한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 한반도안보환경하에서정전협정의역할과 미래관리체제 제성호 * 1) Ⅰ. 서언 Ⅱ. 최근한반도안보환경 Ⅲ. 정전협정의의의와기능 Ⅳ. 정전협정의유효성과이행실태 Ⅴ. 정전협정의장래역할과미래관리체제 Ⅵ. 결어 Abstract Role of the Armistice Agreement under Korean Security Environment and Future Peace Management Regime Under uncertain and troubled security environment surrounding the Korean peninsula, it is not reasonable to hurriedly replace the 1953 Korean Armistice Agreement with a new peace treaty. It is because an agreement without enough military confidence building and relief of tensions could not guarantee permanent peace. It is rather proper to pursue effective peace management in a transition period on the basis of Korea-U.S. alliance and it strong deterrent power with the maintenance of the present Armistice Agreement. And the United Nations Command in Korea(UNC), international agency executing the Armistice Agreement, should be preserved before the construction of permanent peace mechanism on the Korean Peninsula. Key Words : Armistice Agreement, Peace Regime, United Nations Command (UNC), Korea-U.S. Combined Forces Command(CFC), Wartime Operational Command Authority *1) 중앙대학교법학전문대학원교수, 법학박사, jhejhe@cau.ac.kr
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) Ⅰ. 서언 금년은 3년간지속된동족상잔의 6.25전쟁을끝내기위해유엔군총사령관과조선인민군최고사령관및중공인민지원군사령원간에군사정전에관한협정 ( 이하한국정전협정혹은정전협정으로약칭함 ) 이체결된지정확히 60년이되는해이다. 정전협정의체결로써일단포성 ( 砲聲 ) 이멎기는했지만, 이후 60년이지난오늘까지전쟁은완전히끝난것이아니었다. 사상전, 심리전, 첩보전등눈에보이지않는전쟁과청와대습격미수, 무장공비침투와같은비정규전, 서해북방한계선 (Northern Limit Line: NLL) 침범, 2차례의서해교전, 천안함폭침, 연평도포격등눈에보이는무력충돌이파상적으로전개되어왔기때문이다. 2012년 12월장거리미사일발사와금년 2월 12일 3차핵실험등북한의도발적행동들은이른바 선군정치 노선의표현으로서작금한반도에서군사적긴장을한껏고조시키고있다. 급기야북한은정전협정백지화와남북불가침합의전면무효화를천명하기에이르렀다. 이같은북한의정전협정무력화전략은어제, 오늘의일이아니다. 적어도군사정전위원회를보이콧하고정전협정을빈종잇장이됐다고선언한 1990년대초까지거슬러올라간다. 이를테면역사성이있는것이어서북한의상투적인정전협정파기전술에놀라거나두려워할일은아니다. 그렇다고해서방심해선안되며, 만반의안보대비책을강구해야함은두말할것도없다. 아무튼위의사례들은정전체제내지정전상태의불완전성과불안정성을잘보여주는것들이다. 그런반면정전체제가나름의내적관성과현실규정력을갖고있으며, 남북한주민들의삶의존재양식에적지않은영향을미치고있음도부인할수없다. 사정이이러할진대아무런조건없이정전체제의평화체제로의조속한전환만을부르짖는것만이능사는아니다. 북한이란정치실체의본질적특성 ( 특히반국가성 계급혁명성 ) 과그들의평화협정체결전략을직시하는가운데올바른평화체제구축방안을준비하되, 그것이여의치않을경우우리상황에 10
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 맞는 한국적인대안 을모색하는것이타당하다고하겠다. 이를위해서는한국정전협정이갖는기능과특수성, 현주소에대한냉철한이해가필요하다. 이같은점을고려하여이하에서는한반도안보환경을간략하게짚어보고, 정전협정의의미, 한국정전협정의기능과특수성, 미래의역할등을고찰하기로한다. Ⅱ. 최근한반도안보환경 작금남북관계는과거그어느때보다도경색국면에접어들었다. 북한이 2012 년 12월 12일장거리미사일발사, 2013년 2월 12일의 3차핵실험등국제사회를향해강경노선과도발적행동을계속하자, 지난 3월 8일유엔안전보장이사회 ( 안보리 ) 는강력한대북 ( 對北 ) 제재를포함하는결의 2094호를채택하였다. 이에질세라북한군은서울핵불바다및전면전협박등으로응수하였다. 이후한 미동맹군과북한군이대치국면을 1달이상이어갔다. 한 미동맹군이북한의군사위협에대응, 전략폭격기등대북억지전력을과시하면, 북한이추가조치로긴장수위를끌어올리는악순환이되풀이됐던것이다. 1) 즉, 북한은 3월 5일정전협정을백지화 ( 무효화선언 ) 하고전시상황을선포했다. 3월 8일엔남북사이의불가침에관한합의도전면폐기한다고선언했다. 2) 그로부터한달쯤지난 4월 9일에는남북경협의산실이었던개성공단마저잠정폐쇄하는조치를취하였다. 3) 북한의강경한도발적행동들에대해미국은키 1) 북한김정은국방위원회제 1 위원장은 29 일 0 시 30 분긴급작전회의를소집해일선미사일부대에사격대기상태돌입을명령했다. 북한군은또이날오전서부전선전술조치선 (TAL) 인근까지미그 -21 기를접근비행시켜우리공군을바짝긴장시켰다. 이런일련의도발조치는전날미군의 B-2 스텔스전략폭격기가한반도상공에출현한것을의식한맞대응성격이짙다. 현재북한군의방공망으로는 B-2 기를격추시키기어렵기에 미사일기습타격전 을내세워북한나름의 공포의균형 을맞추려는것으로풀이된다. 한 - 미훈련에북연일무력시위로맞불, 세계일보, 2013 년 3 월 30 일자. 2) 불가침합의폐기북 ( 北 ) 주장, 정전협정백지화연장선, 연합뉴스, 2013 년 3 월 8 일자. 3) 북한은 4 월 8 일김양건노동당통일전선부장겸대남담당비서의담화를통해개성공단의북측 11
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 리졸브훈련을실시하는한편, 한반도상공및주변에최신예전략폭격기 B-2와 B-52를출격시키고핵잠수함도파견하였다. 4) 일본은패트리엇미사일을배치해북한미사일에대한요격태세를갖추고, 한반도병참기지론을제기하였다. 강대강의상황이계속연출됐는데, 이를두고혹자는한반도에서이른바도상 ( 圖上 ) 전쟁이전개되고있다고까지말하기도했다. 5) 이같은대치국면은박근혜대통령이 5월초미국을방문해한 미정상회담을개최할때까지계속될것이라는관측이제기되기도했다. 하지만 4월중순이후한 미 중 3국의고위급외교당국자들간의상호방문및전략대화등외교채널의가동과함께중국의중재및북한설득이가시화되기시작했고, 북한도대화의지를보이는등사태반전의움직임이활발하게진행되기시작했다. 북한이이같은극단적행동을불사하는이유는무엇일까? 우선남북간힘겨루기에서지지않으려는북한특유의자존심의표현이라고풀이된다. 앞으로 5 년간상대해야할박근혜정부와의관계에서 기선을제압 ( 길들이기 ) 해야순탄하게대남정책을펴나갈수있을것이라는계산에서다. 물론햇볕정책으로의회귀를압박하는측면도있다. 다음미국정부의대북정책변경을강요하는무언 ( 無言 ) 의메시지로해석할수있다. 북한은작금의사태가이른바 대조선적대시정책, 특히버락오바마행정부가북한핵무장을불인정하고유엔안전보장이사회에서대북경제제재를강화하는결의를추가로채택한데서발단한것으로보고있다. 그래서북한은아무런전제조건없이북 미간대화와협상의장으로조속히돌아오는것만이최선책이라는신호를미국측에계속보내려하고있다. 한국국민들에게전쟁공포심을불러일으키려는고도의대남심리전으로도 종업원전원철수및공단운영잠정중단을선언했다. 이에따라 4 월 9 일부터 5 만 3,000 여명이넘는북한근로자들은전원개성공단에출근하지않았다. 자연히남북경제협력의산실이자평화공존의장 ( 場 ) 역할을해왔던개성공단의기계들도일제히멈춰섰다. 이후에도북한은추가미사일발사예고, 남한내외국인대피대책수립요구등강경압박전술, 벼랑끝전술 을계속구사했다. 4) B-52 핵잠수함이어 B-2 도출격 미 대북경고, 연합뉴스, 2013 년 3 월 28 일자. 5) 이성환, 한반도위기를보는두가지시선, 매일신문, 2013 년 4 월 20 일, p. 23. 12
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 볼수있다. 이같은전술이제대로먹히면우리사회에서대북정책을둘러싼남남갈등이심화되는가운데점차대북유화론 ( 특히대규모퍼주기지원을통한평화구걸론 ) 의입지가강화될것으로북한지도부는믿고있다. 그럴경우 북남관계 에서종래의 도발-협상-보상 의순환고리가다시금작동하게되고종국엔북한의이익에부합하는결과를가져올것으로기대하는것이다. 한국으로서는북한의전술적의도에맞장구칠경우향후남북관계가파행을거듭할공산이크다. 현단계에서한국은냉정하고도의연한자세로써한 미동맹에입각, 안보와평화를관리하는강력한억제정책을취해야한다. 동시에주변 4국과의긴밀한국제공조를통해북한의태도변화를설득해야한다. 북한이도발을중지하고진정성을보일경우 기회 ( 대화와협력 ) 의창 도열어둘필요가있다. 요컨대, 원칙있는대화와협력이그어느때보다도절실해지고있는것이다. Ⅲ. 정전협정의의의와기능 위에서살펴본바와같은전반적인한반도안보환경을음미하면서, 현시점에 서한국정전협정이갖는의미와역할, 그리고유효성을검토해보기로하자. 1. 한국정전협정의의의 국제법상정전협정이라함은교전쌍방 군사령관간 에군사작전의일부또는전부의정지를위해맺은군사적성격의협정을말한다. 그러므로정전협정에의해설정 수립되는정전상태는전쟁을수행중인적대군대간전투행위의일시적중단만을의미할뿐, 그자체정상적평화상태, 곧전쟁발생이전의상태로당연히복귀하는효과를갖지는못한다. 한국정전협정은이같은정전협정의정의에따라 6.25전쟁이라는한반도상에서의국제적무력충돌을법적으로정지시킨문서이다. 전술한바와같이정전협 13
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 정은전쟁의일시적정지일뿐전쟁종결및평화상태회복의효과를발생하지는못하는바, 국제법상정전협정체결후 60년이지난금일의상태를평화체제로규정하거나혹은평화상태로의전환이이루어졌다고말할수는없다. 하지만이같은내재적제약을안고있기는하지만, 그럼에도불구하고정전협정은남북한, 미국, 중국등 6.25전쟁당사자들을법적으로구속하는유일한국제군사협정으로존속하고있음은의문의여지가없다. 1954년 4~6월간열린제네바정치회담, 1997년 12월 ~1999년 8월사이에 6차례열린 4자회담과같이전쟁당사자들이참여한한반도평화회담이있었지만, 그들을법적으로구속하는가시적인합의가도출되지는못하였다. 2003년 8월부터열린 6자회담은기본적으로북한핵문제해결을위하여개최된회담으로서 6.25전쟁의국제법적종결을직접적인목적으로하고있지않으며, 또한여기에는 6.25전쟁에참전하지않은일본도참여하고있다는점에서차이가있다. 그간 6자회담을통해 2005년 9.19 공동성명, 2007년 2월과 10월에소위 2.13합의와 10.3합의등이생산된바있다. 하지만이들은국제법적구속력을갖지아니하며, 그법적성격은어디까지나정치적선언내지신사협정으로간주되고있다. 2. 한국정전협정의 4 대기능 한국정전협정의기능은정전의확보, 전쟁재발억제, 위기관리기능, 군사적신뢰구축을통한평화체제로의전환준비라고할수있다. 앞의셋은과거또는현재, 그리고마지막의것은정전협정의미래와관련있는기능이라고할수있다. 정전협정의본래목적혹은제1의기능은정전의확보및보장, 즉전투중지에있다. 이와관련, 정전협정서문 ( 전문 ) 은 국제연합군총사령관을일방으로하고조선인민군최고사령관및중국인민지원군사령원을다른일방으로하는하기의서명자들이쌍방에막대한고통과유혈을초래한한국충돌을정지시키기위하여서최후적인평화적해결이달성될때까지한국에서의적대행위와일 14
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 체무장행동의완전한정지를보장하는정전을확립 하는것을그목적으로한다는점을분명히하고있다. 이같은정전의기능은 1953년 7월 27일오후 10시부터발동되기시작했다. 정전의보장기능을통해한반도의법적현상 ( 現狀, status quo) 은정전상태로규정되게되었다. 정전상태는일반국제법상평시가아니라전시 ( 戰時 ) 의연장이라는것이통설적견해이다. 둘째, 정전협정의둘째기능은전쟁 ( 전면전 ) 재발혹은무력충돌방지 억제기능이다. 6) 정전협정의당사자들, 곧남북한, 7) 미 중등은자신이먼저정전협정을파괴하면서전쟁을재개하는것을꺼린다. 왜냐하면전쟁개시자는국제사회로부터침략자혹은평화파괴자로낙인찍힐 -또한 6.25전쟁전개에서보듯이국제사회로부터집단적제재및응징의대상으로규정될- 공산이크기때문이다. 그래서한반도에서관련당사자간에소규모의군사적충돌이발생한경우에도이를전쟁행위로규정하는것을삼가는한편, 무력충돌발생의책임을상대방에게전가하는경향이있다. 이는정전협정의보이지않는전쟁재발억제기능때문이라고볼수있다. 전쟁재발억제의상황은외형상평화유지인것처럼비칠수도있지만, 그것은 깨지기쉬운매우불안한평화 에지나지않는다고보아야할것이다. 여기에정전협정의취약성이있으며그때문에전쟁재발억제기능을적극적인평화유지기능이라고말하기는어려울것이다. 그렇기는하지만정전협정의전쟁재발억제기능을 소극적평화유지기능 이라고표현할수는있을것으로생각된다. 셋째, 지난시기정전협정은대화의장 ( 채널 ) 을제공함으로써군사적위기발생시이를적절하게관리하는위기관리기능을수행하였다. 즉, 남북한간에협 6) 황원탁전군사정전위원회수석대표는정전협정체제의성격과기능을전쟁억지체제와위기관리체제로나누어설명한바있다. 황원탁, 현정전체제의문제점과대책, 국방군사연구소, 한국의정전체제유지와평화체제구축방향, 군사사세미나자료집 (1995.10.10), pp. 15-25. 유사한견해로는김강녕, 정전협정의배경과그의미, 자유, 통권제 359 호 (2003.7), p. 30; 박노순, 한국정전협정과우리의주권, 국방저널, 제 271 호 (1996.7), pp. 45, 51. 7) 북한은대한민국대표가정전협정에서명하지않았다는것을들어대한민국이이협정의당사자가아니라고주장한다. 하지만연합군이론 (coalition army theory) 과위임서명이론에따라대한민국도당사자라는입장이국내외에서널리지지를받는통설적견해이다. 15
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 정을위반하는무력충돌이발생한경우, 1991 년 3 월이전까지대략 40 년동안 정전 ( 협정 ) 체제를지탱하는군사정전위원회가개최되어그와같은협정위반사 건을협의하고처리하였다. 이를테면정전협정은한반도위기상황발생시즉각 대처하는한편, 무력충돌이확대되는것을방지하는위기관리기능을수행하였던 것이다. 8) 북한이 1994 년 4 월이래군사정전위원회철수를발표한이후에도군사정전위 원회의변형이라할수있는유엔사 - 북한군간의장성급회담이열림으로써 9) 일정부분위기관리기능을담당했다. 하지만 2009 년 3 월이후유엔사 - 북한군간 의장성급회담이더이상열리지않고있다. 10) 이에따라정전협정에따른위기 관리기능은사실상정지혹은무실화되어있는것이금일의현실이다. 넷째, 정전협정은미래의평화를준비하는부차적인기능을담당한다. 통상 평화협정체결까지의과도기간에있어정전협정은안정적관리가요구되며, 이 를전제로전쟁당사자들은평화협정체결을준비하는까닭이다. 이런배경에서 학자에따라서는정전협정체결을 강화예비행위 (preliminaries of the peace) 라 고표현하기도한다. 11) 다만그러한논리는 Levie 의소론을감안할때일반적 휴전협정에나타당한것이며, 12) 부분적휴전협정이나전통적인정전 (suspension 8) 김강녕, 정전협정의배경과그의미, p. 30. 9) 유엔사와북한군사이의장성급회담은상호합의 (1998 년 6 월 8 일채택된 유엔사 - 북한군간장성급회담개최를위한절차 ) 에따라 1998 년 6 월 23 일처음열린이래지금까지총 16 회개최되었다 ( 마지막 16 차회담은 2009 년 3 월 6 일에열렸음 ). 합동참모본부, 군사정전위원회편람 ( 서울 : 합참합동작전본부 / 유엔사군정위연락단, 2010), p. 171. 10) 북한군은 2009 년 2 월 28 일동 서해지구남북관리구역북측군사실무책임자가국방부에보낸전통문을통해 최근군사분계선 (MDL) 일대에서미군의도발과위반행위가더욱심해지고있다 며, 만약미군이계속오만하게행동한다면우리군대는단호한대응조치를취할것 이라고주장하면서, 한반도에서의긴장을완화하기위한문제를논의하자고유엔사측에장성급회담을제의하였다. 이에유엔사가동의하여 2009 년 3 월 2 일판문점에서장성급회담이열린바있다. 북 - 유엔사, 판문점서장성급회담개최 ( 종합 ), 연합뉴스, 2009 년 3 월 2 일자. 그후 2010 년 11 월 23 일연평도포격사건이발생하자유엔군사령부 (The United Nations Command: UNC, 이하유엔사라고함 ) 는동년 11 월 24 일북한의연평도해안포도발사건으로인한긴장완화와상호정보교환등을위해 유엔사 - 북한군간장성급회담 을개최할것을북한측에제의했으나, 북한군이이튿날동제의를거부하였다. 11) 배재식, 한국휴전의법적제문제, 서울대학교법학, 제 16 권 1 호 (1975.6), p. 37. 12) Howard Levie, The Nature and Scope of the Armistice Agreement, American Journal of International Law, Vol. 50 (1956), 880-81. 16
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 of hostilities, suspension of arms 혹은 truce) 에는맞지않는것이라고보아야한다. 한국정전협정은그법적성격이일반적휴전협정으로서동협정제60항과제62항에서관련국간의고위급정치회담에서평화협정과같은새로운정치적합의에의해대체될것을예정하고있는바, 13) 이는정전협정의평화준비기능을상정한것으로풀이해도무방할것이다. Ⅳ. 정전협정의유효성과이행실태 1. 한국정전협정의유효성 가. 한국정전협정백지화선언의부당 무효성 북한은지난 3월 5일정전협정백지화선언을발표하였다. 그내용은아래와같다. 전쟁연습 ( 연례적한 미연합군사훈련인키리졸브와독수리연습을지칭 : 필자주 ) 이본격적인단계로넘어가는 3월 11일그시각부터정전협정의효력을완전히전면백지화해버릴것 우리는정전협정의구속을받음이없이임의의시기, 임의의대상에대해제한없이마음먹은대로정밀타격을가하고민족숙원인조국통일대업을앞당기자는것 조선반도의평화체제수립을위한협상기구로서우리군대가잠정적으로설립하고운영하던조선인민군판문점대표부의활동도전면중지하게될것 판문점조 미군부전화 14) 도차단하는결단을병행해내리게될것 ( 조선인민군최고사령부대변인성명 ) 15) 13) 정전협정제 60 항 : 한국문제의평화적해결을보장하기위하여쌍방군사사령관은쌍방의관계각국정부에정전협정이조인되고효력을발생한후삼 (3) 개월내에각기대표를파견하여쌍방의한급높은정치회의를소집하고한국으로부터의모든외국군대의철거및한국문제의평화적해결등문제들을협의할것을이에건의한다. 정전협정제 62 항 : 본정전협정의각조항은쌍방이공동으로접수하는수정및증보또는쌍방의정치적수준에서의평화적해결을위한적당한협정중의규정에의하여명확히교체될때까지는계속효력을가진다. 14) 이는전술한 1998 년 6 월 8 일의 유엔사 - 북한군간장성급회담개최를위한절차 에따라개설된양측직통전화를말한다. 위의주 10) 참조 17
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 하지만위와같은백지화 ( 일방적폐기 ) 선언은국제법적으로지지될수없다. 그이유는한국정전협정에는 폐기 (denunciation) 조항이없기때문이다. 그대신부칙제5조제61항은 정전협정에대한수정과증보는반드시적대쌍방사령들의호상합의를거쳐야한다 고명시하고있다. 이조항은유엔군이나북한군, 중국군중어느한쪽이마음대로협정을고치거나보완, 폐기하지못하도록한안전장치라고볼수있다. 16) 또한정전협정제62항은 본정전협정의각조항은쌍방이공동으로접수하는수정및증보또는쌍방의정치적수준에서의평화적해결을위한적당한협정중의규정에의하여명확히교체될때까지는계속효력을가진다 고명시하고있다. 이상의두조항에따르면, 정전협정은양측이새로운협정 ( 정치적수준에서의평화적해결을위한적당한협정이나공동으로접수하는수정 증보의협정 ) 으로대체되기전까지계속효력을가지도록되어있다. 여기서 적당한협정 ( 예컨대평화협정 ) 이나 공동으로접수하는수정 증보 는모두쌍방의합의를가리킨다. 따라서어느일방의정전협정폐기선언만으로는협정이당연히실효 ( 失效 ), 즉효력을상실한다고볼수없다. 다시말하면정전협정은쌍방간의새로운합의가있어야지무효화혹은백지화될수있는것이지일방의파기주장 ( 선언 ) 으로무효화혹은백지화될수있는것이아니다. 17) 김천식전통일부차관은 2013년 3월 11일국회외교통일위원회에출석하여 정전협정은북한이일방적으로파기를선언한다고파기되는게아니다 라고밝혀우리정부의입장을분명히한바있다. 18) 위와같은법리에의할때북한의정전협정백지화주장은 당연무 15) 북정전협정백지화 판문점대표부활동중단위협, 연합뉴스, 2013 년 3 월 5 일자. 이조선인민군최고사령부대변인성명은김영철정찰총국장이발표하였다. 16) 이규정을준수하면서그간정전협정은추가합의, 일부조항의잠정중지등수정과보완이계속됐다. 협정체결이후현재까지 30 여개항목의추가합의가있었고 1 개항목이중지됐다. 북한의정전협정백지화주장은모순, 연합뉴스, 2013 년 3 월 7 일자. 17) 제성호, 한반도평화체제의모색 : 법규범적접근을중심으로 ( 서울 : 지평서원, 2000), p. 51; 문화일보, 2009 년 5 월 28 일자, p. 8. 18) 통일차관, 북정전협정파기, 법적유효하지않아, 연합뉴스, 2013 년 3 월 11 일자. 18
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 효 (void ab initio) 로서법적효력을가질수없다. 19) 따라서정전협정은여전히유효한군사조약이다. 이런입장의연장선상에서 무 ( 無 ) 협정 에따른전쟁상태돌입내지전쟁상태회귀선언역시법적으로타당하다고할수없다. 전술한바와같이정전협정은그서문에서밝힌바대로 최종적인평화적해결이달성될때까지한국에서의적대행위와일체의무력행동의완전한정지를보장하는정전을확립할목적 으로체결되었다. 정전협정이쌍방간의새로운합의에의해수정 증보혹은전면적으로대체되지않은한현정전협정은계속유효한것이며, 그러할진대정전의확립은계속유지된다고할것이다. 설령무협정 ( 정전협정의부존재 ) 상태를인정한다고할지라도전쟁상태로당연히회귀 ( 혹은전시상황에돌입 20) ) 하여북한이자유롭게혹은마음대로전쟁을개시 수행할수있는것은아니다. 왜냐하면오늘날자위권행사를제외한일체의침략전쟁은금지 불법화되어있으며, 더욱이모든유엔회원국은헌장제2조 4항에따라타국의영토보전및정치적독립의존중의무와더불어무력사용금지의무를지기때문이다. 21) 이와관련, 김찬규교수도 현국제법하에서는정전협정이백지화된다고해서전쟁상태로되돌아갈수있는일이아니며한국정전협정하에서는더욱그렇다. 고강조하고있다. 22) 19) 이와관련, 북한은정전협정은빈종잇장이라고강변하거나더는정전협정에구속되지않을것이라고주장한후에도정전협정의효력을인정한사례가있음에주목할필요가있다. 2000 년 9 월 26 일채택된제 1 차남북국방장관회담공동보도문제 4 항은 남과북을연결하는철도와도로주변의군사분계선과비무장지대를개방하여남북관할지역을설정하는문제는정전협정에기초하여처리해나가기로하였다 고명시한것이그대표적인예이다. 20) 북한은 2013 년 3 월 30 일 정부 정당 단체특별성명 을통해 기다리고기다리던결전의최후시각은왔다. 조선반도에서평화도전쟁도아닌상태는끝장났다 며, 이시각부터남북관계는전시상황에들어가며, 남북사이에서제기되는모든문제는전시에준하여처리될것 이라고주장했다. 북남북관계, 전시상황돌입선언, 연합뉴스, 2013 년 3 월 30 일자. 21) 유엔헌장제 2 조제 4 항은 모든회원국은그국제관계에있어서다른국가의영토보전이나정치적독립에대하여또는국제연합의목적과양립하지아니하는어떠한기타방식으로도무력의위협이나무력행사를삼간다 고규정하고있다. 22) 김찬규, 정전협정 백지화 는무효다, 국민일보, 2013 년 3 월 19 일, p. 22. 19
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 나. 관련당사자의입장 : 미 중 유엔사등 정전협정의유효성혹은효력유지와관련하여관련당사자의입장이중요하다. 여기서는최근미국과중국, 유엔, 그리고유엔사 23) 의입장을간략히살펴보기로한다. 먼저빅토리아뉼런드 (Victoria Nuland) 미국무부대변인은 2013년 3월 11일정례브리핑에서상호합의한정전협정에대해 특정일방이상대방의동의없이철회할수없다 (this is a mutual armistice and that one side can t withdraw without the concurrence of the other in legal terms.) 면서, 법률적판단에근거할때북한의일방적인정전협정무효화는성립하지않는다는견해를피력했다. 24) 이같은입장은그동안미국정부가줄곧견지하여온것이다. 정전협정의 ( 공산측 ) 당사자의하나인중국역시정전협정이유효하다는입장을보이고있다. 즉, 중국외교부의화춘잉대변인은 2013년 3월 6일정례브리핑에서북한의위협에대한논평을요구받자, 정전협정은한반도평화, 안정에중요한역할을해왔다 며북한의 정전협정백지화 선언에사실상반대한다는입장을밝혔다. 또중국공산당기관지인인민일보자매지환구시보도같은날사설을통해 ( 한 미연합군사훈련은 ) 이번이처음도아니고최대규모도아닌데북한이이를문제삼아정전협정백지화를선언한것은과하다 고주장했다. 25) 중국외교부대변인의발언은북한이정전협정당사국의일원인중국의의견을전혀감안하지않은채일방적으로백지화선언을한데대해불쾌감을표시한것으로풀이된다. 26) 23) 유엔사는일종의연합군사령부로서유엔의보조기관 (subsidiary organ) 성을갖는것으로간주된다. 24) http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2013/03/205954.htm#northkorea. 조지리틀 (George Little) 미국방부대변인도 2013 년 3 월 9 일보낸이메일에서 법적문제로서볼때어느당사자도정전협정의문언을일방적으로종료하거나변경할수없다 (As a legal matter, no party to the armistice can unilaterally terminate or alter the terms of the Armistice Agreement) 고강조했다. http://bigpondnews.com/articles/politics/2013/03/09/us_says_north_korean_threats_not_ helpful_852762.html. 25) 정전협정평화에기여 : 중, 북백지화선언반대, 서울신문, 2013 년 3 월 7 일, p. 3. 26) 한국일보, 2013 년 3 월 7 일자참조. 20
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 2013년 3월 12일마틴네서키 (Martin Nesirky) 반기문유엔사무총장대변인은이례적으로 1953년의정전협정의규정은어느한당사자에게일방적으로탈퇴하는것을허용하지않고있다. 동협정은여전히유효하며효력을갖고있다. ( the terms of the 1953 agreement don t allow for one side to back out unilaterally. The armistice agreement is still valid and in force.) 는입장을발표하였다. 27) 이에앞서동년 3월 8일반기문유엔사무총장도북한이백지화를주장한정전협정은여전히유효하고법적으로타당하다고강조한바있다. 28) 한편유엔사는정전협정이여전히유효하다는입장을취하고있다. 예컨대, 2009년 5월 27일북한이조선인민군판문점대표부대변인성명을통해남한의대량살상무기확산방지구상 (PSI) 전면참여가정전협정위반이라며협정무효화를주장하였을때, 정전협정은북한을포함한모든서명당사국들에현재도유효하며구속력을갖고있다 면서, 정전협정은지난 55년간한반도에서휴전상태에대한법적근거가돼왔고지역안정에크게이바지했다. 따라서유엔사는정전협정의모든조항과이를뒷받침하는제반절차를준수할것이다. 고밝힌바있다. 29) 2. 한국정전협정의집행메커니즘과이행실태 가. 정전협정상의집행관련조항 한국정전협정은 5 개조 63 개항으로구성되어있다. 동협정제 17 항과제 24 항 은정전협정의집행에관해명시하고있는데, 그내용은다음과같다. 본정전협정의조항과규정을준수하며집행하는책임은본정전협정에조인한 27) http://www.upiasia.com/top-news/2013/03/12/un-korean-armistice-remains-in-force/upi-392813 63094111/. 28) 북한정전협정무효화불가, 반총장 UN 입장천명, 뉴시스, 2013 년 3 월 8 일자 ; http://ytn.co.kr/_ln/0104_201303080933430879. 29) 유엔사, 정전협정유효, 중앙일보, 2009 년 5 월 29 일자. 21
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 자와그의후임사령관에게속한다. 적대쌍방사령관들은각각그들의지휘하에있는군대내에서일체의필요한조치와방법을취함으로써그모든소속부대및인원이본정전협정의전체규정을철저히준수하는것을보장한다. 적대쌍방사령관들은호상적극협력하여군사정전위원회및중립국감독위원회와적극협력함으로써본정전협정전체규정의문구와정신을준수하도록한다. ( 제17항 ) 군사정전위원회의전반적임무는본정전협정의실시를감독하며본정전협정의어떠한위반사건이던지협의하여처리하는것이다. ( 제24항 ) 이상의규정에의거해지난시기유엔사의정전협정관련임무는군사정전위원회를통하거나또는유엔군사령관이각구성군및작전사령관을통해수행되어왔다. 그런데북한의군정위무력화전략에따라현재는주로후자의방식에의해이루어지고있음은주지하는바와같다. 나. 정전협정의집행메커니즘 : 유엔군사령관 / 한 미연합군사령관의작전통제권 정전협정의집행과관련해서유엔군사령관의권한 ( 작전통제권 ) 에관해간단 히언급할필요가있다. 주지하는바와같이 1978 년 11 월 7 일한 미양국은한 미연합군사령부 ( 이하한 미연합사 ) 를설치하였는데, 30) 이당시유엔군사령관의 작전통제권은한 미연합군사령관에게위임되었다. 31) 다만, 이같은권한위임은 한 미연합군사령관이미군 4 성장군으로서유엔군사령관과주한미군사령관을 30) 한 미연합군사령부 (ROK-U.S. Combined Forces Command: CFC) 는 1977 년 7 월제 10 차한 미연례안보협의회의 (SCM) 에서한 미양국이창설에합의함에따라 1978 년 7 월 군사위원회및한 미연합군사령부관련약정 이서명되었고, 이후동년 11 월 군사위원회회의 (MCM) 에서전략지시 1 호를하달함에따라창설되었다. http://www.mnd.go.kr/mndpolicy/hanmisecurity/hanmiunion/ hanmiunion_2/index.jsp. 31) 한국군의작전통제권에대한변천과정은정경영, 유엔사의미래역할과한국군과의관계정립방안, 2007 년도국회국방위원회정책연구용역과제연구보고서 ( 사단법인 21 세기군사연구소, 2007.8.8), pp. 38-45; 윤영미, 전작권전환과한국안보의당면과제, 해병대전략연구소, 전시작전통제권전환과해병대발전방향, 제 10 회해병대전략연구소세미나 (2010.10.17), pp. 37-41; 제성호, 한국군작전권과그환원문제, 군축및군비통제에관한연구, 국통조 89-12-162 ( 서울 : 국토통일원, 1989.2), pp. 220-274 참조. 22
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 겸임하는동안에만유효한것으로양해되었다. 32) 이런연유로해서유엔군사령관은현재한 미연합군사령관을통해비무장지대 (Demilitarized Zone: DMZ) 에전개된한국군을운용함으로써정전체제유지업무를수행하고있다. 그것은 1978년 7월에서명된군사위원회및한 미연합군사령부관련권한위임사항 (Terms of Referrence: TOR) 에따라유엔군사령관이 DMZ에서의적의침투, 습격, 혹은각종공격행위등정전협정위반사항에대해서한 미연합군사령관으로하여금이에대처하도록요구할수있도록되어있기때문이다. 33) 그리하여동사령부예하의한 미연합군지상군사령부, 그리고다시그예하의한국군사령부가축차적으로정전협정위반사항에대처할수있게되었다. 더불어유엔군사령관은이미오래전에 DMZ 매복및수색의권한을한국군에넘겼고, 2000년 11월 DMZ 내에서남북교류협력을위한관리권 (administration authority) 을이양하였으며, 34) 그리고 2006년 11월 1일판문점공동경비구역 (Joint Security Area: JSA) 경비임무를한국군으로전환한바있다. 35) 다. 정전협정의조항별이행 ( 준수 유지 ) 실태 지금유엔사는정전협정의본문 63개항중아래에서적시하는 36개항을준수 유지하고있다 ( 제63항은기발효한조항으로서산입에서제외 ). 이중한국군은 10개항 ( 밑줄친조항 ) 을유엔사로부터위임받아정전협정상의임무를수행하고있다. 36) 결국북한의무력화 백지화전략에도불구하고, 정전협정은전체 32) 1978 년 10 월 17 일대한민국외무부장관과주한미국대사간에제안및회답된 한 미연합군사령부설치에관한교환각서 참조. 국방부전사편찬위원회, 국방조약집, 제 1 집 (1945-1980) (1981), p. 548. 33) 정경영, 유엔사의미래역할과한국군과의관계정립방안, pp. 53-54. 34) 한국군의 DMZ 관리권에관해서는제성호, 경의선철도연결에따른법적문제와대책, 서울국제법연구, 제 7 권 2 호 (2000.11), pp. 21-24; 개성공업지구법제연구회, 개성공업지구법제의진화와미래, 경남대학교극동문제연구소북한연구시리즈 40 ( 서울 : 경남대학교극동문제연구소, 2012), p 245. 35) 정경영, 유엔사의미래역할과한국군과의관계정립방안, pp. 35, 55-56. 36) 국방부, 정전협정관련설명자료, 정책설명자료 (2007.12.21), p. 2. 23
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 63 개조항의절반이상이유지 준수 작동하거나혹은기능을발휘하고있다고 할것이다. < 자료 1: 정전협정준수 유지현황 : 유엔사의이행과국군참여 > < 제1조 : 군사분계선과비무장지대 > 1항 : 비무장지대설정및유지 ( 쌍방 2Km) 2항 : 군사분계선위치표시 4항 : 군사분계선표식물설치 감독 5항 : 한강하구의민용선박통행 6항 : 비무장지대내적대행위금지 7항 : 군사정전위원회허가없이군사분계선통과금지 8항 : 비무장지대내상대지역출입시해당지역사령관허가 9항 : 군정위허가하에비무장지대출입 11항 : 정전협정감시 감독관련인원비무장지대내이동보장 < 제2조 : 정화및정전의구체적조치 > 12항 : 한반도내적대행위완전중지 보장 13항 : 서해 5개도서통제, 군정위및중감위활동에필요한통신 교통편제공, 군정위본부부근쌍방비행장건설 관리, 중감위인원에대한특권및면제부여 14항 ~16항 : 지상, 해상, 공중군사력의경계선존중 해상봉쇄금지, 영공존중 17항 : 정전협정집행책임 : 조인자와후임사령관 18항 : 군정위 중감위활동비용쌍방부담 < 제3조 : 군정위구성, 책임과권한 > 19항 ~22항 : 군정위설치, 구성, 보조인원운영, 비서처 25항 : 군정위본부구역위치 ( 판문점부근 ), 세부임무규정 34항 : 군정위보고및회의기록의문건철보관 35항 : 군정위, 쌍방사령관에게정전협정수정 증보에대한건의제출 < 중감위구성, 책임과권한 > 36항 ~39항 : 중감위설치, 구성, 비서처운용 42항 : 중감위본부설치위치 ( 판문점부근 ) 44항 ~48항 : 중감위개최 기록 보고 24
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 49항 : 중감위, 군정위에정전협정수정 증보에대한건의제출 50항 : 중감위및군정위에통신대책지원 보장 < 쌍방관계정부들에의건의 > 61항 : 쌍방사령관합의하에수정과증보 62항 : 정전협정수정 증보또는정치적수준에서의평화적해결을위한협정에의한교체시까지유지 *63항은정전협정발효조항으로서이미이행완료 ( 합의자체는존재 ) 된조항인바, 여기서는분석대상에서제외하였음. Ⅴ. 정전협정의장래역할과미래관리체제 1. 정전체제의평화체제로의전환전망 : 기대난망 가. 평화체제구축의당사자에관한입장차이 북한은 1974년이래이른바 실질적당사자 론을들고나왔다. 즉, 정전협정을대체할평화협정의당사자로북한과미국을지목하고있는것이다. 더불어한국은정전협정에서명하지않았다는이유로정전협정의당사자성을부인하는한편, 37) 평화협정에있어서도참여할자격도필요도능력도없다는입장을고수하고있다. 북한은이후 40년이지나도록이같은입장에근본적인변화를보이지않고있다. 이와관련, 1997년 12월 ~1999년 8월간에열렸던 4자회담에서북한은한국과직접평화협정체결을위한협상개시를거부하였다. 38) 2003년 8월이후열린 6자회담의틀안에서도북한은남북당사자간직접대화에의한평화협정 37) 최진욱, 평화조약의역사적변천과사례, KINU 정책연구시리즈 07-07 ( 서울 : 통일연구원, 2007), pp. 51-52. 38) 강석승, 북한 정전협정 파기저의와우리의대응자세, 국방저널, 제 295 호 (1998.7), pp. 74-77. 25
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 체결에는호응하지않는다는태도를견지하는것으로판단된다. 평화협정당사자라는형식문제의차이는평화체제구축의접근방법과절차상의차이를가져옴은두말할것도없다. 39) 하지만한국은남북한이평화체제전환의직접당사자라는입장을유지하는한편, 미국과중국은관련당사국으로서남북한간의평화합의를지지 보장 추인하는역할을할수있다고보고있다. 미국은기본적으로한국의입장을지지하면서, 평화체제구축과정에서모종의역할을자임하는것으로보인다. 중국은정전협정의당사국으로서평화체제전환시자국이배제되어서는안된다는입장을갖고있다. 위에서보는바와같이현재평화협정체결과관련하여한 미양국과북한이대립하고있고, 이같은간극이쉽게좁혀질가능성이크지않다. 즉, 북한의근본적인태도변화가없는한, 정전체제의평화체제로의전환은기대하기어려운것이현실이다. 나. 정전체제무실화와평화체제전환주장의모순 북한은지금정전협정을평화협정으로대체하자고주장하면서, 정전체제를파괴하는무력도발과정전협정백지화등폭탄적 위협적언사를서슴지않고있다. 이같은상황을그대로방치하고서평화협정을체결한다고한들그러한평화협정이한반도평화를보장하는수단이될수있을지의심스럽다. 평화의의지가없는한평화를가장 ( 假裝 ), 분식 ( 粉飾 ) 하는협정은무의미하며실효성을갖기어렵기때문이다. 그러한점에서평화협정을새로이체결하는것이중요한것이아니라기왕에존재하는합의를제대로실천하는일이더욱긴요하다고하지않을수없다. 여기서정전협정의이행 준수혹은정전체제의기능정상화가요청되는것이다. 요컨대, 북한의정전체제무실화와평화체제전환기도사이에는심각한모 39) 위의논문, p. 71. 26
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 순이존재하는바, 따라서북한이평화협정체결을주장하려면정전체제의준수 를통한평화분위기조성, 곧군사적신뢰구축과긴장완화를먼저실천하여야 할것이다. 40) 다. 평화체제전환전망 1) 최근북한의주장 북한은 2009년 5월 25일함경북도길주군풍계리에서 2차핵실험을단행하였다. 이듬해인 2010년 1월북한은신년공동사설 (1.1) 과외무성성명 (1.11) 등을통해평화보장체계수립의필요성을강조하는한편, 평화협정체결을위한회담을미국에제의하였다. 이신년공동사설에서북한은 오늘조선반도와지역의평화와안정을보장하는데서나서는근본문제는조미사이의적대관계를종식시키는것이다. 대화와협상을통하여조선반도의공고한평화체제를마련하고비핵화를실현하려는우리의립장은일관하다. 고강조하였다. 41) 이어 1월 11일자외무성성명에서북한은비핵화를달성하기위해서는미 북간신뢰조성이선행되어야한다면서, 적대관계의근원인정전협정을평화협정으로대체하는것이시급하다고강조하였다. 42) 아울러직접관련당사자간별도의포럼이나 6자회담의틀내에서정전협정당사국들이정전협정을평화협정으로바꾸기위한회담을조속히시작할것을제의하였다. 43) 상기성명의골자는한반도평화정착을위해서는비핵화보다는평화협정이더욱중요함을부각시키는한편, 정전협정체결당사국간회담을제의한것이다. 또평화협정회담상대로미국을부각시키고남한은배제하는듯한인상을 40) 제성호, 한반도평화체제의모색 : 법규범적접근을중심으로, pp. 141-42. 41) 통일부, 주간북한동향, 제 976 호 (2009.12.28~2010.1.3), pp. 18, 29. 42) 외무성성명의관련부분은다음과같다. 조선반도비핵화과정을다시궤도위에올려세우기위해서는핵문제의기본당사자들인조미사이의신뢰를조성하는데선차적주목을돌려야한다는것이우리가도달한결론이다. 조미사이의신뢰를조성하자면적대관계의근원인전쟁상태를종식시키기위한평화협정부터체결돼야할것이다. 43) 통일부, 주간북한동향, 제 978 호 (2010.1.11~2010.1.17), pp. 15-16. 27
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 주고있다. 이는평화협정문제를거론해북 미양자대화를개시하기위한명분축적의의미가있다고볼수있다. 44) 2010년 7월 9일천안함사태와관련해서유엔안전보장이사회의장성명이채택되었는데, 그직후인 7월 10일북한은외무성대변인의조선중앙통신기자와의질의답변을통해평화협정체결을주장하였다. 외무성대변인은 하나의모략극으로한반도전반의정세가순식간에폭발점에달한이번사태는현정전체제의위험성과평화체제수립의절박성을상기시켜주고있다 면서, 평등한 6 자회담을통해평화협정체결과비핵화를실현하기위한노력을일관하게기울여나갈것 이라고밝혔다. 45) 이후북한외무성은 2013년 1월한반도의정전협정을평화협정으로바꿔야한다면서, 이와관련해서유엔사의해체를촉구하였다. 2013년 1월 14일자외무성비망록은 유엔군사령부는원래유엔성원국들의총의와는아무런인연도없이유엔의이름만도용해온부당한기구 로서 정전협정이체결된지 60년이됐지만불안정한정전상태가지속하고있으므로유엔군사령부는지체없이해체돼야한다 고주장하였다. 아울러북한군과미군이그동안정전상태문제를협의 처리해온만큼유엔군사령부는 허수아비 에불과하다고강변하였다. 46) 2) 한반도평화체제구축전망 전술한바와같이 2010 년 1 월 11 일북한외무성이정전협정을평화협정으로 바꾸기위한회담을시작할것을정전협정당사국들에제의한이후북한은평화 협정체결이한반도비핵화보다선행되어야한다거나혹은적어도양자가연계 44) 서보혁, MB 정부외교안보정책의기회 : 한반도평화체제논의주도할때, 새로운코리아구상을위한연구원, KNSI 리포트, 코리아연구원특별기획제 29 호 (2010.1.12), p. 11. 아울러동외무성성명에서북한은본래평화협정은핵문제와관계없이이미체결됐어야했으며, 평화보장체계가수립됐었더라면핵문제도발생하지않았을것이라는취지의주장을개진하였다. 45) 북외무성, 6 자회담통한평화협정체결노력, 연합뉴스, 2010 년 7 월 10 일자 ; 통일부, 주간북한동향, 제 1003 호 (2010.7.5~2010.7.11), p. 14. 46) 북외무성, 유엔군사령부해체 평화협정촉구, 연합뉴스, 2013 년 1 월 14 일자 ; 통일부, 주간북한동향, 제 1135 호 (2013.1.12~2013.1.18), p. 5. 28
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 추진돼야한다는입장을시사하기시작했다. 반면미국은북핵문제가한반도평화를위협하는최대요인이라고강조하며, 선핵폐기, 후평화협정체결 입장을견지하고있다. 47) 다만평화협정체결에관한논의는 6자회담틀안에서비핵화가가시화될경우개시가능하다는입장을갖고있는것으로보인다. 하지만북한측의요구대로선평화협정체결주장을수용하거나또는 북핵폐기 와 평화체제전환 을동시추진할경우, 북핵문제의심각성이나해결의초점이흐려질것이며, 대북적대시정책해제 완화가핵심의제로부각될것이분명하다. 그럴경우미국의대북적대시정책때문에핵무기를개발할수밖에없었다고강변하는북한의주장에날개를달아주는격이될것이다. 다른한편, 북핵문제해결과평화협정체결동시추진시그선후관계와관련해 6자회담참가국들이대립할가능성도배제할수없다. 작금한반도평화를위협하는최대의요인이자남북간군사력균형의파괴를가져온것은바로북핵문제라고하겠다. 따라서먼저핵문제해결에외교적노력을경주하는것이타당하며, 핵폐기가상당수준진행됐을때평화체제전환문제를다루는것이현실적이라고할것이다. 48) 그런데북한은 2012년 4월사회주의헌법을개정하면서핵보유국을명기하였다. 또한동년 12월 12일실시한장거리미사일발사에대해유엔안보리가 2013 년 1월 23일대북제재결의 2087호를만장일치로채택하자, 조선반도비핵화는종말을고했다 며, 앞으로조선반도지역의평화와안정을보장하기위한대화는있어도조선반도비핵화를논의하는대화는없을것 이라고선언하였다. 49) 이같은태도는선비핵화를요구하는미국-일본등의요구를전면거부하는 47) Bruce Klingner, 한반도정전협정을평화협정으로전환하는데따르는도전, 한반도군비통제, 제 48 집 (2010.12), p. 162. 48) 제성호, 대선후보들의대북 통일정책집중탐구 - 문재인 민주통합당후보, KOREA Policy ( 코리아정책저널 ), Vo. 14 (2012.09/10) 참조. 49) 북, 한반도비핵화포기선언 핵실험가능성시사 ( 종합 ), 연합뉴스, 2013 년 1 월 23 일자. 더불어북한은동외무성성명에서 미국의적대시정책이조금도변하지않았다는것이명백해진상황에서세계의비핵화가실현되기전에는한반도비핵화도불가능하다는최종결론을내렸다 고강변하였다. 통일부, 주간북한동향, 제 1136 호 (2013.1.19~2013.1.25), p. 6. 29
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 것으로향후 6자회담의재개를통한순조로운비핵화협의 추진에부정적으로작용할것으로분석된다. 더불어비핵화및평화협정체결연계추진아이디어도상당기간현실화되기는어려울것으로판단된다. 왜냐하면북한은미국에대해조 미평화협정체결, 대북적대시정책포기, 조선반도군축회담, 에너지지원, 인도적원조등을요구할것임에반해, 유엔등국제사회는대북제재결의에따른후속조치모색에외교적노력을경주할것으로보여양측간에접점을찾기어려울것이기때문이다. 이상의점에비추어단기간내에정전협정대체및평화협정체결은기대난망이라고판단된다. 3) 북한핵문제와평화협정연계논의의위험성 필자는북한의평화협정회담제의는 1 북핵폐기라는 6자회담이슈의물타기용, 2 남한내부의분열과갈등유발용, 3 핵개발과후계체제구축을위한시간벌기용으로활용하기위한책략에서비롯된것으로보고있다. 북한이진정으로평화협정회담을원한다면 6자회담의초점을흩트려버릴것이아니라평화협정을논의하기위한조건을먼저충족시켜야한다. 그조건의첫번째가바로북한핵문제해결이라고할것이다. 이와관련, 브루스클링너는북한핵문제와평화협정연계논의의위험성내지부당성을 3가지로설명하고있다. 첫째, 북한이미국의대조선적대시정책에대응하여핵무기개발을해왔다는주장을암묵적으로승인함과아울러그동안북한이서명한핵프로그램포기에관한합의를무용지물로만드는꼴이될수있다. 둘째, 동북아의평화와안정에가장큰위협이되고있는북한의핵무기개발에대한관심이줄어드는반면, 북한으로하여금평화협정협상에응하는대가로상응하는조치 ( 한 미상호방위조약폐지, 한 미군사훈련중단, 핵우산폐기등 ) 를요구하도록만들것이다. 셋째, 북한이평화회담에서충분한양보를얻어내지못할경우비핵화약속을준수 이행하지않더라도이를항변, 정당화할수있다. 50) 30
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 2. 통일과정에서정전체제가갖는의미와역할 가. 한국정전체제의특수성과복합적성격 1) 한국정전체제의특수성 한국정전체제 ( 혹은한반도정전체제 ) 는국제사회에서는유례를찾아볼수없을만큼특수한체제이다. 역사적인경험을돌이켜보면평화협정은정전협정이체결 실시된후비교적단기간또는적당한기간이경과되기전에체결한것이일반적이었다. 여러가지로국가간의관계를복잡하게만들고주민들의생활에불편을가져다주는정전체제를오랫동안유지할필요가없기때문이다. 사실과도적성질의정전협정이라고한다면, 당사자들의정치적의지 ( 평화공존의지 ) 를전제로신속하게평화상태로의전환을모색하는것이당연하다고볼수있다. 말하자면정전은전시의연장이기때문에가능한빨리법적으로정리하고청산하는것이좋다는것이다. 그러나한국정전체제의경우이와같은일반론이그대로타당하기어려운점이있다. 우선승자와패자가결정되지못한채적대행위가정지된정전상태가무려 60년동안지속되고있는데, 이러한상황은유례를찾아보기어려운극히예외적인현상이다. 51) 정전상태의장기화는현실적으로한반도의현상형태 (Erscheinungsform) 를평시도아니고전시도아닌제3의불확정적인상태로관념화시키고있는것이다. 또한한반도의경우북한의집요한무력화전략으로현재정전협정은절름발이상태에있고, 그결과매우불안한평화가가까스로유지되고있다. 하지만이미살펴본바와같이정전체제가나름대로무력충돌의재발을억제하고위기를관리하는보루로서의순기능을해온점을간과해서는안된다. 이처럼비정상적인정전상태가반세기동안이나지속되고있고, 정전협정이충분할정도의실 50) Bruce Klingner, 한반도정전협정을평화협정으로전환하는데따르는도전, pp. 165-66. 51) 최진욱, 평화조약의역사적변천과사례, pp. 46, 48. 31
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 효성을갖지못하는것은다른나라의예와는구별되는것이라고하겠다. 그러기 에우리로서는한반도상황에맞는적절한방식으로신중하게평화체제전환문 제에접근해야한다는것을알수있다. 52) 2) 정전상태의복합적성격 전술한바와같이한국정전체제는 60년이상계속된것만으로도이례적인것이다. 뿐만아니라정전협정에의해규율을받는현정전상태도복합적인측면을내포하고있다. 이는정전상태가평시인가아니면전시인가라는문제라고할수있다. 몇가지측면으로나누어살펴보기로한다. 첫째, 정전협정의국제법적 ( 일반국제법상의효력 ) 측면이다. 정전은전쟁상태의일시적정지로서그자체전쟁의종결및평화회복을의미하는것이아니다. 곧정전은전시의연장을의미하는것인바, 정전협정체결에도불구하고남북한간의현상형태는국제법적으로정전상태, 즉전시의연장이라고할것이다. 53) 일반적휴전 ( 협정 ) 으로서그기간이상당히경과하였고, 전쟁당사자간에전쟁 ( 무력적대행위 ) 포기의의사가존재하며비무장지대와군사분계선, 정전감시기구마련, 군비축소의무등의제도적장치를완비한경우그러한휴전은전쟁의사실상의종결을가져온다는견해 54) 가있기는하지만, 이같은입장이한국정전체제에그대로타당할수있을지는의문이다. 52) 제성호, 한반도평화체제구축을위한한국의전략, 곽태환외, 한반도평화체제의모색 ( 서울 : 경남대학교극동문제연구소, 1997), pp. 31-32; 제성호, 한반도평화체제의모색 : 법규범적접근을중심으로, pp. 195-97. 53) 배재식, 한국휴전의법적제문제, pp. 37, 52; 김명기, 남북기본합의서요론 ( 서울 : 국제문제연구소, 1992), p. 148; 통일원, 남북기본합의서해설 ( 서울 : 통일원, 1992), p. 47. 그러나이같은견해에대하여유병화교수는한국정전협정은일반적휴전협정으로서전쟁포기와종료의효과를가져온다고주장하며, 현정전상태는평화상태회복을의미한다고강조한다. 유병화, 통일지향적남북한관계의법이론연구, 국통정 90-12-97 ( 서울 : 국토통일원, 1990), p. 12. 54) Julius Stone, Legal controls of International Conflict: A Treatise on the Dynamics of Disputesand War-Law (New York: Rinehart & Company, 1959), p. 644; 제성호, 한반도평화체제의모색 : 법규범적접근을중심으로, pp. 40-41 참조. 32
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 둘째, 한 미군사관계측면이다. 이때정전의성격과효력은이중적이다. 유엔사 / 한 미연합사 (UNC/CFC) 는전시교전규칙과별도로정전시교전규칙을운용함으로써한반도의법적현상 (legal status quo) 을기본적으로정전상태로간주하고있다. 그간미국무부는한국의법적상황을 기술적으로전쟁상태에있다 (technically still at war) 고표현하는경우가적지않았다. 예컨대, 2010년 6월 28일크롤리 (P. J. Crowley) 미국무부대변인은공식브리핑에서 남북한은기술적으로분쟁 / 전쟁상태에있다 (that s a fact that technically, the two countries remain at a state of conflic) 고언급하였다. 55) 이는정전상태의전시연장적성격을표시하기위한흥미로운언술이라고할수있다. 다른한편, 작전통제권의개념및운용상황과관련해서한 미양국은한반도의법적상황을평시로이해하기도하는것으로분석된다. 즉, 정전상태에있던 1994년 12월 1일미국은한 미양국간의합의에따라평시작전통제권을한국에환수하였다. 이는현정전상태를기본적으로평시로해석한것으로파악된다. 당시미국은한국에평시작전통제권을환수하면서, 연합권한위임사항 (Combined Delegated Authority: CODA) 56) 에따라평시에한 미연합군사령부 (CFC) 가 1 전쟁억제, 방어및정전협정준수를위한연합위기관리, 2 작전계획수립, 3 연합합동교리발전, 4 연합합동훈련및연습의계획과실시, 5 연합정보관리, 6 C4I 상호운용성 을계속해서수행할수있도록하였다. 57) 이같은조치는 55) US Admits Koreas Are Officially Still At War, Looks Into North s Actions, Gantdaily, 28 June, 2010(http://gantdaily.com/2010/06/28/us-admits-koreas-are-officially-still-at-war-looks-intonorthsactions/) 참조 ; 이근관교수에의하면, 북한도이와유사한표현을사용한다고한다, 예컨대, 2006 년 3 월 14 일자로이터통신보도에따르면, 북한인민군대변인은 북한과미국이아직법기술적으로전쟁상태에있는만큼 (still technically at war) 미국의선제공격을선제적으로제압할수있다 고언급하였다는것이다. 또한 2007 년 9 월 22 일자노동신문도북한과미국이수십년간 기술적으로전쟁상태에있음 (technically at war) 을지적하고있다. Ri Hyon Do, Ensuring Peace: Invariable Principle of Foreign Policy, Rodong Shinmun, September 22, 2007. http:// www. minjok.com/english/news.php?code=3292. 이근관, 한반도종전선언과평화체제수립의국제법적함의, 서울대학교법학, 제 49 권 2 호 (2008), p. 167 에서재인용. 56) CODA 는 1994 년 12 월당시한국측은전략정보, 타격자산의미비로, 완전한평시권한을인수할수준이되지못하여한 미연합군사령부가전시상황에대한여러가지준비를하거나권한을행사할수있도록한것을말한다. 57) 육군종합행정학교, 작전법, 보충교재 ( 성남 : 육군종합행정학교, 2007.9), p. 13; 연합권한위임 33
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 한국으로의평시작전통제권환수와관련된예외조치 ( 곧현정전시를평시로간주하는기초위에서작전통제권환수범위밖의예외조치 ) 로간주되고있다. 이상의점을고려할때미국은한반도상에서혹은남북한간에국부적무력충돌을넘는대규모무력충돌상태가발생할경우, 비로소전시에돌입하는것으로보는것으로파악된다. 셋째, 정전협정의국내법적 ( 효력 ) 측면이다. 정전협정의국제적효력과는별개로동협정의국내적효력및국내법률과의관계측면을보면, 대한민국정부와국회는현정전상태를전시의연장으로보지않고평시상태의회복으로이해하고있다. 이와관련, 헌법제77조제1항은 대통령은전시 사변또는이에준하는국가비상사태에있어서병력으로써군사상의필요에응하거나공공의안녕질서를유지할필요가있을때에는법률이정하는바에의하여계엄을선포할수있다 고규정하고있으나, 지금까지대한민국의역대정부는정전체제하에서특별하게비상적 ( 非常的 ) 예외적인상황이발생하지않는한, 통상의현정전상태를 전시 사변또는이에준하는국가비상사태 로규정한적이없다. 달리말하면대한민국헌법제77조의규정과그에따른정부와국회의헌법관행은현정전상태를평시로보고있는것이다. 이와관련, 특히군형법제2조제6호 ( 정의 ) 에서는 전시란상대국이나교전단체에대하여선전포고나대적 ( 對敵 ) 행위를한때부터그상대국이나교전단체와휴전협정이성립된때까지의기간을말한다 고명시함으로써현정전상태를전시가아닌평시로간주하고있다. 58) 현정전상태를평시로간주하는상기의입장은비단헌법과군형법에그치지않고대부분의주요한국내법의적용실천에있어서도마찬가지라고하겠다. 이상에서보는바와같이정전체제내지정전상태는전시연장의측면도있고, 평시적인측면도갖고있다. 이같은혼재된상태혹은복합적인구조때문에 사항, 네이버지식백과 (http://terms.naver.com/entry.nhn?cid=537&docid=1537156&mo bile& categoryid=537). 58) 군형법제 2 조제 6 호는휴전협정내지정전협정을국가및교전단체와체결될수있는것으로명시하고있는바, 이는대한민국의법체제하에서북한의법적지위가국가보안법상의반국가단체일뿐만아니라교전단체로의율 ( 擬律 ) 될수있음을시사하고있다고볼수있다. 34
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 현재의한반도상황은전시도아니고평시도아니다 라는말이나온다고할 수있다. 59) 이러한점을고려하여정전체제의평시적측면을한반도평화관리에 활용하는전략적지혜를발휘할필요가있다고하겠다. 나. 통일과정관리와정전체제유지의필요성 1) 통일전략과평화체제에대한남북한의입장차이 남북한은통일전략과평화체제에대한입장에있어근본적인차이를노정하고있다. 한국은 다방면의교류 협력 정치 군사적신뢰구축과긴장완화 북한의체제변화 ( 국가정상화및근본적인개혁 개방유도 ) 유도 평화체제 ( 가능할경우민족공동체로서의 남북연합 설치 ) 민족공동체통일 ( 자유민주통일 ) 의기본구도를견지하고있다. 반면북한은 선별적 제한적교류협력 정치 경제적실리획득 사회주의체제유지및전민족통일전선구축, 군비감축 평화협정체결과주한미군철수 ( 가능할경우 낮은단계연방 설치 ) 연방제통일 ( 궁극적으로사회주의통일 ) 의기본구도를견지하고있다. 이처럼남북한은전혀다른통일접근을모색하고있다. 60) 평화체제를바라보는접근방식에있어서도한국은과정적 체제적접근을하고있다. 즉, 평화협정에매달리기보다는충분한정치 군사적신뢰구축이선행되어야한다는관점에서실질적인평화체제형성에더욱주목하고있다. 반면북한은평화협정체결이평화보장체계구축의중심고리라고본다. 61) 특히북한은평화를 진정한평화 와 사이비평화 혹은 노예적굴종의평화 로구분하는 59) 이와관련, 이근관교수는 한반도상에는 1953 년의정전협정의체결 발효에의하여 ( 또는당해협정체결이후의상당한시간의경과또는관련당사자의실행으로인하여 ) 전쟁은이미종료하였지만아직평화는수립되지않은 제 3 의법적상태 가성립하고있다고볼수있다 고주장한다. 이근관, 한반도종전선언과평화체제수립의국제법적함의, p. 182. 60) 송대성 이대우, 평화체제구축국제적경험과한반도, 세종정책총서 2000-4 ( 성남 : 세종연구소, 2000), pp. 15-17; [ 서경이만난사람 ] 송대성세종연구소장, 서울경제, 2010 년 11 월 29 일자 ; 강석승, 북한 정전협정 파기저의와우리의대응자세, p. 77. 61) 제성호, 한반도평화체제의모색 : 법규범적접근을중심으로, pp. 157-58. 35
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 독특한평화관을갖고있는데, 62) 그에따르면결국그들이말하는 진정한평화 는연방제통일의걸림돌 ( 특히주한미군철수, 한 미군사동맹폐기, 한 미연합사해체, 한 미연합군사훈련중단, 국가보안법폐지등 ) 이제거된상태를가리킨다. 63) 북한은이러한평화를이룩하기위하여민족대단결을강조하고있다. 64) 이런상반된남북한의접근시각과통일구도를고려할때같은평화라는용어를사용하고있기는하지만, 한국의평화체제와북한의평화협정간에접점을찾는일은결코쉬운일이아니다. 북한이기도하는평화협정이실질적평화를구축하기보다는한반도의안정과평화를뒤흔드는것이라면, 한국으로서는앞으로도상당기간정전협정을유지 준수하는전략의타당성을인정하지않을수밖에없을것이다. 2) 유엔사의역할재음미 정전체제유지및한반도평화관리, 그리고통일과정하에서유엔사의역할을재음미할필요가있다. 우선유엔사는현정전체제와불가분의일체를형성하고있다. 유엔군사령관은정전협정집행기관 ( 시행기관 ) 의일방으로서, 한반도위기관리및평화유지의임무를제한적이나마수행하고있다. 공고한평화체제구축이이루어지기전까지유엔군사령관의이같은임무는계속되어야마땅하다. 나아가유엔사는평화통일의과정에서도막중한역할을수행하도록예정되어있다. 이와관련, 1950년 10월 7일자유엔총회결의제376호 (Ⅴ) 는 1 결의의 62) 조선로동당출판사, 김일성저작선집 4 권, 제 2 판 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1975), pp. 484, 521; 사회과학출판사, 정치사전 ( 평양 : 사회과학출판사, 1973), pp. 482-83, 1163: 제성호, 북한의대미평화협정체결전략 : 내용, 의도및문제점, 민족통일연구원, 한반도평화체제구축방안모색, 세미나시리즈 95-01 (1995.6.21), pp. 24-26. 63) 엄국현 윤금철, 조선반도평화보장문제 ( 평양 : 평양출판사, 2006.10); 송대성, 한반도평화체제 : 역사적고찰, 가능성, 방안, 세종연구소연구총서 98-05 ( 성남 : 세종연구소, 1998), pp. 9-12; 제성호 유동열, 한반도통일과재야단체통일론의실체, 세종연구소연구총서 98-05 ( 서울 : 자유기업원, 2007), pp. 49, 51-52. 64) 김정일, 위대한수령김일성동지의조국통일유훈을철저히관철하자 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1997), pp. 15-29 참조. 36
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 근본목적이통일 독립된민주주의한국을수립하는데있다는것, 2 유엔군은한국전역에걸쳐안정을위한조건을보장하고, 한국에통일 독립 민주정부를수립하는데필요한한도에서한국의어느지역에서도잔류할수있다는것 ( 즉, 38도선이북으로북진할수있다는것 ), 65) 3 유엔사는통일 독립된전한국 ( 全韓國 ) 민주정부수립을실현시킴에있어유엔을대표하며, 한국에서의구호와부흥과관련하여총회가정하는제임무를수행토록하기위하여유엔한국통일부흥위원단 (United Nations Commission for the Unification and Rehabilitation of Korea: UNCURK) 을설치한다는것등을명시하고있다. 66) 이결의에따라설치된 UNCURK는 1973년임무종료로해체되어해당결의부분은실효하였으나, 기타결의내용은여전히유효하다고보아야한다. 67) 상기결의는북한급변사태를포함해서한국의평화적통일과정에서유엔사가일정한역할을수행할수있는법적근거로작동하고있다. 이밖에도북한이무력남침을감행해올경우유엔총회결의제376호 (Ⅴ) 는별도의유엔결의채택없이곧바로유엔군의추가적파견 증원의근거가될수있다. 이러한점을고려할때북한의평화공존의지가부재하고, 한반도에공고한평화체제구축에대한전망과기대가낮을때에는성급하게평화체제전환을시도하기보다는정전협정과유엔사의존속을전제로한반도평화관리를모색하는것이타당하다고볼수있다. 65) 이는유엔총회결의제 376 호 (Ⅴ) 제 1 항 (d) 호의반대해석이다. 66) 외무부, 한국통일문제, 1943 년 ~1960 년 ( 서울 : 외무부, 1961), pp. 87-88; 김명기, 주한국제연합군과국제법 ( 서울 : 국제문제연구소, 1990), pp. 97, 174-175. 67) 제성호, 북한급변사태시한국의국제법적대응, 중앙법학, 제 15 집제 1 호 (2013.3), pp. 192-193. 37
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 3. 정전협정에기초한한반도평화관리방향 위에서지적한바와같이북한이핵무장을기정사실화하는가운데핵위협과대남군사도발을지속하는한단기간내에현정전체제를평화체제로전환하는것은기대하기어렵다. 이런점을전제로할때북한의핵프로그램포기가실현되기전까지의과도기동안한국은어떤방향에서한반도위기관리및평화유지방안을강구할것인가라는정책과제가당면현안으로등장하게된다. 여기서는몇가지기본방향을간단히적시하기로한다. 첫째, 평화체제전환시까지정전협정유지 준수입장을확고히견지하여야한다. 이는 1992년 2월발효한남북기본합의서제5조에도명시되어있는것으로서명분과타당성이있는정책이라고할수있다. 북한은정전협정의빈종잇장화혹은기능상실을주장하다가도그들이필요하다고판단할경우정전협정의유효성을인정한사례가있다. 2000년 9월 26일채택된 1차남북국방장관회담공동보도문제4항이대표적인예라할수있다. 68) 이러한점을감안할때우리정부가정전협정백지화주장에맞장구치는것은금물이라고하겠다. 둘째, 앞으로북한은평화협정체결주장등평화공세를파상적으로전개하는한편, 이문제를두고한 미간은물론우리사회내에서보혁간의갈등을부추길공산이크다. 정부는북한핵문제가해결되기전까지평화체제전환은곤란하다는입장을견지하여야한다. 즉, 북한핵문제해결은 -군사적긴장완화및신뢰구축, 남북불가침합의이행, 북방한계선 (Northern Limit Line: NLL) 준수등과함께- 정전협정대체, 곧평화체제전환의 ( 선결 ) 조건임을분명히하여야한다. 셋째, 그간북한은북 미평화협정체결과핵문제해결을연계할수있다는입장을시사해왔다. 하지만최근북한은핵무기보유를기정사실화하거나혹은핵무기포기의사가없음을드러내면서, 미국의핵군축, 심지어세계적인핵군축 68) 대한민국국방부장관과조선민주주의인민공화국인민무력부장간제 1 차회담공동보도문제 4 항은 남과북을연결하는철도와도로주변의군사분계선과비무장지대를개방하여남북관할지역을설정하는문제는정전협정에기초하여처리해나가기로하였다 고규정하고있다. 38
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 과북한핵무기폐기를연계할수있다는입장을흘리고있다. 69) 이런점을고려할때평화협정과북한핵폐기를교환하는해결책은적실성이없다고할것이다. 다만, 북한이핵무기폐기에대해진정성있는의사를보이고이에기초하여 6자회담이재개될경우, 즉 선비핵화논의 를전제로비핵화가상당한정도로진전될경우적절한시기에평화체제전환을위한논의를개시할수는있을것으로생각된다. 70) 하지만평화협정체결은비핵화가전면적으로실현된이후에, 또한남북한이주도하는방식으로진행되고국제적보장장치가마련될경우에만추진할수있다고할것이다. 넷째, 북한이핵실험과미사일발사등군사도발을지속함으로써유엔의강력한제재를받고있는상황에서한국은 대화-제재-억제 의 3박자에근거한맞춤형대북정책을추진하여야한다. 즉, 한 미군사동맹과연합방위체제에입각, 강력한대북전쟁억지력을확보함으로써북한의군사도발에철저하게대비하는한편, 유엔의대북제재에적극동참함으로써북한의태도변화를유도하여야한다. 나아가남북관계의안정적관리차원에서북한에기회의창, 대화의문호를개방해놓을필요가있다. 이런맥락에서박근혜정부가제시한 한반도신뢰프로세스 는여전히유효하다고할것이다. 다섯째, 앞으로합의서로는정전협정과남북기본합의서 ( 가능할경우 2007년 11월채택된제1차남북총리회담합의서를원용할수있을것 ) 를핵심준거틀로삼고, 대화채널로는유엔사-북한군간장성급회담과남북군사회담 ( 국방장관회담과군사실무회담 ) 을병행가동하는방향에서한반도평화관리를모색하는것이바람직하다. 이러한정책방향은남북합의서와정전협정간에존재하는연결 69) 2013 년 4 월 20 일자노동신문은 미국의대조선적대시정책은종식되어야한다 는글에서 최근미국은우리와의 대화 를입에올리면서도그전제조건으로비핵화조치가있어야한다고떠들고있다 며, 앞으로우리와미국사이에군축을위한회담은있어도비핵화와관련된회담은절대없을것 이라고밝혔다. 이어 세계의비핵화가실현되기전에는조선반도비핵화에대해애당초꿈도꾸지말라 고덧붙였다. 북, 미와군축회담 비핵화회담은없어, 연합뉴스, 2013 년 4 월 20 일자. 70) 남성욱, 북핵! 남북상생의해결방안은? 국회동북아평화안보포럼, 2010 남북관계와동북아평화 : 과제와전망, 정책세미나자료집 (2010.1.27), p. 5. 39
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 고리를살리는한편, 지난 20여년동안남북한간에생산된기합의존중원칙을유지하는장점이있다. 또상기와같은방식으로평화관리레짐을형성해나갈경우, 남북한간에 실질적평화 를구축하는것이가능할것이며, 먼장래에추진될지도모를 제도적평화 ( 평화협정체결같은것 ) 의기틀을마련하는효과를기대할수도있을것이다. 여섯째, 한반도평화체제구축은평화협정과같은문건채택에매달리기보다는한반도평화레짐혹은 실질적평화상태 구현의관점에서접근하고추진하는것이타당하다. 즉, 과정과체제형성을중시해야한다. 71) 이러한맥락에서남북기본합의서, 화해 불가침 교류협력등 3개분야부속합의서, 6.15 공동선언과 10.4 정상선언, 1차총리회담합의서의핵심내용들의이행 실천이선행되어야할것이다. 그리고정전협정을대체하는평화협정의체결, 곧제도적평화는이같은실질적평화상태구현 ( 더불어비정상적인정전체제의청산 ) 을확인 선언하는차원에서이루어져야할것이다. 72) 일곱째, 정전협정을집행 실시하는유엔사는적어도한반도에항구적인평화체제가구축되기전까지는계속해서존속되어야한다 73) ( 가능하다면평화체제구축후에도유엔사의역할을평화군으로변경하여계속유지하는것이바람직하다 ). 또한지금과같이유엔사와주한미군간에연결고리를유지 74) 하도록해야한다. 한국군의경우도마찬가지다 ( 이에관해서는후술참조 ). 71) 브루스클링너는 순진하게협정이라는종잇조각에의존하기보다는포괄적인검증및신뢰구축프로그램을개발하는것이중요하다 고강조하고있다. Bruce Klingner, 한반도정전협정을평화협정으로전환하는데따르는도전, p. 175. 72) 백진현, 정전체제의평화체제전환방안, 통일원, 미 북관계개선과남북관계발전방향 ( 서울 : 통일원남북대화사무국, 1994), p. 60. 73) 김지욱, 다시보는정전협정의의미와우리의과제, 자유, 2006 년 7 월호, p. 25. 74) 주한미군과유엔군간의차이에대해서는김명기, 주한국제연합군과국제법, pp. 93-99. 40
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 4. 전작권환수와미래관리체제, 그리고한국의대비과제 전시작전통제권 ( 전작권 ) 에대한논의는 2000년대이후한 미동맹의환경이변화되면서부터시작되었다. 이후한 미양국간에포괄적안보상황평가및동맹비전연구등을거쳐 2006년 9월에열린한 미정상회담에서양국정상은전작권을전환한다는기본원칙에합의하였다. 여러절충과정을통해 2007년 2월에열린한 미국방장관회담에서 2012년 4월 17일 에전시작전통제권을전환하고한 미연합사를해체하기로최종합의하였다. 하지만북한의 1 2차핵실험에직면하여안보불안을느낀한국정부와국민들간에조기전작권환수및한 미연합사해체에반대하는여론이비등하였다. 이에전임이명박정부는한 미정상회담및국방장관회담채널을통해한반도안보상황의안정적관리와내실있는전작권전환을보장하고, 전환기간안보상황에대한국민적우려를해소하기위해전작권전환시기를 2012년 4월 17일에서 2015년말로조정하기로합의하였다. 75) 박근혜대통령은 2013년 5월 7일버락오바마미국대통령과가진정상회담후전작권전환과관련해서한 미연합방위력을강화하는방향으로준비하고이행한다는입장을분명히했다. 이와관련, 한 미동맹 60주년기념공동선언 에는 북한의도발로부터양국국민들을보호하기위해북한의미사일위협에대한공동의대응노력과함께정보 감시 정찰체계연동을포함한포괄적이고상호운용가능한연합방위력을지속적으로강화해나갈것 이라고명시하였다. 76) 이처럼 전작권전환-한 미연합사해체 라는방향 ( 총론 ) 에는아직까지근본적인변화는없는것같다. 하지만여전히그정확한내용, 곧신한 미연합방위체제형성의구체적인그림은알려지지않고있다. 그동안언론보도나군사전문가 75) http://www.mnd.go.kr/mndpolicy/hanmisecurity/hanmiunion/hanmiunion_4/index.jsp. 이전작권전환시기조정의과정과의미에관해서는장광일, 한 미동맹과전작권전환, 원광군사논단, 제 6 호 (2010.11), pp. 11-42 참조. 76) 3 대변수 가전작권전환운명가른다, 문화일보, 2013 년 5 월 9 일자. 41
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) 들의주장을정리하면, 1 한 미연합사를해체하고한 미양국이별개의전구 ( 戰區 ) 사령부, 즉합참과미국한국사령부 (KORCOM) 를운용하되, 양기구간에전- 평시작전협조본부를구성하여작전협력메커니즘을형성하는방안, 77) 2 한 미연합사를해체하되, 한 미양국간에기능별중심으로소위 미니연합사 를새로이설치하여연합방위력을유지 강화하는방안, 78) 3 한 미연합사를해체하되, 유엔사의역할을확대 강화하는방안, 79) 4 한 미연합사체제와현규모를유지하되, 사령관을한국군 4성장군으로교체하는방안등으로대별되는것으로보인다. 우선 4의방안은현재한국이처한안보상황에비추어가장바람직하나, 한 미연합사해체추진을재확인한한 미양국정상의발언과배치되는것이라는점에서문제가있다. 다음전쟁수행및작전통제라는측면에서볼때 1은군사적효율성이떨어진다고판단된다. 3은작전협조메커니즘에관하여언급을하고있지않고유엔사의역할확대 강화를강조하고있는만큼크게문제되지는않는다. 결국한국안보를담당하게될미래관리체제는 2와 3을병행 추진하는구도속에서적절하게조정될것으로내다보인다. 이와관련해서최근한 미양국의합동참모본부간실무적수준에서 2015년 12월전작권전환이후에도현한 미연합사와유사한형태의연합지휘구조, 곧 연합전구사령부 를새로창설하되, 연합전구사령부의사령관은한국군합참의장 ( 대장 ) 이맡고부사령관은주한미군사령관 ( 대장 ) 이맡도록하는데원칙적합의가이루어진것으로전해지고있음은주목을요한다. 80) 이러한구상은 2와 4의중간쯤되는방안이라할수있는데, 한마디로전작권전환의본질을유지하는가운데단일전구사령부를새로이창설함으로써연합작전의효율성및전투능력극대화를기할수있는장점이있다. 또한국합참의장이사령관이됨으 77) 국방부, 한미연합사대체할작전협조본부창설, 데일리 NK, 2006 년 8 월 17 일자. 78) 전작권전환이후 미니연합사 설치논란, 연합뉴스, 2012 년 12 월 25 일자. 79) 박용옥, 연합사해체, 유엔사보강으로대처해야, 자유기업원, 정책제안 96, 2007.3.22 (http://club.cfe.org/mboard/bbsdetail.asp?cid=mn20061221201642&idx=7323). 80) 한미, 한국군이지휘하는 연합전구사령부 창설키로, 연합뉴스, 2013 년 6 월 1 일자. 이같은합의는문서화되어 2013 년 10 월열릴한 미연례안보협의회의 (SCM) 에서서명될예정이다. 42
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 로써한국방위의한국화 ( 자주화 ) 측면에서도바람직한방안이라고평가된다. 다만, 이경우유엔사와 연합전구사령부 간에법적유대 ( 연결고리 ) 를설정할필요가있다. 현재 유엔사 한 미연합사 ( 각군별구성군사령부 ) 한국군사령부 로이어지는정전협정이행 준수와관련해서향후한 미연합사해체에따른법적공백을메꿔야하는정책과제가제기되기때문이다. 81) 정전협정과유엔사의존속을전제로한다면, 이는피할수없는일이다. 법적유대의내용과방향은한국군에의전작권전환을기정사실화할때종래와같은 작전통제 개념대신에 정전협정이행협조 란개념을사용하는것이보다적절하다. 한 미간공동성명서나합의각서로써이같은사항을명문화할필요가있다. 한편, 향후형성되게될미래의신한 미연합방위체제하에서유엔사의역할을강화하도록해야한다. 기능이강화된유엔사는연합사해체이후평상시정전업무의정상적수행과한반도유사시미군, 다국적군또는유엔군의투입등효과적지원통로가될수도있고, 또필요시에는한국군, 미군, 다른외부증원군사이의효과적인통합작전을위해지휘체계의단일화도신속하게이룰수도있을것이다. 82) 그럴경우유엔사는북한위기상황을포함한평화통일의과정에서긍정적역할을수행할수있을것으로기대된다. 이와관련, 2013년 4월 26일독수리 (FE) 연습의일환으로실시된한 미연합상륙작전에호주군이유엔군자격으로참여하여지원역할을맡게되었는데, 이는유엔사역할강화의신호탄일수있다는해석이나오고있다. 83) 앞으로도계속눈여겨볼대목이라고생각된다. 이밖에전작권환수를위해서는한국이독자적인정보획득, 정밀타격능력, 지휘통신체계등분야의능력을배가해야한다. 향후키리졸브, 을지프리덤가디언등한 미연합훈련을통해전작권전환시보완해야할사항들을지속적으로파악하고보완해나가야할것이다. 81) 이와관련, 주한미군사령부는 2007 년 1 월 23 일 유엔군사령관은전작권이전환된후에는한국군에대한전작권을행사할수없다 는공식입장을발표하였다. 조선일보, 2007 년 1 월 24 일자 ; 정경영, 유엔사의미래역할과한국군과의관계정립방안, pp. 20, 72. 82) 위의주 79) 참조. 83) 그간유엔사소속 16 개회원국중영국, 프랑스, 호주, 터키, 태국등 5 7 개국은키리졸브 (KR) 와을지프리덤가디언 (UFG) 한미연합군사연습에 2~3 명의장교를옵서버자격으로파견해왔을뿐이었다. 한미훈련에호주군참여 유엔사역할강화신호탄?, 동아일보, 2013 년 4 월 20 일, p. 13. 43
국방정책연구제 29 권제 2 호 2013 년여름 ( 통권제 100 호 ) Ⅵ. 결어 정전협정은 6.25전쟁을종식시키기위해정확히 60년전에체결된다자간군사조약이다. 이는전쟁당사자를구속하는현존하는유일한국제협정이기도하다. 국제법상정전이전쟁의일시적정지를의미하기는하지만, 한국정전협정은승자와패자의구별없는상태에서체결된지 60년이라는장기간한반도의현상형태를규율하며존속하여왔다. 그러기에한국식정전은그자체특수성과고유함을갖고있다. 이를테면전시의측면과평시의측면을공히갖고있는것이다. 뿐만아니라지난시기정전협정은정전의확립및보장, 전쟁억제체제, 위기관리체제, 미래지향적평화준비역할등의기능을수행하고있다. 작금북한이일방적으로정전협정백지화를공언하는등정전체제무력화를기도하고있으나, 이는법리상허용되지않는다. 정전협정은쌍방의합의에의해서만수정, 폐지또는대체될수있기때문이다. 또한정전협정백지화주장에의해곧바로전쟁상태에돌입하는것도아니다. 결국북한의정전협정무실화전략은대미평화협정체결을압박하기위한술책에지나지않는다고하겠다. 북한이핵무장기정사실화, 미사일발사등군사도발지속, 상투적인대남협박과공갈등한반도평화를교란하는상황에서정전협정을서둘러평화협정으로대체하는접근은옳지않다. 그러한평화협정은제2의정전협정으로전락할위험이큰까닭이다. 이같은점을감안할때북한이핵폐기에진정성있는태도를보이고비핵화에가시적인진전을이룩하기전까지는평화협정체결을유보해야한다 ( 다만적절한시기에평화체제전환에관한논의를개시할수는있을것이다 ). 따라서과도기동안에는정전협정을유지하는가운데, 튼튼한한 미동맹에기초하여대화-제재-억제의삼박자대북정책을추진함으로써한반도평화관리를모색하는전략 ( 핵안보전략포함 ) 을강구함이타당하다. 더불어한반도평화체제구축은평화협정과같은문건채택에매달리기보다는한반도평화레짐혹은 실질적평화상태 구현의관점에서접근하고추진하는것이바람직 44
한반도안보환경하에서정전협정의역할과미래관리체제 하다. 또한정전협정을집행 실시하는유엔사는적어도한반도에항구적인평화체제가구축되기전까지는계속해서존속되어야한다. 다만전작권이한국군에전환되고한 미연합사가해체될경우유엔사와한국군간에법적유대가약화되는점을감안하여양자간의연결고리를만들어이를문서화할필요가있다. 이와관련, 종래의작전통제개념은폐기하고 정전협정이행협조 라는개념을사용하는것이적절하다. 한가지첨언하면, 한반도통일과정의안정적관리차원에서전작권환수후에는유엔사의역할을강화하는조치가뒤따라야한다는점이다. 논문접수 : 2013 년 5 월 21 일논문수정 : 2013 년 6 월 27 일게재확정 : 2013 년 7 월 1 일 참고문헌 1. 개성공업지구법제연구회, 개성공업지구법제의진화와미래, 경남대학교극동문제연구소북한연구시리즈 40 ( 서울 : 경남대학교극동문제연구소, 2012). 2. 국방부전사편찬위원회, 국방조약집, 제1집 (1945-1980) (1981). 3. 김명기, 주한국제연합군과국제법 ( 서울 : 국제문제연구소, 1990). 4. 김명기, 남북기본합의서요론 ( 서울 : 국제문제연구소, 1992). 5. 김정일, 위대한수령김일성동지의조국통일유훈을철저히관철하자 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1997). 6. 남성욱, 북핵! 남북상생의해결방안은?, 국회동북아평화안보포럼, 2010 남북관계와동북아평화 : 과제와전망, 정책세미나자료집 (2010.1.27.). 7. 박용옥, 연합사해체, 유엔사보강으로대처해야, 자유기업원, 정책제안 96, 2007.3.22. 8. 배재식, 한국휴전의법적제문제, 서울대학교법학, 제16권 1호 (1975.6). 9. 백진현, 정전체제의평화체제전환방안, 통일원, 미 북관계개선과남북관계발전방향 ( 서울 : 통일원남북대화사무국, 1994). 10. 사회과학출판사, 정치사전 ( 평양 : 사회과학출판사, 1973) 45
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