이상노부모부양자, 장애인, 국가유공자등, 중소기업근로자, 2자녀이상가구, 북한이탈주민, 모 부자가정, 소년소녀가정, 영구임대주택입주자중자격상실이가능한자들이이에해당한다. 38) 2005년 5월 18일 KBS-2TV의 추적 60 분 에서온갖불법을동원하고있는건설업체와무책임한행정당국을고발한다는취지로민간건설공공임대아파트부도현장을취재하여집중보도하였다. 민간부도임대주택문제는 1998 년외환위기로민간건설임대사업자의부도가급증하면서임차인의보증금피해문제가이슈화된것으로 KBS 의집중보도를계기로, 정부는 2005 년 6월국무회의를통해부도임대대책을마련하게되었다 ( 건설교통부, 2006: 287). 부도임대아파트대책은분양전환이가능한단지는경매중단및분양자금지원을하고, 경락을희망하지않거나경락을받을수없어퇴거해야하는임차인에대한지원을강화하여인근공공임대주택에우선입주토록하는한편, 민간임대사업자에대해보증보험가입을의무화하는것이주내용이다. 이후보다강화된대책으로서부도공공임대주택임차인보호를위한특별법을제정 ( ) 하게된다. 동법은 138 l 공공임대주택 50 년성과와과제

167 임대주택을폐지하고 10 년형임대주택제도를도입하게된것이다. 그러나 10 년임대주택에의민간참여는극히부진하였다 년간민간의 10년임대주택건설은 1,222호에그칠정도로워낙부진하다보니, 주택공사가또부담을떠맡아서 년간 10 년임대주택을 4,944 호를공급하였다. 민간참여가부진한원인으로는건설임대사업의수익성부족 39), 투자자금의장기미회수에따른부채비율증가부담, 건설업체에대한임대보증금보증보험가입의무화 (2005.7) 에따른부담등이다. 정부는장기임대주택사업의안정적운영을도모하는차원에서장기적으로자금운용이가능한연기금등재무적투자자의참여유도를위한다각적인조치 40) 를취하는한편, 시범사업을용인흥덕지구에서추진한바있으나, 별다른실효성을거두지못하였다 41) ( 이종권 최은희 김수진, 2008: 9-11). 주택공사가부도임대주택을경매를통해매입하여국민임대주택으로전환, 운용하도록하였다. 39) 우리나라임대차시장이전세위주로형성되어있는특수성으로인하여적정수준의월임대료수입창출곤란 40) 재무적투자자 ( 연기금, REITs 등 ) 에도장기임대주택용지청약자격부여 < 주공및토공용지규정개정, '04.8>, REITs 의임대주택건설사업투자규모제한 ( 자본금의 30%) 폐지 < 부동산투자회사법개정, '04.10>, 10년장기임대주택에투자한간접투자기구의투자자배당소득에대한소득세분리과세 < 조세특례제한법개정 >, 개발및운영단계사업자간사업약정에따라임대주택을매각하는경우법인세특별부가세면제 < 법인세법시행령개정 >, 국민주택기금, 임대보증금의회계처리기준개선 (* 현재입주율이 90% 를넘고주택가격이건설원가보다상회하는경우에는부채에서제외하는특례제도운영중 ), SPC 에대한취 등록세감면, 지급배당소득공제, 용적률인센티브 20% <' >, 주공, 한국토지신탁등공공참여확대 ( 주공의 85m2 초과건설허용 ) <' >, 비축임대주택에재무적투자자참여활성화를위한비축임대펀드조성추진 <' 대책 > 41) 시범사업은재무적투자자중심으로 SPC(Special Purpose Company, 특수목적회사 ) 를설립하여임대주택을건설하고 10 년이상임대운영후분양전환하는것을주요골자로하였다. SPC 를활용하게된것은재무적투자자가임대주택사업에의직접투자를기피하는상황에서토지공급자인토지공사가재무적투자자를효과적으로유치하기위한사업수단으로활용하였기때문이다. 동시범사업은국내최초로재무적투자자가임대주택사업에참여하였다는점에서의의를가질수있다. 그러나전체사업비 1,870 억원중납입자본금이 50 억원에불과하여재무적투자자의자금유입효과는사실상미미하였다는한계가있다. 한편, 장기임대사업에따른투자자의수익보전을위해보증금수준을높였으나, 보증금및임대료가저소득층입주가힘든수준이었다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 139

168 3) 평가 노무현정부시기인 년간경제성장률은평균 5% 에근접하는수치를 보여견조한성장세를이어갔다. 소비자물가상승률도 2 3% 대로비교적안정세 를나타냈다. 그러나문제는부동산시장의불안정이었다. [ 표 3-37] 참여정부의주요실물경제지표 연도 경제성장률 소비자물가증가율 (%) 지가상승률 주택가격상승률 아파트가격상승률 ( 강남 ) 건설투자증가율 공공임대주택공급실적은 년간 561,873 호로역대어느정권보다도많은임대주택이건설되었다. 특히의무임대기간이 30 년인국민임대주택이 466,519 호로장기임대주택의건설이매우증가하였다. 국민임대주택은 1998 년이후 2007 년까지총 585,301 호 ( 사업승인기준, 다가구매입호포함 ) 를공급함으로써서민주거안정과주거환경의질적수준향상을위한대표적수단으로자리매김하였다. 또한, 다가구매입임대주택이나전세임대지원사업등을통해대규모로밀집된아파트형태의유형에서벗어난새로운유형의공공임대주택을공급하고정책대상을확대하는등그유형과대상을다양화하였다. 42) 그러나참여정부국민임대주택정책은저소득층의주거안정을위한임대주택재 고를획기적으로확대하였다는긍정적평가와더불어물량위주의과도한목표설 42) 노무현정부의주거정책은주택시장정책에서는규제강화를통한시장안정, 주거복지정책에서는국가의책임강화를통한주거복지확대로귀결되었다고볼수있다 ( 박윤영, 2011: 71-72). 다가구매입임대주택은...( 중략 )... 도심내에위치한다가구주택을임대하여최저소득계층에게영구임대수준으로임대함으로써사회적혼합 (social mix) 을실현하겠다는정부의의지가반영된것이다. 사회복지와주택정책을접목시킴으로써입주자의자활을유도한다는목표를가지고공급방식다변화, community care, 시민단체의참여등새로운시도가가미되었다 ( 김영태, 2010: 9; 박찬열, 2007: 125). 140 l 공공임대주택 50 년성과와과제

169 정으로인한문제점과반발을야기한바있다. 노무현정부는출범초기인 2003 년 5 28 주거복지로드맵을발표하면서국민임대주택을임기내인 2007 년까지국민임대주택 50 만호공급목표를제시하였고, 2003 년 93 서민 중산층주거안정지원대책 에서는 2012 년까지국민임대주택 100 만호를포함한장기공공임대주택 150 만호건설계획을발표하였다. 이어서 2006 년말주택가격이재급등하자 2006 년 대책에서는 2012 년까지장기공공임대주택 184 만호건설 ( 임대주택재고비율 15%) 로확대하였고, 노무현정부의임기를 1년앞둔 2007 년 1 31 대책에서는비축임대 50 만호를추가하여 년까지 340 만호를건설해 2017 년임대주택재고비율을 20% 까지끌어올리겠다는계획을발표했다. 이때문에연이어발표된부동산대책에서제시한임대주택물량공세는저소득층의주거안정이라는임대주택의명제와는달리부동산정책실패를무마시키기위한하나의수단으로서임대주택정책을이용한다는비판을불러일으켰다 43) ( 정희수, 2007: 13, 23). 실제공급실적을보더라도임기내인 년간국민임대주택은 466,519 호로당초계획 50 만호수준을거의달성하였으나, 나머지임대주택유형들의공급실적은총 97,370 호로부진하였다. 임기중 50 만호공급실적만놓고보더라도주택공사나지자체가공급하는전체공공주택에서차지하는비중이분양주택비중을크게웃돌았다. 이러한임대위주의공공주택공급정책은자가구매가어려운저소득층의주거안정에는크게이바지하였으나, 저렴한소형공공분양주택의공급부족으로내집마련촉진에는한계가존재하였다 년간수도권주택가격이 39.3% 상승하는과정에서소형주택가격도 43) 이는참여정부출범초기부터시작된주택정책의오류에서시작된다고할수있다. 참여정부는주택시장과열현상의원인을과도한차익을거두려는투기에서찾았고, 이에따라대출억제, 과중한세금부과등수요억제정책을전개해나갔다. 그러나서울, 특히강남지역에서의집값불안은지속되었고, 노무현대통령은 강남과의전쟁 을선포하기까지하면서더욱강력한수요억제정책을시행하게되었다. 그러나수급불일치, 특히과거와같이절대적인주택물량부족이아닌양질의주택및주거환경을동시에원하는국민의수요를따라가지못한채수요억제정책만고집하는주택정책이성공할수가없었다. 결국, 주택매매가격에서시작된집값폭등현상은과중한세금부과등에의해전세시장까지불안하게만들면서저소득층의주거불안을심화시켜왔다. 참여정부의임대주택정책의출발점은바로주택정책실패에서비롯되었고, 이를무마시키기위한임대주택의물량공세가임대주택정책실패를촉진한것이다 ( 정희수, 2007: 13). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 141

170 비슷한상승추이를보였으나, 지속해서누적된소형공공분양주택의공급부족으로 인하여 2008 년이후에는전반적인주택경기침체에도불구하고소형주택에서공급 부족과가격상승이지속되는불균형이나타났다. [ 그림 3-5] 1989 년 2007 년유형별공공주택공급비중추이 ( 사업승인기준 ) 한편국민임대주택건설에지자체의참여가허용된 2002 년이후실제로지자체에의하여건설된물량은 2007 년기준으로 46,532 호에불과하였다. 지자체의참여가저조한것은다양한이유가있다. 국민임대주택건설을위한조직, 인원, 재원부족과관리부담, 지역주민반발등이그것이다. 경우에따라서는도로등지역숙원사업해결을위해의도적으로반대하는예도있었다 ( 국토해양부, 2008: 331). 그러나무엇보다도국민임대주택건설의필요성에대한공감대가형성되지않았다는것이가장큰문제점으로지적되었다. 142 l 공공임대주택 50 년성과와과제

171 2003 년정부가 2012 년까지국민임대주택 100 만호건설계획을발표했을다시만해도열악한무주택서민들의주거여건개선을위해필요성을공감하는견해가많았다 ( 국토해양부, 2008: 332). 그러나 2006 년 7월 20 일세곡2지구, 강일 3지구에대한중앙도시계획위원회의국책사업인정부결을계기로언론등에서는국민임대주택 100 만호건설계획의적정성에대해집중적으로문제를제기하였다. 건설계획이졸속으로마련되어택지및재원부족문제, 지자체및주민의반대에직면하고있다는내용이었다 ( 국토해양부, 2008: 332). 노무현정부의국민임대주택 100만호건설계획이흔들려, 지역주민과지방자치단체의반발로어려움을겪고있는가운데중앙도시계획위원회마저건설교통부의그린벨트해제신청을부결... ( 중앙일보, ) 지자체도소비자도외면... 겉도는임대주택 ( 헤럴드경제, ) 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 143

172 년 2012 년 : 보금자리주택정책 ( 공공분양중심 공공임대병행 ) 1) 개요 이명박정부가출범하던 2008 년부터부동산시장은안정세를보이고미분양이누적되기시작하였으나, 이명박정부는이전정부의주택공급확대기조를유지하면서핵심정책으로보금자리주택 150 만공급계획 ( 년 ) 을추진하였다. 150 만호중 70만호는공공분양주택, 80만호는공공임대주택으로구성하였다 ( 국토해양부, 보금자리주택정책개요, 2009: 12-20). (1) 공급물량및유형보금자리주택은공공부문이공급하는 85 m2이하의분양주택과임대주택을통합한개념이며, 2009 년부터 2018 년사이에국민임대주택 40 만호, 영구임대 10 만호를포함하여전세형, 지분형등다양한유형의임대주택 80 만호와주변분양가보다 15% 이상저렴한분양주택 70 만호를공급한다는계획으로지역별로는수도권 100 만호, 지방 50 만호로배정하였다. [ 표 3-38] 보금자리주택의유형및공급계획 ( 년 ) 주택유형 공급물량 주요내용 공공분양 ( 전용 85m2이하 ) 70만호 전용 85m2이하로서청약저축가입자대상공급 장기임대 영구임대 (50 년 ) 10만호주변전세시세의 30% 수준에서공급국민임대 (30 년 ) 40만호주변전세시세의 50-80% 수준에서공급 공공임대 (10 년 ) 10년임대후감정가격으로분양전환 공공임대 분납임대 (10 년 ) 30만호 임대보증금없이분양전환대금을분할납부 ( 입주시 30%, 4년후 20%, 8년후 20%, 10년후 30%) 장기전세 (20 년 ) 주변전세시세의 80% 수준으로공급 자료 : 국토해양부, 대책, 보금자리주택은 년간당초목표수준인 45 만호에는다소미달하는 43.7 만호 ( 인허가기준 ) 를달성하였다. 지역별로는수도권에 68.8%, 지방에 31.2% 공급되었다. 공급방식별로는대부분 (91.9%) 이건설방식으로공급되었으며, 매입물 144 l 공공임대주택 50 년성과와과제

173 량은 8.1% 이다. 공급유형별로는분양이 20.5 만호로전체의 46.9% 를차지하였고임대주택은 23.2 만호로분양보다다소많은 53.1% 를차지하였다. 임대주택의유형별공급실적은국민임대 12 만호, 공공임대 9만호, 영구임대 2만호순으로공급되었다. 공급주체별로는 LH 가 36.2 만호를공급하여전체의 82.8% 를차지함으로써여전히공공주택공급의주도적역할을수행하였다. 구분 계 [ 표 3-39] 보금자리주택의공급실적 ( 년 : 인허가기준 ) ( 단위 : 천호, %) 지역별 방식별 유형별 주체별 수도권지방건설매입분양임대 LH 지자체영구국민공공 계 (100.0) (68.8) (31.2) (91.9) (8.1) (46.9) (531) (4.6) (27.4) (21.1) (82.8) (17.2) '09년 '10년 '11년 출처 : 국토해양부, 보금자리주택업무편람, 2012 (2) 공급대상 ( 계층, 자격구조 ) 각유형별입주자격은소득기준과자산기준이적용된다. 공공분양은특별한소득및자산기준이없이모집공고일현재주택건설지역에 1년이상거주하는무주택가구이면서주택청약저축에가입한세대주이면누구나자격이주어진다. 만약동일순위내에서경쟁자가있으면무주택기간, 청약저축금액등에따라당첨자가결정된다. 우선공급대상자는 3자녀 ( 만 20 세미만 ) 가구, 만 65 세이상의직계존속을 3년이상부양한자, 신혼부부 (5 년이내혼인기간에출산한자녀가있으며, 세대소득이전년도도시근로자월평균소득의 100% 이하인자 ), 생애최초구입자 ( 혼인중이거나미혼자녀가있는근로자또는자영업자로세대소득이전년도도시근로자월평균소득의 80% 이하인자 ), 관련기관장이추천하는국가유공자 장애인 중소기업근로자등이다. 우선공급및특별공급분을제외한일반공급은전체건설물량의 35% 이다 년 4월이후일부특별분양에대해서는자산기준도추가되었다. 신혼부부와 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 145

174 생애최초특별분양의경우소득기준으로전년도도시근로자가구당월평균소득의 100%, 자산기준으로부동산은국민건강보험공단의재산등급별점수표의 25 등급 ( 총 50 등급 ) 의평균재산금액 (2010 년은 21,550 만원 ) 이하, 보유자동차는보험개발원 2,000cc 신차기준가액최고금액기준 (2010 년은 2,635 만원 ) 이하인경우이다. [ 표 3-40] 보금자리주택공급대상의소득및자산기준 구분소득기준자산기준 공공분양 ( 일반공급 ) 제한없음 ( 무주택세대주이고청약저축가입자이면가능 ) 공공분양 ( 신혼부부, 생애최초 ) 10 년임대 장기전세 국민임대 전년도도시근로자가구당월평균소득의 100% 이하 전년도도시근로자가구당월평균소득의 70% 이하 부동산 : 국민건강보험공단재산등급별점수표의 25 등급 ( 총 50 등급 ) 의평균재산금액이하자동차 :2000cc 신차기준가액최고금액 부동산 : 국민건강보험공단재산등급별점수표의 20 등급 ( 총 50 등급 ) 의평균재산금액이하자동차 :2000cc 신차기준가액평균금액 영구임대 국민기초생활보장법 상의수급자 10년형 분납형 장기전세임대주택의공급대상은무주택가구이면서주택청약저축에가입한세대주이며, 전년도도시근로자가구당월평균소득의 100% 이하인자이다 년 4월이후신혼부부및생애최초공공분양주택과동일한소득기준및자산기준이도입되었다. 국민임대주택은소득기준으로전년도도시근로자가구월평균소득 (4 인이상세대는가구원수별가구월평균소득 ) 의 70%(2010 년 2,805 천원 ) 이하를대상으로한다. 44) 2010 년 4월이후자산기준이추가되어부동산가액은국민건강보험공단의재산등급별점수표의 20등급 ( 총 50등급 ) 의평균재산금액 (2010 년은 12,600 만원 ) 이하, 보유자동차는 2,000cc 신차기준가액평균금액 (2010 년은 2,424 만원 ) 이하인경우이다. 영구임대주택은국민기초생활보장법상수급자, 국가유공자, 일본군위안부피해자, 보호대상한부모가족, 북한이탈주민, 장애인등록증이교부된자, 65 세이상직계 44) 도시근로자가구월평균소득 70% 이하는소득 4 분위이하에해당하는수준이다. 국민임대주택은전용면적 60 m2이하로구성되는데, 전용면적 50 m2미만의경우우선공급대상이영구임대주택입주자에준하는가구 ( 가구당월평균소득 50% 이하 ) 이다. 146 l 공공임대주택 50 년성과와과제

175 존속을부양하는자로서수급자선정기준의소득인정액이하인자에게공급된다. (3) 재원구성보금자리주택의각유형은지난정부들에서추진해왔던유형들을계승하고구성비율을재조정한것이기때문에재원구성에서도변화는없다. 전체적으로볼때, 보금자리주택 년간 150 만호건설에는약 105 조원 ( 재정 12 조, 기금 93 조 ) 이소요될것으로예상하였다. [ 표 3-41] 보금자리주택재원분담및연간사업비추계 사업별연간재원 ( 억원 ) 연간공급 ( 호 ) 지원기준 (%) 지원단가 ( 만원 ) 주택규모 ( m2 ) 150 만호 재정 : 12,358 기금 : 93, 만호 영구임대 (10 만호 ) 재정 : 5,281 1 만호재정 85% 497/3.3 m 평형 국민임대 (40 만호 ) 재정 : 7,077 기금 : 16,419 4 만호 재정 20% 기금 46.4% 497/3.3 m 평형 공공임대 (30 만호 ) 기금 : 21,000 3 만호호당 7,000/ 호 85 m2이하 공공분양 (70 만호 ) 기금 : 56,000 7 만호호당 8,000/ 호 85 m2이하 자료 : 국토해양부, 보금자리주택정책개요, [ 표 3-42] 보금자리주택내국민임대주택재원구성 재원분담 (%) 지원년도 평균평형 평균단가 ( 천원 ) 계 재정 기금 입주자 시행자 년 17.8평 4, % 년 17.8 평 5, % 년 17.8 평 6, % 년 17.8 평 6, % 주택유형별로보면, 공공임대주택 (10 년, 분납형, 전세형 ) 에대해서는호당지원금액 (60 m2이하 5.5천만원, 85 m2이하 7.5 천만원 ) 을적용하여국민주택기금 ( 금리 : 60 m2이하 3%, 85 m2이하 4%) 지원이이루어진다. 국민임대주택은기준평형및기준단가를적용하여, 재정출자및국민주택기금융자등으로재원이구성된다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 147

176 영구임대주택에대해서는 85% 재정출자가이루어지며, 나머지 15% 는입주자부담 ( 임대보증금 ) 이다. 공공분양주택 (85 m2이하 ) 에대해서는국민주택기금이호당 5,500 만원 (60 m2이하 ) 7,500만원 (85m2이하 ) 지원된다. 금리는 5 6% 이다. 다가구매입임대 (60 m2이하 ) 에대해서는재정출자 45%, 국민주택기금융자 50%( 금리 1%) 이며, 사업자가나머지 5% 의사업비를부담한다. (4) 임대조건영구임대주택의임대료 ( 보증금과월임대료 ) 는시세의 30% 수준이다. 국민임대주택은임대료 ( 보증금과월임대료 ) 는시세의 55 83% 수준이다. 10 년형임대주택은분양시기의차이가있을뿐임대조건은 5년형임대주택과차이가없다. 분납형임대주택은주택가격에대한지분을 4회에걸쳐나누어획득한다는점에서차이는있으나, 10 년후주택을 100% 소유하게된다는점은 10 년형임대주택과차이가없다. 임대료는시세의 90% 인데, 분납형은중간에획득한주택의지분을뺀나머지임대부분에대해임대료를지불하게된다. 장기전세주택은임대료를전세금형태로지불하며시세의 50 80% 수준이다. [ 표 3-43] 보금자리임대주택의유형별임대조건유형공급량주요임대조건및특징공공분양주택 70만호중소형저가주택공급공공임대 10년간임대후분양전환 20만호 (10 년임대 ) 지분형임대주택위주로공급하여서민들의점진적자가소유촉진임장기전세월임대료부담이없는 장기전세형 으로공급하여수요자들에게 10만호대 (20 년임대 ) 다양한선택기회부여 ( 도심위주로공급 ) 주국민임대 40만호 : 시중가의 50 80% 로공급국민임대 50만호택 ( 소득에따른차등임대료부과 ) 장기임대영구임대 10만호 : 최저소득층을위해공급재개 50만호 (30 년이상 ) ( 재정지원으로시중가의 30% 로공급 ) 자료 : 국토해양부보도자료 (2008) 에서발췌한최은희외 (2009) 공공주택정책방향재정립및안정적재원조성방안 에서인용 148 l 공공임대주택 50 년성과와과제

177 2) 정책전개과정 2007 년 12 월대선에서이명박후보는정부가주도하여서민중심의맞춤형주택 공급을확대하겠다고공약하며연간 50 만호의주택공급과신혼부부보금자리주택 12 만호공급, 80 m2이하국민주택의정부주도공급을공약으로내세운바있다. 이명박정부가출범하던 2008 년은미국발세계금융위기와이로인한경제침체, 유가및원자재가격의상승, 환율불안등대외적여건의악화와물가상승우려및내수경기둔화등대내적으로도어려운상황이었다. 이가운데주택시장은침체양상을보이고있었다. 미분양이누적되어 2008 년 7월말에는 16.1 만호 ( 지방 13.8 만호, 준공후미분양 4.0 만호 ) 로 1998 년외환위기때의수준 (10.3 만호 ) 을상회하였다 년하반기들면서글로벌금융불안이심화되면서, 그동안꾸준히상승세를보여왔던강북, 인천등의소형주택가격마저하락세로전환되고, 건설업체의부도가능성이더욱심화되는양상을보였다. [ 그림 3-6] 2008 년주택가격및미분양추이 이러한거시경제여건의악화와부동산시장거래위축및미분양확산등시장침체 에도불구하고, 이러한추세가장기화될것으로보는견해는많지않았다. 지난노 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 149

178 무현정부임기내내부동산가격이일시적으로안정되었다가다시급등하곤했던경 험에따른학습효과가있었고, 당시의부동산시장침체를대내외적경제여건악화 에따른경기순환적현상으로보려는견해가우세했었다. 이러한분위기를배경으로이명박정부의부동산정책은지속적인공급확대책을유지하되, 세제및규제의완화를통한거래정상화에초점을두었다. 이러한정책방향은이명박정부출범초기인 2008 년 6월의미분양대책, 8 21 대책, 9 1 세제개편, 9 19 대책, 대책, 11 3 대책등잇따른대책을통해구체화되었다 년 6월에는지방미분양주택에대하여 LTV 를상향조정하는한편, 취 등록세감면. 일시적 2주택인정기간연장 (1 년 2년 ) 등의조치를취하였다. 45) 8.21 대책 ( 주택공급기반강화및건설경기보완방안 ) 에서는규제완화와공급확대책이발표되었다. 주내용은 1 재건축규제합리화 ( 조합원지위양도금지폐지, 일반공급분의후분양의무폐지, 제2종일반주거지역층수제한을 15 층에서 18 층으로완화등 ) 2 분양가상한제개선 ( 주상복합가산비추가인정, 민간택지택지비에대해가산비인정등 ) 3 수도권내공공택지추가확보 ( 인천검단신도시를확대지정하고오산세교지구를신도시급규모로확대지정, 산지 구릉지의체계적활용 ) 4 수도권전매기한완화 ( 수도권 5 10 년에서과밀억제권역은 5 7 년, 기타지역은 3 5 년으로축소 ) 5 부동산세제완화 ( 주택건설용토지종부세비과세, 미분양주택종부세비과세기간확대, 1세대 2주택양도세중과배제대상저가주택범위확대, 비수도권지역에대한매입임대세제지원요건완화등 ) 6 지방미분양아파트의환매조건부매입방안, 중소건설업지원방안 ( 최저가낙찰제확대시점연기, 단품슬라이딩제적용확대등 ) 등이다 세제개편 ( 안 ) 에서는세제완화책이발표되었다. 주요내용은 1 양도세합리화 (1 세대 1주택비과세거주요건을강화하여 2년거주요건을전국으로확대, 고가주택기준을 6억원에서 9억원으로완화, 세율을 9 36% 에서 6 33% 로인하 ) 2 종 45) 지방미분양주택의 LTV 를상향조정 ( 분양가 10% 인하시 60 70%) 2 취득 등록세 50% 감면 3 일시적 1 세대 2 주택자인정기간연장 (1 2 년 ) 4 매입임대세제혜택확대 (* 주택규모확대 : 85 m2 149 m2이하, 임대기간단축 :10 년 5 년, 양도세중과배제가액요건 (3 억 ) 변경 : 양도가액기준 취득가액기준 ) 150 l 공공임대주택 50 년성과와과제

179 부세부담완화 (2008 년과표적용률동결, 세부담상한선을전년대비 300% 에서 150% 로하향, 주택건설사업자취득토지에대한종부세비과세, 비과세대상미분양주택범위확대등 ) 3 상속세율인하 (2009 년에는 10 50% 에서 7 34% 로인하하고 2010 년에는 6 33% 로인하 ) 등이다 대책 ( 국민주거안정을위한도심공급활성화및보금자리주택건설방안 ) 에서는보금자리주택공급방안이발표되었다. 중장기주택공급계획으로향후 10 년간연평균 50 만호 ( 수도권 30 만호 ) 를도심 ( 재개발 재건축등 ) 및도시근교 (GB, 산지 구릉지등 ) 에대량공급하고, 서민주거안정책으로 보금자리주택 150 만호 ( 수도권 100 만호 : 향후 10 년간 ) 공급방안 이제시되었다. 보금자리주택에는중소형분양주택 70 만호, 국민임대및 10 년공공임대주택 80 만호 ( 영구임대 10 만호포함 ) 가포함된다. 또한, 분양가인하를위한제도개선책으로용적률상향, 녹지면적조정, 간선시설부담최적화외에도급구조의합리화 ( 公社직접시공 ), 사전예약방식의주택청약제도입등이제시되었다 종부세개편안에서는종부세과세기준금액을주택의경우 6억원에서 9억원으로, 나대지의경우 3억원에서 5억원으로, 사업용부동산의경우 40 억원에서 80 억원으로상향조정하는한편, 세율도절반또는그이하수준으로인하하고, 과표기준도공시가격에서공정시장가액 ( 공시가격의 80% 수준 ) 으로하향조정하는방안이발표되었다 대책 ( 가계주거부담완화및건설부문유동성지원 구조조정방안 ) 에서는세제및금융규제완화방안이발표되었는데, 주내용은 1 가계주거부담완화및실수요거래를촉진하기위한대책으로처분조건부대출상환기간연장 (1 년 2년 ), 일시적 1세대 2주택중복보유허용기간연장 (1 년 2년 ) 을전국으로확대, 주택담보대출부담완화추진 ( 대출만기연장유도, 고정금리부대출로전환유도등 ), 매입임대자금에대한기금지원확대 2 투기 ( 과열 ) 지구의합리적조정 3 건설부문유동성지원방안으로미분양아파트를담보로건설사회사채유동화 (CBO) 지원 ( 대한주택보증및주택금융신용보증기금에서신용보강 ), 민간부동산펀드조성지원, PF 대출 46) 만기연장, 환매조건부미분양주택매입 ( 대한주택보증 ), 공 46) 금감원에따르면주택건설용 PF 대출의규모는 2006 년말의총 50.3 조원에서 2008 년 6 월현재총 78.9 조원으로증가하였다. 이중은행이 47.9 조원, 저축은행 12.2 조원, 보험등기타 18.8 조원을차지한다. 이와별도로 PF 대출을곧바로유동화 (ABCP 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 151

180 동택지제3자전매허용및계약해제제한적허용, 주택건설사업자보유토지매입 ( 토지공사 ) 등이다. 11 3대책 ( 경제난국극복종합대책 ) 에서는주택경기를활성화하고미분양을해소하기위한대책이제시되었다. 주내용은 1 향후 2년간지방미분양주택을추가취득할때양도세일반세율을적용하는한편장기보유특별공제를최대 80% 까지허용하고, 실수요목적으로지방주택을취득시에는 1주택으로인정하며, 당초 9.11 세제개편안에서제시되었던 1주택비과세거주요건강화방침 (2 년거주요건을전국으로확대 ) 을철회 2 관급공사공사대금채권에대한보증지원및공동택지대금납부부담경감방안 3 재건축소형의무비율완화 (85 m2이하 60%, 60 m2이하 20% 의무비율중에서 60 m2이하 20% 의무비율폐지 ), 재건축임대주택의무건설비율의사실상폐지 ( 정비계획상용적률초과분의 30 50% 에대해서보금자리주택건설의무로전환 ), 4 강남 3구를제외한투기 ( 과열 ) 지구의 47) 전면해제, 수도권전매제한완화대책 (8 21 대책 ) 을기존분양분에도소급적용등이다. 이상의연이어발표된부동산대책을보면, 노무현정부에이어서주택공급확대기조는그대로유지되었다. 연간주택공급을전국적으로 50 만호, 수도권 30 만호수준에서유지하겠다는정책은노무현정부에서이미계획하고추진하던내용이다. 국민임대주택 100만호계획 ( 년 ) 도이명박정부에서는보금자리주택공급계획중 년간국민임대주택 40 만호의계획으로연결되었다. 이처럼총량적인공급정책에서의큰변화는없었다. 그러나수요관리대책은상당정도해체되었다. 세제면에서핵심이라할수있는다주택자양도세중과와종부세의기본틀은아직유지되고있으나상당정도완화되었다. LTV, DTI 등금융규제도사실상해체되었다. 명시적으로 LTV, DTI 규제를완화한다는발표는없었으나, 투기지역의전면해제 ( 강남 3구는보류 ) 는사실상이들금융규제를해제하는것과다를바가없다. 왜냐하면, LTV 및 DTI 40% 규제는투기지역에적용되는것이었기때문에, 투기지역의해제와더불어이들금융규 방식 ) 한금액도 2006 년 16.9 조원에서 2008 년 6월현재 18.2 조원으로증가하였다. 47) 투기과열지구 ( 주택법및주택공급규칙에의거하여국토해양장관이지정 ) 에서는분양권전매제한, 무주택자우선공급, 청약 1 순위자격제한등분양공급규제가이루어진다. 투기지역 ( 소득세법에의거하여기획재정부장관이지정 ) 에서는 LTV 40% 및 DTI 40% 규제가적용된다. 152 l 공공임대주택 50 년성과와과제

181 제도자동으로해제되기때문이다. 공급규제중에서는재건축조합원지위양도금지, 재건축소형의무비율 임대주택의무비율등이폐지되거나크게완화되었고, 수도권에대한엄격한전매제한규정도크게완화되었다. 명목상으로분양가상한제만이유지되었을뿐이다 ( 이종권 최은희 김수진, 2008 ; 13-15) 대책은 2008 년 9월 19 일정종환국토해양부장관, 이병석국토해양위원장, 김기현한나라당제4정조위원장등이참석한당정간담회를통해 국민주거안정을위한도심공급활성화및보금자리주택건설방안 으로발표되었다. 보금자리주택은공공부문이공급하는 85 m2이하의분양주택과임대주택을통합한개념이며, 공급목표는 년까지 10년간연 15만호 ( 총 150 만호 ) 를건설하겠다는것이다. 공급유형은앞서보았다시피국민임대, 영구임대를포함하여전세형, 지분형등다양한유형으로구성되는임대주택 80 만호와주변분양가보다 15% 이상저렴한분양주택 70 만호를공급한다는것이다. 보금자리주택정책의특징을요약하면다음과같다. 첫째, 지속적인주택공급이필요하다는인식이다. 지난 10 년간연간 50 만호의주택수요에도불구하고주택공급부족이누적되어왔고, 향후에도가구분화, 멸실등으로인해연간 50 만호의주택수요가발생할것이라는전망 ( 주택종합계획 ) 에기초하여 년간총 500 만호의주택을공급하되이중 150 만호를공공부문이보금자리주택으로공급하겠다는것이다. 둘째, 국민임대 100 만호공급계획과같은임대위주의공공주택공급에서자가촉진을위한공공분양주택공급을병행하겠다는취지이다 년까지수도권주택가격상승률은 39.3% 로소득증가율 29.5% 보다높아무주택서민의자가소유가능성이더욱낮아지고있고자가소유율도 2005 년이후 60% 수준으로답보상태에있음을고려하여, 주변분양가보다 15% 낮은저렴주택을공급함으로써 2018 년에는자가소유율을 65% 로높이겠다는것이다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 153

182 셋째, 저소득층을위한임대주택을물량위주에서계층별소득및선호에따라다양화하겠다는취지이다. 정부의지원없이내집을마련하기어려운무주택저소득가구가 292 만가구 ( 전체의 18.3%) 에달하고있는한편, 국민임대주택은최저소득층 ( 소득 1분위 ) 이입주하기에는임대료부담이높아 2007 년말영구임대주택입주대기자가 7만명에달하고있음을고려하여영구임대주택공급을 16 년만에재개한다는것이었다. 한편기존임대주택단지에서는 임대 = 저소득층주거 라는인식으로계층간주거분리와단지슬럼화등의부작용이발생하였다. 이때문에해당지자체와주민이국민임대주택단지의입지를선호하지않아도심인근에서국민임대주택건설을위한택지를확보하기어려운상황이었다. 이러한점을고려하여국민임대주택외에 10 년임대, 분납형, 전세형등다양한유형의임대주택과분양주택까지포함하도록함으로써해당지구내에서수요자의소득및선호에따라주택을선택할수있도록함과동시에 Social Mix 를고려하여사회통합을유도한다는것이다. [ 표 3-44] 보금자리주택특별법상보금자리주택지구의주택유형별공급비율 법 시행령 보금자리주택업무지침 유형별 보금자리주택 임대주택 분양주택 규모별 (60m2이하) 장기공공임대공공임대 보금자리보금자리전체주택의전체주택의전체주택의보금자리주택의주택의 50% 이상 35% 이상 25% 이상주택의 10 20% 45% 이상 15 25% 분양주택 (85m2이하) 보금자리주택의 30 40% 넷째, 도심내임대주택공급부족문제를해소하기위한방안으로 GB 지역을활용하여보금자리주택지구를개발하겠다는것이었다. 개발제한구역해제와관련하여지난 2001 년김대중정부가 2020 년까지사회적합의를통해보존가치가낮은지역을해제키로개발제한구역해제로드맵을발표한바있다. 이후 10 년정도지켜져온해제로드맵은해제대상총량이남아있음에도불구하고이명박대통령 (2009 년 2월 27 일제9 차비상경제대책회의 ) 의발언에의해해제면적이 3배가까이늘어나면서무력화되었다. 154 l 공공임대주택 50 년성과와과제

183 서울근교개발제한구역에는비닐하우스만가득차있다. 신도시를먼곳에만들어국토를황폐화할필요없이, 이런곳을개발하면도로 학교등인프라를새로건설하지않고도인구를수용할수있다 ( 이명박대통령, 제9 차비상경제대책회의 ). 대통령의발언이후국토해양부는보금자리주택지구에개발제한구역지역을대거포함했다 ( 주간동아 763 호 : 22-24) 일국무회의에서심의 의결한 개발제한구역조정및관리계획 과 일개정된 광역도시계획수립지침 에따라수도권광역도시계획을변경 48) 하여수도권내 78 km2의개발제한구역을보금자리주택건설용지로해제하기로하였다. 보금자리주택정책의법적근거를마련하기위하여 일신영수의원 ( 한나라당 ) 이대표발의하여, 기존의 국민임대주택건설등에관한특별조치법 을전면개정한 보금자리주택건설등에관한특별법안 이제출되었으며, 국토해양위원회 (2 19) 와법제사법위원회 (2 24) 를거쳐국회본회의 ( ) 를통과하였다. 주요내용및특징을보면다음과같다. 첫째, 보금자리주택지구지정및건설을위한인허가절차의간소화이다. 지구지정前사전협의를강화하고, 개발계획과실시계획을통합한지구계획을수립하되, 지구계획의승인또는변경승인이있을때에는총 41 개의관련인허가를받은것으로여기고, 주택사업계획에대한국토해양부장관의직접승인이가능토록함으로써사업절차를대폭간소화하였다. 이를통해사업기간을기존국민임대주택단지 ( 약 3 4 년 ) 보다최대 2년정도단축할수있도록하였다. [ 표 3-45] 지구계획승인절차 기존 개정안 개발계획을포함한예정지구지정 실시계획승인 주택사업승인 주택지구지정 주택지구계획 ( 개발계획 + 실시계획 ) 주택사업승인 48) 2020 수도권광역도시계획 은 1999 년 9 월에발표된광역도시계획수립지침에의거하여, 건설교통부가중심이되어국토연구원과수도권 3 개지방자치단체와 3 개지방자지단체연구원이참여하여수립하고 2007 년 7 월에확정하였다. 지침마련후무려 8 년이소요된것이다. 그런데이명박정부의이번광역도시계획변경은보금자리주택건설과경인운하사업의추진, 산업단지의조성등을위해전격적으로변경되었다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 155

184 둘째, 보금자리주택건설사업에대해서는 건설산업기본법 에대한특례를인정하여, 시행자인대한주택공사등이직접시공할수있도록하는한편, 2개업종이상의전문공사를시공하는전문건설업자는그업종에해당하는전문공사로구성된복합공사를도급받을수있도록규정하였다. 이때문에기존에 발주자- 원도급자 ( 종합건설업자에의한건설관리 )- 하도급자 ( 전문건설업자의공종별시공 ) 의전통적 3단계시공구조를 발주자 ( 종합건설관리기능까지수행 )- 시공사 ( 공종별시공 ) 의 2단계로단순화하여이에발생하는거래비용과원도급자의관리비용절감을통해건설원가를절감함으로써주택의분양가격인하를도모하고자하였다. 셋째, 사전예약제도를도입하여수요자가입주시기, 분양가, 입지등을따져보고선택할수있도록하였다. 이는동일시점에보금자리지구로지정된여러지구를일괄비교하여청약물량의 80% 에대해서는사전예약을할수있도록한것으로수요자의선택폭을넓혀주었다 ( 신영수외, 2008) 년 5월 11 일수도권 GB( 그린벨트 ) 내보금자리주택시범지구로 4곳이지정되었다. 강남세곡, 서초우면, 고양원흥, 하남미사지구이다. 4곳의시범지구는서울도심에서 12 18km이내에위치하고, 대중교통접근성이양호한지역으로선정하였으며, 비닐하우스 ( 화훼농원, 주거, 창고등 ), 창고, 공장등이밀집되어녹지의기능이훼손된개발제한구역을활용한다고정부는밝혔다. 시범지구보금자리주택의입주는 3년이조금지난 2012 년 9월 14 일강남지구부터시작된다. 시범지구발표에조금앞선 일에는수도권 6개국민임대주택단지를보금자리주택지구로전환하였다. 6개지구는성남여수, 군포송정, 군포당동 2, 의정부민락2, 시흥목감, 고양지축이며, 전체면적은약 7.4 km2규모이고, 총 4.5 만호의주택이공급된다 일에는양산사송, 광주효천2 지구등지방있는 11 개단지를포함한 15 개국민임대주택단지가보금자리주택지구로전환되었다. 수도권에서도실시계획이아직확정되지않아서계획변경여지가있는고양향동지구등 4곳을보금자리주택지구로전환하였다. 이런식으로총 31 개 ( 수도권 14 개, 지방 17 개 ) 의국민임대주택지구가보금자리주택지구로전환되었다 ( 국토해양부 보금자리주택업무편람 (2012) 참고 ). 156 l 공공임대주택 50 년성과와과제

185 [ 표 3-46] 보금자리주택관련주요추진내용 일자 정책골자 주요내용 보금자리주택공급계획발표 - 보금자리주택 150 만호공급계획 ( 년 ) 발표 개발제한국역보금자리 - 수도권 4곳 ( 서울강남, 서울서초, 고양원흥, 하남미사 ) 시범지구지정 - 총면적 8,056 천m2 (6만호, 보금자리주택 4.4 만호 ) 보금자리주택공급확대및 - GB 지구보금자리공급시점을당초 2018 년 2012 년으로조기화 : 공급체계개편방안 2012 년까지당초 40만에서 60만호확대공급 보금자리주택 - 수도권 GB 내보금자리주택은전매제한기간을강화전매제한강화 : 7년전매제한 ( 분양가가시세의 70% 미만인경우 10년 ) 보금자리주택 - 신혼부부및생애최초특별분양, 10년 / 분납임대의입주자자산기준마련 시행선정기준에소득요건외에자산요건추가 개발제한국역 - 수도권 5곳 ( 서울내곡, 부천옥길, 시흥은계, 구리갈매, 남양주진건 ) 보금자리2차지구 - 총 5.7 만호 ( 보금자리주택 4.1 만호 ) 지구계획승인 수도권국민임대단지 6개지구 ( 성남여수, 군포송정, 군포당동2, 지구전환의정부민락2, 시흥목감, 고양지축 ) 를보금자리지구로전환 ( 수도권 6개지구 ) - 총면적 (7,401 m2 ), 건설호수 (45,187 호 ) 개발제한국역보금자리 - 수도권 5곳 ( 서울항동, 인천구월, 광명시흥, 하남강일, 성남고등 ) 3차지구지정고시 - 총면적 21km2, 주택총 12.1 만호 ( 보금자리주택은 8.8 만호 ) 주택거래정상화와 - 사전예약물량축소 (80 50% 이하 ), 사전예약시기탄력적조정서민 중산층주거안정 - 민영주택공급비율 (25%) 상향조정, 중소형 (85 m2이하 ) 도허용지원방안 개발제한국역보금자리 - 수도권 2곳 ( 서울양원, 하남감북 ) 4차지구지정 - 총면적 (3.1 km2 ), 총 2.3 만호 ( 보금자리주택 1.6만호 ) 특별법개정 ( 수도권정비계획법적용특례신설 ) - 수도권 GB 보금자리지구조성을위해공장및제조업소의이전이불가피한경우수도권정비계획법에도불구하고수도권정비위원회심의를거쳐공업지역지정가능 전월세시장안정등 - 연 21 만호계획에서 15만호로조정서민주거지원확대 - 분양주택중소형주택 (60 m2이하 ) 공급비중상향 (20% 70%) 보금자리주택법시행령개정안입법예고 - 5년임대주택도보금자리주택으로포함 자료 : 국토해양부 2009 년 9월 30 일보금자리주택시범지구 4곳에대한사전예약이시행되었다. 국토해양부및한국토지주택공사가사전예약시공시한추정분양가는인근지역 ( 행정구역상동일한洞 ) 의시세와비교해보면, 서울강남지구와서초지구는 42% 55% 로시세에비교하여반값으로나타났다. 고양지구는 76%, 하남미사지구는 81~83% 수준으로결정되었다 ( 최은희 이종권 김옥연외, 2012: 84-86). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 157

186 시범지구중서울강남과서울서초지구의사전예약신청결과경쟁률은 10 12:1 의높은경쟁률을보였다. 고양원흥과하남미사지구도 3:1 수준의경쟁률을보였다 년수도권아파트청약률평균이 3.8%: 1이었음을고려할때, 강남과서초지구의경쟁률이상대적으로높았음을알수있다. 특히강남지구와서초지구는서울근교의그린벨트지역에인근시세에비교하여반값으로공급되었기때문에청약대기자들에게는로또에비교될정도의높은인기를끌었다. 보금자리열풍 청약통장가입자 1,400 만시대이른바반값아파트로통하는 보금자리주택 열풍으로청약통장가입자수가사상처음으로 1,400 만명을넘어섰다. ( 중략 ) 특히정부가수도권에서분당신도시 4배규모의그린벨트를풀어오는 2012 년까지보금자리주택 32 만가구를공급하기로하면서청약통장가입자수는폭발적으로늘고있다. 지난해 7월 1,300 만명, 10 월 1,370 만명, 지난해말 1,390 만명에이어지난 3월에는 1,400 만명선을돌파했다. 특히보금자리주택열풍으로만능청약통장인 청약종합저축 가입자수가큰폭으로늘었다. 신설첫달인지난해 5 월 583 만명이던청약종합저축가입자수는 7개월만인지난해말 885 만명을돌파한데이어 10 개월만인지난 3월에는 921 만명 2,628 명까지치솟았다. 반면민영주택에청약할수있는청약예금과청약부금가입자수는큰폭으로줄고있다. 지난해 5월 100 만명이던청약부금 ( 민영중소형 ) 가입자수는 10 개월만인지난 3월 80 만명으로 20 만명이줄었다 ( 헤럴드경제 ). 보금자리주택정책이대대적인국민적인기를끌자 2009 년 8 15 를맞이하여대통령은경축사에서 집없는서민들을위한획기적인주택정책을강구하고있다 는발언을하였고, 8월 27 일에열린 제27 차비상경제대책회의 를통해 서민주거안정을위한보금자리주택공급확대및공급체계개편방안 을확정 발표하였다. 이는 2018 년까지단계적으로추진중인수도권개발제한구역개발일정을앞당겨수도권주택을 2012 년까지당초 40 만호를 60 만호로확대하여공급하겠다는것이다. 이를통해증가한 20 만호는도시근교보존가치가낮은개발제한구역을활용하겠다고하였다. 결과적으로수도권개발제한구역내보금자리지구개발이당초 대책에서는 2012 년까지 12만호공급할계획이었으나, 이번에늘어난 20 만호를더하여 2012 년까지총 32 만호를공급하는계획으로대폭변경되었다. 158 l 공공임대주택 50 년성과와과제

187 한편, 보금자리주택에대한투기적수요를차단한다는목적으로 일보금자리주택에대한전매제한강화를내용으로하는 주택법시행령 개정 ( 안 ) 이국무회의에서의결되었다. 이는보금자리주택이주변시세의 50 70% 수준으로공급되어발생하는시세차익을조정하기위해수도권개발제한구역을해제하여공급하는보금자리주택및주거전용면적 85 m2이하의민간주택의전매제한기간을현행 5 년에서 7년으로강화하고, 동주택의분양가가인근지역주택매매가격의 70% 미만이면 10 년으로강화한다는내용이다 년 10 월 19 일보금자리주택 2차지구가발표되었다. 환경부, 지자체등관계기관과사전협의 (' ), 주민공람 ( ) 을거쳐 2차보금자리주택지구추진계획 을발표하였으며, 11 월 26 일 ( 목 ) 에중앙도시계획위원회의심의를완료하였다. 이에따라국토해양부는 2009 년 12 월 3일 ( 목 ) 에서울내곡, 부천옥길등 6곳을보금자리주택지구 (8,898 천m2, 주택 55 천호 ) 로지정고시한후, 지구계획 ( 안 ) 에대하여관계기관 지자체협의와환경영향평가및통합심의위원회심의 ('10.4.8) 등을거쳐확정하였다 (4.26) 년 3월 31 일에는 3차보금자리주택지구로서울항동, 인천구월, 광명시흥, 하남감일, 성남고등수도권 5개지구를선정하였다. 이후환경부, 지자체등관계기관과사전협의후주민공람 ( ) 및중앙도시계획위원회의심의 (5.13) 를거쳐발표안대로확정한뒤, 5월 25 일자로 3차보금자리주택지구로지정고시하였다 년 11 월 29 일에선정한 4차보금자리주택지구 2곳 ( 서울양원, 하남감북 ) 은환경부, 지자체등관계기관과사전협의 ( ) 후주민공람 ( ) 및중앙도시계획위원회의심의 (12.23) 를거쳐 12월 29일최종적으로확정하였다 년 5월 17 일에는서울고덕, 서울강일3, 서울강일4, 과천지식정보타운 4개지구를 5차보금자리주택지구후보지로선정하였다. 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 159

188 [ 표 3-47] 개발제한구역보금자리주택지구지정현황 ( 단위 : 천m2, 호 ) 구분 면적 ( 천m2 ) 전체주택 ( 호 ) 보금자리 ( 호 ) 지구 1차 ( 시범 ) 8,051 55,041 39,514 서울강남, 서울서초, 고양원흥, 하남미사 2차 9,079 59,086 42,092 서울내곡, 서울세곡2, 부천옥길, 시흥은계, 구리갈매, 남양주진건 3차 21, ,567 86,003 서울향동, 인천구월, 하남감일, 광명시흥, 성남고등 4차 3,054 23,624 17,490 서울양원, 하남감북 5차 3,010 15,100 11,940 서울고덕강일, 과천지식정보타운 소규모지구 186 2,000 2,000 지구지정및지구계획수립 ('12.5) 총계 44, , ,039 출처 : 국토해양부, 보금자리주택업무편람, 2012 [ 그림 3-7] 개발제한구역보금자리주택지구지정현황출처 : 국토해양부, 보금자리주택업무편람, l 공공임대주택 50 년성과와과제

189 보금자리주택정책이발표 ( ) 되던 2008 년말에서개발제한구역공급물량을조기화한다는방침 ( ) 이발표된 2009 년말까지만해도보금자리주택정책에대한국민적여론은호의적이었으나, 2010 년들면서여론은급변하기시작하였다. 지나치게낮은수준으로보금자리분양주택을공급하는바람에민간분양이위축되고미분양이확대되고있을뿐아니라, 보금자리분양주택을청약하려고실수요자들이주택구매를미루어전 월세수요가증가하였기때문에전세가격이급등하는부작용이발생하고있다는것이었다. 이러한상황을이해하기위하여우선보금자리주택정책이수립된 2008 년 9월에서공급계획이수정된 2010 년상반기까지의주택시장동향을정리해볼필요가있다 년 9월보금자리주택정책이발표되던시점에는공교롭게도글로벌금융위기심화에따른불안으로주택가격이일시적으로급락하였으나, 2009 년 4월이후수도권을중심으로주택가격은상승추세로전환하였다. 민간미분양주택물량도 2008 년 7월을정점으로하여감소하기시작하였는데, 주택가격이일시적으로급락하였던 2009 년 2 3 월을제외하면 2009 년 10 월까지민간미분양주택이지속해서감소하는추세를보였다. 주택담보대출금리는 2008 년말 7% 대까지상승하였던것이이후계속하락하여 2009 년 4월에는 5% 대로떨어져다. 이와더불어주택담보대출도크게확대되고있었다. 강남과버블세븐지역 ( 강남, 서초, 송파, 양천, 분당, 평촌, 용인등노무현정부시기주택가격이급등하였던지역 ) 을중심으로부동자금이몰리면서부동산과열논쟁이벌어졌다. 이에 일비상경제대책회의에서대통령이부동자금의실체를밝히라는지시까지내리게되었다. 부동자금 49) 의규모에대하여금감원은 811 조원 (2009 년 4 월말기준 ) 으로추정하였고, 한국은행은 697 조원으로추정하였다. 이중 118 조원 ( 한국은행 ) 232 조원 ( 금감원 ) 을과잉유동성으로추정하였다. 정부는 2009 년주택가격과열조짐에대하여금융규제를중심으로선제적으로대응한다는방침을밝히고 LTV 강화조치 (60% 50%, ) 에이어서, 전세자금대출확대및도시형생활주택확충을주요골자로하는전세시장안정대책 49) 부동자금이란 6 개월미만의단기유동성을의미한다 ( 현금및요구불예금, 수시입출식저축성예금, 단기채권형펀드, MMF 등 ). 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 161

190 ( ) 을발표하였다. 이어서 보금자리주택공급확대및공급체계개편방안 이발표되었던것이다. 추가로 2009 년 9월에는 DTI 규제도강화되었다 대책이발표되고 DTI 규제강화조치가취해진이후주택시장은바로침체되고수도권을중심으로미분양이증가하기시작하였다. [ 그림 3-8] 수도권민간미분양증감추이 ( ) 8 27 대책이후주택시장의침체와민간미분양증가에따라보금자리주택공급 이민간공급을위축시킬뿐만아니라, 주택구입수요를지연시켜주택시장침체를 더욱심화시킨다는주장이힘을얻기시작하였다. 보금자리주택파워... 민간분양설자리없다. 정부가보금자리주택시범지구와 2 차지구에이어수도권요지 5곳을 3차보금자리주택지구 (4 만여가구 ) 로발표하면서민간주택공급시장이붕괴될수있다는우려가커지고있다. 실제로 2010 년 2월이후 21 일까지민간건설사가공급한아파트 (2,619 가구 ) 의청약자는모두합쳐 3,752 명에그쳤으며, 서울뉴타운과강남권일부를제외하면대부분무더기로미달됐다. 반면, 지난 9일부터사전예약을받았던위례신도시 ( 기타특별공급제외 ) 는총 1,999 가구에 2만 9,547 명이몰리며평균 15 대 1의폭발적인반응을보였다. 또한, 보금자리주택이시세보다최대절반쯤저렴하고서울강남권등이포함됨에따라가격과입지에서밀리는민간아파트는분양엄두를내지못하고분양시기를 4월 162 l 공공임대주택 50 년성과와과제

191 이후로줄줄이연기하였다. 그러나정부는민간분양위축에대해 " 보금자리수요는민간아파트수요와다르기때문에큰문제가없다 " 는입장이다. 그러나민간건설사들은 " 보금자리가공급되는지역에서아파트를분양하면가격차이가확연하게드러나기때문에 ( 민간주택은 ) 도저히승산이없다 " 며 " 보금자리는일부사람들에게만해당되는데흡입효과는거의 블랙홀 수준 " 이라고말했다. ( 조선경제, ) 이에대해최중경청와대경제수석은 2010 년 4월 26 일청와대정책소식지를통해 보금자리주택은청약저축가입자, 민간주택은청약예부금가입자에게각각공급되므로수요계층이다르다 고밝혔다. 또한 청약저축가입자는민영주택의청약이불가능하고민간주택은청약예부금자인무주택자이외에도주거수준의향상을원하는유주택자도주요수요계층에해당한다 며, 보금자리주택공급으로민간분양시장이위축될것이라는지적은지나친우려라고주장했다. 그러나정부는 일 주택미분양해소및거래활성화방안 에이어서 주택거래정상화와서민중산층주거안정지원방안 을통하여보금자리주택공급속도조정안을내놓았다. 주요내용은보금자리사전예약물량을축소 (80 50% 이하 ) 하고, 사전예약시기를시장상황을감안하여탄력적으로조정하며, 민영주택공급비율 (25%) 을상향조정하는한편, 중소형 (85 m2이하 ) 분양주택에민간참여를허용하는내용이었다. 보금자리 2차지구사전예약은 2010 년 4월 29 일실시하였는데구리갈매, 부천옥길, 시흥은계등은추정분양가가시세대비 80~86% 이었다. 그러나 2차지구의경우는미달이발생하였다. 엄밀하게따져볼때, 2차지구의사전예약신청미달현상은보금자리주택이주택수요를흡수하여민간미분양을심화시킨다는주장과는배치된다 ( 최은희 이종권 김옥연외, 2012: 84-86). 당초정부는 수도권개발제한구역내보금자리주택 을 년까지연간 3만호씩총 30만호공급한다는계획 ( 대책 ) 이었으나, 년까지연간 8만호씩총 32 만호를공급하는것으로수정 ( 대책 ) 하였었다. 이렇게함으로써보금자리주택전체공급계획도 년간연간 15 만공급계획에서, 년간에는개발제한구역공급물량확대 ( 연간 3만호에서연간 8만호로 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 163

192 5만호증가 ) 를반영한연간 21 만호공급으로조기화된셈이다. 그러나이후부동산시장침체가장기화되면서이명박정부의대표적인주택정책브랜드였던 개발제한구역보금자리주택 은결국민간위축및시장침체를심화시킨다는반대여론에밀려 일당초공급계획수준인연간 15 만호공급계획으로재조정되었다. ( MBC 100분토론 ) 8 29 부동산대책효과있을까? 구은영아나운서 : 집값의하향안정기조를유지하면서실소유자의거래불편해소와서민주거안정에초점을맞췄다는이번 8 29 부동산대책의핵심은주택담보대출시적용되는총부채상환비율즉, DTI 의한시적폐지인데요. 보금자리주택공급도대폭축소하기로했습니다. 올하반기보금자리주택 3차지구분양물량의절반으로줄고 4차지구규모역시기존보다크게줄어두세곳정도만지정됩니다. 결과적으로보금자리주택때문에민간분양시장이위축됐다는건설업계의목소리를그대로반영한셈입니다. ( 중략 ) 나성린 / 한나라당국회의원 : ( 중략 ) 그런데이게굉장히좋은제도이긴한데그리고반드시추진해야될제도인데정부가좀욕심을부렸어요. 그래가지고이것을원래 18 년까지 150 만호를공급하기로했는데처음에는그렇게많이안하기로했는데이명박정부 2012 년끝날때까지 74 만호, 수도권에 60 만호, 지방 14 만호, 이렇게공급하기로하니까이게갑자기물건이나오니까집값하락에상당히영향을주는것이죠. 그래가지고이게많은분들이청약도기다리고또집값이떨어지길기다리다보니까대기수요가늘어난겁니다. 그러다보니까부동산거래가더위축되는것이죠. 그런문제제기가하나있었고그다음에이게이제민간건설업자들이상당히어려움을겪는다, 또이런이야기가있었습니다. 왜냐하면, 보금자리주택내에서 LH 공사등이공공기관이중소형아파트를짓거든요. 민간업자들도중소형아파트를짓게되는데이게굉장히차별을기하는것이죠. 여기는싼땅값에다하니까값이싸지고민간업자들은그렇지못하니까민간업자들이경쟁이안되는겁니다. 그러다보니까새로짓지도못하고자금난은더겪게되고하기때문에이번에이걸 12 년까지 74 만호원래계획을하지않는다는게아니고하긴하는데좀시기를조정하자는것이죠. 그래서지금 2차까지청약을했는데이번에 3차물량부터는이제보금자리주택은일반민간주택하고달리사전청약제도라는게있습니다. 청약 1년전에사전청약을합니다. 그사전청약호수를조금조정하자는것이죠. 그리고청약시기도좀조정해가지고한꺼번에이제너무많이쏟아져나오지않도록조정하는것이필요하지않나, 그런지금의견이제시되고있습니다. ( 중략 ) 164 l 공공임대주택 50 년성과와과제

193 조명래 / 단국대교수 : ( 중략 ) 저는그속도조절하는것에대해서는찬성이라고보고있고요. 대신민간분양그부분을늘리겠다는것은난전적으로반대고요. 차제에저는보금자리주택정책전반에재검토내지는재조정이있어야한다고보는데요. ( 중략 ) 지금현재서민주택이라고하지만사실거기공공임대도포함돼있고공공분양도포함돼있고민간분양도포함돼있는데대개임대를제외하고분양은공공과민감포함해서 60~70% 입니다. 그래서이게물론이제맞춤형공공임대도있습니다만대개이보금자리주택의기조는저는분양중심이다, 다시말씀드려서대개여유가있는사람중심으로정부가저렴한시세의 60~80% 에어떤그런주택을공급해준다, 이런정책이지정말집이없는서민약자들을위한정책이전아니라고보고요. 일단지리적으로도별로맞지도않고요. 뿐만아니라현재지금 70% 내지 80% 시세에서공급하게된다면이게막대한시세차익이발생하는것입니다. 이런것도제대로환수되지않은상태에서후분양자가가져가는그런문제도있고그다음앞에서도나의원말씀하셨습니다만특히수도권의경우에이보금자리주택이갑자기는것이가장큰문제인데그게바로작년에 8 15 때우리대통령께서친서민정책을펴겠다하면서사실은 2012 년까지 12 만호를공급하도록돼있는데일시에 20 만을더추가해서 32 만을 12 년까지공급하도록함으로써그런것이지금여러가지과잉공급의문제를가져왔기때문에 ( 중략 ) 주거복지 vs 시장위축 보금자리주택의경제학 반값아파트 = 보금자리주택 시범지구였던강남세곡지구와서초우면지구보금자리주택의분양가가 3.3 m2당 1,000 만원안팎에불과해당첨과동시에수억원의웃돈을챙길수있게되자생긴등식이다. 반값아파트 의원조는 MB 정부가아니다. 참여정부시절매일같이집값이치솟고분양원가공개논란이일때등장했던 토지임대부아파트 와 환매조건부아파트 가시발점이었다. ( 중략 ) 참여정부때막상법안을만들어시범사업분양을한결과는 참패 였다. 진짜 반값 이아니었기때문이다. ( 중략 ) 참여정부시절실패로끝난반값아파트는 MB 정부들어다른모습으로부활했다. ( 중략 ) MB 정부의보금자리주택이청약열풍을불러일으킨배경은 토지 주택모두에대한소유욕구충족 저렴한분양가로인한시세차익기대 도심으로부터 20 km이내의근접성 실수요면적인 85 m2이하위주분양등으로꼽히고있다. 다수주택전문가들과건설업계에서는보금자리주택정책을최근전세난촉발의근원적요인으로꼽고있다. ( 중략 ) 권홍사반도건설회장은 " 정부의공공주택공급확대정책이결국민간주택시장을죽이고민간주택시장위축에따라공급량이크게감소하면서전세난이일어났다 " 며 " 지금이라도정부가공급시기와물량을조정해야한다 " 고주장했다. ( 중략 ) 박소장은 " 엄밀히말해보금자리주택은 15 년이상집을사지않고매달 10 만원이상씩청약통장을부어온특수계층을위한주택 " 이라며 " 그런데보금자리주택 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 165

194 이반값아파트로인식되면서일반청약자까지보금자리주택을주택구매기준점으로삼고청약대열에합류하게됐다 " 고설명했다. 저가의보금자리주택이빅히트하면서민간건설사가분양하는아파트가격은비정상적이고거품이낀가격으로인식되는 착시현상 이일어나고있다는것이다 ( , 매일경제 ) 일감사원이국토해양부, 한국토지주택공사 (LH) 등 10 개기관에대한 서민주거안정시책추진실태 를감사한결과를발표하였는데, 이에따르면정부는 2009 년 8월수도권의주택공급을확대하는과정에서공공주택수요와공급가능여부는검토하지않은채수도권개발제한구역내보금자리의공급시기를대폭단축하였다고지적하였다. 이로인해 년까지보금자리의공급계획대비실적도 42.6%(10 만 2,000 가구 ) 에그쳤다는것이다. 한편, 이명박정부들어임대주택정책은보금자리주택정책일부분으로편입되어전개됨으로써상대적으로큰주목을받지는못하였지만, 그가운데에서도공공임대주택의공급뿐만아니라향후관리의문제가중요하며그에대한재정지원의제도적기반을마련하는중요한법안이제정되었다 년 8월 25 일한나라당김성태의원외 27 인이발의한 장기공공임대주택입주자삶의질향상지원법 이제정되었다. 이법은장기공공임대주택단지커뮤니티활성화프로그램개발, 노약자 장애인을위한승강기등편의시설설치및보수비용, 시설물노후화등으로인한유지보수및기능향상에필요한비용등에대한재정지원이가능하도록규정하였다. 166 l 공공임대주택 50 년성과와과제

195 3) 평가 2008 년출범한이명박정부는 747 성장, 즉연 7% 경제성장, 1인당국민소득 4만달러, 경제규모세계 7위의강국이되겠다는목표를설정하고고성장과고환율및시장주의의경제운용을천명하며경제정책을추진하였다. 그러나미국발로시작된세계경제의금융불안과경제침체, 유가및국제원자재가격의상승, 환율불안, 내수경기둔화경제여건의악화에직면하였다. 게다가정권초기부터소고기수입반대촛불집회, FTA 비준문제등으로촉발된정치사회적불안에도직면하였다 년 9월부터이어져온국제금융위기와남유럽 (PIGS) 국가들의재정위기등이연결되면서수출과내수모두부진하였고 2010 년 6.2% 를기록한경우를제외하고경제성장률은매우저조한수치를기록했다 년의성장률 6.2% 도통계적착시에의한것이라는평가가많다. 이는 2009 년성장률이워낙낮았기때문이다. 저조한성장률임에도불구하고소비자물가상승률은크게안정되었다고평가하기어렵다 년부터 2011 년사이의소비자물가상승률은연평균 3.7% 수준으로나타났다. 다만지가와주택가격은노무현정부시절크게상승한반사효과로부동산시장침체기라고할만큼하향안정되었다. 지가와주택가격의안정은물가안정에기여한요인으로분석된다. 그러나이러한부동산시장침체와맞물려건설투자도부진하였으며각종규제완화에도불구하고경기가경색되는국면이지속해서이어졌다. 결국 747 성장이라는목표에도불구하고성장의측면에서이명박정부시기동안만족할만한성적을거두지못한것으로평가된다. [ 표 3-48] 이명박정부의주요실물경제지표 연도 경제성장률 소비자물가증가율 (%) 지가상승률 주택가격상승률 아파트가격상승률 ( 강남 ) * 강남아파트가격상승률은국민은행에서작성한한강이남 8개구의아파트변동률임 제 3 장임대주택 50 년전개과정 l 167

196 부동산정책에서볼때, 이전노무현정부가적극적개입주의라면이명박정부는주택문제를시장의수급논리로해결하고자하였다. 보금자리주택정책에포함하여공공임대주택공급도지속하여, 2008 년 2012 년간총 53.2 만호를공급하였다. 이명박정부의대표적주택정책인보금자리주택정책에서도중심이된것은 서울근교의훼손된개발제한구역을해제하여시세보다저렴하게공급하는공공분양주택 이다. 이보금자리분양주택은추진초기인 2008 년말에서 2009 년말까지는국민적지지를받았으나, 2010 년부터는시장침체가장기화되고민간미분양이누적되면서시장침체를심화시키고민간공급을구축한다는부정적비판의대상이되었다. 충분한검토기간을거치지않는대규모개발제한구역해제는향후장기적으로도쟁점이될것이다. 지나치게낮은분양가로인한과도한시세차익 50) 의문제도있었다. 이에따라보금자리주택공급계획에서중소형분양물량을줄이고임대주택물량을높여야한다는주장도줄기차게제기되었다. 임대주택은비록보금자리주택정책에서주목을받지는못하였지만, 년간 23.2 만호가공급되어전체보금자리주택공급실적 43.7 만호 ( 인허가기준 ) 의 53% 를차지한다. 이는 3년간연평균 7.7 만호수준으로당초보금자리주택공급계획상의연평균물량 8만호에근접하였다고할수있다. 유형별로도국민임대 12 만호 ( 연평균 4만호 ), 공공임대 9만호 ( 연평균 3만호 ), 영구임대 2만호 ( 연평균 0.7 만호 ) 순으로공급되어당초배정비율을달성하려는노력이있었음을알수있다. 50) 보금자리주택지구의분양가격을주변시세보다낮게책정하더라도분양주택은기본적으로주택상품의판매라는시장적성격이강하기때문에분양받은사람에게주변시세와의차익만안겨줄가능성이크고이로인한투기현상이횡행할우려가있다. 실제보금자리주택분양을둘러싼투기논란은이같은문제를대변하고있는것으로볼수있다 (MBG-TV 의시사프로그램 뉴스후 ( 일자보도 ). 168 l 공공임대주택 50 년성과와과제

197 제 4 장 성과와과제

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199 제 4 장 성과와과제 4.1 그간의공공임대주택정책방향 목표 수단 앞장에서살펴본각시기별주택정책전개과정에대한분석을토대로각시기별공공임대주택정책방향, 그리고구체적으로달성하고자한중점목표는무엇이었는지, 그리고어느정도실천력을갖고달성하였는지를집약적으로정리해봄으로써향후정책방향에대한시사점을얻고자한다 년대이후 1970 년대말까지는공공임대주택에대한정책방향이나중점정책목표는구체화되어있지않았다. 경제개발과산업화가국가의화두였고, 이를실현하기위한경제개발 5개년계획의실행에국가적역량과재정이집중투입되었으며, 부동산정책역시경제개발에필요한각종용지의대량공급과더불어국토의체계적개발, 관리에중점이놓여져있었다. 개발제한구역제도도입 (1971), 국토이용관리법 제정(1972), 국토건설종합계획수립 (1972) 등이대표적인시책이다, 한편도시로의인구이동, 산업화에따른대도시주택부족문제해결을위한양적인주택공급을촉진하기위하여 주택건설촉진법 이제정 (1972) 되었다. 주택건설촉진법의제정은공업화정책에의해상대적으로밀렸던주택부문에대해서체계적으로민간부분을동원함으로써주택을건설하도록기반을마련한법적장치라고할수있다. 또한제3 차경제개발5개년계획안에는주택건설 10개년계획이수립됨으로써, 10 년간주택 250 만호를건설하겠다는계획이수립되었다. 그러나주택 250 만호건설계획은정부의재정투입을최소화하고정부의직접적인투입보다는민간주도의주택공급에의존하는것이었다. 그나마 년까지주택건설은연평균 18.9 제 4 장성과와과제 l 171

200 만호로 8년간총 만호 ( 공공부문은 54.0 만호, 민간부문 97.5 만호 ) 공급에그쳤다. 국민경제지표상주택투자의비중을나타내는 GDP 대비주택투자율은 5% 대로우리의경제규모와낮은주택보급률을감안할때저조한수준이었다. 재정부담을수반하는공공임대주택은 년간 4.8 만호, 그나마 1년형이공급되었을뿐이다. 이들의입주대상계층은저소득층이아니라지불능력이있는계층이었다. 따라서이시기의임대주택은저소득층을배려하기위해공급하였지만실제로는분양주택의일환으로볼수도있을것이다 년대는군사쿠테타로정권을잡은전두환정부와이를승계한노태우정부가정치 사회적불안을완화하기위한사회안정정책이필요했던시기이다. 따라서이시기의임대주택정책은장기적인정책방향이나비전에입각하기보다는사회안정을위한정책수단의일환으로추진된성격이강하다 년대초반에전두환정부는택지개발촉진법제정 ( ) 을통해공영개발을확대하여주택 500 만호공급계획 ( 년 ) 을입안하기도하였으나, 1970 년대말의 2차오일쇼크로인한물가불안을완화하기위한긴축경제정책을취해야할상황이다보니주택 500 만호계획과같은대량주택공급은실천에옮기지못하였다. 집권기간중실제로건설된공급량은 만호에지나지않았다. 임대주택건설촉진법제정 (1984 년 ) 을계기로임대기간을장기화한 5년형임대주택건설을촉진하였으나 년간건설실적은총 6.3 만호에지나지않아공공임대주택사업이본격적으로수행되었다고보기는어렵다. 다만전두환정부의강력한물리적통치력을바탕으로한주택임대차보호법제정 (1981 년 ) 은전월세임차인보호를위한강력한법적장치를마련하였다는점에서특기할만한성과이다 년에불붙었던민주화요구를형식적으로수용함으로써집권할수있었던노태우정부는 1988 년 4.26 총선의결과여소야대상황이전개되고더욱이부동산가격이급등하여주택문제가심각한사회이슈로등장하는정치, 사회적불안을돌파하기위한방안으로주택200 만호건설을제시하고, 심각한주거불안에직면한도시영세민을대상으로하는영구임대주택 25만호를포함하였다. 영구임대주택은전액재정부담으로짓겠다는것이었다 년간소위 3저현상을토대로한높은경제성장률 ( 연 12% 대 ) 과국제수지흑자를배경으로영구임대주택에대한재 172 l 공공임대주택 50 년성과와과제

201 정투자의여력이존재하였던것도영구임대주택건설이가능하였던중요한물적조건이다 년간주택은총 만호 ( 공공부문 90.5 만호, 민간부문 만호 ) 가공급되어당초공급목표를 36% 초과달성하였으며, 년간주택투자율은기존의 4 5% 대에서 7 8% 대로크게증가하였다. 또한주택 200 만호건설계획에서는최초로소득계층에따른주택유형및재원을차등화하는등주택정책설계가구체화되는진일보를성취하였다. 그러나애시당초영구임대주택정책은어떤장기적인정책방향이나비전에입각하기보다는사회안정을위한정책수단의일환으로추진된성격이강하였던만큼, 1888년이후전개된일련의공안정국, 3당합당, 경제둔화조짐, 민주화세력의결집력약화, 1991 년국회및광역의회선거에서의여당압승등보수적경향의강화에따라영구임대주택은재정부담등의이유로 19 만호공급을끝으로 1992 년중단된다 년의김영삼정부시기는총량적주택공급확대정책을지속하는한편, 공공임대주택도공급확대를통해 1993 년 5.8% 수준의임대주택재고율을 2000 년대초에는 10% 수준까지제고시킨다는구체적인임대주택정책목표를최초로제시하였다. 그러나이를달성하기위한방안으로김영삼정부가제시한임대주택유형은재정부담과공공부문의역할을전제로하는영구임대주택과같은취약계층대상의임대주택이아니라민간이주도하여중저소득층을대상으로공급하는 5년형임대주택이었다. 김영삼정부는 3당통합으로인해탄생하였기때문에진정한의미의정권교체라고하기에는한계가존재하였으나최초로문민정부라는정당성을확보하고있었고, 이시기에는시민사회의정치참여방식이기존의비제도적이고대중적인항거의형태에서제도적이고온건한방향으로전환하는등사회불안요소도크게줄어들었고, 집권기간중연평균경제성장률도 7.7% 의고성장을달성하였으며소비자물가상승률도크게둔화됨으로써고성장속에물가안정이라는안정성장세를누리고있었다. 아울러노태우정부에서추진했던주택200 만호건설의효과로지가와주택가격도크게안정되는모습을보였다. 이러한정치, 사회, 경제적안정을바탕으로김영삼정부가표방한신경제5 개년 제 4 장성과와과제 l 173

202 계획과국제화개방화시대에대응한민간주도, 규제완화의정책기조는큰장애없이추진될수있었다. 이러한경제정책기조에따라부동산정책도재정지원이나공공개입을축소하는방향으로전개되었다. 임대주택정책에서도재정부담이수반되는영구임대주택건설을중단 (1992 년 ) 하고그뒤를잇는것으로평가되었던 50 년공공임대주택 ( 재정부담 50%) 도 1994 년중단하였다. 그대신민간주도의 5년형임대주택건설을촉진하였다. 김영삼정부의주택건설목표는 285 만호였으나, 실제로는공공무문이 116 만호, 민간부문이 196 만호총 312 만호를건설하여목표를 10% 이상초과달성하였다. 집권기간중 5년형공공임대주택은 38.7 만호건설되었는데공공부문은 7.8 만호에불과하고민간부문이 30.9 만호를건설하였다 년간은주택부문이경제성장전략의보완적위치에서벗어나복지정책의관점에서본격적인고민이이루어진시기라할수있다. 임대주택정책도주거복지정책이라는큰틀속에서경제여건의큰영향을받지않고지속성을가졌던시기이다. 국민임대주택 100 만호건설및특별법제정외에도, 최저주거기준법제화, 주택바우처등주거복지수단의다양화노력이이루어졌다. 외환위기로인한이전정부의실정을배경으로 50 년만에처음으로여야정권교체에성공한김대중정부는집권초기에는 IMF 의요구에따라신자유주의적경제구조조정을수용하는한편, 주택부문에서도건설경기부양을위한대폭적인규제완화 ( 분양가규제완화, 소형의무건설비율완화, 분양권전매제한, 청약자격기준대폭완화, 토지공개념 3법의페지또는부과중지등 ) 를단행할수밖에없었다. 그러나집권중반기부터는 생산적복지 를내세우며국민기초생활보장법을제정하고건강보험을통합하는등사회복지를강화하는한편, 주택부문에서도국민임대주택정책을추진하였다. 경제지표적인측면에서볼때외환위기의영향이가장컸던 1998 년한해만경제성장률이 (-)5.7% 로급락했으나이후 4년간은견실한성장을함으로써 5년평균경제성장률은 3.8% 를기록하였고, 특히 2000년에는 IMF 구제금융체제에서조기에졸업할수있었던것이집권중반기이후복지정책을강화할수있는여건이되었다. 당초김대중정부는대선과정에서영구임대주택 20 만호건설을공약하였으나, 경 174 l 공공임대주택 50 년성과와과제

203 제위기로인해재정부담이큰영구임대주택은공급하지못하고영구임대주택보다재정부담을줄인임대기간 10 년및 20 년의국민임대주택을 2003 년까지총 5만호공급하는계획을수립하였다가경제위기상황이호전됨으로인해 2001 년에 20 만호까지로확대하였고, 2002 년에는주택종합계획 ('03 '12) 수립에착수하여국민임대주택건설계획을 50 만호로까지확대하였다. 김대중정부 (1998 년 2002년 ) 기간동안공공임대주택은약 19 만호 ( 국민임대주택 11.6 만호포함 ) 건설되었다 년에출범한노무현정부는김대중정부의정책을계승하여국민임대주택공급을더욱확대하였고주거복지의기틀을확립하였는데, 소득계층별차등화된주거복지로드맵제시, 최저주거기준법제화, 국민임대주택 100 만호건설 ( 년 ) 추진및국민임대주택건설특별법제정등이대표적이시책이다. 국민임대주택건설은재임기간중의목표수준인 50 만호에근접하는 46.7 만호를달성하였다. 노무현정부는출범전후하여대내적으로는카드채부실위기, 대외적으로는이라크전쟁, 북핵문제등불확실성이대두되기도하였으나, 집권기간중경제성장률은평균 4.3% 로비교적견조한추세를이어갔다. 그러나부동산가격이집권기간내내불안한모습을보여국정운영의발목을잡았다. 노무현정부는총량적인주택공급측면에서도주택법 (2003 년 ) 에의거한주택종합계획 ( 년 ) 을수립하여연간 50만호수준의주택공급을지속적으로추진하고자하였다. 한편주택가격안정을위하여투기수요억제수단으로서부동산실거래가신고제도입, LTV DTI 등대출규제, 세제개편 ( 다주택양도세중과, 종합부동산세도입 ) 등강력한대책을전개하였지만, 재임기간중부동산가격안정을실현하지못함으로써이후정권교체의빌미를제공하게된다 년출범한이명박정부는고성장과고환율및시장주의의경제운용을천명하였다. 주택정책의경우, 지난노무현정부의정부개입및세제 금융규제가지나치게과도하였다는문제인식하에시장기능의정상화및규제완화에초점을두었다. 또한지난노무현정부의임대위주의공공주택정책이과도하였다는인식하에저렴한공공분양주택공급촉진을중심으로한보금자리주택정책을추진하였다. 그렇지만과거보수적성격의정부들과는또다른성격을보여주었는데, 보금자리주택정책을공공부문의주도로추진하였다는점과주거복지및공공임대주택정책에관한한김 제 4 장성과와과제 l 175

204 대중 노무현정부의정책기조를상당정도계승하였다는점이다. 보금자리주택 150 만호공급계획 ( 년 ) 중 80 만호를임대주택 ( 영구및국민임대 50 만호포함 ) 으로구성하였고, 실제로 년간보금자리주택은당초목표수준인 45 만호에근접하는 43.7 만호 ( 인허가기준 ) 를달성하는과정에서임대주택도당초목표수준인 24 만호에근접하는 23.2 만호를달성하였다. 이명박정부는미국발세계금융위기등대외적경제여건의악화와지속적인내수침체가이어지면서경제성장률이재임기간중연평균 2.92% 라는역대최저의성적표를기록하였고, 부동산시장은침체기라고할정도의하향안정화가지속되었다. 이러한상황에서도다주택양도세중과라든지 DTI 규제등핵심적인세제 금융규제를완화하지않고유지하였다는점에서도부동산정책을경기부양의수단으로활용하였던과거정권과는차별적으로평가해줄수있는점이라하겠다. 이상에서보았다시피우리나라공공임대주택정책은 년대말 ( 경제개발5개년계획체제 ) 까지구체적인방향이나중점목표가부재한시기에서 1980 년 1992 년 ( 사회경제발전 5개년계획체제 ) 까지사회안정책의주된정책수단이라는인식이형성된시기를거쳐 년 ( 신경제5 개년계획체제 ) 간임대주택재고율 10% 달성이라는구체적인정책목표하에이를실현하기위한수단으로민간주도의공공임대주택정책을전개하였던시기가있었으며, 이후 1998 년이후는글로벌경제시대에서의저성장과양극화추세에대응하여복지패러다임이강조되면서정권의변화와는무관하게공공부문의주도적역할을통한공공임대주택확대기조는지속되고있다. 176 l 공공임대주택 50 년성과와과제

205 [ 표 4-1] 우리나라공공임대주택정책의전개과정에서나타난정책방향 목표 수단 구분 년 정부 박정희 전두환 노태우 김영삼 김대중 노무현 이명박 복지정책 관점에서장기임대재고율구체적인중장기방향및민간주도로장기임대주택정책방향 10% 목표는승계방향 목표부재비전부재공공임대주택재고율 10% 및 (2018 년까지 ) ( 경제성장의 ( 사회안정책의재고율 10% 달성목표정책목표보완적위치 ) 일환 ) 달성목표 (2012 년까지 ) 임대위주의공공주택정책 자가촉진중심공공주택정책 국민임대주택공공임대주택영구임대주택 100 만호추진 ( 영구, 국민, 10년주요 1년임대주택 25만호추진 5년임대주택 ( 재정부담 30%, 등혼합 ) 정책수단 ( 공급계획부재 ) ( 주택 200 만호 ( 국민주택기금지원 ) 국민주택기금 40% 80만호추진건설기간중 ) 지원 공급주체 공공주도 공공주도 민간주도 공공주도 공공주도 주택투자율 5.2% (GDP 대비 ) ( 년) 5.3% 6.8% 4.9% 3.7% 노동소득분배율 42.0% 53.0% 60.0% 59.6% 60.0% 총량적인주택투자율은과거경제개발기에는평균 5% 대에서형성되었고, 민간주도의주택공급확대가진행되었던 1990 년대중반기에 6.8% 가지올라간적이있었으나, 이후저성장기로접어들면서경제규모에비교한주택투자율은점차하락하여최근 3% 대까지떨어지고있다. 반면공공임대주택공급에서민간역할은크게위축되었고공공부문의역할에의의존도는더욱심화되고있는추세이다. 제 4 장성과와과제 l 177

206 4.2 공공임대주택의편익과한계 1) 저소득임차인의주거안정에기여하였으나수요자의만족도제고필요 공공임대주택은시장가격보다저렴한임대료수준의주택을공급함으로써무주택 저소득층의주거안정과더불어주거비부담을완화시키는데기여하였다. 먼저주거안정측면에서의기여도를보면, 인구주택총조사 (2010 년 ) 에따르면전국무주택가구 795 만가구중 7.5% 인 66.7 만가구가영구임대, 국민임대등장기임대주택에거주하고있다. LH( 한국토지주택공사 ) 내부자료에따르면, 기초생활수급자, 소년소녀가정, 한부모가정등사회취약계층 112 만 (2010 년 ) 가구중 13.9% 인 15.6 만가구가 LH 임대주택에거주하고있는것으로나타났다. 한편영구임대입주대기자가 6.6 만가구 ( 기준 ) 를위시하여아직공공임대주택입주기회를잡지못한무주택가구가다수존재하고있다. 이외에도판자집 비닐하우스등비주택거주자 23.6 만가구 (2011 년기준 ), 외국인노동자등국내외국인등록인구 92 만명 (2010 년기준 ) 등긴급주거지원이필요한취약계층이증가하는추세이다. [ 표 4-2] 무주택저소득층의주거현황관련주요지표 구분 현황 비고 무주택가구중장기임대주택거주율 7.5% (2010년기준 ) 년무주택가구수 만가구 년장기임대주택재고 66.7 만호 취약계층중 LH 장기임대주택거주율 13.9% (2010년기준 ) 년사회취약계층 만가구 - 거주율은 LH 내부자료에의거 영구임대입주대기자수 6.6 만세대 ( 기준 ) - 비주택거주자 23.6 만가구 - 보건복지부, 주거취약계층전국 (2011 년기준 ) 실태조사 ( ) 178 l 공공임대주택 50 년성과와과제

207 저소득층의주거비완화효과를보면, 2011 년주거실태조사 - 임대주택거주가구 ( 국토해양부 ) 51) 조사결과에따르면, 주거비부담 (RIR) 의경우공공임대주택 ( %) 이일반임차 ( %%) 에비해낮게나타난다. 다만, 1 2 분위취약계층의경우공공임대주택에서조차주거비부담비율 ( 소득대비임대료비율 ) 이 25% 로상위계층에비해상대적으로크기때문에향후 1 2 분위계층에대한지원이좀더강화될필요가있음을시사한다. [ 표 4-3] 공공임대주택유형별임대료수준 (2011 년기준 ) 공공임대 구분 영구임대 50년임대 국민임대 5년 /10 년 매입임대 전세임대 일반임차 전세 전세금 1,533 3,325 5,822 5,490 2,306-6,465 보증부 보증금 318 1,654 1,940 4, ,662 1,194 월세 월세 월세 월세 공공임대 일반임차 분위 3-4 분위 5-6 분위 [ 그림 4-1] 소득계층별소득대비임대료비율 (RIR) 51) 주택법제 5 조, 주택법제 87 조 2 항 1 호에근거하여시행되는주거실태조사는인구주택총조사 (5 년주기 ) 와별도로짝수해에는일반가구 ( 06, 08, 10 년 ), 홀수해에는특수가구 ( 07 노인, 09 장애인 ) 를조사하여지역별 계층별주거환경이나주거실태의변화등을파악하게된다 년도의경우국토연구원에서임차가구 6 만가구를대상으로조사하였으며이중공공임대주택거주가구는 4.5 만가구이며, 일반임차가구는 1.5 만가구이다 제 4 장성과와과제 l 179

208 마지막으로 2011 년주거실태조사 - 임대주택거주가구 조사결과에서나타난공공임대주택에대한주거만족도조사결과에따르면공공임대주택의경우입지, 단지배치등주거환경측면에서의만족도가상대적으로높은반면, 주택품질에대한만족도는상대적으로낮게나타난다. 특히방음상태에대한만족도가가장낮게나타났다. 이는아무리저렴한공공임대주택일지라도당초설계 / 시공과정에서최소한의품질기준에좀더유의할필요가있음을시사한다. 임대주택의유형별로는국민임대주택에서상대적으로만족도가높고기존주택매입임대주택에서상대적으로가장낮게나타났다. 이는매입임대주택이기성시가지에서매입하기때문에다른유형보다주차시설이부족하고주변소음이많기때문인것으로풀이된다. 그런데임대주택유형중에서도가장임대료가싼유형이영구임대와기존주택매입임대및전세임대인데도만족도에서는상대적으로낮게나타나고있어, 임차인들의정책에대한기대수준이너무높은것은아닌지, 그로인해투입비용대비정책효과성이반감되는것은아닌지에대한추가분석이필요하다 주택만족도주거환경만족도관리서비스만족도영구임대 50년임대국민임대 5년 /10년매입임대전세임대 [ 그림 4-2] 임대주택의유형별주거만족도 자료 : 국토부 국토연구원, 2011 년주거실태조사 : 임대주택거주가구 p17 의표를활용 180 l 공공임대주택 50 년성과와과제

209 2) 도시외곽위주의공급으로도심전월세시장완충역할미흡 1971 년이후지금까지건설된공공임대주택은 만호로총주택건설실적 1,484 만호의 17.6% 이다. 한편전세가격통계가공식적으로발표된 1986 년이후아파트전세가격의변동률은연평균 8.1%( 전체주택은 6.1%) 의상승률을보였다. 지역별로는서울 8.2%, 광역시 7.6%, 수도권 (2000년이후 ), 6.6%, 기타지방 (2000년이후 ), 5.4% 의상승세를보였다. 이처럼총주택의 17.6% 를점하는공공임대주택건설비중이민간전월세시장에어느정도의영향을미쳤는지에대한실증적연구는많지않다. 단순한통계적비교를해보더라도국민임대주택이 년간연평균 10만호가까이건설되었고, 그이후로도연평균 8만호가까운공공임대주택이건설되었음에도불구하고전월세가격의불안은주기적으로반복되어나타나고있다. 이는공공임대주택공급정책이물량목표중심으로추진되다보니, 택지확보가용이한도시외곽위주로공급되었기때문에전월세수요가밀집된도심의전월세가격안정에는큰기여를하지못했던것으로판단된다 년부터도심내기존주택을공공부문이매입또는전세하여취약계층에게임대로공급하는방식이추진되고있지만, 아직물량이한정되어있어파급효과는제한적이라하겠다. [ 표 4-4] 총주택건설대비공공임대주택건설비율추이 정권별구분 총주택건설실적 공공임대주택총주택건설대비건설실적임대주택건설비율 박정희 ('71 '79) 1,645,291 47, % 전두환 ('80 '87) 1,760, , % 노태우 ('88 '92) 2,717, , % 김영삼 ('93 '97) 3,425, , % 김대중 ('98 '02) 2,340, , % 노무현 ('03 '07) 2,538, , % 이명박 ('08 '12) 2,276, , % 합계 16,704,985 2,613, % 제 4 장성과와과제 l 181

210 120,000 호 공공임대주택건설실적 아파트매매가격변동율 % ,000 아파트전세가격변동율 30 80, , , , '80 '87 '91 '95 '99 '03 '07 '11-30 [ 그림 4-3] 임대주택건설추이와전세가격변동률비교 3) 공공임대주택에대한국민적의식부족과집단화문제 영구임대주택또는국민임대주택이대규모단지형태로공급됨으로써사회적으로 저소득층의집단화에따른문제가제기되었다. 우리나라는주택에대한소유욕이상대적으로크게나타나고있고, 임대주택이소규모이면서집단화함으로써부정적이미지가상당수준자리잡고있다. 특히영구임대주택이집단으로공급되면서공공임대주택이열악한주거단지로인식되어국민임대주택건설에장애요인으로작용한다 ( 박찬열, 2007: ). 영구임대주택이나국민임대주택이단지형태로자리잡으면서인근지역의주택가격및전세가격에부정적영향을미친다는인식하에서인근주민들이임대주택단지건설에반대하는경우가있었다. 지자체도공공임대주택단지의건설을기피하는경향이있다. 국민임대주택의경우도지자체에의해공급된국민임대주택은 9.1 만호로전체 82.0 만호의 11.1% 에불과하다. 당초 20% 를공급하기로했던것에비해크게미흡한수준이다. 지자체가기피하는것은다양한이유가있다. 국민임대주택건설의필요성에대한공감대가충분히형성되지않았다는점, 국민임대주택건설을위한조직, 인원, 182 l 공공임대주택 50 년성과와과제

211 재원부족과관리부담, 지역주민반발, 임대주택단지에입주하는저소득층에대한복지지출부담증가등을들수있다. 52) 주택문제는지역적특수성에서발생하며, 지역주거여건과주민요구및의지에따라달리취급해야할문제이므로지자체의관심과협력없이는해결이곤란하다. 인근주민이나지차에의기피현상도문제이지만무엇보다도시급한것은단지형태의공공임대주택공급에따라집단화된저소득층의계층분리문제이다 년 8월 28 일자한겨레신문에따르면, 서울강북지역한영구임대아파트에사는주민여섯명이최근 100 일사이잇따라목숨을끊은사건을보도하고있다. 장애 빚 고독 공포 21 살도 98 살도사회안전망은없었다 서울강북지역한영구임대아파트에사는주민여섯명이최근 100 일사이잇따라목숨을끊었다. 빚더미에못이겨서, 외로워서, 아파서. 이들모두가까운복지관이나정신보건센터의 복지망 에서벗어나있었다. 경제위기로가중되는저소득 빈곤의늪에서빠져나오지못한채세상을등졌다. 기초생활수급자, 장애인, 빈곤층이한데몰려사는이곳아파트주민은사회의 관심 을절규하듯호소했다 ( 한겨례, ). [ 그림 4-4] 임대아파트자살현황 한겨례, 장애 빚 고독 공포 21 살도 98 살도사회안전망은없었다, ) 이종권 최은희 김수진 (2008) 에따르면, 국민임대주택단지 70 여개를대상으로한조사연구결과, 국민임대주택입지가주변지역에부정적영향을미치는것만은아니며, 국민임대주택단지입지에따른기간시설개선및주거환경의쾌적성등으로인근지역의가격에긍정적영향을미칠수도있다고보았다. 또한영구임대주택과달리국민임대주택의입주계층은상대적저소득층이기는하나사회적취약계층이라고보기는힘들며, 생활및커뮤니티와의관계에서심각한사회적병리현상이나배제현상을발견하기힘들었다. 한편국민임대주택입주자에대한지자체의복지재정부담중에서타지역으로부터유입되는입주자로인한추가적인재정부담수준을판단해본결과, 일부지역을제외하면과도한수준은아닌것으로분석하였다. 제 4 장성과와과제 l 183