제 21 권 2 호 2012
제 21 권 2 호 2012 본지는한국연구재단의등재학술지로연 2 회발간됩니다. 본서에수록된논문의내용은집필자의개인적견해이며당연구원의공식적인의견을반영하는것이아님을밝힙니다. 발행인 : 김동성편집인 : 임강택등록일 : 1992 년 8 월 19 일등록번호 : 서울사 02048 발행처 : 통일연구원발행일 : 2012 년 12 월 30 일 (142-728) 서울시강북구한천로 1307( 수유동 ) 통일연구원 TEL : 02)901-2566, 900-4300 FAX : 02)901-2544 Homepage : http://www.kinu.or.kr E-mail : kinups@kinu.or.kr c 통일연구원 2012 편집위원장 : 임강택편집위원 : 김규륜이교덕임순희외부편집위원 : 권영경 ( 통일교육원 ) 이기동 ( 국가안보전략연구소 ) 이석수 ( 국방대학교 ) 송정호 ( 우석대학교 ) 홍용표 ( 한양대학교 ) 편집간사 : 손지숙 가격 : 10,000 원 ISSN 1229-6112 파본은바꿔드립니다.
통일정책연구제 21 권 2 호 2012 일반논문 김정은체제의대내외전략과통일정책 / 조민 1 김정은정권의제도적기반 : 당과국가기구를중심으로 / 정성임 31 6 25 전쟁초기북한군의비정규전교리와그함의 / 장성진 57 국제기구의중국 베트남시장경제법제개혁지원사례 : 북한적용과시사점 / 임을출 89 중국의탈북자정책동학과한국의대응전략 / 이기현 119 UN 의대북한경제제재의한계 : 강제성의제한과전략적선택의확대 / 양운철 하상섭 143
Unification Policy Studies Vol. 21, No. 2, 2012 General Articles The Kim Jong-un Regime s New-Economic & Foreign Policy and South Korea s Unification Strategy Min Cho The Institutional Foundation of Kim Jong-un Regime: With a Focus of the Party and the State Agencies Sung-Im Jung N orth Korean Peoples A rmy Irregular W arfare D octrine during the Early Phase of the Korean War Sung-Jin Jang International Institutions Legal Assistance on Market Economy for China and Vietnam: Application and Implications for North Korea Eul-Chul Lim Strategic Approaches to China s North Korean Defector Policy Ki-Hyun Lee Limits of UN s Economic Sanctions against North Korea: Restraining Coercion and Enlarging Strategic Choice Un-Chul Yang & Sang-Sup Ha
통일정책연구제 21 권 2 호 2012 pp. 1~29 김정은체제의대내외전략과통일정책 조민 * 1 Ⅰ. 서론 Ⅳ. 대북 통일정책의패러다임전환 Ⅱ. 김정은체제의경제정책의방향과성격 Ⅴ. 결론 : 국가비전과통일전략 Ⅲ. 김정은체제의대외전략의방향과성격 국문요약 김정은체제의출범과함께제시된새경제관리체계 ( 6 28 방침 ) 는개혁 개방정책이아닌북한식 배급경제체제 의안정적회복을추구하고있다. 북한이수령체제를유지하는한가장효과적인통제방식인배급제도의회복과안정화를최우선적정책목표로삼을수밖에없다. 김정은정권의대외전략의방향은김정일시대의핵보유전략프레임속에서전개될것이기때문에, 대북 통일정책의패러다임의전환이요구된다. 또한새로운대타협으로한반도평화체제논의와함께경수로지원을재개해야 한다. 남북에너지및원자력공동위원회 구상도필요하다. 북한의정권진화유도 협력이중요하다. 이에남북한안보협력, 대북개발협력, 인도적문제해결, 그리고남북한신뢰구축등이기대된다. 협력을통한변화 를추진하면서통일지향적남북한윈- 윈모드를추구해야한다. 통일전략에바탕을둔대북 외교 국방정책의통합적추진이바람직하다. 주제어 : 김정은, 배급경제체제, 패러다임전환, 대타협, 정권진화, 협력을통한변화, 통일전략 Ⅰ. 서론 한반도와동북아국제관계는새로운시대를맞이하고있다. 그러나북한은권력승계에도불구하고여전히세계사적흐름을외면하고미래전망을제시하지못한채역사적유물로남아있다. 북한은김일성-김정일에이어김정은에의한세습후계구도가완료됨으로써김씨가문의 3대세습국가가이어졌다. 김정은은 2012년 4월 11일조선노동당제4차당대표자회에서노동당제1비서및당중앙군사위원장에추대되었고, 13일에북한최고인민회의제12기 5차회의 * 통일연구원선임연구위원 >>> 1
에서헌법상최고권력기구인국방위원회재1위원장에추대되었다. 김정일위원장을 영원한국방위원장 으로추대하고김정은이사실상국방위원장직을승계함으로써북한헌법상국가수반의자리에올랐다. 그리고지난해김정일사망후 12월 30일에군최고사령관에추대되어군권을이미장악했다. 당시북한은이를김정일위원장의 10 8 유훈 에따른것이라고밝혔다. 금년 4월의정치행사를총결하면서후계자김정은이 군-당- 정 부문을모두장악하여권력체계상유일지도체제가확립되었다. 이로써김정은체제가본격적으로출범하게되었다. 여기에다 7월 17일 공화국원수 칭호가수여됨으로써군최고위의구심적위상을확보하였다. 북한체제의장기전망을일단유보한다면, 현단계에서김정은체제에대한도전이나타나체제균열로이어질수있는권력갈등이나권력투쟁이발생할가능성은그다지높지않은것으로보인다. 이는대안세력의존재가근원적으로부재한상태에다김정일위원장이몇년동안권력구도재편을통해통치층내부의구심력을강화시켜놓았는데, 이러한구도가적절히작동하고있기때문이라고볼수있다. 따라서현단계김정은체제의정치적안정성이크게문제되지않는상황속에서, 수령체제의토대구축을위해인민경제의회생을통한사회주의국가체제의근간 ( 根幹 ) 을회복하는문제가절실한과제로떠오르게되었다. 다른한편동북아지역의평화구축과제의핵심사안으로북한핵문제가새롭게부각될것이다. 주지하다시피북한대외전략의기본방향은핵 미사일개발프로그램을활용한대미전략에초점이맞춰져있다. 대미전략은체제보장을위한핵심전략이며, 대미전략을축으로경제회복을위한대남전략을비롯한중국, 일본, 러시아등의대외전략을추구하고있다. 김정일시대에구축된체제유지를최우선적전략목표로삼는대외전략프레임은동북아지역의국제정세의변화에도불구하고김정은체제에서도지속될것이다. 그러나대외전략의기본프레임의유지속에김정은체제의경제적기반의한계로정책적변화의계기가나타날수있다. 이러한문제의식위에서필자는두측면에서김정은체제의대내외정책에대한이해를통해우리의대북 통일정책의전략적방향을살펴보고자한다. 첫째, 김정은정권의출범에부응하여제시된새로운경제정책의내용과성격을밝혀보고자한다. 북한의경제정책의방향과성격에대해서는대개시장경제와연관된개혁 개방에초점을맞춰접근하는방식이지금까지의일반적인연구경향이라고할수있다. 그러나필자는최근김정은정권이추구하는새로운경제정책은시장화와연계된개혁 개방정책의일환으로바라보기보다는북한식 배급경제 2
체제 의회복과안정화를추구하는정책으로이해해야한다는입장이다. 이에배급경제체제의특징과함께북한의농업및경공업분야에서의새로운경제정책의내용을이해함으로써대북정책의새로운방향을모색하는데기여하고자한다. 둘째, 김정은체제아래서북한의핵 미사일개발프로그램문제가그동안거의진전을보지못한상태에서한층복잡하고해결하기어려운문제로부각될가능성이높다는데에주목할필요가있다. 북한의최대의전략카드인핵 미사일프로그램개발문제는수령독재체제의선군정치아래서포기를기대하기는어려우며특히, 김정일전국방위원장의유훈차원에서도핵 미사일개발은지속될것이다. 따라서북한의핵 미사일문제의전환국면속에서새로운해결방안이모색되지않으면안되는상황이다. 이에필자는남북관계개선을통한북한경제의회복과북핵문제해결의진전을위해북한의 정권진화 를대안적접근방식으로제시하고자한다. Ⅱ. 김정은체제의경제정책방향과성격 1. 김정은체제의출범과 4 6 담화 김정은은 4월 15일 < 김일성생일 100돌기념열병식 > 에서 우리인민이다시는허리띠를조이지않게하자는것이당의확고한결심 이라고공개적으로선언하였다. 북한의전인민이주목하고있는기념열병식에서인민의배고픔을해결하겠다는의지의표명은김정은시대의출발을알리는새로운메시지였다. 권력은총구에서나온다 는중국의모택동의신념과유사하게김정일의 총대철학 즉, 총대중시사상은김정일의선군정치시대를알리는신호탄이었다. 1 반면김정은은선군정치의유업을그대로물려받았지만, 새로운지도자의통치의정당성은더이상총대에서나오기어렵다고생각했다. 총구에서쌀이나오지않는다 는사실을김정은과그를둘러싼김경희, 장성택, 최룡해등핵심권력층인 로열패밀리 는충분히인식하고있다. 따라서로열패밀리는당장먹는문제를해결하고경제회복의전망을마련하지않으면안된다. 김정은권력은총대가아닌, 1 김정일담화, 총애대한지론 (1995 년 6 월 25 일 ), 이세상모든것이다변하여도총만은자기주인을배반하지않습니다. 총은혁명가의영원한길동무이며동지라고말할수있습니다. 이것이바로총에대한나의지론이고총관입니다, 김정일장군일화집 ( 평양출판사, 주체 92 년 (2003)), p. 55. >>> 3
쌀과최소한의경제회복의성과에달려있기때문이다. 가야할갈이멀고발걸음을재촉하지않을수없는상황이다. 김정은노동당제1비서는지난 4월새로운경제정책에대한의지와추진방향을제시하였다. 그는제4차당대표자회를앞둔 4월 6일에 위대한김정일동지를우리당의영원한총비서로높이모시고주체혁명위업을빛나게완성해나가자 는제하의담화를발표했다. 이는 1만 5천자가넘는장문의담화로 노동신문 4월 19일자에게재되었다. 4 6 담화 는당위상의강화속에서당적유일적영도체계수립을강조하면서, 인민들의먹는문제, 식량문제해결 을선결과제로내세웠다. 여기서핵심적인과업은두측면즉, 농업과경공업문제에서그대로드러난다. 우선식량문제를해결하기위하여농업생산에대한국가적투자를결정적으로늘려인민들에대한식량공급의정상화의지를밝혔으며, 그와함께경공업발전에힘을넣어인민소비품해결방침을천명했다. 이를위해원료보장대책을철저히세워경공업공장들의생산을정상화시켜인민소비제품증산에대한구상을밝혔다. 2 2. 북한의새경제관리체계 : 6 28 방침 북한은 6월 < 우리식의새로운경제관리체계를확립할데대하여 > 라는제하의이른바 6 28 방침 ( 이하새경제관리체계 ) 을제시한것으로알려지고있다. 새경제관리체계 는김정은당제1비서가인민들의먹는문제즉, 식량문제해결을내걸었던 4 6 담화 에이어 4 15 열병식에서공표한 인민이다시는허리띠를조이지않게하겠다 는결심에대한구체적인정책으로제시되었다. 이는김정은정권출범이후처음으로제시되는새로운경제개선조치라는점에서대내외적으로커다란관심을끌었다. 그럼에도북한이새경제관리체계에대해공개적 공식적으로공표하지않았고, 앞으로도공식적인입장표명을기대하기어려운상황에서 퍼즐맞추기식 으로접근할수밖에없는한계가있다. 최근북한내부소식통은북한당국이각근로단체, 인민반, 공장 기업소들을대상으로새경제관리체계의구체적인내용과시행에관한강연회진행소식과함께, 농업부문에서시범구역지정과경공업공장의시범적운영대상의선정등이있었다고알려왔다. 2 조선중앙통신, 2012 년 4 월 19 일. 4
가. 농업 : 작업분조단위축소및 7 3제 시행새경제관리체계는농업과경공업두부문에서새로운관리체계를제시하였다. 우선농업부문에서작업분조단위축소와생산물은국가와작업분조간일정비율로나눈다는방침을밝혔다. 3 협동농장에서는현재 10~25명단위의작업분조를 4~6명단위로축소하는한편, 작업분조에따라토지를할당하고여기에다생산비용을선 ( 先 ) 지급한다는것이다. 더욱이기존의국가생산계획에따라생산물을거두어가던방식에서국가생산계획과는상관없이전체수확량에서 70% 는당국이, 나머지 30% 는농민들몫으로규정하였다. 특히, 해당경작지의 5년동안의수확량의평균값을국가와작업분조와의분배기준으로삼았다. 4 이러한새경제관리체계의방침은농업부문에서생산증대와함께커다란변화를초래할수있다. 첫째, 작업분조의최소화는거의가족제영농에가까운운영방식으로의전환을의미한다. 최소단위로 3~4 가족이일정한토지경작을할당받는경우가족간합의에의해개별적으로나눠서관리하는방식도허용가능해진다. 이러한방침이실행되면북한의농업집단화원칙을크게변화시키면서개인농이보장되는획기적인계기로작용할수있다. 둘째, 농업생산물배분에서 7 3제 방식즉, 국가대생산자간의 7 대 3 비율이주목된다. 여기서왜 7 대 3 인가하는문제가제기되는데, 이는북한의전체인구대비농가인구비율약 36~37% 수준을반영한것으로이해된다. 이를테면농업생산을담당하는농민층몫으로 30% 를할당하고, 국가가대략 70% 에가까운비농업인구몫으로수확물의 70% 를가져간다는방식으로볼수있다. 5 농가인구비율로보면국가대농민 ( 전체작업분조 ) 간의 7 대 3 분배원칙은상당히합리적인방식이라할수있다. 말하자면기본적으로직접생산자인농민층이비농업부문에종사하는광범한계층을포함한모든인구의식량생산을담당하면서, 농민층의몫으로할당된식량으로안정적인생활을유지할수있도록기획된구상이라하겠다. 여기에다평균수확량을분배기준으로삼는다면국가몫은일정해지는반면, 평균수확량이상으로수확했을경우농민에게돌아오는몫은더욱커진다. 이러한방식은농민의생산의욕을고취시켜전반적으로농업생산량의증대 3 김정은첫경제개혁 先국가투자後분배, 데일리 NK, 2012 년 7 월 10 일. 4 [ 북한은오늘 ], 2012 년 8 월 13 일 <http://www.rfa.org/korean/weeklymprogram/nk-now>. 5 2008 년남북한농가인구비율은남한 6.5%(2010 년 6.2%), 북한 36.8% 로나타났다. 농가인구및농가인구비율, 2011 북한의주요통계지표, p. 55 ( 통계청 KOSIS 국가통계포털 ). >>> 5
를기대할수있고, 농민은증산또는절약을통해농산물을시장에내다팔아일상소비품을구입하는일이가능해진다. 셋째, 국가가작업분조에게필요한생산비용을 선 ( 先 ) 지급 즉, 먼저비용을대준다는점과생산비책정이나수확량에대한가격평가과정에서현시세에맞게매긴다는방침이주목된다. 이는 4 6 담화 내용에서밝혀진방침으로즉, 지금식량문제를해결하기위하여여러가지조치들을취하고있는데농업생산에대한국가적투자를결정적으로늘리고 라는데에서제시된 국가적투자 가농업부문과경공업부분모두필요한생산비용의 선 ( 先 ) 지급방식으로나타났다. 이경우선지급을위한 종자돈 마련과실질적인지급이새경제관리체계의가동을알리는시금석이된다. 여기에는상당한초기자원이소요되며, 이러한자원을어떻게확보하느냐가성패를가름하는문제라할수있다. 나. 독립채산제 ( 소규모 ) 기업소 : 배급제폐지, 생활비 ( 임금 ) 체제로전환공장 기업소에도새경제관리체계가도입된다. 공장 기업소의경우최초생산비를 국가투자 방식인선지급하고, 선지급자금으로원자재를구입하여생산 판매후판매수익을국가와해당공장기업소가일정비율로나눈다는방식이다. 이는전력, 원자재등의부족으로작동불능의상태의해결하기위해국가의선투자를통해생산의초입단계부터정상적인작동을가능케하여노동의욕의고취와더불어 생산 판매 생산 사이클을회복시키려는방식으로볼수있다. 여기서공장 기업소노동자의경우당국의배급대상이아닌 현실적수준 의생활비즉, 월급을받는임금생활자로전환된다. 그러나중요한사실은모든공장 기업소가모두이러한새경제관리체계의적용대상이되는것은아니다. 다만독립채산제원칙에따라운영되는직장, 공장 기업소노동자들에게는식량배급제를없애고생활비 ( 임금 ) 로전환하는계획이다. 북한의모든기업소는경제전략차원에서차지하는역할, 생산력, 노동자수등에따라특급에서 7급까지모두 8등급으로구분하고있다. 특급에서 3급에해당되는중앙기업소는사회주의계획경제체계에입각한국가의투자계획에의해내각및각성단위에서직할체제로운영되며산하에다수의소규모 직장 을두고있다. 4급에서 7급기업소인지방기업소는지방자금에의해건설된공장으로시 군단위에서운영되는공장 기업소이다. 6 중앙기업소산하소규모직장들가운데자체운영비마련을위해 독립채산제 원리를일부적용해온공장들이있으며, 4~7 6
급기업소에해당하는생필품공장이나경공업공장들가운데는공장운영자체가독립채산제방식인경우도있다. 지금북한의새경제관리체제의적용대상은독립채산제로운영되는소규모생산단위에제한하고있다. 즉, 독립채산제를보장받는생산단위에만배급제가폐지되고생활비체제로바뀌게된다. 새경제관리체제에따라소규모공장 기업소의독립채산제로운영되는생산단위를대상으로배급제폐지및전면임금제로전환하는방식은시장경제를추동하는개혁 개방정책과는분명다른맥락에서바라보아야한다. 북한전체공장 기업소중독립채산제운영방식이허용되는생산단위의비중이별로높지않다. 군수공장, 중앙급공장 기업소등경제전략적생산단위를제외하면독립채산제로운영되는생산단위의비중은크지않으며, 독립채산제생산단위는모든공장 기업소의생산총액비율로최대 10% 정도, 모든공장 기업소의노동자총수로따져볼때최대추정치는 20% 를넘지않는다고한다. 7 이처럼식량배급제대상에서제외되면서임금체제로전환되는경우는북한경제의전략단위가아닌소규모공장에소속된노동자를대상으로하고있다. 따라서군수및국가전략산업그리고중앙기업소노동자는여전히국가가책임지고식량배급제를보장한다는사실을주목해야한다. 3. 새경제관리체계 : 배급경제체제 의회복과안정화토대구축김정은정권의경제개선조치인새경제관리체제는과연사회주의체제의근본인계획경제를포기한것으로, 또는국가의핵심역할인식량배급제를폐지하고임금체제구축을통해시장경제로나아가는개혁 개방정책의단초를보여주는것으로평가할수있을까? 결코그렇지않다. 농민층과독립채산제생산단위에서식량배급제는폐지되고, 그대신농민은농업생산물을국가와 7 3제 로나누고, 경공업부문에서는소규모독립채산제생산단위의노동자는생활비 ( 임금 ) 체제로바뀌게된다. 그러나새경제관리체제의본질은계획경제에포섭되지않는일정부문 ( 농업및하위생산단위 ) 을허용함으로써농업및경공업부문의생산성을크 6 등급별고용인원수는일반적으로특급인경우 5 천명이상 ( 군수품등전략물자생산공장으로김책제철소, 황해제철소, 평양방직공장등 ), 1 급 3 천 ~5 천명 ( 희천기계공장, 청진화력발전소등 ), 2 급 2 천 ~3 천명 ( 낙원기계공장, 순천제약공장등 ), 3 급 1 천 ~2 천명 ( 함흥제사공장, 신의주제지공장등 ), 4 급 5 백 ~1 천명, 5 급 1 백 ~5 백명, 6 급 1 백명이하, 7 급 50 명이하로알려져있다. 북한기업소등급분류기준, 데일리 NK, 2012 년 8 월 21 일. 7 北, 독립채산제직장만국가배급제폐지한다, 데일리 NK, 2012 년 8 월 16 일. >>> 7
게높여계획경제부문을유지 활성화시킬수있는물질적자원을충당 확보하려는데에있다고하겠다. 달리말해국가경제의전반적차원에서보면, 경제개선조치는농업생산에대한강력한동기유발을통해농업생산력을증대시켜사회주의체제근간인배급경제체제의물질적기반인식량의안정적확보와함께, 인민생필품생산체계를가동시켜인민의소비품문제를해결하려는데목적이있다. 8 즉, 배급경제체제의안정적회복을농업및경공업개선조치라고할수있다. 북한에는크게두부류의사람들이있다. 하나는북한사회주의체제의기간 ( 基幹 ) 계층으로국가배급제안에포섭되는사람들이있다. 이들은체제유지계층으로일부상층부는특권, 특혜, 독직등으로상당한부과권세를향유하기도한다. 다른한부류는국가배급체제밖에서자생적으로살아가는사람들로농민층, 경제전략단위외의노동자층, 그리고하급당 행정기관종사자등이있다. 그런데국가기관사무원들, 예컨대교원, 보건일꾼들, 당및행정기관하급종사자등의경계영역계층은배급제의물적자원이충분히확보되지못한다면배급제에서제외될가능성이크다. 지금북한의새경제관리체제는배급제대상을기준으로이들두부류에대한국가의역할을재조정한조치라고할수있다. 이런점에서새경제관리체제는농민층과노동자계층의생산동기를자극하여그들의물질생활의향상에대한기대속에서농장과공장 기업소에묶어두고국가배급경제체제안에포섭된기간계층의식량문제와생필품문제해결을위한생산력증대메커니즘구축정책으로이해된다. 새경제관리체제의추진논리와정책방향은개혁 개방과는무관하다. 이는북한식배급경제체제의안정화와토대구축을위한경제개선조치로이해해야한다. 북한은외부사회에서그들의경제개선조치를개혁 개방으로얘기하는데에매우못마땅하게여긴다. 이에 우리조국땅우에서펼쳐지는위대한변혁을제멋대로아전인수격으로해석한다 우리에게서그무슨정책변화의조짐이니개혁 개방의시도니떠들고있는데, 이는우리에대한극도의무지와불순한흉심을드러낸가소로운발상이다 지금우리는철두철미절세의위인들의사상과위업을대를이어계승완성하기위한것으로서여기서는그어떤추호의변화도있을수없다 고강변하였다. 9 더욱이 우리혁명이전진하는과정에임무와전술, 투쟁방법은달라질수있으나전략적로선에서는변화가있을수없다 우리에게서정 8 개인이마음대로공장 기업소를설립할수없고, 공장 기업소간부들의인사권도종전처럼노동 당의임명 해임권은변화가없는것으로보인다. 9 조국평화통일위원회대변인담화, 조선중앙통신, 2012 년 7 월 29 일. 8
책변화나개혁 개방을기대하는것은해가서쪽에서뜨기를바라는것과같은어리석은개꿈이다 고비난한다. 10 북한입장에서외부의개혁 개방론은경제개선조치의본질을전혀이해하지못하는, 그야말로아전인수격으로해석하는무지의소치일뿐이다. 11 그런점에서북한의비난이타당한측면도없지않다. 어쨌든북한의비난은개혁 개방을체제붕괴로이어지는길로인식하면서개혁 개방에대한극도의경계와거부감을드러내고있는모습이다. 다시말하자면, 새경제관리체제는농업부문과하위단위의소규모생산부문의배급제폐지를통한생산력증대를기반으로국가기간계층의배급제를안정적으로보장하려는경제전략적측면에서바라볼필요가있다. 예컨대직접생산활동과유리된군인, 평양시민, 군수공업및전략단위관련기업소종사자, 당및행정기관중 상위층종사자등의광범한계층은국가기간계층으로반드시식량배급제가안정적으로보장되어야하는대상이다. 문제는바로여기에있다. 김정은당제1비서가말하는인민의 먹는문제 는이들국가기간계층을우선적대상으로삼아 식량과인민소비품의교환 ( 지금중국산제품이인민생필품의공급을장악하고있는현실도극복되어야한다 ) 수준의 제한적 시장방식의허용속에서국가배급제의안정적인복원을추구하고있다. 이러한 식량과인민소비품의교환 수준에서시장의확대재생산문제를우려할단계는아니며, 시장의단순재생산수준에머물게될것이다. 따라서 제한적시장 이라는수단을통해북한식사회주의체제의근간인국가배급체제회복 안정화의목표를추구하고있는셈이다. 한편농업부문에서집단화방식인협동농장시스템이형해화된상황에서작업분조축소는농민의생산의욕고취와농지에대한애착으로농민들이개별적인부업이나장마당에서생계를의존해왔던방식을탈피할수있게한다. 신경제관리체계시행을위해농민과노동자의작업장이탈을통제하게되지만, 궁극적으로는자발적으로경작지와공장으로귀환을유도할수있다. 이를통해장마당을기웃거리는주민들을줄이고농업생산성도높이는이중효과를기대할수있다. 말하 10 노동신문, 2012 년 8 월 13 일. 11 김정은국방위원회제 1 위원장은 8 월평양을방문한중국공산당대외연락부장왕자루이 ( 王家瑞 ) 를만나중국이공산당의영도하에 12 5 계획 을실행하고 샤오캉 ( 小康 ) 사회를건설하는데서커다란성과를거둘것으로믿는다고말했다. 샤오캉 사회는등소평이내건기치로중국인민대부분이먹는문제를해결하고중산층수준의생활을누리도록하는사회를건설한다는의미로중국의개혁 개방을상징한다. 김정은의이러한발언은중국의경제적성공을예찬하는외교적수사에불과하지만, 외부에서는김정은의북한경제정책에대한기대아래개혁 개방의지의표출로해석되기도했다. 연합뉴스, 2012 년 8 월 6 일. >>> 9
자면강제적통제방식보다는새로운경제관리방식에따라농장이나공장 기업소에귀환시킴으로써보다효율적인통제와사회적안정의추구가가능한방식이라할수있다. 그렇다면이제이러한경제개선조치가성공적인안착가능성과함께안착을위한조건들은무엇인가하는문제가제기된다. 과연북한당국의의도대로진행될수있을까? 새경제관리체계가성공적으로자리잡는데에는대내적측면에서북한경제당국의합리적판단과함께, 대외적측면에서우호적인여건조성이필요하다. 우선임금정책과연동된시장의반응이다. 만성적이고구조적인식량및물자부족즉, 공급부족에시달리는상태에임금을수십 ( 백 ) 배높이는임금현실화를추진한다하더라도그러한조치와동시에쌀과생필품의폭등을유발하여임금생활자체를불가능하게할것이다. 그렇다고즉각배급제로돌아갈수도없다. 2005년의경우배급제를선언하면서장마당통제를단행하였지만, 배급제가시행되지못한상황에서시장통제도실효를얻을수없었다. 이에 2009년 11월화폐개혁을단행하여시장을통해성장하고있던장마당장사꾼들의경제적기반을파괴하여시장세력을몰락시켰다. 당국의시장통제에대한주민의불신, 군량미나평양시민을위한수도미등각종명목의당국의수탈, 부패등불신축적으로북한주민의입장에서는경제개선조치를신뢰하기가쉽지않다. 12 농업과경공업부문에서국가투자방식인선투자를위한 종자돈 즉, 초기자원의마련이절실하다. 초기자원마련은광산물을비롯한지하자원의수출과당장의외자유치에달려있다. 외자유치를위해경제특구설립을추진하고있는가운데, 북 중경협의일환으로 2012년 8월황금평 위화도, 나선지구공동개발에합의했다. 그리고최근인력송출에적극나서고있다. 그러나북한의경제회복전략은대외관계문제를풀어나가는데서시작된다. 핵문제해결을전제로북 미관계개선을통한대북제재해제, 북 일관계개선을통한대북지원확보, 그리고대남관계개선을통한대북지원과남북경협등에의해크게영향받을것이다. 4. 북한수령체제와국가배급제 배급제는사회주의경제체제의본질적인제도가아니다. 사회주의적계획경제는생산수단의국가적 사회적소유에기반을두고중앙계획에따라원자재의투 12 박형중, 북한의 6.28 방침 은새로운개혁개방의서막인가?, (Online Series CO 12-31, 2012.7.23). 10
입과산출, 그리고운송 ( 유통 ) 및소비등의전과정을통제하는경제시스템이다. 따라서배급제는사회주의경제체제의핵심이아니며, 기본제도라고볼수도없다. 다만생산요소의중앙당국에의한배분이배급제적성격을지닌다고하겠다. 즉, 생산적차원에서경제자원의배분이계획경제의핵심이다. 그와달리식량이나인민기초생활의소비재물자의배급은전시 ( 戰時 ) 등전쟁상황에잠시나타나는예외적인현상에불과하다. 그러나북한의배급경제체제는일반적인사회주의계획경제체제에서나타나는생산요소의배급제와는전혀다르다. 북한사회주의체제의존립근거는국가가인민의의식주를책임지는데있다. 국가가인간삶에있어서가장중요한 먹는문제 를틀어쥐고있으며, 국가가쌀과집과옷즉, 의식주를해결해주는부모와같은존재이다. 이는국가가인민들의생사여탈권을쥐고있다는말이다. 이처럼국가가의식주를해결해주는부모와같은존재이지만, 국가는먹거리로인민들을국가권력에예속시킬수있고, 생사여탈권을쥐어인민삶의모든측면에서통제가가능해진다. 따라서식량배급제는주민통치의최고핵심수단으로아무리쌀이많아도한꺼번에내려주지않는다. 먹는문제 로통치를하고여기에공포라는부분이더해져서북한사회의가공스런억압통치가가능하기때문이다. 김정은정권의새로운경제개선조치의목표는결코배급제의폐기와시장화의허용에있는것이아니다. 그것은 부분개혁 을통한생산성증대와더불어, 국지개방 을통한외부자원유입채널확보에초점을두면서국가자원증대와물질적부를토대로국가주도의배급제도회복이라고할수있다. 시장통제는주민저항을불러일으키면서도실질적인경제정책적효과는거의없었다. 북한경제정책당국자는이런사실을충분히인식했으며, 여기에서새경제관리체계는제한적시장의단순재생산구조속에서농업및경공업부문의생산성중대효과를도모함으로써사회주의배급경제체제의선순환을기대할수있는정책으로제시되었다. 즉, 농업부문과하위생산단위의생산의욕증대를위한조치를통해기간계층을위한국가배급제의안정적인토대구축을목표로삼은정책이라고할수있다. 북한은자원확보를통해안정적인배급제도가구축되면사회주의강성국가의건설이이루어진다고여긴다. 이처럼통제가능한수준의 개혁 개방 -이는편의상사용하는용어-단계에서안정적인배급경제체제가회복되면더이상개혁 개방을추진할필요가없게된다. 따라서북한이수령체제를유지하는한가장효과적인통제방식인배급제도의회복과안정화를정책의최고목표로삼을수밖에없다. 결론적으로김정은정권의새로운경제개선조치는새경제관리체제를통한 배급 >>> 11
경제체제 의회복과안정화토대구축에있다고하겠다. 북한이지향하는대내외전략의목표와방향은대략이지점에서출발한다. Ⅲ. 김정은체제의대외전략의방향과성격 1. 김정은정권의핵전략프레임가. 북한의 핵군축 협상주장 김정은정권의대외정책의방향과정책은김정일체제의대외전략프레임속에서전개될것이다. 2008년 8월김정일국방위원장의건강악화로이시기부터후계자구축작업이시작되면서 2009년 1월부터김정은후계자구축작업이본격화되었다. 대외전략차원에서가장중요한핵문제는이미이시기에실질적인핵보유국지위공고화전략으로나타났다. 북한은 2009년미국오바마행정부출범시기에맞춰 핵군축 을본격적으로들고나옴으로써핵문제해결방식을한층어렵게만들었다. 13 여기에다 6자회담이장기간교착상태에빠진가운데북한은우라늄농축프로그램까지가동하여핵위협이한층가중된상황이었다. 그리하여핵문제와관계정상화문제를대치시켜온미국의 북한이먼저핵을포기해야관계정상화가될수있다 는이른바 선핵포기, 후관계정상화 논리즉, 관계정상화는완전하고검증가능한핵포기전에는불가능하다는주장을반박하면서북 미관계정상화와별개로핵억제력강화입장을밝혔다. 이에북한은핵개발을미국의핵위협에대한자위권으로주장하면서, 미국과의관계정상화가없이는살아갈수있어도핵억제력없이는살아갈수없다 고하여관계정상화와핵문제는별개의문제라고선언하였다. 나아가북핵문제를 미국핵무기대우리 ( 북한 ) 핵무기문제 로규정하였다. 더욱이설사북 미관계가외교적으로정상화된다고하여도미국의핵위협이조금이라도남아있는한북한의핵보유지위는추호도달라지지않을것이라고했다. 14 최근북한은미국의대북적대시정책의완전한청산이전에핵억제력 13 북한은 2006년 10월제1차핵실험후외무성성대변인성명을통해핵보유국을자처하면서 세계적인핵군축과종국적인핵무기철폐를추동하기위하여 라고하면서, 핵군축 을주장했다. 조선중앙통신, 2006년 10월 17일. 14 외무성대변인미국과의관계정상화문제와핵문제는철두철미별개의문제이라고주장, 조선중앙통신, 2009년 1월 17일. 12
을포기하기않을것임을강조하면서, 아무런전제조건없이정전협정을평화협정으로바꿀것을계속주장하고있다. 15 여기서북한은미국의대북적대시정책포기, 한국에대한핵우산제거, 한미동맹해체등을비핵화협상의전제조건으로내걸었다. 그런데핵군축협상주장은북한이사실상의핵보유국인인도, 파키스탄, 이스라엘과같이암묵적으로핵보유국을인정받아핵협상에서보다유리한고지를차지하려는의도라고하겠다. 김정은정권은핵군축협상을주장해오던중에 2012년 4월개정헌법서문에 핵보유국 임을명시함으로써북한비핵화를위한 6자회담의틀을바꾸어핵협상의새로운위치를선점하려는의도를드러냈다. 이경우북한은비핵화를위한 6 자회담에큰기대를걸지않으면서한국을배제시킨가운데미국과 핵군축회담 전략을구사하고있다. 핵군축 은미국이핵위협을하지않는다는 소극적안전보장 (NSA: Negative Security Assurance) 을해준다면핵을포기할수있다고여긴종래의패턴을거부하는논리라고할수있다. 더욱이이는반도 ( 북한 ) 비핵화차원을넘어한반도및동북아차원의핵군축주장을함축하고있다고하겠다. 특히, 북한은유엔과국제사회의제재에대해 호상존중과평등의정신 을강조하는한편, 16 자주권존중과주권평등의정신을부각시킴으로써국제사회의규범을외면하고있다. 17 미국오바마행정부는세계비확산레짐을강화하려는입장에서결코 핵군축 문제에부응하지않을것이나, 북한의핵개발역량과불투명상태를더이상방치할수없는상황이다. 2. 북핵위기의새로운구조 : 우라늄농축프로그램, 경수로건설북한의핵문제는우라늄농축프로그램가동과함께경수로건설이확인됨으로써새로운위기국면으로전변되고있다. 북한은상당한핵기술력과뛰어난운용능력을보유하고있다. 이미북한은 24kg에서 43kg의플루토늄을생산했으며, 이정도양으로 4~8개정도의핵폭탄을만들수있는것으로추정된다. 핵탄두소형화기술을확인하기위해서는또한차례의핵실험이필요하다. 이런점에서제3 차핵실험여부가주목된다. 이러한상황속에서북핵문제는세가지측면에서 15 북한외무성대변인담화, 조선중앙통신, 2012 년 7 월 25 일 ; 2012 년 7 월 31 일. 16 북외무성대변인, 미사일발사관련담화, 조선중앙통신, 2009 년 3 월 24 일. 17 북한은 6 자회담이 북한의자주권을침해하고무장해제를요구한다 고비난하면서 6 자회담참가거부, 경수로발전소건설을선언했다. 북한외무성성명, 조선중앙통신, 2009 년 4 월 14 일. >>> 13
새로운위기가가중되고있다. 첫째, 우라늄농축프로그램이다. 이는 2010년 11월에북한이미국측에스스로밝힌고농축우라늄 (HEU) 으로이어질수있는우라늄농축프로그램진행상황이며, 이는은폐가어렵지않아농축과정실태파악이힘들다는데에심각한문제가제기되고있다. 18 둘째, 경수로건설문제이다. 1998년 10월제네바기본합의에따라 100만kW급경수로 2기를북한신포에제공하는내용의 KEDO 사업은 1997년 8월에착공되었지만 2002년 10월제2차북핵위기가불거져중단되었다가 2003년 11월공정 34.5% 상태에서종료되고말았다. 그러나 2005년 6자회담의 9 19 공동성명 에서 경수로제공문제 가되살아났다. 그럼에도 9 19 공동성명 이후아무런진전이없었고, 그후북한은 2009년 4월장거리미사일발사에대해유엔안보리의장성명을내놓자 우리의주체적인핵동력공급구조의완비를위해자체기술로경수로발전소건설을적극검토할것 이라고하여경수로건설의지를밝혔다. 북한은영변에 2012년완공을목표로한반도에너지개발기구 (KEDO) 의함경남도금호지구경수로의 10분의 1 규모인 100MW규모의실험용경수로건설을추진중이다. 최근북한이건설중인경수로에서안전성문제로국제사회의큰우려를자아내고있다. 핵안전은각종경험이풍부한국가들과기술적공조가중요한데북한은사실상고립상태에원형경수로제작기술의한계를극복하기가어렵다. 이런점에서핵무기못지않게영변경수로의핵안전문제가더욱절박한사안이되고있다. 19 2011년 3월동일본대지진에따른후쿠시마원전폭발사고이후국제사회가북한영변경수로의핵사고위험성을꾸준히제기하자이에대한반응으로지난해에핵시설관리법안을제정한것으로밝혀졌다. 20 그러나국제사회는여전히북한경수로원자로의사고위험성을우려하고있다. 셋째, 핵확산문제는더이상방치할수없는단계에이르렀다. 비확산차원에서북한핵기술의해외이전또는협력체계구축가능성의문제가가장우려되는사안이다. 즉, 이란, 시리아등의중동국가로기술뿐만아니라자재수출이나, 테러 18 지그프리드헤커, 6자회담교착과북한핵개발가속화, 제7차세종국가전략조찬포럼 ( 세종연구소, 2011년 12월 11일 ) 참고. 19 IAEA 전사무차장, 북경수로안정성우려, 연합뉴스, 2011년 4월 6일 ; 휴전선 220km북쪽 의시한폭탄, <http//news.chosun.com>, 2012 년 9 월 1 일. 20 북한 핵시설안전관리법 제정, 연합뉴스, 2012 년 9 월 13 일. 14
집단과의거래유혹에빠질지도모를최악의시나리오를외면할수도없다. 가. 북 미 2 29 합의 재확인북핵상황을당장억제하지않으면곤란한입장에서, 북한이핵보유를스스로포기하지않는한 6자회담비핵화협상은과거의방식으로진행을기대하기는어렵다. 이런가운데비록지난 4월장거리로켓발사로일단유산되었으나, 북 미 2 29 합의 의취지와내용을되살릴필요가있다. 2 29 합의 는 6자회담재개를위한 사전조치 에대한북한과미국양국간의합의라는점에서의미가크다. 21 북한은그동안전제조건없는 6자회담재개를주장해왔지만, 미국의사전조치요구는 2008년 12월 6자회담수석대표회담당시와유사한불능화논의단계로되돌아가야한다는입장이었다. 이합의에대해북한은미국의대북적대시정책해소, 24만톤의영양식품제공합의, 그리고회담이진행되는기간핵실험과장거리미사일발사, 영변우라늄농축활동임시중지와국제원자력기구 (IAEA) 감시허용을밝혔다. 여기서특히, 주목되는것은북한은 6자회담이재개되면대북제재해제와경수로제공문제를우선적으로논의하겠다는입장을다시천명했다는사실이다. 22 2 29 합의 는미국이줄기차게요구했던비핵화 사전조치 를북한이받아들임으로써이루어졌다. 23 북한이미국의사전조치를수용한데에는새로운시대를열어가야할김정은정권의입장에서대미관계개선이최우선적인대외전략이아닐수없으며특히, 당시 4월의정치행사를앞두고외부식량지원문제도매우절박한사정이었던것으로이해된다. 물론장거리미사일발사는김정은시대를알리는 축포 라는정치적성격의의미가강했지만실패로끝난장거리미사일발사로 2 29 합의 가이행되지는못했다. 그러나북한은 5월 대화와협상 을강조하면서북한이 미국측의우려사항인핵실험은자제하고있다는것을수주일전에통지한바있다 고밝히면서, 처음부터핵실험은고려하지않았다 고주장하였다. 24 북한의이러한메시지는미국측에미사일발사를수차례예고하여양해를바랐 21 백학순, 오바마정부시기의북미관계 2009~2012, 세종정책연구 2012-12, pp. 55~59. 22 북외무성대변인, 미 북회담관련중통기자질의답변, 조선중앙통신, 2012 년 2 월 29 일. 23 미국은북한과 2012 년 2 월 23~24 일베이징에서한반도비핵화문제, 영변 UEP 문제, 비확산문제, 대북인도지원 ( 영양지원 ) 문제, 인권문제, 일본인납치문제, 남북관계개선문제등모든현안을포괄적으로논의했다고밝혔다. Background Briefing on the Democratic People s Republic of Korea, Special Briefing, Senior Administration Official, Office of the Spokesperson, Washington, D.C., February 29, 2012. 24 북외무성대변인, G8 정상회의비난중통대답, 조선중앙통신, 2012 년 5 월 22 일. >>> 15
으며, 미국이우려하는핵실험자제입장을통보했다고밝혀, 미국과어렵사리이루어진 2 29 합의 의회복 이행을바라는것으로볼수있다. 최근미국도이러한북한의입장을긍정적으로수용하여 6자회담재개를위한양국간합의취지를되살릴수있는가능성을보여주고있다. 이에 2013년미국새정부출범시양국간 대화와협상 의재개가기대된다. Ⅳ. 대북 통일정책의패러다임전환 대북 통일정책은 평화와경제 의투트랙으로접근할수있다. 평화는북한핵문제해결의가닥을잡는문제이며, 경제는김정은체제의경제정책에부응하는남북경제협력의틀을구축하는문제이다. 여기서핵문제해결을통한평화구축의과제와남북경협문제는상호보완적이고선순환적효과를기대할수있지만현실적으로는북한핵문제의진전이매우중요한과제일수밖에없다. 물론북한의핵포기결단없이대북지원이나경협은있을수없다는식의경직된 선핵포기 주장은곤란하지만북한핵문제해결의 최소한의 진전이남북경협의토대가되는현실을외면하기는어렵다. 핵문제해결의진전과남북경협의체계적인추진을위해서는대북 통일정책의패러다임혁신이요구된다. 북핵문제의새로운대타협을전제로북한의 정권진화 를유도하고협력함으로써남북한공동의미래를열어갈수있을것이다. 이에대북 통일정책의패러다임의전환이기대되는상황이다. 1. 새로운대타협 : 한반도평화체제수립논의, 경수로지원재개북한의핵보유의지를약화시키기위해서는한반도와동북아지역의안정과평화적협력분위기가조성되어야한다. 이를위해서는북 미간더많은대화가필요하며, 남북한, 미국, 중국이당사자가되는한반도평화체제구축이불가피하다. 따라서북한의체제보장을위한평화협정을통한비핵화추진이방식이보다현실적이다. 북한이가까운미래에자발적으로핵을포기하지않을것이며, 중국은북한의핵보유를원하지는않지만핵을포기시킬강력한의지도없다. 그러나한국과미국이공생차원에서긴밀히협력하고치밀한전략적공조체제위에서중국과새로운출구를모색해야한다. 이과정에서한국의입장은매우중요하며보다주도적인역할을해나가지않으면안되는상황이다. 16
우선당장의핵위기를억제 관리하면서장기전망속에서북한비핵화를달성해나가야한다. 사실 6자회담에대한회의적인시각이없는것은아니지만, 6자회담은북핵문제와동북아안보문제를협의할수있는유일한다자간협의체로, 이를대체할수있는다른협의체는없으며또다시만드는일도쉽지않다. 북한은 6자회담사전조치요구를이미수용한상태이다. 사실사전조치는비핵화첫걸음인 동결단계 에해당된다고볼수있다. 따라서사전조치이행후 6자회담이재개되면북한은 검증수용 을재천명하는한편, 대북경제지원과함께평화협정논의를위한 별도포럼 구성에합의함으로써 평화협정프로세스 를가동할필요가있다. 25 한반도평화체제협상시작처음부터반드시남북한간군축문제가함께논의되어야하며, 한 미간긴밀한협력속에서추진되어야한다. 한편비핵화과정에서우리의국방안보태세를재확인하는문제도중요하다. 북한의오판, 내부요인으로인한도발유혹, 제한적무력도발, 또는비의도적충돌등에따른안보불안요소를신중하게통제할필요가있다. 이에군사도발의효과적억제와대응책이마련되어야한다. 북한도발에철저한대응의지하에도발시단호하게대응해야하며, 북한이도발하고싶어도성공할수없다고판단하여자제할수밖에없도록철저한국방안보체계를구비해야한다. 그리고유사시단호한응징보복태세를완비하여 억제 (deterrence) 와강제 (compellence) 를통해북한이도발하지못하도록차단해야한다. 26 한편북한경수로건설에남북한협력이절실하다. 2002년 10월북한의고농축우라늄 (HEU) 프로그램개발문제로 제네바기본합의 가깨졌고, 경수로건설이중단되고말았다. 그런데그후북한은 2005년이래경수로제공을줄기차고요구해왔다. 북한의전력생산의평화적목적인경수로건설에북한과관련국간합의를통해한국, 미국, 일본, EU 등국제사회가대북경수로제공을재개를협의할수있을것이다. 이경우한국이주도가되어미국, 일본, 중국, 러시아등 5개국 균등분담 의원칙아래공사재개문제를논의할필요가있다. 이는남북한신뢰를회복할수있는첩경일뿐만아니라, 평화와협력을향한도약 을위한남북관계개선의실천적의지를대내외적으로천명하는길이기도하다. 사실경수로재개문제는협상, 합의, 그리고착공에서완공단계까지상당한시일이경과하는바, 25 한반도평화협정체결이전중간단계에북한이핵폐기과정에진입할수있도록대북안전보장조치로남북간평화공존합의도출을위한 포괄적잠정협정 체결이필요하다는제안이있다. 조성렬, 뉴한반도비전 - 비핵평화와통일의길 ( 백산서당, 2012), pp. 188~205. 26 국방선진화연구회, 새정부의국방정책 ( 한반도선진화재단, 2012.10), pp. 72~82. >>> 17
이기간에남북한신뢰와협력분위기가조성됨으로써군사적긴장과갈등요인이잠복하거나해소되어안보상황의개선도기대가가능하다. 유엔대북제재해제와추가적비핵화조치가이행되면본격적인남북경협의추진이가능해진다. 이시기대북개발협력을적극적으로추진하기위해서는북한의도로, 철도, 항만, 항구등 SOC 구축이중요하며, 북한의전력문제해결을위해경수로제공을신중하게검토할필요가있다. 남북경제공동체진입단계에서는북한의전력, 에너지문제가해결되어야하는데, 이에남북한협력모델인경수로건설을통해남북관계의새로운시대를열어갈수있을것이다. 북한비핵화조치가이행될경우, 한국은비핵화의최대수혜자로서, 비핵화조치에따른대북경수로지원은한국이적극적인입장에서추진하면서 남북에너지및원자력협력체계 구축을통해경수로건설과정을주도해나갈필요가있다. 여기서경수로지원재개를남북경제공동체형성의일환으로접근하는것이바람직하다. 가. 남북에너지및원자력공동위원회 설립한반도평화체제수립논의가시작되면에너지문제와원자력분야의공동협력체계구축을추진해야한다. 에너지협력문제는대북개발협력을위한실질적인조치라고할수있으며, 27 남북간원자력분야의협력을통해안정성제고와더불어기술개발을기대할수있다. 이를위해 남북에너지및원자력공동위원회 설립을설득해야한다. 이공동위원회운영을통해남북한에너지공동개발과대북지원을협의하는한편, 원자력분야의공동연구와기술의교류협력을추구함으로써남북간공동의미래를열어갈수있을것이다. 특히, 경수로지원에따른많은문제는 남북에너지및원자력공동위원회 를통해협력하는방안이바람직하다. 남북에너지및원자력공동위원회 를통해석탄, 석유, 천연가스등의개발과그리고원자력의연구와활용분야에있어서까지남북한협력체계를구축해야한 27 북한의경제회복과자립적경제기반구축은더이상북한스스로해결할수있는문제가아니다. 북한자체의능력과조건으로는회복불가능하다. 북한의경제회복은이제우리의문제로, 남한의책임이자남한의역할이요청된다. 공장등산업구조나도로 철도등사회간접자본은일제 ( 日帝 ) 시대의유물로대부분피폐화된상태이다. 사회적자산은대부분노후 망실 ( 亡失 ) 된상태로활용이거의불가능하다. 공장을돌리거나농업기반을재구축하기위해서는무엇보다먼저에너지문제가보장되어야한다. 에너지없이는공장을돌릴수없고, 농업도정상화시키기어렵고, 철도 도로등길도닦을수없다. 따라서북한은안정적인에너지공급체계를확보하지않으면안된다. 이는남북한협력으로해결할수있다. 18
다. 남북한이함께러시아, 중앙아시아, 아프리카등세계각지에서공동으로에너지개발사업이나합작사업을추진할필요가있다. 러시아, 중아아시아, 아프리카등지의국가들과북한의전통적인우호협력관계는남북한에너지공동체의전망을밝게한다. 또한한국, 북한, 러시아사이의에너지협력컨소시엄을구성하여에너지공동개발을추진한다면 3자모두에게혜택이되는결과를도출할수있다. 중국또는핵협상을통해에너지를지원받을수밖에없는북한의절박한에너지사정을고려하여돌파구를찾는데협력해야한다. 특히, 대북석탄지원은탄소배출권 (CFR) 문제와연관하여북한의조림사업추진을가능하게하며, 조림사업은북한의농업기반회복에기여하게된다. 황폐화된북한산림을복원하는조림사업은하루빨리추진되어야할매우시급한사안이다. 탄소배출권조림사업 (A/R CDM) 은국가청정개발사업으로유엔기후변화협약 (UNFCCC) 집행위원회에 CDM 등록을신청하여탄소배출권을획득할수있다. 북한조림사업으로획득한탄소배출권은온실가스감축의무상쇄에이용하거나국제적으로거래가가능하다. 북한의석탄개발과지원으로북한전역의조림사업을추진할수있으며북한의조림사업으로탄소배출권을획득하게되면이는남북한공생의윈-윈모델이될수있다. 2. 북한의 정권진화 (Regime Evolution) 유도 협력북한스스로수령독재체제에서개발독재체제로 진화 하도록협력해야한다. 즉, 선군 ( 先軍 ) 정치 에서 선경 ( 先經 ) 정치, 선민 ( 先民 ) 정치 로진화하도록협력할필요가있다. 북한의정권진화논리는처음미국이한국 중국과협력하여북한체제의안전보장과에너지를포함한경제협력을제공하여그대가로북한의핵동결과핵폐기를이끌어내는전략으로제시되었다. 28 이러한정권진화논리에입각하여북한체제의변화를추구할수있다는점에서유용한대북정책으로볼수있다. 북한의개발독재체제는사회주의적수령체제보다진일보한체제로남북경제공동체형성에부응할수있는정권진화의과도적형태이기때문이다. 동아시아지역에서개발독재를수용하지않은유일한국가는북한이다. 개발독재를단행했던국가는한국, 대만, 싱가포르, 말레이시아네나라이다. 이들국가는노동과민중부문의억압 배제속에서도정부비판제한수용, 최소한의언론자유를허용한가운 28 Richard N. Haass, Regime Change and Its Limits, Foreign Affairs (July/August 2005). >>> 19
데산업화성공으로경제적혜택과함께한국의경우민주화까지이루어냈다. 중국, 베트남의경우자본주의국가들의개발독재보다매우높은수준의억압과통제체제를유지하면서경제발전의길을걸었다. 북한의 정권진화 즉, 개발독재체제로나아가도록하기위해서는세측면의대북정책이요구된다. 이는 남북한안보협력, 대북개발협력, 인도적문제해결 로수렴될수있다. 북한의 정권진화 유도 협력구도 남북한안보협력 + 대북개발협력 + 인도적문제해결 남북안보협력 한반도비핵 평화체제수립 대북개발협력 남북경제공동체형성 인도적문제해결 ( 인권및인도적지원 ) 가. 대북개발협력북한스스로개혁 개방하기힘든조건은바로수령독재체제와분단체제에기인한다. 개혁 개방은남한으로흡수당하는길이라는근본적인두려움을극복하기어렵다. 과거소련, 동구사회주의, 중국, 베트남모두외부의권유나압박없이스스로개혁 개방을통한시장경제체제로의전환을모색했다. 다만, 급진적또는점진적개혁론에따른체제전화의방식이나, 경제관료주도의개혁 ( 중국 ) 또는당주도의개혁 ( 베트남 ) 등주도세력의차이는있었지만개혁 개방정책으로이웃국가나적대국으로흡수당할우려와두려움은없었다. 개혁 개방을추진한국가들은사회주의이데올로기와계획경제체제를포기하면서서방세계와의관계개선과시장경제의도입이라는역사적추세에스스로부응했다. 그러나북한은다르다. 북한통치층은개혁 개방정책으로시장경제를용인할경우외부정보유입등으로각성되고충격받은주민들에의해수령독재체제의존립이위태로워지고사회주의체제자체가거부되면서체제붕괴의위기에직면할수있다는우려와두려움이매우크다. 개혁 개방과정보유입으로남한을새롭게인식한주민들은남한과의통일을요구하면서북한체제의존립기반이무너질수있기에이러한상황은철저히거부 통제되지않으면안된다고생각한다. 남한은지원을얻어내고경제협력을해야할대상이지만, 극도의경계와두려움의대상이아닐수없는것이다. 이런점에서과거사회주의국가들이계획경제체제를포기하고시장경제로전환하는개혁 개방노선을선택했던길을결코따라갈수없다고 20
여긴다. 그럼에도경제회복을위한내부자원동원의한계로식량, 에너지, 외화등의획득을위해남북경협을외면할수없는실정이다. 개혁 개방과체제유지는상호배타적이고모순적이지만, 오히려체제유지를위해적정수준의특구설치등개혁 개방정책은불가피한현실이다. 우리는이러한북한의체제논리와입장을충분히이해하면서개혁 개방정책에따른북한의대남경계와두려움을해소시켜가면서남북경협의양적확대와질적심화를추구해나가지않으면안된다. 따라서차기정부의역할은남북경협의수준을남북간서로 되돌릴수없는 (irreversible) 단계즉, 앞으로계속나아갈수밖에없는단계까지진전시키는데있다. 북한의빈곤 기아문제해결뿐만아니라국가재건을위한농업, 산업, 교육등부문별개발협력방안이구체적으로마련될필요가있다. 빈곤 기아문제에대한긴급구호는급박한필요에대해응급처방을하는방식이나, 개발지원은안정적이고지속가능한생산을통해지원을받는수원국의역량을높이는방식이다. 북한은 2005년 9월세계식량기구 (WFP) 에대해식량지원방식을 긴급구호방식 에서 개발복구방식 으로변경해달라고요청하여주목을끌었다. 통상긴급구호방식의지원은 2~3년간이뤄지는것으로북한처럼 10년이상지속되는경우는이례적인사례로, 당시국제사회도대북지원에피로감을보이고있었던상황에북한이먼저개발지원방식을요청함으로써이후대북개발협력문제가본격적으로논의되었다. 29 이제중장기적차원에서남북한공동개발프로그램과프로젝트발주등을통한대북개발협력추진을모색할때다. 북한개발협력은통일비용을줄이는첩경이다. 대북개발협력은국제사회와의협력에북한체제의특성을고려하여다차원적 다변적인지원을추진하는방식이다. 이는 1 기본생존권보장을위한인도적지원과더불어일자리창출프로그램을제안 추진, 2 특구개발협력, SOC 구축등북한경제회복과시장화를위한제도화의협력, 그리고 3 국제사회편입지원등을추진할수있다. 이러한개발협력은궁극적으로통일과정에서사회보장비용과같은소멸성비용을줄이면서동시에투자성비용의효과를극대화하는역할을한다. 이런점에서남북경협과대북개발협력은통일을향한미래투자라고할수있다. 29 북, 긴급구호개발지원전환원해, 연합뉴스, 2005년 9월 9일 ; 권영경외, 북한개발협력, 평화연구총서 12-01 ( 평화재단, 2012) 참조. >>> 21
나. 인도적문제해결 : 인권및인도적지원대북인권정책은실질적인권개선의효과를가져올수있도록진정성 = 비정치성, 일관성, 지속성의원칙을준수해야한다. 기본적으로인류보편적가치에입각하여접근하는시각을견지하되구체적대안은남북관계의특수성에기인한시각의반영이필요하다. 북한인권상황에대한국제사회의우려에는참여하되정부차원에서비방 중상이나규탄내용의공개적체제비난의지양이바람직하다. 우선북한스스로지키겠다고가입한국제인권규약등범위안에서절차에따라제기하는한편, 북한의헌법과형법등국내법에서규정된개인의인권이현실적으로보장되도록촉구하는방법으로대화채널을통해비공개로일관성있게제기해야한다. 북한인권기록보존소운영등상시모니터링체계를확립하여반인륜적인권말살문제에대한경각심을부여해야할것이다. 국군포로 납북자문제에대해서는정치적이용금지의원칙아래비공개적으로대가지불송환방식 (Freikauf) 을적극추진해야한다. 그와함께이산가족문제는금강산상설면회소를정상가동하여상봉규모를지속적으로확대해야하며, 이를위해식량지원또는건당지불방식의보상문제를검토할필요가있다. 한편북한의자유권적인권도중요하지만생존권적인권도매우시급하고심각하다. 한민족의미래와도덕적관점에서대규모인도적지원을추진해야한다. 식량, 의약품, 비료등인도적물자를차관방식이아닌조건없이지속적으로지원해야한다. 30 최소 5년동안매년식량 60만톤이상지원하면서남한의지원사실을북한언론이보도하도록요구하여자율적으로분배투명성을확보하는방식이바람직하다. 30 기근은자연재앙의문제라기보다는체제실패의문제라고할수있다. 기근자체도엄청난고통이지만북한에서와같은구조적 만성적인기근으로인해발생하는부패, 폭력, 살인범죄, 사회질서의붕괴, 인간성자체의말살은극한적상황이다. 북한사회는그야말로상상을초월하는비인간적인세상으로전락하고말았다. 20 여년가까이지속된굶주림은북한사람들의신체조건을한층악화시켰으며, 더욱이심성조차완전히피폐하게만들었다. 북한체제는이러한구조적 만성적기근을해결할의지도능력도없다. 통치층과특권층은오로지체제유지에만골몰하고, 그들과평양시민들은이러한북한참상을애써알려고하지않는다. 굶주려고통받고죽어가는북한동포를살릴수있고또살려야하는사람은우리남한사람들이다. 22
다. 남북한신뢰구축신뢰는시장경제체제에서규범적인측면못지않게중요한사회적자산 (social capital) 이다. 그러나북한은신뢰의자산가치를이해하지못한다. 신뢰를지키면이익, 어기면손실이라는신뢰가치를인식하기까지는상당한거래관행이축적되어야한다. 말하자면신뢰는거래관행축적없이하루아침에생성되는것은아니며상당한시일을요구하는문제라고하겠다. 사실북한체제는결코신뢰의대상이아니다. 그러나아무런관계도없이먼저남북한신뢰회복을내세우는것도자가당착논리가될수있다. 이런점에서남북한신뢰의회복또는신뢰구축을위해많은거래가이루어지고그에따른일정한규범이형성되기까지남북관계에서상대적으로보다우월한입장에서미래를열어가야할역량을지닌남한의인내와포용그리고양보가전제될필요가있다. 남북간신뢰구축의첩경은우리가북한이절실히바라는대미관계개선을지지하고협력하는데서시작될수있다. 우리는 워싱턴-평양 의관계개선을지지 주선하면서 워싱턴-평양 을연결시켜야한다. 북한의대중의존이심화되고동북아전략구도가중국프레임속에빠져드는상황은극복되지않으면안된다. 이를위해우리는워싱턴과평양의소통을터주고이끌어야한다. 과거에 통미봉남 ( 通美封南 ) 을우려했지만이는이미오래전의이야기고, 지금은 선 ( 先 ) 워싱턴, 후 ( 後 ) 서울 구도로진전되어도별무리가없다. 미국의동북아전략구상에는한국의협력이없어서는안될만큼한국의 중견국 (advanced middle power) 위상에대한우리스스로의확신이필요하다. 북 미관계가풀린다고해서워싱턴이서울을배제하고핵문제해결과동북아의미래를주도할수는없기때문이다. 이에평양-워싱턴대표부 ( 연락사무소 : Liaison-Office) 개설을양측에설득할필요가있다. 우리가미국을설득하고진정으로북 미관계개선을추진할때통일을위해민족내부의신뢰를회복할수있을것이다. 다음으로통일을위해북한동포의마음을사야한다. 통일미래를제시하면서통일과정에함께나설수있도록해야한다. 북한의통치층 지배층과함께일반주민을대상으로대남적대의식을해소시키는한편, 대남친화력을높여나가는노력도필요하다. 각계층의남한에대한이해와통일에대한입장은서로다르기에두측면에서신중한대안제시가요구된다. 통치권력층차원에서정권진화를유도하는한편, 일반주민층의 의식변화 (mind change) 를유도하는노력이중요하다. 31 >>> 23
Ⅴ. 결론 : 국가비전과통일전략 지금대한민국의국가발전과 21세기한민족의미래는도약의한계를맞이하였다. 우리는나라안팎의도전과어려움을타파하고힘있고당당하게세계속에우뚝서야하며, 이를위해서는분단국가상태를극복하고보다큰대한민국으로거듭나야한다. 이에통일코리아의건설이필수적이다. 보다더큰규모 (size) 와동시에질적으로훨씬고양된국가로웅비하지않으면안된다. 해양에발판을두고대륙으로탁트인시야를확보하여해양과대륙의허브이자새로운문명의중심으로솟구쳐야한다. 따라서한반도통일이야말로대한민국의국가목표이며, 국가비전이라고하겠다. 국가비전으로서통일은당장어렵고위험한법적 제도적 (de jure) 통일을추구하는것이아니라, 한반도비핵평화체제수립과남북경제공동체형성을통한 사실상의 (de facto) 통일을추구하는데있다. 따라서통일은하나의 사건 (event) 이아니라, 남북한이상호변화해가는 과정 (process) 이라고할수있다. 특히, 이과정에서북한의변화가중요한데, 변화의주체가북한인만큼우리의과제는북한의변화여건을조성하는데있다. 1. 대북정책 : 브란트모델 vs 레이건모델 지양역대정부는적극적인통일추진보다는한반도의평화즉, 분단의평화적관리 와함께북한의변화에역점을두어왔다. 이를테면 평화와북한변화 를대북정책의목표로삼았다. 그러나진보좌파정부나보수우파정부나모두북한핵보유를저지하지못했으며, 북한의변화를끌어내지도못했다. 그럼에도양측모두대북정책의성공을주장하기힘든가운데대북정책에대한성찰적인식을유보하고있는실정이다. 브란트 (W. Brandt) 모델에기반한진보좌파의햇볕정책이나레이건 (R. Reagan) 모델에기반한이명박정부의대북정책모두비핵화및북한변화를이끌어내는데한계를드러냈다. 브란트모델은 접촉 ( 접근 ) 을통한변화 를추진했다면, 레이건모델은힘의우위에기반한 봉쇄 압박을통한변화 를추구했다. 노무현정부의대북정책은접근즉, 교류협력을통해북한변화를유도하겠다는 31 조민 한기범 김성배 장형수, 남북한친화력확대방안-포스트김정일체제전망과통일정책방향 ( 통일연구원, 2011) 참조. 24
입장이었다. 32 이에 선교류협력, 후변화 논리로대북포용정책을추진했다. 그러나북한핵문제와한반도긴장의원인을미국의대북압박등외부요인에서찾으면서, 북한에대한지나친관용이 북한면책론 으로이어져국민적지지와동의를얻지못했다. 이명박정부는이념적편향성을극복하고남북관계를정상적인궤도에올려놓겠다는입장에서출발하였다. 그리고북한이변화하면적극적인교류협력을추진한다는입장에서, 선변화, 후교류협력 을강조했다. 이과정에서무조건적인교류협력으로는북한의변화를유도하는데한계가있다는문제의식에서선핵문제해결과 상호주의 33 원칙이다시제기되었다. 이러한북한의 선변화 논리는 선비핵화 ( 비핵 개방 3000 ) 와결부되어대북압박의형태로나타났다. 북한이먼저비핵화결단또는개혁 개방정책을취하지않는한어떠한대북정책도추진할수없게되었고, 기대를모았던 실용주의 는전혀빛을볼수없었다. 물론남북관계의경색은주로북한측에원인이있으나, 어쨌든남북관계의 입구 부터틀어막아스스로손발을묶는자승자박 ( 自繩自縛 ) 의결과가초래되고말았다. 그러나이명박정부는 일관성있는 대북정책으로북한의변화를유도해왔다는데에의의가있다. 어느면에서우리정부의대북정책은그야말로 좌왕우왕, 좌충우돌 의형태로 잃어버린 10년 으로평가될수도있다. 어느정부도현실적으로불가능한흡수통일이아닌협의 합의통일의길을전략적 정책적차원에서조망하지않았다는데한계가있다. 32 김대중정부는남북관계개선에크게기여했지만남한사회의분열과남남갈등유발에대한책임으로부터자유롭기힘들다. 물론의도하지못한남남갈등이나우리사회내부의통합에대한심각한고민과모색이부족한측면도있었다. 분단구조의공고한벽을허물고남북관계를개선한역사적역할과성과로당연히국민의동의와지지를얻을수있을것으로기대했고지지와동의를유보하는측을설득하고포용하려는의지와노력이약했다. 여기에다노무현정부는종종국민의일반적인인식과다른역사관과대북관을드러내불필요한의혹을불러일으켜대북정책추진의동력을상실하고말았다. 33 독일의경우, 상호주의 라는용어가공식적으로사용되지는않았으나, 실제로내독관계는상호주의적성격을띤교류 협력을바탕으로확대 발전될수있었다. 양측은경제협력대인도주의문제, 경제지원대정치범석방등의교차협상방식으로일정한수준의정치적 경제적양보를통해상호이익을추구했으며, 이러한경험이축적되는가운데교류 협력의촉진 활성화가가능했다. 그와달리중국 - 대만간즉, 양안 ( 兩岸 ) 관계에서는기본적으로정경분리원칙은관철된반면, 상호주의원칙은적용되지않았다. 물론상호주의가 동시성 등가성 대칭성 의원칙이경직되게적용되는경우는많지않으며조건과상황에따라유연하게적용되는사례가일반적이다. 그러나남북간의경우유연한적용을넘어상호주의자체의한계를인식할필요가있다. >>> 25
2. 통일지향적남북한 원-윈 모드 : 협력을통한변화 추구통일은남북한모두의변화속에서접근가능하다. 우선북한이개혁 개방정책을추진하고시장화현실을수용하여시장경제에대한전망을갖도록해야한다. 북한체제의변화과정에서인민생활을중시하는분위기가확산되고통제와억압의체제경직성이완화될수있을것이다. 이를위해우리는북한의변화를이끌어내야한다. 다음으로, 남북경협에대한보다적극적인접근방식이요구된다. 남북경협은통일로가는길일뿐만아니라, 한국경제의활로로여는블루오션 (Blue Ocean) 이다. 남북경협이북한체제유지에만도움이된다는그릇된인식을불식시켜야하며, 향후남북경협은남북한상생과통합을위한 전략적수준 의규모로추진되어야한다. 한국의대북정책은 선 ( 先 ) 변화, 후 ( 後 ) 협력 구도를타파하고 협력과변화 의선순환즉, 협력을통한변화 의추구가바람직하다. 북 중경협은한국과미국의외면과압박에따른북한의불가피한선택이기도하다. 북한은압록강하구의황금평과나선특구개발로북 중경협의발판을마련하고있는중이다. 북한은대남및대미관계의개선을통해대외관계의다변화를바라지만미국과한국의대북봉쇄로중국으로급격히기울어지고있다. 최근중국은동북 3성의개발을 새로운성장동력 으로규정하고적극적인개발전략을마련하고있다. 여기서북한동해의나진항은중국의창춘-지린-투먼을잇는창지투 ( 長吉圖 ) 프로젝트의향방에매우중요한위상을갖고있다. 더욱이중국은전략적요충지인나진항, 청진항을얻어한반도동해로의출해권 ( 出海權 ) 을확보하였다. 그러나북한은대중의존을경계하면서한국과미국등제3국의협력의손길을기다리고있다. 3. 통일전략에바탕을둔대북 외교 국방정책의통합적추진통일은 평화와경협 의두축을중심으로접근할수있다. 즉, 통일은평화와경협의두기둥위에놓이는지붕이라고할수있다. 따라서평화와남북협력의토대없이통일을말하는것은공허한얘기일뿐이다. 그러나통일을지향하지않는한반도평화와남북협력은지속적인추진동력을얻기어렵다. 통일을목표로남북협력의대북정책, 한반도평화구축의대외정책이추진되어야한다. 즉, 통합적통일정책이적극적으로추진되어야할때이다. 이제대북정책, 외교정책, 국방정책을개별적으로운용하는것이아니라통일의기본전략속에서체계적이고통합적으로전개하는것이중요하다. 34 각분야의정책은통일과정을관리하고국가 26
비전을실현하는데초점을맞추어야하며, 이를위해실효성있는조정을통한역할분담과정책혼선의방지가필요하다. 북한김정은체제의장기전망은여전히불투명하다. 수십년간억압과폭력체제로유지해온사회주의수령체제는김일성과김정일시대의수준으로의작동은기대하기힘들다. 거의파탄상태에서시스템피로누적으로정상적인국가기능을회복하기어려우며, 김정은후계체제는겉으로는변화가없는듯보이지만안으로는심각한체제부식으로정권의약체화를피하기가힘들것이다. 그와함께 먹는문제 해결을위한경제개선조치는보다진전된개혁 개방조치를거부할수없을상황에부딪칠수있다. 김정은정권의통제력과리더십의한계는북한체제의변화와연동된새로운전환점을맞이할것으로전망된다. 김정은체제초반기, 차기정부 5년동안우리는한반도의공고한평화구축과함께남북경제공동체형성을통해평화통일의토대를마련해야한다. 김정은체제의정권진화에유도 협력함으로써수령체제에서개발독재체제로의진화를함께모색해야한다. 우리에게많은시간이남아있지않다. 역사의신 ( 神 ) 은언제까지나우리한민족을기다려주지않는다. 이제한반도를아우르는동아시아를조망하면서 평화와협력 의미래에대한확신속에서한국의국가비전을제시해야한다. 접수 : 10월 15일 심사 : 11월 24일 채택 : 12월 7일 34 조민, 국가비전과통합적통일정책 - 통일정책의과제와대안 (2012 평화재단심포지엄 ) 참조. >>> 27
참고문헌 1. 단행본국방선진화연구회. 새정부의국방정책. 한반도선진화재단, 2012. 권영경외. 북한개발협력. 평화재단, 2012. 김정일. 김정일장군일화집. 평양출판사, 2003. 법륜. 새로운 100년. 오마이북, 2012. 조민 한기범 김성배 장형수. 남북한친화력확대방안 - 포스트김정일체제전망과통일정책방향. 통일연구원, 2011. 조성렬. 뉴한반도비전 - 비핵평화와통일의길. 백산서당, 2012. 통일연구원. 김정은체제의북한인권문제와국제협력. 통일연구원, 2012. 2. 논문박형중. 북한의 6.28 방침 은새로운개혁개방의서막인가?. Online Series CO 12-31, 2012.7.23. 백학순. 오바마정부시기의북미관계 2009~2012. 세종연구소, 2012. 지그프리드헤커. 6자회담교착과북한핵개발가속화. 세종연구소, 2011.12.11. Richard N. Haass. Regime Change and Its Limits. Foreign Affairs. July/August, 2005. 3. 기타자료 노동신문. 조선중앙통신. 연합뉴스. 데일리NK. 2011 북한의주요통계지표, 통계청 KOSIS 국가통계포털. Background Briefing on the Democratic People s Republic of Korea. Special Briefing. Senior Administration Official, Office of the Spokesperson, Washington, D.C. February 29, 2012. <http://www.rfa.org/korean/weeklymprogram/nk-now>. 조선일보, 2012년 9월 1일 <http//news.chosun.com>. 28
Abstract The Kim Jong-un Regime s New-Economic & Foreign Policy and South Korea s Unification Strategy Min Cho The Kim Jong-un Regime s New-Economic Plan intends to reestablish the distribution system properly not for reform and opening. North-Korea s foreign policy targets to U.S. will continues with nuclear and missiles program under the absolute dictatorship by succession. A paradigm shift is necessary to work out the north-korean problem. The Big Deal is desirable solution between U.S. and North Korea for denuclearization with the peace regime of the Korean Peninsula. Regime Evolution is a reasonable alternative to the Kim Jong-un Regime. The Change through Cooperation within South and North Korea will be effective and the win-win approach will keep peaceful and future-oriented relationship. Unification of Korean peninsula is the ultimate goal. The policy toward North Korea, foreign policy, and national defense policy should direct Unification. The Comprehensive Unification Policy is needed. Key Words: New-Economic Plan, Paradigm Shift, Big Deal, Regime Evolution, Change through Cooperation, Comprehensive Unification Policy. >>> 29
통일정책연구제 21 권 2 호 2012 pp. 31~55 김정은정권의제도적기반 : 당과국가기구를중심으로 * 정성임 ** 1 Ⅰ. 서론 Ⅳ. 주요기구의구성과엘리트 Ⅱ. 최고지도자의법적지위 Ⅴ. 결론 Ⅲ. 국가권력구조와당 - 군 - 국가기구 국문요약 이논문은김정은정권의제도적기반을당및국가기구를중심으로살펴보는데목적이있다. 제도적측면에서김정은의절대권력은변화되지않았으며김정일과의차이는권력의운용방식에있다. 권력구조의핵심기구는당이며군에대한당적통제는보다강화되었다. 김정은은군에대한지휘권과인사권 ( 제 1 위원장 ), 지도권 ( 국방위원회 ) 과당적지도권 ( 당중앙군사위원회 ) 을모두장악하고있다. 그리고당중앙군사위원회는군사분야와국방사업을당적으로지도하는한편, 국방위원회는무 력부문과국방건설사업을각각지도하는등당과국가기구간에업무와역할분담이보다명확해졌다. 향후정권의안정성과관련, 이러한권력의제도적보장이현실로정착될수있는가에주목해야한다. 주제어 : 김정은정권, 제도적기반, 당중앙군사위원회, 국방위원회, 제 1 위원장, 당정치국, 당비서국 Ⅰ. 서론 2010년 9월제3차당대표자회에서공식적으로모습을나타난이래김정은은여러면에서주목을받아왔다. 김정은에대한개인정보가빈약한데다김정일과의권력공유또는분점의과정을거의거치지않은젊은후계자라는점으로인해관심은주로후계구축과정에집중되었다. 김정일시대와비교를통해차이점이제시되었고후계구축움직임과특징등이논의되기도하였다. 1 그러다지난 4월김 ** 이논문은한국정치학회 2012 년도추계학술회의발표논문 ( 김정은의유일지도체계 : 지속성을중심으로 ) 을수정 보완한것임. ** 육군사관학교안보관리학과조교수 >>> 31
정은정권이공식출범한이후에는김정은의국정운영능력과리더십등정권의안정성 2 부분이보다부각되기시작하였다. 김정은과관련, 우리가관심을갖는부분은무엇보다도정권의안정성여부일것이다. 이에대해서는여러차원에서의접근이가능한데그동안주된관심은핵심엘리트간관계를중심으로권력구도를분석하는데집중되어있었다. 장성택이부각되면서 수렴청정 또는 섭정체제 의가능성이제시되기도했고, 3 당정치국의인사개편이이루어진후에는통치엘리트의연합체제또는권력분점 4 이언급되기도했다. 그런가하면갑작스런리영호총참모장의해임소식은엘리트간관계, 5 나아가당과군의관계에도관심을주목시키고있다. 정권의안정성문제를논의하면서우선적으로엘리트간관계에주목하는이유는북한의체제적특성으로부터기인한다. 정권의안정성이체제및국가의안정성과직결되는한편, 권력구도의변화가북한의변화와도맥락을같이할수있기때문이다. 엘리트간세력관계를통한권력구도는안정성및변화를설명할수있는주요근거가되는것이다. 그러나김정은정권의안정성은보다다양한접근방식과시각에의한분석이필요하다. 이논문은김정은정권의제도적기반을분석하는데목적이있다. 그러면북한에서제도나법은어떠한정치적의미를가지고있는가? 제도적, 법적접근법은권력현상의역동성과동태성을설명하는데일정부분한계를가질수밖에없다. 그럼에도최고지도자의권력이제도와밀접한관계에있다는점에주목해야한다. 김정일의경우, 유일지도체계를지속시킨권한은추후제도에의해보장되고합리화되었다. 국방위원회와국방위원장의권한확대등헌법개정은선군시대에김정 1 한기범, 권력승계시기북한의권력구조와대내외정책전망, 통일정책연구, 제19권 12호 (2010); 김진하, 김정은정권의내구성진단 : 김정일체제와의비교를중심으로, (Online Series Co 12-20, 2012.4.27); 박형중, 2010년김정은동향과정치적함의, (Online Series Co 11-32, 2011.2.7). 2 김갑식, 김정은정권의출범과정치적과제, 통일정책연구, 제21권 1호 (2012); 최진욱, 김정은정권의출범과북한의선택, (Online Series Co 12-17, 2012.4.20); 김진하, 북한권력세습의안정성전망, (Online Series Co 10-40, 2010.10.27); 조한범, 김정은정권권력재편과위기요인진단, (Online Series Co 12-23, 2012.5.11). 3 <http://news.mk.co.kr/newsread.php?year=2011&no=819802> ( 검색일 : 2012.11.27); The Washing Post, August 17, 2010. 4 박형중, 2010.9.28 당대표자회의재평가, (Online Series Co 11-25, 2011.9.21). 5 이기동, 리영호의해임과북한의권력구조, 경남대극동문제연구소제51차통일전략포럼 (2012.8.16); 조민, 평양의 7월드라마 와김정은체제의향방, (Online Series Co 12-30, 2012.7.23). 32
일의권력이국방위원회를통해구체화되고있는현실을반영한것이었다. 반면, 김정은은김정일에의한헌법및당규약개정을통해제도적권력을보장받은후이에맞는권한을행사하려하고있다. 양자모두의경우에서절대권력과제도가밀접하게연관되어있다는점에서는유사하다. 이들간의차이는그권력이제도적보장을통해현실화되는가아니면현실화된권력이추후제도적으로보장되는가의순서에있을뿐이다. 즉, 제도의개정은현실과괴리된조항을반영함으로써오히려현실의운용상황을파악할수있게하는한편최고지도자가지향하는권력구조는무엇인가를파악할수있게해준다. 이러한측면에서권력의제도적기반을살펴보는것은최고지도자의권력의범위, 그리고정권의안정성여부를판단하는데도움을줄수있다. 따라서제도적접근법이갖는정태적연구라는한계에도불구하고이논문은김정은정권의안정성을종합적으로분석하는데일조한다는점에서의의를가진다고할수있다. 여기에서는김정은정권의제도적기반으로당기구와국가기구에주목하고자한다. 제Ⅱ장에서헌법과당규약에나타난최고지도자의지위를살펴본후제Ⅲ 장에서국가권력구조로당정치국, 당중앙군사위원회, 국방위원회를중심으로당과군의관계, 당과국가기구와의관계를살펴볼것이다. 제Ⅳ장에서는이러한제도가갖는의미를제시하기위해주요기구의구성원과그들의보직에주목할것이다. 이를통해현재김정은정권의제도적기반은김정일시대와비교하여무엇이변화되었고무엇이유지되고있는지를밝힐것이다. 자료와관련, 김정은이 2009년후계자로낙점받은이래개정된헌법과당규약은김정은시대의헌법과당규약으로간주하였다. 그이유는개정의배경이김정일의권한강화보다는그동안강화된김정일의권력을실제명문화하는작업인한편김정은후계자를위한사전정지작업의성격이보다크기때문이다. Ⅱ. 최고지도자의법적지위 먼저제도상지위를살펴보면, 김정은은현재당규약과헌법을통해당제1비서, 국방위원회제1위원장, 군총사령관 ( 원수 ) 등당, 국가기구, 군의모든부문에서최고의자리에있다. 2009년 1월후계자로낙점 6 받은후 2010년 9월제3차당대표자회에서모습을드러낸김정은의첫보직은당중앙군사위원회부위원장 6 연합뉴스, 2009 년 1 월 5 일, 3 월 9 일. >>> 33
이었다. 그리고 2011년김정일의사망후바로최고사령관직에올랐다. 또한자신의정권출범을알린 2012년 4월에는당제1비서, 정치국상무위원, 당중앙군사위원회위원장, 국방위원회제1위원장에오르며외견상김정일에버금가는지위를갖게되었다. 첫째, 김정일의경우와비교하면다음의유사점과차이점이있다. 유사점은김정은의지위는당, 국가기구, 군분야에서모두최고의자리라는점이다. 물론후계자과정은다르다. 김정일은당을기반으로 7 김정은은군분야를기반으로각기최고지도자가된것이다. 이때 군분야 란군관련보직을말하며이부문에서첫보직을맡았다는것은군권장악을우선시한다는것을의미한다. 군분야가출발점이된것은선군정치방식, 그리고무장력에대한통제의필요성때문으로보인다. 여기에서유의할점은김정은도군분야보직을최고사령부나국방위원회의가아닌당에서시작한점이다. 김정은과김정일은마찬가지로보직을당부문에서시작한반면차이가있다면김정은은군사부문의업무부터시작한점이다. 대장 의군사칭호도군사부문, 나아가당중앙군사위원회부위원장을맡기위한필요조건인셈이다. 보직에서가장드러난차이점은최고위직의직위명에있다. 총비서와제1비서, 위원장과제1위원장인데이는최고지위여부와는별관계가없다. 총비서와위원장이공석인상황에서동일한권한을가진다고볼수있기때문이다. 그리고김일성의주석직위를김정일이승계하지않은것처럼김정은역시김정일의총비서와제1위원장직위를승계하지않았다. 김정일의경우, 두가지해석이가능하다. 유훈통치하에서아버지직위를그대로물려받기보다는 영원한주석 으로받들며효심의극대화를선전한다는해석이그하나이다. 그리고다른이유로는보다현실적인, 즉당시위기상황을고려했을가능성이있다. 고난의행군 과함께시작된김정일시대에주석직위는모든권한과함께경제난을책임져야하는불편한자리가될수있었던것이다. 더욱이국방위원장이라는직위는추후헌법개정을통해주석의권한을대신할수도있기때문에굳이주석의직위를맡아야할 7 1964 년당조직지도부지도원으로후계자수업을시작한이래, 당중앙위원 (1970), 당조직지도부부장 (1973) 을거쳐 1974 년에는 당중앙 으로호칭되며후계자로확정되었다. 이어서당중앙위원회정치위원회위원 (1974), 정치국위원, 정치국상무위원, 비서국비서, 군사위원회위원 (1980) 을맡았다. 군분야에서도국방위원회제 1 부위원장 (1990), 1991 년최고사령관 (1991), 1992 년원수 (1992) 에이어 1993 년국방위원장에올랐다. 아버지사망 3 년후인 1997 년당총비서에오르며당에서도최고지위를차지하였다. 그리고연도는정확하지않지만당중앙군사위원장도겸임하였다. 사망후인 2012 년 2 월대원수칭호를받았다. 34
필요가없었던것이다. 김정은도유훈통치를이어가며김정일을 영원한총비서 와 영원한위원장 으로추대한배경은유사하다. 다만시대적차이, 즉선군시대의시작시기인가제도화된시기인가, 그리고연령및경력등에서김정일과김정은은달랐다. 김정일은주석직위를포기했기때문에이를대체하기위해국가기구에서다른최고의지위가필요했다. 그것이자신이제시한 선군시대 에걸맞는국방위원장이었고추후국방위원장의권한은헌법개정을통해강화되었다. 특히후계자를고려한 2009년헌법개정에서는국방위원장이주석에버금가는권한을갖게되었다. 더욱이 2010년개정당규약은총비서의권한강화와함께후계자의권한도보장하고있다. 서문을보면, 당건설의기본원칙으로 당안에사상과영도의유일성을보장 하고 당이인민대중과혼연일체를이루며, 당건설에서계승성을보장 하는것으로제시하고있다. 바로 계승성보장 이김정은의후계논리와유일지도체계를뒷받침해주는것이다. 이와같이김정일이헌법과당규약에명문화한절대권력을김정은은그대로이어받았다. 다만유훈통치, 그리고연령및경력등을고려하여새로운자리를신설한것이다. 그자리가당제1비서이고국방위원회제1위원장이다. 둘째, 이러한최고지도자의절대권한은당, 국가기구, 군, 인민들과의관계에서도제도화되어있으며그중심에는당이있다. 당 ( 제33, 38조 ) 8 은국가기구 ( 제57조 ), 9 군 ( 제48조 ), 10 인민들 ( 제57조 ) 11 가운데에도유일지도체계를세우도록지도를해야하는임무를가진다. 이는 1980년이나 2010년당규약모두에공통된점이다. 8 제 33 조. 도 ( 직할시 ) 당위원회는다음과같은사업을한다. 당의유일사상체계와유일적령도체계를세우는사업을주선으로틀어쥐고당원들과근로자들이수령을결사옹위하고당의로선과정책을결사관철하며당과혁명대오의일심단결을강화하고수령의유일적령도밑에하나와같이움직이도록지도한다 ; 제 38 조. 시 ( 구역 ), 군당위원회는당의말단지도단위, 집행단위로서다음과같은사업을한다. 당의유일사상체계와유일적령도체계를세우는사업을주선으로틀어쥐고당원들과근로자들이수령을결사옹위하며주체사상, 선군사상과혁명전통으로튼튼히무장하고당의로선과정책을결사관철하며당과혁명대오의일심단결을강화하고수령의유일적령도밑에하나와같이움직이는혁명적규률을세우도록한다. 9 제 53 조. 당은인민정권기관안의당의유일사상체계와유일적령도체계를튼튼히세우고인민정권이주체사상, 선군사상과그구현인당의로선과정책을철저히관철하도록정치적으로지도한다. 10 제 48 조. 조선인민군안의각급당조직들은다음과같은사업을한다 당의유일적령군체계와혁명적군풍을확고히세워인민군대안에당의사상과령도의유일성을철저히보장하며모든당원들과군인들을당과수령을결사옹위하는총폭탄으로, 조국과인민을위하여한목숨바쳐싸우는당의참된전사로튼튼히준비시킨다. 11 제 57 조. 당은근로단체조직들안에당의유일사상체계와유일적령도체계를튼튼히세워근로단체들을당에충실한정치조직으로만들며근로단체들이당의사상과로선을철저히관철하도록정치적으로지도한다. >>> 35
김정일시대와김정은시대의차이점은 유일사상체계 만언급되었는가아니면 유일영도 도함께언급되었는가정도이다. 그런데유의할점은당부분이다. 당의경우, 유일지도체계와관련기본원칙과당원의임무가 2010년에보다강화되었다. 이미언급한바와같이당건설및당활동의기본원칙으로 당안의사상 뿐만아니라 영도의유일성을보장 한다는내용이들어있다. 또한당원의임무 ( 제4조 ) 에는 상급이주는어떤과업이라도그것이당의유일사상체계와유일적영도체계에어긋날때에는그집행을거부할수있다 ( 제5조 3항 ) 는조항이첨가되어있다. 이렇게본다면, 김정은의최고지도자로서의지위는김정일과마찬가지로제도적으로보장받고있다. 당을중심으로국가기구, 군, 인민들가운데에유일지도체계의제도화가이어지고있으며당의역할은보다강화된측면이있다. 그러나여기에는한계가있다. 제도적보장은김정일이후계자김정은을위해만들었다는점이다. 즉, 김정일은 1994년이후강화되어온권력의현실을반영하는한편후계자를위해헌법과당규약을개정하였고, 김정은은이러한지위를이어받은것이다. 이는제도화된권력이실제제도및규정대로작동될수있는가의문제를야기한다. 이를위해서는그작동을도와줄기구가필요하며이러한측면에서국가권력구조를살펴볼필요가있다. Ⅲ. 국가권력구조와당 - 군 - 국가기구 국가권력구조는김정은이실제권력을행사하는데중요하며권력구조의변화는권력관계에영향을줄수있다. 여기에서는김정은이보직을맡고있는기구인정치국, 당중앙군사위원회, 국방위원회 ( 와국방위원장 ) 을중심으로김정일시대와비교하여분석하도록한다. 이러한분석은김정은지도방식의주요수단및운용방식을보여주는한편, 주요기구간에업무분담내용을보여줄것이다. 1. 당정치국먼저당내구조를살펴보면, 당사업을조직 지도하는라인은당중앙위원회-당중앙위원회전원회의-정치국상무위원회등으로김정일시대와동일하다. 차이는비서국의업무변화부분에있다. 김정일시대에비서국은 필요시당인사및당면문제등당내문제를토의결정하며그결정의집행을조직지도 ( 제26조 ) 하는기 36
관이었다. 그런데 2010년당규약을보면, 비서국은 당내부사업에서나서는문제와그밖의실무적문제들을주로토의결정하고그집행을조직지도 ( 제26조 ) 한다. 즉, 필요시에당내문제를결정하는것 으로부터 당내부사업과그밖의실무문제를주로결정하는것 으로바뀌었다. 1980년당규약에서비서국은정치국의결정기능을일부보완하는역할을하였다면, 2010년당규약에서비서국의기능은실무문제의집행부분에초점이맞추어진것이다. 명실상부한최고지도자가되기위해서그리고당무경험이없는김정은에게특히당장악은반드시필요한일이다. 이를위해김정일은 2009년부터중앙과지방에서간부를교체하였고당조직을복원하여 12 당중심의운영기반을마련하였다. 당정치국의정상화도같은맥락에서해석이가능하다. 후계자김정은권력의중심이당이며그기반이정치국인것이다. 그런데일각에서는 2010년당규약개정은김정일시대실질적인당운영을책임진비서국의역할이현실화된것이고정치국원의증가는과두또는집단지도체제를의미한다는견해가있다. 13 김정일시대에형해화된정치국의기능을비서국이대신한점을고려한다면, 정치국의기능회복은당운영이정치국중심으로전환되며 14 비서국은본연의업무로돌아간것으로해석해야한다. 이와함께정치국의정상화는김정은의취약한권력기반을고려한대안으로보는것이타당하다. 즉, 최고지도자개인외에기구의활용을통한지도방식을택한것이다. 이때지도방식의핵심은기구간에역할분담을명확히하고이들기구를장악하는방식으로그과정에서본래정치국기능으로의환원과비서국과의업무분담이명확해진것이다. 물론김정일도집권초기부터비서국중심의당운영을의도했던것은아니었다. 정치국구성원의사망과당대회의미개최등이이어지며정치국의파행적운영이불가피해졌고그대안으로비서국이부상한것이다. 이러한점을고려하면, 정치국중심의당운영은초기권력장악과정에서의특징이며정치국원의증가는김정은의국정장악능력에따라과두지배로의변화를의미할수도있다. 즉, 제도 12 박형중, 김정은후계체제와중앙과지방의전면적간부교체, (Online Series Co 11-31, 2011.11.17); 조민, 평양의 7월드라마 와김정은체제의향방, (Online Series Co 12-30, 2012.7.23). 13 이기동, 리영호의해임과북한의권력구조, 경남대극동문제연구소제51차통일전략포럼 (2012.8.16). 14 유영구, 북한의 유일적영도체계 구조분석, <http://cafe.daum.net/minbasa/yizy/766?docid =1MMy4 YizY 766 20120410124951&q=%BA%CF%C7%D1+%C1%B6%C1%F7%C1%F6 %B5%B5%BA%CE> ( 검색일 : 2012.8.17). >>> 37
적규정은향후운용과정에서김정은의리더십에따라변화될가능성도내포하고있는것이다. 그럼에도현재의당구조는정치국과비서국의역할분화가보다명확해졌다는점을부인하기어렵다. 2. 당중앙군사위원회 선군 의정치방식, 그리고조직화된무장세력임을고려할때북한사회에서군은김정은정권의주력또는지원세력일수도있고반대로제약또는견제세력일수도있다. 김정은이가장먼저맡은보직인당중앙군사위원회를통해당과군의관계를살펴보자. 1980년당규약에서군사위원회는당중앙위원회산하에있는부문위원회였다. 그리고업무는당군사정책대행방법을토의결정하고, 전무장력강화와군수산업발전에관한산업을조직지도하며군대를지휘 ( 제27조 ) 하는것이었다. 담당업무가군사부문에한정되어있고실제군사위원도야전군엘리트중심으로구성되었다 (< 표 1>, < 표 2> 참조 ). 1982년군사위원회는당중앙군사위원회로독립하고당중앙위원회와병렬상에놓인것으로알려져있다. 반면 2010년당규약에서당중앙군사위원회는당대회사이에군사분야에나서는모든사업을당적으로조직지도하며, 당의군사노선과정책을관철하기위한대책을토의 결정한다. 그리고혁명무력을강화하고군수공업을발전시키기위한사업을비롯하여국방사업전반을당적으로지도 ( 제27조 ) 하는것으로규정되어있다. 차이를보면, 당중앙군사위원회의담당업무가군사부문에서국방부문으로확대되었고 당대회사이 그리고 당적으로지도 한다는표현이부가되었으며군대의지휘부분이누락되어있다는점이다. 업무분야의확대와함께그내용이군의무력부분이아니라군을강화시키기위한당적지도에주력한다는것을알수있다. 이전에비해당중앙군사위원회의업무분야 ( 국방사업 ) 가확대되고지도의성격 ( 당적지도 ) 이보다명확해진것이다. 당중앙위원회와당중앙군사위원회의관계는어떠한가? 일부에서는당중앙위원회전원회의가 1980년군사위원회를조직 ( 제24조 ) 한것처럼 2010년에도당중앙위원회전원회의가당중앙군사위원회를조직 ( 제24조 ) 하는점을고려하여당중앙군사위원회를당중앙위원회하위의기구로표시하기도한다. 그러나 1982년군사위원회가당중앙군사위원회로독립했다는것은담당업무에변화가있다는것을의미한다. 그리고그후김정일시대에당중앙군사위원의보직과면면에큰 38
변화가없었다. 15 즉, 2010년당규약은 1982년이후확대된당중앙군사위원회의업무및권한을현실적으로반영한것이다. 이러한점을고려하면, 김정은시대에는당대회사이에당중앙군사위원회는군사분야의당사업, 그리고다른모든분야는당중앙위원회가각각조직지도하는것으로보인다. 그러면군에대한당적지도는어떻게이루어지는가? 군의당사업과관련된기구는정책결정기관인군당위원회, 그리고집행지도기관인군총정치국이다. 1980년당규약을보면, 군당위원회 ( 제47조 ) 와총정치국 ( 제52조 ) 은당중앙위원회에직속되며정기적으로보고해야한다. 김정일시대에는총정치국장이당조직지도부장인김정일에게직접보고했던것으로알려져있다. 그리고조선인민군의각급당조직들과정치기관들은 당규약과당중앙위원회가비준한지시와규정에따라조직되고사업 ( 제55조 ) 한다. 즉, 총정치국과군당위원회모두당중앙위원회에의해조직, 지도되며또한보고해야하는것이다. 그런데 2010년당규약은두가지점에서다르다. 군당위원회는이전과마찬가지로당중앙위원회지도밑에사업 ( 제47조 ) 하는반면, 총정치국은 당중앙위원회직속 이라는표현이빠지고대신 당중앙위원회부서와같은권능 ( 제49조 ) 을가진다는표현이들어갔다. 이러한표현은당중앙군사위원회의권한이강화된것인가아니면약화된것인가를두고논란 16 을불러일으킬수있다. 이는다음과같은추론이가능하다. 총정치국에대한조항을보면, 당규약과당정치사업의지도서에따라사업 ( 제51조 ) 한다고되어있는등당중앙위원회관련표현이누락되었다. 군당위원회는여전히당중앙위원회직속으로지도를받으며사업을한다면, 총정치국은당중앙위원회에직속된다거나보고해야된다는규정이빠진것이다. 따라서총정치국의보고규정이누락된점, 당제1비서가당중앙군사위원장을겸직한다는점, 그리고당중앙위원회와당중앙군사위원회의업무가분담된점을고려한다면, 보고체계에도변화가있는것으로추정할수있다. 당중앙군사위원회가군사분야를조직, 지도하고군의당적지도기관인총정치국도당중앙위원회가아닌당중앙군사위원회의지도를받는방식인것이다 (< 그림 1> 참조 ). 그런데김정은이당제1비서이며당중앙군사위원장이기때문에결국군의당조직은김정은에게보고하는형식이된다. 보고하는루트만변화한것이다. 즉, 당중앙군사위원회 15 이에대해서는필자, 북한의민군관계 : 군의역할을중심으로, 북한연구학회보, 제13권제1호 (2009) 을참조할것. 16 정성장, 북한의노동당규약개정과후계문제및권력체계변동, 정세와정책, 2011년 3월 호. >>> 39
의업무는일부변화되었지만김정은이당을통해군을정치적으로통제하는방식은김정일과동일하다. < 그림 1> 김정은시대당 군관계의개념도 국방위원회 당중앙위원회 당중앙군사위원회 제1위원장 : 지휘권 보고 조직 / 지도 보고 조직 / 지도 인민무력부총참모부조선인민군당위원회총정치국 군정 군령 군단사단 / 여단연대대대 군단당위원회사단 / 여단당위원회연대당위원회대대초급당위원회 군단정치부사단 / 여단정치부연대정치부대대정치지도원 중대중대세포위원회중대정치지도원 군사선 ( 당사업결정 ) 정치선 ( 당사업집행 ) 3. 국방위원장과국방위원회 국가기구에서김정은의직위는국방위원회제1위원장이다. 국방위원회는 1992 년헌법개정으로중앙인민위원회산하기구로부터별도의기구로독립하였고, 김정일시대인 1998년개정에서국방위원장의권한이강화되는등선군정치의제도화에주요역할을수행한기구이다. 그후 2010년개정헌법에따라국방위원장은주석의반열에올라간한편, 국방위원회는국방위원장의명령을보좌하는역할이강화되었다. 국방위원장으로서의권한은김정일의경우추후제도화에의해정당화되었다면, 김정은의경우는사전에마련된법규정에의해보장받는다는점에서차이가있다. 40
< 표 1> 주석 / 국방위원장 / 국방위원회의권한 업무비교 분야김일성 (1992 년헌법 ) 김정일 (1998 년헌법 ) 김정은 (2009 년헌법 ) 국가 군사 국방 외교 국가수반 공화국국가주권대표 - 전반적무력의최고사령관 일체무력지휘통솔 - - 일체무력지휘통솔 > 국가의전반적무력지도 > 군사칭호제정, 장령이상군사칭호수여 > 전시상태, 동원령선포 최고영도자 국가전반사업지도 선군혁명노선관철위한국가중요정책수립 전반적무력의최고사령관 일체무력지휘통솔 > 국가의전반적무력지도 > 군사칭호제정, 장령이상군사칭호수여 > 비상사태, 전시상태, 동원령선포 > 중요군사간부임명 해임 - 주석 / 국방위원장겸직 - 국방위원장 / 최고사령관겸직 - 다른나라와맺은조약비준 폐기 특사권행사 다른나라에주재하는외교대표의임명 소환발표 다른나라사신의신임장 소환장접수 국방건설사업전반지도 > 국방건설사업지도 > 국방부문의중앙기관내오거나없애 > 국가주권의최고군사지도기관 > 전반적국방관리기관 ( 국가주권의지도기관 : 중앙인민위 ) ( 국방위원회결정 명령에어긋나는국가기관의결정 지시폐지 : 최고인민회의 ) 다른나라와맺은조약비준 폐기 특사권 대사권행사 ( 다른나라와조약 : 중앙인민위 ) * : 주석 / 국방위원장의권한, > : 국방위원회의권한, ( ) : 기타기구의권한 국방위원회사업직접지도 국방부문중요간부임명 해임 > 국방건설사업지도 > 국방부문의중앙기관내오거나없애 > 국가주권의최고국방지도기관 > 국방위원장명령, 국방위원회결정 지시에어긋나는국가기관의결정 지시폐지 > 국방위원장명령, 국방위원회결정 지시집행정형의감독, 대책수립 다른나라와맺은중요조약비준 폐기 특사권행사 ( 다른나라사신의신임장 소환장접수 : 최고인민회의상임위원장 ) >>> 41
< 표 1> 은주석과국방위원장 / 제1위원장, 그리고국방위원회의권한및업무를국가, 군사, 국방, 외교부문으로나누어비교한표이다. 우선주석과국방위원장 / 제1위원장의권한을보면, 국가의대표 ( 김일성 ) 국방분야의대표 ( 김정일 ) 국가전부문의대표 ( 김정은 ) 의변화를볼수있다. 김정일시대에다른기구로이전된주석의일부권한이다시회복되었고, 국방관련권한은보다확대되었다. 예를들면, 제1위원장은최고영도자로서국가전반의사업을지도하고국가의주요정책을수립하는한편, 전반적무력의최고사령관이며국방부문의중요간부를임명또는해임할수있다. 한편국방위원회는군사부문에서는김정일시대와별반차이가없으며차이는국방부문에있다. 하나는국방위원회의성격에관한것이다. 전반적국방관리기관과국가주권의지도기관 ( 이전 : 중앙인민위원회 ) 이합쳐져서국방위원회가 국가주권의최고국방지도기관 으로격상되었다. 그리고다른하나는국방위원장과의관계에대한것이다. 제1위원장의명령이나국방위원회의결정등에어긋나는국가기관의지시는폐지하거나집행을감독하는권한이추가되는등국방위원장을보좌하는권한이확대된것이다. 즉, 제1위원장이국가의모든사업을전반적으로지도한다면, 국방위원회는국방건설사업과무력을지도하는역할을하게된것이다. 한편군에대한당적지도권이당중앙군사위원회에있다는점은이미설명하였다. 그러면군에대한지휘권과인사권은어디에있는가? 김정일시대에군지휘권은국방위원장과당중앙군사위원회에의해이중적으로제약받는구조였다. 1998년헌법에서국방위원회가군지휘권 ( 제113조 ) 을가지고있지만이는실제최고사령관을겸임하고있는국방위원장의권한 ( 제27조 ) 이며당중앙군사위원회가가진군대의지휘 ( 당규약제27조 ) 권한도역시당중앙군사위원장인김정일에게있었다. 마찬가지로김정은또한최고사령관을겸임하는제1위원장의직위를기반으로군지휘권을가지고있되무력에대한지도권은인민무력부가속해있는국방위원회에있는것으로판단된다. 즉, 군의지휘권은제1위원장, 군의지도권은국방위원회, 그리고군에대한당적지도권은당중앙군사위원회에있는것이다. 이전보다기구의구성및기능에부합하도록역할분담이이루어진것으로보인다. 군인사권의경우, 김정일시대에는국방위원회가중요군사간부를임명또는해임 ( 헌법제114조제2, 3항 ) 할수있었다면, 2009년개정헌법에는제1위원장이국방간부를임명또는해임 ( 헌법제103조제2항 ) 할수있다. 국방간부 는군사간 42
부를포함하는개념이기때문에제1위원장이군의인사권도가지는것으로보아야한다. 김정은은제1위원장직위를통해군에대한지휘권과인사권을동시에갖고있는것이다. Ⅳ. 주요기구의구성과엘리트 지금까지김정은은최고지도자의지위를제도적으로보장받고있으며또한이러한지위는당정치국, 당중앙군사위원회, 국방위원회의업무분담을통해뒷받침되고있음을살펴보았다. 각기구가실제그러한업무를수행하는가는구성원의보직등을통해확인할수있다. 먼저정치국, 당중앙군사위원회, 국방위원회가어떠한보직의엘리트로구성되었는가를살펴보고그다음그엘리트들은누구이며어떠한특징을가지고있는지를살펴볼것이다. 1. 주요기구의구성먼저당중앙군사위원들을살펴보자. 다음 < 표 2> 과 < 표 3> 은김일성, 김정일, 김정은시대에당중앙군사위원의소속별보직을비교한것이다. 김정은시대에당중앙군사위원은대거보강되었고보직의범위또한확대되었으며이들중군사칭호를가지지않은인사는없다. 김경옥과장성택도민간인이지만대장의군사칭호를가지고있다. < 표 2> 시대별당중앙군사위원비교 : 군소속 연도 직위 1994 2004 인민무력부장 ( 오진우 ) 인민무력부장 ( 김일철 ) 총정치국장 ( 오진우 ) 총정치국장 ( 조명록 ) 총참모장 ( 최광 ) 총참모장 ( 김영춘 ) - - 호위사령관 ( 리을설 ) 호위사령관 ( 리을설 ) - - 2012 인민무력부장 ( 김정각 )** 부위원장총정치국장 ( 최룡해 ) 총참모장 ( 현영철 ) 총참모부부총참모장 ( 최부일 ) 총참모부작전국장 ( 김명국 ) 호위사령관 ( 윤정린 ) 제 1 부부장후방총국장 ( 현철해 ) 정찰총국장 ( 김영철 ) >>> 43
연도 1994-2004 평양방어사령관 ( 박기서 ) 2012 - 포병사령관 ( 김하규 ) - 직위 - - - - - 공군사령관 ( 리병철 ) 전해군사령관 ( 정명도 ) 전략로켓군사령관 ( 김락겸 ) 전미사일지도국장 ( 최상려 ) 11 군단장 ( 최경성 ) ** 위원장김정은은제외함. ** 2012 년 11 월김격식으로교체. < 표 3> 시대별당중앙군사위원비교 : 당 국가기구소속 연도 1994 당군사부장 ( 리하일 ) 2004 당군사부장 ( 리하일 ) 당민방위부장 ( 김익현 ) 당민방위부장 ( 김익현 ) 2012 직위 당조직지도부부부장 ( 김경옥 ) 당기게공업부장 ( 주규창 ) 국방위부위원장 ( 장성택 ) 국방위부위원장 ( 김영춘 ) 국가안전보위부장 ( 김원홍 ) 국가안전보위부제 1 부부장 ( 우동측 ) 사회안전부장 ( 백학림 ) 인민보안상 ( 최용수 ) 인민보안부장 ( 리명수 ) 첫째, 당중앙군사위원중가장눈에띄는점은군엘리트, 특히야전군인사가대거진입한점이다. 총참모부의부총참모장과작전국장, 후방총국장, 공군및해군사령관, 전략로켓군사령관, 11군단장등이그들이다. 김정일시대에는주로군의요직인사가당중앙군사위원이었던반면, 김정은시대에는야전의핵심보직인사들이당중앙군사위원으로대거진입한것이다. 이는한편으로는군엘리트의당진입확대로해석할수도있고, 다른한편으로는당중앙군사위원회의위상격하로해석할수도있다. 야전인사의진입은당중앙군사위원회의업무와연관시켜보아야한다. 총정치국장외에군사분야를담당하는당조직지도부부부장, 군수공업을담당하는당기계공업부장의진입은바로동위원회가군사분야를담당하는것과관련되어있다. 담당업무로인해야전인사들이진입한것이다. 또한야전인사들의당진입은당의테두리안에서군엘리트를직접통제하는 44
방식, 즉당의군통제와연관시킬필요가있다. 야전핵심인사들의당직위는 당의군 이라는점을보다확실히하려는것이다. 둘째, 당중앙군사위원으로국방위위원회보직엘리트들이대거포함된점이주목된다. 국방위원회의부위원장 4명중장성택과김영춘, 위원 7명중김정각, 최룡해, 주규창, 우동측, 김원홍, 리명수등 6명이포함되어있다. 이러한겸직은언뜻보면국방위원과당중앙군사위원이중복되며업무도중복된다고해석할수도있다. 그러나이는당중앙군사위원이된배경이보직때문인지아니면국방위원직때문인지를먼저살펴보아야판단이가능하다. 김정각과최룡해는군보직, 주규창은군수관련보직, 김원홍, 우동측, 리명수는공안관련보직으로이들은보직과당중앙군사위원회의업무와의연관성때문에당중앙군사위원이된것으로판단된다. 당중앙군사위원회의업무가군사분야와국방사업의당적지도이기때문에관련된인사들이동위원회에속하게된것이다. 반면, 국방위원보직으로추정되는인사는김영춘과장성택이다. 김영춘은인민무력보장에서해임된이후다른보직은알려진바없으며, 장성택의경우, 보직인당행정부장은공안과관련되어있지만군분야와는업무적으로직접적연관이없다. 김영춘과장성택은국방위원회의업무가군에대한지도권이기때문에부위원장의자격으로포함된것이다. 이번에는국방위원회를보자. 당중앙군사위원과마찬가지로김일성, 김정일, 김정은시대에국방위원들의소속별보직을비교해보았다. 특징은다음세가지로제시할수있다. < 표 4-1> 시대별국방위원비교 : 군소속 연도직위 1994 2004 2012 인민무력부장 ( 오진우 ) 인민무력부장 ( 김영춘 ) 인민무력부장 ( 김정각 )* - 부부장 ( 김광지 김봉률 ) 총참모장 ( 최광 ) 호위사령관 ( 리을설 ) 군단장 ( 주도일 ) 제1부위원장 총정치국장 ( 조명록 ) - - - - 총정치국장 ( 최룡해 ) * 2012 년 11 월김격식으로교체. >>> 45
< 표 4-2> 시대별국방위원비교 : 당 국가기구소속 연도 1994 2004 2012 당군수담당비서 ( 전병호 ) 당군수담당비서 ( 전병호 ) 당군수담당비서 ( 박도춘 ) - 당기계공업부장 ( 주규창 ) - 부위원장당행정부장 ( 장성택 ) - 도당비서 ( 연형묵 ) 직위 제 2 경제위원장 ( 김철만 ) 제 2 경제위원장 ( 김철만 ) 제 2 경제위원장 ( 백세봉 ) - 부위원장교통위원장 ( 리용무 ) 부위원장교통위원장 ( 리용무 ) - 국가안전보위부장 ( 김원홍 ) - 인민보안상 ( 주상성 ) - - 인민부위원장부위원장보안상 ( 김영춘 ) ( 오극렬 ) ( 리명수 ) 첫째, 국방위원회의구성과관련가장눈에띄는점은당중앙군사위원회와반대로군엘리트가확연히감소한반면당및국가기구부문의엘리트들은별변화가없다는점이다. 군에서는인민무력부장과총정치국장이국방위원이며부위원장급이아니라위원에머무르고있다. 김정일시대에총정치국장이제1부위원장이었던것과는다르다. 특히최룡해는당중앙군사위원회의부위원장이지만국방위원회에서는위원에머물러있다. 이는보직과담당업무간의관계때문으로판단된다. 군의당사업을책임지는총정치국장은당중앙군사위원회에서는주요직책을맡아야하지만국방분야와군지도를맡는국방위원회에서는구성원중하나인것이다. 둘째, 국방위원들중에서보직과관련특이한경우는김영춘과오극렬이다. 이들은별보직이없는데도부위원장직위를맡고있다. 이는부위원장직에따른권한을가지고있다기보다는단순한예우차원으로보인다. 김영춘은인민무력부장, 오극렬은당작전부장을역임했으며당중앙군사위원회의개편직전두명모두부위원장직에있었다. 한편, 새로진입한당행정부장, 당기계공업부장, 국가안전보위부장은 2012년개편이전부터국방위원이었다. 이들의업무를보면, 국가안전보위부장은공안을담당하며, 당행정부장은국가안전보위부와검찰등공안부서를담당하고, 당기계공업부장은군수공업을담당한다. 즉, 국방위원회의업무가무력부문과국방건설사업의지도이기때문에이들이국방위원으로진입한것이다. 셋째, 국방위원회부위원장 4명은모두당및국가기구소속이며군인사는포함되어있지않다. 이전에는인민무력부장이부위원장, 그리고제1부위원장은총 46
정치국장이었다. 그러나김정은시대에는당기구에서장성택, 국가기구에서리용무, 그리고김영춘과오극렬이부위원장직을맡고있다. 물론김영춘과오극렬은대표적군인사로과거경력을고려하면 4명의부위원장은당, 국가기구, 군인사로구성되었다고볼수도있다. 그러나김영춘과오극렬은역시예우차원으로해석해야한다. 그리고당행정부장이부위원장직을맡은전례가없기때문에장성택은현정권의핵심인물이라는점이작용하였다면, 리용무는김정일시대이후부위원장을맡은점을고려한것으로보인다. 이제마지막으로당정치국을살펴보자. < 표 5> 는위원과후보위원들을소속별로분류하여정리한표이다. 여기에서상무위원회의김영남과최영림은제외하였다. 김영남은최고인민회의상임위원장, 최영림은내각총리, 그리고상무위원회의또다른멤버인김정은은제1비서와제1위원장을맡고있다. 즉, 이들은국가기구의각대표들로일종의상징적의미가있기때문이다. 당정치국위원과후보위원은모두당, 국가기구, 군및공안등을망라하여구성되어있다. < 표 5> 2012 년당정치국위원 후보위원의소속 구분 위원 후보위원 당 (14 명 ) 부장 : 1 명 ( 행정부장 ) 비서 : 4 명 위원장 : 1 명 ( 검열위원장 ) 부장 :2 명 ( 기계공업부장 총무부장 ) 제 1 부부장 : 1 명 ( 조직지도부 ) 비서 : 5 명 국방위원회 (3 명 ) 부위원장 : 2 명 최고인민회의 내각 (7 명 ) 최고인민회의 : 2 명 ( 상임부위원장 상임위서기장 ) 내각 : 2 명 ( 부총리 정치국장 / 당책임비서 ) 부위원장 : 1 명 내각 : 3 명 ( 부총리 2 명 전부총리 1 명 ) 군 공안 (7 명 ) 군 : 2 명 ( 인민무력부장 제 1 부부장 ) 공안 : 2 명 ( 국가안전보위부장 인민보안부장 ) 군 : 1 명 ( 조선인민내무군정치국장 ) 공안 : 2 명 ( 국가안전보위부제 1 부부장 정치국장 ) 첫째, 주목할점은상무위원이최룡해군총정치국장이라는점이다. 당정치국에당인사들이상대적으로많은분포를보이는구성과배치되는데이는두가지점에서의미가있다. 우선최룡해는차수의군사칭호를가지고있지만당관료출신이라는점이며, 다른하나는군에서당사업을책임지는지위를가지고있다는점이다. 즉, 정치국에서최룡해는군에대한당통제를상징하는한편당이군보다우위에있음을뒷받침해준다. >>> 47
둘째, 정치국의구성을보면, 위원과후보위원총 31명중에서당인사가 14명으로약절반을차지한다. 당비서는 9명 ( 위원 : 김경희, 박도춘, 김기남, 최태복, 후보위원 : 김양건, 김영일, 김평해, 문경덕, 곽범기 ) 전원이포함되어있고, 부장급 ( 위원 : 장성택행정부장, 김국태검열위원장, 후보위원 : 주규창기계공업부장, 태종수총무부장, 조연준조직지도부제1부부장 ) 도 5명이포함되어있다. 당비서가모두포함된것은당정치국이결정하고당비서국이집행을주도하는즉, 당정책의결정과집행의긴밀성이이루어질수있는구조임을보여준다. 셋째, 당정치국은당외에도국방위원회와내각, 군과공안등전부문의보직자로구성되어있다. 국방위원회는부위원장급 ( 위원 : 김영춘, 오극렬, 리용무교통위원장 ), 최고인민회의는상임위원회간부 ( 위원 : 양형섭부위원장, 변영립서기장 ), 내각은부총리급 ( 위원 : 강석주, 전병호내각정치국장겸당책임비서, 후보위원 : 로두철, 김락희, 리태남전내각부총리 ) 이포함되어있다. 그리고군에서는인민무력부장 ( 위원김정각 ) 과제1부부장 ( 위원현철해 ), 정치국장 ( 후보위원 : 리병삼조선인민내무군 ), 그리고공안에서는부장 ( 위원 : 김원홍국가안전보위부장, 리명수인민보안부장 ) 과부부장또는국장급 ( 후보위원 : 우동측국가안전보위부제1 부부장, 김창섭국가안전보위부정치국장 ) 등이있다. 이러한구성은당정치국의업무와밀접히관련되어있다. 말그대로 당의모든사업 을조직지도하기때문에각부문의대표들이위원또는후보위원으로구성된것이다. 이러한구성의안배는위원과후보위원모두에서유사하게나타난다. 2. 핵심엘리트의특징 그러면주요기구의구성원들은어떠한특징을가지고있는가? 주요인사들의보직겸직여부와주요보직으로의부상시기를살펴보자. < 표 6> 주요보직겸직엘리트 구분 당정치국당중앙군사위원회 (1 명 ) 당정치국국방위원회 (3 명 ) 우동측 ( 위원 / 후보위원 ) 겸직엘리트 리용무 ( 위원 / 부위원장 ) 박도춘 ( 위원 / 위원 ) 오극렬 ( 후보위원 / 부위원장 ) 48
당정치국당중앙군사위원회국방위원회 (7 명 ) 김영춘 ( 위원 / 위원 / 부위원장 ) 장성택 ( 위원 / 위원 / 부위원장 ) 최룡해 ( 상무위원 / 부위원장 / 위원 ) 김정각 ( 위원 / 위원 / 위원 ) 김원홍 ( 위원 / 위원 / 위원 ) 리명수 ( 위원 / 위원 / 위원 ) 주규창 ( 후보위원 / 위원 / 위원 ) 첫째, 당정치국, 당중앙군사위원회, 국방위원회의보직겸직인사는총 11명이며모든겸직인사는당정치국의보직자 ( 상무위원, 위원, 후보위원 ) 라는공통점을가지고있다. 당정치국의보직을맡지않고당중앙군사위원과국방위원을같이겸직한경우는없다. 이는당정치국의위상이이전과는다르다는점을반증해준다. 당정치국직위를가지면서당중앙군사위원회보직을가진인사와국방위원회보직을가진인사를비교해보면, 특별한유사점은보이지않는다. 둘째, 당정치국, 당중앙군사위원회, 국방위원회의의보직을모두겸직한인사는김영춘, 장성택, 최룡해, 김정각, 김원호, 리명수, 주규창등모두 7명이다. 이들의소속을보면당 2명 ( 장성택, 주규창 ), 군 2명 ( 김정각, 최룡해 ), 공안 2명 ( 김원홍, 리명수 ), 그리고기타 1명 ( 김영춘 ) 등이다. 당, 군, 공안의소수핵심인사들이김정은시대의측근들이며이는역으로김정은측근들이핵심요직을맡고있음을보여준다. 셋째, 당정치국, 당중앙군사위원회, 국방위원회의보직을겸직한이들이어느시기에부상하고현보직에진입했는가를보면, 김일성, 김정일, 김정은시대세부류로나뉜다. 먼저오극렬, 김영춘, 리영무등은이미김일성시대부터중용된인물이다. 특히리용무 17 는 1991년이래교통위원장을맡았으며국방위위원회부위원장이된것은김정일시대인 1998년이후이다. 그리고김정일시대는장성택, 리명수, 18 주규창, 19 우동측, 20 김정각 21 인한편, 김정은이후계자로낙점받은 2009년이후부상한인사는최룡해, 22 박도춘, 23 김원홍 24 등이다. 각시대의인물 17 1991년정무원교통위위원장, 1998년국방위원회부위원장및인민군차수, 2010년당정치국위원, 2012년김정일훈장수훈. 18 1997년인민군총참모부작전국장, 2007년국방위원회행정국장, 2011년인민보안부장, 2012년당정치국위원, 당중앙군사위원회위원, 국방위원회위원. 19 2001년당군수공업부제1부부장, 2009년국방위원회위원, 2010년당기계공업부장, 당정치국후보위원, 당중앙군사위원회위원, 2012년인민군상장, 김정일훈장수훈. 20 연도미상국가안전보위우부부장, 2009년국가안전보위부제1부부장, 국방위원회위원, 2010년인민군대장. 당정치국후보위원, 당중앙군사위원회위원, 2012년김정일훈장수훈. 21 2007년총정치국제1부국장, 2009년국방위원회위원, 2010년당정치국후보위원, 당중앙군사위원회위원, 2012년차수승진, 김정일훈장수훈, 당정치국위원, 인민무력부장. 22 2010년대장칭호, 황해북도당위원회책임비서해임, 당중앙위비서, 당정치국후보위원, 당 >>> 49
이현재김정은시대의핵심인사로고르게구성되어있다는점이특이하다. 김일성-김정일-김정은의 3대세습이핵심인사에도반영된것으로보인다. Ⅴ. 결론 지금까지김정은정권의제도적기반을최고지도자의지위, 국가권력구조, 그리고기구의구성및엘리트를중심으로살펴보았다. 이로부터다음네가지를제시할수있다. 첫째, 제도적측면에서김정은의절대권력은김정일과비교할때변화한부분이없으며국가기구부문에서는보다강화된측면이있다. 외견상차이가있다면, 유훈통치, 그리고연령및경력등을고려하여새로운자리가신설되었다는점이다. 이와관련하여주목할점은제도와권력의선후관계에있다. 김정일이현실과제도와의간극을추후규약및헌법개정이라는제도화과정을통해스스로정당화하였다면, 김정은의권력은김정일이마련한제도에의해정당화되고있다. 즉, 김정은권력의제도적기반은스스로만든것이아니라는것이다. 이는제도가김정은이최고지도자가된후정권의주요기반이되고있지만이와동시에정권의한계로작용할가능성이있음을의미한다. 제도는권력운용의기반을의미하는것이지실제권력을뜻하는것은아니기때문이다. 둘째, 김정은지도방식의핵심기구는당이며특히정치국의역할이중요하다. 정치국상무위원회는국방위원회제1위원장, 최고인민회의상임위원장, 내각총리등국가기구의각대표들로구성되어있다. 또한정치국위원과후보위원은당, 국가기구, 군및공안등을모두망라하여구성되어있다. 특히당중앙군사위원과국방위원등주요보직자그리고당비서국비서는모두당정치국의보직을맡고있다. 이는당정치국이명실상부하게핵심기구로부상했음을뒷받침해준다. 이러한구성과분포는다른한편으로당정치국내에서파워게임이이루어질가능성을내포하고있다. 김정은이이들엘리트들을장악하고조정할수있는능력이있는가가당정치국이집단지도방식으로갈것인지아니면유일지도방식을 중앙군사위원회위원, 2012년김정일훈장수훈, 국방위원회위원, 당정치국상무위원. 23 2010년자강도당위원회책임비서해임, 당중앙위비서, 정치국후보위원, 2011년국방위원회위원, 2012년대장승진, 김정일훈장수훈, 정치국위원. 24 2009년대장, 2010년당중앙군사위원회위원, 2011년인민군총정치국부국장, 2012년김정일훈장수훈, 국가안전보위부장, 당정치국위원, 국방위원회위원. 50
유지할수있을것인지와밀접히연관되어있다. 당기능의회복은당을통한유일적지도를의도하고있지만오히려핵심기구인당이유일적지도를변화시킬수있는가능성을가지고있는것이다. 셋째, 김정은지도방식의특징은헌법과당규약을통해기구나조직간에담당업무와기능을명확히한점이다. 당내부에서는당중앙위원회와당중앙군사위원회, 국가기구내에서는국방위원회와제1위원장, 그리고당과국가기구와의관계에서는당중앙군사위원회와국방위원회의업무와역할분담이보다명확해졌다. 예를들면, 당대회사이에당중앙군사위원회는군사분야에대한당적지도, 국방위원회는무력부문에대한지도를담당한다. 또한당중앙군사위원회는국방사업에대한당적지도, 국방위원회는국방건설사업에대한지도를각각담당하는것이다. 이에따라당중앙군사위원회는군엘리트, 야전군인사그리고국방위원회보직인사들이대거포함된반면, 국방위원회부위원장은모두당및국가기구소속이며국방위원중에서군인사는확연히감소하였다. 문제는이러한기구와조직의명확한역할분담이곧보직담당엘리트간에도서로의영역이명확해짐을의미하는것은아니라는점이다. 이는엘리트의겸직여부와겸직정도와밀접히연관되어있다. 겸직정도가높다면기구나조직의역할분담은의미가없어지게된다. 겸직엘리트는담당업무가그만큼확장되기때문에권한이보다강해질가능성이커지는것이다. 이와관련, 핵심인사들에주목해야한다. 김정은시대의핵심엘리트 7명은당, 군, 공안등핵심기구에핵심보직을맡고있으며당정치국, 당중앙군사위원회, 국방위원회의의보직을모두중첩적으로겸직하고있다. 향후이들이적절한견제를통해측근정치의핵심을이룰것인지, 아니면합종연횡으로권력의분점이나집단지도체제가가능할것인지는역시김정은의통치능력에달려있다. 기구나조직의역할분담은김정은개인의권력이조직을통해보완된다는의미를갖는반면, 측근들의중첩인사는상호견제와김정은으로의응집력강화가능성또는상호갈등과권력의분산가능성을모두가지고있는것이다. 넷째, 군에대한당통제방식에는근본적인변화가없으며당의통제는보다강화되었고그동심원의중심에는김정은이위치하고있다. 군의지휘권과인사권은모두국방위원회제1위원장이자총사령관인김정은에게있다. 또한국방위원회는인민무력부와총참모부를통해군에대한야전의지도권을가지고있으며 ( 군사선 ), 당중앙군사위원회는총정치국을지도하는동시에보고받는등군의당사업에대한정치적지도권 ( 정치선 ) 을가지고있다. 즉, 군에대한이중적지휘체계 ( 군 >>> 51
사선과정치선 ) 는유지되고있으며그중심에는김정은이있다. 이는국방위원회와당중앙군사위원회를통해군에대한통제권을장악하는방식이다. 이러한방식은김정일시대와비교할때변화된부분이없지만총정치국에당출신최룡해를배치한점, 그리고당중앙군사위원회에군야전인사를배치한점은군에대한당통제가강화되었음을의미한다. 이는선군정치방식의후퇴를의미하기보다는김정은의군권장악방식과당기능의회복방식이결합되며나온것으로보아야한다. 김정은이선군정치를지속하는한, 군대를활용하는방식은변함이없을것이다. 선군시대에군대의역할이비군사적부문으로확대된것을사실이지만이러한변화는 당의군대 로서역할을수행한데따른것이다. 군은 혁명의군대 와 당의군대 로서당이 선군 과는다른변화된임무를제시하더라도그것이혁명과제인이상별무리없이임무를전환할것이다. 25 문제는비군사적부문에서중첩된보직을맡고있는소수군엘리트이다. 리영호의해임, 최룡해의중용, 당중앙군사위원회에야전군인사의배치등은이러한군엘리트에대한통제가이미시작되었음을말해준다. 이에따라당의군통제강화는군엘리트의반발을불러일으킬가능성이있으며이때김정은이당기구그리고다른핵심엘리트들을활용하여반발을무마할수있는가가주요과제로대두할것이다. 종합하면, 김정은정권의절대권력은제도에의해보장받고있으며김정일과의차이점은권력의운용방식에있다고할수있다. 김정은은김정일처럼오랜기간에걸쳐후계자로의길을걸으며최고지도자의자리에오른것이아니다. 김정은은최고지도자가된이후제도로보장받은권력을실제구현할수있도록권력기반을공고화하는과정중에있다. 그리고권력의공고화를위해개인이아니라기구의활용및역할분담을통한김정은특유의지도방식을택한것이다. 제도적기반이곧김정은정권의안정성을보장할것인지그리고제도적변화가곧유일지도체계의변화로이어질것인가와는상반된가능성을모두가지고있다. 이와관련, 우리는향후권력의기반인제도적보장이현실로정착될수있는가에주목해야한다. 제도의규정과다르게운용될가능성이있으며이때제도와현실의괴리가정권의불안정성을야기할수있는것이다. 예를들어, 정치국중심의운용과구성원의증가는당의위상을보여줄수있지만과두체제또는집단지도체제로변용으로이어질수도있다. 또한각기구및조직의역할및기능 25 이에대해서는다음을참조할것. 정성임, 북한의민군관계 : 군의성격을중심으로, 북한연구학회보, 제 16 권제 1 호 (2012); 정성임, 북한의민군관계 : 현지지도를중심으로, 통일문제연구, 제 24 권제 2 호 (2012 년하반기 ). 52
분담은시스템중심의안정된정국운영을의미할수도있지만측근엘리트의보직겸직은오히려측근인사들의갈등과김정은중심의권력구도에변화를가져올수도있다. 그리고당의군통제강화는당을통한군권장악에도움을줄수도있지만군엘리트의직접적인반발을가져올수도있다. 이러한측면에서현운용방식을김정일시대와단순비교하여평가를내리는것은섣부르며제도의현실화가능성에보다많은관심을가져야한다. 향후경제프로그램이예정대로진행되고현운용방식이큰반발없이작동된다면, 제도에기반을둔 김정은식 ( 式 ) 체제는정착되고김정은정권은안정적으로유지될것이다. 반면, 경제난해결이가시적성과를보이지못한다면, 인사개편에서소외된엘리트들이반발움직임을보이는한편측근인사들의권력이보다증대될수있다. 이때김정은정권의제도적기반은오히려과두또는집단체제를야기하고또한이를정당화하는근거로활용될수도있다. 주변국가들의정권교체와새로운정책이제시될내년한해는김정은정권이안착하는데중요한분수령이될것이다. 우리는대북정책및통일정책의목표를보다분명히하고이를위한구체적이고적극적인정책을구현하기위해보다진지한고민을시작해야한다. 접수 : 10월 15일 심사 : 11월 24일 채택 : 12월 7일 참고문헌 1. 단행본 김구섭 차두현. 북한의권력구조와권력엘리트. 서울 : 한국국방연구원, 2004. 2. 논문김갑식. 김정은정권의출범과정치적과제. 통일정책연구. 제21권 1호, 2012. 박정진. 북한의인사이동과조직행동의변화분석. 현대북한연구. 제14권제3호, 2011. 오경섭. 김정일사망과김정은체제의전망. 세종논평. 제235호, 2011.11.20. 이기동. 리영호의해임과북한의권력구조. 경남대극동문제연구소제51차통일전략포럼, 2012.8.16. 이승열. 북한후계체제구축의 세가지결정요인 에대한분석-경로의존성을중심으로. >>> 53
북한연구학회보. 제14권제1호, 2010.8. 정성임. 북한의민군관계 : 군역할을중심으로. 북한연구학회보. 제13권제1호, 2009.8.. 북한의민군관계 : 군의성격을중심으로. 북한연구학회보. 제16권제1호, 2012.8.. 북한의민군관계 : 현지지도를중심으로. 통일문제연구. 제24권제2호, 2012. 정성장. 북한의노동당규약개정과후계문제및권력체계변동. 정세와정책, 2011.3. 한기범. 권력승계시기북한의권력구조와대내외정책전망. 통일정책연구. 제19권 12호, 2010. 현성일. 김정은 3대세습과정에서의노동당역할평가및전망. 통일부연구용역보고서. 2011.9. 3. 기타자료김진하. 김정은정권의내구성진단 : 김정일체제와의비교를중심으로. Online Series Co 12-20, 2012.4.27.. 북한권력세습의안정성전망. Online Series Co 10-40, 2010.10.27.. 북한조선노동당규약개정의정치동학. Online Series Co 11-08, 2011.2.9. 박형중. 김정은통치연합의출범과특징. Online Series Co 12-18, 2012.4.23.. 김정은후계체제와중앙과지방의전면적간부교체. Online Series Co 11-32, 2011.11.17.. 당대표자회와과도적권력체계의출범. Online Series Co 10-18, 2010.10.11.. 2010.9.28 당대표자회의재평가. Online Series Co 11-25, 2011.9.21. 이규창. 김정일사망전후의북한법제정비의미와특징. Online Series Co 12-09, 2012.3.6. 조민. 평양의 7월드라마 와김정은체제의향방 - 북한, 어디로가는가?. Online Series Co 12-30, 2012.7.23.. 포스트김정일 체제의정권진화와개발독재체제. Online Series Co 11-36, 2011.12.26. 조한범. 리영호실각과북한권력투쟁전망. Online Series Co 12-29, 2012.7.17.. 김정은정권권력재편과위기요인진단. Online Series Co 12-23, 2012.5.11. 최진욱. 김정은정권의출범과북한의선택. Online Series Co 12-17, 2012.4.20. 통일부홈페이지. <http://www.unikorea.go.kr>. 54
Abstract The Institutional Foundation of Kim Jong-un Regime: With a Focus of the Party and the State Agencies Sung-Im Jung This thesis aims to examine the institutional foundation of Kim Jong-un regime focusing on the party and the state agencies. Institutionally the absolute power of Kim Jong-un has not changed and the difference between Father and Son lies on their management of it. The core organization of power structure is the party and its control on the army has been enhanced. Kim Jong-un grasps firmly on the command and personnel management of the army (the first chairman), ascendancy (National Defense Commission), and the party leadership (the Party Central Military Committee). Additionally, the committee has guided the military field and the defense businesses through the party while National Defense Commission has led the armed forces area and national defense constructing businesses, which shows more clearly divided roles and assignments between the party and the state agencies. Hereafter, relating to the stability of the regime, it should be watched whether these institutional assurance of power can be settled in reality. Key Words: Kim Jong-un Regime, Institutional Foundation, the Party Central Military Committee, National Defense Commission, the First Chairman, the Party s Politburo, the Party s Secretariat >>> 55
통일정책연구제 21 권 2 호 2012 pp. 57~88 6 25 전쟁초기북한군의비정규전교리와그함의 장성진 * 1 Ⅰ. 서론 Ⅲ. 현북한군의비정규전교리와대응전략 Ⅱ. 전쟁초기비정규전교리의실상 Ⅳ. 결론 국문요약 본논문의목적은북한문헌을바탕으로 6 25 전쟁초기북한군비정규전의실상및교리를분석하는것이다. 북한은전쟁초기부터 통일 이라는전략적목적을위해서전후점령정책과작전적인배합전을구사하였고, 이와같은전략적, 작전적목적을달성하기위해다양한전술목표를통한비정규전을수행하였다. 전쟁초기형성된북한의비정규전교리는현재까지도지속 유지되고있다. 특히동일한전략목적을위해다양한전술적목표를구사하고있는것이다. 또한전쟁초기북한군비정규전의한계를분석하였다. 8 월이후북한의비정규전활동 이적게나타난이유는유엔군의효과적인군사작전과민사작전에기인한다. 이를통해향후비정규전대응전략을위해서는민심을얻기위한군관민의통합된군사작전과민사작전의중요성을인식해야한다. 그리고비정규전교리의개념과이를위한수행부대를조성하고, 또한올바른역사관, 국가관, 안보관에의한국가정체성과법및제도적정비가이루어져야할것이다. 주제어 : 북한군, 비정규전교리, 6 25 전쟁, 전략, 전술 Ⅰ. 서론 김일성의군사전략은중국과구소련에서의군사적경험과한반도지형적특징, 그리고 6 25전쟁경험을토대로수립된선제기습전략, 배합전략, 속전속결전략이라고볼수있다. 1 특히배합전은정규전과비정규전의배합으로속전속결을위한하나의방법이며앞으로도지속 유지될것이다. 그리고 21세기군사혁신과하이테크전쟁양상에도불구하고북한은경제및군사력격차로비대칭전쟁의형태 * 육군사관학교소령 1 박용환, 북한의선군시대군사전략에관한연구 : 선군군사전략 의형성, 국방정책연구, 제28권제1호 (2012), pp. 191~194. >>> 57
를추구할것이다. 2 이와같은북한비대칭전의강화배경은소련군의정규작전과마오쩌둥 ( 毛澤東 ) 의비정규작전을결합하여미증원군전개이전속전속결하기위한배합전의개념으로부터출발하였다. 3 또한최근전쟁은정규전과비정규전의유형이상호결합적으로활용됨에따라비정규전의중요성이부각되고있다. 예를들어, 린드 (Lind), 하메스 (Hammes) 등이주창하는 제4세대전쟁 (Fourth Generation Warfare) 이론과루퍼트스미스 (Rupert Smith) 의 민간전쟁 (War Amongst the People) 패러다임등이대표적이다. 4 따라서북한의군사전략과최근전쟁양상을고려해볼때비정규전의중요성은지속된다고볼수있다. 특히 6 25전쟁초기북한비정규전의실상을통해북한의비정규전교리를이해함은향후대응전략수립에도유용할것이다. 비정규전에대해북한문헌에서는김일성의 1950년 9월 27일연설로비정규전이시작되었다고주장하고있다. 5 이는북한의공간사, 6 회고록 7 등에서도나타난다. 전쟁이전과발발이아닌 1950년 9월 27일이후김일성의명령으로비정규전이진행되었다고강조함에따라, 전쟁초기 (1950.6.25 9.26) 북한군진격과정에서수행한비정규전에대한역사적사실은축소 은폐하고있다. 하지만전쟁초기부터북한군의비정규전활동은활발하였다. 전쟁기간에발행된신문인 조선인민보, 해방일보 에서는비정규전활동을정규전부대의활동상과함께자세하게소개하고있다. 8 또한사후편집과정이비교적적은사료인 조선중앙년감 1951 1952 2 이진호, 미래전쟁 : 첨단무기와미래의전장환경 ( 서울 : 북코리아, 2011), pp. 55~56. 3 권태영, 천안함이후우리의역-비대칭전략및정책방향, 국방정책연구, 제26권제3호 (2010), p. 55. 4 William S. Lind, Understanding Fourth Generation War, Military Review (September- October, 2004), pp. 12~16; Thomas Hammes, The Sling and the stone: On War in the 21st Century (Minnesota: Zenith Press, 2004), 하광희 배달형 김성걸역, 21세기전쟁-비대칭의 4세대전쟁 ( 서울 : 한국국방연구원, 2010); 루퍼트스미스, 황보영조역, 전쟁의패러다임 ( 서울 : 까치, 2008) 5 북한군의 인민유격투쟁 을직접적으로다룬 조국해방전쟁과인민유격투쟁 에서는 1950년 9월 27일도당위원장협의회연설인 일시적인전략적후퇴와당단체들의과업 을통해인민유격투쟁방침을제시하였다고평가하고있다. 강근조, 조국해방전쟁과인민유격투쟁 ( 평양 : 사회과학출판사, 2000), p. 4. 당시유격대의임무는 1 적의지휘부를기습소탕, 2 보급선차단, 3 적의통신수단파괴, 4 군수창고들과각종군사시설에대한방화, 5 적후방혼란등이다. 해당연설문은김일성, 일시적인전략적후퇴와당단체들의과업, 김일성저작집, 6권 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1980), pp. 132~133. 6 혁명의위대한수령김일성동지께서령도하신조선인민의정의의조국해방전쟁사, 전3권 ( 평양 : 사회과학출판사, 1972); 조선전사, 제25권 ( 평양 : 과학 백과사전출판사, 1981) 참조. 7 정관호, 전남유격투쟁사 ( 서울 : 선인, 2008). 8 조선인민보, 해방일보 참조. 58
에서도전쟁초기비정규전사례를 인민군대와의배합협동작전 과 적후방지대에서의기습작전 측면에서제시하고있다. 9 즉, 당시의문헌을통해북한이정규군에의한정규전수행만큼이나비정규전도중시하였음을알수있다. 또한비정규전수행의결과가박헌영이주장한인민봉기로발전하지는못하였지만상당한성과가있었던것이다. 그럼에도김일성은자신의체제를강화하기위해박헌영을 대역죄 로몰면서전쟁초기비정규전의성과를축소 은폐하였던것이다. 따라서전쟁초기비정규전의실상에대한이해가선행되어야한다. 비정규전에대한기존연구는시대별전쟁양상의변화에따라북한의비정규전위협을다양하게분석하였다. 먼저비정규전에대응하기위해공간사가발간되었고, 10 이후비정규전의한형태인빨치산전, 혁명전, 게릴라전등에대한역사적연구가주를이루었다. 11 또한북한의비정규전위협을북한의군사력과군사전력의측면에서다루어지기도하였다. 12 최근에는비정규전의개념규정 13 과북한의비정규전위협에대응하기위한군사력건설방안과대비방향이제시되었고, 14 북한의군사도발과관련하여북한의대남전략의실체를다루거나 15 이를종합 정리하는공간사발행 16 등최근전쟁양상의특징과북한의도발양상의변화를반영한새로운접근도이루어지고있다. 하지만기존연구에서는전쟁초기비정규전에대한연구가미흡하며, 17 초기비정규전의실상을반영한대응전략도부족한 9 조선중앙년감, 1951~1952, pp. 410~412; 김남식, 남로당연구 ( 서울 : 돌베개, 1984), pp. 444~445. 10 육군본부, 공비토벌사 ( 육군본부, 1954); 육본정보참모부, 공비연혁 (1971); 정석균, 대비정규전사 (1945~1960) ( 국방부전사편찬위원회, 1988). 11 김남식, 1948~50년대남한내빨치산활동의양상과성격, 해방전후사의인식 4 ( 서울 : 한길사, 1989); 김영택, 한국전쟁기남한내적색빨치산의재건과소멸 (1950.10.5-1954.4.5)-전남총사령부와 6개지구를중심으로, 한국근현대사연구, 제27집 (2003, 12); 이선아, 한국전쟁전후빨찌산의형성과활동, 역사연구, 제13호 (2003년 12월 ); 양영조, 한국전쟁기북한게릴라의운용과성격, 북악사론, 제10집 ( 북악사학회, 2003.8); 김광운, 한국전쟁기북한의게릴라전조직과활동, 군사, 제48호 (2003); 김광운, 북한의비정규전조직과전개, 역사학의시선으로읽는한국전쟁 ( 서울 : 휴머니스트, 2010); 홍은표, 북괴의대남전략에있어서게바라적요소와그가능성, 국방연구, 제18권제1호 (1975); 김경은, 혁명전과게릴라전에대한소고, 군사논단, 제32호 (2002년가을호 ). 12 대표적인연구로는장명순, 북한군사연구 ( 팔복원, 1999); 이민룡, 김정일체제의북한군대해부 ( 서울 : 황금알, 2004); 이춘근, 북한의군사력과군사전략 ( 서울 : 한국경제연구원, 2012) 등이있다. 13 이성만, 현대비정규전개념범주에관한고찰, 국방연구, 제53권제3호 (2010.12). 14 김종하 김재엽, 복합적군사위협에대응하기위한군사력건설의방향, 국방연구, 제53권 2호 (2010.8); 이인영, 북한군특수전부대의위협 / 대비방향, 군사평론, 제351호 (2001). 15 이미숙, 군사협상과군사도발병행행태를통해본북한의대남전략, 통일정책연구, 제20권 2 호 (2011). 16 국방부군사편찬연구소, 국방사건사, 제 1 집 (2012). >>> 59
편이다. 초기비정규전에대해서는양영조가게릴라전의형태와활동양상을소개하였지만, 18 북한의신문과공간사자료를활용하여재구성하지못한아쉬움이있다. 19 비정규전에있어서대중의이해와인식을주도하는언론의중요성을감안한다면, 20 이와같은신문분석으로비정규전교리의실상을이해할수있다. 따라서북한문헌을통한역사적접근으로초기비정규전의실상을이해하고, 이후북한의현비정규전과의연관성을통해향후비정규전에대한대응전략방향을모색하고자한다. 본논문의목적은북한문헌과신문자료를바탕으로 6 25전쟁초기북한군비정규전의실상을이해하고이를통해현비정규전교리와상관관계를통해대응전략을살펴보는것이다. 비정규전실상은전쟁초기를중점으로하여당시비정규전의전략적, 작전적, 전술적측면에서살펴본다. 이후전쟁초기형성된북한군비정규전교리가어떻게지속되었는지살펴본후, 지속된비정규전교리의내용을바탕으로전쟁초기북한군비정규전의한계점을적용하여향후북한비정규전교리에대한대응전략을제시하고자한다. Ⅱ. 전쟁초기비정규전교리의실상 북한군비정규전교리는북한의주장과달리중국, 소련의교리와김일성의항일무장투쟁세력의경험을토대로형성되었다. 초기북한의국가안보정책과전략및군사교리는제2차세계대전시기소련과중국군의군사교리에기초하고있기때문이다. 21 마찬가지로김일성과박헌영의비정규전에대한사상적기반그리고실질적인항일무장투쟁의역사등을고려해볼때북한의비정규전교리는김일성항일무장투쟁의역사, 소련군의빨치산교리와마오쩌둥의유격전교리에서북한 17 전쟁이전혹은초기전투이후빨치산활동을집중적으로다루거나, 전 ( 全 ) 전쟁시기에걸친게릴라전에대한연구가이루어졌다. 각주 11 참조. 18 양영조, 한국전쟁기북한게릴라의운용과성격, 북악사론, 제10집 (2003), pp. 451~467. 19 한림대학교아시아문화연구소에서발행한 빨치산자료집 제6권의 조선인민보 와서울시인민위원회기관지인 해방일보 는개전초기북한군비정규전에대한분석창구가된다. 한림대학교아시아문화연구소, 빨치산자료집 6권, 신문편 (1)(1996). 박명림역시이자료를활용하였지만, 비정규전운용보다는북한의남한통치측면에서살펴보았다. 박명림, 한국 1950 전쟁과평화 ( 서울 : 나남출판, 2002), pp. 197~347 참조. 20 유중근역, 대반란작전 (Counterinsurgnecy Operations) 미합동교범 3-24 번역본 (2009.10.5판) ( 서울 : 합동참모대학합동교리발전부, 2010), p. 158. 21 조셉 S. 베뮤데즈저 김광수역, 북한군-구조와변동 ( 서울 : 황금알, 2007), p. 25. 60
에필요한모든것을수용한복합적성격을지닌다. 이와같은현상은실제교육과정에서도나타난다. 22 또한소련과중국모두정규전부대와비정규전부대와의배합전수행을강조하고있으며, 부단한정찰과함께적후방에대한습격임무를강조하고있는데, 이런현상은실제비정규전활동에반영되어나타났다. 결국비정규전교리는북한식, 중국식, 소련식전법이혼합된교리였다. 또한비정규전교리는정규전교리와함께정치적목적달성을위한전략의한축이었다. 비정규전을효과적으로분석하기위해서는그것의전략, 작전, 전술적목표들을식별함이중요하다. 23 먼저비정규전의전략적목적은전한반도통일수행을수행하기위한 조국전선 의일환이었다. 북한은한반도통일을위해두가지축을구사하였는데, 한축은정규전교리에입각한정규군운용이었고, 또다른축은남로당세력과비정규전부대의운용이었다. 이를위해북한은 조국통일민주주의전선 ( 북한에서는 조국전선 으로약칭함 ) 에의한 통일전선 을구축하였다. 24 즉, 비정규전의전략적목적은 조국전선 의결성과이를통한통일전략의일환이었다. 통일전략을위한작전목표는정치적으로전후점령정책과군사적으로는작전적배합전을추구하였으며, 이를수행하기위한전술목표는전쟁이전에는조국전선의지령으로, 전시에는김일성의연설과명령을통해부여되었다. 1. 통일된전략목적 : 조국전선의통일전략전쟁이전공산주의자들의정치적통합과재편은 1949년 6월 25일종래의민주주의민족전선이 조국통일민주주의전선 ( 조국전선 ) 으로개편됨에따라완성된다. 25 조국전선의결성목적은 국토를수호하고, 미군을철수시켜조선의통일과독립을완수하며, 이승만괴뢰정부를타도한다 고선언되었으며, 이조국전선성 22 예를들어강동정치학원에서의 3~6 개월교육과목은중국과소련의비정규전교리를동시에수용하고있음을보여준다. 당시교육과목은 소련공산당역사, 혁명운동사, 1945 년이후조선역사, 소련의역사와지리, 세계지리, 진보적민주정부, 남로당의역사와조직, 경제학 등이었고, 특히 소련빨치산의역사와전술, 사격술, 폭파 그리고 모택동의항일유격전술 과같은군사과목을당원에한정해교육하였다. 존메릴, 이종찬역, 한국전쟁의기원과진실 ( 서울 : 두산동아, 2004), p. 109. 23 미합동교범에서는같은맥락에서반란의전략, 작전, 전술목표들을식별하도록하였고, 이와같은목표들은바로반란의원동력 ( 지도력, 목표, 이념, 작전환경, 외부지원, 내부지원, 단계화및속도도절, 조직및작전의접근방법 ) 중하나임을제시하고있다. 유중근역, 대반란작전, pp. 34~43. 24 존메릴, 한국전쟁의기원과진실, p. 37. 25 스칼라피노 이정식, 한홍구역, 한국공산주의운동사 ( 서울 ; 돌베개, 1986), pp. 493~495. >>> 61
명서에근거하여평화공세와함께남한에서의유격투쟁을수행하였다. 조국전선의결성에따른정치적성과는적었지만, 이조직의결성으로남한내비정규전부대의활동은새로운활기를불어넣게되었다. 26 조국전선개편이후 7월에는산발적으로진행되던 유격투쟁 을조직적이며보다대규모로수행하기위하여 인민유격대 를편성하였다. 27 또한조국전선결성이후남한내조직인 인민유격대 편성뿐만아니라, 북한군과북한노동당내부에서도게릴라부대를재편성하였다. 원산시외곽에북한군장병 1천여명을수용할수있는게릴라양성학교가설립되어사격술, 통신, 게릴라전술및폭발물처리등에대한교육이진행되었고, 노동당훈련소 ( 평양, 신의주, 함흥 ) 에서도교과과정을개편해유격전술을집중적으로가르쳤다. 또한강동정치학원을폐교하고, 중국의지원을받아 1948년에세워진회령간부학교에서는김일성의항일무장투쟁세력이었던오진우교장이훈련을진행하였다. 28 조국전선은각종호소문과성명서를통한 평화공세 로전쟁의명분을쌓아나감과동시에비정규전부대에지령을하달하였다. 평화공세를위해 유엔조선위원단 을비판하는 1949년 11월 25일호소문, 남로당서울지도부김상룡, 이주하가체포된 1950년 3월 27일이후에 남반부애국자 에대한학살과박해를비판하는 1950년 5월 24일성명서, 그리고전쟁이전 6월 7일평화적조국통일추진제의에대한호소문등을발표하였다. 29 이외에도조국전선에서는 1949년도 1월부터 9월 30일까지 38도선일대무장충돌결과를조사하여발표하였고, 전쟁이후에는미군과국군의 만행 에대해조사하여전쟁에정당성을확보하고자노력하였다. 30 북한은이와같은방법으로평화공세를통해전쟁의명분과정당성을쌓아나갔다. 전략목적을위한평화공세였던것이다. 또한조국전선은김일성과박헌영의비정규전부대의운용목적을통일하는데기여하였다. 김일성과박헌영의비정규전부대운용에대한접근방식은달랐다. 김일성은북한군의선제타격작전에의한전면남침시남파유격대, 제766부대, 제 26 존메릴, 한국전쟁의기원과진실, p. 201. 27 김남식, 남로당연구, p. 412. 28 존메릴, 한국전쟁의진실과기원, pp. 220~221. 29 조국전선중앙위원회의호소문 (1949.11.25), 조국전선중앙위원회성명서 (1950.5.24), 조국전선중앙위원회호소문 (1950.6.7), 조선중앙년감, 1951~1952 참조. 30 38연선무장충돌조사결과에관한조국전선조사위원회보고서, 미국무력간섭자들과리승만도배들의만행에대한조국전선조사위원회보도, 제1, 2호 조선중앙년감, 1951~1952 참조. 62
945육전대및사단내유격대대등의역할에기대를걸었다. 31 반면박헌영과이승엽은남한내각지구당재건과비정규전활동에큰비중을두었다. 하지만그럼에도조국전선의측면에서통합된전쟁준비로이어졌다. 조국전선이결성되면서 1949년 6월에전면적인공세를시작하였고, 북한이철도운행을전시체제로바꾼것도조국전선이통일제안을내놓은바로다음날이었다. 또한조국전선결성이후 6월 12일대규모군사훈련과 2개군단사령부신설과도연계되어나타났다. 따라서비록비정규전부대운용에대한김일성과박헌영의의견은달랐지만, 조국전선에의한통일전략구사라는같은목적아래비정규전부대가운용된것이다. 또한지금까지도그전략적목적은변하지않고유지되고있다. 2. 상이한작전목적 : 전후점령정책 vs. 작전적배합전비정규전에대한작전목적은군사적배합전과전후점령정책의일환이었다. 비정규전의임무는전쟁이전부터김일성과박헌영뿐만아니라소련과스탈린 (Joseph Stalin) 에게있어서도중요관심사였다. 스탈린은슈티코프 (Stykov), 툰킨 (Tunkin) 을통해서이를지속적으로확인하였던것이다. 32 김일성과스탈린모두당시남한내비정규전부대활동에대한객관적인평가가가능하였고, 따라서 1950년초김일성은전쟁에대한스탈린과최종합의전후에정규전부대에의한한반도전후점령을위해두가지방법으로남로당계를대거남파하기시작하였다. 하나는각지역별 정치공작 이라는명목으로각도에 5 10명 ( 예를들어, 서울의이중엽, 충남의이주상, 여운철, 곽해봉, 박천평, 고판수, 전남의이담래, 조형표, 김태규, 전북의박승원등 ) 을사전침투하여점령정책을수행한것이었고, 33 또다른하나는전쟁이전후방교란과잔존비정규전병력을지원하기위해오대산과태백산지구에 10차례유격대를침투한것이다. 34 즉, 전쟁이전부터통일전략을위해전후점령정책과정규전부대와배합전을구사할작전적목적으로비정규전부대가파견되었던것이다. 북한군은 6 25전쟁이전부터비정규전을통해제2전선을형성하고자하였다. 31 양영조, 6 25전쟁남침전후북한게릴라의성격, 한국역사연구회, 한국전쟁기전쟁수행과그영향 (2010.6.19), p. 19. 32 박명림, 한국전쟁의발발과기원, 제1권 ( 서울 : 나남, 1996), p. 265. 33 김남식, 남로당연구, pp. 440~441. 34 10 차례에걸친유격부대의활동과그에대한대응은정석균, 대비정규전사 (1945~1960) ( 국방부전사편찬위원회, 1988) 참조. >>> 63
박헌영은 1946년이래 1948년 8월말까지도남로당중심의인민봉기론을우선하였으며이는박헌영이레닌의 무장봉기론 에보다충실하였음을의미한다. 35 실제로비정규전부대의활동은국군으로하여금 4개사단규모와경찰병력을투입하게함에따라전선의방어를약화시켰다. 36 1949년 9월 12~13일소련대사툰킨과김일성, 박헌영의면담에서박헌영은남한내빨치산이북한군공격에커다란도움이될것이며, 적의통신및연락을차단함으로써북한의공격을도울것임을강조하였다. 37 즉, 박헌영은전후점령정책에더욱큰비중을두었던것이다. 비정규전부대의활동은인민위원회복구와상관관계를지닌다. 이를위해박헌영은 1948년 2월 6일총파업을위한 5개항지령중하나로 인민위원회복구 를내세웠다. 38 박헌영은인민위원회를복구하는수단으로남로당세력에의한 치고빠지는 비정규전전략을초기부터구사하였다. 비정규전의작전적목적인점령정책을위해북한은인민위원회복구를우선적으로추진하였다. 인민위원회복구의장애물은경찰이었기때문에전쟁이전부터경찰을주타격대상물로삼았다. 그이유는경찰이 6 25전쟁이전공비소탕과매복간첩의색출을담당하였기때문이다. 39 예를들어, 1946년말일련의폭동으로 4백여명의경찰관이무참히살해되었다. 40 이와같은경찰타격의진정한목적은인민위원회를복구하기위함이었다. 경찰을공격하여치안세력을제거하고비정규전부대혹은북한군부대를통해치안을확보함과동시에점령정책을쉽게구사할수있었다. 이를위한명분으로 경찰타격은일제잔재청산 이라고선전하였기때문에그효과또한컸다. 이는 1950년 7월 8일대전에서계엄령을선포할때, 비교적치안이양호하다는이유로전남북지역은계엄에서제외되면서공산화가쉽게이루어짐을통해알수있다. 41 결국비정규전부대의또다른임무는전후점령정책을일환이었고이를위해경찰을주로타격하였던것이다. 35 정창현, 인물로본북한현대사 ( 서울 : 민영, 2002), pp. 125~126. 36 양영조, 남북한군사정책과한국전쟁 1945-1950 ( 파주 : 한국학술정보, 2007), p. 166. 37 박명림, 한국전쟁의발발과기원 1권, p. 122. 38 당시지령은 1 경찰과미군정에대한투쟁, 2 치고빠지는 전략구사, 3 인민항쟁시작, 4 이승만, 김구, 김규식에대한투쟁전개, 5 군읍면당위인민위원회조직이었다. FEC, Intelligence Summary, Februray 6, 1948. 39 중앙일보사, 민족의증언 ( 서울 : 을지문화사, 1972), p. 69. 경찰은국군보다먼저칼빈소총으로무장하여 38선경비임무를수행하였고, 해방이후계속된이념간의갈등등사회적혼란기에폭동및반란을진압하는치안확보임무를수행하였기때문이다. 전용선, 경비경찰역사및활동에대한소고, pp. 25~26. 40 존메릴, 한국전쟁의진실과기원, p. 54. 41 중앙일보사, 민족의증언, pp. 318~319. 64
또한비정규전부대의활동은 6 25전쟁기북한의 후방정책 과도연계된다. 북한은 1949년 7월 15일조국보위후원회결성준비위원회가조직되면서급속하게전시동원체제를수립하였다. 42 이전시동원체제는동원을위한이념, 조직, 규정등에있어군대와직 간접적으로연계되었다. 43 따라서비정규전의작전목적은남한지역을점령하고, 그지역에서의전시동원을위한이념, 조직, 규정을선도하여군과연계시키는것이었다. 이와같이전후점령정책의일환이었던박헌영의무장봉기론은 1949년봄부터북한의정규전과빨치산작전을배합한다는김일성의전쟁통일안을수용하는방향으로나아갔다. 44 결국, 레닌의무장봉기론을주장하였던박헌영은 야전규정 에나타난빨치산부대의제2전선을통한통일전략으로전략을선회하였고, 이에따라비정규전부대활동이전쟁초기부터정규전부대와배합전의형태로진행되었다. 김일성은각종연설문에서나타나듯정규전부대와의배합전을더욱강조하고있다. 배합전의강조가중국군과의전투경험이후에나타난현상인지혹은본래의의도였는지는알수없으나, 실제전쟁초기사례에서비정규전부대의임무는배합전의모습을취하고있다. 예를들어북한유격대중대장이었던김남식의증언에의하면, 노동당직속하의유격대원 200명은북한정규군이한강을넘기전에대전으로잠입해서소위민중봉기를꾀하기로기동력이없는데다가행군코오스를잘못잡아정규군부대와거의같은시각에대전에들어갔다. 45 즉, 정규전을돕기위해민중봉기를추구하거나, 첩보를제공하기위해운용되었다. 오기완의증언에의하면, 대전지구의지하남로당으로부터한건의첩보도없단말이에요. 이래서 30명의첩보원을피난민에섞어서내보냈다 46 고한것처럼비정규전부대를활용하여첩보를수집하고자하였으나대전전투의경우제대로된정보활용을이룰수없었다. 정규전부대가승전하는경우비정규전활동역시일정부분성과가있었으며, 특히호남지역에서가장활발하게이루어진것으로보인다. 하지만비정규전부대에의한배합전은오히려북한정규전부대작전에혼란 42 로동신문, 1949년 7월 17일 ; 박영자, 6 25전쟁기북한의 후방정책 -후방전시동원에대한 로동신문 분석을중심으로, 군사, 제57호 (2005), p. 240에서재인용. 43 박명림, 한국전쟁의발발과기원, 제2권 ( 서울 : 나남, 1996), p. 789. 44 김광수, 한국전쟁전반기북한의전쟁수행연구 : 전략, 작전지휘및동맹관계, ( 경남대학교북한대학원박사학위논문, 2008), p. 42. 45 중앙일보사, 민족의증언, p. 318. 46 위의책, p. 335. >>> 65
을초래하였다. 다음제 1 군집단지휘부의명령은이를단적으로보여준다. 47 관하각연합부대들의공격전면에서활동하는인민유격대들이아군과의연계도없이개별적으로행동하여작전상큰좋지못한영향을주는일이많다. 또한부대후방에서군대에입대하지않고무질서하게떠도는무수한의용군과부분적인민유격대들이많다. 각연합부대에서는이러한인원들을속히모집장악하여사단의보충대대를편성할것이다. 위의 1950년 8월 4일제1군집단지휘부의명령에서보이듯이, 정규전부대와비정규전부대와의연계된작전이제한되었고, 따라서비정규전부대는사단보충대대로편성되었던것이다. 즉, 김일성은박헌영과달리정규전부대에의한전쟁승리를추구하였지만, 비정규전부대에의한혼란이가중됨에따라비정규전부대를정규전의일환으로재편한것이다. 즉, 8월이후북한군비정규전부대의임무는정규전과의배합에서정규전부대의일환으로그임무가변화되었다. 3. 조국전선의지령, 김일성의연설에의한다양한전술목표비정규전부대에대한임무수행은조국전선의지령을통해내려졌다. 1949년 11월 25일호소문에서는 남조선애국자 들로하여금 빨치산을존경과사랑으로옹호 하도록하였고, 전북한노동당비서임은이증언한바와같이, 조국전선의호소문은단순하게정치적효과만을노린선전공세는아니었다. 48 1949년도말부터 1950년초방송, 신문, 잡지, 정부간행물을비롯한북한언론매체들은이승엽, 김삼룡등박헌영일파에의한남한의투쟁을선동하고격려하는자극적선동문들이일제히실렸다. 49 이와같은일련의편지와격려문이실제행동을위한지시문이었고, 북한내부문건에서도이를인정하고있다. 예를들어, 이기석은 1949년 12월 27일남조선로도당중앙위원회에서 ( 중간생략 ) 편지가나오고, 1950년 1월 9일에는조국통일민주주의전선에서 ( 중간생략 ) 호소문이나왔다. 이편지와호소문은 ( 중간생략 ) 피끓는유격대에대해서는전투의지시문이며격려문이다. 이 47 신노획문서, 201103 제 2 사단참모부철, 8 월 4 일자명령참조. 방선주, 한국전쟁당시북한자료로본 노근리 사건, 정신문화연구, 제 23 권제 2 호 (2000), p. 44 에서재인용. 48 임은, 6 25 동란의방화자는김일성이다, 김철범편, 진실과증언 ( 서울 : 을유문화사, 1990), p. 133. 임은은 6 월 7 일 민주전선 의호소문이적 ( 미국, 남한 ) 의정상적인판단을혼란시키기위한술책이며, 전쟁준비를숨기기위한전술적책략이었다고평가하고있다. 49 박명림, 한국전쟁의발발과기원, 제 1 권, pp. 264~265. 66
때로부터전투는지역적소탕전이버러 ( 벌어 ) 졌다. 50 고하여조국전선의지시문이유격대에전달되었음을강조하였다. 1950년 6월에발행된기관지 인민 에서도좀더명확한 투쟁과업 이제시되고있다. 51 인민유격대들을백방으로원조할뿐만아니라그대렬 ( 대열 ) 에용감히참가하여빨찌산대렬를공고확대 시키고, 빨찌산들은토지를요구하여 ( 중간생략 ) 전투범위를확대하며, 도처에서원쑤들을소탕하고, 해방구를창설하며, 인민정권인인민위원회를복구 하고, 남반부농민들은 ( 중간생략 ) 토지개혁을자기의손으로단행 하고, 또한 소위 국방군 내의량심있는장교병사들은 ( 중간생략 ) 빨찌산대렬에용감히넘어 가도록하였다. 즉전쟁을앞둔 6월 19일에조국전선의장단인허현이정부기관지를통해남한내비정규전병력에게투쟁과업을제시하고있는것이다. 이와같이 1949년부터 1950년에이르는조국전선의지시문과호소문은비정규전부대에대한일련의지령이었다. 비정규전부대는광범위한연락망을통해북한과연락을유지했고, 평양라디오방송내용을벽보또는삐라를만들어활용하기도하였다. 52 그렇다면김일성과박헌영모두비정규전병력이급격하게줄어들었다는사실을모두인지한상태에서조국전선의지령이무슨의미가있었을까? 이는단순한군사적측면만고려한것은아니었다. 이러한사실은여수탈환작전시단기간에여수를탈환하지않으면정부가붕괴될수있다는맥락에서살펴볼수있다. 53 당시한국정부는매우취약한신생정부였기때문에소규모의활동일지라도전면적인정규전부대의침공과동시에진행된다면정치적으로붕괴될수있다고판단하였던것이다. 조국전선혹은박헌영, 이승엽등에의한남로당중앙당의명령이모든비정규 50 리기석, 남반부인민유격대의영용한구국투쟁, 조선민주주의인민공화국정부기관지, 인민, 제 5 권제 7 호 ( 평양 : 민주조선사, 1950 년 7 월호 ), NARA RG242 SA2009 Box 9, Item 25.1, p. 56. 51 허현, 조국통일민주주의전선의기치밑에통일위업달성에더욱힘차게전진하자, 조선민주주의인민공하국정부기관지, 인민 ( 평양 : 민주조선사, 1950 년 6 월호 ), NARA, RG242 SA2009 Box9, item 25.2, pp. 21~22. 52 존메릴, 한국전쟁의기원과진실, p. 205. 평양방송에서는 가는곳마다적들을무찌르며, 혁명용사들은한손에는총을다른한손에는선전삐라를든채마을로들어가조국통일민주주의전선강령을선전하는한편, 수십명에서때로는수백명에이르는대중집회를열었다 고당시조국전선의강령을비정규전부대가수령하고있음을선전하고있다. 평양라디오방송 1949 년 8 월 29 일 ; 존메릴, 한국전쟁의기원과진실, p. 207 에서재인용. 53 당시전술운용에있어서가장중요한요소는군사적측면이아니었다. 한국정부는매우취약한신생정부였다. 만약반란이단기간에진압되지않는다면정부가정치적으로붕괴할가능성이있었다. 위의책, p. 141. >>> 67
전부대의활동으로이어진것은아니었다. 예를들어제주도 4 3사건의경우남로당에서는선거반대투쟁을보다신중히하도록권고하였지만, 김달삼과조노구, 그리고문상길등에의한남로당제주회의에서무장폭동을결심하고이를실행하였다. 54 마찬가지로 1948년 10월 19일여수 순천사건역시제주도사건의경우처럼당시남로당은대규모반란을도모하지않았으며, 당시여수지역의상황에의해일어난사건이었다. 55 따라서모든사건들이조국전선의지령에의하여수행되었다고볼수는없지만, 전쟁이전부터일련의목적달성을위하여비정규전부대가운용됨을확인할수있다. 또한조국전선의지령은각전술제대가수행해야할전술목표였던것이다. 전쟁이전조국전선의지령은전쟁발발이후김일성의연설로이어졌다. 이로인해전쟁초기비정규전의임무는김일성의각종연설문을통해나타난다. 1951 년도발행된 자유와독립을위한위대한해방전쟁 과 1953년도발행된 김일성선집 에나타난김일성연설문에서는 < 표 1> 과같이각시기마다빨치산부대의임무를제시하고있으며, 각종신문과문헌을통해전파되었다. 또한이연설문의내용은향후북한군후퇴시기에활동한유격대의사상교양사업교양교재가되었다. 56 또한 1950년박헌영의연설 57 에서도김일성과마찬가지로군사적배합과전후점령정책을위한일환으로비정규전부대의임무를제시하고있다. 54 위의책, p. 70. 55 위의책, p. 124. 56 구체적훈련은기본전투기술 ( 사격훈련, 수류탄던지기, 포복전진, 신호연락, 정찰법, 불의습격, 산악전, 야간전등 ) 을습득하게하고, 지휘간부와유격대핵심을키우기위해군정학교, 단기양성소, 단기강습소등을운영하고청소년근위대를조직하였다고한다. 강석희, 조선인민의정의의조국해방전쟁사 2 ( 평양 : 사회과학출판사, 1983), pp. 112~116. 57 1950 년 6 월말경 남반부의로동당전체당원들과전체인민들에게호소한박헌영선생의 ( 해방 ) 연설 은비정규전부대에대한임무를제시하였다. 먼저 1 대중적정치적폭동 으로 인민군에호응궐기 하고, 2 해방된곳 에서는 인민위원회 를복구하며, 3 용감한빨찌산 들은 후방에남아있는적들을소탕하며후방과전선을차단 하며, 4 기습전 으로 적의참보부와지휘부 와 철도운수기관, 도로교량턴넬등과전신전화등 을파괴하고, 병력이동과군수물자수송 을방해하고, 량곡창고, 피복창고 를습격하고, 반역자들을체포처단 하며, 5 공격전진하는인민군대에백방의원조 를하도록하였다. 남반부의로동당전체당원들과전체인민들에게호소한박헌영동지의방송연설, 6 25 전쟁북한군전투명령 ( 국방부군사편찬연구소, 2001), p. 132. 68
< 표 1> 문헌에나타난김일성이지시한빨치산부대임무 시기 6.26 방송연설 6.28 연설 7.8 방송연설 8.15 연설 8.15 명령 82 호 9.11 연설 10.11 연설 임무 1 적의후방에서적들을공격소탕 2 적의작전계획파탄 3 적의참모부습격 4 철도, 도로, 교량등과전신, 전화선등절단파괴, 적의전선과후방연락차단 5 반역자처단하여인민위원회복귀 6 인민군대작전적극협조 1 적의후방교란시키며 2 유격전을일층맹렬히전개하며 3 도처에서인민폭동을일으키며 4 미무기와군수품을우리국토에들어놓지못하게하기 5 인민군대를적극협조 1 빨치산투쟁을전인민적운동으로전개 2 더욱대담하고용감하게, 더욱무자비하게원쑤공격 3 도로, 철도의교량, 통신망파괴 4 병력이동과무기, 군수물자와수송파탄 5 무기고, 군수창고습격파괴, 유생력량소탕 1 인민군대에호응하여자기의활동을맹렬히전개 2 적의후방수송로차단 3 적후방기습 4 미륙상 ( 육상 ) 부대상륙저해하기위하여항만시설파괴 5 군수품창고소각 6 적참모부기습 1 미후방에서유격전강화 2 적의통신수단파괴 3 적의참모부와전투기재분쇄 4 강점자 ( 강제점령자, 미국 ) 들에게치명적타격 1 적의공습에서자기생명, 화력기재엄호 2 적후방방어중심에깊이침투하여적을포위섬멸 1 적사령부격멸 2 보급선파괴 3 도로, 교량, 전선, 전화, 연락수단파괴 4 적의창고와화물방화 출처 : 김일성선집 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1953.3.5); 자유와독립을위한위대한해방전쟁 (1951 년 ). 그렇다면전쟁초기북한군의비정규전교리는어떤효과가있었을까? 북한군은전쟁초기부터 일점양면전술 을구사하여전술적승리를통해낙동강일대까지진격할수있었다. 58 당시북한의 일점양면전술 은정규전부대의보 전 포협동작전과비정규전부대의배합전이라고할수있다. 당시국군의피난민통제 >>> 69
정책은체계적이고실효성있는대책을수립하지못하고임기응변적인대처에불과해북한의전투성과가좀더쉽게달성될수있었다. 59 당시피난민이동과피난민을가장한적의오열, 즉비정규전부대는아군작전에끼친영향은지대했다. 60 북한군은피난민대열속에편의대, 유격대, 첩자들을침투시켜후방지역을교란시켰다. 낙동강방어선형성의원인은북한군제6사단의호남지역대우회기동이라고볼수도있지만, 북한군전술의특징인 일점양면전술 에대응하기위한작전적성과라고도볼수있다. 61 결국, 북한의비정규전교리는전쟁초기전술적성과를달성할수있었다. Ⅲ. 현북한군의비정규전교리와대응전략 지금까지북한의전쟁초기북한군의비정규전의실상에대해북한문헌을중심으로살펴보았다. 그렇다면왜전쟁초기북한의비정규전에대한강조에도불구하고왜비정규전이성공하지못했을까? 그리고전쟁초기북한군의비정규전교리가전쟁이후에도현재까지지속되었는지전후역사적사건의맥락을통해살펴보겠다. 전쟁초기비정규전의한계와현교리의특징을바탕으로향후대응전략을살펴보고자한다. 즉, 6 25전쟁당시북한군의비정규전이현재북한의군사전략에어떤영향을미쳤으며, 우리군은어떻게대응해야하는지방향을제시하겠다. 58 전술적으로는성공하였지만, 전략적으로는성공하지못했다고볼수있다. 북한군제1, 2군단의협조된작전의미흡으로서울북방에서국군의주력을섬멸할수없었고, 제6사단도지휘연락불량, 보포협동작전능력과병참부대의부족으로우회포위를달성할수없었다. 일점양면전술에대해서는육군사관학교전사학과, 한국전쟁사 수정판 ( 서울 : 일신사, 1996), pp. 227~288 참조. 59 문성수외, 기록으로본 6 25전쟁과민군작전 ( 대전 : 육군본부육군군사연구소, 2012), p. 28. 제6, 8사단의경우피난민대책계획을수립하였고, 당시지휘관의리더십과훈련, 전투의지등이초기전투에서선전한배경이되었다. 당시피난민대책수립에대해제6사단은육군본부, 한국전쟁사료, 제53권 (1987), p. 100. 제8사단은국방부, 한국전쟁사, 제1권 (1977), p. 200 참조. 60 문성수외, 기록으로본 6 25전쟁과민군작전, p. 46; 양영조, 한국전쟁과동북아국가정책 ( 서울 : 선인, 2007), p. 197. 61 최용성, 한국전쟁시낙동강방어형성의배경, 신라문화, 제24호 (2004) 참조. 70
1. 6 25전쟁초기비정규전수행의한계북한역사에서는개전초기비정규전활동이은폐, 축소되었다. 하지만 7월북한의비정규전부대활동은비록인민봉기까지연결되지는못하였지만, 국군과유엔군작전에큰차질을주었다. 또한이후북한군점령정책의일환이었던인민위원회복구에도일정부분기여를하였다. 하지만 8월이후북한군비정규전부대의활동은축소되었다. 활동지역은지리산, 동해안, 소백산, 서해안등경상도, 전라도, 강원도전지역에걸쳐일어났으며, 경상도의경우에는대구를중심으로이동하고있고, 전라도는지리산에근거지를두고이현상부대가활동하였으며, 강원도지역에서는배철수를중심으로진행되었다. 그렇다면왜 8월이후비정규전부대의활동이적게나타나는것일까? 그이유에대해여러가지가설을설정할수있다. 정규전부대가진격함에따라비정규전부대는정규전부대와배합전을수행하기위해정규전부대진출방향으로이동하였기때문이거나, 경찰에대한테러가효용성을발휘하지못하고경찰력에의한안정화작업이진행되었거나, 비정규전부대의구성원들이유엔군사령부의피난민보호및민간인소개로전선지역과후방지역이분리되었기때문등의가설을설정할수있다. 혹은낙동강방어선형성에따른우회의공간이차단됨에따라정규전부대와비정규전부대간연락이단절되었기때문이거나, 심리적으로당시미군이개입하자남한지역내안정이회복되면서승리할수있다는가능성때문이며, 또는정규작전부대와비정규작전부대와의연계된작전제한에따른비정규전부대가사단보충대대로재편됨에따라나타난현상이기도하다. 요컨대비정규전부대가군사적배합전뿐만아니라정치적전후점령을위한임무수행이제한되었기에 8월이후비정규전부대의활동이축소되었다고볼수있다. 중요한사실은북한군비정규전의임무수행이제한된이유는유엔군의효과적인대응에기인했다는것이다. 북한의비정규전부대는유엔군에게비정규전부대와민간인과의구분문제로인해작전상혼란을야기시켰다. 예를들어천안전투에서는피난민속에다수의게릴라가포함되어미군이설치한지뢰를제거하였다. 62 대전전투에서는피난민속에정보수집을위한정찰부대가잠입하였으며, 63 북한 62 중앙일보사, 민족의증언, p. 326. 63 오기완의증언에의하면, 대전지구의지하남로당으로부터한건의첩보도없단말이에요. 이래서 30 명의첩보원을피난민에섞어서내보냈지만한명도돌아오지않아요. 기다리다못해 50 명을다시보냈는데안돌아와요. 또 30 명을보냈지만영함흥차사에요, 위의책, p. 335. >>> 71
군 8월공세시영산전투에서는북한군 12명이피난민으로가장하여남지교일대로잠입하려하였고, 64 북한군 9월공세시약 2,000명은피난민처럼횃불을들고행진하였으나, 사실은북한군제2사단정규병력이었다. 65 이와같이민간요소와비정규전부대활동은유엔군의작전활동을제한시켰다. 전쟁초기정부는체계적인피난민철수대책을수립하지못하고상황에따른임기응변에전력하고있었고, 66 이틈을활용하여피난민속에서북한군비정규전부대가활동할수있었기때문에나타난현상이었다. 그런데비정규전부대가전선부대와의연결을위해대구지역으로이동하고있는상황에서비정규전부대의활동이대구지역에서가장활발하게진행되어야함에도불구하고그렇지못하였다. 그이유는대구에서진행된일련의정부정책과연관성이있다. 제8군사령관워커 (Walton H. Walker) 는신성모총리에게피난민통제와협조에대한공식적인협조를요청을했으며, 1950년 7월 25일경한 미간지원협조가이루어졌다. 67 여기에경찰지원사항이포함되어있었고, 이후군작전을위해한국경찰이파견됨에따라비록피난민들에게심각한불편을초래하였지만, 북한군비정규전부대의활동에따른문제를해결할수있었다. 68 특히대구에는치안국의비상경비총사령부휘하에전국에서모여든경찰관으로전투대가편성되어대구주변의적오열검색과후방치안을맡게되면서 69 대구로몰려드는북한의비정규전활동을위축시켰던것이다. 즉, 7월에발생한각종비정규전활동에대한피난민철수대책에따른규제적접근과그에따른경찰관전투대편성과각사단별경찰지원은북한의비정규전수행을어렵게만들었다. 피난민법령이그실효성을발휘하기전에는비정규전부대의활동이민간인학살사건과연계되어나타나기도하였다. 북한은인천에서수많은민간인이학살되었다고보도하였지만, 미정보자료에의하면이는인천게릴라활동이었다. 이와같은사례는피아오인과민간인부대에의한피해급증등으로나타나게되었 64 일본육전사연급보급회편, 이원복역, 한국전쟁, 제2권부산교두보확보 ( 서울 : 명성출판, 1991), pp. 165~166. 65 Roy E. Appleman, United States Army in the Korean War: South to the Naktong, North to the Yalu (Washington, D.C.: Department of the Army, 1961); 육군본부역, 낙동강에서압록강까지 ( 육군본부, 2001), p. 334. 66 양영조, 한국전쟁기대구지역피난민의실태와구호활동, ; 한국역사연구회현대사분과편, 역사학의시선으로읽는한국전쟁 ( 서울 : 휴머니스트, 2010), p. 573. 67 위의글, p. 574. 68 위의글, p. 575. 69 위의글, p. 575. 72
다. 미제8군정보참모부 (G-2) 정보보고서에서는전시피난민속에서의군사활동관련자료가다수포함되어있다. 예를들어 1950년 7월말경서부전선지역에북한군이농부나피난민복장으로위장하고침투하였으며, 위장된달구지로탄약을운반하거나, 북한군선두부대가피난민대열을후속하여공격하기도하였다. 70 피난민과비정규전부대에대한식별의곤란함은이후비정규전부대활동으로인해민간인이학살되는비극적인사건과연관될수있음을알수있다. 요컨대민과군을분리시키는일련의한 미의연합정책이비정규전부대의활동을더욱어렵게하였던것이다. 2. 전후지속된북한군의비정규전교리 6 25전쟁초기전투를통해형성된북한군의정규전교리와비정규전교리는이후북한군전략및전술의근간이된다. 1950년 12월 21일부터 23일까지평안북도 ( 자강도 ) 별오리에서노동당제2기제3차전원회의를개최하고 6 25전쟁초기 6개월간의패인을분석하였다. 71 당시 6 25전쟁패전요인분석결과는 1952년말고급군관회의시 5개의당면임무, 그리고 1962년 12월노동당제4기제5차전원회의에서 4대군사노선 으로이어졌다. 북한의 4대군사노선은과거의전훈뿐만아니라베트남전쟁으로부터비정규전의체험을기초로정치전, 게릴라전, 땅굴전의요령을배우고, 제3, 4차아랍-이스라엘전쟁의속전속결의기갑전과걸프전등의교훈이반영되었다. 72 결국전챙초기비정규전교리는북한의현군사전략인선제기습전략, 배합전략, 속전속결전략중에서도배합전략에반영되었다고볼수있다. 비정규전의전략적목적인조국전선의통일전략역시변하지않았다. 김정일사망후개최된제4차당대표자회의 (2012.4.11) 의노동당규약전문에서도여전히대남전략목표는적화통일전략이다. 73 북한은대한민국을무력으로점령, 통일한다는전략을결코포기하지않았다. 74 즉, 북한은건국이래끊임없이일관되게 70 양영조, 6 25전쟁기제8군정보참모부 (G-2) 정보보고서자료해제, 한국학논총, 제34호 (2010), p. 1266. 71 김일성, 현정세와당면과업, 김일성저작집, 제6권 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1980) 참조. 72 葛原和三, 육군대학역, 북괴군은한국전쟁으로부터무엇을배웠는가, 군사평론, 제339호 (1998), pp. 99~103. 73 조선로동당의당면목적은공화국북반부에서사회주의강성국가를건설하며, 전국적범위에서민족해방, 민주주의혁명의과업을수행하는데있으며, 최종목적은온사회를김일성-김정일주의화하여인민대중의자주성을실현하는데있다, 노동신문, 2012년 4월 12일. >>> 73
한국을적화통일하기위해군사력증강에노력하고있다. 이적화통일의기본방침이 3대혁명역량강화이다. 이적화통일전략은군사전략과혁명전략을배합하여실행하는것으로, 북한의혁명역량강화, 남한혁명역량강화, 그리고 국제적혁명역량강화 를기본방침으로삼고있다. 75 북한의혁명역량강화가 4대군사노선이라면, 남한의혁명역량강화는남한내북한의동조세력을많이만들어혁명여건조성을강화하는것이다. 76 그리고북한은남한에서지하당구축, 통일전선형성, 유격전, 대중투쟁전술, 국군와해전술, 침투전술, 협상전술, 시멘트전술 과 갓끈전술, 용어혼란전술, 프락치전술등을전개하여혁명을달성하고자하였다. 77 이와같이전략적목적을달성하기위해북한은무장공비침투, 간첩및지하당사건, 테러사건, 땅굴등의비정규전을수행하였고이는북한도발의역사와도일치하고있다. 그리고 1980년대이후에는한국의반공태세및총력안보체제강화에따라군사적공세보다는정치평화적, 사상적, 조직적, 외부적공세를강화하고있다. 78 특히정치사회적공세인조직공작과선전공작을전개하고있음이주목된다. 79 결국, 북한의전략적목적은변화되지않았으며, 이를수행한전술은시대흐름에따라다양하게적용됨을살펴볼수있다. 6 25전쟁초기전투에서특수작전부대에의한비정규전의유효성이입증되었으므로, 80 북한은비정규전수행을위한주병력으로특수작전부대를양성하게된다. 81 북한은 1960년대말에베트남전에서호치민 ( 胡志明 ) 이취한전략인정규전과비정규전의배합전략을채택하였다. 82 이후북한은 1969년부터경보병부대 74 이춘근, 북한의군사력과군사전략, pp. 11, 401; 군사편찬연구소, 국방사건사 등국방부공식문헌. 75 김일성, 조선로동당중앙위원회제4기제8차회의의결론, (1964.2), 나종삼, 대비정규전사, 제2권 ( 서울 : 국방군사연구소, 1998), p. 6에서재인용. 76 주력군 ( 노동자, 농민의결속 ) 의편성및배치, 통일전선형성, 반혁명역량의약화등세가지방법을통해혁명역량을강화하였다. 나종삼, 대비정규전사, 제2권, pp. 7~10. 77 위의책, pp. 20~22; 북한연구소, 북한총람 : 1983~1993 ( 서울 : 북한연구소, 1993), pp. 942~ 944; 이우창외, 대비정규전사, 제3권 ( 서울 : 국방부군사편찬연구소, 2004), pp. 42~43. 78 이우창외, 대비정규전사, 제3권, pp. 28~31. 79 이윤규, 북한의제4세대전쟁전개양상과대비방향, 국방대학교, 한반도 제4세대전쟁 패러다임과한국의대응전략 ( 국방대학교, 2012.6), pp. 129~130. 80 葛原和三, 북괴군은한국전쟁으로부터무엇을배웠는가, p. 96. 81 특수전 (special warfare) 은비정규전수행의일종으로전쟁의모든상황에서자국의국가목표달성을지원하기위하여특별히훈련된요원에의하여수행되는비정규전과대비정규전등을망라한정치, 군사활동이다. 이성만, 현대비정규전개념범주에관한고찰, 국방연구, 제53권제3호 (2010.12), pp. 52~53. 82 1969년 1월 6일부터 14일까지개최된인민군제4기 4차전원회의에서행한김일성연설에의하면, 경보병부대가정규병과배합작전을잘해야하고정규군을강화하면서산악전을배합하여 74
를증편하고특수8군단을창설하였다. 유격전은정치훈련을잘받은지도요원이주민들을조직하여전개하여야함이원칙이지만, 남한의주민의식때문에성공할수없었기때문에북한에서양성한특수작전부대를남파하여사회불안과혼란을야기시켜정부에대한불신감을조성하고자하였다. 83 또한이특수작전부대는재래식전력에열세에있는북한이사용할가능성이높은군사력으로국군의 5대위협중의하나이다. 이부대는북한의정예부대로정치적으로신뢰할만한병사들가운데선발되며, 유격대, 경보병, 공정, 저격및전략적암살, SEAL, 정찰, 수륙강습, 해병대, 잠입및첩보활동등의다양한임무를수행하고있다. 또한 20만명이나되는북한의특수작전부대는한국의후방지역에깊숙이침투시켜동시다발적인군사분쟁을야기할수있고, 남한사회를혼란에빠지게할수있는부대이다. 84 북한특작부대의침투공격을사전에억제하는것또한쉬운일이아니다. 예를들어, 특작부대 100여명이후방도시에대한강습 침투를한다면효과적인대응이어려울수있다. 85 특히북한특수부대요원은장기간고강도훈련을통해평시에는군사정찰이나첩보수집, 지하당구축등을위한공작요원과정찰국의특수요원이침투하고, 전시에는정규전부대작전에기여할여건조성을위한대규모특수전요원이침투할것이다. 86 또한이침투전술은비정규전행위의직접적이고효과적인산물로가장중요한전술이다. 87 이와같이특수작전부대의직 간접적인운용을통한비정규전은전국적인혼란과심리적공황을유발하여국군의작전을곤란하게할것이다. 요컨대북한의비정규전의전략적목적인대남적화전략은변화하지않았다. 북한의혁명역량을강화하는것이정규전교리의 4대군사노선이라면, 남한의혁명역량을강화하는것이비정규전교리의현재적적용이라고볼수있다. 그리고전쟁이전평화공세와함께특수작전부대를양성하였던것또한유사하다. 하지만전술적측면에서는과거보다더다양한방법을적용하고있다. 이전술적방법은 야한다 전쟁때문경고갱에서경보병연대가단 3 개만있었으면적을부산까지내쫓을수있었을것 이라고하며비정규전을강조하였다. 북한연구소, 북한총람 ( 서울 : 북한연구소, 1983), pp. 1468~1470. 83 나종삼, 대비정규전사, 제 2 권, p. 22. 84 특수전병력의규모에대해서는한국국방백서 2010 년판에의거하면 20 만명이고, IISS 의 Military Balance 2011 년판에의하면 88,000 명이다. 이춘근, 북한의군사력과군사전략, p. 180. 85 위의책, p. 181; 홍은표, 북괴의대남전략에있어서게바라적요소와그가능성, 참조. 86 양희정 이지윤, 북한군침투전술교리연구, 군사평론, 제 358 호부록 (2002), pp. 71, 80. 87 이우창외, 대비정규전사, 제 3 권, p. 43. >>> 75
국내외정세의변화에따라군사적공세보다는정치평화적공세가주를이루고있다고볼수있다. 3. 비정규전대응전략지금까지살펴본것처럼전쟁초기형성한북한의비정규전교리가전쟁이후에도전략적목적은유지되고있지만, 이를위한전술적방법은시대별흐름과특징에따라다양화되고있다. 전쟁초기북한군비정규전수행의한계는유엔군의효과적인대응에기인한다. 하지만사전준비의미흡으로오산전투이후낙동강전선형성기에이르렀을때그효과가발휘되었다. 북한의군사전략이선제기습에의한속전속결전략임을고려할때북한의비정규전위협에곧바로대응할수있는전략을수립해야할것이다. 그리고비정규전이과거에는약자가강자에대항하는수단이었다면, 지금은정치적목표를달성하는국제정치의수단으로그성격이변화되었기때문에 88 북한역시북한의정치적목표를달성하기위한수단으로지속사용하고자할것이다. 또한비정규전을통해대남적화전략이라는혁명의유리한조건을조성하기위해노력할것이다. 따라서지금까지의논의를바탕으로향후비정규전에대응할수있는전략적대응방향을제시하고자한다. 첫째, 민심 ( 民心 ) 을얻을수있는민사작전과군사작전의중요성에대한인식이다. 일찍이중국전국시대사상가순자는 전쟁의기본은먼저민심을통일하는데있다. 민심이통일되지않으면아무리군비가갖추어져있고또전략에빠짐이없어도그전쟁에이길수가없다. 고언급하며 89 민심의중요성을강조하였다. 또한마오쩌둥의유격전에서도민중과유격전부대의관계를물과고기로비유하며민중의중요성을강조하였다. 북한의김일성역시조선인민군창설연설문에서민군관계의중요성을언급한바있다. 1949년이승만정부는매우취약했기때문에소규모비정규전부대의활동에도불구하고커다란위협이되었다. 그럼에도 6 25 전쟁초기남로당세력에의한인민봉기가발생하지않은이유는이승만정부의안정성에기인한다. 그리고북한군이낙동강선일대까지진격할수있었던 일점양면전술 의전술적성공요인중하나는주민과피난민속에서활동한비정규전부대의활약에기인한다. 또한전쟁기간성공적인대비정규전작전이었던지리산 88 홍은표, 북괴의대남전략에있어서게바라적요소와그가능성, 국방연구, 제 18 권제 1 호, p. 175. 89 문성수외, 6 25 전쟁과민군작전, 육군참모총장추천사. 76
공비토벌작전의성공요인도민심을얻기위한민사작전에기인한다. 90 비록북한이다양한비정규전전술을구사할지라도민심을얻을수있는정부, 군대라면북한의비정규전부대에대한위협의정도는낮아질것이다. 둘째, 비정규전교리개념형성및수행부대에대한준비가선행되어야한다. 비정규전교리는게릴라전 ( 빨치산, 유격전 ) 뿐만아니라특수작전, 그리고안정화작전을포함하는개념이다. 91 현대전쟁은전 평시구분이불분명하고, 군은다변화되는위협의성격에따라특화된군사력을건설하는노력이요구된다. 92 따라서전 평시구분없이임무수행이가능하도록북한의비정규전부대위협을상정할수있는비정규전교리와이를위한전담부대가필요하다. 경비경찰은통합방위를위한경찰작전과치안유지를위한대테러임무를수행하고있다. 93 실제로 6 25전쟁초기사단별경찰지원은피난민철수에대한규제적접근으로민과군을분리하는데성공하였지만, 이후전후점령정책이라는안정화작전수행을위한준비는결여되어그효과가미흡하였다. 따라서비정규전개념을정립하고, 비정규전수행을위한군 관 경의합동작전교리를발전시키고이를수행하기위한전문인력양성과교육훈련이진행되어야할것이다. 예를들어, 북한의특수전부대에대응하기위한대응전력으로특전사부대의규모를확장시키고, 다양한비정규전임무 ( 안정화작전, 대전복전, 특수작전등 ) 를수행할수있도록교육을강화시켜야할것이다. 94 셋째, 비정규전에대응할수있는법및제도적정비와함께올바른국가정체성을확립하기위한노력이진행되어야한다. 남한은남남갈등이지속되고있다. 반면, 북한군사력의강점중의하나는사상강국이라는점이다. 그리고비정규전을성공적으로이끌어가기위한가장중요한원칙이바로 선전 이다. 95 북한은과거군사적공세보다는조직공작과선전공작을통한정치평화적공세를강화하고있다. 황장엽은 남한내에 5만명의고정간첩이암약하고있으며, 권력핵심부에도 90 군사편찬연구소, 6 25전쟁사, 제9권휴전회담개막과고지쟁탈전 ( 군사편찬연구소, 2012), pp. 585~595; 온창일, 한민족전쟁사 ( 서울 : 일조각, 2008), pp. 970~975. 특히백선엽의회고록인백선엽, 길고긴여름날, 1950년 6월 25일 ( 서울 : 지구촌, 1999), pp. 231~3 참조. 91 이성만, 현대비정규전개념범주에관한고찰, pp. 47~70. 92 김종하 김재엽, 복합적군사위-협에대응하기위한군사력건설의방향, p. 48. 93 전용선, 경비경찰역사및활동에대한소고, 경찰연구논집, 제7호 (2010), pp. 24~42. 94 도둑을잡으려면도둑이되라 는옛속담처럼비정규전부대는비정규전부대에의해대응할수있다. 버어질네이, 게릴라전의일반원칙, ; 조영은편역, 유격전의원칙과실제 ( 사계절, 1986), pp. 95~98. 95 위의글, pp. 18~20. >>> 77
침투해있다 고경고한바있다. 96 2011년 12월대법원으로부터이적단체로판결받은단체는총 80개단체이며, 97 이들은 남한내혁명역량강화 를위한비정규전전술을구사하고있다. 북한의정치평화적공세의결과일부국민들에게친북의식과반대한민국의식이형성되었고, 안보의식이해이해졌으며, 국가보안법이무력화되고있다. 따라서북한의정치심리전에맞서기위해군에서부터민에이르기까지올바른역사관과국가관, 안보관을통해올바른국가정체성을확립하기위한노력이필요하다. 또한이를뒷받침하기위한법및제도적장치가유지되어야할것이다. Ⅳ. 결론 본논문은전쟁초기북한군비정규전수행의실상과그함의를통해비정규전대응전략을고찰하였다. 개전초기북한의비정규전은전쟁이후박헌영처형의명분을조성하였고, 북한군전쟁수행의역사와특징그리고현대전쟁의양상을고려해본다면비정규전에대한고찰은그의미를지닌다. 일부의주장처럼김일성이박헌영은 민중봉기론 에속아전쟁을개시하거나, 혹은김일성과박헌영의갈등이전쟁의원인이되지는않았음을이해할수있었다. 전쟁초기비정규전수행은동일한전략목표인통일전략이라는 조국전선 의일환으로수행되었기때문이다. 이는조국전선이개편되는시기인 1949년 6월이후부터비정규전부대에대한편성과교리가조직화되는과정을통해제도적인상관관계를살펴볼수있었으며, 동시에조국전선의지령이전쟁이전비정규전부대의전술목표가됨을통해알수있었다. 김일성과박헌영은조국전선을통한통일전략이라는목적은동일하였지만, 비정규전부대를어떻게운용할지에대한접근방법은달랐다. 정치적인맥락속에서진행되는박헌영의전후점령정책과군사적맥락속에서진행되는김일성의군사적배합전으로서로다른작전적목표를위해비정규전을수행하였다. 실제로전쟁초기 7월까지비정규전부대의활발한활동은전후점령정책과군사적배합전이각각일정부분성공적으로작동하는듯보였다. 하지만 8월이후에는이와 96 유명덕, 종북세력의제 4 세대전쟁전략, 국방대학교, 한반도 4 세대전쟁 패러다임과한국의 대응전략 (2012.6), p. 169. 97 위의글, pp. 167~168. 78
같은비정규전의최초임무를고수할수없었다. 비정규전부대의용이한통제를위해정규전부대로편성되었고, 그이유는비정규전작전이제한되었기때문이었다. 작전의제한은유엔군의민간요소에대한통제와법령이발효를나타내면서민간인과비정규전부대가분리되었고, 비정규전부대에의한교란, 첩보및테러활동에서벗어나경찰국에의해치안이확보되었기때문이다. 이로인해북한은대규모무장봉기도정규전부대와연계된비정규전부대의활동도어렵게되었던것이다. 전쟁초기형성된북한의비정규전교리는현재에도지속되고있다. 우선북한의비정규전교리의복합적성격은지속유지될것이다. 즉북한은김일성의항일무장투쟁의역사만지나치게강조하고있지만, 북한의비정규전교리는사실상소련식빨치산교리와중국마오쩌둥의유격전교리가포함된혼합적인성격을지닌다. 또한전쟁이전부터초기까지수행한비정규전교리의목적또한변하지않고있다. 전략목적은동일하게 평화통일 전략을내세우고있다. 작전적인측면에서는전후점령정책보다작전적배합전교리, 즉정규작전을위한비정규전부대의운용에좀더치중하여각종특수작전부대를운용, 양성해왔다는점에서전쟁초기와상이하다. 또한이와같은전략및작전목적을달성하기위해전쟁초기군사적임무수행을위한다양한전술목표가할당되었다면, 지금은시대적변화에따라군사적방법보다는정치평화적방법에의한전술을더욱더구사하고있다. 결국, 유리한정세를조성하기위한전통적인도발과함께조직선전을통한다양한정치사회적공세가지속될것이다. 향후이에대한대응전략으로는먼저, 민심 ( 民心 ) 을얻을수있는민사작전과군사작전의중요성을인식하고, 비정규전교리발전과이를수행할전담부대를육성하며, 기존의법및제도적장치와함께국가정체성함양을위한노력이병행되어야할것이다. 지속적이고다양한전술을구사하는북한의비정규전에대응하기위해비정규전에대한총체적인식과대응이필요한시점이다. 접수 : 10월 15일 심사 : 11월 24일 채택 : 12월 6일 >>> 79
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< 부록 1> 전쟁초기 (1950 년 6 월 ~9 월 ) 북한군비정규전활동 순번시기내용출처 1 6.25 -경주, 청송, 영덕방면인민유격대, 감포상륙한북한군부대와조선중앙연감합류하여경주군일대기습이후, 포항에상륙한군부대와 (411) 영일, 청송, 영덕, 경주일대촌락해방 2 6.28 - 지리산유격대, 진주 - 함양의통신로차단및고립성공조선인민보 (7.2) 3 6.28/29 - 삼척방면인민유격대, 북한군부대와합류하여 700 여명살상, 포병대대장 3 명, 연대참모장 2 명, 사단작전참모 1 명, 사단정보주임 1 명포함한 600 명포로, 105 미리및 60 미리박격포등노획 연감 (411) 4 6.30 - 인천에서게릴라 300 여명폭동 FEC, G-2 IR NO.25 5? 6 7.2 -포항을제압한인민유격대가대구방면맹진공 -보성, 함양, 산청, 부산, 마산등주요지역에서인민유격운동과해방일보 (7.4) 인민봉기활동일어남 * 에이피통신인용 -대구, 광주대폭동발생 - 지리산인민유격대, 순천군의두지서습격 / 소탕및군중대회소집 - 지리산인민유격대별동대가구리면지서습격, 경찰과악동분자소탕 조선인민보 (7.4) 해방일보 (7.5) 7? 8? - 밀양, 량산, 동래, 순천, 임실, 전주등인민들의열광적지지밑에패주병과악질분자 ( 경찰서, 민보단원 ) 소탕 - 전주시청기습, 경남북주요도로장악 - 상주, 봉화, 거창, 울산등인민유격대가화북면등지에서매국노소탕, 인민위원회복구사업착수, 주요도로장악 해방일보 (7.7) 조선인민보 (7.7) 해방일보 (7.8) 9 - 전남학도궐기, 인민유격대협력조선인민보 (7.8) 10? 11? -남반부인민유격대, 미군무기수송로차단, 부산등각지도로및교량파괴, 추풍령방면중요도로교량파괴 ( 소백산유격대 ), 량산, 기장교량파괴 ( 동해안 ), 왜관, 경산상설도로해방일보 (7.9) 폭파 ( 대구방면유격대 ), 순천, 광양도로교량파괴 ( 지리산유격대 ) 로미국무기수송혼란 - 지리산유격대가장성, 곡성, 령암, 금정, 순천등경찰지서급습, 군중집회, 삐라살포등 해방일보 (7.10) 조선인민보 (7.11) -지리산유격대삼장면일대군중집회, 함양인민유격대경찰 12 7.4 해방일보 (7.11) 수명살상 13 7.7 -밀양, 량산인민유격대숙청및군중대회해방일보 (7.11) 14 7.7 15 7.8 - 영산에서소제소총과탄약 178 발과무장한 1 명게릴라체포 - 목포에서게릴라파출소기습 - 지리산유격대, 순창에서악질분자처단, 화순습격, 순천경찰서기습 FEC, G-2 IR NO.25 해방일보 (7.12) >>> 83
-화순지구경찰처단, 부락민에게정치해설공작재개 16 7.8 -곡성악질분자순청해방일보 (7.14) 조선인민보 (7.14) 17 7.10 -순창, 무주지서및전투경찰습격 18? - 경북인민유격대적퇴로교란, 태백산유격대상주 / 김천퇴로교란, 보현산인민유격대군중대회, 경주 - 영천 - 대구간전화선차단 (2 일 ) 19 7.8 - 함양악질분자처단 20 7.9 - 밀양, 거창경찰사살 21 7.8 22 7.9 - 부산, 서남부지역전남, 경남 (30 명 ), 함양 (30 명 ) 의게릴라가마을을공격함 - 고창에서경찰이게릴라 30 명과교전 - 함안, 산청, 밀양, 하동, 창녕에서게릴라활동 해방일보 (7.14) FEC, G-2 IR NO.25 FEC, G-2 IR NO.25 23? -거창, 잠복근무중인경찰대교전하여완전소탕 -덕유산방면인민유격대설천면지서기습 해방일보 (7.15) 24 7.11 -대전에서 17명이게릴라혐의로체포됨 FEC, G-2 IR NO.25 25 7.12 - 함양유격대, 서상면대남리일대기습경찰부대사살 26 7.13 - 령광방면서해안인민유격대, 염산면봉남리일대해방이후군용도로와교량을파괴하고잠복중이던령광경찰서경찰기동부대 100 여명포위섬멸함 - 경남산청지구지리산유격대, 신기부락악질분자, 경찰포위섬멸 27? - 화순방면악질분자소탕, 정치해설사업진행 해방일보 (7.17) 조선인민보 (7.17) 연감 (411) 28 7.13 - 영천에서 1 천여명의게릴라가시내남동 5 마일에위치 FEC, G-2 IR NO.25 29 중순 30 7.14 - 동해소규모게릴라출현, 경찰과교전 - 부산지역게릴라조직편성, 선전강화됨 - 지리산게릴라조직훈련중임 - 장성유격대, 구봉리지서습격및상사면매복중경찰공격 - 화순지구유격대, 경찰지서습격 31 7.15 - 함평지구유격대, 령광군경찰대공격 32? - 경남방면함양악질분자및경찰, 김해경찰지서습격 33 7.14 - 군위군소보면경찰지서습격 34 7.15 - 정산군정산면대평동기습, 악질분자처단, 대전방면으로패주하여잠복중인경찰수명처단 35 7.16 - 선산군두성면일대교량파괴 36 7.17 해방일보 (7.18) 조선인민보 (7.18) 해방일보 (7.20) 조선인민보 (7.20) - 장흥, 담양, 화순, 광주, 광양군전남일대반동주구와경찰소탕, 감금된수감자구출, 주요도로파괴및경찰지서습격해방일보 (7.23) 조선인민보 (7.20) 연감 (411) 84
37? -광양군진공한지리산유격대는반동주구처단, 죽천리해방 -성해안유격대, 담양군월산면용구봉에진출하여봉화시위를연감 (411) 전개한후경찰에대한매복기습으로 50명처단 38 7.17~19 -백운산인민유격대, 거창군함양군에진출하여지리산인민유격대와협동작전을전개하여경찰 400여명살상, 군수기재노획연감 (412) -청년 200여명인민유격대협력후각각백운산과지리산에입산함. 39? - 지리산인민유격대, 경찰소탕 - 남한에서전남경찰국장을지리산지구경찰대장으로임명하여지리산일대 100 명씩배치예정 해방일보 (7.24) 조선인민보 (7.25) 40 7.15~18 41 7.22 42 7.23 43-44? 45 - -15일, 창방 (7명) 에서마을가옥방화 -16일, 월례산 (40여명), 보령 (45명), 상정 ( 약20명 ), 북산 ( 무장15명, 비무장15명 ), 오부 (7명무장등 13명 ) 활동 -17일, 대천 (2명), 양주 (40~80명), 원동 (11명) 활동 FEC, G-2 IR NO.25-18일, 영양 (1850여명), 양산 ( 무장5, 비무장10), 산천 (6명), 산번 (8명), 남내 (12명), 삼탄, 삼장 (20여명) 마을약탈, 경찰교전등활동 - 경남북인민유격대, 산정군단성면전시전화선절단 - 패전한적후방을교란, 잠복근무중경찰소탕 해방일보 (7.27) 조선인민보 (7.27) -경북방면인민유격대, 대구방면으로행동범위확대 -동해안과대구주변도로파괴, 상주방면인민유격대영동해방등대구주변을포위하면서후방으로부터위협을해방일보 (7.29) 가하고있음조선인민보 (7.28) -경북방면인민유격대, 패주하는적의퇴로 ( 경주, 영천, 영덕 ) 차단, 대구-동해안도로차단 -경남방면인민유격대, 부산주변에서맹활동 - 고양군숭인면인민위원회선거시당선된김히씨 (25) 는빨치산출신임 - 대전전선도강작전에서 우리빨찌산은금강뒷다리를폭파 시켜적의퇴로차단 - 뉴욕타임스지통신원 : 인민군대의땅크부대, 보병부대목표접근전에유격대활동시작 - 미국사절단단장은미국군대퇴각시광주 - 순천철도연안에서유격대가활동하였음 46 7.25 - 제주도인민유격대, 남제주방면중문면화원경찰지서습격 47 7.27 해방일보 (7.29) 조선인민보 (7.30) 해방일보 (7.31) 조선인민보 (7.31) 해방일보 (8.2) 연감 (412) -경북방면인민유격대, 금천부근주둔중인미군부대불의습격, 대타격을가함, 금천-대구간교통선을교란, 적들과해방일보 (8.2) 교전으로타격을입음조선인민보 (8.4) -경남사천군삼천포방면인민유격대, 하동을해방 * 출처 : 유피통신 -진주에돌입한인민군대에발맞추어후방을교란 ( 경찰소탕, 제임스특파원 (7.29) 주민들환호속에악질주구타진 ), 진주방면이동 >>> 85
48 7.27 - 배철 ( 경북유격대장 ), 대구비행장 2 일간점령연감 (411) 49? 50 8.10 -영동전투에서인민군대와경북지구빨찌산의긴밀한협동동작이성공하여적대부대섬멸 -인민군대: 김종협구분대에의한영동-무주차단 ( 땅크 10대, 조선인민보 (8.12) 자동차 25대 ) -경북지구빨찌산 : 영동-대구교량과도로파괴하여적기계화부대퇴로를차단하여무주방향으로퇴각유도 -경남북방면인민유격대, 적군후방교란에맹활동 -산청군하동군일대와밀양군김해군일대에서활약중이던남해안및지리산인민유격대는 8월초순인민군대와호응하여후방활동전개 -경주군일대군용품수송파괴및경찰지서습격, 대구방면적의군용시설파괴 -밀양군일대매국주구숙청및지서습격, 군사시설해방일보 (8.14) 파괴교란 ( 대구-부산연결철로제압, 군용열차습격 ) 조선인민보 (8.12) -하동산청지구인민유격대, 전라남북도일대에서패주하는연감 (411,412) 괴뢰군경부대를요격, 기습으로막대한타격을가함 -지리산의이현상부대, 달성군가창면일대미군통신부대기습미군 20여명사살, 무전기 14대, 소총 20정, 통신시설파괴 51? - 제주도인민유격대, 경찰부대를계속공격소탕함해방일보 (8.22) 52 8.5 53 7.25 54? 55? 56? 57? - 동해전구빨찌산, 안동에서퇴각을개시한미군부대들을안동남방 00km 지점에서대기, 사면에서공격하여 50 명의시체와카빙총, M1 소총, 60 미리박격노획 -홍철수대대장지휘부대는봉화군재산면일대불의습격하여국군 1개대대완전포위섬멸, 재산면경찰지서기습 200명처단, 재산면인민들은국군군용미곡창고해방일보 (9.3) 파괴하여 1,100가마니양곡접수하여분배조선인민보 (9.6) * 연감에서는 1,300가마니, 김남식은홍철수를강정수로표현연감 (411) -유격대원김도식은국군특공대대장리순봉을비롯한강원도춘천경찰서특공대소대장허진등수색체포 - 동해전구유격대, 적군퇴각로, 교량철도파괴 - 안동이후 00 방면국군 45 명과조우, 유리한지형선택하여완전섬멸함 - 전남선거 (8.13~25) 완료, 선출된위원다수가과거빨찌산투쟁과지하조직에참가했던투사였음 - 남강원도림시인민위원회선거완료, 위원에빨찌산용사다수당선 ( 빨찌산 8 명, 지하당구축 21 명, 감옥인원 20 명 ) - 대구유격대, 영천 / 경산일대부대기습, 후방도로, 철도, 전신, 전화선등절단, 무기노획, 중요도시침투 조선인민보 (9.5) 해방일보 (9.10) 조선인민보 (9.12) 86
58 8.25 - 마산방면유격대, 창령후방공격 - 이현상부대, 경남창영미군사령부 ( 병력 500, 탱크 40, 화물차 150) 습격하여 100 여명사살, 탱크 3 대, 화물자동차 30 여대파괴 조선인민보 (9.12) 연감 (411) 59 8.31 60 9.6 - 배철부대, 북한군 1 사단과배합하여영천군화개면미군포진지급습하여 47 명의소부대로 1 개중대병력소멸 연감 (411) -이현상부대, 경북청도지구진출, 인민군부대와협동작전전개, 미군 48명살상, 땅크 4대, 군용트럭 70대, 대포 1문, 연감 (411) 장갑자동차 6대노획또는파괴 >>> 87
Abstract North Korean Peoples Army Irregular Warfare Doctrine during the Early Phase of the Korean War Sung-Jin Jang The purpose of this study is to analyze the doctrine and reality of the North Korean Peoples Army irregular warfare during the early phase of the Korean War based on the North Korean documents. For the strategic objective of unification, North Korea waged irregular warfare with various tactical goals, formulating postwar occupation policies and waging operational hybrid warfare that combined regular and irregular warfare. North Korea s irregular warfare is not a relic from the Korean War; it is a contemporary issue that is still relevant. North Korea s doctrine of irregular warfare still maintains the same strategic objective as during the Korean War. The effective military and civil military operations of the UN forces caused irregular warfare activities to decrease during the early phase of the Korean War, specifically after August 1950. Therefore, we need to prepare future counter strategies against North Korea s irregular warfare. To do so, it is necessary to establish appropriate doctrine of irregular warfare and its operation forces, as well as to develop a doctrine of operations that encompasses military, official spheres in order to win the approval of the general public. In addition, we also need to restructure our national identity, law, and institution based on proper perspectives of history, nation, and national security. Key Words: North Korean Peoples Army, Irregular Warfare Doctrine, the Korean War, Strategy, Tactics 88
통일정책연구제 21 권 2 호 2012 pp. 89~118 국제기구의중국 베트남시장경제법제개혁지원사례 : 북한적용과시사점 * 임을출 ** 1 Ⅰ. 서론 Ⅳ. 중국 베트남모델의북한적용 : Ⅱ. 국제기구의개입 : 방식, 유형및속도 교훈과시사점 Ⅲ. 국제기구의베트남 중국개입사례 Ⅴ. 결론 국문요약 이글은사회주의체제전환국가들의시장경제법제구축을지원했던국제기구 ( 국제금융기구, UNDP) 를중심으로중국및베트남의시장경제법제도입및실행경험들을검토하고, 이를토대로북한이향후시장경제법제를본격적으로도입하려할경우고려할만한요소들, 법제개혁방향, 속도및범위, 국제기구와의관계형성방안등을예측하고제시해보았다. 세계은행등국제기구의중국, 베트남에대한법제개혁지원경험은경제발전과법의지배원칙간의관계를압축적으로보여주면서중국, 베트남의경험을어떻게북한에적용해야되는지에대해서도주요한시사점과교훈을제공하고있다. 여기서유의할대목은북한의시장경제법제구축과관련한국제기구와의협력모델은북한의체제전환의지와수준, 내부정치적합의정도, 남북관계, 북한과국제사회와의협력수준등에따라달라질것이라는점이다. 북한에서본격적인시장경제제도로의전환이시작되면원활한작동을뒷받침하기위해포괄적인법제개혁이반드시필요할것이다. 물론북한체제의특수성을고려하면단기적으로포괄적인법제개혁을추진하기는어려울것으로예상되지만중장기적으로베트남이경험했던방식을따라갈수밖에없을것으로전망된다. 따라서단기적으로중국처럼정치적으로민감한파산법, 사법제도등의도입은어려울것으로예상되며, 다만경제발전에따라시장경제제도가발전되면서중장기적으로는사회주의법치국가완성을위한포괄적인법제구축이이뤄질것으로예상할수있다. 주제어 : 시장경제법제, 국제기구, 국제금융기구, 유엔개발계획 (UNDP), 중국 베트남의시장경제법제구축사례, 북한의체제전환, 포괄적법제개혁, 사회주의법치 ** 이논문은정부 ( 교육과학기술부 ) 재원으로한국연구재단의지원을받아수행되었음 (NRF- 2011-413-B00005). ** 경남대극동문제연구소연구교수 >>> 89
Ⅰ. 서론 베트남과같은사회주의체제전환국가의시장경제법제구축혹은법제개혁경로는비슷했다. 경제개혁은경제관리방식의변화로부터시작되었는데, 특히기존의행정명령 (administrative commands) 등에기초한중앙계획적관리에서법과규정에의한관리로전환하기위하여많은새로운법률이제정되고공포되었다. 그래서초기에는가능한많은법과규정이제정되고공포되는것은중요했다. 하지만시간이갈수록법규의숫자보다법규의질이중요한것으로간주되었다. 양질의법규를만들기위해서는양질의법률입안자가필요하다. 이들은적절한입법기술과실정법에대한지식을동시에갖추고있어야한다. 베트남에있어서개혁초기에양질의법률입안자들은대부분정부공무원들이었다. 그러나시장경제가발전하면서기업인들이특수이익집단으로서법제구축에영향력을미치기시작한다. 이들은자신들의정당한경제적이익과권리를보호해주는법률을원한다. 이런맥락에서양질의법률은다양한집단의이해를잘조정해야하고, 이를위해서는보다다양한집단의이해를반영해야한다. 1 북한의미래시장경제법제내용과구축과정도베트남등사회주의체제전환국가들이밟았던경로와비슷할것이다. 그런데주목할점은사회주의국가들이시장경제로체제전환을하면서국제금융기구와같은국제기구의지원을예외없이받았다는점이다. 체제전환국과국제기구와의협력수준은전환의성과에적지않은영향을미쳤다. 사회주의체제전환국들은계획경제에서시장경제체제로의전환에따른환경변화에맞는법제정비없이는의도한목적을달성할수없었다. 이는북한도예외일수가없다. 이글은국제금융기구, 유엔기구등국제기구가중국및베트남의시장경제법제도입및실행을지원했던경험들을우선검토한다. 이를토대로향후북한이본격적인시장경제체제로의전환을추진하고, 국제기구와의협력관계를형성할경우참고할수있는교훈과시사점을도출하고자하였다. 중국과베트남은북한지도부가가장관심을갖는경제발전모델을갖고있다는점에서다른나라사례들보다적실성있는시사점을제공할것으로판단했다. 2 1 Cao Xuan Phong, Vietnam Legal System Deveolopment Starategy and Experience on International Cooperation, International Institutions Legal Assistance and Plan for Unification of Legal Systems of South and North Korea, Law Research Institute, Seoul National University International Conference, November 16, 2009, pp. 75~76. 2 김영남북한최고인민회의상임위원장은 2012 년 8 월 4 일부터베트남을방문해응웬떤중베트 90
Ⅱ. 국제기구의개입 : 방식, 유형및속도 1. 시장경제로의전환과법제개혁지원배경 시장경제로의전환 은사회주의적이고권위주의적인중앙집권적인계획경제체제에서시장지향적인경제로의종합적이고구조적인변화가진행되는과정을의미한다. 시장경제는가격기구에의해재화와서비스의배분과광범위한사적자본을보장하는경제체제이다. 3 현대시장경제에서정부의역할은경제거래를위한게임의규칙과경제주체간의형평성을보장하는규범을포함한공공재를제공하여보다경쟁적인비즈니스여건을보장하는일이다. 여기서시장경제체제로의이행을위한법제화는효율적인자율배분을할수있도록하기위해기본적으로사유재산제의계약법이마련되어야한다. 이러한전제조건아래에서자유로운경제주체들이시장에의진입과퇴출을스스로결정할수있는법제도인상법, 외국인투자법, 경쟁법및파산법이필요하다. 4 문제는체제전환국들이초기에이런법들을스스로만들수있는경험과역량이부족하기때문에국제금융기구, 유엔등다자기구와주요선진공여국, 국제 NGO 등에지원을요청할수밖에없고, 이과정에서체제전환국법제개혁지원을위해국제기구가적극적으로개입하게되었다. 다만여기서시장경제법제구축을지원한다는것은특정국가모델을단순히이식하는것이아닌해당국가법체제의변화를의미하기때문에 법제개혁 이라는표현이보다적실성을갖게된다. 일반적으로경제체제전환을하는과정에서공통적으로중시된정책이거시경제안정화, 자유화, 규제완화와사유화등이었다. 자유화는주요가격들이시장에의해결정되고무역장벽을낮추어세계시장경제의가격구조에적합하게만드는것이고, 거시경제안정은초기자유화에따른높은인플레이션을잡고이를조절하기위해정부의예산, 재정, 화폐정책등에서균형을유지하도록하는과정이며, 구조조정과사유화는사유화를통해기업의소유를전환하고상품경쟁력을강화하기위해기업의회계구조와임금구조를전환하는과정이다. 법제개혁은경쟁정책 남총리와의회담에서베트남의경제 사회건설경험과관련해 좋은모델을공유하고싶다 고말했다. 북한장성택국방위원회부위원장은 8 월 13 일부터중국을방문해나선지구및황금평, 위화도활성화를포함한경제협력과관련한주요합의를이끌어냈다. 북한이중국과베트남과의경제협력에박차를가하면서두나라의경제발전모델에큰관심을표명하고있는것이다. 3 정영화 김계환, 북한의시장경제이행 ( 서울 : 집문당, 2007), p. 35. 4 위의책, p. 36. >>> 91
에적합하도록법의지배 (rule of law) 를확립하고정부의역할을재정립하는노력등을포함하고있다. 5 이런과정들은관련법제의뒷받침을통해안정성을갖추게된다. 6 국제사회가법제개혁을지원한목표는경제전환국가에대해법의지배또는법치 (Rule of Law: ROL) 와민주주의권리에기반한사회주의적시장경제로의순조로운전환에맞춰져있었다. 개인의재산을보호하고계약을집행하는것은시장경제를운영하는데필수적인요소이다. 특히법치가정착되어야상업거래시경제주체들의다른의견을조율하고, 개인의재산을보호할수있는효과적인분쟁해결시스템이원활하게작동하게된다. 7 사회주의국가들의시장경제법제구축과관련해가장활발한지원활동을펼친세계은행은회원국이경제발전및빈곤퇴치를위해서는법치주의확립이중요하며, 지속가능하고, 공정한경제및사회개발을달성하기위해서는원활하게기능하는법제개혁이필요하다고강조했다. 8 또한법의지배개념은세계은행원조프로그램의필수불가결한부분으로강조된 굿거버넌스 (good governance) 와밀접한연관을맺고있다. 9 이들은굿거버넌스를구성하는주요요소들가운데법치의강화를특히중요한것으로간주했다. 10 이는경제개혁을설명하는대표적인이론들인제도적접근 (institutional approach), 문화적접근 (cultural approach) 등으로설명된다. 제도적접근은한나라의경제개혁과구조조정을위해서는바람직한제도와기구를마련하는것이우선되어야하며, 이러한제도를갖춤으로써비로소개혁은성과를 5 Stanley Fischer and Alan Gelb, Issues in Socialist Economy Reform, Journal of Economic Perspectives, Vol. 5 (Fall), 1991, pp. 91~105. 6 Simon Johnson, Daniel Kaufmann, and Andrei Shleifer, The Unofficial Economy in Transition, Booking Papers on Economic Activity, 2, 1997, pp. 159~239. 7 임을출 손희경옮김, 국가건설어떻게할것인가 ( 서울 : 한울아카데미, 2011), p. 127. 8 Natalie G. Lichtenstein, Lessons from the World Bank s Support for China s Legal Reforms, International Institutions Legal Assistance and Plan for Unification of Legal Systems of South and North Korea (Law Research Institute, Seoul National University International Conference, November 16, 2009), p. 29. 9 Carlos Santiso, Good Governance and Aid Effectiveness: the World Bank and Conditionality, The George town Public Policy Review, Vol. 7, No. 1 (Fall 2011), pp. 1~ 22; Ibrahim F. I. Shihata, Contemporary Reform: Essays on Legal, Judicial and Other Institutional Reforms Supported by the World Bank (Kluwer Law International, The Hague, 1997), p. 13. 10 World bank, Operations Evaluation Department (OED), OED IDA Review: Governance- The Critical Factor, IDA 10-12, 2001, p. 20. 92
낼수있다고강조한다. 11 세계은행은해당국가국민의소득수준, 투자와성장, 1인당평균수명에이르기까지투명하고효율적인정부기구와제도의역할이중요하다고역설한다. < 그림 1> 시장경제로의전환과법제개혁 사회주의계획경제 민주주의시장경제 - 행정명령에기초한국정관리 - 불투명하고비효율적인정부기구와제도 이행 - 법의지배 - 투명하고효율적인정부기구와제도의역할강조 이행조건 ( 굿거버넌스 ) 문화적변화 ( 법치의내면화 ) 제도및구조개혁 - 정부의효과적인의사결정구조확립 - 친시장제도구축 - 규제축소 이같은국제기구아래체제전환국정부는효과적인의사결정구조의확립, 친시장적제도의구축, 그리고불필요한정부규제의축소및효율적인규제시스템등을구축하기시작했다. 12 이는저개발체제전환국으로하여금빈곤감소, 지속적인경제성장, 그리고정치적안정을달성할수있도록유도하는이행조건 (conditionlality) 의주요내용으로등장한공공부문의 굿거버넌스 (good governance) 정립을주장하는이론적근거가되고있다. 11 John Owen, The Foreign Imposition of Domestic Institutions, International Organizations, Vol. 56, No. 2 (2002), pp. 375~409. 12 World Bank, The Quality of Growth (Oxford University Press, 2000), pp. 136~137. >>> 93
굿거버넌스개념은구소련을비롯한동구사회주의권의체제전환과같이근본적인법구조적인변화를초래한정치적변화의시기였던 1990년대초반에국제금융기구들의주목을끌었다. 체제전환과도기에있던국가들에대한세계은행의개입은주로재산권과계약상의권리들을보호하기위한 안정적이고예측가능한경제체제 를포함한기업의발전과외국인투자를촉진시킬수있는환경을개선하는데중점을두었다. 세계은행에따르면법의지배는투명한입법행위와공정한법의집행, 질서를유지하고사적부문의성장을장려하며빈곤을퇴치하고정통성을확보한책임있는정부등을요구한다. 법과사법의개혁 (law and judicial reform) 은 법의지배 를촉진하기위한수단이었다. 13 이에따라국제기구들은시장경제법제구축지원프로그램의전략적목표를서로긴밀한관계가있는민주주의와통치 (Democracy and Governance, DG) 에초점을맞추었다. 체제전환국이민주주의와시장경제구축을위한건전한토대를마련할수있도록헌법, 형법, 상법에관한입법지원에서부터법률전문가들과기업인들에대한교육에이르기까지입법및사법개혁과관련한모든영역을지원하였다. 하지만초기법제개혁지원내용은 1 개인의재산권보호, 2 계약의존중, 3 공평하고공정한기업창설과퇴출 ( 청산 ), 4 공정하고투명한공개경쟁을통한재화와용역의구입과판매등이었다. 결국법제개혁은개인과기업의경제적자유를보호하고촉진할수있는적절한법적틀을세우는데초점이맞춰져있었다. 여기에더해제정혹은개정된법이공정하고예측가능한방식으로집행되도록하는기구의설립도중요했다. 예를들면상법을제 개정했을경우이를집행하기위한법원의역량을강화하기위해사법개혁을지원한것이다. 법원은계약과파산에있어가장중요한집행기관이고, 담보 ( 담보범에따라권리를정함에있어 ) 와관련하여 2차적인집행기관이다. 이에따라체제전환국들은 1 실체법과절차법의초안작성을포함하는법적토대마련, 2 법원, 지방의입법및사법센터, 정부의행정부처등실행기구정비, 3 시장경제를위한헌법적토대구축, 4 상법등에따른시장개혁의지원등의영역에서국제기구의집중적인지원을받았다. 법제개혁의실효성을확보하기위해서는문화적측면도강조되어야한다. 즉체제전환국의법조계인력을양성시키고, 인프라를구축하고제도개혁을지원하는 13 Ibid., pp. 2~3. 94
일도중요하지만이것들만으로는충분하지않다는것이다. 법제의활성화는새로운규칙, 제도, 법령을만들면서문화를변화시키는것과연관되어있다. 즉이들새로운법제가널리공유되고개인들의가치관을변화시키고, 문화적으로체제전환국사회발전에기여하지못한다면아무리휼륭한법제와법원등관련인프라가갖춰줘도무의미할수있다는것이다. 14 2. 개입방식 : 직접 vs. 간접지원방식국제기구들의체제전환국가에대한법제지원은직접또는간접적방식으로이뤄졌다. 직접법제도의개선이나개혁자체를목적으로이루어지는기술지원과다른프로젝트나프로그램을수행하기위한조건 (coditionality) 이나수단으로서간접적으로법제개혁을지원하는경우다. 직접지원의경우에는국제금융기구가외국인투자법제, 토지개혁관련법정비지원등과관련해입법을직접하거나수정을하는데참여했다. 법제개혁이나반부패제도자체를개선하기위하여 직접 지원하는경우도있었다. 대부분시장친화적환경을조성하거나, 공적부문의개선을위하여 구조조정정책자금지원 (structural Adjustment Loan) 형식으로지원이이뤄졌다. 15 반면, 특정경제분야의효율적인성과창출을위해법제도의개선이나개혁이필요한경우에간접적방식이적용되었다. 즉경제지원을위한선행조건으로법제개혁을요구하는경우다. 이경우에국제금융기구등은체제전환국이제시한법제개혁을수행할수있도록필요한정보를제공하거나자문을하게된다. 국제금융기구와선진공여국 (donors) 은금융지원과동시에효과성과이행력을높일수있는법제정비를요구해왔다. 이들은부패한관리, 낙후된행정체계, 기타비효율적인제도가존재할경우원조의효과성은크게떨어진다고본다. 시장활동에서소외된국가와국민들에게금전적인지원을하기보다는시장에더쉽게접근할수있도록제도를개선하고이를통하여국가의경제성장을촉진시킬수있는제도를구축하는것이경제성장이나국가발전에더효과적이라고간주한것이다. 16 이와관련된법제도가대부분시장경제법제와연관되어있다. 14 임을출 손희경옮김, 국가건설어떻게할것인가 ( 서울 : 한울아카데미, 2011), p. 144. 15 World Bank, Program Document, Programmatic Adjustment Loan, Bulgaria, 2003; World Bank, Second Programmatic Structural Adjustment Loan for Latvia, 2001 참조. 16 정순원, 북한의경제체제전환과법제정비방안, ( 제 124 회북한법연구월례발표회, 2008.1.31), p. 2. >>> 95
국제금융기구가초기에는일방적으로이행조건을부과함으로써체제전환국들로부터많은비난을받기도했지만, 점차수원국인체제전환국의입장이많이반영되었다. 하지만분명한점은법제개혁이조건으로부과된국제금융기구로부터금융지원을받기위해서는반드시이를이행해야했다. 17 베트남도 1993년국제금융기구가제시한이행조건들이지도부의의지와는다소괴리된가격자유화, 재정과금융의분리, 국영기업개혁등의내용이었지만, 이를이행해야만했다. 18 최근에는개발정책자금 (development policy loan) 을투자자금과연계하여지원하고있다. 경제지원프로그램과병행하여직접적으로법제지원을하는경우다. 정책자금은농업, 사경제영역, 법제도, 재정분야등과같은경제의핵심분야에서법제도적틀을마련하는기본정책환경을조성하고, 투자자금은이틀위에서구체적인정책목표를실현할수있도록지원하는것이다. 19 예를들면개발정책자금지원에의해기본적인입법이수립되면이를실현하기위한실체적, 절차적규정을만든다거나새로운기본입법, 또는기존의법을개정또는폐지하는사업에투자자금이활용된다. 국제금융기구는두자금지원방식을연계하여운영함으로써보다효과적으로시장경제법제구축이라는목적달성을기대하였다. 3. 범위와속도 : 급진적 vs. 점진적 vs. 포괄적국제금융기구들은체제전환국의민간부문 ( 기업 ) 의발전이경제발전에큰영향을미친다고간주했다. 따라서민간부문을발전시키는데가장높은우선순위를두어왔다. 이는일자리를창출하고, 소득을증대시키고, 재화와용역의유용성을증대하고, 세수를늘리는데필수적이기때문이었다. 따라서체제전환의초기단계에서국제기구들의조언을받았던대부분의구사회주의국가들은다양한분야에서민영화를추진했다. 즉국가가다양한형태로보유하고있던소유권을민간기업에게이전한것이다. 민영화대상에는국영기업에귀속된국가소유의자산들즉토지, 건물, 은행, 지하자원등이포함된다. 이에따라국제기구들은동유럽사회주의국가들의체제전환국의경제를전환 17 World Bank, Adjustment Lending Retrospective: Final Report, Operations Policy and Country Services, 2001, p. 11. 18 김성철, 베트남대외경제개방연구 : 북한에주는함의 ( 서울 : 통일연구원, 2000), p. 73. 19 World Bank, Development Policy Loan to Ukraine, Program Document, 2005, p. 16; World Bank, Structural Adjustment Credit to Albania, Project Performance Assessment Report, 2004, pp. 16~17. 96
하는데있어서 1990년대초기에는주로기업법과파산법을통하여변화를유도하였다. 20 이두법은투자환경개선에도큰도움이되었고, 민간기업활동을활성화시키는데중요할뿐아니라, 민간기업이국영기업과같은조건에서비즈니스를할수있도록보호해주는역할을하였다. 또한체제전환국가의재정부담을가져왔던부실한국영기업을정리하여경제의구조조정촉진하고, 사적소유의확대를가져오는데도중요한역할을하게되었다. 파산법은경쟁을촉진하는방법이되기도한다. 경쟁정책의측면에서구조조정과민영화의확대는국영기업을개인에게분배하는측면에서구조조정의의미를갖지만, 넓게보면구조조정을통해새로운경제주체 ( 기업 ) 의진입을가능하게한다는측면에서경쟁을촉진한다. 21 파산법은국영기업종사자의일자리상실등에따른정치적저항을불러왔기때문에러시아와같은일부국가들은정치적으로덜민감한민영화된기업의활동을돕는기업법 ( 회사법 ) 위주로소극적법제정비를하는경향을보였다. 하지만상대적으로정치적안정성을유지했던헝가리는기업활동의촉진을위해파산법을제정하는등급진적개혁정책을통하여투자를적극적으로유치하는전략을선택하였다. 러시아의기업법과헝가리의파산법이기업활동에미치는영향을비교할때, 헝가리의파산법이체제전환에따른성과측면에서더좋은결과를낳은것으로평가받고있다. 22 헝가리는파산법을통해기업들이파산시스템에맞춰자본주의기업의경성예산제약 (hard budget constraint) 을실시하도록유도하였고, 긴축적거시경제를유지하면서구조조정에성공을거두었다. 반면, 러시아는회사법을개정하는데더중점을두었다. 러시아에서는종업원소유의기업들이많았는데, 이런기업환경에서단순히사유화정책을반영하는수동적회사법은오히려주주이익과종업원소유자이익사이의충돌과분쟁을유발시켜경제개혁의속도를늦추는요인 20 이는유럽과중앙아시아에서있었던법률지원프로젝트의항목별예산집행비율을보면기업법과파산법이체제전환의법제정비에서얼마만큼의비중을차지하는지알수있다. 상업부분과금융부분에대한법제정비가 50~60% 를차지하고그중기업법과파산법이차지하는비율은 39~50% 이상을차지하고있다. Poonam Gupta, Rachel Kleinfeld, and Gonzalo Salinas, Legal and Judicial Reform in Europe and Central Asia, The World Bank Operations Evaluation Department, 27811, 2002, p. 22~23. 21 Carolyn Brzezinski, Competition and Antitrust Law in Central Europe: Poland, The Czech Republic, Slovakia, and Hungary, Michigan Journal of International Law, Vol. 15, Iss. 4 (1994), p. 157. 22 Cheryl W. Gray, Kathryn Hendley, Developing Commercial Law in Transition Economies: Examples from Hungary and Russia, Policy Research Working Paper 1528 (World Bank, 1999), pp. 42~45. >>> 97
이되었다. 헝가리와러시아사례는시장경제관련법제구축의속도와관련해급진적으로하느냐, 아니면점진적으로하느냐의선택여부는국내정치, 기업환경변수와같은각국상황에따라달라질수밖에없음을잘보여준다. 한편국제사회는 2000년이후경제 사회 환경등종합적시각에서지원대상국가의발전을지원하는포괄적발전체계 (Comprehensive Development Framework) 를도입하기시작했다. 23 이체계는개인이나기업의재산권을보장하는소유권제도를강화해투자와소득증대를촉진시키고, 더불어계약이행을위한사법제도를강화시켜경영활동의위험유인을줄여나가는데초점을맞추고있다. 국가발전에있어서제도와거시경제간의상호의존성을강조하는것이특징이다. 24 즉개인이더효과적인기술에투자하고, 노동을보다숙련시키며효율적으로시장이운영되도록경제적유인을제공하는것은각종제도적틀이라고본다. 이를위한제도적틀을구축하는과정에서포괄적인법제정비가요구되는것이다. 25 이에따라시장경제에적합한법률들의도입뿐만아니라시장경제에적합한법률을제정하거나이행할수있는사법부의수행능력을강화시키고, 더불어사법시스템을개혁하는것이중요한과제로등장하였다. 이과제아래에서는체제전환국이시장경제법제를수동적으로받아들이는것이아니라시장경제법제도를운영할수있는법률전문인력을양성하는교육, 법률정보의공개를확대하는정책, 국민들이사법시스템을적극이용하고, 사법부의결정을더폭넓게수용할수있도록하는방안등법치를사회에내면화시키는정책, 시장경제법제가현실에서적용되도록하는법률서비스의확대정책등이중요시된다. 이를위하여단기적법률초안작성기술지원정책에서빈곤감소, 제도구축, 사회구조적개혁실현등과같은더욱장기적인전망에토대를둔법제정비가국제기구들의핵심과제로부각된다. 결국체제전환국들에대한포괄적법제정비지원은제도적접근 (institutional approach) 과문화적접근 (cultural approach) 의결합을통해시장경제법제의실효성을높이는데기여한것으로평가받고있다. 23 World Bank, Supporting Development Programs Effectively-Applying the Comprehensive Development Framework Principles: A Staff Guide, 2004. 24 World Bank, World Development Report 2002: Building Institution for Markets, 2001, pp. 3~29. 25 Ibid., p. 3. 98
4. 법제개혁협력방식과유형 26 국제금융기구에의한체제전환국법제개혁은대부분기술지원 (technical assistance for legal and judicial reform 또는 legal technical assistance) 을통해서이뤄졌다. 이기술지원과관련해공통적으로강조된것은체제전환국의법관련조직과실무자에대한인적, 조직적역량 (capacity) 을쌓는 (building) 일이었다. 이는기본적인법체계를설계하고고안하는작업과동시에법실행자체의중요성을잘보여준다. 국제금융기구들은시장경제체제로전환하는국가들을대상으로성공적인시장경제제도로의개혁을위하여필요한제도를구축하고강화하기위한기술지원과수용능력향상을위한다양한프로그램을만들어운영하였다. 국제기구차원에서국제금융기구를비롯해다양한공여자들 (donors) 이제공한기술지원내용을분류하면다음과같다. 주로국제기구와체제전환국의법제관련부서의실무자와전문가들사이의상호작용에따라몇가지범주로구분할수있다. 첫째, 수용능력강화및제도구축서비스 (capacity/institutional building service) 이다. 여기에는수원국정부가입법활동이나관련분야의활동을효과적으로수행하기위해관련제도를개선하고관련분야의데이터베이스를구축하거나, 정보를관련당사자나일반국민에게전달하는등법제도에대한수용능력을제고하기위한여러활동들이포함된다. 둘째, 훈련과교육서비스 (training and educational service) 의형식이다. 새로운법이나제도를수행하기위해해당공무원들을훈련시키는경우이다. 외국의법제도나국제규범에대한교육을비롯해체제전환국의일반국민들을대상으로새로운법제에대한이해수준을높이거나, 공감대확산을위한홍보교육에나서기도했다. 미국이나제3국으로연수를비롯하여체제전환국의전문가들에게제공하는훈련프로그램도있었고, 체제전환국법학자와국제금융기구나공여국가의법전문가사이의파트너십형성등도추진되었다. 셋째, 입법자체 (law-making service) 를지원하는것이다. 예를들면, 수원국이필요로하는특정관련법의초안을만들어줄수있다. 수원국은이를바탕으로하여수정보완하거나필요하면일정한입법절차를통하여유효한법으로서효력을발휘하게할수있을것이다. 마지막으로컴퓨터장비와같은물품과정보기술을제공하는경우다. 체제전환 26 법제지원의유형에관하여는윤대규 임을출, 북한경제개혁을위한새로운패러다임 ( 한울아카데미, 2006), pp. 334~336 참조. >>> 99
국이국제금융기구등으로부터받은다양한기술지원을지속가능하도록유지하는프로그램을운영할수있도록관련물품과기술을제공하는경우다. Ⅲ. 국제기구의베트남 중국개입사례 중국과베트남은사회주의체제를유지하면서경제체제의전환을통해경제성장을추구하는과정에서시장경제법제가발전했다는점에서구소련이나동유럽사회주의국가들과다른사례들을보여주고있다. 1. 베트남사례베트남은포괄적법제정비방식을통해시장경제법제를구축한대표적인나라이다. 베트남은 2001년 4월제9차전당대회에서 사회주의시장경제체제 (socialist-oriented market economy) 를향후베트남이지향해야할체제로공식화하고, 2001년 12월에개최된제10대국회 10차회기에서헌법을개정하여헌법상의국체를 사회주의법치국가 (law-governed socialist country) 로, 경제체제를 사회주의시장경제체제 로각각규정하였다. 이후베트남은개혁 개방을위한법제정비를글로벌거버넌스와의공조아래표와같이단계적으로추진하였다. 27 < 표 1> 베트남경제법제발전단계 단계구분기간특징 1 단계 1986 ~ 2002 년법제개발전략 (LSDS) 시작이전 2 단계 2002 ~ 2005 년법제개발전략 (LSDS) 의전개 3 단계 2005 년이후법제개발전략 (LSDS) 의이행 자료 : Cao Xuan Phong, Vietnam Legal System Deveolopment Starategy and Experience on International Cooperation, International Institutions Legal Assistance and Plan for Unification of Legal Systems of South and North Korea (Law Research Institute, Seoul National University International Conference, November 16, 2009), pp. 59~77. 27 법무부, 베트남개혁 개방법제개관 ( 법무부, 2005), pp. 48~49. 100
베트남도법치로전환하기이전시기인 1986~2002년사이에는주로행정지침들에의해경제정책이관리되어왔으나, 도이모이정책도입이후새로운법제의개발 (development) 이불가피했다. 이과정에서 UNDP(United Nations Development Program, 유엔개발계획 : 이하 UNDP) 가결정적인역할을수행했음이드러났다. 특히 2002년 4월부터 UNDP는베트남법제개발전략 (Vietnamese Legal System Development Strategy: LSDS) 에대한사전준비지원 (preparatory assistance) 로서법률수요조사 (Legal Need Assessment) 프로젝트를지원하기시작했다. 법제개발전략을추진하는과정에서도이모이정책의필요성을둘러싼베트남내부세력간의이념적충돌, 도이모이정책지지자들의시장경제에대한충분한지식과관련법제정비절차에대한지식의부재등이장애물로작용했다. 이때문에국제기구와의협력은필수불가결한과제로부상했다. 여기서주목할내용은베트남공산당이개혁의핵심역할을수행한점이다. 도이모이 (Doi Moi) 즉, 쇄신정책 (renovation policy) 자체도 1986년베트남공산당에의해공식적으로발표된것이다. 따라서국제기구관계자들도베트남공산당과의협력을매우중시하게되었다. 28 베트남은 1980년대후반부터선진국과국제금융기구, 유엔, EU, 국제 NGO 등수많은공여자들 (donors) 로부터법제개발지원을받았으나, 상당한기간동안시행착오를반복해야했다. 베트남정부기관과국제기구들의협력은효과적이지못했다. 그러다가 1994년부터베트남과국제기구와의협력은 1 새법률 29 의입안및공포, 2 법집행기관의역량강화, 3 법적훈련, 4 법정보, 법확산, 법적구호네트워크개발지원등 4개목표에기초해서간소화되었다. 30 이목표달성을위해 UNDP, JICA, SIDA, DANIDA, 국제금융기구등 30여국제사회의공여자들 (donors) 이지원했는데, 1 베트남법전문가들의입법기술향상, 2 법집행기관들의역량강화, 3 법집행기관, 기구들의시설현대화및근무환경개선, 4 일반주민들의법접근성향상및법인식강화등의각영역에서긍정적성과를가져오게되었다. 31 하지만동시에국제기구들로부터법제개혁을지원받는과정 28 베트남법무부선임법률연구관 ( 베트남법무부법과학연구소비교법 국제법센터사무이사 ) Cao Xuan Phong과인터뷰, 2009년 11월 16일. 29 새로운법률들로서는회사법, 민법, 상법, 증권법, 파산및분쟁해결법, 경쟁및소비자보호법, 토지, 자연자원및환경법, 은행및신용기관법, 공공재산관리, 예산및조세법들이포함되었다. 30 Cao Xuan Phong, Vietnam Legal System Deveolopment Starategy and Experience on International Cooperation, p. 83. 31 Judicial Publishing House, Assessment of the Current Status of International Legal >>> 101
에서베트남정부의조정능력이취약했기때문에지원의중복, 특정영역에의집중지원에따른불균형현상등이발생하기도했다. 32 베트남의회와공산당은법제구축과관련한취약성은법제전략 (legislative strategy) 의부재에기인한것으로평가한뒤사회경제개발 10개년계획 (2001~ 2010) 의요구에부응하고, 인민의, 인민에의한, 인민을위한 사회주의법치국가의건설을위해포괄적인법제개발전략수립을서두르게된다. UNDP 등국제사회는전략수립을위해법률수요조사의필요성을주장했고, 베트남정부는이를수용해직접법률수요조사를벌였고, 이사실조사와법률수요조사단의건의에기초해법제개발전략 (LSDS) 를수립하였다. 이조사는앞서언급한대로 UNDP가주도하였는데, 그이유는 UNDP가비정치적이고중립적국제기구라는인식을베트남정부가가졌기때문이었다. 33 법제개발전략 (LSDS) 의목적은안정적이고, 포괄적이며, 실행가능하며투명한법제를발전시켜 2020년에베트남을현대화된선진국가로만드는데있었다. 사실이전략은베트남의내부변화가너무빨라서이에대응하기위해서둘러수립한것으로알려진다. 베트남정부는이전략이행을위해인권, 시민의자유와민주적기본권을보장하기위한법을개발하고, 개선시키며, 사회주의시장경제법제의강화에초점을맞춘민사및경제법개발에집중했다. UNDP는베트남측과국제기구혹은국제사회의원조공여자 (foreign donors) 사이의조정자 (coordinator) 역할을한것으로평가받고있다. 34 특히 UNDP는국제사회의지원이어느한법률에치중되는것을막는등효율성과효과성을높이기위해적극적인조정자역할을수행했다. 이에따라국제기구를포함한국제사회의공여자들은 UNDP의조정아래 LSDS를추진했다. 즉베트남은포괄적빈곤퇴치와성장전략이라는장기적목표아래 24개분야에서파트너그룹을운영 35 하였는데, UNDP가법률부문파트너그룹의책임자역할을하고다른국제금 Cooperation Activities in Vietnam with respect to Management and Coordination, 2005, pp. 28, 61~69, 167, 201~208. 32 베트남법무부선임법률연구관 ( 베트남법무부법과학연구소비교법 국제법센터사무이사 ) Cao Xuan Phong과인터뷰, 2009년 11월 16일. 33 베트남법무부선임법률연구관 ( 베트남법무부법과학연구소비교법 국제법센터사무이사 ) Cao Xuan Phong과인터뷰, 2009년 11월 16일. 34 Cao Xuan Phong, Vietnam Legal System Deveolopment Starategy and Experience on International Cooperation, p. 72. 35 베트남개발지원을위한 24개파트너그룹은다음과같다. Poverty Working Group: 세계은행, UNDP, Partnership to support National Target Program HEPR/135: UNDP, Gender: 102
융기구등이파트너로참여하였다. 베트남은잠재적으로특정국가의문화적, 정치적영향력이과도하게확대되는것을막기위해다양한지원주체들을통하여정치적영향력의분산을시도했다. 하지만정치적중립성이강한 UNDP와는특정분야에한정하지않고지식협력을확대하여벌률전문가를육성하고, 국회나사법부등시스템을정비하는데도다양한조언을얻었다. 국제금융기구는주로조건부융자나조정융자 (adjustment loans) 등을통해베트남의주요경제법안의입법과규정이일관성있게준수되도록했다. 36 아시아개발은행은베트남의입법및사법개혁을위해 1 베트남의법담당공무원재교육을위한기술지원, 37 2 베트남의기업화및기업지배구조를위한기술지원, 38 3 베트남의담보거래등록을위한법적제도개발및역량구축 39 등을지원하였다. 베트남정부, 세계은행, Environment (ISGE): 베트남정부, People s Participation (PPWG): UNDP, SOE Reform & Equitization: 세계은행, Financial Sector: 세계은행, Trade: 세계은행, Small and Medium Enterprises: 국제연합공업개발기구 (the United Nations Industrial Development Organization: UNIDO). 일본정부, Education: 베트남정부, 국제연합교육과학문화기구 (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization: UNESCO), 영국국제개발부 (DFID), Health: WHO, HIV/AIDS: UNAIDS, Forestry- FSSP: 베트남정부, Poorest Communes: 베트남정부, Natural Disasters Mitigation: 베트남정부, Agriculture and Rural Development (ISG-MARD): 베트남정부, Transport; 베트남정부, 일본의국제협력은행 (JBIC), Official Development Assistant Partnersh HO CHI MINH CITY: 베트남정부, Urban Forum: 베트남정부 Public Administration Reforms: 베트남정부, UNDP, ADB, Legal: UNDP, Public Financial Management: 베트남정부, Partnership group on Aid Effectiveness: 베트남정부와일본정부, Vietnam Business Forum: 국제금융공사 (International Finance Corporation, IFC), World Bank, Vietnam Partnership Report 2005 : Working in Partnership to Deliver Results, 2005. 36 윤대규, 법제도개혁을위한국제금융기구의지원에관한연구, p. 20. 37 ADB, Technical Assistance Completion Report, Technical Assistance for Retraining Government Legal Officers -TA 2853-VIE, 2003. 38 ADB, Report and Recommendation of the President to the Board of Directors on Proposal Loans and Technical Assistance Grants to the Socialist Republic of Vietnam for the State-owned Enterprise Reform and Corporate Governance Program, 1999, pp. 63~80; ADB, Technical Assistance Completion Report for TA for Corporatization and Corporate Governance (TA 3353-VIE) included as Appendix 3 in Program Completion Report on the State-Owned Enterprise Reform and Corporate Governance Program to the Socialist Republic of Vietnam, 2004. 39 ADB, Technical Assistance to the Socialist Republic of Vietnam for Legal System Development up to Year 2010 and Capacity Building for Secured Transactions Registration, 2002, pp. 1~4, 7~9. >>> 103
2. 중국사례중국도베트남과마찬가지로사회주의체제를유지하면서경제체제의전환을통해경제성장을추구하는과정에서시장경제법제가발전했다. 다만베트남과의차이점은경제특구라는지역을한정하는정책수단을이용하여시장경제법제를도입하고실험함으로써새로운경제체제에대한시행착오를최소화한점이다. 중국중앙정부는경제특구를통하여경제와상품시장을발전시켰고, 시장경제의요구에맞는현대적인기업제도와사회보장체제를수립하는등의개혁조치를취할수있었으며, 이러한일련의개혁이경제특구에서성공을거두면다시이를전국으로확산, 보급시켜나갔다. 40 중국의초기법제개혁의목적은사회주의시장경제를건설하는데있었다. 중국공산당과정부는중국특색사회주의법체계가완결됐다고 2011년 3월공식으로선언했다. 중국특색사회주의는사회주의정치체제하에서시장경제시스템을운용하면서개혁 개방과사회주의현대화건설을목표로하였다. 이와관련한법체계는중국공산당과인민의의지를담은헌법을최상위법으로하고여타헌법관련법, 민법, 형법, 상법등의법률, 행정법규, 지방규칙등으로이뤄져있다. 후진타오 ( 胡錦濤 ) 중국국가주석은중국특색사회주의법체계의완성을공식선언한이후법에따른전면적인행정추진과사회주의법치정신선양을요구하는의법치국 ( 依法治國 ) 을강조하였다. 후주석의법치강조는 인치 ( 人治 ) 를중요시하면서공직부패의온상으로지적되고있는중국정부의밀실행정을사전에차단하는것이어서중국인들의 관시 ( 關係 ) 문화에도큰변화를몰고왔다. 후주석은 법치행정의전면추진과사회주의법치정신을발전, 확대시키는것은인민들의필연적인요구를받들고과학적발전, 조화사회를촉진시키는것 이라고말했다. 41 이는중국특색사회주의법률체계가이미기본적으로갖춰진상황에서각급정부는엄격하게헌법과법률이부여한직책에따라권한과업무를수행, 행정의투명성을높여야한다는것을강조한것으로적어도중국이법치주의를존중하는방향으로나아가고있음을보여주고있다. 개혁 개방초기시장경제시스템의구축과관련해서중국은세계은행으로부터기술지원을받았다. 세계은행은시장경제제도로의개혁을지원하기위하여중국에대해법제도개혁자체를목적으로직접적지원방식으로기술지원을제공했다. 40 법무부, 중국경제특구법제연구 ( 법무부, 2005), p. 28. 41 중국관영 신화통신, 2011 년 3 월 29 일보도, 연합뉴스, 2011 년 3 월 29 일재인용. 104
이기술지원은중국의여러국가기관이이른바 사회주의시장경제제도 (social market economic system) 로성공적으로전환시키기위해필요한기본법들의제정을포함하고있었다. 42 이때광범위한법들이정비되었는데, 계약법, 재산법, 파산법, 지적재산권법, 신탁법, 시장법, 조합법, 기업법, 세법, 반독점법, 변호사법, 국채법, 대외무역법, 외환법등이대표적인것들이다. 43 세계은행의지원은오늘날중국이안정적인시장경제를확립할수있는토대를마련해준것으로평가받고있다. 일반적으로중국의시장경제법제의발전은다음과같이 4기로나눠지고있다. < 표 2> 중국경제법제발전단계 기수 기간 특징 1기 1979 ~ 1984 국가계획경제주도기 2기 1984 ~ 1989 시장사회주의전성기 3기 1982 ~ 1992 경제회복기 4기 1992 ~ 현재 심화기 중국의법제개혁은경제개혁에가속도가붙으면서더불어급진전되었다. 중국경제제도변화를뒷받침하기위해 1980년대초반부터경제관련입법활동이시작되었지만시장경제관련법제들은계획경제가여전히존재했을때는형식적인의미만가지다가 1990년대초반 ( 경제회복기~심화기 ) 에이르러경제에서계획기능이축소되면서실질적인의미를갖기시작한것으로평가받고있다. 1992년부터 2003년사이에 242개의법이새로제정되었는데이가운데 109개가시장경제확립과관련이있었다. 44 이후세계은행은 1994~2004년사이약 10년간 경제법개혁프로젝트 를통해중국의시장경제법제개혁을지원했다. 중국재정부는 1993년세계은행산하의국제개발협회 (IDA) 로부터지원금을받아다양한하부조직과기관들을통해이 42 Natalie G. Lichtenstein, Lessons from the World Bank s Support for China s Legal Reforms, p. 29. 43 World Bank, Implementation Completion Report, Economic Law Reform Project (People s Republic of China, 2005), p. 13. 44 Natalie G. Lichtenstein, Lessons from the World Bank s Support for China s Legal Reforms, p. 34. >>> 105
프로젝트를실행하였다. 당시세계은행이기술지원을한핵심분야는 1 입법안작성, 2 실무교육, 3 제도적발전등이었다. 특히세계은행은당시중국이모든면에서폐쇄적이고외국자료접근도쉽지않았기때문에현장을방문하여실제로법제도의운용을관찰하는것이도움이되었다고지적하고있다. 시장경제법제관련실무자들의해외방문이나연수는내부의비판에도불구하고매우유효한수단임이입증되었다. 또한프로젝트를기획하고실행할때최종적으로중국측정부가최종책임을지는주인의식 (ownership) 이중요하고, 중국측의법제수요를중심으로세계은행이지원하는것이중국의경제발전에가장중요했다고강조하고있다. 또한중국내관련부처간합의와조율이법제개혁의성공여부에큰영향을미친것으로평가되고있다. 45 세계은행의중국법제개혁지원의주요특징을살펴보면, 우선중국은임시법령을도입한경우가많았다는점이다. 중국의경제개혁은항상일부지역 ( 경제특구 ) 이나도시에서시범적으로실험해본정책이성공을거둔뒤에이를전국적으로확대하는방식으로이뤄졌다. 이는법제개혁에도그대로반영되어관련법규들이임시로제정된경우가많았다. 따라서이런법률들의앞에는 임시적, 일시적, 시범시행을위한 등의단서가붙었다. 회사법처럼정치적으로민감한분야의개혁도일부지역에서의실험을통해진행되었다. 즉중국에서는시장경제도입과관련해정식입법이이뤄지기전의공백을메우기위한임시적법적조치들이많이취해진것이다. 그리고나중에여러가지시행착오를겪고난이후에관련법규의법적권리와의무가명확하게정의되고시행되기시작하였다. 특정분야에대한통일된법체계가정비되지않은상태에서기존체계와의호환성이검증되지않은채로새로운실험적인도입된적도많았다. 중국은베트남과달리포괄적법제개혁을추진하지는않았다. 중국은사회주의정치체제에대한서구식경제개혁의부정적인영향에대한우려를갖고있었고, 광범위한목록의이행조건을수반하는국제금융기구의포괄적인구조개혁패키지, 특히사법제도부문에대한기술지원은정치적으로민감하게받아들였다. 46 따라서사법부의발전이다른부문에비해상대적으로지체되었는데, 행정부와입법부의간섭, 재정적의존성, 집행의비효율성및부정부패등이중국사법부가 45 세계은행에서중국법제개혁을지원했던 Natalie G. Lichtenstein 현존스홉킨드대학원교수및세계은행고문과의인터뷰, 2009년 11월 16일. 46 임을출, 법제개혁과국제협력모델 : 북한에의적용과남북협력, 북한연구학회보, 제12권 1호 ( 여름호, 2008), p. 189. 106
극복해야할과제들로지적되고있다. 47 법치문화정착과관련해서도결국은경제주체들로부터법에대한신뢰를받는것이핵심과제이다. 예를들면시장경제관련법제는기업이자신들의의무를성실히이행하도록강제하고, 정부가민간의경제적활동에부당한간섭을하지않고, 개개인이노동의대가를향유할수있도록도와주는역할을다할때법치주의가정착될수있는것이다. 중국과베트남의시장경제법제구축을지원하기위해개입한국제기구는다른동유럽사회주의체제전환국가들과마찬가지로세계은행, 국제개발협회 (IDA) 등국제금융기구와유엔기구가집중적으로개입했다. 중국의법치주의와관련분야를지원한다자, 양자기구 ( 국가 ), 국제 NGO들로는 EU, UNDP, ADB, 호주, 캐나다, 독일, 네덜란드, 스웨덴, 영국, 아시아재단 (Asia Foundation) 등이있었다. 최근까지도 OECD와 UNDP는거버넌스관련, 특히부정과부패방지를위한프로그램을진행해왔다. 48 다만중국, 베트남의시장경제법제도입과정착을지원한국제기구들가운데는동유럽체제전환때와달리아시아 태평양지역의경제성장및경제협력촉진과역내개도국의경제개발지원을목적으로설립된아시아개발은행 (ADB) 도적지않은역할을한점이특징이다. 아시아개발은행은베트남과중국이시장경제체제에적합한법적개혁과정을수행함에있어프로젝트융자 (program loan) 와법적기술지원프로젝트를통해핵심적인역할을수행하였다. 49 Ⅳ. 중국 베트남모델의북한적용 : 교훈과시사점 1. 북한적용시고려요소들 향후북한시장경제법제구축을지원할잠재적국제기구들로는중국, 베트남의시장경제법제구축을지원했던국제금융기구를중심으로한국제사회의공여자들 (donors) 이될가능성이크다. 이들이과거체제전환국법제개혁을지원하면서경험했던시행착오들을토대로향후북한적용시고려할요소들을도출해보면다음과같다. 47 Natalie G. Lichtenstein, Lessons from the World Bank s Support for China s Legal Reforms, p. 50. 48 Ibid., p. 40. 49 프로그램융자의법적 이행조건 (conditionality) 의내용과범위는대체로융자를지원하고자하는분야에따라다르다. ADB, Review of ADB s Program Lending Policies, 1999, p. 15; ADB, Technical Assistance Operations Manual, Bank Policies (BP), 2003 참조. >>> 107
우선중국, 베트남사례는기존정치체제를고수하면서도시장경제입법은가능하다는점을잘보여준다. 다만각국고유의정치, 경제, 문화적특성을고려한법제개혁이시행착오를줄이면서보다많은성과를거둘수있다는점도유의할대목이다. 중국과베트남처럼북한도그들의특색을반영한사회주의시장경제체제로의전환이고려될필요가있어보인다. 둘째, 국제기구의법제개혁지원프로그램이효과적이고지속될수있으려면내부의정치적인지지가중요하다는점이강조되어야한다. 많은경우체제전환국내부의긍정적혹은부정적인정치적상황에따라새로제정된법의실행및집행여부가좌우되는경우가많았다. 따라서시장경제법제가정착되기위해서는체제전환국정부의개혁의지와정치력등이지속적으로뒷받침되어야한다. 중국과베트남의시장경제체제로의이행은그성과에대한다양한평가에도불구하고본질은내부정치적합의가전제되어야만개혁의일관성및연속성을보장할수있다는점이다. 50 베트남의경우집권공산당이개혁의핵심역할을수행했기때문에법제개혁도성과를낼수있었다. 북한도노동당이비슷한역할을담당할때법제개혁을지원받는과정에서보다나은결과를기대할수있을것이다. 셋째, 체제전환국들에게시장경제법제의제정과재정은당연히거쳐야할통상적인과정이라는점을발견할수있다. 모든입법과정은국가와사회의필요를계속적으로반영해야하고, 체제전환을추진하는국가의입법자들은시장으로부터의높은수준의요구에부응해야한다. 중국, 베트남도경제개혁의가속도가붙으면서기존법률들을계속해서수정해나갔고, 새로운법적 정책적쟁점이계속등장하면서경제개혁목표를달성하기위해법체제전반에대한광범위한변화가필요했다. 이는북한도마찬가지로시장경제가도입되고발전하면법제도부문에서불가피하게개혁의속도를낼수밖에없을것이다. 경제개혁과정에서다양한실물경제부문의변화상에대응하기위해서는입법, 수정및개정작업이필요하기때문이다. 이는북한도법제개혁은점진적으로시작하되, 경제개혁이가속화되면서점차보다광범위한법제개혁이이뤄질것임을고려해야한다. 세계은행전문가들은법제개혁지원프로젝트를성공으로이끄는핵심요소는제도적측면, 법기관과행정부의관계개선, 법제개혁을실행하는정부관련부서의역량증대에있다고밝히고있다. 또한신중하면서도포괄적인준비과정이법제개혁을보다원활하게이행하는데도움이되었다고밝히고있다. 다만제도적 50 정영화 김계환, 북한의시장경제이행, p. 33. 108
개혁은시간이많이소요되기때문에조기에효과를기대해서는안된다는점등을유의해야한다고밝히고있다. 51 또한체제전환국의시장경제법제의도입도의미가있지만이의실행이더중요하기때문에국제기구들의역할가운데법제시행단계에서관련기관의내부개혁과담당자들에대한교육훈련지원의필요성도강조되고있다. 52 이런지적들은향후북한의시장경제법제구축과정에서도유의해야할주요한요소들일것이다. 또한과거체제전환국가들이대부분경험했듯이북한에대한국제금융기구들의북한경제개발지원이본격화될경우가장우선적으로고려할부문이이행조건을북한에적용하는문제가될것이다. 경제개발을위해서는법제도의역할이중요하다는사실이경험적으로입증되면서법적분야의이행조건은더욱중요성을얻어가고있다. 따라서향후북한에적용될경우법적분야에어떤이행조건을제시하는것이바람직할것인지도미리고민해야한다. 이행조건과관련한부정적인시각도존재하고있으나, 북한이시장경제도입을결정한다면초기단계에서부터투자환경을개선하는차원에서또한시장경제법제의조기정착을위해서이행조건을오히려적극적으로활용할필요가있을것이다. 예를들면체제전환국에자금지원을받기위한이행조건들로제시되었던투자촉진, 노사관계의합리화, 민간경제활동의활성화, 공정경쟁을위한법제정비등은북한도시장경제도입과촉진을위해필수적으로수용해야하는법제들이다. 더불어중국, 베트남의경험은국제금융기구등이북한에전수하려는법과북한이이미채택하고있는관련법체제와의차이를쉽게파악하지못할경우불일치, 혼란, 지연의문제를겪게될수도있음을보여주고있다. 따라서북한의기존법제시스템을미리이해하는노력도필요하다. 그리고국제금융기구등이시장경제촉진을위한새로운법률과제도등을전수하면곧바로시행될수있을것이라는부적절한가정으로인해홍보, 대중교육등이소홀하면이역시적지않은혼란을겪게된다는점도고려할사항이다. 앞서언급한일반국민들을대상으로새로운법제에대한이해수준을높이거나, 공감대확산을위한홍보교육이반드시이뤄져야하는것이다. 새로도입된법제가효율적으로작동하고, 지속가능하기위해서는주인의식을갖도록법전문가, 정책실무자등을대상으로한양질의교육훈련이제공되어야한다. 국제기구의중국, 베트남법제개혁지원사례는집행능력 51 Natalie G. Lichtenstein 와의인터뷰. 52 Natalie G. Lichtenstein 와의인터뷰. >>> 109
즉사법개혁이진전될때효과를거둘수있었다. 이런맥락에서북한도포괄적법제개혁을수용하는것이가장바람직하다고할것이다. 2. 법제개혁방향, 속도및범위사실북한이시장경제법제를전면적으로도입하는결정을내릴경우동유럽식전면적 급진적법제정비보다는베트남이나중국의단계적, 통합적법제정비를선택할것인지여부는협력모델수립시와마찬가지로북한최고통치자의체제전환의지와수준 ( 내부정치적합의정도 ), 남북관계, 북한과국제사회와의협력수준등에따라달라질수있다. 또한중국, 베트남사례는경제발전이법치발전을이끄는관건임을잘보여준다. 중국, 베트남에서는경제발전에필수적인가격및무역의자유화, 사유화, 민간금융제도의도입등과더불어사유재산권의보호, 계약자유의보장및이행을위한제도적장치마련등이이뤄지면서광범위한법제개혁이진행되었다. 또한건전한법제의확립과사법부의독립이없이는시장경제제도를효과적으로운용할수없기때문에사법제도개혁도중요한부분이될수밖에없었다. 53 베트남의포괄적법제전략의사례를고려한다면점진적, 단계적, 장기적과정이북한에권장될것이다. 국제기구들은충분한이행기간을설정하는것이법제정비에있어서중요하다는점을인정하고있다. 또사회주의에서자본주의로전환하는데있어서교육과훈련의중요성을인식하고있는만큼이에따른기간까지포함한다면북한에적용할시에는점진적법제정비가필요할것이다. 북한도초기에는정치적저항을최소화할수있는특구법이나외국인투자법제중심으로시장경제법제를구축하는것이바람직해보인다. 중국과베트남역시초기에는정치체제의급격한변화를가져오면서사회주의이데올로기와충돌을가져오는파산법도입보다는특정지역을개방하는데따른특구법이나외국인의투자법제에집중하였다. 이런맥락에서남한과추진중인개성공단사업이나, 중국과추진중인황금평 위화도, 나선경제무역지대개발사업에적용되는법제에특별히주목해야한다. 그러나정치적으로안정되어갈경우파산법과같은보다현대적이고과감한시장경제법제도입이이뤄져야한다. 국제기구들의체제전환국에대한시장경제법제구축과관련한법률정비지원 53 World Bank, Technical Annex to the Memorandum of the President of Russian Federation, Legal Reform Project, 1996 참조. 110
사례는민간부문, 특히민간기업설립과육성이우선적과제임을시사하고있다. 많은체제전환국들의경우국제기구는새로형성된 ( 혹은새로이민영화된 ) 기업들간의경쟁을촉진시키기위해필요한기초적인법적, 규제적기반을조성하기위한지원을제공하였다. 이것이합리적인민간부문성장을위한핵심으로여겨졌기때문이다. 이러한지원에는민간의개인과기업들이경쟁력을제고할수있도록필수적인사업기술을제공하는기업수준의지원과외부적인제약을제거하고새로만들어진민간기업들이활동할수있는공평하고공정한비지니스환경을만듦으로써경쟁을촉진하는정책적, 법적, 규제적인환경개선차원의지원이있다. 성공적인민영화가민간부문개발의초기단계에서중요하기때문에민간부문성장은개별국가들의사업환경특히법률및규제분야의환경을새로운진입, 즉국내및해외의행위자들이새로운기업을설립하는것을용이하게만들수있는가에달려있다. 이러한이유때문에민영화와관련된법률적토대이외에도재산권, 계약, 은행및상업거래에관한서구지향적인법과규제의도입은국내외투자자들의신뢰를얻기위해서도꼭필요한것으로여겨진다. 이와관련된법률들은우선일반적인상법들로서헌법, 민법, 상법, 계약법, 상업적분쟁해결에관한법등이있다. 그리고비즈니스환경을조성하는법률들로서회사법, 증권회사에관한법, 사업협력및회사에관한법, 기업지배구조, 사업허가및등록에관한법, 특허법, 계약법, 조달법, 파산, 담보등재산권, 부동산및동산에관한재산권등이있다. 관련제도로는재산및비지니스등록제도, 상업적분쟁해결제도, 경제정책연구및분석센터, 경제정책분석및개혁센터등의설립등이고려될수있다. 국제금융기구, 주요공여자들의경험에비춰보면이들의북한에대한시장경제법제구축을위한개입방식, 범위그리고단계등은대체로다음과같이진행될것으로보인다. 우선첫번째단계에서는북한내법제분야전문가와정책담당자등을대상으로각종워크숍과세미나개최, 또는연수프로그램을통해기본적인외국인투자법, 기업법등을시작으로민법, 상법, 해상법, 반독점법, 주식거래법등에대한일반적인정보제공이이뤄질것이다. 둘째, 입법초안작성부문으로써북한이시장경제로전환하기시작할경우많은새로운입법을필요로할것이다. 이때입법절차를개선하고, 나아가중요경제관련법분야인기업법, 부동산법, 세법, 파산법등의입안을직접지원해야될것이다. 셋째, 법률관련정보의확산과홍보부문이다. 새로운법이나왔을경우이와 >>> 111
관련된내용들을관련공무원이나법전문가는물론일반국민들에게도널리알리는것이중요하다. 시장경제법제가도입되면북한주민들도자신의권리를스스로행사하고보호할필요성을느끼기시작할것이다. 넷째, 법교육과공공교육캠페인부문이다. 이는북한내법학전공자를늘리고, 전문가를양성하는과정과밀접한연관이있다. 북한에서시장경제법제도입이효과를내기위해서는주요대학내법과대학을세우고, 교육과정을새롭게만들어야할것이다. 다섯째, 사법개혁과분쟁해결부문이다. 사법관리들에대한훈련, 사례연구및분쟁해결방안교육, 사법행정교육, 중재인교육등이주요내용이다. 3. 국제기구와의관계형성북한의시장경제법제구축과관련한국제기구와의협력모델도북한의체제전환의지와수준, 내부정치적합의정도, 남북관계, 북한과국제사회와의협력수준등에따라달라질수있다. 베트남의경우정치적으로중립적성향을가진 UNDP와의긴밀한협력을통해시장경제법제를구축해왔다. 현재북한과 UNDP와의긴밀한오랜협력관계를고려하면북한적용시에도초기단계에서는 UNDP라는국제기구에주도권을주는추진체계를고려해볼만하다. 예를들면 UNDP가법률부문파트너그룹의책임자역할을맡고, 국제금융기구, 국제 NGO 등이파트너로참여하는방식이다. 미국의국제개발처등양자적거버넌스 (bilateral donors) 의경우 UNDP나국제금융기구가제공하는프로그램을보완하는역할을맡을수있을것이다. 세계은행의경우초기에시장경제법제개혁지원이정치적으로민감한주제였기때문에민간단체인포드재단 (Ford Foundation) 과협력해비공식논의를시작했다. 중국은초기에다양한국제기구들의개입에대해직접적조율은하지않았다. 다만중국정부의각부처가각각국제기구와파트너십을맺고있었다. 예를들면중국재정부는세계은행, 외교부는 UNDP, 다른부처는국제 NGO와협력하는형식을갖췄다. 사실중국의각부처별로법률개혁의중요성에대한인식차이가존재했고, 일부부처는법치주의의중요성에대한자각이부족했기때문에다른지원이더중요하다고생각했다. 54 54 Natalie G. Lichtenstein 와의인터뷰. 112
이에반해베트남은정부가적극적으로국제기구와의조율에나선경우다. 베트남은각지원기구가어떤목적과전문성을갖고개입하려하는지를파악하는것이중요하다고판단했다. 특히 UNDP는중요한법안수립을적극적으로지원했는데, 특히베트남정부와국제기구사이의법제개발협력프로그램을조율하는데도적지않은기여를했다. 결국북한이시장경제법제를본격적으로도입할초기단계에서는 UNDP와협력하고, 점차국제사회의관계및경제발전수준등을고려해국제금융기구와의협력관계를형성하고, 보다포괄적인법제개혁지원을받는것이합리적인수순으로보인다. V. 결론 지금까지사회주의체제전환국가들의시장경제법제구축을지원했던국제기구 ( 국제금융기구와 UNDP) 를중심으로중국및베트남의시장경제법제도입및실행경험들을검토하고, 이를토대로북한이향후시장경제법제를본격적으로도입하려할경우고려할만한요소들, 법제개혁방향, 속도및범위, 국제기구와의관계형성방안등을예측하고제시해보았다. 세계은행등국제기구의중국, 베트남에대한법제개혁지원경험은경제발전과법의지배 ( 법치 ) 원칙간의관계를압축적으로보여주면서중국, 베트남의경험을어떻게북한에적용해야되는지에대해서도주요한시사점과교훈을제공하고있다. 여기서유의할대목은북한의시장경제법제구축과관련한국제기구와의협력모델은북한의체제전환의지와수준, 내부정치적합의정도, 남북관계, 북한과국제사회와의협력수준등에따라달라질것이라는점이다. 북한에서본격적인시장경제제도로의전환이시작되면원활한작동을뒷받침하기위해포괄적인법제개혁이반드시필요할것이다. 물론북한체제의특수성을고려하면단기적으로포괄적인법제개혁을추진하기는어려울것으로예상되지만중장기적으로베트남이경험했던방식을따라갈수밖에없을것으로전망된다. 따라서단기적으로중국처럼정치적으로민감한파산법, 사법제도등의도입은어려울것으로예상되며, 다만경제발전에따라시장경제제도가발전되면서중장기적으로는사회주의법치국가완성을위한포괄적인법제구축이이뤄질것으로예상할수있다. >>> 113
중국과베트남의시장경제법제구축과국제기구와의관계는약간의차이점을보여줬지만국제금융기구, 주요공여자들의경험에비춰보면이들의북한에대한시장경제법제구축을위한지원방식, 범위그리고단계등은대체로비슷한경향을보였다. 북한의경우초기단계에서는주로법제도적역량구축을위한기술지원을하는방식으로국제금융기구등의개입이시작될것이다. 중국이보여준것처럼개성공단과같은경제특구에서보다과감한시장경제법제를도입하고, 실험함으로써그성과를토대로특구외지역으로확대적용하는방식도바람직해보인다. 이런맥락에서최근북한과중국이공동으로개발하고관리하는방식으로추진중인황금평 위화도및나선경제무역지대특구에도입되는시장경제법제와실제운용과정은중요한연구과제가될것이다. 현재북한의경우국제금융기구나선진공여국들이아닌체제전환국인중국으로부터주요한시장경제법제구축과관련한지원을받고있는점이다르긴하지만북한에미치는파급효과는비슷할것으로예상된다. 베트남의경우정치적으로중립적성향을가진 UNDP와의긴밀한협력을통해시장경제법제의기반을만들어왔다. 앞서지적했지만북한과 UNDP와의긴밀한오랜협력과신뢰관계를고려하면북한적용시에도 UNDP라는국제기구에주도권을주는추진체계를고려해볼가치가있다. 하지만현실적으로남북관계가상당수준으로개선된환경아래북한이체제전환결단을내리고법제도입에착수할가능성이높기때문에남북한법제통합과제가급부상하면서남한이주도적역할을하고, 국제기구가보완적역할을할개연성이높다. 이런전망에토대를둘경우기존국제기구의체제전환국개입사례의기계적인북한적용은재고할필요가있다. 시장경제법제구축과관련한근본적이고, 공통적인원칙은수용하되, 남북한경제사회통합을고려한새로운접근이필요해보인다. 즉남북통합과북한의체제전환과정에서직면할다양한경제, 사회적문제점과부작용을최소화할수있는시장경제법제구축이모색되어야하는것이다. 접수 : 10월 15일 심사 : 11월 23일 채택 : 12월 7일 114
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Abstract International Institutions Legal Assistance on Market Economy for China and Vietnam: Application and Implications for North Korea Eul-Chul Lim The paper provides a case study on how the socialist states such as China and Vietnam established market economy laws during their transition period. During the first stage of adopting the market economy system, both China and Vietnam had been supported by international institutions such as World Bank and United Nations Development Programme(UNDP). Examining previous experience that China and Vietnam had been through, the paper suggests how North Korea could adopt and apply market economy laws. It also examines legal reform directions, the pace and range of the reforms, the way to improve relation between the North Korean government and the international institutions. A example of how the international institutions supported legal reforms of China and Vietnam well reflects connection between economic development and rule of law. How to apply the case of China and Vietnam into North Korean system also offers an important implications and lessons for North Korea. Important part is that North Korea s establishment of market economy laws backed by the international institutions will be largely depended on North Korea s willingness of the change, degree of agreement on internal political affairs, the two Korea s relations, situation between North Korean and international society, etc. It is clear that once North Korea begins to transform into market economy, an comprehensive legal reforms are also required. Considering North Korea s unique system, there is a limitation existed to pursuit legal reforms in a short time period in North Korea, yet it is expected that North Korea will eventually follow Vietnamese model. Therefore, it is not likely to adopt laws such as the bankruptcy law and a judical system, which is extremely dedicate matter upon which internal politics. However, as the market economy system is developing, it seems that North Korea will consequently pursuit of an comprehensive legal reforms in order to complete socialist law principle. Key Words: Market Economy Laws, Legal Reforms, Internations Institutions, World Bank, UNDP, Lessons from China and Vietnam in Legal Reforms, North Korea s Legal Reforms, Comprehensive Legal Reforms 118
통일정책연구제 21 권 2 호 2012 pp. 119~142 중국의탈북자정책동학과한국의대응전략 이기현 * 1 Ⅰ. 문제제기 Ⅳ. 중국의탈북자강제송환에대한입장과 Ⅱ. 탈북의시기별특징과중국의탈북자정책부담해결전략 Ⅲ. 중국의대북한딜레마와탈북자문제 Ⅴ. 한국의대응전략 국문요약 2012 년한중관계에있어탈북자문제가주요이슈가되었다. 중국의탈북자강제북송을저지하기위한다양한노력들이진행되었으나, 성과는미비했다. 왜중국은탈북자의강제송환을고집하는것일까? 이연구는이의문을풀기위한작업에서출발했다. 탈북자문제에대한연구는시기별로다양하게진행되었지만, 중국의탈북자정책과동학에대한연구는많지않았다. 그래서기존연구와는달리, 중국탈북자정책의동학을중국적시각에서분석해보려는시도를했다. 중국은자국의이해가반영된한반도정책과탈북자문제를연동시키는정치적접근을해왔다. 이접근의핵심은한반도의현상유지와남과북모두에게서전략적이익을챙기는것이었다. 최근중국의탈북자문제에대한강경한입장도중국에게북한의전략적가치가높아졌기때문에나타난결과였다. 특히미국의아시아회귀이후, 중국의부상에대한미국및주변국들의경계가강화되면서, 세력균형차원에서중국에게북한체제의안정적지속은주요한국가이익의범주에포함되게되었다. 더구나신생김정은정권의불안정성도매우높은상황이었다. 이때문에중국은탈북자문제를국제사회일원으로서의책임보다는자국이익의측면에서우선적으로고 려하게되었다. 중국은탈북자강제송환문제를국제법, 국내법그리고인도주의원칙에따라해결하고있다고의례적인자국의논리와입장만을반복하면서한국및국제사회의요구를묵살하고있는상황이다. 단지일정부분부담을회피하는차원에서근본적해결을위한노력보다는한국과북한사이에서정치적인상황에따라강제송환카드를쥐락펴락하거나, 일부탈북자의한국행을허용하는등의정치적접근을하고있는중이다. 이러한중국의행보는중국의한반도정책특히대북정책에대한근본적변화가없는한, 탈북자에대한인식과정책역시도변화하기는어려울것으로예상된다. 그럼에도불구하고, 중국의국제사회에대한책임의부담이점차증가하고있고, 대북한정책역시미묘한변화가감지되고있기때문에이를잘활용한우리의국내적인입장과원칙정립, 정부와시민사회의전략적연대, 현실적이고단계적인탈북자인권개선방안, 국제사회와의협조, 그리고중국과의전략적공간확대노력등을담아내는정책방안이모색되어야할것이다. 주제어 : 중국, 대북딜레마, 탈북자정책, 한중관계, 대응전략 * 통일연구원연구위원 >>> 119
Ⅰ. 문제제기 2012년한중관계에있어탈북자문제가주요이슈로부각되었다. 중국에체포된탈북자들이강제송환위기에처해있다는소식들이한국언론을중심으로전해지면서부터였다. 정치권도이문제의심각성을인지하고, UN 인권이사회와의연대등강제북송을막기위한국제적활동을벌였고, 탈북자및북한인권단체중심으로중국대사관항의시위, 단식강행등민간차원에서의노력들이진행되었다. 그러나중국내에서탈북자구호활동을펼치던인권운동가김영환씨고문의혹사건까지발생하면서, 탈북자문제를둘러싼파문은일파만파로번졌다. 북한인권단체의주장에따르면당시강제북송될처지에놓인탈북자수는약 80여명에이르며엔지, 선양등중국동북지역에체포구금중이라고했다. 1 그러나우리는현재까지도그규모가얼마나되는지그리고강제북송되었는지여부를정확히알수없는상황이다. 탈북자의강제북송은어제오늘의일이아니다. 이번경우는탈북단체및언론을통해사건이확대재생산되어서그렇지다수의탈북자들이국제사회의주목을받기도전에강제북송된경우가허다했다. 한국정부는중국정부와의양자접촉을통해탈북자강제송환문제를해결하려는노력을해왔다. 그동안지켜온조용한외교의방식이었다. 그러나중국의입장은공고했고, 국제법, 국내법그리고인도주의원칙에따라문제를해결하고있다는의례적인입장만을반복할뿐이었다. 결국한국정부는양자협의를통한조용한해결을포기하고직접적인국제협약준수촉구와국제사회와연대를통한압박외교방식을추진했다. 그럼에도불구하고돌아온것은중국의묵묵부답이었다. 해결책은제시되지않았고, 한중관계고려차원에서였던지, 한국공관에갇혀있던일부탈북자들의한국행을허용하는선에서조용한정치적해결을시도했을뿐이다. 여전히본질은흐려져있는상황이고, 강제북송의위기에처해있다는탈북자들에대해서는깜깜무소식이다. 그렇다면왜중국은국제사회의우려와비난에도불구하고자국의논리만을주장하면서탈북자들의강제송환을고집하는것일까? 이의문을풀기위해서는중국의탈북자정책에대한이해가우선되어야할것이며, 동시에상위수준에서중국의대북정책동학에대한이해역시필요할것이다. 탈북자에대한연구는시기별로다양하게진행된반면, 중국의탈북자정책, 입 1 북송위기탈북자 80 명넘어, 문화일보, 2012 년 2 월 21 일. 120
장그리고그동학에대한연구는사실많지않았다. 중국내자료접근의한계, 주제의민감성등으로인해연구의한계가있었기때문이다. 2 최근에는중국의탈북자정책혹은입장을이론적틀로접근한한동호 (2011) 의연구가독보적이며, 3 중국에서는북한문제라는주제의민감성때문에약간의언론매체에서다루는것외에본격적인연구는아예없다고보는것이더정확하다. 탈북자라는개념도한국의영향을받았고, 일부학자들이한중관계에있어하나의문제영역정도로인식하는수준이다. 4 이연구는기존연구에비해중국의탈북자정책과동학에대해중국적시각에서분석해보려는시도를했다. 중국의정책논리와동학을이해해야우리의전략적대안을산출할수있기때문이다. 논문은문제제기에이어제Ⅱ장에서탈북의시기별특징과중국의대응을역사적으로고찰할것이다. 제Ⅲ장에서는중국이한반도문제에대해어떠한이해와인식을가지고있는지를분석하고그틀에서탈북자문제의위상을살펴볼것이고, 제Ⅳ장에서는보다구체적으로중국의탈북자문제의해결혹은회피전략을분석할것이다. 마지막으로결론에서는분석과이해를바탕으로우리의전략을모색할것이다. Ⅱ. 탈북의시기별특징과중국의탈북자정책 북한주민들의탈북은주로중국을통해이루어져왔다. 그이유는지리적으로북한국경의대부분이중국과접하고있어접근의용이성이있었고, 중국접경지역에는조선족자치주가있어북한의친척들이거주하고있는등정서적, 언어적편리성이있었기때문이다. 현재대다수탈북자들은조선족자치지역을중심으로동북 3성혹은도시지역에체류하고있는것으로알려지고있다. 탈북의규모는북한과중국의탈북자정책, 즉탈북자의수색, 체포, 강제송환등에의해영향을가장많이받아왔다. 중국정부는탈북자에대해서시기별로집중단속과묵인완화 ( 일종의수수방관 ) 정책등을반복해왔다. 연례적인특별단속 2 중국의탈북자정책에대한연구로는곽해룡, 재중탈북자에대한정책방안연구- 중국의정책을중심으로, 평화학연구, 7권 1호 (2006) 의연구가있으나중국의탈북자정책의동학에대한설명과분석에아쉬움이있다. 3 Dong-ho Han, The Clash between Interest and Responsibility: China s Policy toward North Korean Escapees, The Korean Journal of Defense Analysis, Vol. 23, No. 4 (December 2011), pp. 443~455. 4 石源华 文恩熙, 试论中韩战略合作伙伴关系中的美国因素, 东北亚论坛, 2012 年 8 月. >>> 121
기간이지나면단속이완화되는경향을보이기도했으며, 특별한시점에서는수색이강화되기도했다. 이는중국의탈북자정책이일관성이있었다고보기보다는중국의한반도정책즉한국과북한과의관계설정등상황에따라결정되는경향이짙었다는것을의미한다. 예를들어북한최고지도부의방문이있은후에는북한의입장을고려, 강제송환인원규모를늘리고, 중국내체류중인탈북자에대한단속을강화했다. 반면, 한국과의원만한협력관계를위해서도제3국을통한한국행에대해서는묵인하는태도를취하기도했다. 재중탈북자의규모에대해서는정보의제한으로인해체계적이고정확한실태파악이어려운상황이다. 탈북자에대한접근을불허하는중국정부입장으로인해공개적이고체계적인조사데이터를수집하는것은현재로서는불가능하기때문이다. 규모의측정은간접적인방식 ( 주로민간단체와관련한연구자들의비공식적인정보수집 ) 에의존해이루어지고있는수준에불과하다. 대체적으로탈북자수가 1990년대말까지급증하다 2000년대들어점차감소하는추세라는데의견의공감대가형성되어있다. 1990년대대략그규모는적게는 10만명에서많게는 40만명까지추정된바있으며, 5 2000년이후그수가급격이감소해서최근에는 1만~5만명사이의탈북인구가중국에체류하고있는것으로파악되고있다. 6 그러나이수치는추정에불과하며, 탈북자를어떻게규정하느냐에따라서그통계가달라지는등매우부정확하다는것을감안해야한다. 탈북현상은시기별로규모와특징이달랐으며, 이에따른중국의탈북자정책역시도시기별로다른특징을나타냈다. 1. 1990년대초 : 생계형탈북과묵인 1990년대초중국경제전략의변화와동구사회주의권붕괴는북한경제에심각한영향을끼쳐지속적인마이너스성장을야기했다. 중국은 1980년대개혁개방과정을거쳐사회주의시장경제노선을발전시키면서서구사회와의협력을도모한반면, 북한은주체경제노선을견지하면서경제성장의동력을상실했다. 더구 5 윤여상은최초로중국현지조사를실시하고, 그조사를바탕으로재중탈북자수를약 10만명선으로추정, 윤여상, 재외탈북자실태와지원체계 : 중국지역을중심으로, (1998) 이후좋은벗들이체계적실태조사를해서그규모를약 30만명으로추정한바있다. 좋은벗들, 북한식량난과북한인권 ( 정토출판, 2004); 좋은벗들, 두만강을건너온사람들 ( 정토출판, 2005). 이에대한자세한논의는김수암, 해외체류탈북자문제의쟁점과과제, (Online Series Co 06-05, 2006.6.30) 6 좋은벗들 3~5만추정 (2005), 미국무부 7만5천~12만5천, (2005), 탈북자규모에대한연구실태는 북한인권백서 ( 서울 : 통일연구원, 2012), pp. 430~431를참조. 122
나동구사회주의권까지붕괴되면서북한은정치 경제적으로고립되었고, 중국과의관계마저갈등이반복되면서그나마있었던사회주의권경제와도분리되었다. 중국은북한이자국의개혁개방노선을지지하기를희망했으나, 북한은중국을서구제국주의와타협한변절자로비판했고, 사회주의권내부의이데올로기노선갈등으로인해양국관계는더욱악화되었다. 7 중국은북한과의경제관계에있어서도과거의우호적관계가아닌정상국가적관계를형성하고자했다. 8 우선적으로북한에대한경제지원과원조등이대폭격감했다. 양국무역에서국제가격의절반이하로상대방에게물품을공급하는우호가격제도철폐되었고, 현금결제방식이적용되었다. 거래단위도중앙에서지방으로전환시켜정상적무역관계가강조되었다. 이조치이후북한경제는심각한타격을입게되었고, 경제적여건이미흡한지역에따라식량배급이중단되는등북한내식량부족사태가심화되기시작했다. 이러한환경의변화속에서탈북현상이나타났다. 1990년대탈북의주요특징은단기적인생계형이라고할수있다. 대다수탈북자들이북한경제의침체로인해양식과돈을구하러월경을했다. 접경지역을중심으로친지의도움을받으려는목적이컸다. 어느정도생계문제가해결되면북한으로돌아가는경우가다수였기때문에탈북의기간역시도길지않았다. 중국정부는공식적으로 1960년대초에맺는 < 탈주자및범죄인상호인도협정일명 : 조중밀입국자송환협정 > 과 1986년단둥에서체결한 < 국경지역의국가안전및사회질서유지업무를위한상호협력의정서 ( 국경지역업무협정 )> 을근거로탈북자들을불법월경자로규제하고있었다. 9 그러나실제탈북자들이넘나들던중국의동북지역에서는이들에대해대체적으로우호적인태도를보인것으로파악된다. 10 주요한이유는중국이대약진운동과문화대혁명등식량사정이어려웠 7 이기현, 포스트김정일체제와중국, 전환기의북한과통일담론 ( 서울 : 늘품, 2011), pp. 191~ 192. 8 북 중관계가전통적혈맹관계에서국가대국가의정상관계로변화했다는시각의연구는 James F. Lilley and David Shambaugh (eds.), China s Military Faces the Future (New York: Almonk, 1999); Tom Hart, The PRC-DPRK Rapprochement and China s Dilemma in Korea, Asian Perspective, Vol. 25, No. 3 (2001). 9 협정의내용은중국어사이트에서검색이되지않으며, 86년협정만간접적으로언급되고있을뿐이다. 협정중문명은关于在边境地区为维护国家安全和社会秩序而进行合作的协议 ( 边境地区业务协定 ) 이다. <www.stnn.cc/euro_asia/200702/t20070201_457523.html> ( 검색일 : 2012.10.01); 이국경지역업무협정은 1998년재체결되었다. 북-중 98년체결국경협정에담긴내용 연합뉴스, 2007년 1월 22일참조. 10 이러한우호적분위기역시당시옌벤지역거주민들의증언을토대로유추하는수준이다. 옌벤지역의경우는다수의조선족들이거주하고있으며, 탈북자들에게도움을준경험을공유하고 >>> 123
던시기에북한당국과주민들이사회주의혈맹국에대한인도주의와동포애를보여줬기때문이다. 당시북한이중국에대한식량지원을했었고, 동북지역중국인 ( 조선족포함 ) 들이대거북한으로월경, 생계문제를해결한역사적경험이있었다. 특히조선족사회를중심으로탈북자들에대해더욱호의적이었다고할수있다. 중국정부당국에서도탈북인구가대규모도아니었고, 일종의초기상황이었기때문에, 정황상중앙수준의탈북자에대한정책기조조차세워지지않았던것같다. 이시기중국정부의탈북자정책은지방단위차원에서탈북자들이돈과식량을구하고돌아가는정도면묵인혹은방관하고, 대체적으로우호적처리를지향한것으로볼수있다. 2. 1990년대중반이후 : 목적형탈북과정책의원칙화 1990년대이후북한의지속적인마이너스성장은국내외적정치혼동과자연재해가더해지면서식량난을극도로악화시켰다. 사실상의유일한후원국인중국이한국과의공식수교를선언함으로써북한은중국과극심한정치적갈등을초래하고있었고, 김일성의사망에따른조문정국은북한의경제동력을최악의상황으로몰아가면서, 거의정치경제적공황상황이야기되었다. 설상가상으로가뭄과수해등자연재해까지겹치면서북한은소위고난의행군시기에진입하게되었다. 경제위기는탈북현상을가중시켰다. 그러나과거와는그형태와내용이달랐다. 경제난초기에는탈북의형태가단순하고산발적인생계형이었다면, 경제위기가본격화된이시점에는점차복잡하고다양한형태와내용의탈북현상이나타나기시작했다. 우선, 탈북자의범위가확산되었다. 탈북자들의출신지역이일부접경지역에서북한전지역으로확대되었고, 가족단위의집단탈북현상도나타났다. 다음으로탈북자구성이다양해졌다. 식량난의심화로인한가족해체현상이가속화되면서, 어린이및청소년탈북이증가했고, 출신성분역시일반노동자뿐아니라, 교사, 의사, 교수, 체육인, 예술가등까지포함되었다. 또한탈북기간이장기화되었다. 1990년대초탈북의특징이긴급피난의성격에가까웠다면 1990년대중반이후의탈북은점차장기체류심지어망명지향적성격으로변화했다. 경제난초기탈북자들은식량난이어느정도해결되면북한으로다시돌아가는경우가 있다. 탈북초기에는동정심에그들을도왔으나, 현재는그수도적고친밀감도떨어져도움을잘주지않는다고한다. 옌벤인터뷰, 2011 년 9 월. 124
대다수였지만, 북한귀환이후에도식량난의해소가안되자, 재탈북해서장기체류를하거나한국이나제3국망명시도를하는탈북자들이늘어난것이다. 11 이는탈북자들이재귀환하는과정에서외부로부터들어오는정보가증가했기때문이기도하지만, 당시북한이식량난에대한별도의대책을마련하지않고, 종전의배급체계마저중단시켜버리는등식량난이돌이킬수없는정도로악화되었기때문이다. 이와같은상황속에서 1997년부터탈북러시가이루어졌고, 탈북자들의증가율이매년 10배이상증가했다. 탈북자규모의증가와탈북형태가변화하면서중국정부의대응역시과거의우호적혹은묵인적분위기에서점차원칙적이고강경한입장으로선회하게되었다. 중국정부는탈북자에관한기존협정에덧붙여, 1997년우리의국회격인전국인민대표대회 ( 全國人大 ) 에서밀입국의안내및운송에관한국경관리방해죄를추가한형법을통과시켜, 탈북자를돕는자국민에게형벌을부과할수있는근거를마련했다. 12 또한 1998년 지린성변경관리조례 ( 吉林省边境管理条例 ) 를수정발표함으로탈북자에대한단속의근거를확보했다. 13 이법령들이제정됨에따라공안당국에의한국경지역에서의검문검색강화, 재중탈북자의특별단속, 이에이어지는대대적강제송환, 탈북자단체탄압등이법적근거를가지고공식화되었다. 이는중국이북한주민들의탈북현상이확대되면서국경지역관리에대한필요성이증대되고있음을인식했다고평가할수있으며, 동시에중국의탈북자정책이보다원리원칙적인기제를바탕으로운용되기시작되었다는것을의미했다. 3. 2000년대이후 : 기획탈북과통제의강화 2000년대탈북현상의주요한특징은탈북자규모가급감함에따라, 일부그룹별로진행되는기획탈북이증가했다는점이다. 이시기식량난에기인한탈북보다는보다나은생활을추구하기위한목적형탈북이증가했고, 이미탈북한사람들 11 중국국경지역조선족들은북한주민들이난민형태로밀려오기시작한시점이 1995년말경이라고증언하고있다. 김영수, 탈북자문제의발생원인과현황, 한국방송학회세미나및보고서 <www.dbpia.co.kr/article/938515>, p. 13. 12 1997년 3월 14일제8기전국인대 5차회의는중국형법의 6장 3절에국경관리방해죄항목을추가했다. 中华人民共和国刑法第六章第三节妨害国 ( 边 ) 境管理罪 (1997). 13 지린성변경관리조례는 1993년최초로제정되었다가 1997년수정보강되었다. 吉林省人大常委会, 吉林省边境管理条例 (1997.11.14). >>> 125
이가족을데리고오기위한기획탈북혹은집단화경향이나타나게되었다. 탈북자들의구성역시변화했는데, 남성이나청소년보다는성을매개로한체류안정성이높은여성들의탈북이증가했다. 14 이러한현상이발생한것은중국의탈북자정책이공고화되고국경관리가강화되었기때문이며동시에탈북방지를위한북한과의공조가확대되었기때문이다. 북한은 1990년대생계형탈북에대해소극적인조치를취해대량탈북을묵인한경향이있었다. 일단내부위기를외부에서해결하려는전략의차원이었다. 그러나 2000년대들어식량난이상대적으로호전되면서탈북방지쪽으로정책을선회하였다. 15 중국역시탈북자정책의원칙화와국경경비강화기조흐름에따라북한과의협조체계를구축하려노력했다. 중국은북한과민형사법협조조약 ( 民事和刑事司法协助的条约 2003) 을체결하면서탈북자정책을강화했다. 16 이는양국이민형사상사법협조체계를구축함으로써양국정부가자국민이민형사상죄를범하고국경을넘는경우타국에서국내법을집행할근거를마련한것과동시에탈북자에대한수사와소재파악등에대한협조가강화되었음을의미했다. 탈북문제에대한양국공조가강화된것은당시북중간정치관계가개선되는흐름과맥을같이한다. 1992년한중수교이후소원해졌던북중관계가 2000년대초반김정일의방중으로복원되면서전반적인양국간소통이정상화되기시작했기때문이다. 이과정에서중국은자국이익을고려함과동시에북한의입장에대한이해의폭을확대했던것으로파악된다. 2000년대이후중국정부에의한탈북자단속및강제송환이급증한것도북한과의정책협조차원에서진행되었을가능성이높다. 중국의북한에대한입장고려는김정일의방중직후탈북자의강제송환규모가크다는사례가잘나타내고있다. 2001년세계난민실태조사보고서에따르면 2000년강제송환된탈북자수가최소 6천명이며, 17 김정일방중직후약 5천명이강제송환되었다고한다. 18 또하나주목할사안은중국이 2003년 9월북한지역국경지대경비병력을무장경찰에서인민해방군으로교체한데이어다음해국경협력협정 ( 边防合作协议 2004) 을체결한것이다. 19 이는당시 2차 14 탈북여성들의강제결혼혹은매춘, 인신매매들에대해서는이금순, 북한주민의국경이동실태 : 변화와전망 ( 서울 : 통일연구원, 2005) 을참조. 15 김용현, 탈북자문제에대한북한의입장과대응, ( 한국세계지역학회추계학술회의발표논문, 2005). 16 中华人民共和国和朝鲜民主主义人民共和国关于民事和刑事司法协助的条约 (2003.11.19). 17 미국난민위원회 (USCR), 2001년세계난민실태조사보고서 (2002.6.14). 18 곽해룡, 재중탈북자에대한정책방안연구 - 중국의정책을중심으로, p. 239. 126
북핵위기에대한교훈으로중국이미국및북한에대한경고메시지를보낸것으로해석할수도있으나, 그무엇보다북한의불안정성증가에따른탈북자급증방지와불법월경및범죄방지를염두에둔복합적인조치라고판단할수있다. 이어중국은베이징올림픽개최를명분으로국경통제를강화했고, 북한역시국가안전보위부차원에서탈북차단비상대책점검 (2009), 탈북자가족및친척들에대한사상동향파악및감시 (2010) 등국경검열을강화함에따라과거와같은대규모탈북현상은찾아보기힘들게되었다. 20 Ⅲ. 중국의대북한딜레마와탈북자문제 중국은무엇보다도경제발전을위한주변부의안정이중요하기때문에한반도의불안정을최대한억제하고싶어한다. 덩샤오핑 ( 邓小平 ) 을위시한중국개혁그룹의개혁개방정책은기존의자력갱생과계획경제의모순을인정하고, 대외개방과시장의기능을더욱강화시켰다. 이를위해중국은대외전략의기조를 빛을숨기고때를기다린다 는도광양회 ( 韬光养晦 ) 로설정하고, 경제발전을통해국력의수준이어느정도달성할때까지는주변국가및서방국가들과특별한충돌을야기시키지않으려했다. 이때문에중국은주변부의안정차원에서한국전쟁의상흔이남아있는한반도에서전쟁이재발하거나, 군사적충돌이확대되서는안된다는입장을견지하면서한반도의평화와안정을강조해왔다. 중국은한반도와의관계를설정하는데있어, 경제발전을위해한국과협력관계를, 주변부의안정차원에서북한의점진적개혁개방과도발방지및억제를통한일종의현상유지혹은균형전략을추구해왔다. 21 이데올로기적으로오랜동지국가였던북한에게배신자라는소리를들으면서까지한국과의수교를성사시킨것도중국이실용주의적으로변화했고, 그만큼경제발전을중시했다는것을의미한 19 이협정은중국과북한의군관련협의여서그내용은공개가되지않고있는상황이나, 중국정부가변경지역의체계적관리를명분으로변경관리임무를중국인민해방군변경부대에이임하면서체결된것으로알려지고있다. 中朝军方签署 边防合作协议, 解放军报, 2004 年 6 月 30 日. 20 탈북자단속강화경향은김정은후계체제안정화차원에서양국국경경비대의탈북자단속이강화되고처벌수위도높아진것때문으로파악된다. 북한인권백서 ( 서울 : 통일연구원, 2012), p. 431. 21 이에대한자세한설명은이기현, 김정은시대중국의딜레마와대북정책 : 쉽지않은북한과현상유지, 제 2 회아시아법제포럼남북법제분과자료집 ( 법제처, 2012) 참조. >>> 127
다. 북한과의관계역시전통적인우호관계를유지하면서, 중국의동북아전략에있어북한이완충지대의역할을해주기를희망하고있다. 그결과중국은한국과북한모두에게등거리외교를통해최대한한반도의불안정이제고되는것을억제하는차원에서한국과의경제협력강화및관계개선, 북한에대해서는체제안정을위한경제지원을지속시키고있다. 그러나북핵등북한의군사적모험노선은한반도의불안정을야기하고, 한국, 미국, 일본등중국의주요무역파트너들과의국제정치적갈등의딜레마를생산하는상황이다. 이때문에중국의대북정책은책임과이익사이의딜레마상황에처하게되었다. 22 중국은도광양회를주요기조로하고있지만, 중국의부상에따른 G2시대가도래하면서국제사회의규범존중에대한책임이증가하고있는상황이다. 이는중국의국력이성장했기때문이기도하며, 중국스스로도후진타오 ( 胡锦涛 ) 시대책임대국의길을선포하는등국제적위상에부합하려는의지를표현했기때문에나타난결과였다. 23 중국에게책임의부담이증가되었다면, 한반도및동북아의불안정을야기하는북한문제에대해중국이국제사회와협력하고, 북한의실질적인변화를위한노력들에적극적인태도를보여주어야했다. 물론중국의노력이없지않았다. 중국은북핵해결을위한국제사회와의협조및균형자로서의역할을제고해왔다. 대표적으로 6자회담의장국의역할과대북제제에대한협조등이있을수있다. 그럼에도불구하고중국은북한이제공하는전략적이익에대한손실때문에책임에대해적극적이지않았다. 중국은동맹국인북한을방기할시미국주도의동맹체제에대한완충기능을상실할것으로우려하고있다. 더구나북한문제에대한책임을강조하다보면, 북한의돌발적변수예를들면, 군사도발, 체제붕괴등으로확대될가능성도배제할수없다. 이는자국의최대이익인경제성장을위한주변부안정에직접적으로피해를줄뿐만아니라, 안보적으로도현상유지전략에타격을입기때문이다. 중국의대북정책이책임과이익사이에서딜레마상황에처해있다고할수있지만, 탈북자문제는중국에게양보할수없는이익영역에포함된다고볼수있다. 중국은여전히미국등서구사회의기후, 인권, 자원등비전통안보문제에 22 한동호는이러한중국의딜레마를책임과이익의충돌이라표현했다. Dong-ho Han, The Clash between Interest and Responsibility. 23 물론이러한책임은중국의이익의측면에서도해석이가능하다. 중국은자국의부상에대해주변국가들에서중국위협론이확대되는것을억제해야하는측면이있기때문이다. 향후최소한지역내지도국가로성장하기위해서는다수국가들이보편적으로인정할수있는규범준수의측면에서모범적태도를제시해야할필요가있다. 128
대한협조요구즉중국의책임제고에대해서는애써외면하는전략을택하고있다. 중국은아직개발도상국이며발전과정에서의불가피한문제에대해선진국의요구가과도하다는입장이다. 24 탈북자문제역시중국이감당하기에는국제사회의규범이가혹하다는입장인것으로판단된다. 더구나이문제는북한체제안정과직결되기때문에중국의핵심이익은아닐지라도간접적핵심이익이될수있다. 25 만일중국이책임에대한부담이컸다면, 탈북자강제송환문제에대한 UN 등국제사회의요구에대해조금이라도수용하려는노력을보였어야했다. 중국은 1982년유엔난민협약 (1951) 과난민의정서 (1967) 에가입한체약국으로이의정서에준하여난민을수용한경험이있으며, 26 다수의인도차이나출신난민역시수용한바있다. 2009년미얀마코캉지역주민들의대규모월경사태에대해서도임시피난민수용소를제공하기도했다. 27 그러나중국은탈북자문제에대해서만큼은매우강경한입장을취하고있다. 이러한배경에는북한에대한복잡한이해관계가작용한다. 첫째, 탈북자에대한난민인정은대량탈북사태를야기해, 중국의혼란을줄수있다. 역사가증명하듯중국의탈북자에대한우호적접근은북한의대량탈북을유도한측면이있다. 대량탈북은중국변경지역의사회질서문란특히인신매매, 꽃제비등심각한사회문제를야기했다. 또한중국이사태수습을위해들여야할각종경제적, 사회적비용도현재의경제성장을충분히방해할만큼클것이다. 둘째, 탈북사태의증가는북한체제의불안정심지어붕괴까지야기할가능성이높다. 중국의대북정책은북한의우선적생존에포커스가맞추어져있다고해도과언이아닐정도로중국에게북한의체제붕괴는최대한억제시켜야할시나리오이다. 중국이북핵등북한의군사적도발에도불구하고강력한제재를하지 24 중국은중국의부상을강조하는 G2나차이메리카같은개념에대해부정적인반응을가지고있다. G2 概念是在捧杀中国, 新华网, 2009 年 6 月 11 日 ; 또한인권등의문제에있어미국의보다책임있는요구에대해서도중국의상황이있으며, 반드시미국등서방사회의길을따라야한다는법은없다고주장한다. 戴秉国称人权问题不应成两国关系发展干扰因素, 제4차미중전략경제대화 <news.sohu.com/s2012/chinausatalk> (2012.5.4). 25 중국의한학자는북한은중국에게간접적인핵심이익이될수있다고주장했다 ( 상하이인터뷰, 2012년 8월 22일 ). 26 보다자세한내용은中国与联合国难民署的关系 <www.fmprc.gov.cn/chn/3043.html> 을참조. 27 신상진, 중국의미얀마코캉사태대응전략 : 북한급변사태에주는시사점, 통일정책연구, 제20권 1호 ( 서울 : 통일연구원, 2011), pp. 107~129. >>> 129
못하는이유도북한체제의불안정성때문이다. 중국은북한의붕괴및급변등으로인한불가피한비용지불뿐아니라, 만일북한의붕괴가현실화되어미국이핵무기및화학무기통제를명분으로한반도문제에개입하는것을우려하지않을수없다. 28 셋째, 북한인권문제에관여할수없는것은중국역시인권문제에취약성이있고소수민족들에미칠영향을고려해야만하기때문이다. 중국은소수민족및인권운동가들에대한탄압을자행해서국제사회에서지탄을받고있다. 만일중국이탈북자에대한난민지위를인정할경우, 자국내소수민족인티베트와위구르인들의정치적집단탈출, 분리독립세력과인권운동가들의항쟁에명분을제공할가능성이있기때문에이를우려하지않을수없다. 29 더구나북한과가까운중국의변경지역은조선족집단거주지역으로북한과민족적, 문화적동질성이강하기때문에탈북자의대량유입은중국의소수민족사회의독립분위기조성, 사회불안정을야기할가능성까지있다. 30 특히이번강제북송사례의경우는위의세가지딜레마외에도, 중국의북한에대한전략적이익이탈북자문제에강하게투영된결과라고할수있다. 이미 2009년부터일부허용되던중국재외공관탈북자들의한국행까지전면금지되고있는상황이었다. 일본공관의경우는중국의압력에탈북자를보호하지않겠다는서약을제출했다는보도까지흘러나왔다. 31 중국의이러한강경변화는 2009년북한의 2차핵실험으로국제사회의대북압박이고조되고, 김정일의건강이상설등북한의급변사태및체제붕괴에대한불안요인들이증가하면서부터였다. 이시기중국내주요외교정책결정자와재외공관장이모인회의에서북핵과북한문제를분리해서접근하고, 북한붕괴를우선적으로막아야한다는데공감대가형성되었다고한다. 32 더구나미국의소위아시아회귀와중국부상에대한견제가 28 실제로미국의주요보고서는북한핵물질및대량살상무기에대한우려로급변시미군의북한주둔의필요성에대해제기한바있다 Paul B. Stares and Joel S. Wit, Preparing for Sudden Change in North Korea, CFR Council Special Report, No. 42 (Jan 27, 2009). 29 주재우, 북한인권법에대한진단 : 탈북자문제의만병통치약?, 대한정치학회보, 12권 3호, (2005), p. 252. 30 중국의동북지역은조선족이다수거주하기때문에장기적으로소수민족문제등사회불안정의위기가가중될수있다. Bonnie Glaser, Scott Snyder and John S. Park, Keeping an Eye on an Unruly Neighbor, USIP and CSIS Joint Working Paper (Jan 3, 2008). 31 일본정부, 중국에탈북자보호않겠다문서서약, 연합뉴스, 2011년 12월 8일. 32 이희옥, 2010년: 중국과한반도, 동아시아브리프, 제5권 1호 ( 서울 : 성균관대, 2010), pp. 53~ 54. 130
확대되는상황에서중국의대외적환경역시북한체제안정과중국의안보이익을더욱밀접하게만들었다. 중국의부상이본격화되고미국의상대적인쇠퇴는동아시아영역에서미중양국의충돌의가능성을확대시켰다. 미중간경제갈등을시발로해서천안함, 연평도사건이후한 미군사합동훈련에대한마찰, 최근일본및동남아국가들과의해양영토분쟁까지중국은동아시아주요관련국들과마찰과갈등을빚어왔다. 중국은미국주도의동맹체제강화및아시아회귀전략이중국을봉쇄하려는의도가있고, 주변국들이이러한흐름에편승하고있기때문에갈등이확산된다고인식하고있다. 이러한상황은중국에게세력균형차원에서북한의전략적가치를제고시키는결과를가져왔다. 또한북한의불안정한정국과한 미 일의대북압박공조역시중국에게북한체제위기및붕괴에대한부담을가중시켰다. 중국은천안함사건이후북한과의정치 경제적교류를강화하면서전통적우호관계및대 ( 代 ) 를잇는친선을강조하는등의행보를해왔으며, 김정일급서상황에서도신생김정은정권의조기안정화를위한조문외교등을실행했다. 33 이러한맥락에서탈북자한국행전면불허, 강제송환확대등중국의탈북자정책강화는북한의불안정성확대에대한우려와신생김정은정권의안정을위한전략적판단에서이루어진것이라고볼수있다. 결국, 중국의선택에는국제사회의규범과질서를지켜야한다는책임에대한부담요인보다는동아시아정세의변화속에서북한의안정이중국의국가이익에중요하다는이익의요인이절대적으로작용했다고할수있으며, 이러한중국의북한에대한이익이탈북자처리문제에반영된것으로볼수있다. Ⅳ. 중국의탈북자강제송환에대한입장과부담해결전략 중국에게탈북자처리에대한부담이없는것은아니다. 끊임없이한국을중심으로국제사회가탈북자인권에대한문제제기를해오고있으며, 이번 2012년탈북자강제북송이슈처럼한중관계악화에대한부담도무시할수없기때문이다. 중국의탈북자문제해결전략은최대한인권적접근을배제하고정치적접근을하는것으로요약할수있다. 중국은 1951년난민협약과 1967년난민의정서에가입한당사자이지만탈북자를난민으로인정하지않고, 경제적사유로국경을넘은 33 미국의아시아회귀이후북중관계의강화현상의구체적사례에대해서는이기현, 김정은시대중국의딜레마와대북정책 : 쉽지않은북한과현상유지, pp. 11~12 를참조. >>> 131
불법월경자라규정한입장을확고하게견지하고있다. 중국정부는 관련자들은경제문제때문에중국에넘어온이른바불법월경자이며, 난민의범위에속하지않기때문에유엔체제에서논의될문제가아니고, 중국이이미국내법, 국제법, 인도주의원칙에따라탈북자를처리하고있다 는입장이다. 34 다시말하면불법적으로월경한사람들은정치적망명을한것이아니라경제적생존이주요이유이기때문에이들을강제송환시키는것은법적으로문제가없다는논리이다. 또한이는북한과의양자간문제이고, 인도주의원칙을지키기때문에국제사회의개입은내정간섭이며, 탈북자가난민이아니기때문에유엔난민기구 (UNHCR) 역시개입할수없다는것이다. 35 중국내학자나언론들이제시하는탈북자에대한인식과입장도정부의공식입장과별반다르지않다. 우선언론에서 탈북자 보다는 불법월경자 라는개념을사용하고있는것부터, 탈북자에대한인식차가우리와크다는것을알수있다. 일부중국내한반도전문가들은한국이탈북자문제를인권혹은정치적문제로키우고있으나, 중국의입장에서이문제는변경관리의문제일뿐이며, 월경의원인역시정치적인지경제적인지등매우복잡하기때문에단순하게중국의강제송환을인권침해라고몰아붙이는것은무리가있다고주장한다. 36 또한중국이강제송환의원칙을내세우고있지만, 실질적으로는인도적입장에서비공식적으로는탈북자들의곤란한상황을묵인한다는사실을간과해서는안된다고강조한다. 그증거로중국의동북부지방에는다수의북한탈북주민들이숨어서거주하고있지만, 엄격한단속을하지않고있다는것이다. 설령단속을하더라도이는북한과의인도협정에의거한문제이며, 법집행을얼마나엄격하게실행하느냐의문제역시도중국의일이지타국이간섭할일은아니라는것이다. 37 중국이이러한입장을보이는것은북한과의정치적이해관계도있지만, 인권문제에대한해석이우리와다르기때문이기도하다. 중국은일종의특수성론을주장하며인권의보편성을부정한다. 중국은인권은주권에우선할수없다는주권우선론을내세우고있으며, 사회적 경제적권리가시민적 정치적권리보다중요하다는입장이다. 인간에게가장중요한것은생존이고이를위해서는경제발 34 中国外交部外交部发言人洪磊举行例行记者会, <www.fmprc.gov.cn> ( 검색일 : 2012.2.22). 35 난민판정은현지국의주권사항이며다만현지국이요청하거나난민판정이보호를위해필수적일경우유엔난민기구가개입할수있다. 그러나탈북자가난민이아니라는이유로중국은유엔난민최고대표사무소의접근을차단하고있다. 36 专家驳斥韩对我遣返朝鲜非法入境者指责, 环球时报, 2012 年 2 月 21 日. 37 韩国莫在脱北者问题上逼中国, 铁血网, 2012 年 2 月 29 日, <www.tiexue.net>. 132
전이우선시되어야하며, 이과정에서다른권리들은당분간배제될수있다는것이다. 38 또한인권의중요성역시개별국가의역사 사회적배경에의해결정되기때문에서방의인권규범을반드시따를의무가없으며, 이문제에대한외세의관여역시도내정간섭이라는입장이다. 중국의논리에따른다면, 탈북자들의인권보호를위해중국이이들을난민으로인정하거나, 한국혹은제3국으로의망명을허용할수없는것으로귀결된다. 반면, 한국및국제사회는중국의입장과는달리탈북자를난민으로볼수있으며, 중국은이들에대한합당한보호조치를해야한다는입장이다. 물론탈북자들의송환과정에서비인도적처우도상당부분개선되고있고, 경제적이유로탈북하는경우가많아모든탈북자들의지위를일반화하기는현실적으로어려운상황이다. 그럼에도불구하고강제송환될경우탈북자들이북한에서정치범으로규정되어여전히처벌및구조적차별에직면하는상황은변화하지않았기때문에단순한경제밀입국자송환으로보기는어려운측면이있다는주장이다. 39 북한은탈북을중대한범죄행위로간주하고, 매우엄한규정에의거, 처벌하고있으며, 최근북한체제의불안정으로인해처벌의강도가더욱세진것으로알려지고있다. 북한은 2004년관련헌법을수정하여탈북자를공화국전복목적의도망에서다른나라에도망, 투항, 변절, 비밀을넘겨준자까지확대하였고, 탈북자들에대해서는조국배반죄를적용하여 7년이상의노동교화형및최고공개처형까지가능토록했다. 물론지역과시기에따라처벌과정과강도는상이하며, 형량도가족들의영향력혹은뇌물공여를통해감면이가능하다고는하나, 송환이후보위부, 보안부구류장에구금되어있는동안심각한인권유린을당하는것이보편적상황이라고한다. 40 특히탈북자들이한국행을기도하다송환될경우보다엄한처벌에직면하기때문에, 다수의탈북자들이한국행을감행하는상황에서문제는더욱심각하다고할수있다. 국제적으로통용되는난민의정의는박해를받을만한충분한근거가있는공 38 정재호편저, 중국을고민하다 : 한중관계의딜레마와해법 ( 서울 : 삼성경제연구소, 2011), pp. 131~132. 39 탈북자가북한으로돌아갈경우북한형법제47조와제 117조에의거국가반역죄에해당하는중형의적용이원칙적으로가능하나처벌절차및그정도등은시기별로차이가있다. 이에대한자세한분석으로는김수암, 북한형사법제상형사처리절차와이용실태 ( 서울 : 통일연구원, 2005). 40 구타및언어폭력, 위협등이이루어지고형감면을명분으로다른송환자의중국내행적증언유도, 임신한경우강제낙태등의인권유린이자행되고있다. 하경은, 탈북난민의강제북송현황 : 사형, 고문, 폭행의실태, 사목정보, 제5권제6호 (2012), pp. 81~84. >>> 133
포로인하여조국과의유대가끊어질수밖에없고자국정부가있어도그보호를받을수없는사람들이기때문에북한의특수한정치 경제및인권상황을고려하면탈북자는난민혹은난민과유사한상황에있는자, 국제적보호를필요로하는난민의범주에포한된다고볼수있다. 41 전유엔북한인권특별보고관인비팃문타폰 (Vitit Muntahborn) 도탈북자들의국경이동자체가정치적동기에의해이루어진것이아니라하더라도강제송환되어중대한처벌의위험에놓인다는점에서현장난민 (refugee sur place) 으로규정하기도했다. 42 탈북자들은북한으로강제송환되면 생명이나자유가위협받을우려가 매우높다고할수있다. 이때문에적절한난민인정절차를거치지않고일괄해서모든탈북자들을불법월경자로간주하여강제송환하는중국의행위는인도적이지도, 국제법을준수하는것도아닌것이다. 43 그러나중국의탈북자강제송환원칙에는큰변화가없다. 대신국제사회의비난에대한부담을회피하는차원에서탈북자문제가국제사회에서다자문제로확산되는것을꺼리며, 양자차원에서조용히협의처리되는것을희망해왔다. 중국은국내법, 국제법, 인도주의원칙을탈북자문제에적용한다고주장하면서도, 다른한편으로는국정에따라결정한다 ( 以国情而定 ) 는원칙을내세우고있으며, 자국의대내외적상황에따라탈북자해결문제에협력또는비협조적태도를보여왔다. 44 이는전형적인정치적접근의형태이다. 일단, 탈북자문제가국제적으로이슈화되지않는상황에서는조용한처리를우선시해왔다. 북한에대한외교적부담이크지않는상황에서는그들의주장처럼국내법, 국제법 ( 중국의해석기준에서 ), 인도주의원칙에따라탈북자사건을처리하는것으로판단된다. 일부탈북자들의경험에따르면, 중국이최소한의인도적조치를취하는데호의적이며, 일정시기구금과강제송환조치를중단하기도했으며, 중국인과결혼한탈북여성에게는합법체류자격을부여하기도한다고한다. 또한한국과의관계를고려해서주중공관에진입한탈북자들의경우양자협의에따라비공개로한국등제 41 정민정, 재중탈북자의난민여부와북송문제해결방안, 이슈와논점 ( 국회입법조사처 ), 2012.2.23. 42 현지난민이란당초본국에서정치적박해의위험이없었다고하더라도탈출한후강제로본국에송환되어극형에처해질위험이생긴경우에는정치적박해의존재를인정할수있으며이같은현지난민도국제법상의난민으로보호받아야한다. 제성호 탈북자강제송환과한국의대응방안, ( 통일연구원개원기념학술회의자료집, 2012.4.6), p. 111. 43 조정현, 국제법상중국의탈북자보호의무, (Online Series Co 12-06, 2012.2.21). 44 주재우, 북한인권법에대한진단 : 탈북자문제의만병통치약?, p. 3. 134
3국송환을허용하기도했다. 김대중, 노무현정부시절탈북자문제에대한조용한외교교섭을통해상당수의탈북자들이국내로입국했고, 연간 2000명입국의상황이형성된것도이러한맥락에서였다. 그러나탈북자문제가이슈화되거나외교적쟁점이되면주로탈북자정책에대한원칙적입장을강조하는경향이강했다. 사건발생직후에는국경경비강화및일시단속증가, 또한강제송환준비등의강경한조치를취하는편이다. 예를들어중국이김정일의방중이벤트를좌우로강제송환자수를증가시킨것은북한과의정치적관계를고려했다는명백한증거이다. 또한 2000년러시아밀입국과정에서중국으로추방된탈북자들을강제송환한사건의경우, 당시김대중정부가이들에대한북한송환절대불가의입장을강조하며중국에게공개적협조를요청했음에도불구하고, 한국의요청이완전히묵살된데서도잘나타난다. 45 특히 2008년이후중국은국내정치안정 ( 베이징올림픽 ), 북한김정일의건강이상설, 북한의탈북자송환요청등의이유로, 재외공관에머물고있는탈북자들의출국조차도허용하지않았던것은중국의탈북자정책의동학을분명하게이해할수있게한다. Ⅴ. 한국의대응전략 2012년초중국의탈북자강제송환문제가한국에서부터국제적으로이슈가되었지만, 중국의원칙적입장에는변화가없었다. 한국의중국에대한압박도거셌다. 민간단체외에도정치권을중심으로탈북자정치및외교를가동했고, 정부역시중국에난민협약과고문방지협약등국제협약의준수촉구, 46 국제인권이사회 (UNHRC) 에탈북자강제송환문제제기, 이명박대통령의후진타오중국국가주석에대한직접적인요청등적극적인행보를보여주었다. 노력의결과때문인지는몰라도, 시간이조금흘러탈북자강제송환이슈가조금조용해지자, 중국은정치적인해결을시도했다. 5월이명박대통령의중국방문이있기전, 중국은그동안불허해왔던재중한국공관내국군포로가족등탈북자들의한국행을조용히허가한것이다. 47 중국은그동안한국공관내탈북자들조차 3년가까이출국 45 中탈북자 7 명北에송환, 동아일보, 2000 년 1 월 14 일. 46 외교부, 中에탈북자관련국제협약준수촉구, 연합뉴스, 2012 년 2 월 19 일. 47 주중공관체류탈북자모두입국, 서울신문, 2012 년 5 월 18 일. >>> 135
허가를내주지않아서인권단체들의비난을받아오고있던상황이었다. 정황상, 탈북자문제가국제이슈화된것에대한중국정부의부담이있었던것으로판단된다. 이러한해결방식이과거에없었던것은아니다. 2001년장길수가족이유엔난민고등판무관베이징사무소를진입한이후, 탈북자들의소위기획탈북과해외공관진입이국제이슈화되었을때, 중국은인도적인입장을취해, 제3국추방에동의한바가있었다. 48 결국이사건의결과로만본다면조용한외교방식보다는보다적극적인대중국압박및국제사회와의연대외교가효과가있다는것을알수있게해준다. 그동안한국정부는중국의현실적상황에대한고려로, 조용한외교를통해탈북자강제송환에대한중국정부의입장전환을위한노력보다는보다많은탈북자들을한국등제3국행으로이끌어내기위해중국과절충하는현실적방법을추구해왔다. 그러나조용한외교의실제적성과나결과는기대에크게못미쳤다. 조용한외교는재중탈북자들의생활환경이나인권상황등실질적인면을개선시키는데실패했으며, 현재에도탈북자들이강제송환의두려움에떨면서단속을피해다녀야만하고, 그과정에서심각한인권침해가일어나고있는것이다. 49 더구나조용한외교는중국의선처에만기대야하는한계가드러냈고, 우리정부의노력에도불구하고중국의일방적인결정에따라국군포로가족조차오랫동안공관에서연금상태로고통을받아야하는결과를초래했다. 물론적극적외교의성과의자축에문제가없는것은아니다. 일부탈북자의한국행이허용되었다고해서중국의탈북자정책에변화가있었다고보기는힘들기때문이다. 먼저생각해볼문제는중국에대한난민협약준수촉구나국제사회를통한압박이과연효과를거둘수있을것인가이다. 일부탈북자에대한한국행허용은결과적으로보면우리외교전술전환의성과혹은국제사회의압력에대한중국의부담의결과라고할수있지만, 향후중국의탈북자에대한더욱엄격한감독관리강화를초래할가능성을배재할수없다. 한국정부가실효성측면에서조용한외교를해온것과마찬가지로, 인권단체들역시공개적이고투명한지원방식보다는비공개적이고불투명한, 물밑접촉을선호해온것도후과 ( 後果 ) 를우려했기때문이다. 또한우리정부의대응이사전원칙에입각했기보다는국내여론에밀려조급하게전략을전환하지는않았는가에대한반성이필요하다. 이 48 이순자, 한국정부의재중탈북자정책 : 김대중, 노무현정부를중심으로, 국제정치논총, 제 49 집 5 호 (2009), p. 266. 49 위의글, p. 262. 136
문제로향후중국과의외교전에서불리한게임을임하게될수도있다. 북핵, 한중 FTA 등중요한현안문제에중국이라는존재가걸려있기때문에신중한접근이필요하다는것역시부정하기는힘들다. 결국, 탈북자문제의근원적해결은중국정부가탈북자를난민협약상의난민으로판정하고이협약에규정한보호를제공하는것이다. 그러나중국이이근원적해결을위해인식과태도를바꾸기는쉽지않을것으로판단된다. 그렇다고해서우리가조용한외교를고수하면서중국의선처를기대하는것만이과연우리의이익에부합하고효과적인가에대한의문은여전히남는다. 우선, 국내여론이나정권의성향에흔들리지않는우리의탈북자문제에대한입장과원칙을적극적으로검토할필요가있다. 입장과원칙이서야방법론과결과에대한합당한평가가가능하기때문이다. 중국만핵심이익을제시하라는법은없다. 중국과의외교에서우리에게도핵심이익이있다는것을강조할필요가있다. 그후에대중탈북자외교에서조용한방식이든국제사회를통한압박이든그방향을설정해야할것이다. 둘째, 정부와민간단체의전략적분리행보가필요하다. 민간단체의탈북자인권개선을위한노력은지속되어야하겠지만, 정부의개입은좀더신중해야한다. 인권문제의경우정부의섣부를개입은양국의우호관계에영향을주기때문에일반적으로양자보다는다자대화의방식이효과적이라고할수있다. 한중관계를고려, 한국정부가전면에나서기보다는다자대화의틀을지혜롭게활용할필요가있는것도이때문이다. 주의할것은미국, EU 등강대국과의협력과정에서중국의쓸데없는자존심을건드리는우를범해서는안되며, 국제규범에호소하는방식으로중국이가진부담을간접적으로자극해야할것이다. 이를위해서는국제난민기구 (UNHCR) 의접근허용, 현장난민심사를통한일괄적송환방지등을중국정부가수용할수있도록압력을지속적으로행사하는방식과 UN 인권이사회의활용등이있을수있다. 50 셋째, 우리의정책설정에있어현실적해결수준및단계적인목표설정이필요할것이다. 일단은탈북자에대한최소한의보호라는목표설정, 중국정부의정책수행과정에서의태도변화유도가있을수있다. 예를들면, 중국에장기체류 50 국제기구및법적활용을통한탈북자보호에대한정책검토는조정현, 국제기구를통한탈북자보호에대한국제법적고찰 : UNHCR 및 UN 인권이사회를중심으로, 통일정책연구, 제 19 권 2 호 (2010); 이규창, 무국적탈북자보호를위한법제도적대응방안모색, 통일정책연구, 제 21 권 1 호 (2012) 참조. >>> 137
하면서사실상의결혼관계를유지하고있는탈북자들을보호할수있는인도주의적신분보장책을협의한다거나, 민간단체를중심으로지속적인난민에대한구체적사례를축적하고, 정부차원에서는재중탈북자들의실질적보호방안모색과해결방법을타진할수있을것이다. 51 넷째, 중국과의협력공간확대이다. 이미살펴보았듯이중국의탈북자정책은그상위의한반도정책과연동해서움직이기때문에단기간에중국의인식과태도를변화시키기는힘들것으로예상된다. 그러나중국이자국의논리와원칙을강조하면서도정치적접근을해오고있다는사실에주목해야할것이다. 이때문에우리의원칙있고현실적인대응과함께중국의정치적접근을탈북자및북한인권개선에유리하게유도하는전략역시중요하다. 다행스럽게도중국의대북정책에있어미묘한정책변화가감지되고있다. 중국이지난 4월, 3년만에재중한국공관내탈북자들의한국행을조용히허가한것은우리정부와국제사회의압력에대한부담때문이기도했지만, 신생김정은정권이미사일발사를강행하는등중국과협조노력을보이지않은것에대한대북압력메시지였다는해석도가능하다. 중국의한당국자는 김정일사망이후매일 30명까지탈북자를강제송환했으나, 미사일발사강행이후, 탈북자송환을중단했다 고밝힌바있다. 52 이는북한김정은정권이중국에일절협의없이미사일발사를강행한데대해중국정부가불만이있었고, 탈북자송환을정치적으로활용했음을유추할수있게해준다. 중국은비록대한반도정책에있어북한의안정을최우선으로고려하고있지만, 북한의군사도발등으로인해주변부환경이점차악화되고, 미국과대결구도확대까지경험하면서, 북한을전략적부담혹은골칫거리로인식하는경향이강해지고있다. 53 이때문에중국은향후북한이저지른비행을처리하는해결사의역할보다는, 북한의변화를유도하고, 북한의비행을억제하는관리자의역할을강조할것으로예상된다. 중국대북정책의미묘한변화를활용해서북한변화를위한중국과전략적소통의공간을확대하고, 궁극적으로는북한문제를양국이논할수있는전략대화를구축한다면, 탈북자문제처리에대한합의의가능성도높아질것이다. 현재개별적인외교, 국방의한 중전략대화라인을통합하고, 51 김수암, 탈북자의현황과인권, JPI 정책포럼 ( 제주평화연구원, 2010), pp. 12~13. 52 중국탈북자강제북송중단 ( 요미우리 ), 연합뉴스, 2012년 4월 18일. 53 중국의한반도관련전문가들사이에서북한이중국의전략적부담이된다고인정하는발언들이점차증가하고있으며, 특히북한의 3차핵실험의가능성에대한상당한부담을제기하고있는중이다. 138
점차통일분야까지확대하는단계적전략이필요하다. 무엇보다탈북사태의근본적원인을치유해야하는데, 이는결국북한의개혁개방유도와북한정치체제개혁을위한방안마련으로귀결될수밖에없다. 매우어려운문제이기는하지만, 결국인간이고문받을우려가있는곳으로강제송환되지않게만들기위해서는조속히북한의정치 경제체제의개혁을유도하는것이문제해결의지름길이다. 접수 : 10월 15일 심사 : 11월 3일 채택 : 12월 10일 참고문헌 1. 단행본김수암. 북한형사법제상형사처리절차와이용실태. 서울 : 통일연구원, 2005. 이금순. 북한주민의국경이동실태 : 변화와전망. 서울 : 통일연구원, 2005. 좋은벗들. 북한식량난과북한인권. 서울 : 좋은벗들, 2004.. 두만강을건너온사람들. 서울 : 정토출판, 2005. 정재호편저. 중국을고민하다 : 한중관계의딜레마와해법. 서울 : 삼성경제연구소, 2011. 통일연구원. 북한인권백서. 서울 : 통일연구원, 2012. Lilley, James F. & Shambaugh, David (eds.). China s Military Faces the Future. New York: Almonk, 1999. Stares, Paul B. & Wit, Joel S. Preparing for Sudden Change in North Korea. New York: Council on Foreign Relation Publication, 2009. 2. 논문곽해룡. 재중탈북자에대한정책방안연구- 중국의정책을중심으로. 평화학연구. 제7권제1호, 2006. 김수암. 탈북자의현황과인권. JPI 정책포럼. 제주평화연구원, 2010. 김용현. 탈북자문제에대한북한의입장과대응. 한국세계지역학회추계학술회의발표논문. 한국세계지역학회, 2005. 미국난민위원회. 2001년세계난민실태조사보고서. 미국난민위원회, 2002.6.14. 신상진. 중국의미얀마코캉사태대응전략 : 북한급변사태에주는시사점. 통일정책연구. 제20권 1호, 2011. 윤여상. 재외탈북자실태와지원체계 : 중국지역을중심으로. 통일연구논총. 제7권제2호, 1998. >>> 139
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Abstract Strategic Approaches to China s North Korean Defector Policy Ki-Hyun Lee In China-Korean relations, North Korean defectors have become a major issue in 2012. Various attempts were made in order to prevent the forced repatriation of North Korean defectors in China, but the results were quite unsatisfactory. This research starts with a question: why does China insist on the repatriation of North Korean defectors? Although research on North Korean defectors has been diversely conducted in different time periods, not much has been done in terms of defector policy, stance and dynamics in China. Therefore, unlike the existing research, I tried to analyze defector policy and dynamics in China from a Chinese point of view. China has been taking a political approach by linking its self-interest-oriented Korean peninsula policy to defector issues. The main point of this approach was to maintain the status quo of the Korean peninsula and to take strategic interests from both North and South Korea. China s tough and rule-of-thumb stance in defector issue also resulted from North Korea s increased strategic value to China. Especially after America s return to Asia, America and neighboring countries vigilance against China has been tightened. It added the North Korean regime s lasting stability to the category of China s main national interest. Moreover, the instability of the new Kim Jung Un regime was also great. Therefore, China had to consider the defector issue in respect of its national interest first rather than its responsibility as a member of the international society. China has been repeating its logic and stance that they are dealing with forced repatriation issue according to the international law, domestic law, and humanitarian principles, while ignoring the demand of Korea and the international society. China has been taking a political approach by playing with the forced repatriation card in between North and South Korea for different political situations or by allowing some defectors to go to Korea. Hence, as long as there is no essential change in China s policy for the Korean peninsula, especially North Korea policy, it is difficult to transform China s cognizance and policy toward defectors. Nevertheless, since China s burden for its responsibility in the international society has been increasing and there have been delicate changes in its North Korea policy, we need to make use of this situation and explore policies that include South Korea s domestic stance and principle, the strategic solidarity between the government and civil society, realistic and phased measures for the improvement of the rights of the defectors, cooperation with the international society, and the effort to expand the strategic room between Korea and China. Key Words: China, Dilemma of North Korea Policy, North Korean Defector Policy, Korea- China Relations, Counter-Strategy 142
통일정책연구제 21 권 2 호 2012 pp. 143~175 UN 의대북한경제제재의한계 : 강제성의제한과전략적선택의확대 양운철 * 하상섭 ** 1 Ⅰ. 서론 Ⅳ. UN 대북경제제재의한계 Ⅱ. 이론적논의 : 경제제재 Ⅴ. 결론 Ⅲ. UN 대북경제제재의내용과특성 국문요약 이글은북한의 1 2 차핵실험으로인해촉발된 UN 의대북경제제재의구체적내용과실효성을분석하고있다. 먼저 UN 안보리의대북제재결의안 1718 호및 1874 호의구체적내용을검토하고, 결의안실행의한계가무엇인지를중점적으로분석하였다. 그결과 UN 의목표와다르게대북경제제재의효과가낮게나타나고있었다. UN 이요구하는북한의위반사례보고와관련해서 UN 의제재참여국 193 개국중 93 개국만이보고하고있어, 보고율은 48% 에머무르고있다. 제재안이결의된후초반에는보고율이높지만시간이경과할수록점차보고율이떨어지는추세를보였고, 제출된보고서도질적인면에서내용이부실한것으로나타났다. 특히사치품의수색및압수에대한보고율이매우낮았다. UN 의대북제재가잘시행되지않는데에는다음과같은한계점이있기때문인것으로사료된다. 첫째, UN 은대북제재안을제대로이행하지않는국가를처벌할강제력이결여되어있다. 실제로 UN 은국가들의공조를가능케하는 사전적재보증 (ex ante reassurance) 의역할은어느정도수행할수있지만, 제재와관련한국제공조를성실히이행하지않는국가에대한 사후적처벌 (ex post punishment) 의강제성은없다. 둘째, UN 의대북제재에참여하고있는주요국가들의제재에대한의지와능력에불일치성이존재한다. 북한에대해가장큰정치적, 경제적영향력을보유하고있는중국은대북제재에적극적으로참여하지않고있고, 제재를주도하고있는미국은북한에대한군사적압박을제외하고는큰영향력을발휘할수 없는것이현실이다. 강력한군사적압박수단은미국의세계전략운영차원이나동북아정세를감안할때실용적인정책수단으로활용되기에는많은제약이있다. 한국도대북경제제재에참여하고있지만북한과의관계를아주단절할수없는특수한상황에처해있다. 따라서 5 24 조치에도불구하고개성공단의사업은계속확장되어대북경제제재효과가감소한것으로판단된다. 셋째, UN 의대북제재는제재대상국의지배세력을목표로하는선별적제재이지만실제로는지배세력에게큰타격을주지못하였고오히려국제사회의인도적지원감소로북한의일반주민들에게피해를준점도부정적요인으로작용한다. 결론적으로보면, UN 의대북제재효과를감소시키는가장큰요인은주요행위자인미국과중국의국가이익이대립했기때문이다. 이에따라기타국가들은대북경제제재참여와관련한정책적선택의폭이넓어졌다. 중국이 UN 의대북제재에소극적인이유는첫째, 북한에자국의영향력을확대하기위해서이고둘째, 미국오바마정부의동아시아회귀정책에따른역내국가들의친미성향강화에대응하기위한전략적선택이라고판단된다. 앞으로도동아시아에서미국과중국의경쟁구도가지속된다면 UN 을통한대북경제제재는큰효과를거두지못할것으로전망된다. 주제어 : 안보리제재결의안 1718 1874 호, 다자적경제제재, 선별적제재, 강제력의부재, 제재의지와영향력의불일치성, 미중경쟁 * 세종연구소통일전략연구실장 ** 동국대학교북한학과박사과정수료 >>> 143
Ⅰ. 서론 2006년과 2009년두차례의북한핵실험은동북아는물론국제사회전체에전쟁의위협과핵확산의어두운그림자를드리웠다. 북한과지정학적으로이웃한한국, 중국, 일본의입장은조금씩다르기는하지만북한핵실험에대한심각한우려를표명하였다. 북한의변하지않는핵개발에대해주변 4개국을포함하여국제사회는북한의핵실험을강하게비난하였다. 미국은대량살상무기의확산을염려하여 UN의대북제재를주도하였다. 결과적으로 2006년북한의핵실험은중국을포함한대부분의국가들로부터비난을받았고, 2006년 10월 14일 UN안보리는사상처음으로세계평화와안전에위협하는행위에적용하는 UN헌장 7장에근거한대북결의안 1718호를만장일치로채택하였다. 북한의 2차핵실험에대해 UN은 1차핵실험때보다훨씬강력한목소리로대북제재결의안 1874호 (2009.6.12) 를의결하였다. 1 그러나 UN의이러한조치에도불구하고주요행위자인중국과러시아의입장은북한에대한지나친압박을염려하면서전반적인 UN 국가들과입장차이를보였다. 2 특히, 중국이북한에대한제재를적극적으로시행하지않으면서제재의명분과효과가일부퇴색되었고, 기타국가들도경제적이익이걸려있는대북경제제재에는소극적인태도를갖게되었다. 일반적으로북한에대한군사외교적제재는참여국의상당한반발이예상되었지만예상과는달리대량살상무기확산방지구상 (PSI) 의참여도는높은편이었다. PSI는대량살상무기나미사일관련품목에대한제재에참여국이자발적으로결정하는방식이지만, 3 결의안 1874호는재래식무기수출에대해서도 UN회원국 1 결의안 1874 호는북한의핵실험에대해 매우강력하게규탄한다 (condemn in the strongest terms) 라는표현을사용하고있다. UN Security Council, Resolution 1874 (2009), <http:// www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=s/res/1874(2009)> ( 검색일 : 2010.8.22), p. 2. 2 2009 년 6 월대한민국국회에서개최된주변 4 개국대사들의북핵토론회에서중국의청융화주한대사는 중국이결의안 1874 호의의결에찬성했지만제재가안보리의목적은아니다 라고언급하였고, 이바센쵸프러시아대사는 북한과의대화가단절되고북한을국제사회에서고립시키는것은비생산적이며 북한의비핵화에대한경제보상을언급하면서정치적, 외교적수단으로북핵문제를해결해야한다고강조하였다. YTN, <http://www.ytn.co.kr/_ln/0101_20090624 1043046872> ( 검색일 : 2012.10.4). 3 물론개별국가들의 PSI 참여가 UN 해양법협약과같은일반국제법과는합치하지않는국제법상의불일치성은미국이주장하는조약체결, 자위권행사, UN 안보리이사회의결의등을근거로내세우는입장과대립된다. 이와관련한자세한국제법논의는정민정, 대량살상무기확산방지구상 (PSI) 의현황과쟁점 : 국제법적관점에서의검토, 현안보고서, 제 27 호 ( 국회사무처, 2009.5.11) 를참조. 144
모두의북한선박에대한검색이허용되었다. 따라서 PSI는포괄적이고다수가참여할수있어서기존의결의안보다는상대적으로높은효과를얻은것으로판단된다. 학술적인측면에서보면미국이나 UN의대북경제재재에대해서는많은연구가수행되었지만대북경제제재가성공적이었다고보는견해는많지않은데, 대부분의연구가중국의대북지원을그이유로들고있다. 해거드와놀랜드 (Stephan Haggard and Marcus Noland) 는과거협상수단이었던경제제재가점차비확산및불법활동 (illicit activities) 거래를막는방어적목적으로도사용되고있다고언급하면서, 미국의대북한제재에있어서북한자금을동결했던 BDA(Banco Delta Asia) 사례와같은금융제재수단들이북한에대한협상술과함께사용된다면효율적일수있다고주장한다. 4 정형곤과방호경은 UN의대북제재결의안 1695호와 1718호에따른국제사회의대북제재는북한의대외무역을축소시키는데에있어서효율적이지못했으며오히려북한의대외무역은증가하였다고지적하고있다. 5 이논문의목적은 UN의북한에대한경제제재를분석하면서그구체적내용과한계를살펴보는데있다. 세부적으로는제재와관련된이론들을 UN의대북제재에적용해보고, 북한에가해지는 UN의대북제재가어떤목적과특징을지니고있는지를살펴본다. 그리고 UN 대북제재의효율성에대해서도논한다. 마지막으로 UN의북한에대한다자적제재가어떤한계를갖고있는지도중점적으로분석할것이다. Ⅱ. 이론적논의 : 경제제재 일반적으로제재의사전적의미는국제법을위반한국가를법에복종시키기위해시행하는공식적명령을의미한다. 6 따라서경제제재는일반적으로무역에대한제한, 대상국에대한봉쇄등의형태로나타난다. 즉, 하나또는여러국가가 4 Stephan Haggard and Marcus Noland, US Sanctions on North Korea: UNSCR 1874 in Context, KDI 북한경제리뷰, 2009년 7월호 (2009). 5 Hyung-Gon Jeong and Ho-Kyung Bang, An Analysis of Effectiveness of International Economic Sanctions against North Korea, 동북아경제연구, 제23권 2호 (2011). 6 Cambridge Dictionaries Online, <http://dictionary.cambridge.org/dictionary/british/sancti on_1?q=sanction> ( 검색일 : 2012.10.12). >>> 145
개별또는공동의이익을위해특정국가의경제행위를간섭하는것이다. 국제사회에서국가들의외교정책행위에서활발히논의및시도 7 되고있는경제제재에대해서는다음과같은학술적정의가있다. 먼저챈과드루어리 (Steve Chan and A. Cooper Drury) 는경제제재를 제재대상국의정책변화를일으키기위해실제적또는위협적으로경제자원을거두어들이는것 8 이라고설명한다. 테일러 (Brendan Taylor) 는 특정국가에대해그국가의외교또는안보정책행위에영향을줄분명한목적을가지고하나혹은다자의국제적행위자가사용하는경제적수단 9 으로정의하고있다. 보다구체적으로블란챠드, 맨스필드, 립스만 (Jean-Marc F. Blanchard, Edward D. Mansfield, and Norrin M. Ripsman) 은 제재국의요구에순응하는데실패한대상국을벌하는데목적을두고금융지원또는대출의감축, 해외무역또는투자에대한규제, 그리고자산의압수를통해대상국의행동의변화를강제하는것 10 으로정의하고있다. 이런다양한개념을종합해보면경제제재란특정국이타국 11 의행위변화를유도하기위해경제적수단을사용하는것을의미한다고볼수있다. 1. 경제제재의독자성과다원성 경제제재에대한논의중가장대표적인주제는제재의효율성에대한논쟁 12 7 냉전이종식된이후의경제제재사례가 1900~1990 년사이의경제제재사례만큼이나많은것으로나타났다. Gary Hufbauer, Jeffrey Schott, Kimberly Elliott, and Barbara Oegg, Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy, 3rd Edition (Washington, D.C.: Institute for International Economics, 2007). 8 Steve Chan and A. Cooper Drury, Sanctions as Economic Statecraft: An Overview, in Steve Chan and A. Cooper Drury, eds., Sanctions as Economic Statecraft: Theory and Practice (London: Palgrave Macmillan, 2000), pp. 1~2. 9 Brendan Taylor, Sanctions as Grand Strategy (London: Routledge, 2010), p. 12. 10 Jean-Marc F. Blanchard, Edward D. Mansfield, and Norrin M. Ripsman, The Political Economy of National Security: Economic Statecraft, Interdependence, and International Conflict, in Jean-Marc F. Blanchard, Edward D. Mansfield, and Norrin M. Ripsman, eds., Power and the Purse: Economic Statecraft, Interdependence, and National Security (London: Frank Cass, 2000), p. 3. 11 Baldwin 은국가, 국제기구, 그리고비국가행위자모두가경제적국정운영술 (economic statecraft) 이적용되는단위로간주하고있다. David A. Baldwin, Economic Statecraft (New Jersey: Princeton University Press, 1985), p. 9. 12 이에대해선다음을참고. Robert A. Pape, Why Economic Sanctions Do not Work, International Security, Vol. 22, No. 2 (Autumn 1997); Kimberly Ann Elliott, The Sanctions Glass: Half Full or Completely Empty?, International Security, Vol. 23, No. 146
이다. 논쟁의핵심은경제제재가제재대상국의행동변화를일으키는데한계가있다는주장 13 과함께, 특정조건하에서제재의효율성은다르게나타날수있다는주장이다. 14 그중에서도가장많이논의돼온것은 독자적제재 (unilateral sanctions) 와 다자적제재 (multilateral sanctions) 중어느쪽의제재효율성이더높게나타나는가에대한논쟁이다. 먼저독자적인제재가보다효율적이라는견해를살펴보면다음과같다. 대표적으로허푸바우어와스콧, 그리고엘리엇 (Gary Hufbauer, Jeffrey Schott, and Kimberly Elliott) 은 1914년부터 1990년까지 115여가지의경제제재사례를통해다자적제재의실패사례가성공사례보다약간많이나타난다고주장하면서다자제재의실패의이유를다음과같이제시한다. 즉제재주도국이제재에소극적인동맹국을제재에동참시키려할경우다자합의에이르기까지상당한시간이소요되거나제재의정도가약해지면서제재효과가감소한다는것이다. 따라서제재를시행할경우동맹국의참여가필요없는독자적제재를시행하거나동맹국과공동보조를취해야할경우이들의반발이나회피를줄이는방향으로제재안이설계돼야한다고설명한다. 15 보네티 (Shane Bonetti) 는국가들간의공조가제재대상국으로하여금제재시그들의공급자와소비자를대체할수있는국가들의수를제한함으로써제재효율성을높일수있다는기본적인전제에는동의하면서도, 이같은공조효과는다자제재자체가갖고있는불안정성으로인해경제제재의지속성을담보할수없기때문에제재의효율성이상쇄된다고주장한다. 16 1 (Summer 1998); Robert A. Pape, Why Economic Sanctions Still Do not Work, International Security, Vol. 23, No. 1 (Summer 1998). 13 Johan Galtung, On the Effects of International Economic Sanctions: With Examples from the Case of Rhodesia, World Politics, Vol. 19, Iss. 3 (April 1967); John Mueller and Carl Mueller, Sanctions of Mass Destruction, Foreign Affairs, Vol. 78, No. 3 (May/June 1999); Ralph Nurnberger, Why Sanctions (almost) Never Work, The International Economy, Vol. 17, No. 4 (Fall 2003). 14 제재국또는제재대상국의정치체제유형에따라제재결과가다르게나올수있다는연구가한예이다. 이에대해선다음을참고. Robert A. Hart, Jr. Democracy and the Successful Use of Economic Sanctions, Political Research Quarterly, Vol. 53, No. 2 (June 2000); Abel Escriba -Folch and Joseph Wright, Dealing with Tyranny: International Sanctions and the Survival of Authoritarian Rulers, International Studies Quarterly, Vol. 54, Iss. 2 (June 2010). 15 Gary Hufbauer, Jeffrey Schott, and Kimberly Elliott, Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy, 2nd Edition (Washington, D.C.: Institute for International Economics, 1990), pp. 95~97. 16 Shane Bonetti, Distinguishing Characteristics of Degrees of Success and Failure in Economic Sanctions Episodes, Applied Economics, Vol. 30, Iss. 6 (1998), p. 807. >>> 147
반면국제기구를잘활용하면다자적제재가갖고있는비효율성을해결할수있기때문에독자적제재에비해더효율적이라는견해도있다. 대표적으로드레즈너 (Daniel W. Drezner) 는국제기구를통한다자적제재는제재참여의정당성을제공하여제재참여국들이국내사정등으로인해제재를포기하는것을억지할수있으며제재참여국들에게현제재상태가계속유지될것이라는확신을심어줄수있을것으로본다. 또한제재참여국들은국제기구가제재를지지할경우이를어기는것이부담스럽고, 제재대상국역시임시적인국제공조보다는제도화된제재에대해더욱순응할것으로예측되기때문에국제기구가포함된다자제재가효율적일수있다고주장한다. 17 드루어리도국제기구를통한경제제재가참여국가들에게공조의장을마련해줄뿐아니라경제제재의정당성을부여해주기때문에제재의효율성을높일수있다고주장한다. 18 바팟과모건 (Navin A. Bapat and T. Clifton Morgan) 은보다구체적으로다자적제재에있어서국제기구의역할에대해설명한다. 이들의주장에따르면제재를취하고자하는사안이하나일경우엔다자적제재가, 두가지이상일경우엔국제기구를통한다자적제재가독자적제재보다더효율적이라고주장한다. 이는제재사안이두가지이상일경우제재참여국들의무임승차 (free riding) 나제재대상국이제재참여국을조종 (manipulation) 할수있는여지가그만큼커짐으로써다자적제재의효율성이떨어질것을예상할수있기때문이다. 따라서바팟과모건은제재사안이하나인다자적제재를실시하거나제재사안이두가지이상일경우국제기구에게제재권한을넘길것을권고하고있다. 이들은국제기구를통한제재를실시하여국가들의제재이행태도를감시할수있다면다자적제재가독자적제재보다훨씬더성공적일것이라는주장을펴고있다. 19 17 Daniel W. Drezner, Bargaining, Enforcement, and Multilateral Sanctions: When is Cooperation Counterproductive?, International Organization, Vol. 54, Iss. 1 (Winter 2000), p. 98. 18 A. Cooper Drury, Revisiting Economics Sanctions Reconsidered, Journal of Peace Research, Vol. 35, No. 4 (July 1998), p. 507. 19 Navin A. Bapat and Clifton T. Morgan, Multilateral Versus Unilateral Sanctions Reconsidered: A Test Using New Data, International Studies Quarterly, Vol. 53, Iss. 4 (December 2009), p. 1092~1093. 148
2. 제재참여국들간관계와제재효율성한편독자적제재혹은다자적제재중어느쪽이더욱효율적이냐에대한논의와함께관심을끌고있는것은제재에연관된국가들간의관계가어떻게설정되느냐의유무이다. 즉 제재국 (sender states) 과 제재대상국 (target states) 간의관계뿐아니라제재를주도하는 제재주도국 (primary sender state) 과제재에동참한국가들간의관계, 제재동참국과제재대상국간의관계설정과제재의효율성에는어떤상관관계가있느냐에따라제재의효과는변하게된다. 먼저맥클레인과황 (Elena V. Mclean and Taehee Whang) 은이같은관심의연장선에서제재대상국의주요무역국의역할에주목하고있다. 이들은기본적으로국제공조의정도가증가할수록제재의성공률은높아진다는입장을견지하면서제재대상국의주요무역국이만일제재국에게협조하면제재의성공률이높아지는반면제재대상국과의협력을강화하면제재의성공률은떨어진다고주장한다. 일례로제재대상국의주요무역국은제재에동참하는국가들이제재대상국과의교역을제한하는동안오히려제재대상국과의수출입을늘림으로서이익을얻을수있다는것이다. 반면에제재대상국의주요무역국이제재국과의관계가중요하다고생각하거나제재국과마찬가지로제재대상국의정책변화를원한다면제재에적극동참할것이다. 맥클레인과황은이처럼제재대상국의주요무역상대국이어떤결정을하느냐에따라제재의성공가능성이크게달라질수있다고주장한다. 20 반면얼리 (Brian Early) 는제재국과제재대상국, 그리고이들과각각군사적동맹을맺고있는 3자국(third-party states) 사이의관계에서경제제재를둘러싸고발생하는다양한행동의변화를주목한다. 21 예를들어경제제재시제재대상국이특정동맹국과 군사협정 (defense pacts) 을맺고있을경우이들국가들사이의무역은증가할것이라고주장한다. 반면에제재국과방어협정을맺고있는동맹국들은제재대상국과밀접한경제적관계가없을경우제재국의경제제재에적극협조하지만, 제재대상국과밀접한경제적관계에있을수록경제제재를파열 20 Elena V. Mclean and Taehee Whang, Friends or Foes? Major Trading Partners and the Success of Economic Sanctions, International Studies Quarterly, Vol. 54, Iss. 2 (June 2010), pp. 428~429. 21 Brian Early, Alliances and Trade with Sanctioned States: A Study of US Economic Sanction, 1950~2000, Journal of Conflict Resolution, Vol. 56, No. 3 (June 2012), pp. 551~ 557. >>> 149
(sanctions busting) 시킬가능성이높다고설명한다. 22 이주장을보다구체적으로살펴보면, 제재대상국과군사방어협정을맺고있는 3자국의경우동맹국인제재대상국 (target states) 에대한경제제재는곧제재대상국의상대적국력의감소와이에따른동맹의힘의약화를불러올수있다. 따라서 3자국은제재대상국의경제제재로인한피해를최소화하거나상쇄시키기위해제재대상국에대한경제적지원과무역을확대할것으로예상된다. 반면제재국 (sender states) 의동맹국인 3자국이제재대상국과밀접한경제관계를맺고있지않을경우, 3자국은제재에어떤방식으로든동참할것을쉽게예측할수있다. 반면제재국의동맹국인 3자국이제재대상국과밀접한경제관계를맺고있다면제재공조가균열될가능성이생기게된다. 왜냐하면 3자국의기업들이제재대상국에게가해진 불균형한교역조건 (imbalanced terms of trade) 을이용하여제재대상국과의교류를늘려경제적이익을얻으려할수있기때문이다. 23 예를들어 3자국은무역이제한돼있는제재대상국에게높은가격으로자국의물품을수출하거나반대로낮은가격으로제재대상국의물품을수입함으로써이익을얻을수있다는것이다. 3. 경제제재이론의북한적용위에서언급한다양한제재의여러이론들을통해북한의제재현황을살펴보면다음과같다. 선군사상을내세운북한경제는군수경제를중심으로자력갱생의자주적경제체제를고수해왔다. 그러나계획경제의비효율성이누적되면서북한경제는몰락의길로접어들게되었다. 반면북한의자주적경제체제는외부경제제 22 분석의틀은조금다르지만 2011 년 IAEA 의이란의핵활동에대한보고서발표이후 EU 는미국에동조하여이란에대한경제제재를강화하였다. 최근 EU 가이란에대해금융제재를포함한보다강력한경제제재를실시하기로결정한것은매우의미심장하다. 왜냐하면 EU 는 2005 년전까지이란의핵개발을반대하였지만이란으로부터원유를수입해왔기때문에미국의제제에소극적으로동참했었다. 그러다가 2006 년 UN 안보리결의안 1737 호발효후이란에대한경제제재에적극적으로참여하기시작했는데, 그이면에는이란으로부터의에너지의존도가낮아진사실이존재한다. 이에대한자세한분석은 Justyna Pawlak, EU Moves Closer to New Iran Sanctions, Reuters, October 12, 2012; 허인 한바란 윤서영, 국제사회의이란경제제재의미와영향, KIEP 오늘의세계경제 (2012.7.4) 참고. 23 미국과중국은군사동맹국은아니지만항상양국간의상호신뢰증진을강조하고있다. 그러나중국은미국의경제제재로이란이고립되자이란에대한경제투자와무역을늘리고있다. 특히미국의석유회사들이이란에서철수한이후중국의 Petro China 의이란과의교역은 2010 년미화 100 억달러에서 2011 년에는미화 160 억달러로크게증가하였다. <http://www.chemlocus. co.kr/news/78247> ( 검색일 : 2012.10.8). 150
재의압력에대해서는큰영향을받지않았다. 아마도그이유는주요제재국이었던미국과의경제교류가극히미약하였기때문인것으로보인다. 그러나국제사회의제재가북한에대해상당한정치적압박을준것은사실이다. 국제사회의경제제재와큰관계없이북한에서는만성적식량난과상품부족이보편화되었고, 북한은자생적으로경제를유지하기어려운상황에도달하게되었다. 24 심각한경제난극복을위해북한은시장에서의상행위를허용하게되었고, 식량과에너지를중국과국제사회의지원에의존해왔다. 최근에는중국과의교역을늘려외화를획득하고아울러경제성장을도모하는듯하다. 25 한편한국과의경쟁관계에있는북한으로서는국력의열세를만회하기위해외부의압력에도불구하고핵개발을포함한군사력증강에주력하였다. 이미북한은한국전쟁이발발한이후부터미국의독자적제재를겪고있을뿐아니라탄도미사일발사및핵실험등으로인해 UN에의한다자적제재를동시에겪고있다. 국제사회의경제제재로고립된북한은무역의대부분을동맹국인중국, 26 그리고독자적제재를실시하고있는미국의동맹국인한국등두나라에의존해오다가현재는중국에거의전적으로의존하고있다. 중국은맥클레인과황이이론적으로지적한것처럼북한에대한교역이제한되는동안북한과의교역을늘림으로서자국의이익을증가시켰다. 즉, 중국은급속한경제성장에필요한생산요소인광물자원을북한으로부터수입하였고, 27 북한이필요로하는생필품을수출하였다. 북한은경제제재에따른외화부족을중국과의교역을통해조달하였다. 28 이런맥락에서보면국제사회의대북경제제재는 24 2011년북한의식량생산은 FAO 최소권장량인 460만톤에도미치지못하고있으며, 쌀가격은화폐개혁이후거의 200배정도증가했다. 25 실제 2007년부터 2011년까지의북중무역규모는약 3배가까이증가했고, 특히북한의대중수출은약 4.2배증가하였다. 2011년북한의대중무역의존도는남북교역액을포함하면 70.1%( 수출 : 66.6%, 수입 : 73.1%), 남북교역액을제외하면 89.1%( 수출 : 88.4%, 수입 : 89.7%) 를기록하였다. 한편 2011년북한의경제성장률은 0.8% 인것으로추정된다. 자세한내용은 2011 북한의대외무역동향 (KOTRA, 2012); 2011년북한경제성장률추정결과, ( 한국은행, 2012.7.9) 를참고. 26 중국과북한이동맹관계인지에대해서는학자마다조금씩견해를달리한다. 하지만적어도중국은한반도에서자국의영향력을유지하기위해북한과동맹관계를지속하고있는것으로판단된다. 朱锋, 中朝关係中的同盟因素 : 变化与调整, 북중우호협조및상호원조조약과한미동맹 ( 국가안보전략연구소세미나발표문, 2011.9.1), pp. 25~41. 27 2012년 1/4분기북한무연탄의중국수출은 2010년같은기간에비해약 30배정도증가하였다. 한국무역협회데이터베이스, <www.kita.net> ( 검색일 : 2012.10.12). 28 북한은중국으로부터의외화조달을통해대규모의사치품을구입하였다. 2007년부터 2010년까지의북한사치품수입은거의 4배가증가하여, 대중수출의증가율과유사하다. 북한의사치품 >>> 151
중국이존재하는한구조적으로실효를거둘수없다는현실을적시하고있다. 물론중국도북한의핵개발과관련하여미국이중심이된 UN의대북경제제재에소극적으로참여는하고있지만, 중국은자국주도의 6자회담을통해북한핵문제를해결하려하고있다. 중국은북한의핵개발과관련해서식량원조중단과같은제재를독자적으로가하기도했지만, 한반도안정을우선으로하는자국의전략에따라시간이지나면다시북한을지원하는정책을반복해왔다. 결국미국주도의대북경제제재나중국의대북제재는결과적으로어느방법도북한의핵개발을억제하지못하였다. Ⅲ. UN 대북경제제재의내용과특성 1. UN 대북경제제재의변화과정 북한의핵무기및대량살상무기생산및수출활동에대해 UN은우려를표시하면서대북제재결의안을채택해왔다. 먼저 UN은 1993년 5월 11일북한의핵확산금지조약 (NPT) 탈퇴에대한우려및핵확산금지조약준수를촉구하는안보리결의안 825호를채택하였고, 2006년 7월 15일에는북한의대포동 2호등미사일발사를비난하는결의안 1695호를채택하였다. 후에도 UN 안보리는 2006년 10월 14일북한의 1차핵실험, 2009년 6월 12일북한의 2차핵실험을규탄하는결의안 1718호및 1874호를각각채택 29 하였다. 수입증가는북한의신흥부유층의증가와도관련이있는것으로추정된다. KOTRA Global Window, 북한, 사치품수입크게증가, <http://www.globalwindow.org/wps/portal/gw2/ kcxml/> (2012.2.6) ( 검색일 : 2012.10.13). 29 이밖에도미국, 중국, 러시아, 영국, 프랑스안보리상임이사국과한국, 일본등 7 개국전문가로구성되어제재와관련된정보의수집및분석활동을벌이는대북제재전문가패널의활동시한을 1 년더연장하는안보리결의안이각각 2010 년 6 월 7 일 ( 결의안 1928 호 ), 2011 년 6 월 10 일 ( 결의안 1985 호 ), 그리고 2012 년 6 월 12 일 ( 결의안 2050 호 ) 채택되었다. 152
< 표 1> 안보리결의안 825 호와 1695 호 825 호 (1993.5.11) 1695 호 (2006.7.15) 배경 주요내용 1993년 3월 12일, 북한의핵확산금지조약 (NPT) 탈퇴 국제원자력기구 (IAEA) 의사찰을거부 NPT 탈퇴를재고할것을촉구 NPT 조약이행을재확인 IAEA 의안전조치이행을촉구 2006년 7월 5일, 북한이대포동 2호를포함한미사일발사 북한이탄도미사일프로그램과관련된모든활동을중단할것을요구 미사일과미사일관련물품및기술이북한에이전되는것에대한주의요청 북한의미사일과이와관련된물품조달및미사일 WMD 프로그램과관련된금융자산이전에대한주의요청 자료 : UN Security Council, Resolution 825 (1993), <http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?sy mbol=s/res/825(1993)>; Resolution 1695 (2006), <http://www.un.org/ga/search/view_doc.as p?symbol=s/res/1695(2006)> ( 검색일 : 2012.10.12). 이중결의안 1718호및 1874호를구체적으로살펴보면다음과같다. < 표 2> 에서보듯이결의안 1718호및 1874호는북한이탄도미사일프로그램 핵무기및프로그램 대량살상무기및프로그램을포기할것을촉구하고있다. 또한핵확산금지조약 (NPT) 과국제원자력기구 (IAEA) 안전규정으로의복귀, 그리고 6자회담으로의복귀등을촉구하고있다. 1874호는별도로포괄적핵실험금지조약 (CTBT) 의동참, UN 회원국들의 1718호이행촉구, 그리고 2 13 합의및 10 3 합의이행을촉구하고있다. 이같은목적을달성하기위해 UN 안보리는북한의무기수출및수입금지, 북한으로유입되는사치품수입금지, 그리고핵 대량살상무기 탄도미사일과관련된금융및경제제재등구체적제재안을실행 30 하고있다. 30 UN Security Council, Resolution 1718 (2006), <http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol =S/RES/1718(2006)>; Resolution 1874 (2009) ( 검색일 : 2010.8.22). >>> 153
< 표 2> 안보리결의안 1718 호와 1874 호비교 1718 호 (2006.10.14) 1874 호 (2009.6.12) 주요내용 북한이탄도미사일프로그램 핵무기및프로그램 대량살상무기및프로그램을포기할것을촉구 핵확산금지조약 (NPT) 과국제원자력기구 (IAEA) 안전규정으로의복귀요구 6자회담으로의복귀요구 2 13 및 10 3 합의이행촉구 (1874) 포괄적핵실험금지조약 (CTBT) 의동참요구 (1874) UN 회원국들의 1718호이행촉구 (1874) 무기금수 / 사치품수입금지 - 북한으로부터나오는 / 향하는아래품목에대한이전금지 전차, 장갑차, 전투기, 공격용헬기, 전함등무기 핵, 대량살상무기및탄도미사일관련물품, 북한에유입되는사치품 북한으로부터나오는 / 향하는모든무기의이전금지. 단, 소형무기및경화기는제외 북한에소형무기및경화기를이전하고자하는회원국들은관련내용을최소 5일전, 위원회에게통보해야함 금융 경제제재 모든회원국들은북한의핵 탄도미사일관련프로그램을지원하는자국내자금과금융자산, 경제적자원을동결 핵 대량살상무기 탄도미사일관련금융거래금지. 관련자산동결및이전금지 위의내용에기여할가능성이있는북한과의무역을위한공적금융지원금지촉구 인도주의또는개발의목적, 비핵화증진의경우를제외한무상원조, 금융지원, 신규차관의불허및기존계약의감축등을촉구 자료 : UN Security Council, Resolution 1718 (2006), Resolution 1874 (2009); 무기금수항목은 US Department of State, North Korea Sanctions: Resolution 1718 Versus Resolution 1874, <http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2009/06a/124709.htm> ( 검색일 : 2012.9.13) 참고 ; 금융 경제제재항목은이재호 김상기, UN 대북경제제재의효과분석 : 결의안 1874 호를중심으로, pp. 33~34 참고. 154
2. 대북제재결의안 1718호및 1874호 : 주요제재내용 31 가. 무기거래금지 UN 안보리결의안 1718호와 1874호의채택에도불구하고북한은지속적으로무기판매및구입활동을지속해왔다. < 표 3> 은수색및압류를통해압수된북한의무기교역품을예시하고있다. 북한은적발되지않은훨씬많은양의다양한불법무기거래활동을하고있을것으로추정된다. 이와관련하여 UN의대북제재위원회패널보고서는 2011년 5월이후로핵, 대량살상무기, 탄도미사일과관련된이전사례가위원회에보고되지않았지만북한이이같은금지품목을구입하거나수출하는것으로판단하고있다. 32 동보고서는해상또는공항에서무기들을압류했더라도해당품목이북한에서나온것인지확인하기어려웠다고언급하면서 33 북한에의해주도되는불법무기거래에대한수색작업이쉽지않음을설명하고있다. < 표 3> 북한의무기및관련장비거래적발현황 날짜장소조사하거나획득한품목목적지 2011 년 5 월동아프리카의한항구 15 톤의로켓과 1,500 만달러상당의폭발물 알려지지않음 2011년 알수없음 미사일과관련된장비로사용될수있는 5축 (five-axis) 컴퓨터수치제어기계 1대 북한 2011년 알수없음 컴퓨터수치제어선반 2대, 분쇄선반 1대 북한 2010 년 11 월 2010 년 9 월 28 일 알려지지않음 피라에우스항, 그리스 포탄제작용동판과구리막대, 로켓제조에사용가능한알루미늄합금튜브등 명백히로케트포발사장치를의미하는 미사일발사장치건설에사용될수있는금속과파이프 시리아 시리아 31 결의안 1718 호및 1874 호의주요제재내용중무기거래및사치품수입제재에대한현황만살펴보도록하겠다. 왜냐하면금융및경제제재의경우주목할만한사례가드물기때문이다. UN Security Council, Final Report of the Panel of Experts Submitted Pursuant to Resolution 1985 (2011) (June 14, 2012), <http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=s/2012 /422> ( 검색일 : 2012.8.24), pp. 38~39. 32 UN Security Council, Final Report of the Panel of Experts Submitted Pursuant to Resolution 1985 (2011) (June 14, 2012), p. 27. 33 Ibid., p. 31. >>> 155
2009 년 12 월 11 일 2009 년 11 월 2009 년 11 월 2009 년 9 월 22 일 2009 년 7 월 2009 년 6 월 29 일 2009 년 2007 년 10 월 돈무앙공항, 태국방콕 더반항, 남아프리카공화국 알려지지않음 재래식무기 ( 포로켓, 로케트추진유탄, 신관 ) T-54, T-55 탱크용부품및장비를실은두개의컨테이너 (Westerhever 호 ) 13,000 벌의핵방사및생화학보호복을실은네개의컨테이너, 특정화학물질을감지하는데사용되는 23,600 개의가스지침앰플및가스마스크등 부산항, 한국핵방사및생화학보호복을실은네개의컨테이너 (MSC Rachele 호 ) 샤르자코르파칸항, UAE 요코하마항, 일본 알려지지않음 알려지지않음 기폭장치, 전기회로망, 지대공미사일, 포로켓용고체연료, 로케트추진유탄등재래식무기를실은 10 개의컨테이너 (ANL Australia 호 ) 북한의지도에따라제작된장거리탄도미사일시스템개발에필요한것으로여겨지는마그네틱측정장치 ( 미얀마에불법적으로수출하려고했던 3 명을체포 ) 퇴역전투기 32 대 전자및열스위치, 금속합금, 130 개의고체혼합식추진제 이란 콩고공화국 시리아 시리아 이란 미얀마 북한 시리아 자료 : UN Security Council, Final Report of the Panel of Experts Submitted Pursuant to Resolution 1985 (2011) (June 14, 2012), pp. 24~31; Joshua Pollack, Ballistic Trajectory: The Evolution of North Korea s Ballistic Missile Market, Nonproliferation Review, Vol. 18, No. 2 (July 2011), pp. 428~429 에서 2009 년 6 월 29 일이후부분만발췌 ; 조선일보, 2012 년 5 월 19 일 ; Gedab News, May 5, 2011. 이같은점을고려할때 UN에의한북한무기의이전금지조치가얼마나효과적인지를평가하는것은현실적으로어려운작업이라할수있다. 다만대북제재전문가패널보고서가설명하고있는것처럼 UN의북한무기이전금지조치가북한및거래국들사이의불법무기거래를이전보다훨씬어렵고고비용구조로만들었다는점 34 은의심의여지가없어보인다. 나. 사치품수입금지 UN의대북제재결의안 1718호및 1874호에따라북한에유입되는사치품역시제재대상에포함된다. 하지만 UN 회원국들은북한의무기거래와는다르게북한에유입되는사치품에대한제재준수에덜적극적인것으로평가된다. 그이유는 34 Ibid., p. 4. 156
사치품의제재품목을각국이임의대로결정할수있어제재와관련하여혼란이발생할뿐아니라국가간정보공유도원활하게이루어지지않기때문이다. 35 실제제재에참여하는국가들중미국, 캐나다, 한국, 일본, 러시아, 싱가폴, 유럽국가들, 호주, 뉴질랜드를제외하고는사치품항목에대한보고를하지않고있으며, 사치품제재의중요성을정확하게인지하지못하는경향도보이고있다. 따라서사치품수색및압수에대한보고율은무기의수색및압수에비해낮은실정이다. 36 특히중국은 < 표 4> 에서보는것처럼사치품의북한유입에큰제재를가하지않고있다. 지난 2007년이후부터북한의자동차, 노트북, 에어컨의수입량은 4배증가하였고, 휴대전화의수입은무려 43배가량증가한것으로파악되고있다. 37 이런사치품들은대부분중국을경유해유입되었고, 특히다롄항은각종사치품이북한으로유입되는주요항구로지목되고있다. < 표 4> 북한에수입되거나수색에의해압수된사치품현황 날짜보고국경유지조사하거나획득한아이템 2008년 9월 /12월 일본 한국 3대의중고벤츠 (723만엔 ) 2008년 12월 일본 중국 담배 1만개피와사케 12병 (18만 3,000엔 ) 2009 년 3 월 26 일일본중국 2009년 5월 20일 / 6월 10일 2008년 11월 / 2009년 2월, 3월, 6월 일본 중국 항공기편으로운송된노트북종류컴퓨터 (10 만 5,800 엔 ) 벤츠 3 대, 렉서스 1 대, GMC 사파리 1 대등중고차 (611 만 1,000 엔 ) 일본중국노트북종류중고컴퓨터 698 개 2010 년 2 월 /4 월일본중국화장품 (20 만엔 ) 2010 년 7 월 /12 월일본중국노트북종류중고컴퓨터 10 개 (10 만엔 ) 2008 년 10 월 / 2008 년 12 월 일본 2008 년 10 월일본 중국다롄 중국다롄 중고피아노 34 대 (268 만 1,515 엔 ) / 중고벤츠 4 대 (407 만 1,965 엔 ) 화장품 (16 만엔상당 ) 35 Ibid., pp. 31~35. 36 Ibid., pp. 19~20. 37 Jeremy Page, Luxuries Flow Into North Korea, The Wall Street Journal, January 7, 2012. >>> 157
2008 년 11 월일본 2009 년 2 월일본 2009 년 5 월일본 중국다롄 한국부산 / 중국다롄 중국다롄 - 이탈리아 - 중고피아노 22 대 (210 만 1,207 엔 ) 중고피아노 3 대 (60 만엔 ) 21 개종류의화장품 673 개 (50 만 7,359 엔 ) 1,000 명극장용전자제품과연극공연장용고급음향 영상기계, 코냑과위스키, 항공편으로수출이시도됐던미국산고가탭댄스구두들사례 ( 압수 ) - 오스트리아 - 요트 2 대 ( 압수 ) - 오스트리아 - 벤츠 S 클래스 8 대 자료 : UN Security Council, Final Report of the Panel of Experts Submitted Pursuant to Resolution 1985 (2011) (June 14, 2012), pp. 31~35 내용정리. 3. 다자간협력을통한제재 : 미국의대북제재와의차별성미국과북한은한국전쟁이후계속적대관계를유지해왔다. 북한은미국에대한적대감을국내통치에활용하면서, 미국에대해자극적이고호전적인군사행동을여러차례시도하였다. 북한의호전적태도에맞서미국은공산주의에대한봉쇄, 테러국가에대한규제, 미사일기술통제체제 (MTCR) 위반등에근거하여북한에대한제재를가하였다. 미국은수출관리법등약 20여개의국내법으로북한에대한경제제재를지속하고있다. 이런법들은상당수가예전에미국의회가공산국가들에대한제재의일환으로제정하였지만, 현재는대부분대통령의행정명령에의해실행또는해지될수있다. 즉, 행정부의판단에따라대북제재와해제가상대적으로용이해졌기때문에사안의성격에따라정책기조가상당히신속하게변화될수있게되었다. 38 이같은미국의정책결정매카니즘의변화는북한이핵개발을시도하면서부터변화된것으로판단된다. 실제핵개발초기에는유일초강대국인미국의영향력으로인해제재가상대적으로효과를거두었다. 그러나북한의핵실험을기점으로 38 양운철, 북미경제관계의변화과정 : 제네바합의에서 6 자회담까지, 수은북한경제, 봄호 (2007), pp. 11~12. 158
미국의대북제재는신속한결정에의한독자제재보다는 UN을통한다자제재의형태로시행되었다. 그이유는북한의핵실험은한국가가제재하기에는너무사안이중요하고많은국제법과규범이적용되는복잡한문제이기때문이다. 국제사회가북한의핵실험에대해서반대의목소리를낸점도다자제재가가능해진이유중의하나일것이다. 결과적으로 2006년북한의핵실험은중국을포함한대부분의국가들로부터비난을받았고, 2006년 10월 15일 UN 안보리는사상처음으로세계평화와안전에위협하는행위에적용하는 UN헌장 7장에근거한대북결의안을만장일치로채택하였다. 11월에는 1718호의결의에따라금수품목이지정되어, 본격적인경제제재가북한에적용되었다. 국제사회의경제제재에대해북한은강력하게반발하고호전적인태도를고수하였다. 북한에대해강경한입장을고수하던미국의부시행정부는미국내부에서이라크정책에대한비판이높아지고북한에대한군사적압박에국제사회의비판여론이발생하자대북대화기조로선회하였다. 이후미국을포함한국제사회는 6자회담의재개를통해북한핵문제를해결하려하였다. 당시미국은북한에대한강경한입장을완화하여마카오소재방코델타아시아 (BDA) 은행에서압류했던미화 2,400만달러를북한에반환하는회담도진행하였다. 미국의태도변화는앞에서언급한것처럼북한핵문제는미국의국내법만적용하기에는한계가있고, 경제제재의완화조치는대통령시행령으로쉽게해제할수있었기때문에가능했던것으로추정된다. 비록미국이북한과의협상의여지를열어놓았지만, 미국과 UN의대북제재는계속되었다. 그러나그효과는감소할수밖에없었다. 이런구조적결함을파악한북한은국제사회의압박과설득에도불구하고 2009년 2차핵실험을하였다. 이에대해 UN은기존보다훨씬강력한제재결의안 1874호를결의하였다. 향후북한이계속해서핵실험을감행한다면 UN의대북제재는더욱강경해질것이며, 미국도군사압박을포함한보다강력한제제를북한에부과할것으로예상된다. 미국은북한에대한국제사회의제재명분을만들고, 그효과가감소하거나북한의행동이한계점을넘을경우강력한독자적제재를시행할것으로전망된다. >>> 159
Ⅳ. UN 대북경제제재의한계 1. 국제공조의강제력부재 2012년 3월현재안보리제재안 1718호및 1874호에명기돼있는항목에대해북한의위반사례를보고한국가들의수는 UN의총회원국 193개국중 93개국이며, 보고율은 48% 에그치고있다. 또한제재안이결의된후시간이지날수록점차보고율이떨어지는추세를보이고있으며여러나라들이제출한보고서는질적인면에서도만족스럽지못한것으로알려졌다. 39 특히중국의경우대북제재에대해적극적으로동참하지않고있는것으로전해진다. 40 중국은북한의핵및탄도미사일프로그램에대해서만부분적으로관심을갖고있을뿐북한의고위층을대상으로하는경제및금융제재에는관심이없으며 41 북한으로들어가는대부분의사치품유입통로역할을담당하고있다. 또한북한은검색에대한별다른위험없이중국의내륙도로및항공로를이용하고있으며중국에회사를설립하여경제제재대상품목을구입하고있는것으로알려지고있다. 42 중국이전략적으로중요한북한 43 의안정화 44 를위해대북경제제재에비협조적인점은이해가되지만, 전략적이해관계가없는국가들이제재에미온적인태도를보이는것은많은국가들의경우북한과정치적으로또는지역적으로떨어져있기때문에제재안이행에우선순위를두고있지않을뿐더러자국에게어떤 39 UN Security Council, Final Report of the Panel of Experts Submitted Pursuant to Resolution 1985 (2011) (June 14, 2012), pp. 21~22. 40 중국은대북제재위원회전문가패널의연례보고서공개를반대한바있다. 한국일보, 2010 년 11월 11일. 41 Mary Beth Nikitin, Emma Chanlett-Avery, Mark Manyin, Dick K. Nanto, Dianne Rennack, and MiAe Taylor, Implementation of U.N. Security Council Resolution 1874, CRS Report for Congress (October 8, 2010), p. 11. 42 Ibid., p. 3; David Albright and Paul Brannan, Taking Stock: North Korea s Uranium Enrichment Program, The Institute for Science and International Security (October 8, 2010). 43 중국은전통적으로북한을남한에위치한미군으로부터자신을보호해주는 초소 (guard post) 로여기고있으며따라서자국의안보를위해북한체제의존속이반드시필요한것으로판단하고있다. Shen Dingli, North Korea s Strategic Significance to China, China Security, Iss. 4 (Autumn 2006), p. 20. 44 중국은북한의평화와안정, 북핵문제의평화적해결을공식목표로, 북한체제의유지 지원, 대북영향력강화를비공식목표로삼고있다. 전병곤, 김정일정권향방에따른중국의선택, (Online Series, CO 08-31, 2008.9.18). 160
의무가부과되어있는지도인지하지못하는경우가많기때문이다. 45 이렇듯대북제재이행에대한보고율이절반을넘지못하고중국과같은국가는사실상제재안을파열 (sanctions busting) 시키는행동을하기도하지만 UN은이를제재할만한뚜렷한강제수단을보유하지못하고있다. UN은회원국들에대해안보리제재안 1718호및 1874호에따라매년제재이행과관련된보고서를안보리에제출하도록요구 46 하고있지만이를준행하지않는국가들에대해서는참여를독려하는권고안만을제시하고있을뿐, 처벌에대한언급은없는실정이다. 47 이처럼국제기구를통한공조에있어서생기는강제력부재현상에대해드레즈너는국제공조가이루어지는구조는불이행에대한 사후적처벌 (ex post punishment) 이아니라국가들이공조에참여하게하는 사전적재보증 (ex ante reassurance) 을통해이루어진다고밝히고 48 있는데, 이는국제기구를통한협력은처벌과같은사후적조치보다는협력에참여하게하는동기부여같은사전적의미가강하다는것을의미한다. 따라서특정국이국제기구가결의한사안에대해공조를약속하고차후에이를제대로준행하지않을지라도국제기구는해당국을처벌할수있는강제적수단을보유하지못하는점이국제공조의한계로지적된다. UN 안보리를통한대북제재역시이같은강제력부재현상에서자유롭지못하다고할수있겠으며이는결국제재의효율성을저해하는원인이되고있다. 2. 제재의지와영향력의불일치성 현재 UN이실시하고있는대북경제제재는일반무역거래를금지하지않는 선별적제재 (targeted sanctions) 49 에국한되어있다. 하지만맥클레인과황, 그리 45 UN Security Council, Final Report of the Panel of Experts Submitted Pursuant to Resolution 1985 (2011) (June 14, 2012), p. 20. 46 Ibid., p. 21. 47 UN Security Council, Final Report of the Panel of Experts Submitted Pursuant to Resolution 1874 (2009) (November 5, 2010), <http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=s /2010/571> ( 검색일 : 2012.8.24), pp. 46~51; UN Security Council, Final Report of the Panel of Experts Submitted Pursuant to Resolution 1985 (2011) (June 14, 2012), pp. 41~44. 48 Daniel W. Drezner, Bargaining, Enforcement, and Multilateral Sanctions: When is Cooperation Counterproductive?, p. 75. 49 로페즈와코트라이트 (George A. Lopez and David Cortright) 는선별적제재에대해 민간무역을금지하지않고무기와군사력의공급을막는등보다좁게체제에만초점을맞추는것 으로정의하고있다. George A. Lopez and David Cortright, Containing Iraq: Sanctions Worked, Foreign Affairs. Vol. 83, No. 4 (July/August 2004). p. 100; 저자들은 smart sanctions 에대해정의내리고있지만 smart sanctions 와 targeted sanctions 는일반적으로 >>> 161
고얼리가지적하듯이경제제재대상국의주요무역파트너국, 혹은동맹국이제재시제재국과어떤무역관계를갖느냐에따라제재효과는크게달라질수있다 50 는점을고려해봤을때북한에대한제재의실효성을확인하기위해선북한과제재국의일반무역거래를살펴보는것이필요하다. 51 이런관점에서 UN의대북제재에참여하고있는국가들중중국, 미국, 그리고한국과북한의무역관계를살펴보면다음과같다. 먼저중국은 < 표 5> 에서보는것처럼 UN의다자적제재와는상관없이북한과의교역을대폭확대해오고있다. 중국이북한과의일반교역을확대한것이 UN 안보리대북제재결의안을위반한것이라고할수는없지만, 52 북한의대중무역으로인한외화획득이나필요물품확보등은경제제재로인해어려움을겪고있는북한경제에도움을줄뿐만아니라북한에대한 UN의제재효과를떨어뜨리는요인으로작용하고있다. 53 같은의미로사용되고있다. 50 Elena V. Mclean and Taehee Whang, Friends or Foes? Major Trading Partners and the Success of Economic Sanctions, pp. 428~429; Brian Early, Alliances and Trade with Sanctioned States: A Study of US Economic Sanction, 1950~2000, pp. 551~557. 51 해거드와놀랜드 (Stephan Haggard and Marcus Noland) 역시 UN 결의안 1874 호가각국이제재를할수있는 최고한도 (ceiling) 가아니라 최저한도 (floor) 를설정해놓은것이기때문에개별국에따라제재범위가넓어질수있음을시사하고있다. Stephan Haggard and Marcus Noland, Sanctioning North Korea: The Political Economy of Denuclearization and Proliferation, Working Paper Series, 09-4 (Washington, D.C.: Peterson Institute for International Economics, July 2009), p. 20. 52 청융화전주한중국대사는 북중경제협력과유엔안전보장이사회의대북제재는별개문제다. 북한은중국과전통적인우호관계에있는이웃나라로양국간에는정상적인경제협력이이뤄지고있으며이를유엔대북제재내용과함께생각해서는안된다 고밝힌바있다. 연합뉴스, 2009 년 12 월 15 일 <http://app.yonhapnews.co.kr/yna/basic/article/new_search/yibw_s howsearcharticle.aspx?searchpart=article&searchtext=%ec%b2%ad%ec%9c%b5%ed%9 9%94&contents_id=AKR20091215141300043> ( 검색일 : 2012.10.5). 53 중국은한반도비핵화라는대의차원에서 UN 안보리의제재결의안에는찬성하지만실제실행에있어서는북한과의관계를중시하여결의안의의도나적용범위를매우협소하게보고있는것으로판단된다. Scott Snyder, Rajin-Sonbong: A Strategic Choice for China in Its Relations with Pyongyang, China Brief, Vol. 10, Iss. 7 (April 2010), p. 5. 162
< 표 5> 북한의대중국수출입 ( 단위 : 백만달러, %) 년도 북한의대중수출 (%) / 총수출 북한의대중수입 (%) / 총수입 북중수출입 (%) / 총수출입 2005 499 (37.3) / 1,339 1,081 (39.8) / 2,719 1,580 (39.0) / 4,056 2006 468 (31.9) / 1,467 1,232 (42.8) / 2,879 1,700 (39.1) / 4,346 2007 582 (34.6) / 1,683 1,392 (45.6) / 3,048 1,974 (41.6) / 4,731 2008 754 (36.6) / 2,062 2,033 (56.9) / 3,573 2,787 (49.4) / 5,635 2009 793 (39.7) / 1,997 1,888 (61.0) / 3,095 2,681 (52.6) / 5,092 2010 1,188 (46.4) / 2,557 2,278 (64.6) / 3,528 3,466 (56.9) / 6,085 2011 2,464 (66.6) / 3,702 3,165 (73.1) / 4,329 5,629 (70.1) / 8,031 주 : 남북교역을포함한북한의무역액임. 자료 : KOTRA, 북한의대외무역동향 각호. 다음으로미국의경우를살펴보자. 미국은한국전쟁발발이후현재까지북한에대한독자적제재를실시하고있으며 54 UN의다자적제재를실질적으로주도하고있다. 세계정치경제의패권을장악하고있는미국의제재는북한에게큰압박으로작용하고있다. 과거 BDA의경우에서볼수있듯이미국의대북한금융제재는상당히효력을발휘한것으로평가된다. 55 하지만보네티가제재이전에제재국과대상국사이에충분한무역관계가없는경우제재가효력을발휘하기힘들다고주장 56 하듯이북한과의무역거래 투자등의경제관계가거의형성돼있지않은미국의경제제재가북한에대해결정적인타격을가하는데에는한계가있다. 57 54 미국의대북한제재역사에대해선다음을참고. 양문수, 미국의대북경제제재해제과정과해제의경제적효과, 북한연구학회보, 제12권 2호 (2008), pp. 214~222. 55 양운철, 미국의추가대북경제제재의기대효과, 정세와정책, 2010~09 (2010); 김상기, 대북경제제재의유효성분석 : 실태와효과, KDI 정책연구시리즈 2007-09 ( 서울 : 한국개발연구원, 2007) pp. 31~32. 56 Shane Bonetti, Distinguishing Characteristics of Degrees of Success and Failure in Economic Sanctions Episodes, p. 811. 57 테일러는미국이오랫동안대북제재를실시하여북한과거의무역관계가없었다는사실이북핵위기시에미국이북한에대해압력을행사할수있는정도를약화시킨주요요인이됐다고주장한다. Brendan Taylor, Sanctions as Grand Strategy, pp. 102~103. >>> 163
마지막으로한국의경우를살펴보면흥미로운점을발견할수있다. 한국은현재까지 UN 안보리의대북제재안인 1718호및 1874호를성실하게이행해왔으며 2010년발생한천안함사건이후로는북한과의모든교역금지 방북금지 대북신규투자금지등을골자로하는 5 24 제재조치 58 를함께실시하고있다. 하지만한국이대북제재에적극적으로참여하고있음에도불구하고남북간교역액은줄어들지않은것으로나타났다. 이같은현상이발생한원인은 < 표 6> 에서보듯이 5 24 조치에서예외가되고있는개성공단의생산량증가에따른반입 반출이 2011년을기준으로 2005년에비해약 10배가량증가, 남북교역액감소를상쇄했기때문이다. 물론개성공단의생산량증가가한국정부의 5 24 조치로인한대북압박이제대로이루어지지않고있다는것을의미하지는않는다. 실제로북한은남한과의교역을금지하는 5 24 조치로인한외화부족을타개하기위해대중광물수출을대폭증대했는데북중간이뤄지는광물거래는국제거래가보다훨씬낮은가격으로거래되고있다는점 59 을고려했을때 5 24 조치는분명북한경제에타격을가한것으로보인다. 다만개성공단의생산량증가가남한정부가원래의도했던만큼의제재효력을일정부분감소시켰다고볼수있다. 개성공단이 5 24조치에서제외가된것은한국정부로서는개성공단에입주해있는기업들의입장을고려하지않을수밖에없었기때문으로보인다. 60 장기적으로는통일에대비한남북관계를고려하여개성공단사업까지중단하는것에대해한국정부는상당한정치적부담을가졌을것으로판단된다. 58 5 24조치에대한자세한내용은다음을참고. 김중호, 대북경제제재의효과와대북정책시사점, 수은북한경제, 여름호 (2012), pp. 50~52. 59 양운철, 북한자원개발을둘러싼북중전략게임, 정세와정책, 2011-12 (2011). 60 얼리는제재에동참하는 3자국의기업들이제재대상국에게가해진제재로부터발생하는 불균형한교역조건 을통해이익을얻기위해해당정부에게제재에참여하지말것을촉구할수있다고설명한다. 물론개성공단에입주해있는기업들이제재로인해발생하는이같은이득을얻으려하는것은아니다. 다만얼리의주장처럼제재에동참하고자하는정부와기업들사이에견해의차이가존재할수있다는점을보여준다. Brian Early, Alliances and Trade with Sanctioned States: A Study of US Economic Sanction, 1950~2000, pp. 553~557. 164
< 표 6> 남북교역액중개성공단사업의비중변화 ( 단위 : 백만달러, %) 년도 남북교역액 ( 반입 + 반출 ) 개성공단사업 ( 반입 + 반출 ) 총남북교역액 ( 반입 + 반출 ) 2005 879 (83.2) 177 (16.8) 1,056 2006 1,051 (77.9) 299 (22.1) 1,350 2007 1,357 (75.5) 441 (24.5) 1,798 2008 1,012 (55.6) 808 (44.4) 1,820 2009 738 (44.0) 941 (56.0) 1,679 2010 469 (24.5) 1,443 (75.5) 1,912 2011 16 (0.9) 1,698 (99.1) 1,714 주 : 남북교역액은개성공단을제외한교역액임 ( 일반교역 위탁가공, 비상업적거래등 ). 자료 : 통일부, 월간남북교류협력동향, 각호. 이상의논의를종합해봤을때 UN의대북제재에참여하고있는중국, 미국, 한국의대북경제제재는다음과같은시사점을제공한다. 중국은경제적으로북한에대해가장큰영향력을갖고있지만대북제재에대한의지는가장약하다고할수있다. 반면미국은대북제재에대한강한의지를갖고있지만북한과의경제교류가미미한관계로대북영향력행사에일정한한계를드러내고있다. 한국은북한에대한제재에강한의지를갖고있지만개성공단으로인해원래의도했던것보다는제재효력이일정부분감소된것으로보인다. 이런맥락에서보면중국, 미국, 한국의제재의지와영향력의불일치성은대북경제제재효력을경감시키는주요요인으로작동하고있는것으로판단된다. 61 3. 선별적제재의한계앞서간단하게언급한것처럼 UN의대북제재는일반무역거래는허용하는선별적제재의형태를띠고있다. 일반적으로선별적제재가성공하기위해서는제재대상국의지배집단에강한충격을줄수있어야한다. 62 하지만 UN의대북제 61 해거드와놀랜드역시대북제재에대한의지가강한국가들이북한과의경제교류가미약하거나감소하고있는경향을보이는데이는 UN 대북제재의효율성을떨어뜨리는원인이라고설명한다. Stephan Haggard and Marcus Noland, Sanctioning North Korea: The Political Economy of Denuclearization and Proliferation, p. 22. 62 David Lektzian and Mark Souva, An Institutional Theory of Sanctions Onset and Success, Journal of Conflict Resolution, Vol. 51, No. 6 (December 2007), p. 867. >>> 165
재가북한의지배집단에게큰충격을주었다고판단하기는어렵다. 에스크리바- 폴취와라이트 (Abel Escriba-Folch and Joseph Wright) 는일당체제나군부독재국가들의경우제재로인한리더십의불안정성은크지않다고주장 63 하고있는데, 실제로북한체제는국제사회의제재에도불구하고정권승계가안정적으로이루어졌고현재에도엘리트계층이동요한다는조짐은보이지않고있다. 64 오히려선별적제재가통치계급만을표적으로삼는다고하더라도일반주민들에게돌아가는피해를완전히차단할수는없는것으로보이는데이는북한이받는인도적지원액이국제사회의대북제재와밀접한상관관계를보이고있는것에서도알수있다. < 표 7> 은북한의미사일발사와이에따른제재안 1695호의발의및제1차핵실험에따른 1718호발의가있었던 2006년, 그리고장거리로켓발사에따른안보리의장성명채택및제2차핵실험에따른제재안 1874호의발의가있었던 2009년에각각전년과비교하여국제사회의대북인도적지원이감소한것을보여주고있다. 또한천안함폭침에따른안보리의장성명채택과연평도포격으로국제사회의여론이악화됐던 2010년에도대북지원이감소하였다. 63 Abel Escriba-Folch and Joseph Wright, Dealing with Tyranny: International Sanctions and the Survival of Authoritarian Rulers, p. 355. 64 대부분의전문가들은단기적으로는북한체제가안정적으로운용될것이라고예측하지만, 장기적으로는경제적렌트의분배를둘러싼갈등이발생하여심각한권력투쟁이발생할것으로전망하기도한다. 또한김정은은시장의확산, 탈북자증가, 높은중국의존도등과같은부정적유산을김정일로부터물려받았기때문에김정은정권의안정성은기대하기힘들다는견해도있다. 이에관한논의는세종연구소주최긴급전문가회의, Post-김정일북한체제전망과우리의대응 (2011.1.26); 양운철, 김정일사망이후북한경제전망, 수은북한경제, 겨울호 (2011), pp. 2~3를참고. 166
< 표 7> 국제사회의대북지원현황 ( 단위 : 백만달러 ) 년도 국제사회 미국 합계 2005 45.4 5.7 (F: 5.7) 51.1 2006 27.6 0 27.6 2007 54.7 45.1 (O: 25/ N: 20/ M: 0.1) 99.8 2008 41.4 224.7 (F: 93.7/ O: 106/ N: 25) 266.1 2009 47.1 24.6 (F: 5.6/ O: 15/ M: 4) 71.7 2010 23.9 3.5 (F: 2.9/ M: 0.6) 27.4 2011 91.1 0.9 (M: 0.9) 92 주 1: 국제사회의지원은국가및국제기구만을포함. 주 2: 한국의대북지원액은정권에따라큰차이를보이고있어서제외함. 주 3: F= 식량 ; O= 유류 ; N= 비핵화지원 ; M= 의료지원. 자료 : 국제사회는 UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs(OCHA), Financial Tracking Services(FTS), <http://fts.unocha.org/pageloader.aspx?page=emerg-emergen cycountrydetails&cc=prk> ( 검색일 : 2012.10.6); 미국은 Mark E. Manyin and Mary Beth Nikitin, Foreign Assistance to North Korea, CRS Report for Congress (April 26, 201 2), p. 3 참고. 반면에 2007년과 2008년에는전년대비대북지원이증가하였다. 그이유는 2007 년에는 2 13 합의로인해제재국면이완화되어미국이북한에게중유를제공하는등전체적으로대북지원액이증가했기때문인것으로판단된다. 2011년의대북지원액증가는전년도의천안함및연평도사건으로대북지원액이줄어든것을우려하여유엔이각공여국들에게북한에대한식량지원을호소했기때문에나타난결과로보인다. 65 이같은점을살펴봤을때안보리결의안 1718호및 1874호와같은국제사회의선별적대북제재가인도적지원을금지하고있지는않지만대북지원액감소에상당부분영향을준다는것을알수있다. 따라서북한의지배집단을주요대상으로하는 UN의선별적제재는북한의지도부에게타격을주는데한계를보인반면북한주민들에게제재피해를파급시켰다고추정할수있다. 그러나국제사회의인도적지원액수가북한의대중무역규모등과비교해볼때매우미미하고, 인도적지원이일반주민들에게잘분배되지않는것을감안할때제재에따른인도적지원감소의파급효과는크지않을것으로예상되기도한다. 65 이종무, 대북지원의전개과정및주요지형의변화, KDI 북한경제리뷰, 2 월호 (2012), p. 47. >>> 167
Ⅴ. 결론 UN의다자적대북제재는그동안북한에게가해졌던여러가지제재보다국가간협력범위가넓고제재안도매우구체적인특징을보이고있다. 이는 UN을통한다자적제재가국가들에게공조의장을마련해줄뿐아니라제재의정당성역시부여하기때문인것으로판단된다. 66 이처럼 UN을통한다자적제재는북한이제재에참여하지않은국가를찾기힘들게만듦으로서제재효과를높일수있는유인을제공하였다고볼수있다. 하지만국제기구를통한제재는국제공조에참여하지않는국가들에대한사후적처벌보다는이들국가들을공조하게하는사전적재보증의의미가강하다고할수있다. 67 따라서 UN을통한대북제재는경제제재를제대로이행하지않는중국과기타국가들을처벌할강제적수단이마땅치않다고볼수있으며이는대북제재의한계로작용하고있다. 한편 UN의대북제재는북한의지도부를겨냥한선별적제재의성격을띠고있지만, 북한지도부에대한심대한타격을주는데한계를보인반면제재피해를오히려북한주민들에게파급시킨것으로추정된다. 경제제재는제재국과제재대상국, 그리고 3자국사이의관계 68 가어떻게설정되느냐에따라효율성에큰차이가나게되는데 UN의대북경제제재는이같은관계가제재의효율성을떨어뜨리는방향으로작용한것으로판단된다. 먼저북한에대한제재를주도하고있는미국은북한과의경제적관계가미약하기때문에북한에대한영향력행사에일정한한계를보이고있다. 한국은대북경제제재에대한강한의지를갖고있지만개성공단에이익이걸려있는기업들및남북관계를고려하여의도한만큼의강한제재를실시하지못한것으로보인다. 반면북한의최대무역파트너이자동맹국으로서막강한영향력을보유하고있는중국은적극적으로제재에참여하지않고있는데이는 UN의대북제재효과를저해하는가장큰요인이되고있는것으로판단된다. 중국이북한을감싸는데에는한반도를포함한동아시아에서펼쳐지고있는미중간의경쟁구도가큰영향 66 A. Cooper Drury, Revisiting Economics Sanctions Reconsidered, p. 507; Daniel W. Drezner, Bargaining, Enforcement, and Multilateral Sanctions: When is Cooperation Counterproductive?, p. 98. 67 Ibid., p. 75. 68 Elena V. Mclean and Taehee Whang, Friends or Foes? Major Trading Partners and the Success of Economic Sanctions, pp. 428~429; Brian Early, Alliances and Trade with Sanctioned States: A Study of US Economic Sanction, 1950~2000, pp. 551~557. 168
을미친것으로보인다. 실제로중국은미국이오바마정부의집권이후부터동아시아로의회귀를선포 69 하며동남아국가들및일본과중국의영토분쟁에개입할뿐아니라천안함및연평도사태이후한국과공조하여서해상에서군사훈련을하는등대북강경책을견지하는것에대해반발해왔다. 따라서중국은 1차핵실험이후미국과공조하는모습을보였던태도에서벗어나한반도에서대미세력균형을갖기위해북한과의전략적관계를강화시킨것으로판단된다. 70 이같은점을봤을때북한의대북경제제재는 UN을중심으로시행되고있지만그이면에는미국과중국의미묘한안보적이해관계가내포되어있다. 따라서미중양국이현재와같은대결구도를지속한다면 UN을통한대북경제제재의실효성은약화될것으로전망된다. 한편 UN의대북한경제제재는경제제재연구에다음과같은시사점을제공해주고있다. 먼저 UN의대북제재는현재경제제재연구에서높은효율성을지니고있는것으로여겨지는 UN을통한다자적제재및국제사회로부터도덕적공감대를얻고있는선별적제재를실시하고있음에도북한의비핵화에대한진전이없는반면북한의일반주민들에게까지피해를전가시키고있다. 이는다시말해아무리효율적이라고인정받는다하더라도모든국가에적용되는단일의제재방법은없다는것을시사한다. 71 이때문에경제제재뿐아니라포용정책 (positive inducements) 을포함한경제적국정운영술 (economic statecraft) 연구가들은외부로부터경제적국정운영술이시행됐을경우대상국에따라어떤다른결과가도출되는지에대한개별사례 69 클린턴미국무장관은아시아국가들과미국간관계의중요성을언급하면서미국이아시아문제에대해적극적으로개입할것이란의사를밝힌바있다. US Department of State, <http:// www.state.gov/secretary/rm/2009a/02/117333.htm> ( 검색일 : 2012.10.11); 오바마대통령역시향후미국은아시아지역의동맹국들과의유대를강화하겠다는입장을밝힌바있다. The White House, <http://www.whitehouse.gov/files/documents/2009/november/presidentobama-remarks-suntory-hall-korean.pdf> ( 검색일 : 2012.10.11). 70 하상섭, 중국의대미균형정책과대북한투자전략 - 세력균형의정치경제이론 을중심으로, 북한학보, 제 36 집 2 호 (2011), pp. 187~189; 중국은냉전시기소련과의갈등에서북한의협조를얻으려했었고미국과의관계개선을시도하는등강대국과의관계에있어서북한의지지가필요할때양국관계를강화했었다는주장도있다. 이정남, 냉전기중국의대북정책과북 중동맹관계의동학, 평화연구, 제 19 권 1 호 (2011), pp. 129~134. 71 솔린젼 (Etel Solingen) 은국가를단일행위자 (unitary actor) 로보는시각이경제제재및포용정책에반응하는국가들의복잡성을이해하는것을가로막았다고주장한다. Etel Solingen, Introduction: The Domestic Distributional Effects of Sanctions and Positive Inducements, in Etel Solingen, ed. Sanctions, Statecraft, and Nuclear Proliferation (New York: Cambridge University Press, 2012), p. 10. >>> 169
분석에많은관심을기울이고있다. 72 이같은점은대북한제재및북한의핵정책변화를보다면밀히분석하기위해서는외부의제재에북한이어떻게반응하는지에대한분석이병행되어야함을보여준다. 또한이같은분석은미중간경쟁구도라는구조적제약에서북핵문제해결을위해경제적국정운영술이어떻게활용돼야하는지에대한실마리를제공해줄것으로기대된다. 접수 : 10월 15일 심사 : 11월 23일 채택 : 12월 5일 참고문헌 1. 단행본 김상기. 대북경제제재의유효성분석 : 실태와효과. KDI 정책연구시리즈 2007-09. 서울 : 한국개발연구원, 2007. 이재호 김상기. UN 대북경제제재의효과분석 : 결의안 1874호를중심으로. KDI 정책연구시리즈 2011-12. 서울 : 한국개발연구원, 2011. 통일부. 월간남북교류협력동향. 각호. KOTRA. 북한의대외무역동향. 각호.. 2011년도북한의대외무역동향. 서울 : KOTRA, 2012. Baldwin, David A. Economic Statecraft. New Jersey: Princeton University Press, 1985. Hufbauer, Gary, Schott, Jeffrey and Elliott, Kimberly. Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy. 2nd Edition. Washington, D.C.: Institute for International Economics, 1990. Hufbauer, Gary, Schott, Jeffrey, Elliott, Kimberly, and Barbara Oegg. Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy, 3rd Edition. Washington, D.C.: Institute for International Economics, 2007. Solingen, Etel. ed. Sanctions, Statecraft, and Nuclear Proliferation. New York: Cambridge University Press, 2012. Taylor, Brendan. Sanctions as Grand Strategy. London: Routledge, 2010. 72 이에대해선다음을참고. Etel Solingen, ed, Sanctions, Statecraft, and Nuclear Proliferation (New York: Cambridge University Press, 2012). 170
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Abstract Limits of UN s Economic Sanctions against North Korea: Restraining Coercion and Enlarging Strategic Choice Un-Chul Yang & Sang-Sup Ha This article analyzes the detailed content and effectiveness of the United Nation s economic sanction against North Korea provoked by the North s decision to conduct it s two nuclear tests. This article first analyzes the specific content of the United Nation s Security Council Resolution 1718 and 1874, while also focusing on its practical limitations. Contrary to the UN s objective, the research findings suggest that economic sanctions against North Korea are not as effective as intended. In relation to the requirement for member states to report North Korea s violations, only 93 member states among 193 participating nations have reported cases, a mere 48 percent participation rate. The search and seizure of luxury goods constituted the lowest record among reports filed to the UN. The UN s North Korea sanctions are confronted by the following limitations. First, the UN lacks enforcement measures to force member states from participating in sanctions against North Korea. The UN can play the role of ante reassurance of actors by enhancing cooperation but it lacks the capacity to impose post punishment against nations that fail to comply. Second, there is discordance between the volition and capacity of participating major players. China who holds the largest political and economic influence over North Korea is not an active participant of sanctions, while the US, despite taking the lead in imposing sanctions, is unable to exert leverage aside from military pressure. South Korea is in an unique position of participating in sanctions against North Korea and being unable to sever ties with the pariah state. Despite the implementation of the May 24th measures, the expansion of the Kaesung Industrial Complex belittles effects of sanctions against the North. Third, the UN s sanctions against North Korea was a selective measure targeting the governing regime. However, unlike its limited effect on the regime, the enforcement measures have damaged humanitarian efforts toward the North Korean people. In conclusion, the primary cause that reduces the effectiveness of the UN s sanctions against North Korea can be identified by a conflict of interest between the major players. China s reserved attitude toward participating in the sanctions stems from the need to expand its influence over North Korea and simultaneously confront a rise in pro-american elements in neighboring countries, a result of the US pivot back to Asia strategy. If the competitive landscape between China and the US continues in the future, the UN s economic sanctions against North Korea will continue to have little impact. Key Words: UN Resolutions 1718 1874, Multilateral Sanctions, Targeted Sanctions, Lack of Enforcement Measures, Discordance between the Willingness to impose Sanctions and Influence on North Korea, Competition between the US and China >>> 175
최근발간자료안내 연구총서 2010-01 북한핵보유고수전략의도전과대응 박형중외 9,500원 2010-02 탈사회주의경제이행국가의권력구조유형과개혁경로 : 포스트 -김정일체제에대한시사점 최진욱, 김진하 8,000원 2010-03 북한개방화와인권개선방안연구 김국신, 김연수, 서보혁 7,000원 2010-04 북한의체제위기와사회갈등 조한범, 양문수, 조대엽 7,500원 2010-05 오바마행정부출범이후동북아전략환경의변화와한국의동북아 4국통일외교전략 배정호외 12,500원 2010-06 북한주민인권의식실태연구 이금순, 전현준 8,500원 2010-07 라진 선봉지역물류분야남북협력방안연구 김영윤, 추원서, 임을출 8,000원 2010-08 민족공동체통일방안의새로운접근과추진방안 : 3대공동체통일구상중심 박종철외 11,500원 2010-09 통일한국의정치체제 허문영외 6,000원 2010-10 북한핵에대한억지방향연구 홍우택 5,000원 2010-11 북한의포스트김정일체제전망 정영태외 11,000원 2010-12 북한주민의의식과정체성 : 자아의독립, 국가의그늘, 욕망의부상 조정아외 17,000원 2010-13 북 중경제관계와남북경협의대북파급효과비교분석 최수영 7,500원 2010-14 East Asian Community Building: Issue Areas and Perspectives of Regional Countries 김규륜외 10,000 2010-15(Ⅰ) 신아시아외교와새로운평화의모색Ⅰ 김규륜외 13,000원 2010-15(Ⅱ) 신아시아외교와새로운평화의모색Ⅱ 김규륜외 13,000원 2011-01 제2 차핵안보정상회의와북한핵문제 전성훈 14,500원 2011-02 북한군의기강해이에관한연구 이교덕외 11,000원 2011-03 통일진입과정에서의북한재건방향 최진욱, 김진하 5,500원 2011-04 북한의부문별조직실태및조직문화변화종합연구 정영태 16,000원 2011-05 북한형사재판제도연구 : 특징과실태 이규창, 정광진 8,000원 2011-06 북한주민의삶의질 : 실태와인식 김수암외 12,000원 2011-07 한반도평화와북한비핵화 : 협력적위협감축 (CTR) 의적용방안박종철외 10,000원 2011-08 대북한핵협상전략구상방향 홍우택외 6,000원 2011-09 중국의부상에대한북한의인식과대응 허문영, 마민호 10,000원 2011-10 북한핵의국제정치와한국의대북핵전략 배정호외 11,000원 2011-11 평화통일을위한통일외교전략 박영호외 13,500원 2011-12(Ⅰ) 중국의 G2 부상과한반도평화통일추진전략제1부 황병덕외 15,500원 2011-12(Ⅱ) 중국의 G2 부상과한반도평화통일추진전략제2부 황병덕외 13,500원 2011-12(Ⅲ) 중국의 G2 부상과한반도평화통일추진전략제3부 황병덕외 18,000원 2012-01 미국의對韓핵우산정책에관한연구 전성훈 14,000원 2012-02 북한부패와인권의상관성 김수암외 11,000원 2012-03 보호책임 (R2P) 이행에관한연구 이규창외 11,000원 2012-04 EC/EU 사례분석을통한남북및동북아공동체추진방안 : 유럽공동체형성기를중심으로 손기웅외 14,000원 2012-05 김정은체제의권력엘리트연구 이교덕외 13,000원 2012-06 독재정권의성격과정치변동 : 북한관련시사점 박형중외 11,000원 2012-07 북방삼각관계변화와지속 : 북한의균형화전략을중심으로 허문영, 유동원, 심승우 10,000원 2012-08 북한핵문제의전망과대응책 : 정책결정모델 (Decision Making Model) 을이용한전략분석 홍우택 8,000원 2012-09 중국의한반도관련정책연구기관및전문가현황분석 전병곤 2012-10 2000년대대북정책평가와정책대안 : 동시병행선순환모델 의원칙과과제 박종철외 12,500원 최근발간자료안내 >>> 177
2012-11 리더십교체기의동북아 4국의국내정치및대외정책변화와한국의통일외교전략 배정호외 2012-12 김정은정권의정책전망 : 정권초기의권력구조와리더십에대한분석을중심으로 최진욱, 한기범, 장용석 7,500원 2012-13 신정부 국가전략 DMZ 평화적이용 손기웅외 8,000원 학술회의총서 2010-01 이명박정부 2년대북정책성과및향후추진방향 8,000원 2010-02 독일통일 20년과한반도통일비전 6,000원 2010-03 분단관리에서통일대비로 5,500원 2010-04 독일통일 20년과한국의통일대비 7,000원 2011-01 한반도통일비전과국제협력 4,000원 2011-02 북한인권실상과효율적개입방안 8,500원 2012-01 The Outlook for the North Korean Situation & Prospects for U.S.-ROK Cooperation After the Death of Kim Jong-il 6,000원 2012-02 김정은체제의북한인권문제와국제협력 19,000 원 2012-03 해외이주 난민지원제도의시사점 12,000 원 협동연구총서 2010-14-01 북한정보체계실태조사 ( 총괄보고서 ) 황병덕외 12,000원 2010-14-02 북한정보체계실태조사 ( 上 ) 황병덕외 14,000원 2010-14-03 북한정보체계실태조사 ( 下 ) 황병덕외 13,000원 2010-15-01 이명박정부외교안보통일정책의세부실천방안 ( 총괄보고서 ) 여인곤외 9,000원 2010-15-02 이명박정부외교안보통일정책의추진환경및전략과실천방안 박영호외 9,500원 2010-15-03 이명박정부대북통일정책의세부실천방안 허문영외 7,000원 2010-15-04 이명박정부외교정책의세부실천방안 (1): 협력네트워크외교분야 남궁영외 7,500원 2010-15-05 이명박정부외교정책의세부실천방안 (2): 포괄적실리외교분야 전재성외 9,500원 2010-15-06 이명박정부안보정책의세부실천방안 이수훈외 7,500원 2010-16-01 북한의정상국가화지원방안연구 ( 총괄보고서 ) 이교덕외 7,000원 2010-16-02 북한의정치부문정상국가화지원방안 전현준외 7,500원 2010-16-03 북한시장진화에관한복잡계시뮬레이션 조정아외 14,000원 2010-16-04 북한의정상국가화를위한국제사회의지원방안 민병원외 7,500원 2011-14-01 북한정보관리체계개선방안 ( 총괄보고서 ) 황병덕외 14,500원 2011-14-02 북한정보관리체계개선방안 ( 상 ) 황병덕외 13,000원 2011-14-03 북한정보관리체계개선방안 ( 중 ) 황병덕외 12,000원 2011-14-04 북한정보관리체계개선방안 ( 하 ) 황병덕외 13,500원 2011-15-01 북한경제발전을위한국제협력프로그램연구 : 국제사회의경험분석 ( 총괄보고서 ) 임강택외 11,000원 2011-15-02 부패의개념과실태및반부패개혁 박형중외 10,000원 2011-15-03 체제전환국의시장- 민주제도건설지원 박영호외 13,000원 2011-15-04 국제사회의개발지원전략과협력체계연구 장형수외 9,500원 2011-15-05 수원국의역량발전을위한개발협력전략과사례연구 이종무외 9,500원 2011-15-06 인프라개발을위한국제협력사례와시사점 이상준외 9,000원 논총 International Journal of Korean Unification Studies, Vol. 19, No. 1 (2010) 통일정책연구, 제19권 2호 (2010) 10,000원 10,000원 178 >>> 최근발간자료안내
International Journal of Korean Unification Studies, Vol. 19, No. 2 (2010) 통일정책연구, 제20권 1호 (2011) International Journal of Korean Unification Studies, Vol. 20, No. 1 (2011) 통일정책연구, 제20권 2호 (2011) International Journal of Korean Unification Studies, Vol. 20, No. 2 (2011) 통일정책연구, 제21권 1호 (2012) International Journal of Korean Unification Studies, Vol. 21, No. 1 (2012) 통일정책연구, 제21권 2호 (2012) International Journal of Korean Unification Studies, Vol. 21, No. 2 (2012) 10,000원 10,000원 10,000원 10,000원 10,000원 10,000원 10,000원 10,000원 10,000원 북한인권백서 북한인권백서 2010 박영호외 10,000원 White Paper on Human Rights in North Korea 2010 박영호외 20,000원 북한인권백서 2011 김국신외 17,500원 White Paper on Human Rights in North Korea 2011 김국신외 17,500원 북한인권백서 2012 김수암외 19,500원 White Paper on Human Rights in North Korea 2012 손기웅외 23,500원 기타 2010 김정일현지지도동향 1994-2009 15,000원 2010 21세기러시아의국가전략과한 러전략적동반자관계 10,500원 2010 Russian National Strategy and R.O.K.-Russian Strategic Partnership in the 21st Century 13,500원 2010 NPT 체제와핵안보 13,000원 2010 Nuclear Security 2012: Challenges of Proliferation and Implication for the Korean Peninsula 15,000원 2010 통일환경평가 ( 통일대계연구 2010-01) 박종철외 18,000원 2010 통일비전개발 ( 통일대계연구 2010-02) 조민외 12,000원 2010 독일의평화통일과통일독일 20년발전상 ( 통일대계연구 2010-03) 황병덕외 16,000원 2010 사회주의체제전환이후발전상과한반도통일 -중국, 베트남및중동부유럽국가들의사회주의체제전환중심 ( 통일대계연구 2010-04) 황병덕외 15,000원 2010 전환기의북한과통일담론 ( 통일대계연구 2010-05) 배정호편저 11,000원 2010 한반도통일과주변 4국 ( 통일대계연구 2010-06) 최진욱편저 11,000원 2010 Korean Unification and the Neighboring Powers( 통일대계연구 2010-07) 최진욱편저 13,000원 2011 통일대비를위한북한변화전략 ( 통일대계연구 2011-01-1) 박형중외 17,000원 2011 북한변화를위한한 중협력방안 ( 통일대계연구 2011-01-2) 임강택외 6,500원 2011 남북친화력확대방안 ( 통일대계연구 2011-02) 조민외 6,000원 2011 통일대비를위한국내과제 ( 통일대계연구 2011-03) 박종철외 13,000원 2011 통일외교과제와전략 ( 통일대계연구 2011-04) 최진욱외 13,000원 2011 US-China Relations and Korean Unification(Grand Plan for Korean Unification 2011-05) 최진욱편저 12,000원 2011 통일비용 편익연구의새로운접근 : 포괄적연구요소의도입과대안의모색 ( 통일비용 편익종합연구 11-01) 김규륜외 19,000원 2011 체제전환비용 편익사례연구 ( 통일비용 편익종합연구 11-02) 조한범외 10,500원 2011 통일비용 편익추계를위한북한공식경제부문의실태연구 ( 통일비용 편익종합연구 11-03) 임강택외 9,500원 2011 2011년통일예측시계구축 박영호, 김형기 8,000원 2011 한반도통일과동북아 4국의입장과역할 배정호외 6,500원 2011 Korean Unification and the Positions and Roles of the Four Neighboring Powers 배정호편 8,000원 2011 중국의부상에따른동북아전략환경의변화와한반도 배정호편 12,000원 2011 2011 Unification Clock: When will We See a Unified Korea? 최근발간자료안내 >>> 179
Park Young-Ho, Kim Hyeong Ki 4,000원 2011 알기쉬운통일교육 12주제 허문영외 35,000원 2012 탈북자관련국제조약및법령 이규창외 19,500원 2012 북한인권이해의새로운지평 북한인권연구센터편 20,500원 2012 알기쉬운통일교육 : 해외한인용 허문영외 30,000원 2012 통일대비를위한대북통일정책모색 ( 통일대계연구 12-01) 박형중외 15,000원 2012 통일한국에대한국제적우려해소와편익 : 지역및주변국차원 ( 통일대계연구 12-02) 박종철외 14,000원 2012 Korean Unification and a New East Asian Order 최진욱편저 6,000원 2012 Korean Peninsula Division/Unification: From the International Perspective Kim Kyuryoon, Park Jae-Jeok 13,000원 2012 중국의국내정치및대외정책과주요국가들의대중국전략 배정호, 구재회편 22,000원 2012 China s Domestic Politics and Foreign Policies and Major Countries Strategies toward China Bae Jung-Ho, Ku Jae H. 22,500원 연례정세보고서 2010 통일환경및남북한관계전망 : 2010~2011 7,000원 2011 통일환경및남북한관계전망 : 2011~2012 6,000원 통일정세분석비매품 2010-01 2010년북한신년공동사설분석 임강택외 2010-02 북한최고인민회의제12기제2차회의결과분석 최수영 2010-03 김정일방중과중국의전략외교 배정호, 박영호, 전병곤 2010-04 2010상반기북한정세분석보고서 정영태, 이교덕, 최수영, 임순희, 조정아 2010-05 독일통일 20주년조망 : 독일통일이한반도통일에주는시사점 황병덕 2010-06 야로슬라블한 러정상회담결과분석 여인곤 2010-07 북한 3대세습후계구도분석및정책변화전망 김진하 2011-01 2011년북한신년공동사설분석 최진욱외 2011-02 미 중정상회담의의미와한국의전략적고려사항 배정호외 2011-03 2011년미 중정상회담평가 : 동북아및한반도에의함의 황병덕외 2011-04 2009년헌법개정이후북한노동법제동향 이규창 2011-05 최근북한주민의의식변화와정책적시사점 임순희 2011-06 최고인민회의제12기제4차회의결과분석 임강택, 최진욱 2011-07 중동민주화혁명과한반도전략적함의 배정호, 박영호, 박재적, 이기현 2011-08 북한의여성권 아동권관련법제정동향 임순희, 김수암, 이규창 2011-09 상반기북한정세분석보고서 최진욱외 2012-01 2012년북한신년공동사설분석 최진욱외 2012-02 북한의아동교육권실태와관련법령제정동향 임순희, 조정아, 이규창 2012-03 북한미사일발사에대한국제사회의대응 배정호외 2012-04 제4 차당대표자회와제12기제5차최고인민회의분석 박형중외 2012-05 최근국제사회의북한인권논의동향 이금순, 한동호 KINU 정책연구시리즈비매품 2010-01 한반도녹색성장을위한남북한산림협력법제개선방안예비연구 이규창 2010-02 2010년통일예측시계 박영호외 2010-03 북한경제개발계획수립방안연구 : 베트남사례를중심으로 임강택외 2010-04(Ⅲ) 접경지역의평화지대조성을통한남북교류활성화방안 (Ⅲ): 정책제안 손기웅외 180 >>> 최근발간자료안내
2010-04(Ⅳ) 접경지역의평화지대조성을통한남북교류활성화방안 (Ⅳ): 2010년 코리아접경포럼 자료집 손기웅외 2011-01 재스민혁명의분석과북한에대한시사점 박종철외 2011-02 창지투 ( 長吉圖 ) 선도구와북한나선특별시, 러시아극동지역간경제협력과제 림금숙 2011-03 6자회담과남북관계 : 전망과대책 박종철외 2011-04 보호책임 (R2P) 의이론및실행, 그리고한반도에의함의 : 리비아및코트디부아르사태를중심으로 조정현 2011-05 남북러가스관사업의효과, 쟁점, 과제 이윤식 2011-06 DMZ 총람 : 개요, 정치 군사적현황 손기웅외 2011-07 DMZ 평화적이용의국가적의미 손기웅외 2012-01 통일재원마련및통일의지결집관련국민의인식 김규륜, 김형기 2012-02 2012년상반기, 북한정책동향분석 : 북한매체의논조를중심으로 박형중외 2012-03 러시아극동개발과북한노동자, 그리고한국의정책적고려 이영형 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응비매품 2010 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제5권 1호 김국신, 김영윤, 전현준, 이금순, 이규창 2010 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제5권 2호 김국신, 전현준, 이금순, 이규창 2011 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제6권 1호 김수암, 전현준, 이규창 2011 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제6권 2호 김수암, 김국신, 이규창 2012 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제7권 1호 손기웅외 2012 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제7권 2호 손기웅외 Study Series 비매품 2010-01 Strategy for Encouraging North Korean Opening: Basic Direction and Sequential Tasks Choi Jin Wook, Lee Kyo Duk, Cho Jeong Ah, Lee Jin Yeong, Cha Moon Seok 2010-02 Unification Clock: Predicting Korean Unification Park Young Ho 2011-01 A New Approach to the National Community Unification Formula Park Jong Chul, Hong Woo Taek, Lee Kyu Chang, Kim Philo, Chun Chae Sung, Cho Seong Ryoul, Hong Ihk Pyo, Hwang Sun Hye 2012-01 Study of Disciplinary Problems in the North Korean Army Lee Kyo Duk, Chung Kyu Sup 2012-02 The Quality of Life of North Korean: Current Status and Understanding Kim Soo-Am et al. 기타비매품 2010 2010 Unification Clock: When We Meet a Unified Korea Park Young Ho 2010 In Search of New Peace on the Korean Peninsula Kim Kyu-Ryoon 최근발간자료안내 >>> 181
통일연구원定期會員가입안내 통일연구원은민족공동체실현을위한국민역량을축적하고통일환경변화에적극적주도적으로대응할수있도록통일문제에관한제반사항을전문적, 체계적으로연구하고있습니다. 본원의연구성과에관심이있는분들에게보다많은정보와자료를제공하고자연간회원제를운영하고있습니다. 연간회원에게는간행물을우편으로우송해드리며각종학술회의에참석할수있는혜택을드립니다. 1. 회원구분가 ) 학생회원 : 대학및대학원생나 ) 일반회원 : 학계나사회기관소속연구종사자다 ) 기관회원 : 학술및연구단체또는도서관 2. 가입방법가 ) 회원가입신청서 작성나 ) 신한은행 140-002-389681( 예금주 : 통일연구원 ) 으로계좌입금다 ) 연회비 : 학생회원 7만원, 일반회원 10만원, 기관회원 20만원 3. 회원특전가 ) 연구원이주최하는국제및국내학술회의등각종연구행사에초청나 ) 연구원이발행하는정기간행물인 통일정책연구, International Journal of Korean Unification Studies, 단행본시리즈인연구총서, 학술회의총서, 협동연구총서, 정세분석보고서등우송다 ) 도서관에소장된도서및자료의열람, 복사이용라 ) 구간자료 20% 할인된가격에구입 4. 회원가입문의가 ) 주소 : (142-728) 서울시강북구한천로 1307( 수유동 ) 통일연구원통일학술정보센터출판정보관리팀도서회원담당자 (pcm@kinu.or.kr) 나 ) 전화 : (02)901-2559, FAX: (02)901-2547 다 ) 홈페이지 : http://www.kinu.or.kr 가입기간중주소변경시에는즉시연락해주시기바랍니다.
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글을주실분들께 통일정책연구 는통일연구원에서연 2 회발간하는한국연구재단의등재학술지입니다. 본학술지는북한의실태, 한반도의주변정세, 통일정책에관한논문을편집대상으로하고있습니다. 통일연구원은학계와연구기관의연구자들의기고를환영합니다. 보내실글은순수학술논문이어야하며다른곳에게재되거나게재될계획이없는글이어야합니다. 보내신글은돌려드리지않으며, 통일정책연구 심사위원의심사후게재여부를결정합니다. 그리고저희연구원의편집방향과편집기준에따라게재되지않을수도있습니다. 원고매수는 200 자원고지 150 매내외로집필해주시기바랍니다. 보내실원고는반드시본연구원의 원고집필요령 을참고하여 아래아한글 프로그램으로작성하셔서연락처와함께 E-mail 로보내주시기바랍니다. 채택된원고에대해서는소정의고료를지불합니다. 투고하실분은먼저담당자를통해투고응모신청을해주십시오. < 원고보내실곳 > (142-728) 서울시강북구한천로 1307( 수유동 ) 통일연구원 통일정책연구 편집위원회 Tel: (02) 901-2566( 간사 ) (02) 901-2523( 대표 ) Fax: (02) 901-2543 E-mail: kinups@kinu.or.kr Homepage: http://www.kinu.or.kr 원고집필요령 1. 원고의분량은각주, 참고문헌, 표, 그림등을포함하여 200 자원고지 150 매내외정도로한다. 2. 200 단어정도의국 영문요약문과주제어 (Key Words), 영문제목과영문이름을반드시첨부 제출해야한다. 3. 본문은순한글을원칙으로하며, 외국어, 한자이름등은첫번째에한하여한글옆에괄호속에기재한다. 4. 숫자는아라비아숫자로쓰는것을원칙으로하며항목별대소번호는다음예에따른다. 예 ) Ⅱ, 2, 나, (2), ( 나 ), 2) 5. 각주의인명, 서명, 논문명등은외국어의경우원어대로쓰며, 한글혹은국한문혼용의경우한글사용을원칙으로한다. 그형식의범례는다음과같다. (1) 저서 : 김덕, 국제질서의전환과한반도 ( 서울 : 도서출판오름, 2000), p. 100. Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies (New Haven, Conn.; Yale University Press, 1968), p. 15. (2) 논문 : 김병로, 북한의식량난이사회통합에미치는영향, 통일연구논총, 제 7 권 1 호 (1998), p. 135. Richard J. Anderson, Marxism and Secular Faith, American Political Science Review, Vol. 79, No. 3 (September 1965), pp. 627~640. (3) 신문 : The Korea Times, May 18, 1999. 한겨레신문, 1999 년 5 월 18 일. (4) 인터넷자료 : <www.kinu.or.kr/elec_lib/library.html> ( 검색일 : 2002.1.15) 6. 앞에서인용한저서 논문을재차인용할경우 (1) 저서 : < 바로위각주에서인용한경우 > 위의책, p. 102. Ibid., p. 22. < 바로위의각주가아니며앞에서인용한경우 > 김덕, 국제질서의전환과한반도, p. 102. Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies, p. 15. (2) 논문 : < 바로위각주에서인용한경우 > 위의글, p. 137. Ibid., p. 629. < 바로위의각주가아니며앞에서인용한경우 > 김병로, 북한의식량난이사회통합에미치는영향, p. 137. Richard J. Anderson, Marxism and Secular Faith, p. 635. (3) 신문 : 위의신문, 1999 년 5 월 18 일. Ibid., December 25, 1999. (4) 인터넷자료 : 위의인터넷자료 Ibid. 7. 그림이나도표의경우출처를기재하며그형식은각주와같다. 출처와각주가반복될경우에는재인용의예에따른다. 8. 감사의말이나연구비의출처를밝힐필요가있을경우에는원고제목우측상단에별표 (*) 를하여각주로기재할수있다.
국방정책연구 제 28 권제 31 호 2012 년가을 ( 통권제 97 호 ) 하이브리드전쟁양상과북한급변사태 / 조한승 동북아역내미 중간의대립적군사전략과한국의선택 : 서해에서의갈등을중심으로 / 김영식, 주운현 G2시대의동북아와새로운한중관계의모색 / 변종헌 한국방산업체의방산원가구조에관한연구 / 김동욱, 정형록 직업군인의자기주도적경력관리가주관적경력성공과조직효과성에미치는영향 : 프로틴경력태도관점의한 미군비교 / 이재봉, 진성미 한국형전투체력측정요소선정검토 : 미군사례를중심으로 / 남덕현 투고를환영합니다 국방정책연구 는국방과관련한제반문제를이론적 실증적으로다룬논문과연구자료를수록하는전문학술지로서 2008 년한국연구재단의국내학술지평가에서 ʻʻ 등재학술지 ʼʼ 로선정되었습니다. 학계와연구기관의연구자들, 관련업무전문가들의투고를환영합니다. 다음을참고하시어적극적인기고를바랍니다. A. 다른곳에발표되었거나발표될예정으로있는글이어서는아니되며, 순수한창작논문이아닌경우에는 ( 연구프로젝트의요약이나재정리등 ) 그내용을밝혀야합니다. B. 기고된글은본지의편집방향과기준에따라실리지않을수도있으며, 본지는기고된원고의반환에대해서책임지지않습니다. 채택된원고에대해서는소정의원고료를드립니다. 원고보내실곳 : 한국국방연구원 KIDA Press 국방정책연구 담당주소 / 서울동대문구청량우체국사서함 250 호 ( 우편번호 ; 130-650) E-mail/jdps@kida.re.kr 전화 /02)961-1291 팩스 /02)961-1171
국방연구 국방연구 는국방대학교안보문제연구소에서연4회발간하는한국연구재단 등재학술지 입니다. 본학술지는국가안보, 남북관계, 통일, 국방및군비통제, 주요국과의관계및주요국의정책에관한논문을수록하고있습니다. 학계와연구기관연구자들의많은관심바랍니다. 제 55 권제 2 호, 2012 년 복합적위기상황 (complex emergency) 하평화활동을위한민군협력 / 박순향, 권구순 中國黨 軍關係에관한一考察 / 기세찬 북한의변화와한반도통일에대한중 러의입장및양국관계전망 / 장덕준 남한과북한의지역방위체계비교 / 김병욱 북한의黨주도전쟁수행체제의兩價性과대응전략 / 박영택 북한급변사태와보호책임 (R2P) 에의한군사개입가능성전망 / 정재욱 한국사회 남남갈등 의발생원인 / 임재형 심리적기술 (Psychological Skill) 이사관생도들의군사훈련성취에미치는영향 / 정병삼 국방연구 원고모집안내 보내실글은시사성및학술성을갖춘논문으로순수창작물이아닐경우반드시그내용을밝혀야하며, 발표되었거나, 발표될예정이없어야합니다. 보내신글은돌려드리지않습니다. 심사를거쳐선정된원고는소정의원고료를드립니다. 원고분량 : 200 자원고지 120 매내외 (150 매이하 ) 홈페이지 http://www kndu.ac.kr/rinsa 국방연구원고모집공고 보내실곳 : 국방대학교안보문제연구소 국방연구 담당주소 : 경기도고양시덕양구제 2 자유로 33 전화 : (02) 300-4251 / 팩스 : (02) 300-4217 / Email: rinsakj@kndu.ac.kr
한국과국제정치 한국과국제정치 는 1985 년창간되어연 4 회발간되는국문정기간행물로서남북한의대내외정치와한반도의주변정세및통일전략, 그리고미 중 러 일및아시아국가들의정치경제와외교안보정책을다루는전문학술지입니다. 2004 년한국연구재단 ( 구학진 ) 의등재지로선정되는등꾸준한질적발전을이루어왔으며, 앞으로도 한반도와동북아평화번영을위해 학술적분석과이론형성에이바지하는학술지를지향할것입니다. 제 28 권제 3 호, 2012 년 ( 가을 ) 통권 78 호 < 특집 > 국제정치의대전환과한반도 동아시아안보질서에서강대국과중견국의헤징전략 / 이수형 ( 국가안보전략연구소연구위원 ) 콕스가휴전선에간까닭 : 한반도비평화구조와그작동양식 / 서보혁 ( 서울대통일평화연구원 HK 연구교수 ) 온라인커뮤니케이션, 숙의, 그리고정치참여 / 박영환 ( 한림대국제문제연구소박사후연구원 ) 이상우 ( 영남대정치외교학과시간강사 ) 정당일체감형성요인분석 : 정강, 정당지도자및정당활동가 / 한정훈 ( 숭실대정치외교학과조교수 ) 동아시아금융안전망의실효성제고방안탐색 : 치앙마이이니셔티브다자화 (CMIM) 고찰을중심으로 / 조재욱 ( 경남대정치외교학과조교수 ) 아태지역의군사비결정요인에대한시계열횡단면분석 / 김치욱 ( 울산대국제관계학과조교수 ) 탈식민적분단국가의재생산 : 남북한과아일랜드-북아일랜드의사회적장벽비교 / 구갑우 ( 북한대학원대학교교수 ) 한국과국제정치 원고모집안내 보내실글은순수학술논문이어야하며, 다른곳에게재되었거나게재될계획이없는것이어야합니다. 보내신글은소정의심사과정을거쳐게재여부를결정하며, 출판된논문의저작권은경남대극동문제연구소에귀속됩니다. 발간일 : 3/ 6/ 9/ 12 월말일 원고분량 : 200 자원고지 120 매내외 ( 최대 150 매이하 ) 원고접수 : (110-230) 서울시종로구북촌로 15 길 2( 삼청동 ) 경남대극동문제연구소 한국과국제정치 편집실전화 : 02) 3700-0702 ( 김혜경 ) 이메일접수 : ifes@kyungnam.ac.kr
국가전략 국가전략 은세종연구소에서연 4회발간하고있는정책지향성을지닌심사제학술지로서, 국가이익을신장시키기위한국가전략을모색하는학문적논의의장을마련하는것을목적으로하고있습니다. 본학술지는 2002년 12월한국연구재단의국내학술지평가에서 등재학술지 로선정되었습니다. 앞으로도더욱많은사랑과관심으로 국가전략 을보아주시고아낌없는성원과지도편달을부탁드립니다. 제18권 2호 2012년여름호 ( 통권제60호 ) 특집논문 제19대총선 : 불평등한선거제도와전국적정당체제의도전 / 강명세 4 11 총선평가와유권자재편성고찰 / 김형준 19대국회와한국외교담론 / 김기정 [ 일반논문 ] 중국사회단체에대한통제및사회단체제도규제완화동향 : 사회단체조례등기법을중심으로 / 유현정 단극체계와동맹정치 / 정하용 중국의 도덕정치문화 와외교 : 핵인식과정책을중심으로 / 서정경 미국의신국방전략과한국의대비전략 / 김열수 국가전략 원고공모 보내실글은시사성과학술성을갖춘논문이어야하며, 다른곳에게재되었거나게재될계획이없는것이어야합니다. 보내신글은돌려드리지않으며소정의심사과정을거쳐게재여부를결정하고, 출판된원고에는소정의원고료를지급합니다. 보내실원고는 200자원고지내외의길이로제출하되, 어떤경우에도 150매를넘지않아야합니다. 원고는반드시 국가전략 원고집필요령 에따라 아래아한글 이나 MS워드 로작성하셔야합니다. 응모시에는원고와 200자내외의 논문요약문 그리고투고자의주소, 전화 휴대폰 팩스번호, E-mail 주소를함께보내셔야합니다. 자세한내용은아래의연락처로문의하시기바랍니다. 031-750-7614, 031-754-0100(Fax), public@sejong.org ( 국가전략 편집위원회간사 )