정책보고서 Vol. 25 금산분리제도의발전방향 - 경제민주화논의와관련하여 - 김효연 ( 금융외환팀입법조사관 ) 2013. 2. 27.
요 약 2012년총선과대선을거치면서경제민주화의의미를현재시점에서재조명하고새로운개혁의동인을발굴하려는논의가활발하였다. 경제민주화에대한논의는그방법에있어다양하나지속적인경제성장, 경제주체간의조화와균형, 기회균등이라는선의를공통적으로추구하고있다. 우리나라는국토와인구면에있어국내수요의한계가존재하여세계시장에상품을수출하는것이불가피하다. 이에필요한국제경쟁력을갖추기위해서는실물부문에서규모의경제를유지하는것이매우중요하다. 따라서실물부문의성장을저해하지않으면서도경제력의조화를이루기위해서는금융부문의중개역할에주목할필요가있다. 이러한점에서금산분리제도는경제민주화논의에서부수적일수없다. 금산분리제도는산업자본과금융자본의결합을막아과도한경제력이산업자본이나금융자본에몰리는것을방지하는기능을한다. 이제도는산업자본이금융자본을이용하여경제력을더욱집중시키는것을막고, 또한금융자본이다중의위탁재산으로산업자본에투자함으로써산업자본이갖는위험성이전이되어금융시스템이붕괴되는것을막는기능을한다. 이는한정된자산의합리적배분과경제적안전망의기능을구현한다고말할수있다. 현행금산분리제도를통해금융산업이금융중개기능을활성화하는방향으로제도를개선하는경우, 이것은기업투자의침체, 가계부채의급증, 기업의과도한사내유보금등으로초래되는국민경제의문제를극복하는데기여할수있을것으로보인다. 다시말해, 이제도는금융배분의효율성을제고하여창업활성화, 고용창출, 수출증대, 실물투자의증대등실물경제의활성화를가능하게할것이다. 특히비은행부문에대한금산분리규제를강화하는경우, 우리나라의산
업구조를경쟁시장구조로재편하면서도특정집단내에폐쇄적으로순환되고있는금융자원을시장에서효율적으로이용하도록할수있다. 이는금융산업의도덕적해이를방지하여금융기관부실에따른공적자금의투입을감소시키고, 이와관련된정부의재정부담을줄이고금융시스템의안정에기여할것이다. 따라서지금까지의금산분리가은산분리에중점을둔것이라면향후의금산분리는비은행금융회사의공공적규제수준을강화하고, 산업자본과비은행금융회사와의결합을약화시키는방향으로나아가야할필요가있다. 또한신자유주의와금융의세계화등의부작용으로세계적금융위기가발생한이후다국적금융회사에대한국제적규제공조현상이나타나고있다. 시스템적으로중요한금융회사 (Systemically Important Financial Institution; SIFI) 에대한자기자본및유동성규제가비은행으로확대되고, 은행의자기자금거래 (proprietary trading) 등부외거래에대한규제도강화되고있다. 이러한국제적흐름과의정합성을유지하기위하여도금산분리제도는개선될필요가있다. 또한은행의부외거래와비은행의여수신기능이커지고있는등그림자금융의폐해와부작용을미연에제어하기위한측면에서도비은행에대한금융규제는더욱정교해지는것이요구된다. 이러한비은행금융회사및금융거래에대한규제는산업자본의비은행금융회사에대한소유지배제한, 의결권행사의제한, 기업집단내의금융계열사의금융지주회사화, 비은행대주주의적격성심사제도의강화등의방법으로체화할수있다. 이를위한제도적지원으로비은행금융회사에대한규제체계를재편하고유동성규제를통한유사금융의공공성을강화하여야한다. 이것은산업자본에대한금융중개기능을회복시키고, 금융의기본적인역할을활성화함으로써, 산업자본을건실하게성장시킬수있다. 따라서이러한방향으로금산분리제도를재편하는작업은상당히의미있는일이될것이다.
차 례 요약 Ⅰ. 서론 / 1 1. 연구의목적 1 2. 연구의범위 2 Ⅱ. 경제민주화와금산분리 / 4 1. 최근의경제민주화논의 4 가. 헌법상경제민주화 4 나. 최근의논의 7 다. 쟁점분야 9 2. 금산분리제도와기능 11 가. 금산분리제도 11 나. 국내의금융과산업 14 다. 해외의금산분리규제와변화 18 3. 새로운금산분리제도의도입필요성 22 Ⅲ. 금융산업환경의변화 / 27 1. 금융의산업화와세계화 27 2. 금융중개기능의활성화필요 29 3. 그림자금융의규제필요성 32 가. 그림자금융의의의 32
나. 해외의그림자금융규제 34 다. 우리나라의그림자금융규제 36 4. 금융복합그룹의출현및규제필요 39 가. 최근금융그룹에대한규제강화흐름 39 나. 해외의금융복합그룹에대한규제강화 40 다. 국내의금융복합그룹규제체계 42 Ⅳ. 금산분리제도의발전방향과정책과제 / 44 1. 현행금산분리제도의문제점과발전방향 44 가. 문제점 44 나. 금산분리제도의개선논의 58 다. 국내의발전방향 61 2. 정책과제 64 가. 금융중개기능의강화방안 64 나. 금산분리에있어산업자본판단기준의개선 66 다. 비은행금융회사에대한금산분리규제강화 67 라. 비은행및금융복합그룹에대한리스크감독체계의구축 69 참고문헌
표차례 [ 표 1] 헌법제119조관련비교표 4 [ 표 2] 현행금산분리제도 13 [ 표 3] 1997년외환위기이후금융기관의진입과퇴출 16 [ 표 4] 기업부문자금조달구성추이 18 [ 표 5] 대규모기업집단의금융회사지배현황 24 [ 표 6] 금융회사자본비중상위 10대기업집단 25 [ 표 7] 국가별그림자금융규모 38 [ 표 8] 은행소유규제연혁 45 [ 표 9] 은행법 상대주주요건 48 [ 표 10] 저축은행대주주요건 50 [ 표 11] 보험회사대주주요건 51 [ 표 12] 금융투자회사대주주요건 52 [ 표 13] 여신전문금융업법 상대주주요건 53 [ 표 14] 국내은행의지분구조 62
그림차례 [ 그림 1] 기업부문자금조달추이 17 [ 그림 2] 현행금융자본과산업자본의관계 23 [ 그림 3] 국내그림자금융규모및증가추이 38
Ⅰ. 서론 Ⅰ. 서론 1. 연구의목적 지난해총선ㆍ대선을겪으면서경제민주화에대한논의가크게대두되었다. 논의배경으로는성장주도형으로전개되었던우리경제의성장활력이약화되고경제의양극화등에따른경제사회구조적문제가심화되었다는반성에서기인한것인데그해소방안을찾기위한여러가지해법이제시되었다. 경제민주화는이미 1987년정치민주화와함께그필요성이요청됨에따라 1987년헌법제119조에규정된상태이다. 즉경제주체간의이해대립을조화롭게하고기회의균등을가져오는경제민주화를위하여정부가경제규제를할수있다는헌법적근거를갖추고있다. 그러나정부의경제규제란각국가가지향하는경제구조와주어진경제상황에따라그규제의수단과방향이달라질수밖에없다. 현시점에있어서우리나라의경제현황과당면한과제를중심으로적합한규제수단을살펴보는것이필요하다. 금융분야에있어경제민주화는주로금산분리의강화여부를쟁점으로한다. 최근의금산분리논의는주로산업자본의은행소유한도축소, 중간금융지주회사의도입, 기업집단내의금융계열사의비금융계열사에대한의결권제한강화등의쟁점으로확대되고있다. 그런데국내경제상황이대규모기업집단 ( 재벌 ) 으로금융자산이집중되고이들기업집단내부에서폐쇄적으로자금이배분되는문제점이주목되고있다. 금융부문에서의제도개선, 특히금산분리제도의활용은이러한경제력집중문제를해결하는데매우실효적으로해결할수있는정책이될수있다. 그러한의미에서금산분리제도는그기능과효과에있어서새롭게설정되어야하는시점에왔다고생각된다. 1
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 무엇보다도우리나라의경제활력이약화되고양극화가심화되는것을해소하기위하여기업가정신의함양과창업의활성화를통한일자리창출이필요하다. 이를달성하기위하여실물부문의필요한자금을효율적이고공평하게배분하는금융중개기능의강화가중요하다. 그런데효율적이고공평하게금융자원을배분하는것과금융산업을발전시키는것은상충관계에있을수있다. 금융산업의발전을저해하지않으면서도금융자원을배분하는기능이합리적으로작동되기위해서는금산분리제도가적절한규제수단이된다. 현정부는금융산업발전을위해금산분리를완화하였고, 은행간의합병을추진하여금융기관의대규모화에많은노력을기울였다. 그러나금융중개기능의활성화부분은미진하여중소기업의영업ㆍ창업등에필요한자금이적시에적정규모로공급되지않았고효율적이고공평한금융배분을달성하지못한것으로평가되고있다. 이러한점에서금융산업의발전과금융자원의배분기능을조화시키고금융중개기능을강화하는방안으로금산분리제도의개편을논의하는것이필요하였다. 2. 연구의범위 지금까지의금산분리는 은산분리 에초점을맞추어왔다. 현재의경제상황, 금융환경을감안한다면, 은행의소유규제강화보다는금융과분리되어야하는산업자본의범위를어느정도로설정하여야하는지, 규제의실효성을확보하기위한제재방안이타당한지여부등제도자체를정비할필요성이더크다. 은행소유규제보다는금융산업에서차지하는비중이커지고있는비은행금융회사와산업자본의결합에대하여어떻게규제할것인가를연구의구체적인범위로설정하였다. 비은행금융회사의실질적여수신기능이증가하여그림자금융이확대되고있고, 금융시스템의안정성은은행의예금에대한보호만으로달성할수 2
Ⅰ. 서론 없는상황이다. 글로벌금융위기이후대규모비은행금융회사에대한국제적공조가확대되고금산결합그룹이나비은행금융그룹에대한리스크관리의중요성을간과할수없게되었다. 비은행금융회사와산업자본의결합은특정집단내에자금이폐쇄적으로순환되어비효율적이고형평화하지않은자금의배분을초래할우려가있다. 그럼에도국내금융규제에있어서는정부관리하의은행이자율화되면서금융경쟁력을키우기위하여비은행금융회사에대한산업자본의진출이매우활발하였던측면이있다. 동보고서에서는경제민주화와금산분리의관련성을검토하고, 국내의금산분리제도의전개현황을살펴본후국내금융환경이어떻게달라졌는지를먼저살펴보았다. 금융부문에경제력이집중된경우산업자본의금융자본지배를허용하여금융시장의경쟁을활성화하는정책이필요하겠지만, 국내상황에서는실물부문에상대적으로경제력이집중된것으로보아산업자본의금융지배를제한하는정책이타당한것으로전제하였다. 현행금융규제환경이빠르게변화하고있고, 금융의세계화를감안하면국제적공조를외면할수없다. 이를감안하여, 비은행금융회사와기업간의결합을약화시킬수있는방안, 금융중개기능을회복하는방안을주로검토하였으며, 구체적인입법안은향후의연구과제로하고동보고서의연구대상에서제외하였다. 3
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - Ⅱ. 경제민주화와금산분리 1. 최근의경제민주화논의 가. 헌법상경제민주화 (1) 헌법의관련규정 1987년개정헌법 이전까지단기속성의경제성장과정에서파생된재벌위주의경제력편중과그로말미암은정치경제적폐해를통제하기위하여 1980년헌법제119조의내용이 < 표 1> 과같이일부수정되었다. < 표 1> 헌법제 119 조관련비교표 1980 년헌법 1987 년헌법 제 119 조 1 대한민국의경제질서는개인의경제상의자유와창의를존중함으로기본으로한다. 2 국가는모든국민에게생활의기본적수요를충족시키는사회정의의실현과균형있는국민경제의발전을위하여필요한범위안에서경제에관한규제와조정을한다. 3 독과점의폐단은적절히규제ㆍ조정한다. 제 119 조 1 대한민국의경제질서는개인과기업의경제상의자유와창의를존중함을기본으로한다. 2 국가는균형있는국민경제의성장및안정과적정한소득의분배를유지하고, 시장의지배와경제력의남용을방지하며, 경제주체간의조화를통한경제의민주화를위하여경제에관한규제와조정을할수있다. 주 : 굵은글씨부분이이전헌법과달라진부분에해당함 헌법제 119 조제 2 항에규정된 경제의민주화 문구는자유시장경제주의 의보완조항이라는견해와사회민주국가를지향한다는견해로나뉠수있다. 1) 1) 헌법제 119 조제 1 항과제 2 항은상호보완적인규정으로서, 자유경쟁을전제로 4
Ⅱ. 경제민주화와금산분리 자유경제주의의보완조항이라는보는시각은시장의자유를원칙으로하고, 국가의조정과개입행위는시장의실패로인한부작용을최소화하기위하여필요한경우에한하여보충적ㆍ예외적으로적용하게된다. 이에반해사회민주국가를지향하는조항으로보는시각은헌법제119조제1항은기본적인권과민주주의라는한계속에서의자유와창의를존중하는것이고헌법제119조제2항은기본적인권을구체화한규범으로서보충적ㆍ예외적조항이아닌원칙적조항으로해석되는점에차이가있다. (2) 헌법재판소의판시내용우리헌법재판소는헌법제119조제2항과관련하여일련의판시를해오고있다. 이는자유경제주의를기본으로하면서도그로인한부작용을보완하여사회보장, 사회복지, 경제주체간의조화를기하는경제체제를지향하는조항으로보는것으로분석된다. 구체적인판시내용을살펴보면, 헌법제119조제2항은헌법이이미많은문제점과모순을노정한자유방임적시장경제를지향하지않고아울러전체주의국가의계획통제경제도지양하면서국민모두가호혜공영하는실질적인사회정의가보장되는국가, 환언하면자본주의적생활양식이라든가시장메커니즘의자동조절기능이라는골격은유지하면서근로대중의최소한의인간다운생활을보장하기위하여소득의재분배, 투자의유도ㆍ조정, 실업자구제내지완전고용, 광범한사회보장을책임있게시행하는국가, 즉민주복지국가의이상을추구하고있음을의미하는것이다 2), 우리헌법의경제질서는사유재산제를바탕으로하고자유경쟁을존중하는자유시장경제질서를기본으로하면 하는시장주의와평등을전제로하는민주주의를서로조화롭게하는것으로서, 경제민주화는어느특정경제세력이나라를지배하지않도록하자는것이라고해석된다 ( 김종인, 지금왜경제민주화인가, 동화출판사, 2012.) 2) 헌법재판소결정 1989. 12. 22. 88헌가13 5
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 서도이에수반되는갖가지모순을제거하고사회복지ㆍ사회정의를실현하기위하여국가적규제와조정을용인하는사회적시장경제질서로서의성격을띠고있다 3), 헌법제119조가보장하는경제질서는특정한경제주체에편향된정책을지양하고다른경제주체의희생에의한특정경제주체의과잉보호를금지한다는의미를내포한다 4) 라고판시한바있다. (3) 접근방식의차이한국가의경제적자유를보장하고이를규제하는방식과범위는그나라의헌법상경제질서, 경제적규제수단, 산업의발달양상등에따라서달라지고결정된다. 규제법률적측면에서도, 정부의규제를최소화하여야한다는시각과정부의규제를강화하여야한다는시각이대립한다. 5) 정부규제를최소화해야한다는시각은시장에서의정부의역할은최소화되어야하고, 국민이나기업이물질적복리를사적인영역에서추구할때가급적호의적인환경을만들어주며, 재산권자의권리를보호하는것을이념으로한다. 반면, 정부의규제를강화해야한다는시각은한국가의부는국민전체의빈곤의짐을가능한한완화시키는방법으로분배될필요가있는것을강조하므로적극적인규제를중요시한다. 경제민주화는국가가개인과기업의경제적자유에대하여어떠한방식으로규제할것인가라는문제의인식과해결방안을위한논의이다. 그렇기때문에위의시각의차이는국민의과다한부채의해소, 부의재분배, 부유층에대한규제등에대한점에서접근방식을달리하게된다. 3) 헌법재판소결정 1996.4.25. 92헌바47 4) 헌법재판소 1998.9.30. 자98헌가7 결정 ( 금융기관의연체대출금에관한특별조치법제3조위헌제청 ) 5) 김철, 법과경제질서, 한국학술정보, 2010. 6
Ⅱ. 경제민주화와금산분리 나. 최근의논의최근의경제민주화에대한주장을크게 3가지로대별하여볼수있다. 자유시장경제를중심으로성장을통한낙숫물효과 (Trickle-down effect) 를중시하는견해, 역사적으로정부지원하에독점적지대효과를누린기업집단의경제력집중이우리나라의경제구조를악화시키는것으로보아이를해체하거나구조조정하여야한다는견해, 기업집단을통한경제성장의효과를인정하고이를양성화하고이익을사회적으로공유하도록해야한다는견해로나눌수있다. 첫째, 자유시장경제를원칙으로성장을한후분배해야한다는주장 6) 은성장률하락이가장중요한문제의근원이기때문에성장률제고를최우선과제로해야한다는견해이다. 이러한주장은정책적으로신자유주의적 7) 해법과연관되고서비스업의선진화론, 시장자유주의, 주주자본주의 8) 등과이념적배경을같이한다고할수있다. 우리나라는지금탈산업화 -제조업비중이감소하고서비스업의비중이증가- 하고있고, 이러한산업구조변화에대응하 6) 금융규제의완화, 금융세계화등신자유주의의흐름과맥을같이하며, 주주자본주의에기초한소액주주운동을통하여미국식기업지배구조및기업가치의제고를통하여경제의균형과정의를가져올수있다는견해이다. 7) 신자유주의는국가권력의시장개입을비판하고시장의기능과민간의자유로운활동을중시하는이론으로서, 1970년대부터케인스이론을도입한수정자본주의의실패를지적하고자유시장과규제완화, 재산권을중시하며이는레이거노믹스의근간이되었다. 이는준칙에의한소극적인통화정책과국제금융의자유화를통하여안정된경제성장에도달하는것을목표로한다. 공공복지제도를확대하는것은정부의재정을팽창시키고, 근로의욕을감퇴시켜이른바 복지병 을야기한다는주장도함께한다. 세계적인신자유주의는 1980년대에지배적인반면, 우리나라는 1994년김영삼정권의 세계화 선언또는 1997년 IMF 경제공황에시작되었다는견해가대부분인데, 이러한신자유주의는신자유주의적세계화로각국의시장개방을핵심정책으로하고있다. 8) 주주자본주의에기초하여소액주주행동을통한기업감시기능도크게보아서동일한맥락으로볼수있다. 7
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 기위한성장정책으로고부가가치서비스업인금융산업육성이라는방안이제시되기도한다. 둘째, 경제력이집중된기업집단을구조조정하여야한다는주장은우리나라가소수기업집단에경제력이집중됨으로써정치, 경제, 사회의공정성과역동성이상실되었다는시각에기초한다. 경제력집중으로인한파생문제들을해결하기위하여경제력집중세력을해체또는억제하는것이근원적인방안이라는입장이다. 나아가재벌기업은시장경제의효율성과공정성을모두위협하므로, 재벌구조의해체또는억제를위한구조적인규제가필요하다고본다. 재벌구조의억제또는해체를위하여사전적규제방안으로는출자총액제한을부활하고계열사간순환출자를금지시키는방안이, 사후적구조조정방안으로는계열사의분리제도, 계열사의배당금에대한과세를강화하는방안등이제시된다. 셋째, 기업집단을인정하고이익을공유해야한다는주장의경우는, 재벌체제는나름의효율성을지닌체제이므로이를해체하지말고성과배분의불공정성을해결하는것을우선변제권부사채과제로보는입장을취한다. 총수일가에의한대기업집단지배를법적으로허용하고, 동기업집단에대하여고율의세금등을부과하여기업의이익을사회적으로공유하는스웨덴식복지국가체제를구축할것을주장한다. 정책방안으로 기업집단법 을제정해야한다는논의와도연결될수있다. 지배주주에의한기업집단의안정적인운영과투자활동은우리나라의특수한경제성장에기여하고, 이러한재벌의순기능을이용하여한국경제의토대를튼튼히하고 이해관계자자본주의 를지향하자는논의도제시된다. 8
Ⅱ. 경제민주화와금산분리 다. 쟁점분야최근의경제민주화논의와관련하여여러분야에있어다양한실천적방안이제시되고있다. 크게대기업과중소기업의상생을통한공정한경쟁질서를확립하려는측면, 기업집단의경제력집중을완화하기위하여기업집단의지배구조를변경하여야한다는측면, 금산분리를강화하여기업집단의규모가과도해지는것을방지하여야한다는측면등이그주요한방안에해당한다. (1) 시장의공정거래질서확립먼저, 이입장은이른바재벌이라는기업집단이시장에독점적인영향력을행사하는것과관련하여대기업과중소기업의동반성장, 상생경영, 공정거래질서회복을이행과제로설정하고있다. 이에대한조정과규제로일감몰아주기로인한사익추구행위금지, 골목상권의진출금지, 재벌총수의불법행위에대한집행유예방지및사면제한방안등이논의되고있다. (2) 기업집단의지배구조규제이러한방안은총수일가에집중된기업집단의소유지배구조에대한개선과제로출자총액제한제도를부활시키고, 순환출자를금지하자는논의가있다. 폐지된출자총액제한제도 9) 를부활시키거나 10대재벌의순자산 30% 까지는출자총액을제한하자는수정된의견이제시된다. 10) 이에대하여영국식의무공 9) 출자총액제한제도논의는재벌의무분별한외형확장을사전적으로규제하는제도로서, 1986년 공정거래법 제10조 ( 출자총액의제한 ) 로도입되어자산총액 10 조원이상의기업집단은순자산액의 100분의 40을한도로다른회사에대한출자가금지되는것인데, 2009년 3월 25일에최종폐지되었다. 10) 출자총액제한제도의폐지당시학계, 정부, 정치권등이그보완책으로순환출자금지, 지주회사에대한규제강화, 일본식의업종수제한, 이중대표소송 ( 자회사의임원등이부정행위를하는경우모회사의주주가대표소송을제기하는제도임 ) 등을논의하였으나입법화되지않았다. 9
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 개매수제도 11) 를도입하여출자증대를통한경제력집중문제를해결하여야한다는반론이있다. 순환출자금지제도의도입은현행 공정거래법 제9조 ( 상호출자의금지등 ) 가상호출자만을금지하고순환출자를규제하지않고있으므로이를규제하여기업집단의지배구조를투명하게하고경제력의집중을완화하자는논의이다. 순환출자금지에대하여기존의출자는허용하되신규순환출자를금지하도록하자는방안과, 순환출자금지자체가편법적이므로이를전면적으로금지하자는방안으로나뉜다. 순환출자를해소하는방안에대하여는중간지주회사제도, 계열사분리제도등이제시되고있다. 상호출자제한은출자제한기업집단으로지정된기업집단소속회사가자기의주식을취득또는소유하고있는계열회사의주식을소유하는것을금지하는것인데, 순환출자는이러한상호출자제한의변칙적회피수단이되고있기때문이다. 상호출자는회사 A가회사 B에게출자하고다시 B가 A에게출자하는것을금지하는것이고, 순환출자는일반적으로 A B C A 와같이연쇄적으로출자가이루어지는것으로서상호출자의변형된형태라고할수있다. 여기서 C가 A의지분을매입하게되면 A는당초의출자금을회수할수있게되고결국아무런자본투입과실물투자없이 B와 C를지배하는결과를낳게된다. (3) 금산분리의강화금산분리제도를강화하자는방안과관련하여서는먼저 은행법 및 금융지주회사법 에서비금융주력자 ( 산업자본 ) 12) 의은행및금융지주회사에대한 11) 30% 이상의지분을인수하면나머지 70% 의지분에대해서도동일가격에매수할의무가발생한다. 12) 비금융주력자는동일인이소유할수있는은행주식한도를 4% 에서 10% 로확대하면서산업자본의금융지배를방지하기위하여도입된개념으로, 은행법 10
Ⅱ. 경제민주화와금산분리 소유한도를현행 9% 에서 4% 로강화하자는논의가있다. 이는 2009년에비금융주력자의한도가 9% 로상향되었던개정법률을환원시키는것이다. 이외에비은행금융회사에대한대주주적격성심사를강화하는방안이있다. 이는산업자본에해당하는대기업집단이비은행금융회사를사금고로이용하는것을제한하도록하자는취지이다. 이와관련하여 공정거래법 상대규모기업집단소속금융회사는다른계열회사에대한의결권행사가원칙적으로금지되고있음에도일정한경우에 15% 한도로의결권행사를예외적으로허용하고있는것과관련하여예외적허용규정을없애자는의견이있다. 13) 나아가대기업집단이시장질서위해행위를하는경우에는금융회사를대기업집단에서계열을분리하도록하거나, 금융계열사만을중간금융지주회사로설립하는방안, 비은행금융지주회사의일반자회사소유를금지하는방안등이논의된다. 이중에서금산분리제도로범위를제한하여그쟁점과경제민주화와의관련성을검토하도록하겠다. 2. 금산분리제도와기능 가. 금산분리제도 금산분리제도란금융자본과산업자본을분리하는것으로, 산업자본이금 제2조제9 호에서는동일인중비금융회사인자의자본비중이 25% 이상이거나자산총액합계액이 2조원이상인경우등을비금융주력자로정의하고있다. 13) 공정거래법 제11조 ( 금융회사또는보험회사의의결권제한 ) 은상호출자제한기업집단에속하는회사로서금융업또는보험업을영위하는회사는취득또는소유하고있는국내계열회사주식에대하여의결권을행사할수없도록규제하고있다. 다만금융업또는보험업을영위하기위한경우, 보험자산의효율적운용을위하여 보험업법 상금융당국의승인을받은경우등에는의결권행사가허용되고있고, 이러한허용범위에대하여견해대립이존재한다. 11
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 융을지배함으로써안전하게운용되어야하는금융자본이산업자본의투자에지나치게활용되는것을막고, 금융자본이자산을이용하여비금융회사를지배하는것을제어하여양분야의리스크관리를차별화하고위험의전이를막기위한경제규제이다. 금산분리제도의긍정적기능으로통상과도한위험의완화, 사금고화의방지, 금융안정성의제고등을들수있다. 금융회사는타인자금을조달하여여신을제공하는업무로서높은부채비율을가질수밖에없다. 산업자본의금융회사지배는금융회사가과도한위험을추구하는유인으로작용할수있고, 금융회사의지배구조규제가약한경우대주주의영향력행사로위험추구행위가현실화될우려가있다. 산업자본이금융회사를지배할경우, 금융회사를사금고로만들어계열회사를지배하고지원하기위한수단으로악용함으로써경제력집중이심화될가능성이있는데, 금산분리는이러한경제력집중을방지하고자원배분의기능을수행한다. 나아가예금취급금융회사의경우에는도산의위험을방지하기위하여국가가예금자보호등금융안정성을제고하기위해공적비용을투입하게된다. 산업자본이금융자본을지배하거나금융자본이산업자본을지배하는경우금융회사간자산의상호연계성으로위기시에시스템리스크를가져옴으로써리스크를대형화시킬우려가있고금융안정성이라는공적비용이막대해질수있으므로금산분리를통해금융안정성제고가필요하다. 국내의금산분리제도는산업자본의은행소유제한, 은행대주주적격성심사제도등이 은행법 에만존재하고있어소위은산분리에치중하고있다고할수있다. 은행법 은산업자본이은행을소유하는한도가전체의결권지분의 9% 를초과할수없고예외적으로도최대한 10% 를초과할수없도록규정하고 12
Ⅱ. 경제민주화와금산분리 있으며 ( 은행법 제 16 조의 2), 은행의의결권지분의 4% 를초과하여보유하는 동일인은대주주적격성요건을충족하고있는지여부에대한심사를분기마다 받고있다.( 은행법 제 16 조의 2) 반면, 비은행금융회사에대해서는산업자본의지분취득한도를제한하거 나일정한범주의대주주에대한적격성심사제도를두지않고있다. 다만, 금융산업구조개선에관한법률 ( 이하 금산법 ) 은동일인이비은행금융회사의 지분을일정한도이상취득하는경우금융위원회승인을받을것을의무화하 고있는데, 이경우에도 공정거래법 상기업결합여부에대한협의의견을 받을뿐이며 ( 금산법 제 24 조제 3 항 ), 공정거래법 측면에서취득이거부된 사례는거의없는것으로알려져있다. 금융관련법령은아니지만, 앞에서살핀바와같이 공정거래법 은기업 집단소속금융자회사 ( 보험회사또는증권회사등 ) 가다른계열회사에대한 의결권행사를금지하고있다. 그러나일정한사안에대하여는 15% 를한도로 의결권을행사하는것으로예외적으로허용하고있다 ( 공정거래법 제 11 조 ). 이외에금융지주회사가산업자본에해당하는자회사를편입하는것이금 지되는데, 2009 년 금융지주회사법 개정으로비은행금융지주회사의일반자 회사편입에대한제한이완화되었으며 ( 금융지주회사법 제 20 조 ), 은행은자 산운용규제로사실상산업자본을지배하는것이금지되어있다 ( 은행법 제 37 조ㆍ제 38 조 ) < 표 2> 현행금산분리제도 은행법 및 금융지주회사법 에서비금융주력자의은행및금융지주회사에대한지배를제한하고있음 비금융주력자가비은행금융기관을소유할수있으나, 사금고화를방지하기위하여비은행금융기관과대주주간의거래가제한됨 금산법 상동일계열금융기관을통한다른회사를지배하는것이제한됨 13
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 공정거래법 상대규모기업집단소속금융회사는다른계열회사에대한의결권행사가제한됨 공정거래법 상일반지주회사는금융업을영위하는국내회사의주식을소유할수없고, 금융지주회사는금융업을영위하는회사외의국내회사의주식을소유할수없음 은행법 상은행의자산운용을통한사실상산업자본지배금지 나. 국내의금융과산업국내의산업자본과금융자본의관계를살펴보면, 역사적으로금융은산업자본을육성하는데많은기여를하였다. 그러나외환위기이후자본시장이발달하면서산업자본의자금조달수단이다양해지면서, 금융회사의산업자본에대한여신비중이줄어드는추세이다. 금융회사는수익의원천으로소매금융에치중하게되고, 기업에대한금융중개기능은점차약화되는특징을보이고있다. 1980년대이전에는정부주도형의국가경제발전모델을통하여정부는은행의자율성을억제하고재정으로부담해야하는공공지원을정책금융의형태로금융기관에부담시켰다. 1980년대들어서금융의탈규제화영향으로정부는은행산업자율화정책을실시하여, 정부보유시중은행주식을시장에매각 14) 하였고, 신규은행설립 15) 을허용하였다. 은행산업의경쟁도를높이기위하여제2금융권에대한진입장벽을완화하여금융의시장기능을강화하였고이에따라대기업들이제2금융권에진출 16) 함으로써제2금융권의재벌사금고화경향성이나타났다. 14) 한일은행 (1981), 제일은행 (1982), 서울신탁은행 (1982), 조흥은행 (1983) 15) 신한은행 (1982) 은재일한국인자본가의출자로, 한미은행 (1983) 은뱅크오브아메리카 (Bank of America) 와국내기업의합작으로, 동화은행 (1989) 과동남은행 (1989) 은국내자본에의하여설립되었다. 16) 1982년 12개단기금융회사와 57개의상호신용금고가신설되었다. 14
Ⅱ. 경제민주화와금산분리 대기업은제2금융권을계열사로지배하게되었고증권시장은활성화되어기업의자금조달능력이크게강화되자, 금융자유화에대한기업측의요구가강해지기시작하였다. 1987년이후국제자본이금융자유화와자본시장개방을강력하게요구하면서, 금융자유화에대한대기업과국제자본의이해가일치하게되었다. 그러나정부는금융자유화를추진하면서도재벌의은행지배를허용할수없어결제기능을수행하는은행의경우에는산업자본과금융자본의분리원칙을철저히지키려고하였다. 정부의자본자유화정책은계속되면서도, 금융기관에대한건전성감독및외환감독등이실패함에따라, 외환위기로연결되었다 17) 1998년외환위기이후유동성위기를타개하기위하여외국인투자유치에각종인센티브를제공하고자본시장을전면적으로개방함으로써금융자유화와세계화가한층심화되었다. BIS 비율규제를도입하여금융안전성을강화하고금융기관의기업부채비율에대한통제가강화되자, 간접금융의규모는상대적으로위축되고은행은기업금융이아닌소비자금융에치중함으로써새로운활로를열기시작하였다. 즉정부는재벌기업의부채비율을 200% 로낮출것을요구하였고, 기업의부채비율을줄이는영미식기업모델이세계기준으로정착되었던시기적영향으로기업들은자율적으로부채비율을 200% 로낮추면서, 자금을부채가아닌유상증자를통해조달하였고, 기업자금조달비중에직접금융비중이증가하게되었다 18) 17) 시장경제연구원, 시장경제적관점에서보는한국경제의발전경험평가와정책제언, 2012. 9. 18) 외환위기이후주채무계열제도가도입되어대기업그룹의주채권은행과대기업그룹이재무구조개선약정을체결하여부채비율등재무평가점수에따라구조개선약정에따른자산매각, 채무보증해소, 유상증자등부채비율감소를위한의무를이행하였음. 그법적근거는 은행업감독규정 제79조내지제82 조및 은행업감독업무시행세칙 제50조내지제55조에두고있으나, 상위법령에해당하는 은행법 제34조 ( 건전경영지도 ) 와 은행법시행령 제20조 ( 경영 15
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 외환위기와금융위기를거치면서이제는금융과산업의위험배분을관리하는수단으로금융안전망구축이주요한과제로나타났다. 자본시장완전개방정책으로인하여국내시장에대한외국자본의역할에대한찬반논의는계속될가능성이있다. 반면외환위기이전의은행산업자율화정책은은행대형화정책으로그정책방향이변경된바있다. 은행구조조정작업으로은행수는급감하였으나, 비은행금융업은경쟁정책이외환위기이후에도그대로유지되어자유화가강화되었다. 한편, 은행민영화정책과함께은행소유규제는강도있게진행되었으나, 비은행금융업에대한대기업의진입에대하여는별도의규제가없었다. < 표 3> 1997 년외환위기이후금융기관의진입과퇴출 ( 단위 : 개 ) 금융기관수 (1997) (A) 허가폐지합병 구조조정 청산합계 (B) 비율 (%) (B/A) 신규진입 금융기관수 (2009) 은행 (C) 33 5 11-16 44.9 1 18 종합금융 30 22 7-29 96.7 1 2 증권회사 36 5 8 3 16 44.4 27 47 보험회사 50 10 6 6 22 44.0 25 53 투자신탁 31 6 8-14 45.2 50 67 상호신용금고 231 113 28 1 142 61.5 17 106 신용조합 1,666 2 137 553 692 41.5 14 988 리스사 25 11 2-14 56.0 13 24 비은행 (D) 2,068 169 196 564 929 42.4 148 1,287 합계 (C+D) 2,101 126 154 351 945 45.0 148 1,305 자료 : 시장경제연구원, 앞의글. p.178 지도기준 ) 의정당한위임여부에대하여는의문이존재한다. 16
Ⅱ. 경제민주화와금산분리 < 그림 1> 기업부문자금조달추이 주 : 연말기준, % 자료 : 한국은행경제통계시스템 자금순환계정 분석 < 그림 1> 과아래 < 표 4> 를살펴보면, 2003년부터 2011년기간동안기업부문자금조달과관련하여기업어음, 회사채등을통한직접금융시장비중이은행등제도권금융기관의간접금융의비중을상회하고있다. 2007년과 2008년의경우에는은행간자산확대경쟁으로기업대출, 부동산 PF대출이크게증가함으로써간접금융이직접금융을일시적으로상회하였던것으로분석되고있으나, 19) 전반적으로은행건전성규제강화, 직접금융의비중증가등으로금융기관의자금중개기능은약화되고금융기관은소비자금융을통한수익창출에치중하였던것으로분석되고있다. 19) 한국은행, 금융안정보고서 12 호, 2008. 11. 2. p.23; 한국은행, 금융안정보고서 10 호, 2007. 10. 31. p.8. 17
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 간접금융 직접금융 < 표 4> 기업부문자금조달구성추이 ( 단위 : %) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 은행대출 47.25 29.03 26.06 38.00 54.70 61.24 13.40 9.14 36.30 보험대출 1.19 0.99 1.59 1.16 1.46 3.11 0.26 3.79 1.66 여전대출 0.00 0.00 2.33 2.20 3.16 1.08 0.00 1.53 2.82 공적금융 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.32 1.34 10.92 4.80 기타대출 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 2.74 0.00 0.00 소계 48.44 30.02 29.98 41.36 59.32 65.75 17.74 25.38 45.58 기업어음 0.00 0.00 3.76 10.53 15.12 5.02 0.00 6.47 3.53 회사채 0.00 0.00 10.97 10.80 0.00 0.70 31.65 2.15 17.46 주식 30.01 37.61 22.66 19.15 13.87 10.90 21.11 27.39 14.74 출자지분 1.85 2.09 2.24 1.01 1.70 0.87 2.24 2.69 5.98 상거래신용 13.70 30.29 25.29 7.38 3.07 7.07 24.34 33.76 0.49 소계 45.56 69.99 64.92 48.87 33.76 24.56 79.34 72.46 42.20 기타 6.00 0.00 5.11 9.77 6.92 9.69 2.91 2.15 12.24 계 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 주 : 연말기준자료 : 한국은행경제통계시스템 자금순환계정 분석 다. 해외의금산분리규제와변화금산분리제도는각국의산업화과정및자본시장의발달수준에따라서크게 2개의범주로분류된다. 금산분리를엄격하게유지하는국가로는미국, 이탈리아가있고, 금산분리를완화하거나금산결합을자유롭게인정하는국가로는영국, 일본, 캐나다, 유럽연합 (EU), 독일, 프랑스, 스페인등이있다. (1) 금산분리법제를엄격하게유지하는국가 ( 가 ) 미국 미국은 1933 년이전에는산업자본의은행업진출과결합이활발하였는데, 18
Ⅱ. 경제민주화와금산분리 1927년 맥파든법 (McFadden Act) 등에의하여상업은행이증권투자활동을하는것이명시적으로허용되는등은행의투자활동에제약이없었다. 1933년대공황이후로 은행법(Glass Steagall Act) 이제정되어상업은행의건전성을확보, 투자은행과상업은행의분리, 연방예금보험의도입등과함께금산분리제도가도입되었다. 1956년 은행지주회사법(Bank Holding Company Act; BHCA 1956) 은산업자본 20) 이은행의의결권있는주식의 5% 이상을소유하려면연방준비은행 ( 이하 연준 ) 의허가를받게하였다. 21) 1999년 금융서비스현대화법 (Gramm-Leach-Bliley Act) 은상업은행의투자업무는완화하면서금융지주회사가금융회사가아닌회사의지분을소유하는것만이금지되었다. 2010년 금융개혁법 (Dodd-Frank Act) 은산업대출회사 (Industrial Loan Company) 가은행허가를취득하는것을 3년간한시적으로금지한상태이다. 22) ( 나 ) 이탈리아이탈리아는유럽연합 (EU) 의제2차은행업지침 (The EU Second Banking Directive; 2BCD) 을따라야하는데, 은행의비금융기업투자와관련하여동지침이상으로엄격한제약을하고있어이를살펴본다. 은행이개별비금융기업의지분을보유할수있는집중한도 (concentration limit) 를은행자기자본의 3% 로제한하고, 비금융기업에대한총투자한도는자기자본의 15% 로한도를규제하고있다. 은행과산업의분리원칙에따라모든은행은투자기업자본의 15% 를초과하여투자할수없다. 20) 산업자본은본질적으로금융업이아닌행위또는금융활동에부수적이지않은행위로부터연간통합총소득의 15% 이상이발생되는기업을말한다. 21) 이와별도로동일인이은행지주회사주식의 25% 이상을취득하는경우연준의승인을받아야한다. 22) 예를들어, Wal-Mart와같은산업자본은현재전통적인은행서비스를제공할수없는데, 동규제로산업대출회사 ( 할부금융업등 ) 취득허가를받을수없게되었다. 19
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 은행에대한소유규제로는, 1933년 은행법(TUB) 에서은행및금융 (banking and finance) 이외의분야에서주요영업활동을하는자는은행의결권의 15% 를초과하여보유하거나은행의지배력을갖는것을금지하고있다. (2) 금산분리를완화하거나금산결합을인정하는국가 ( 가 ) 영국영국은산업자본의금융자본소유에대하여법적인주식소유한도규제를두지않고있으나, 은행의비금융기업투자와관련하여권한의집중을경계하는전통과불문법적관습이존재하여은행과산업자본의결합을억제하고있다. 건전성규제차원에서산업자본이금융회사의주식을일정비율이상취득하는경우금융당국의사전승인을단계적으로받을것을요구하고있다. 다만, EU의제2차 은행업지침(2BCD) 에따라, 은행이비금융기업지분을 15% 이상보유하고자하는경우에는은행부실시유동성지원등주주로서의책임을진다는각서를제출하도록하고있다. ( 나 ) 일본일본은은행및은행지주회사에대한특별한규제가없으나, 누구나 5% 이상은행및은행지주회사를소유하려면신고해야하고, 20% 이상소유할경우에는사전승인을받아야한다. 독점기업법 도 은행법 과유사하게다른회사지배금지규정을두어, 은행업을영위하는금융기관은다른회사발행주식총수의 5% 를초과하여보유하는것이금지된다. 과거에는은행과산업의분리에관한명문규정 ( 법령 ) 은없었고행정지도로만이를허용하지않고있었으나, 최근일반기업의은행업참여도일정한조건하에허용하면서대주주적격성심사정도의제한이마련되었다. 23) 23) 윤승한, 일본의메가뱅크 은행과기업집단 -, 삼일인포마인, 2010. 8. 30. 20
Ⅱ. 경제민주화와금산분리 2000년 8월금융청과금융재생위원회는모기업의적격성심사및은행자회사의수익성확보등일정한조건을충족하는경우타업종에의한은행설립을허가하는방향으로 은행법 을개정하였다. 2000년후반부터유통업, 통신업등을영위하는일반사업회사가지급결제등에특화한은행 ( 결제전문은행 ) 또는보통은행의설립을신청하고있다. 엄격한심사 ( 영업범위및방법, 모기업의대주주적격성등 ) 를거쳐일반산업자본의은행업참여를허용하고있는데, 인터넷은행등제한된범위의은행업참여만이루어지고있다. ( 다 ) 프랑스프랑스도 EU의제2차은행업지침을적용받아은행이비금융기업의지분을 100% 소유하는것이가능하다. 그러나은행의비금융기업에대한적격투자한도는은행자기자본의 15%, 전체비금융기업에대한총투자한도는자기자본의 60% 로설정되어있다. 비금융기업의은행투자와관련해서도별도의규제가없으나, 적격투자를위해서는주주적격성요건을갖추도록규제하고있다. (3) 시사점금산분리는각국가의금융시장구조와산업의자금조달형태와밀접한관련이있는것으로판단된다. 금산분리를엄격하게유지하는국가인미국의경우에는, 기업의자금조달에직접금융시장이중심적인역할을하고있으며, 은행등간접금융에의존할필요성이상대적으로낮은관계로금산분리로시장의안정성을도모한다고할수있다. 반면, 유럽에서대표적인금산결합기업들이활동하는국가인독일은기업자금조달이직접금융시장인증권업의존도가낮고은행중심의간접금융이활성화되어있음을알수있다. 독일은행들은기업과상호주식을보유하면서금산복합체적인특징을띠고있으면서, 은행이기업경영에많은영향력을행 21
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 사하고있는바, 국가경제적으로금산분리를엄격히적용하기보다는금산결합으로산업을육성할필요성이많은것으로해석해볼수있다. 글로벌금융위기이후해외의금산분리규제는산업자본과금융자본의분리를벗어나, 금융자본내의규제되지않는거래들과은행과유사한금융기관의업무를규제하여금융시스템에미치는유동성위험의양과징후를선제적으로제어하기위한제도개선에주력하고있다. 시스템적으로중요한금융회사 (SIFI) 에대한규제강화, 금산결합금융그룹에대한리스크측정을강화하려는방향등이이를시사하고있다. 3. 새로운금산분리제도의도입필요성 외환위기이후국내기업의부채비율이하락하고은행의자기자본비율이강화되어표면적인재무위험은감소하였다. 그러나기업의투자는침체되고대규모기업의사내유보금은증가되고있으며, 금융유동성이금융시스템을지배하고있다. 24) 상대적으로접근성이확대된자본시장은시장참여자들이증가함에따라대리인비용위험을줄이기위해서자본시장의정보비대칭성과경영투명성을확보하는것이중요해졌다. 이와더불어중요한과제가은행의기업금융기능활성화라는주장이제시되고있다. 25) 새로운금산분리모델을도입하여경제민주화를실현하는방안으로은행의기업금융기능의강화, 금융중개기능의활성화등을모색해볼필요가있다. 비록대규모기업집단은국내경제성장의동력이되었으나, 자산확대로 24) 조영철, 금융세계화와한국경제의진로, 민주주의총서, 2007. 25) 신장섭ㆍ장하준 (2004) 은외환위기이후국내기업부문으로의외부자금유입이축소되는원인으로금융기관의대출, 즉간접금융이위축되었기때문으로진단하고있다. 22
Ⅱ. 경제민주화와금산분리 인한경제력집중문제를우려하는시각이많아지고있다. 이를완화하기위한방안으로금산분리제도의기능을이용할수있다. 기업집단에대하여출자총액제한, 순환출자의금지, 지주회사체제등과같이기업집단의지배와배분구조를직접적으로제한하는규제는산업자본의자율경쟁과기업가정신을억압하고효율성을반감시킬우려가있다. 이에반하여금산분리의규제를재편하여, 은행의기업금융기능을강화하고, 산업자본의비은행금융회사에대한진출을규제함으로써간접적으로대규모기업집단을견제하고금융부문의발전도도모할수있다. < 그림 2> 현행금융자본과산업자본의관계 산업자본 비은행 금융자본 은행 자산확대경향 저축은행보험지배금융투자회사여신금융회사기타금융회사 은행 < 그림 2> 의경우는국내규제체계상산업자본과금융자본의관계와진출입구도를간략히표현한것이다. 은행법 은산업자본의은행소유를엄격히통제하고있는반면, 비은행부문은산업자본의진출에대하여법령상규제장치가마련되지않고있음을보여준다. 비은행금융회사를규율하는 여신전문금융업법, 자본시장및금융투자업에관한법률, 보험업법 등은사업인가시출자자에게충분한재무요건 23
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 을갖출것, 금융관련법령을위반한사실이없을것등기초적인요건만을심사하고, 산업자본의소유지배에대하여는통제장치가미약한상태이다. 비은행금융회사를규율하는각개별법령은각회사의특성에따라일반적인대주주에대한신용공여나출자에대한제한규정을두고있을뿐이다. 상호저축은행의경우, 출자자여신금지, 대주주적격성심사, 대주주의부당한영향력행사의금지등의규정이설치되어있는데, 이는일반적인대주주의사금고화이용을막는장치이다. 보험회사의경우, 대주주에대한신용공여의제한, 다른회사에대한출자제한, 대주주와의거래제한등이있다. 신용카드회사의경우, 대주주와의거래제한, 대주주의부당한영향력행사금지등의규정을두고있다. 이러한규제상황에서산업자본의비은행금융회사에대한지배력을차단하고비은행금융회사의금융중개기능을활성화시키는정책을시행하는경우, 산업자본의경제력집중을완화하면서도실물부문뿐아니라금융부문도효율화하는것이가능하다. 기업집단이금융회사를지배하여자산을확대하는것을제어한다면, 산업자본의자체적인발전을도모함과동시에금융회사들은순수한금융중개기능에매진할수있기때문이다. < 표 5> 에서와같이국내대규모기업집단 47개중금융회사를지배하고있는집단수는 29개이며, < 표 6> 에서는기업집단소속회사중금융회사자산총액이비금융회사자산총액을초과하는기업집단이 5개회사에해당한다. 금융회사수기업집단명 1 < 표 5> 대규모기업집단의금융회사지배현황 씨제이 (CJ), 지에스 (GS), 엘지 (LG), 엘에스 (LS), 에사케이 (SK), 에스티엑스 (STX), 부영, 현대산업개발, 이랜드, 한국타이어, 한국철도공사 2 대한전선, 대성, 코오롱, 포스코 4 해당집단수 11 24
Ⅱ. 경제민주화와금산분리 금융회사수기업집단명 해당집단수 3 유진, 효성 2 4 두산 1 5 현대, 현대자동차, 현대중공업 3 6 동양 1 7 태광, 웅진 2 8 케이티 (KT) 1 9 한화 1 10 동부, 롯데 2 11 삼성 1 자료 : 김우찬, 금산분리의논거와정책방향, 새누리당경제민주화실천모임발표 자료, 2012. 재인용 기업집단명 < 표 6> 금융회사자본비중상위 10 대기업집단 기업집단순위 계열회사수 금융계열회사수 금융회사자산총액 / 비금융회사자산총액 1 동양 46 34 6 611% 2 한화 14 53 9 289% 3 태광 53 44 7 278% 4 동부 26 56 10 186% 5 현대 23 20 5 116% 6 삼성 1 81 11 93% 7 유진 62 28 3 61% 8 현대자동차 4 56 5 28% 9 웅진 39 29 7 22% 10 효성 32 45 3 20% 자료 : 김우찬, 앞의글, 2012. 재인용 기업집단의금융계열사진출을차단하는방안으로는, 대규모기업집단에 대하여금융기관지배를제한하는방법, 금융기관의동일계열비금융회사에 대한의결권을제한하는방법, 금융계열사를계열분리하여상호지배관계를 25
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 투명하게유지하는방법, 금융기관지배주주에대한적격성심사를강화하는방법등이새롭게검토해볼수있다. 기업집단의투자여력이금융회사를취득하거나지배하는데사용되지않음으로써기업의성장과적절한투자에순기능으로작동할수있다. 이와함께비은행금융회사의금융중개기능을활성화하여기업으로자금이흘러갈수있도록하는유인을강화하는정책이함께시행되어야한다. 현재의비은행금융회사는기업금융보다는소비자금융을통한안정적인수익창출에매진을하여왔다. 신용카드사, 할부금융회사등은주된업종인신용카드매출보다는카드론등을통한수수료수익을, 증권회사등은펀드판매나증권위탁매매를통한중개수수료를취하는데집중하고있다. 이는금융산업그자체를국민경제적가치를창출하는성장산업으로볼것인가, 금융산업을실물경제의발전을지원하고이끌어주는매개체로볼것인가의문제이기도하다. 실물경제의발전없는금융산업의성장은거품으로이어질수있고양자는상호영향을주는관계에있으므로향후의금융정책과제도는실물경제가정상적으로발전하기위한기능에중점을두어야할것이다. 26
Ⅲ. 금융산업환경의변화 Ⅲ. 금융산업환경의변화 1. 금융의산업화와세계화 미국은 1978년경부터, 대공황이후고수하여왔던케인즈주의관리금융체제에서벗어나약 30년간탈규제와자유방임주의의시대를주도하였다. 26) 18~19세기의자유주의는 1929년대공황이발발하자상업은행과증권회사의분리, 금융과산업의분리등을담은관리금융체계로재편되었다. 그영향으로 1960년대부터미국다국적기업과금융기관들은관리금융체제의금융규제와조세를피해자본을런던, 동경, 프랑크푸르트등의역외로유출하였고, 1970년대석유파동으로미국의경상수지적자는심화되었다. 인플레이션의심화는 1970년대에거의영에가까운실질금리를초래하고, 미래투자수익의불확실성을높였으며, 금리상승과금융자유화를요구하는금융자본의반발은심화되었다. 미국의통화감독청인연준이통제할수없는유러달러시장이급속히확대되고금융세계화가강화되면서금융자본은금융유동성과국가간자본이동을통한이탈효과를통해서경영자자본주의와케인즈주의국가정책을압박하였고, 금융자본과주주이익을중시하는경제환경이조성되기시작하였다. 1980년대초반레이건정부의경제정책은케인즈주의정책에서벗어나고달러ㆍ고금리정책과물가안정을중시하는통화주의긴축정책으로전환하였고, 금융산업에대한대대적인규제완화조치를취하였다. 이는시장의효율성을중시하는신자유주의 27) 를채택한것인데, 이러한 26) Paul Krugman, The Conscience of a Liberal W. W. Norton & Company, 2009. 27) 1947년하이에크 (Hayek), 프리드먼 (Friedman) 이주창한것을기원으로할수있는데, 정부의시장개입을최소화하고, 작은정부 를통해시장경제원리를중요시하는이론이다. 27
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 신자유주의영향으로 1980년대미국에는적대적 M&A, 차입매수 (leveraged buyout) 등의기업을매수하는여러금융기법이발전하기시작하였다. 기업매수를전문으로하여수익을얻는방식은막대한유휴현금흐름 (free cash flow) 을가지고있으면서도비효율적인영업을하고있는기업을저가에인수한후경영자를변경하고비효율적인사업부문을분할매각, 정리한후높은현금흐름을회복하여주가를올린후매각하는시세차익에집중하는것이었다. 이러한금융자유주의는미국에 30년호황을가져왔으나, 투기적고도금융의지배, 단기주의범람, 불평등의심화를가져온것으로평가된다. 현재의금융세계화시대는금융자본이경제를주도하고있으나거대금융회사와거래기금들은대부분일정한거리를두는 (arm s length relations) 포트폴리오투자자들로서, 외관상합리적투자자로보이지만위기징후가보이면서로먼저배에서뛰어내리려하는군집행동을보일수있는투자자들일수있다. 신자유주의의영향에대하여는경제성장을가져온다는주장과오히려기업의투자를침체시켜성장을저해한다는상반된주장이존재한다. 전자는금융자유화및금융세계화는성장률이낮고자본이풍부한선진국에서성장률이높고자본이부족한저개발국으로자본이이동함으로써선진국과저개발국이함께성장한다는논거에기초한다. 후자는미국, 유럽, OECD 국가등신자유주의를취한국가보다는오히려관리금융국가들이경제성장률, 투자율, 실업률등실물경제가왕성하고소득분배가제대로이루어진다는논거를토대로한다. 우리나라의경우외환위기이후신자유주의영향을받으면서금융자유화, 자본자유화등이진행되었고, 기업지배구조, 주주가치의극대화등의기치가구현되었다. 앞서본 < 표 4> 기업부문자금조달구성추이와 < 그림 1> 의기 28
Ⅲ. 금융산업환경의변화 업부문자금조달추이에서, 외환위기이후직접금융의비중이높아졌음을알수있다. 그런데주식시장등직접금융시장은기업에대한투자자금조달기능보다는배당금과자사주매입으로기업잉여를기업밖으로배출하는결과를가져올수있고, 기업밖으로배출된자금은기업집단의경제력집중을위한수단으로활용될우려가있다. 이에대한대안으로다시금산분리제도의역량을강화할필요가있다. 2. 금융중개기능의활성화필요 금융중개기능이란잉여자금을보유한경제주체로부터자금을수취하여이를필요로하는경제주체에게제공하는기능을말한다. 금융중개기관은투자대상에대한사전적정보제공및모니터링기능수행, 그리고리스크분산등을통하여투자자들의투자를촉진하는한편자원배분의효율성을높여실물경제의성장을유인하는기능을한다. 금융산업이발전하면투자자들의자금을조성 (pooling) 한후위험을직간접적으로헤지하는등포트폴리오관리가효율적으로이루어질수있게됨에따라개별투자자들이투자하기에는위험도가높거나투자시계가장기적인투자처에대한자금유입을촉진할수있게된다. 금융중개기관의투자기업에대한모니터링기능이발전하면기업의도덕적해이방지를통해경제전반의효율성을높이고실물경제성장세도건실해질수있다. 금융중개기능이제대로이루어지지않는경우금융위기등부작용이나타날수있으므로, 수익추구에따른과도한신용팽창등금융중개기능의오작동에따른부작용을억제하면서금융이순기능을다할수있는환경을조성하여주는것이매우중요한정책과제라할것이다. 단기적인고수익추구를위해자금이특정시장또는특정상품으로쏠리 29
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 게되면금융중개기관의포트폴리오조정이나리스크관리가제대로이루어지지않을수있다. 28) 과거은행위기나외환위기등과같은금융위기시에 GDP 하락폭이일반적인경기침체기에비해상대적으로컸을뿐만아니라위기이후에도성장률또한일반적인경기침체기보다더디게상승하는모습을보였던것으로평가되고있다. 29) 금융부문의발전이실물경제의지속적인성장에중요한역할을한다는점에서금융의기본적인역할을부활시키는것에초점을맞추어야할것이다. 통화정책과금융중개기능의효과를분석한보고서 30) 를살펴보면, 통화정책의완화 ( 기준금리 1%p 인하 ) 가 GDP 성장률 ( 전년동기비 ) 을 2분기이후최대 0.25%p 정도상승시키는것으로나타난반면, 금융중개의확대 ( 은행대출태도 1%p 완화 ) 는 2분기이후최대 1.1%p까지 GDP 성장을증가시키고있다고하였다. 즉금융중개기능의확대가실물경제성장에미치는영향이통화ㆍ재정정책의완화보다상대적으로우월한것으로분석한것이다. 금융위기이후우리나라의은행대출과관련하여가계대출은계속증가한반면기업대출특히중소기업대출은위축되어왔다. 2008년 4/4분기중 20% 를상회하던기업대출증가율은계속둔화되어 2010년 1/4분기중에는 1.8% 를기록하였다. 기업대출중중소기업대출의비중은 2008년중반까지는지속적으로 80% 를상회하였지만 2008년 3/4~2010년 28) 글로벌금융위기가이에해당하는것으로서, 규제와감독의사각지대를이용하여금융기관들이높은레버리지로고수익ㆍ고위험파생상품에집중적으로투자한상태에서파생상품의기초자산이 MBS( 주택저당증권, Mortgage Backed Securities) 의부실이확대되면서촉발된것으로평가되고있다. 29) Cerra, V. and Sweta Chaman Saxena., Growth dynamics : the myth of economic recovery, BIS Working Papers, 2007. 30) 이규복, 지속가능한경제성장을위한금융중개기능의역량강화, 주간금융브리프, 2010. 8. 28. 30
Ⅲ. 금융산업환경의변화 1/4분기중에는평균 78.4% 로하락하였다. 반면, 계속해서한자릿수를넘지못하던기업대출금중대기업대출비중은 2008년이후두자릿수를기록하기시작하여 2010년 1/4분기에는 12.3% 까지확대되었다. 중소기업의자금조달시장이위축됨으로써금융의전반적인자금중개기능이지속적으로축소된다면이는실물경제성장에부정적인영향을줄가능성이높다. 최근바젤은행감독위원회 (BCBS) 를중심으로은행에대한건전성및유동성규제강화등에대한기준이가시화되어앞으로은행들은새로운규제기준에맞추어자금운용이나조달형태를변화시켜나갈것으로전망된다. 31) 향후은행들의리스크관리가강화되고정책당국의금융규제가강화되는것으로전망되는데, 이러한은행들의중장기대출행태변화는신용도가낮은중소기업의자금조달여건을더욱어렵게만들가능성이있어문제가될수있다. 예를들어유동성규제가시행되는경우고유동성자산을보다많이확보해야하는은행으로서는소매예금을확보하기위하여치열하게경쟁할수밖에없으며, 수신금리가상승하고이는결국여신금리상승으로이어질가능성이있다. 경기순응성완화를위한완충자본마련등의규제가시행될경우은행들은규제를충족시키기위하여전체적으로채권비중을확대하는대신에대출비중을축소시킬가능성이있다. 32) 31) 2013. 1. 7. 바젤은행감독위원회는 2010. 12월발표한 바젤3 유동성규제안 을수정하여고유동성자산의범위를확대하고, 현금유출입시나리오를완화하며, 유동성규제제도시행을 2015년 100% 에서 60% 로하햐하는등은행의규제준수부담을완화시키는수정안을발표하였다.( 한국은행, 바젤은행감독위원회 (BCBS) 가공표한 단기유동성비율 (LCR) 규제수정안 의국내영향및시사점, 보도참고자료, 2013년 1월 8일자 ) 32) 왜냐하면유동성비율규제와관련된고유동성자산에신용도가높은회사채등 31
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 그영향으로신용도가높은기업의경우에는대출시장이위축되더라도은행들의수요확대로회사채발행이용이해져전반적인자금조달이어려워지지않는반면, 신용도가낮은중소기업의경우대출시장이위축되면자금조달에애로를겪을가능성이있게되는것이다. 3. 그림자금융의규제필요성 가. 그림자금융의의의 2007년 PIMCO사의 Paul McCulley가복잡한금융거래 상품을통해은행과유사한자금중개기능을수행하지만은행과달리엄격한감독 규제를받지않는 그림자 영역을그림자금융 (shadow banking) 이라칭하였다. 33) 그림자금융은유사은행이라고도하며, 중앙은행의유동성공급이나공공부문의신용보증을받지않으면서만기, 신용, 그리고유동성변환을수행하는금융회사들이이에해당한다. 34) 은제한적으로도인정되고있으나, 대출자산의경우에는회수예정액을제외하면인정되기어렵기때문이다. 33) Z., Pozar, T. Adrian, A. Ashcraft, and H. Boesky, Shadow Banking, Federal Reserve Bank of New York Staff Report 458, 2010, p.4. 34) 그림자금융 (shadow banking) 은 1990년대후반미국과유럽의주요투자은행들이고수익을얻기위해자회사성격의구조화투자회사를설립한것에서시작되었음. 모회사와구분되는별개의법적실체로서이투자회사들의금융행위는모회사인투자은행의재무제표에큰영향을미치지않도록되어있다. 나아가중앙은행의규제와감독을받지않는각국의투자은행이나구조화투자회사, 보험회사들은규제감독의사각지대에서은행간차입이나기업어음을발행하여담보없이자금을조달하기도하고, 자산유동화상업어음콘듀잇 (conduits) 이나파생금융상품등의거래를통해투자위험을숨기고레버리지를높이면서금융의불투명성을키워왔음. 통상유사은행업은투자은행, 금융회사 (finance companies), 머니마켓펀드, 헤지펀드, 사모펀드, 특수목적기관 (special purpose entities), 그리고금융자산을모집하여보유하는기타기구들 (vehicles) 에의하 32
Ⅲ. 금융산업환경의변화 그림자금융은수직적으로통합된중개연쇄 35) 를통해상호연계되어있는시스템 36) 이라고할수있으며, 이는중앙은행의대출제도나예금보험제도등공적보호장치에서배제되고은행과같은엄격한규제를받지않으면서도은행과유사한금융중개기능을수행하는것을총칭한다. 그림자금융의활성화는특히시장중심적금융시스템을갖고있는영국과미국에서빠르게진행되었다. 1980년대중반이후미국은직접적인자금조달시장이성장하면서금융중개방식이크게변화되었다. 유사은행들은가계와기업의신용을중개함으로써전통적인은행시스템과경쟁하는구도가되었다. 이러한그림자금융의성장은불투명하고위험한장기투자자산을, 화폐처럼유통되고외관상위험이낮은단기부채로변환하여신용자금조달의원천이되었던측면이있다. 이로인해영국과미국에서는은행은예금을통한자금조달의이점을상실하여시장의자금조달및증권화과정에참여하는기능을확대하게되었다. 즉대출의발행 (originating), 감시 (monitoring), 그리고고객서비스 (servicing) 를통해대출을발행하고인수하되예금을통한자금조달이필요하지않은자본시장을통해자금을조달하는대출매각 (loan sales) 이나증권화 (securitization) 전략을사용하게된것이다. 증권화는정부의규제를벗어나면서도시장에막대한규모의자금을동원하였고, 이러한탈규제자본은 2008년글로벌금융위기에단초를제공하였다. 여수행된다.(Financial Crisis Inquiry Commission, 2010) 35) 중개연쇄란자산유동화증권 (Asset-Backed Security, 이하 ABS ), 자산담보부기업어음 (Asset-Backed Commercial Paper, 이하 ABCP ), 부채담보부증권 (Collateralized Debt Obligation, 이하 CDO ), 환매조건부채권 (Repurchase Agreements, 이하 RP ) 과같은증권화와담보부자금조달기법을이용해신용을중개하는것이다. 36) Pozar, Z., T. Adrian, A. Ashcraft, and H. Boesky, 앞의글, 2010, pp.7~11. 33
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 그림자금융의긍정적기능은구조화채권과같은고수익 -고위험채권의거래과정에서금융상품의가격설정기준을창안하고새로운유동성을창출하는기능이다. 부정적면으로는금융규제의사각지대에서과도하게높은레버리지를이용하고, 재무구조와영업손익을투명하게드러내지않음으로써금융시장의취약성을키울수있다는것이다. 나. 해외의그림자금융규제 (1) 영국의경우글로벌금융위기로인해전통적인은행부문에대한규제가강화되면서위험한투자를추구하는그림자금융시장의규모가양적으로성장하였다. 37) 로이터통신은글로벌금융위기이후은행규제로인해그림자금융의규모는더욱커지고있고, 이는또다른위기를가져올수있으며, 2012년 2월현재그림자금융시장의규모는은행시장규모의절반에해당하는 60조달러에달한다고보도한바있다. 38) 한편, 금융시장안정에위협이되는그림자금융에대처하기위하여보험회사의대출증권거래에대한감시강화움직임을보이고있다. 헤지펀드등기관투자자들이 AIG가발행한 CDS(Credit Default Swap, 신용파산스왑 ) 에과도하게투자한후손실을입어금융시장이혼란에빠졌던사례와관련하여, 영란은행폴터커부총재는거래정보저장소 (trade repositories) 를설치하여그림자금융에대한규제를강화하고, 보험사의대출자산이부외로중복되어거래되는것을방지할수있다고역설하였다. 37) 보험연구원, 영란은행, 보험회사에대한그림자금융위기경고, KiRi Weekly, 보험연구원, 2012. 3. 15. 38) 박병희, 너무커진그림자금융..FSB 올해안에규제안마련, 아시아경제 2012 년 2 월 8 일자 34
Ⅲ. 금융산업환경의변화 (2) 중국의경우중국의경우, 은행대출총량규제이후그림자금융이급격히늘어나면서, 과도한신용위험을부담한중소기업들의부실가능성이크게문제되었다. 2011년 4월이후저장성원저우 39) 지역 19개중소기업이연쇄도산하면서그림자금융의시스템적문제, 중소기업이부담하는고금리등이크게부각되었다. 중국의그림자금융규모는 2011년 6월말현재 17.1조위안으로 2009년말에비해두배이상늘어난것으로추정된다. 40) 이러한중국의그림자금융이성장하게된배경으로는, 1 당국의인플레이션억제를위한신규대출총량규제등금융긴축강화에따라자금차입자및대출자양측에서규제회피를위한그림자금융수요의증가, 2 당국의예금금리규제및높은인플레이션으로인한실질예금금리의하락으로그림자금융을통한수익추구경향의증대, 3 은행들의그림자금융을통한수수료수입확대도모등을그원인으로할수있다. 그간중국당국은그림자금융에대한특별한대응을하지않다가, 9월윈저우시기업연쇄도산으로인하여대응책을취하기시작하였다. 중소기업대출을위한대출지원을시행하고지급준비율인하로자금경색이완화되도록하였다. 중국은행들의부실채권관련불확실성이중국경제리스크로부각되자국부펀드를동원하여 4대국유은행 ( 공상, 건설, 중국, 농업은행 ) 의주식을매입하였다. 그외에은행의안정성을확보하고, 금융통화정책의효율성을제고하기 39) 윈저우지역경제모델은중국민간경제의대표지역으로서윈저우시의경제모델을통해현중국경제의현황및문제점을파악할수있으며, 그하나로서윈저우시가직면한그림자금융리스크현황을주시할필요가있다. 40) 이명희, 중국의그림자금융 (Shadow Finance) 현황및평가, 해외경제포커스 제 2011-45 호, 한국은행, 2011. 10. 30. 35
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 위하여신탁회사등비은행금융회사들을통한신용창출경로에대한투명성확보및규제방안마련에착수하였다. (3) 미국의경우 1980년대이후은행의대차대조표에드러나지않는금융거래가증가하고, 금융시스템이변화하여전통적은행업무모델은비은행상품인 MMMF 41), 증권화, Repo 42) 등과경쟁에직면하였다. 1998년대형헤지펀드인 LTCM 파산으로인한금융시장교란등시스템위험을경험하였으나, 금번금융위기과정에서펀드부실로인한시스템위험이다시발생하였다. 43) 대형투자은행인 Bear Stearns는 2개헤지펀드파산으로인한막대한운용손실로 2008년 JPMorgan Chase에인수되었다. 2010년통과된금융개혁법 (Dodd-Frank Act) 은그림자금융과관련하여, 헤지펀드의 SEC 등록, 장외파생상품거래는거래소청산의무화, 은행의자기계정거래 (proprietary trading) 금지, 시스템적으로중요한비은행금융회사의연준 (Fed) 규제화등을담고있다. 한편, 여전히 MMMF, 증권화문제 (securitization), Repo 거래문제등은감독의사각지대에있는것으로지적되고있다. 44) 다. 우리나라의그림자금융규제 41) MMMF(Money Market Mutual Fund) 는단기성금융자산투자신탁을말하고, 증권회사등에수시입출금식계좌로이용된다. 42) Repo(Repurchase Agreement) 거래란증권매도 ( 매수 ) 시일정기간경과후일정가격으로동증권을다시매수 ( 매도 ) 하는조건의거래를말한다. 43) 강종만, 그림자금융의위험과시사점, 금융포커스, 한국금융연구원, 2010. 2. 6. 44) G. Gary. & A. Merick, Regulating the Shadow Banking System, The Havard Law School Forum on Corporate Governance and Financial Regulation, 2010, pp. 1-55. 36
Ⅲ. 금융산업환경의변화 우리나라의그림자금융 45) 은규모는작으나향후자본시장고도화및기관투자자의성장에따라규모가증대되고, 금융시스템에대한영향도점차커질것으로전망되고있다. 국내그림자금융규모가아직작은이유는금융선진국과비교하여유동화ㆍ구조화증권시장과기관투자자영역의발달이다소뒤쳐져있고은행예금에대한선호도가상대적으로높으며금융규제가엄격하기때문인것으로분석되고있다. 46) 그러나국내그림자금융규모는성장추세에있고, 예금취급기관의신용증가율에비하여기타금융부문의신용증가율은급증세를보이고있음을주시해야한다. 은행권의부외거래와비은행금융회사의여신이나수신기능의역할이증대됨에따라그림자금융이확대되었다고보아야하며, 부실로인한금융시장의시스템위험발생을방지하는방안을선제적으로마련할필요가있다. 우리나라의경우에도 1999년 3개대형투신사의펀드부실로인한펀드시장의자금인출사태가증권시장과금융시장의불안으로이어진경험이있다. 47) 2009년 자본시장법 이시행되면서금융투자업자에게자금이체업무가허용되었고, 증권사가지급결제시스템에참여하고있고, CMA 등수시입출금이가능한펀드시장의성장, 헤지펀드의출범등으로그림자금융의규모는더욱커질것으로예상된다. 45) 은행권의부외거래로는 CDS거래, 콜론등을들수있고, 비은행권의금융중개기능으로는사금융, 대부업, 저축은행, 금융투자회사, 자금시장, 신용파생시장등에서나타나는중개기능등을포함할수있다. 46) 조윤정, 그림자금융동향및규제방향, KB daily 지식비타민, KB금융지주경영연구소, 2012. 8. 22. 47) 대우그룹부도로 1999년하반기이후공사채형펀드가치가하락함에따라투자자들의수익증권환매가쇄도하였고, 투신사의보유자산매각으로금리가급등하고주가는급락하였다. 37
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - < 표 7> 국가별그림자금융규모 한국 미국 유로존 일본 자산규모 ( 조달러 ) 1 24 21 4 비중 예금취급기관대비 51 173 57 20 (%) GDP 대비 102 160 175 65 증가율 02~ 08 9 10 10 6 08~ 10 12-2 4-7 주 : 1) 국가별그림자금융의범위에대한기준이상이하여은행, 비은행예금취급기 관, 보험및연금, 공적금융기관을제외한기타금융부분의자산규모를비교함 2) 예금취급기관 : 은행및비은행예금취급기관 ( 저축은행, 신용조합등 ) 3) 신용규모 : 채권및대출채권의합계임 자료 : 조윤정, 그림자금융동향및규제방향, KB daily 지식비타민, KB금융 지주경영연구소, 2012. < 그림 3> 국내그림자금융규모및증가추이 자료 : 이범호ㆍ정원경, 우리나라 shadow banking 현황과잠재리스크분석, BOK 경제리뷰, 한국은행, 2012. 최근한국은행자료에따르면국내그림자금융의규모는카드사태의여파 등으로 2003~04 년중에는위축 ( 연평균 7.0%) 되었으나이후빠르게증가 (2005~11 년중연평균 12.9%) 하여동기간중예금취급기관 (8.7%), 보험및연 38
Ⅲ. 금융산업환경의변화 금 (10.8%) 등의성장률을크게상회한것으로나타났다. 48) 그림자금융에포함되는금융거래는협의와광의로구분해볼수있다. 협의에는 RP, 기업어음 (CP), 채권, ABS, MMF, 차입금, 콜머니, ABCP, 증권대차, 파생결합증권등을포함하고, 광의에는추가로집합투자기구, 신탁계정 ( 은행ㆍ증권ㆍ보험회사 ), 기타금융지주회사및금융보조기관의업무를포함하여산정된다. 4. 금융복합그룹의출현및규제필요 가. 최근금융그룹에대한규제강화흐름금융그룹이나금융지주회사를취하는경우범위의경제 (economies of scope) 효과를얻기위해이종업종이한울타리에서영업을하는형태를띠게되는데, 이는한국가의금융시스템에미치는영향이커진다. 금융그룹은그룹내거래 (Intra-group Transactions and Exposures: ITEs) 가빈번히발행하기때문에리스크를정확하게포착하기가어려우며, 위험전이및이해상충의소지가높게된다. 다양한사업이그룹내에서영위되기때문에감독의사각지대가발생할가능성이높아지는데, 국제적인영업을하는금융그룹의경우지리적ㆍ시차적한계로인해감독의어려움이커지게된다. AIG 보험회사의경우 CDS 49) 상품이런던자회사에서개별적으로관리되고있었기때문에위기발생전까지는지주회사에서익스포저 (Exposures) 50) 를 48) 이범호ㆍ정원경, 우리나라 shadow banking 현황과잠재리스크분석, BOK 경제리뷰 2012-11호, 한국은행, 2012. 10. 49) CDS(Credit Default Swap) 은기업의부도위험등 신용 을사고팔수있는신용파생상품거래로서, 대출이나채권의형태로자금을조달한채무자 (B기업) 의신용위험만을별도로분리해이를시장에서사고파는금융파생상품의일종이다. 50) 리스크관리에있어서예측된위험을의미하는데정확한한글용어가없어서영 39
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 파악할수없었다는비판이있었다. 규제당국입장에서는금융지주회사의적절한필요자본규모를산출하기어려운데, 특히은행과보험사등금융회사별로필요자본의개념과산정기준이다르기때문에그룹차원의적정자본을정의하기가어려운상태이다. 나. 해외의금융복합그룹에대한규제강화 SIFI(Significantly Important Financial Institution, 이하 SIFI ) 에대하여글로벌규제를강화하기위하여 SIFI의범위, 파산역량 (resolution capacity) 을높이기위한방안및 SIFI에대한추가자본 (surcharges) 적립방안등의논의가진행되고있다. Joint Forum 51) 은금융업종간경계는과거에비해많이허물어졌으나, 권역간규제차익거래 (risk arbitrage) 의기회는오히려증대되어위험이전이될가능성이높아졌다고보았다. 은행과달리증권및보험의경우에는국제적으로통일된자기자본규제가없기때문에규제차익거래의가능성은더욱높아진다. 그룹차원의연결감독 (consolidated supervision) 이필요한데, 금융그룹내의규제대상이아닌회사 (unregulated entities) 에대해서도연결기준으로감독함으로써그룹차원의리스크관리를유도하여야하고, 비금융회사의부실이금융그룹에미치는충격도미리고려하여야한다. 미국은금융개혁법을제정하면서대형금융회사에대한규제를강화하자는논의가커졌다. 결국대형금융회사의시장점유율 ( 부채기준 ) 의상한규제및부보예금취급기관에대한특정업무제한등이일부입법화되었다. 문을그대로사용한다. 51) 1993년에설치된국제기구 the Tripartite Group은각국가별은행, 보험, 증권감독기구로구성되어있고, 이는 1996년 Joint Forum으로발전되었다. 40
Ⅲ. 금융산업환경의변화 1933년은행법 (Glass-Steagall Act) 에의해은행ㆍ증권ㆍ보험업종간의결합이금지되고은행업은일반산업과의결합도엄격히금지되어오다가, 1999 년 GLB Act(Gramm Leach Bliley Act) 에의해금융지주회사형태의겸업화허용등으로대형금융그룹이출현하기시작하였다. 호주는 2010년 3월호주금융청 APRA의발표로, 2008년금융위기는미국과 EU의감독체계가적절한대응을하지못한것이라고지적하면서, 비규제회사를포함한금융복합그룹전체차원의위험을파악하고관리하여야한다고보았다. 52) 호주 APRA에게금융복합그룹전체의자본적정성및방화벽 (firewall) 을유지하여야한다는감독책임을부과하였다. EU의경우, 복합금융그룹을그룹차원에서효율적으로감독하기위하여 2002년 12월 16일 복합금융그룹지침 (Financial Conglomerate Directive, 이하 FCD ) 을제정하였다. 53) EU 내의개별국가들은전통적으로은행과증권의 in-house 겸영을허용하는겸업은행제도 (universal banking) 을발전시켰으며, 인가및감독등에서두부문은사실상하나의업종 (credit institution) 으로통합하였다. 반면보험은지점설치를통하여확장하는것을규제하기위하여사실상영업단위별로별도의법인을설립할것을강제하였다. 또한은행ㆍ증권관련업무를직접겸영하는것은엄격하게금지할정도로규제가강한것으로보고되고있다. 이런상황에서은행과보험이결합된금융복합그룹이업종별규제격차를악용하고, 금융복합그룹의건전성및금융산업의안정성을위협할우려가있 52) 김상조, 유럽의기업집단법현황및한국재벌개혁에의시사점, 민주정책연구원, 2012. 7. 53) 동지침은 2002 년제정되었으나, 그시행을위한시장여건이성숙되지않아 2005 년에시행되었다. 41
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 으므로금융복합그룹전체에대한위험을파악하여미리위험의전이를방지하기위한체계를구축할필요성을인식하였다. 이에 JCFC 54) 는 2011년수정보고서에서, 규제대상금융회사여부와관계없이모든관련회사들을그룹의자본적정성평가에포함할것을권고하였다. 금융복합그룹의위험을완화시키기위해서는이중레버리지계산 (double leverage) 55) 을막기위한자본적정성규제안을도출하는것과동시에 비규제비금융회사 (non-regulated non-financial entities) 가포함된금산결합그룹에있어위험전이성을차단하는것이필요하다고보았다. 이를위해서는지배주주및경영진에대한적격성심사 (fit and proper test), 그룹내부거래및위험노출규제 (intra-group transactions and exposures regulations), 위험집중규제 (concentration regulation) 등이중점이되어야하는데, 적격성심사에있어서는주요주주 (key shareholders) 에대해주기적으로심사하는동태적심사제도구축이중요하다고보았다. 56) 다. 국내의금융복합그룹규제체계현행 금융지주회사법 은은행지주회사와비은행금융지주회사의규제내용에차이를두고있다. 비은행금융지주회사의경우에도은행지주회사와같이신용공여총한도등리스크관리와유동성관련규제를도입하는것을검 54) Joint Committee on Financial Conglomerates 의약자로 EU 내의금융복합그룹의감독업무를담당하는위원회에해당한다. 55) 금융복합회사의자본적정성평가의고려요소로이중레버리지 (double leveraged) 규제가중요한이유는금융복합회사의주요자산은주로자회사들에대한투자주식으로구성되기때문에자회사취득을위한부채를이중레버리지구조로서자본금계산에서이를공제하거나감안하게된다. 56) Joint Forum, Compendium of Document, Jointly Released by the Basel Committee of Banking Supervision, International Organization of Securities Commissions, and International Association of Insurance Supervisors, 2001.7. http://www.bis.org 42
Ⅲ. 금융산업환경의변화 토할필요가있다. 금융지주회사법 에의한금융지주회사가아니지만, 기업집단에있어금융계열사그룹에대하여도금융지주회사에준하는금산결합규제를시도할필요가있다. 금산결합그룹에소속된비금융회사를처리하는명확한방침이필요하고, 자본규제와위험전이의차단장치를마련하는것이필요하다는주장도제시되고있다. 57) 신용카드사, 여신전문금융회사, 팩토링회사등의비규제금융회사 (non-regulated financial entities) 는유사한업무를수행하는규제대상금융회사의예에따라적격자본과필요자본을산정할수있다. 금융복합그룹의방화벽 (firewall) 을확보하기위하여그룹의소유구조및조직형태에대한법적인규제가필요하다. 특히금산결합그룹에대해서는금융부문과비금융부문사이에교차출자를차단하고신용공여ㆍ지급보증등의특정거래를금지하는금산분리규제 (ring-fence) 를시행하여야한다는의견이제시되고있다. 58) 57) 김상조, 앞의글, 각주 52) 참조 58) 김상조, 앞의글, 각주 52) 참조 43
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - Ⅳ. 금산분리제도의발전방향과정책과제 1. 현행금산분리제도의문제점과발전방향 가. 문제점국내의금산분리제도는국내의고유한경제구조와경제발전단계를거쳐자생적으로정립된이론이었다고하기어렵다. 다른나라와같이금융산업이지나치게비대하여지면서산업의리스크가금융산업으로전이되었던경험에서비롯된것이아니라, 다른나라의역사와경험에기반하여금융기관이산업의경제력집중을위한매개수단이되는것을제도적으로규제하여왔다고할수있다. 현행금산분리제도는은행과산업의분리하는쟁점에만치우쳐져있다는문제가있다. 이는국내금융중개기능에있어은행이차지하는비중이상당하였고, 은행산업자율화정책을보완하기위한규제로써금산분리제도가발전되었다는점에기인한다. 그러나비은행금융산업의역할이증대되고있고, 그림자금융의규제필요성에직면하였으며, 국내은행의금융중개기능이기업에서소비자금융으로편중되는것을선회시켜야할필요성이있고, 금융복합그룹이지속적으로출현하는것을고려하여은행과비은행의리스크를함께규제해야할필요가있음을앞에서살펴본바있다. 금산분리제도는이러한시대적필요성을담고있지못하고있기에금산분리제도와관련된쟁점들을정리하여보고개선방향을검토하기로한다. (1) 산업자본의은행소유규제현행 은행법 은산업자본이은행을소유함에있어보유한도를 9%( 지방은행은 15%) 로제한하고있다. 59) 다만, 의결권을행사하지않는조건으로재 44
Ⅳ. 금산분리제도의발전방향과정책과제 무건전성등일정요건을충족하여금융위원회승인을받은경우에는 10% 까지은행주식을보유할수있다 ( 동법제16조의2 제1항및제2항 ). 산업자본이최대주주가되거나은행의경영에관여하는경우로서은행주식의 4% 를초과하여보유하는경우에는금융위원회의승인을요한다 ( 동법제15조의2 제1항 ). 이때적용되는 은행법 상산업자본기준 60) 은산업자본판단에있어비금융회사의자본총액이전체자본총액의 25% 이상이거나, 비금융자산규모가 2 조원이상이라는총액제한을두고있기때문에구체적타당성을결할우려가있어개선이필요한상태이다. 만일자산총액 10조원인대기업에있어금융회사자산총액이 7조원이고비금융회사의자산총액이 3조원인경우, 금융회사비중이 70% 임에도산업자본에해당되게되는반면, 반면, 자산총액이 1조원이고자본이 2천억원인동일인이금융회사자본총액은 5백억원, 비금융회사자본총액은 1천5백억원인경우에는금융회사비중이전체 25% 에불과함에도금융자본이된다는모순이발생한다. < 표 8> 은행소유규제연혁 1982년도입 - 정부소유은행을민영화하기위한목적및대주주에의한사금고화를방지하기위하여동일인의은행주식보유한도를 8% 로설정함 1995년금융전업기업가 61) 제도시행 - 은행의책임경영체제를확립하기위하여금융전업기업가는은행주식 59) 현행 금융지주회사법 은산업자본의은행지주회사에대한소유규제로 은행법 과동일한소유규제를하고있어동보고서에서는별도로논하지않는다. 60) 각주 12) 참조. 은행법 은한국표준산업분류표상 금융및보험업 으로금융업여부를결정하도록하고있는데, 통계적목적으로이루어지는금융업의분류는금산분리관점에서의금융업범위를정하는기준으로적절하지않다고할것이다. 45
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 을 12% 까지소유할수있게되고금융전업기업가를제외한동일인주식보유한도는 8% 에서 4% 로하향조정함 1998 년 IMF 이후외국인의은행소유규제완화 - 부실은행에대한외국인의투자를활성화하기위하여외국인의은행소유규제를완화하고 (4% 초과시금감위신고, 10% 초과시금감위승인 ), 이경우국내산업자본도승인된외국인의투자한도비율만큼보유할수있게함 2002 년내국인의은행주식소유한도확대 - 내국인의은행주식소유한도를 4% 에서 10% 로확대하고산업자본의은행지배를방지하기위해산업자본은 4% 를초과한주식에대한의결권을행사할수없게됨 2009 년금산분리완화 - 산업자본의한도를 9% 로상향하고, 사모전문투자회사 (PEF) 의산업자본적용완화, 연기금의산업자본적용을배제함 - 소유규제완화에대한보완책으로 4% 초과보유산업자본에대하여는적격성심사를실시하고, 대주주와은행간의거래에대한감독ㆍ검사를강화하며대주주불법행위시과징금을부과하는등제재를강화할것을계획하였음자료 : 법령분석을통한자체재구성 한편, 산업자본이비은행금융회사를소유하는것에대하여는별도의한 도규제가입법화되어있지않고, 금산법 제 24 조에의하여같은기업집단에 속하는금융기관이다른회사의의결권있는발행주식총수의 5%, 20%, 25%, 33% 이상을소유하는경우에각주식취득단계별로금융당국의승인을받는 통제장치가존재한다. 61) 금융전업기업가는금융업만영위하고대기업집단 (30 대계열 ) 과동일인관계가아닌개인으로서은행감독원장의승인을얻은자를말한다. 46
Ⅳ. 금산분리제도의발전방향과정책과제 그러나금융당국의승인과정에서기업결합으로인한시장지배력등에대한의견을공정거래위원회에의견을구하고있으나, 이를이유로거부된사례는거의없는것으로알려져있다. 사실상동일계열금융회사의동태파악정도의정보만을수집하는창구에불과한것으로서개선이필요하다는시각이있다. (2) 대주주적격성심사제도금융업관련개별법령은금융회사의설립인가시대주주 62) 의인가요건을충족하도록하거나, 대주주변경시에변경인가요건을충족하도록하고있을뿐이며, 은행법 과같이대주주변경시에대한심사절차와주기적으로대주주적격성을심사할수있는법적근거를갖추고있지않다. 은행법 외의금융관련법령은대주주인가요건을유지할것을의무화하거나제재하지않고있다는점은입법적개선이필요한부분이다. 63) ( 가 ) 은행은행의경우, 은행업인가시대주주요건충족여부를 < 표 9> 와같이심사받고, 64) 인가이후에는한도초과보유인경우 (10% 초과동일인, 4% 초과비금 62) 대주주의범위는다음과같다. - 주주 1인을포함한동일인이은행의의결권있는발행주식총수의 100분의 10 을초과하여보유하는경우의주주 1인 - 주주 1인을포함한동일인이은행의의결권있는발행주식총수의 100분의 4 를초과하여보유하면서, 그동일인이최대주주이거나사실상영향력을행사하는경우 - 비금융주력자 ( 산업자본 ) 가은행의의결권있는발행주식총수의 100분의 4를초과하면서임원을임면하는등의방법으로경영에관여하는경우 63) 상호저축은행법 은 2010년개정되어 대주주적격성유지요건 을 1년또는 2 년단위로심사하도록되어있음 64) 은행업감독규정 < 별표 2-2> 은행업인가심사기준 참조 47
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 융주력자등 ) 에만매반기정기적인심사를받도록규정되어있다 ( 은행법 제 16 조의 4). 그러나은행업인가이후에도 4% 를초과보유하는최대주주또는사 실상영향력행사하는자에대하여도적격성심사를하는제도가마련될필요가 있다. < 표 14> 국내은행의지분구조 를살펴보면, 의결중립성을띠는국민연 금등공적연기금이나수익성을주로추구하는사모전문투자회사 (PEF) 등이 국내은행의대주주로나타나면서사실상의영향력행사자에대한적격성심 사가필요할수있기때문이다. 대주주종류 10% 초과하는경우 < 표 9> 은행법 상대주주요건 인가및초과보유요건 - 재무건전성인정될것 - 채무불이행자가아닐것 - 은행으로부터신용공여가적정한도일것 - 은행의건전성과금융산업의효율화에기여할것 - 최근 5 년이내부실금융기관의대주주나최대주주가아니었을것 - 최근 5 년이내 공정거래법 및금융관련법령을위반하여처벌받은사실이없을것 - ( 기업집단인경우 ) 속하는기업집단의부채비율이 100 분의 200 이하일것 - ( 일반기업인경우재무건전성 ) 부채비율이 100 분의 200 이하일것 - ( 일반기업인경우추가요건 ) 주식취득자금이차입금이아닐것 - ( 외국인인경우추가요건 ) 외국금융회사이고, 국제적신인도가있으며, 외국금융감독기관으로부터최근 3 년이내영업정지조치를받지않았고, BIS 비율 8% 이상일것 적격성심사여부 O 48
Ⅳ. 금산분리제도의발전방향과정책과제 대주주종류 4% 초과하는경우 최대주주또는사실상영향력행사 비금융주력자이면서경영관여 자료 : 은행법 관련법령재구성 인가및초과보유요건 - 재무건전성인정될것 - 은행으로부터의신용공여가적정할것 - 은행건전성과금융산업의효율화에기여할것 - 최근 5 년간부실금융기관또는영업정지또는영업취소된은행의대주주및특수관계인이아닐것 - ( 일반기업및외국인경우재무건전성 ) 부채비율이 100 분의 200 이하일것 - ( 일반기업및외국인인경우추가요건 ) 주식취득자금이차입금이아닐것 적격성심사여부 X O ( 나 ) 상호저축은행상호저축은행은 상호저축은행법 제10조의6 (2010. 9. 22. 시행 ) 에근거하여대주주자격심사가가능해졌다. 진입시에는저축은행의의결권있는발행주식총수의 100분의 30을초과하거나대주주가되려는자가요건을갖추어야하고, 자격요건유지와관련하여서는최대주주, 주요주주및법인인경우그법인의최대주주및대표자등이심사대상이다. ( 상호저축은행법시행령 제7조의4 제1항 ) 최초취득시 대주주인가요건 65) 과 금융사고방지요건 을충족하여야하고, 취득이후금융당국은일정한대주주에대하여 대주주적격성유지요건 을 1년또는 2년마다 66) 심사하여야한다. 65) 대주주 ( 최대주주의특수관계인인주주를포함하며, 최대주주가법인인경우에는그법인의중요한경영사항에대하여사실상영향력을행사하고있는주주로서대통령령으로정하는자를포함한다 ) 가충분한출자능력, 건전한재무상태및사회적신용을갖추고있을것 ( 상호저축은행법 제 6 조의 2 제 1 항제 4 호 ) 49
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - < 표 10> 저축은행대주주요건 심사유형 대주주요건 - 자기자본이출자금액의 3배이상일것 - 금융당국이정한재무건전성기준에부합할것 - 공정거래법 상기업집단인경우상호출자제한기업집단또 는주채무계열의부채비율이 100분의 300 이하일것 - 일반기업인경우부채비율이 100분의 300 이하일것 - 출자금이차입자금이아닐것 - 최근 5년간금융관계법령, 공정거래법 및 조세범처벌법 을 대주주 위반하여벌금형이상의형사처벌을받은사실이없을것 요건 - 최근 5년이내채무불이행자로등재된사실이없을것 - 부실금융기관또는금융관계법령에의하여인허가가취소된금융기관의대주주또는특수관계인이아닐것 - ( 외국인인경우추가 ) 글로벌신용평가기관으로부터투자적격이상의신용등급을받거나재무건전성이인정될것 - ( 외국인인경우추가 ) 외국금융감독당국으로부터법인경고이상의행정제재를받거나벌금형이상의형사처벌을받은사실이없을것 금융사고 - 위요건을충족할것 방지요건 - ( 대부업자인경우 ) 부채비율이 100분의 400 이하일것 대주주적 - 위요건을충족할것 격성유지요건 - 최근 5년간금융관계법령, 공정거래법 및 조세범처벌법 위반으로 1천만원벌금형이상의형사처벌을받지않았을것 자료 : 법령재구성 ( 다 ) 보험회사 보험업법 은대주주에대한정기적자격심사규정을두지않고있고, 진 입 ( 보험업허가 ) 시에만대주주요건에대한심사가실시된다. 심사내용은임 66) 법제 12 조제 1 항에따른동일계열상호저축은행및최근회계연도말기준자산총액이 2 조원이상인상호저축은행은그기간을 1 년으로하고, 그외의저축은행은 2 년을주기로한다. 50
Ⅳ. 금산분리제도의발전방향과정책과제 직원자격요건 67) 과 < 표 11> 에정한요건을충족하여야하고, 대주주변경시 대주주요건을다시심사하게된다. < 표 11> 보험회사대주주요건 대주주요건 대주주변경시요건 요건 - 순자산 ( 총자산-부채총액 ) 이출자금액의 3배이상일것 - 금융당국의재무건전성요건을충족할것 - 공정거래법상 상호출자제한집단또는주채무계열회사인경우에는기업집단이부채비율이 100분의 300 이하일것 - 출자금은차입금이아닐것 - 최근 5년간금융관련법령, 공정거래법, 조세범처벌법 위반하여벌금형이상을받은사실이없을것 - 최근 5년간채무불이행사실이없을것 - 부실금융기관또는금융관계법령으로인허가가취소된금융기관의대주주또는특수관계인이아닐것 - ( 일반기업 ) 부채비율이 100분의 300 이하일것 - ( 외국인 ) 글로벌신용평가사로부터투작적격등급을받거나해외금융당국이정한재무건전성기준을충족할것 - ( 외국인 ) 최근 3년이내해외감독기관으로부터법인경고이상의행정처분, 벌금형이상의형사처벌을받은사실이없을것 - 금융당국의재무건전성요건을충족할것 - 공정거래법상 상호출자제한집단또는주채무계열회사인경우에는기업집단이부채비율이 100 분의 300 이하일것 - 최근 5 년간금융관련법령, 공정거래법, 조세범처벌법 위반하여벌금형이상을받은사실이없을것 67) 파산선고받은사실이없을것, 금고이상의실형을받고그집행이종료된지 5 년이지나야할것, 보험업법위반으로벌금형이상을받은후그집행이종료된지 5 년이지나야할것, 금고이상의형의집행유예를선고받고그유예기간이경과하여야할것, 보험업법 등금융관련법령으로인허가가취소된회사의임직원이었다가 2 년이지나야할것, 보험업법 상징계면직된이후 5 년이경과하여야할것등 51
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 요건 - 최근 5년간채무불이행사실이없을것 - 부실금융기관또는금융관계법령으로인허가가취소된금융기관의대주주또는특수관계인이아닐것 - ( 일반기업 ) 부채비율이 100분의 300 이하일것 - 차입자금이출자금의 3분의 2 이하일것자료 : 법령재구성 ( 라 ) 금융투자회사 자본시장법 은대주주에대한정기적자격심사규정이없으며, 금융투자 업인가시에만대주주가충분한출자능력, 건전한재무상태및사회적신용을 갖출것등의대주주요건에대한심사가실시된다. < 표 12> 금융투자회사대주주요건 요건 대주주요건 내용 - 순자산 ( 총자산- 부채총액 ) 이출자금액의 3배이상일것 - 금융당국의재무건전성요건을충족할것 - ( 공정거래법 상기업집단인경우 ) 상호출자제한집단또는주채무계열회사인경우에는부채비율이 100분의 300 이하일것 - 출자금은차입금이아닐것 - 최근 5년간금융관련법령, 공정거래법, 조세범처벌법 위반하여벌금형이상을받은사실이없을것 - 최근 5년간채무불이행사실이없을것 - 부실금융기관또는금융관계법령으로인허가가취소된금융기관의대주주또는특수관계인이아닐것 - ( 일반기업 ) 부채비율이 100분의 300 이하일것 - ( 외국인 ) 글로벌신용평가사로부터투자적격등급을받거나해외금융당국이정한재무건전성기준을충족할것 - ( 외국인 ) 최근 3년이내해외감독기관으로부터법인경고이상의행정처분, 벌금형이상의형사처벌을받은사실이없을것 대주주 - 금융당국의재무건전성요건을충족할것 52
Ⅳ. 금산분리제도의발전방향과정책과제 요건 변경승인 자료 : 법령재구성 내용 - ( 공정거래법 상기업집단인경우 ) 상호출자제한집단또는주채무계열회사인경우에는부채비율이 100 분의 300 이하일것 - 최근 5 년간금융관련법령, 공정거래법, 조세범처벌법 위반하여벌금형이상을받은사실이없을것 - 최근 5 년간채무불이행사실이없을것 - 부실금융기관또는금융관계법령으로인허가가취소된금융기관의대주주또는특수관계인이아닐것 - ( 일반기업 ) 부채비율이 100 분의 300 이하일것 - 차입자금이출자금의 3 분의 2 이하일것 - ( 외국인 ) 글로벌신용평가사로부터투자적격등급을받거나해외금융당국이정한재무건전성기준을충족할것 - ( 외국인 ) 최근 3 년이내해외감독기관으로부터법인경고이상의행정처분, 벌금형이상의형사처벌을받은사실이없을것 ( 마 ) 여신전문금융회사 여신전문금융업법 상대주주는신용카드업허가를위하여대주주가충분 한출자능력, 건전한재무상태및사회적신용을갖추고있을것을요건으로 하고있다. 신용카드업외의여신전문금융업 ( 할부금융업, 시설대여업, 신기술사 업금융업 ) 은임의적인등록제로서대주주요건을요하지않고있다. < 표 13> 여신전문금융업법 상대주주요건 요건 대주주요건 내용 - 순자산 ( 총자산- 부채총액 ) 이출자금액의 3배이상일것 - 금융당국의재무건전성요건을충족할것 - ( 공정거래법 상기업집단인경우 ) 상호출자제한집단또는주채무계열회사인경우에는부채비율이 100분의 300 이하일것 - 출자금은차입금이아닐것 - 최근 5년간금융관련법령, 공정거래법, 조세범처벌법 위반하여벌금형이상을받은사실이없을것 53
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 요건 내용 - 최근 5년간채무불이행사실이없을것 - 부실금융기관또는금융관계법령으로인허가가취소된금융기관의대주주또는특수관계인이아닐것 - ( 일반기업 ) 부채비율이 100분의 300 이하일것 - ( 외국인 ) 글로벌신용평가사로부터투자적격등급을받거나해외금융당국이정한재무건전성기준을충족할것 - ( 외국인 ) 최근 3년이내해외감독기관으로부터법인경고이상의행정처분, 벌금형이상의형사처벌을받은사실이없을것자료 : 법령재구성 ( 바 ) 해외사례 해외의금융회사의대주주적격성심사관행및국제기구의은행규제, 보험 규제등의권고내용등을살펴보면, 금융업인가시대주주와영향력을행사 하는자에대한적합성심사를하도록하고있다. 그러나이는인가시에대 한심사를하도록요구할뿐이며, 인가이후에적격성요건을대주주에게강 제하는정도에이르지는아니한것으로보인다. 미국의경우, 은행에는소유규제를하고한도거래 (covered transaction) 를 대주주와하도록규제하고있는반면, 보험회사에대하여는대주주와의중요 거래 (material transaction) 를보고하도록하고불승인조치를취하면거래가제 한될수있도록하고있다. 유럽과독일의경우에는금산분리가완화된국가일뿐아니라, 보험업에 대한감독도최근에야보험회사가비보험영업을영위하는것을감독하기위 한복합금융그룹에대한감독이강화되고있으나, 보험회사대주주에대한적 격성심사는아직이루어지지않고있다. 일본의경우에있어산업자본의은행소유가가능해지면서대주주에대한 적격성심사통제가시도되고있다. 68) 54
Ⅳ. 금산분리제도의발전방향과정책과제 (3) 금융보험회사의의결권제한 1987년 4월부터경제력집중을억제하기위하여대기업집단 69) 소속금융 보험사가보유한계열회사주식의의결권행사가제한되었다. 이는기업집단소속금융회사가보유한계열사주식은고객의자금으로취득한것이므로기업집단을위해의결권을행사하는경우대주주와고객간이해상충 (conflict of interest) 문제가야기되고소수산업자본에경제력이집중됨으로써금융시스템의안정성이저해 70) 되는것을막기위한것이다. 그런데, 외환위기이후외국인의국내기업에대한적대적 M&A가허용됨에따라경영권에대한자구책허용의일환으로 2002년경영권과관련한주요사항들에대해서는의결권행사를 30% 까지인정하도록법을개정하였다. 이때경영권과관련한주요사항이라함은 1 임원의선임ㆍ해임, 2 정관변경, 3 합병및영업양도등의경우를말한다. 이후금융회사의의결권이재벌의지배력유지, 확장에이용된다는지적과우려에따라 2004년 12월법이개정되어의결권허용범위가단계적으로다시축소되기시작하였다. 금융 보험사의의결권행사허용범위가 2006년 4 월 1일부터매년 5%p씩축소돼 2008년 4월 1일부터 15% 로줄어들었다. 최근에는이러한대기업내의금융보험회사의의결권제한한도인 15% 를축소하자는논의가진행되고있다. 71) (4) 특수관계인과의거래제한은행, 상호저축은행, 금융투자회사, 보험회사, 여신전문금융회사는특수관 68) 윤승한, 일본의메가뱅크 은행과기업집단-, 삼일인포마인, 2010. 8. 30. 69) 자산합계가 2조원이상인기업집단 ( 상호출자제한 ) 소속금융회사에적용된다. 70) 경쟁기업에대한여신제한, 부실계열기업지원, 산업자본계열금융간교차지원등의부작용도뒤따를수있다. 71) 각주 13) 참조 55
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 계인과의거래에대하여각개별금융업의특성을감안하여투자한도를제한하는자산운용규제, 부당한거래행위를규제하려는대주주및특수관계인과의거래를제한하는방식등을다양하게갖추고있다. 그러나각금융업의업무영역이나기능이중첩되고있어동일한기능을수행하는업권에대해서는동일한규제를도입하여야할필요성이있다. ( 가 ) 은행 은행법 은산업자본의은행소유규제외에도대주주와의신용공여한도, 대주주에대한지분증권의취득한도규제, 대주주의은행에대한영향력행사등을금지하고있다. 은행은대주주에대한신용공여가자기자본의 100분의 25 또는대주주의은행에대한출자비율중적은금액을초과할수없다 ( 은행법 제35조의2). 은행은자기자본의 100분의 1을초과하여대주주가발행한지분증권을취득할수없다 ( 은행법 제35조의3). 은행의대주주는은행의이익에반하여대주주개인의이익을취하기위하여부당한영향력을은행에행사하는행위가금지된다 ( 은행법 제35조의4). 은행은금융위원회가정한업종의회사외에다른회사의출자지분을 100분의 15 이상취득할수없다 ( 은행법 제37조 ). ( 나 ) 상호저축은행 상호저축은행법 은산업자본의소유제한은두고있지않으나, 2010년에도입된제도로서대주주발행지분증권의취득제한 ( 상호저축은행법 제12조의2), 대주주의부당한영향력행사금지 ( 상호저축은행법 제12조의3) 등을규정하고있다. 즉, 저축은행자기자본의 1만분의 10 또는 10억원중적은금액이상으로대주주가발행한지분증권을취득하는경우에는이사회의결및금융당국에보고절차를거치도록하고있다. 56
Ⅳ. 금산분리제도의발전방향과정책과제 ( 다 ) 금융투자회사 자본시장법 은금융투자회사의대주주와의거래에대한제한으로서, 대주주가발행한증권을소유할수없고, 일부특수관계인이발행한주식, 채권및약속어음등을소유하는행위가금지된다 ( 자본시장법 제34조 ). 또한금융투자회사는대주주에게신용공여를하여서는안되며, 다만자기자본의 100분의 8 이하등금융위원회가정한경우에는허용된다 ( 자본시장법시행령 제38조제2항 ) ( 라 ) 보험회사 보험업법 은자산운용규제와다른회사출자제한, 대주주와의거래제한등을두고있다. 대주주에대한신용공여가자기자본의 40% 와총자산의 2% 중적은금액을초과할수없고, 대주주가발행한채권또는주식소유합계액이자기자본의 60% 와총자산의 3% 가넘는금액을초과할수없다 ( 보험업법 제106조제1항제5ㆍ6 호 ). 보험회사는금융당국의승인없이다른회사의출자총액의 15% 이상을취득할수없고, 대주주가다른회사의출자를지원하기위한신용공여, 자산의무상양도등대주주와의일부거래가금지된다 ( 보험업법 제111조 ). 보험회사의대주주가경제적이익등반대급부를제공하는조건으로다른주주또는출자자와담합하여해당보험회사의인사또는경영에부당한영향력을행사하는행위등이금지되어있다 ( 보험업법 제111조 ). ( 마 ) 여신전문금융회사 여신전문금융업법 은여신전문금융회사의대주주에신용공여제한등자금운용거래를제한하고있다. 대주주에게제공할수있는신용공여의액은자기자본의 100분의 100을넘을수없고 ( 여신전문금융업법 제50조 ), 이러한여신한도제한을피하기위하여다른회사의의결권있는주식을서로교차하여 57
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 보유하거나여신을하는행위등이금지된다 ( 여신전문금융업법 제50조의2). 여신전문금융회사의대주주및특수관계인은회사의이익에반하고대주주의이익을위하여부당한영향력을행사하는행위가금지된다 ( 여신전문금융업법 제50조의2). 나. 금산분리제도의개선논의산업자본의은행소유규제를현행 9% 에서 2009년개정전한도인 4% 로환원하여야한다는 은행법개정안 이국회에제출된바있다. 72) 이는은행소유규제를완화하는경우, 산업자본이은행지배를현실화시키고, 은행의사금고화, 기업의부실이은행지주회사와은행으로전이되어금융시스템에불안정성을가져올수있다는주장에기초한다. 이에대하여, 금산분리를완화하면, 국내은행의대형화로재무구조가개선되어금융시스템에안정을가져오고, 정부소유은행의원활한민영화가가능해지며, 은행권에대한외국인지분율이높은상황에서은행지분을의미있게보유하는국내주주군이형성되면주주가견제와균형을통해책임경영이확립될수있다는반론도존재한다. 나아가 2009년개정된 은행법 은 PEF의산업자본판단기준을완화시켜 PEF의은행투자를보다활성화시켰는데, 이에대하여 PEF를통하여산업자본의투자리스크가은행으로전이될수있다는우려가제기되고있고, 73) PEF와산업자본의관련성, 판단기준에대한검토가필요한상태이다. 72) 김기식의원대표발의 은행법개정안, 2012. 6. 18. 의안번호 1900172 73) 현행기준으로산업자본인유한책임사원 (LP) 의출자지분한도가 18% 이내이고, 다른대기업집단소속계열회사의전체출자지분합계가 36% 이내여야하는데, 김기식의원이대표발의한 은행법개정안 은이를강화하여, LP의지분한도를현행 18% 에서 10% 로낮추고, 다른대기업집단소속계열사와의출자지분합계를 36% 에서 20% 로낮추어규제를강화하는내용을담고있다. 58
Ⅳ. 금산분리제도의발전방향과정책과제 은행과저축은행에대하여만도입된대주주적격성심사제도를보험회사, 금융투자회사, 여신전문금융회사등으로확대하자는논의와관련하여서도여러법률안이제출되었다. 금융회사의지배구조에관한법률안 74) 은금융회사의대주주적격성심사를강화하기위하여, 기존에정부가제출한 금융회사의지배구조에관한법률안 보다금융회사의대주주적격성심사를강화하면서정부안이배제한대주주변경승인및적격성심사를모든금융회사에의무화하고있다. 새누리당경제민주화실천모임은비은행금융회사의대주주가 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 제3조 ( 횡령등 ) 를위반한경우를대주주결격사유로보는내용의 보험업법, 상호저축은행법, 여신전문금융업법, 자본시장법 등의일부법률개정안을제출한바있다. 75) 보험이나증권등비은행금융지주회사가비금융자회사 ( 산업자본 ) 를지배하는것을금지하는논의와관련하여서는 금융지주회사법개정안 76) 이국회에계류중이다. 비은행금융지주회사의비금융자회사지배 77) 를다시금지시키고, 비은행금융지주회사의설립인가기준및자회사편입승인기준을은행지주회사와동일하게적용받게하며, 동일차주에대한신용공여한도도은행지주회사와동 74) 김기식의원대표발의, 2012. 8. 30. 의안번호 1901423 75) 보험업법일부개정법률안 ( 이이재의원대표발의, 2012. 9. 10. 의안번호 1901708), 상호저축은행법일부개정법률안 ( 이이재의원대표발의, 2012. 9. 10. 의안번호 1901706), 여신전문금융업법일부개정법률안 ( 이이재의원대표발의, 2012. 9. 10. 의안번호 1901705), 자본시장법일부개정법률안 ( 이이재의원대표발의, 2012. 9. 10. 의안번호 1901707) 76) 김기식의원대표발의, 2012. 6. 18. 의안번호 1900173 77) 2009. 12월 금융지주회사법 개정전에는 공정거래법 제8조의2 제2항제4 호에따라비은행지주회사에대하여도비금융자회사지배가금지되었으나, 비은행지주회사의경우금산결합을허용한다고하여도금융시스템안정성을저해할우려가없다고판단하여, 비은행지주회사의비금융자회사지배를예외적으로인정하였다. 59
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 일하게적용받게하는내용을담고있다. 금융보험회사의의결권제한과관련하여, 상호출자제한기업집단에속하는금융회사 ( 보험사포함 ) 의국내계열사에대한의결권을 15% 에서 5% 로제한하는방안이제기되고있다. 공정거래법 이예외적으로금융회사와보험회사의국내계열사에대한의결권을 15% 한도로행사할수있다는규정이폐지되거나상한선이낮아지는경우, 제2금융권을계열사로가지고있는기업집단에많은영향을줄수있는것으로분석되고있다. 78)79) 산업자본의비은행금융회사에대한지배권을제한하는방안으로계열분리명령제도또는재무건전성강화방안등이제안되고있다. 이는기업집단이시장질서를저해하거나지나치게경제력이집중되는경우금융회사등을계열분리하는계열분리명령제를도입하는방안이다. 또한비은행금융회사가같은기업집단소속계열회사에출자한지분에대한위험계수를현행 12% 에서 25~50% 로높여자본적정성평가에서감점요인이되도록하는방안도제안된바있다. 80) 한편, 국내대기업집단소속 12개보험회사는같은집단내평균 5.8개계열회사에약 9% 가량출자하고있고, 특정보험사는기업집단내주력회사의주요주주로서기업집단지배력유지에많은기여를하고있는바, 81) 계열분 78) 한화, 동부, 현대, 미래에셋, 동양, 교보생명보험, 한국투자금융, 대한전선등도동일한영향을받을것으로전망된다. 79) 삼성그룹은삼성전자, 삼성에버랜드, 호텔신라, 에스원등주요 7개계열사가삼성생명, 삼성화재, 삼성카드, 삼성증권등금융계열사로부터 5% 가넘는지분을출자받고있으므로, 이들에대한의결권이제한되는경우, 현재의의결권비중을유지하려면약 6조 4,657억원 (9월 11일종가기준 ) 의자금이추가로필요하다는의견이있다 ( 박영근, 진단-금산분리강화법안, 그룹들 전전긍긍, 이뉴스투데이, 2012년 9월 24일자기사참조 ). 80) 보험업법일부개정법률안 ( 김상민의원대표발의, 2012. 9. 26. 의안번호 1901995) 81) 정무위원회, 보험업법일부개정법률안검토보고서, 2012. 11. 60
Ⅳ. 금산분리제도의발전방향과정책과제 리명령제나비은행금융회사의기업집단출자지분에대한위험계수가상향되는경우많은영향을줄가능성이있다. 이외에대규모기업집단의순환구조를투명하게하고, 금융회사를이용한기업결합을막기위하여금융계열사와비금융계열사간방어벽 (firewall) 개념의중간금융지주회사제도를도입하는방안이제기되었다. 중간금융지주회사는계열분리명령제도와유사한효력을가져올것으로보인다. 다. 국내의발전방향 (1) 산업자본의금융지배금지체계의개선우리나라의경우실물산업부문에경제력이집중되어있어, 경쟁을활성화하고실물에서금융부문으로시장지배력이전이되는것을막기위해서는산업자본의금융회사지배는여전히제한하는방향이타당하다. 산업의집중도완화와경쟁촉진이라는관점에서금융부문에경제력이집중된경우산업자본의금융자본지배를허용하여금융시장의경쟁을활성화하는정책이필요할것이다. 반면, 실물부문에경제력이집중된경우에는산업자본의금융지배를제한하는정책이타당한방향이다. 그러나산업자본의은행소유제한비율을현행보다강화하는것은해외사례와비교하여큰의미가없다. 현행법령상으로는산업자본의범위와확정문제및제재의실효성확보수단에대한개선이논의될필요가있다. 시중은행 ( 은행지주회사포함 ) 의지분구조를살펴보면, < 표 14> 와같이거래소에상장되어지분소유가분산되어있고, 시장에서유통되는거래량도큰규모여서해당주식을 5% 이상보유하기가쉽지않고 5% 이상보유하는경우에도산업자본인경우에는금융위원회승인을받도록되어있어진입이자유롭지는않은상태이다. 61
금산분리제도의발전방향 경제민주화논의와관련하여 - 다만, 은행지배가제한되는산업자본의범위에있어 PEF 82) 의구성문제, 연기금의소유비율제한여부, 비금융회사의자산규모라는절대적기준이아닌 업종의비율문제등에대한개선논의는매우필요한상태이다. 시중은행 지방은행 금융회사 5% 이상보유주주보유량지분율 국민연금 31,817,770 8.24 KB금융지주 Citibank, N.A. 1) 33,653,277 8.71 ING Bank N.V. 19,401,044 5.02 신한금융지주 2) BNP Paribas SA 30,106,276 6.35 국민연금 34,829,793 7.34 우리사주 18,527,202 3.91 하나금융지주 국민연금 22,732,503 9.35 우리사주 1,813,908 0.70 우리금융지주예금보험공사 459,198,609 56.97 한국씨티금융지주 COIC 3) 318,203,038 99.957 한국스탠다드차타드금융지주 Standard Chartered NEA 4) 318,203,038 99.957 Limited 경남은행우리금융 58,050.031 100.00 광주은행 우리금융 49,413,851 100.00 Saudi Arabian Movement DGB금융지주 Agency 12,008,340 90.5 삼성생명보험 9,724,678 7.25 부산 전북 < 표 14> 국내은행의지분구조 ( 단위 : 개, %) 롯데및특수관계인 26,283,658 13.59 Aberden Asset Management Asia Limited 21,917,052 11.33 삼양바이오팜및특수관계인 9,233,219 13.82 케이티비이천칠사모투자전문 6,428,541 9.62 신영자산운용 3,721,976 5.57 경기저축은행 3,682,620 5.51 82) PEF 등간접기구를이용하는경우외관상지분은 PEF 소유로나타나지만, PEF 을운용하거나실질적인투자주체는가려져있을수있다. 62