서평 II 정당의위기와변모에관한한연구 피터메이어, 정당과정당체계의변화 : 접근과해석 ( 도서출판오름, 2011) 김태훈 정책위원 19 대총선에서박근혜비대위원장을중심으로한새누리당은전체의석과반을넘는결과를만들었다. 안철수교수는새누리당도민주통합당도아닌제3 의세력규합을통한대선출마가능성을높이면서서울시장보궐선거에이어다시한번바람을일으키고있다. 이러한현상들을우리는어떻게보아야할까. 현집권세력에대한불신이왜선거를통한정당체계의전면적변화로이어지지못했을까. 왜박근혜의대항마로지지받는안철수는기성정당과다른길을가려하고, 정당보다는인물을보고선거를하라는주장을하고, 그러한행보가일정한지지를받는것일까. 정당, 정당체계의변화와생존의문제는비교정치학의주제중하나다. 비교정치학은세계각국의정치현상들을어떤방식으로비교분석할것인지그결과를어떻게해석할것인지연구한다 정당과. 정당체계의변화 : 접근과해석 ( 도서출판오름, 2011) 은 카르텔정당론 을제기한아일랜드의비교정치학자피터메이어의기존연구들을정리한책이다. 1997 년에영국에서출간되었 176
는데 2011 년말에야우리말로번역되었다. 저자는 1, 2부에서비교정치학의주요개념, 이론과쟁점들을검토하며자신의입장을전개한다. 그는고국아일랜드에서부터서유럽전반으로관측범위를넓혀가면서, 정당의위기 담론이팽배했던 1970 년대를경과하면서오히려오래된정당이역설적으로생존하는현상에주목하고이를설명한다. 그리고 3부에서카르텔정당론을포함한정당의동학, 정당조직의변모과정, 그로인해형성되는정당체계의특징을분석한다. 이러한메이어의분석은공간적 시간적차이로인해현재우리현실과반드시일치한다고볼수는없지만대선을앞둔우리의정당정치현실에일정한시사점을주고있다. 이글에서는저자의논지를따라정당의역설적위기속에서나타나는정당의변모양상및정당체계의특징을살피겠다. 정당의변화와지속 피터메이어는서문에서스스로밝히듯이, 정당현상에있어서지속적인것, 오래살아남는것 에초점을맞춘다. 정당과정당체계가주어진환경에맞춰 동결 하는방식, 즉기성정당들이변화한상황에적응하고나아가상황을통제하는과정을분석하고이해하는것이이책의주된목표인것이다. 지금서유럽은대부분의선거에서유동적선거결과를보이는상황에처해있다. 이러한선거유동성이통상적정치패턴의종말이라고해석하는사람도있고, 일시적이라고보는입장도있는데이는부차적인논의라할수있다. 중요한것은어느수준에서변화가나타났는지밝히는것이다. 이때두가지현상이공존한다. 일반화된이데올로기적경향 ( 정체성 ) 과일반화된정치적배열이라는것이그것이다. 서유럽정당들이지금하고있는일들은역사적으로정립된다양한정체성과는차이가있다. 가령정당정체성이특이하다고평가 177
받는아일랜드의경우에도분리주의나종교관련정책들을찾아보기는힘들다. 산업사회이전시대의균열구조에서탄생했던서유럽의정당들은초기의쟁점이일정정도해결되면서정당의역할을변화시키거나새로운전략적방향을수립했다. 이제정책경쟁의중심은경제정책이다. 흔히정부의경제규제에대한찬반을둘러싸고형성되는정당들의좌우대립은정책경쟁패턴의기준이된다. 예를들어독일사회민주당과기독교민주당사이의대립과영국노동당과보수당사이의대립은분명히태생적차이가있으나, 두나라의유권자들에게제시되는정책경쟁은비슷한양상을띠는것이다. 유럽에서는이런좌우기준의흡입력이 신정치 라불렸던생태주의나여성권등도장악한것으로보인다. 이것이현실에서는집합적선거결과가지속되는것으로드러난다. 가령 1940 년대부터 1980 년대까지덴마크와네덜란드의선거결과추이를대표적사례로들수있다. 네덜란드의경우좌파블록 ( 노동당, 공산당, 평화사회당, DS70) 에대한전반적지지는오랫동안놀랄만한안정성을나타내는데반해블록내부에서는상당한유동성을보인다. 선거유동성이 이데올로기의위기, 계급의위기 와무관한 정당의위기 라는것이이러한현상에서도출되는문제의핵심이다. 여기에는리더십요인, 구체적정책요인, 조직적요인이모두영향을미치는데, 메이어는이중조직요인에초점을맞춘다. 조직요인에있어서위기의원인은정당과유권자사이의조직적연결고리가사라졌다는점이다. 정당의변화단계와카르텔정당의등장 정당의조직적연계가약화되는이유는무엇인가. 메이어는대중정당모델을 정당의표준으로설정하고, 정당과시민사회의관계를중심으로정당을분류, 이해하는방식에의문을제기한다. 대신그는대중정당을계속되는과정속의 178
하나의단계로본다. 이러한관점에서정당과국가간의공생관계가더욱긴밀해지는경향을파악하면서그는이것을카르텔정당이라는새로운정당유형으로분류하고이해하려고한다. 메이어는정당의진화과정을 4단계로요약한다. 이과정에서키르크하이머의포괄정당론, 파네비앙코의선거전문가정당론의논의를수용하는동시에독자적인카르텔정당론을주장하는것으로보인다. 첫번째단계는간부정당이다. 간부정당이란 19 세기후반, 선거권이제한되어있을때분화되지않은국가와시민사회에모두발을걸친사람들의모임이다. 한지역안의자본가, 소자본가들을조직해의회내에서이익을추구했으므로특별한조직적편제없이개인적연결망을통해소통했다. 두번째단계는대중정당이다. 선거권이확대되면서거대해진시민사회와국가간의분화가생겨난다. 대중정당은이렇게분리된국가와시민사회의가교가된다. 또한노동자와같이참정권이없는시민사회의구성원들이발언권을얻기위한투쟁의과정에서조직적당원제도와정형화된구조와모임을가지고등장해서결국국가지배구조를점령했다. 대중정당은지지자와당원의수에의존하고, 또개인이거액의정치자금을부담하는것이아니라다수당원에게서소액의당비를받는다. 대중정당의정치적기반은정부가아니라원외정당이라불리게되는외부조직에있었으므로정치적의제에대한강한행동력은간부정당보다더욱강한결속력과규율을따르게되었다. 정당은자신이대표하는사회집단의정치적이해관계를표출하는공론장이되었다. 규율은실질적, 경험적특징일뿐아니라규범적으로바람직하다. 대중정당은기존간부정당을위협했다. 대중정당모델이보편화되면서간부정당이대표할수있는남겨진사회구성원은농민, 기업가등명백히소수일수밖에없었다. 또한원외조직이주도권을갖는것은이미정부내기반을잡은세력에게는매력적이지않았다. 상대적으로개인기부액, 정부재산을취 179
할수있어서재정적의존도필요없었다. 그러나유권자를동원할필요는있으므로형식적으로대중정당과비슷한조직을만드는경향을보였다. 대중조직의매개체로서의원내정당의역할이강조되기보다는원내정당의지지자로서의대중조직의역할이강조됐다. 이처럼우파정당이새로운 포괄 모델을적용하는동시에좌파역시대중정당의성공으로인해오히려대중정당의기반을잠식당하게된다. 복지의확대와같은내부단결의매개였던정책목표가실현되면서단결의필요성이오히려약화되었다. 선거에서승리한지도자들은정부안에서과거의적들과타협하는한편, 계속선거에서이기기위해포괄적으로지지기반을얻으려한다. 이러한변화에따라정당들은 20 세기중반부터포괄정당이라는세번째형태로수렴하였다. 시민사회와의연계가약해진정당은국가의브로커같은존재, 정부기관내의정치국가같은존재가된것이다. 당원의사회적동질성을강조하고한정된지지자를동원, 유지하는전략대신개별정책에찬성하는사람이라면누구나당원으로받아들인다. 정당간이념적, 정책적구분은모호해진다. 대중매체가발달하면서핵심지지자를주된표적으로의사소통하던과거와달리전국민을상대로메시지를효율적으로전달하는것이목표가되고, 선거전에서의즉각적승리를노리는전략을채택하게된다. 여기서메이어는중재자로서의정당모델을통해서정당이시민사회나국가의이익이아닌, 정당자신의독자적이익을추구할수있다는점을강조한다. 이익을위해유권자를모으는것뿐아니라국가를조종할수도있다는것이다. 국가를조종할수있는정당들은국가재정원조를준비하고제도화했다. 국고보조금은 1970 년대이후큰폭으로늘었다. 국고보조금은정당활동환경에서가장큰변화를나타낸다. 이제정당은준국가기관이되었다. 이러한전략의위험은선거에서패배해국가에서배제될경우과거와달리자원마저사라져정당의생존자체가어렵게된다는것이다. 따라서이상적조건은모든 180
정당이함께살아남을수있는카르텔을형성하는것이다. 선거승자와패자간의물질적격차가줄어들었고, 대부분의정당이국가기구안에일정부분들어와있다. 아일랜드와영국의경우재야정당역시국고보조금을받고있다. 카르텔정당으로의변화는국가별로균질적이지않다. 정당간협조의전통과정당에대한정부지원이풍부하고, 공직임용에대한정당의특권이있는선진국에서잘나타난다. 선거경쟁의양상도변해간다. 개인적접촉에의지하던간부정당에서선거운동은큰필요가없었으나대중정당은노동집약적구조로당비와기부를통해독자적의사소통채널을개발했다. 포괄정당은비당파적의사소통연결망에접속하기위해자본집약적으로경쟁하면서선전담당자와매체전문가를고용한다. 선거전문가정당화되는것이다. 카르텔정당은이러한특징이더욱강화되어국가의보조금과각종특권에크게의지하게되었다. 독일, 노르웨이, 스웨덴등의사례를보면국가로부터임금을받는원내정당직원이중앙당직원수에비해 3~4 배의증가속도를보인다. 중앙당역시공공장려금을제도화하거나직원들을임시적으로라도관료로채용하는등직간접적으로국가의자원에의해성장했다. 카르텔정당에대한도전 메이어는카르텔정당이엘리트주의적자유주의나변화되는민주주의모델과조응하는측면을밝힌다. 민주주의란대중의개입이아니라대중의기호를엘리트들이조율해가는것이되고, 정당은전문가의연합이된다. 민주주의는사회변화보다사회안정성을추구하는도구가되며, 시민사회가국가를제한하고통제하는과정이아니라국가가시민사회를위해제공하는서비스로변한다. 181
이책이출간된시점인 1990 년대, 정당의쇠퇴현상에주목하고그것을참여적이고자주관리적인민주주의로향하는긍정적변화로간주했던입장에대한저자의비판도주목할만하다. 대표기구로서정당의역할은축소되었으나국가기구, 공직자로서정당의기능은강화된다는사실을간과했다는것이다. 우선정당쇠퇴의증거는다음과같다. 첫째, 정치에대한환멸, 둘째, 정당과일체감을느끼는투표자비율의감소, 셋째, 유럽정당의상대적인당원감소. 이러한대표기구로서정당의쇠퇴는목적을가진행위주체로서의존재감을약화시켰다. 메이어는 1983 년부터 10 년간유럽의주요좌파정당과중도우파정당의이념격차가줄었다는연구결과와무차별야합양상이심해졌다는각국의정당연구를제시한다. 그러나이러한정당의쇠퇴는국가기구로서의기능은쇠퇴하지않은부분적위기이다. 혹은역설적위기, 정당의새로운독자적적응방법을만들고성장하게한계기가된것이다. 그결과가국가기구로서의정당기능의강화, 즉카르텔정당이다. 그러나카르텔정당이정당간경쟁을제한할수는있으나, 경쟁이최소화될수록유권자들의불만을반영하지못하게되고, 이것은앞서말한대표기구로서의쇠퇴를확대시키는순환을만든다. 정치에대한대중들의불신은카르텔의테두리밖에서도전이일어나는여건을형성하게된다. 신생정당은기존정치의틀을깨자는주장을바탕으로지지를호소하게되는데, 그결과로신생정당은기존체계에편입되거나이것이좌절될경우더욱급진적불만세력을만들게된다. 메이어는특히카르텔정당이프랑스의국민전선, 스웨덴의신민주주의당처럼서유럽에서금기시되는비민주적가치와외국인혐오사상을가지는극우정당을정당화할수있다는점을언급한다. 또한카르텔정당의모습은프랑스구체제에서귀족계급을몰락시킨대중과의무관계성과공공적특권간불균형의맹아로볼수있다는점을지적한다. 182
카르텔정당론의한계와의의 2011 년여론조사에따르면, 국회에대한국민의신뢰도는 2.9% 로경찰과함께최하위를차지한다. 그러나불신하던 18 대국회를구성했던기성정당들은다시원내정당이된반면신생정당들은대다수정당지지율 2% 를넘지못하고정당법에따라해산했다. 피터메이어의카르텔정당론은대중의정당, 기성정치에대한불신과기성정당의지속의공존이라는역설적현상을정당조직의관점에서이해할수있는수단이된다. 한국의정당은독일사민당처럼대중정당적기반으로부터변화되어온것이아니기때문에카르텔정당이라는개념이분석틀로사용되기에적절하지못하다는평가도있다. 그렇지만한국의정당들이카르텔정당과유사한외형을보이고있는것도사실이다. 단적으로 1965 년정치자금법이제정되면서국회의원비율에따라중앙선거관리위원회를통해정치자금이정당에간접적으로제공되었고, 1980 년정치자금법개정이후에는국고보조금이정당에직접지급되었다. 한국의정당들은국가에의존적인형태로발전해왔던것이다. 카르텔정당론을비롯해서포괄정당론이나선거전문가정당론등서구에서정형화된유형으로한국정당정치를곧바로설명하기는어렵다. 그러나한국에서나타나는정치불신및정당위기현상은이에선행하는서구의정당정치위기에관한연구를돌아보게만든다. 피터메이어의이책은이런점에서결코작지않은시사점을제공한다고하겠다. 183