요약 주요내용 PSI는국가들의자발적참여의사에기초하여불량국가및테러집단에의한대량살상무기 (WMD) 및미사일관련물자의국제적거래를해상이나육상 공중에서검색 차단하여대량살상무기의국제적확산을방지하려는 국제협력체제 임. 미국주도의대량살상무기확산방지구상 (PSI) 이등장하게된배경은테러리즘의국제화, 불량국가의등장, 대량살상무기에대응하는조약체제의한계라는상황속에서, 현재국제법질서가대량살상무기의확산을통제하는기능을제대로하지못하고있다는데에서찾을수있음. 그동안한국은소극적인협력차원에서만 PSI에참여하였는데이러한결정이면에는다음과같은국제법적정당화근거가있음. PSI는분명히국제사회의질서를위하여필요하기때문에등장한제도이고, 합법성과정당성을확보하기위한노력이계속되고있지만유엔해양법협약과같은일반국제법과는합치하지않은면이있어서상당수의국가들로부터전폭적인지지를받지는못하고있음. 따라서 PSI 참여국들도대량살상무기를수송한다는혐의가있는선박또는항공기에대하여공해에서차단권을행사할수있다는데에는쉽게동의하지않고있음. 대신에 PSI 참여국의영토, 영해또는영공에진입하는경우에비로소정선과검색을한다는점에대해서만컨센서스를이루고있음. 한국은기존의 남북해운합의서 로유엔안전보장이사회결의제1718호를이행하고있다고볼수있음. 한편한국이 PSI에완전가입하더라도심각한국제법문제가발생한다고보기는어려움. 미국은조약체결, 자위권행사, 유엔안전보장이사회의결의를 PSI의근거로주장하고있음. 즉현재의국제법질서안에서 PSI의합법성과정당성을찾기위해노력하고있음. 기존의 남북해운합의서 는그목적과운용면에서 PSI를완전히대체하기에는한계가있으므로한국의 PSI 완전가입이 남북해운합의서 와중복되어불
필요하다고단정하기는어려움. 다만우리정부가 PSI 완전가입을결정할때에는다음과같은국제법적 국내법적사항을고려할필요가있음. 첫째, 한국의 PSI 완전가입을이유로북한이추후도발행위를국제법적으로정당화시키려고할경우에대비한대응논리를개발할필요가있음. 둘째, 한국의 PSI 완전가입이후집행기관 ( 해양경찰과해군 ) 의 PSI 활동에관한근거법을마련하기위하여사전에관련국내법을제 개정할필요가있음.
목 차 1. 서론 1 2. PSI의의의와등장배경 4 1) PSI의의의 4 2) PSI의등장배경 : 현국제법질서의한계 6 3. PSI와일반국제법과의관계 11 1) 유엔해양법협약 과의합치여부 12 2) PSI 합법성확보노력 15 4. PSI와 남북해운합의서 의관계 19 1) PSI와유엔안전보장이사회결의제1718호의관계 20 2) 기존한국정부의입장 : PSI 완전가입불필요 21 3) PSI 완전가입이필요하다는견해 23 5. 한국의 PSI 완전가입에따른법적고려사항 24 1) 북한의국제법적주장에대한대응논리개발 25 2) 관련국내법의제 개정검토 26 6. 결론 30 < 참고문헌 > 33
1. 서론 유엔안전보장이사회가북한의장거리로켓발사를규탄하는의장성명을채택하고난후, 한국의대량살상무기확산방지구상 (Proliferation Security Initiative, 이하 PSI ) 의완전가입여부를둘러싼논의가진행되고있음 북한의장거리로켓발사와관련하여기존에두건 ( 제 1695 호와 1718 호 ) 의유엔안전보장이사회의결의가있었음. 특히 2006 년 10 월에채택된결의안제 1718 호는유엔헌장제 7 장을명시하여북한의핵실험을국제사회에대한위협으로규정하고경제 외교적제재를내용으로하는대북제재결의안이었음 그럼에도불구하고북한이 2009 년 4 월 5 일함경북도무수단리발사장에서장거리로켓을발사한뒤, 일본의요청에따라소집된 UN 안전보장이사회에서채택한것은유엔헌장 7 장에따른강제조치가아니라유엔헌장에명문으로규정되어있지않은의장성명이었음 북핵협상과같이안보위협을다루는협상에서는힘의우위에바탕을둔협상이이루어져야하는데, 1) 위의의장성명채택이후힘의중요한축을이루는안보리결의가가지는사전억지력과사후제재력은상당히약화되었음 2) 이에우리정부는힘의우위혹은힘의균형을어느정도회복한가운데북핵협상을재개하려는의도에서 PSI 완전가입을고려하고있음 1) 전성훈, 2007, "' 확산방지구상 '(PSI) 과한국의대응 ", 통일연구원 ( 編 ), 118 쪽참조 2) 유사한견해에대해서는 [Review & Outlook] Spinning a U.N. Failure, Wall Street Journal (2009 년 4 월 20 일 ), http://online.wsj.com/article/sb124018641207933423.html (2009 년 4 월 21 일최종방문 ); "[Review & Outlook] Groundhog Day in Pyongyang", Wall Street Journal (2009 년 4 월 14 일 ), http://online.wsj.com/article/sb123966902509815497.html (2009 년 4 월 21 일최종방문 ); Brett D. Schaefer, 2009, "Suspend UNDP Activities in North Korea, Again", WebMemo (Published by the Heritage Foundation), No. 2387 (2009 년 4 월 8 일 ); "[Opinion] Obama's NK Reaction: More Talks", Wall Street Journal (2009 년 4 월 6 일 ), http://online.wsj.com/article/sb123897547166291201.html (2009 년 4 월 21 일최종방문 ); [Review & Outlook] The Song of Kim Jong Il, Wall Street Journal (2009 년 4 월 5 일 ), http://online.wsj.com/article/sb123897539942591099.html (2009 년 4 월 6 일최종방문 ) 참조 - 1 -
한국과관련된 PSI 의기원과전개과정은아래와같음 2002 년 12 월 SCUD 미사일을적재하고예멘으로향하던북한선적 서산호 나포사건을계기로하여한국은북의핵무기보유에대한대응수단이필요하다는것을인식하게되었음 3) 마침 9.11 테러사태를체험한미국이 2004 년에자국주도로핵, 미사일등대량살상무기의확산을방지하기위한대책, 즉 PSI 를발표하였음. 4) 이어서같은해 9 월에차단원칙에관한성명 (Statement of Interdiction Principles) 이발표되어 PSI 가좀더구체화되었음 5) 2005 년이후 PSI 의참여국이점차확대되었고그과정에서국제사회의참여요청이쇄도하면서한국은 PSI 참여문제에대하여심층적으로검토하기시작하였음 2005 년 12 월에한국정부는그동안참여를유보하였던 PSI 협력을발표하였음. 당시에는북한을자극할것을우려하여 PSI 완전가입이아닌부분가입에국한하여참여의사를표시하였음 6) 2006 년 1 월에는 PSI 차단훈련에옵서버자격으로참여한다는방침이결정되었음. 7) 이에따라 2006 년 4 월호주에서실시되는 PSI 공중차단훈련에정부참관단을파견하였고이어 10 월 30 일 -31 일걸프만에서이루어진해상차단훈련에도참관단을파견하였음 2006 년 10 월 14 일에유엔안보리는북한의핵실험단행에대하여대북제 3) 국방부, 2004, 대량살상무기 (WMD) 문답백과 (GOVP1200413638), 202쪽. 2002년미국과스페인은예맨으로향하던북한선박서산호에서 15기분량의스커드미사일을발견하였으나, 국제법상무국적선박의나포와화물압수는허용되지않는관계로예맨이제3국에다시수출하지않는다는보장을받아내는선에서사건을마무리하였음. Tony Caron, "SCUD seizure Raises Tricky Questions", Times (2002년 12월 11일 ); Thomas Ricks & Peter Slevin, "Spain and U.S. Seize N. Korean Missiles", Washington Post (2002년 12월 11일 ), 1면 ; 정서용, 2007, 국제법질서의한계와대량살상무기확산방지구상 (PSI) 의출현, 서울국제법연구제14권제1호, 1쪽 ; David Sanger and Thom Shanker, "Reluctant U.S. Gives Assent for Missiles to Go to Yemen", New York Times (2002년 12월 12 일 ), 1면 ; William McMichael, "Coalition Crews Intercept Ship with Hidden Warheads", Navy Times (2002년 12월 23일 ), 24-25면 ; Mark J. Valencia, 2005, The Proliferation Security Initiative: Making Waves in Asia, 35-36쪽참조 4) 조성렬, 2006, 북핵실험이후 PSI 참여확대범위는어디까지인가, KNSI 현안진단제57 호, 1쪽참조 5) US White House, Proliferation Security Initiative: Statement of Interdiction Principles, (2004 년 9월 4일 ); 정서용, 앞의글 3), 1-2쪽에서재인용 6) 조성렬, 앞의글 4), 6-7쪽참조 7) 제06-417호문의 : (T: 군축비확산과 (T:2100-7250) 배포일시 :2006.11.13 ( 월 )) 참조 - 2 -
재결의안제 1718 호를만장일치로통과시키면서 PSI 의적용대상이북한으로구체화되었음. 이때한국정부는 PSI 에완전가입하는경우남북간군사충돌의우려가있고, 당시대북포용정책과배치된다는등의사유로 PSI 에대하여제한적인협력의사만있다는입장을밝혔음 2007 년 10 월 30 일에는미해군의주요한 PSI 표적이었던북한선박이 8) 이례적으로구출작전의대상이되었던사건이있었음 9) 미해군구축함과전투헬기의지원덕에소말리아인근해역에서현지해적들에게납치되었던북한선박 대홍단 호의북한선원들이해적들을제압할수있었음. 그리고미해군의의무병들이 대홍단 호에직접승선하여해적과의총격전에서부상당한 3 명의북한선원들을미구축함으로옮겨두시간가량치료하였음 10) 미해군이미사일수출등의외화벌이에일익을담당하는북한상선을구출한것과관련하여당시미국정부가이카드를향후어떠한방향으로활용할지여부에대하여관심이모아졌음. 아마도미국이이사건을계기로하여 PSI 의명분을강화하고, 우리정부가 PSI 에적극적으로참여하도록설득할것이라는추측이나오기도했음 11) 이보고서는국제법적관점에서미국주도의 PSI를개관한후, PSI 가해양법협약등일반국제법과양립할수있는지여부, 그리고한국정부가 PSI 전면참여를결정할때고려해야할국제법적 국내법적사항에대하여살펴보고자함 8) Mark J. Valencia, 앞의글 3), 72쪽 ; Michael Evans & Richard Beeston, "US Extends Axis of Evil to Syria, Libya, and Cuba", Times (2003년 10월 10일 ); Shane Green, "Pyongyang to Face New Restriction on Trade", The Age, Melbourne (2003년 10월 28일 ); Ralph A. Cossa, "Proliferation Security Initiative", Korea Times (2003년 10월 23일 ); "US to Practice Weapons Interdiction Near North Korea Missile Seizure Site", Associated Press (2003년 12월 19일 ) 참조 9) 이란과시리아등중동국가들에미사일을수출해온북한선박을추적하는건미국해군의주요임무로알려져있음. 예멘행무기를실은북한선박을미군함이공해상에서나포한적도있고, 2006년유엔안보리의대북제재결의직후는아시아지역을운항하던한북한선박의행방을미해군이예의주시하며추적중이라는보도가나오기도했음. 2007년 10월이스라엘의시리아핵의혹시설공습은북한선박이시리아를입항한직후에이루어졌다는보도도있었음 10) 미군함, 소말리아피랍북한선박구출전말, 연합뉴스 (2007 년 10월 31일 ) 11) [ 사설 ] 미국이북한상선을구출하다니, 한국일보 (2007 년 11 월 1 일 ); [ 씨줄낱줄 ] 몬테고베이협약, 서울신문 (2007 년 11 월 3 일 ) - 3 -
2. PSI 의의의와등장배경 1) PSI 의의의 PSI는국가들의자발적참여의사에기초하여불량국가및테러집단에의한대량살상무기 (WMD) 와미사일관련물자의국제적거래를해상이나육상 공중에서검색 차단하여대량살상무기의국제적확산을방지하려는 국제협력체제 라고정의할수있음 12) PSI 의법적성격은다음과같이네가지로정의할수있음 첫째, 자발적참여에기초하고있으며, PSI 회원국으로참여하기로결정한국가도차단훈련이나운영전문가회의에참석할것인가여부또는물리적차단행위가실제적으로발생하는경우에도협조할것인가말것인가를자발적으로결정할수있음 13) 둘째, 현존국제법과국내법에의거 하여협력을제공하면되는바, PSI 가입국은자국의국내법이동취지이행에미흡할경우시간을두고또한필요시그러한역량을갖춘다른회원국의지원을받으면서개선해야할필요성을느낄도덕적의무만있음. 또한현존국제법이차단조치를시행함에있어서미흡한경우이를정당화시킬수있도록국제법규범을정리해나간다는목표를가지고있음 14) 셋째, 차단조치의성격이구체성과합리성을가지고있음. 이는일반적인불법행위단속시와마찬가지로차단조치를발동하고자할경우에는구체적이고합리적인정보가필요함 넷째, PSI 의활동은다양한협력조치들로구성되는데물리적차단으로부터정보협력, 정책조정, 훈련시물적지원제공, 국제법으로의규범화등에이르기까지다양함 15) 12) "PSI is the interdiction initiative designed to prevent the spread of WMD, their delivery systems and related materials from entering or leaving states of proliferation concern." Mark J. Valencia, 앞의글 3), 7쪽 ; 국방부, 앞의글 3), 202쪽 ; 박철민, 2007, "PSI의의의와우리의대응 ", 서울국제법연구제14권제1호, 45쪽참조 13) 박철민, 앞의글 12), 48쪽참조 14) 위의글, 48쪽참조 - 4 -
2003년 9월 PSI 참가 11개국은 차단원칙에관한선언 (Statement of Interdiction Principle) 을발표함. 이선언은대량살상무기등을선적한것으로의심되는선박을효과적으로차단 수색하고확산을야기할가능성이있는대상의확산행위를막기위한구체적인절차에대하여규정하고있음. PSI 차단원칙은네개의대원칙과여섯개의세부지침으로구성됨 16) 네개의대원칙은다음과같음 (1) 각국은확산의우려가있는국가나비국가행위자들에게로혹은이들로부터의대량살상무기, 운반체계, 관련물질의이전이나이송을차단하기위해서독자적으로혹은다른국가들과의공조하에효과적인조치를취함 (2) 확산이의심되는활동에대해관련정보를신속히교환하고, 참가국들이제공하는비밀정보의보완을유지하기위한절차를정비하고, 차단작전과능력배양을위해적절한자원과노력을투입하며, 차단작전에참가하는국가들사이에공조를최대화함 (3) 이러한목적을달성하기위해필요한경우국내법규를검토 강화하고이러한노력을지원하기위해서국제적인법규와틀을강화하도록함 (4) 각국의국내법규가허용하고국제적인법규및틀과일치하는범위에서대량살상무기, 운반체계및관련물질을선적한화물에대한차단노력을지원하기위해구체적인행동을취함 네번째대원칙은다음과같은여섯가지세부지침을담고있음 1 확산의우려가있는국가나비국가행위자들에게로혹은이들로부터의대량살상무기, 운반체계및관련물질의운송을지원하거나직접운송하지않으며, 자국의사법권이미치는영역내에있는개인이이러한활동을하는것을허용하지않음 2 각국은자발적으로혹은다른국가의요청을받아들여확산의우려가있는국가나비국가행위자들에게로혹은이들로부터의대량살상무기, 운반체계및관련물질을운송하는것이라고의심되는선박에대해자국의내해, 영해, 공해상에서승선및검색을실시하고, 이러한화물이적발될경우압수함 15) 위의글, 48-49 쪽참조 16) U.S. Department of State, Bureau of International Security and Nonproliferation, "Interdiction Principles for the Proliferation Security Initiative", http://www.state.gov/t/isn/c27726.htm (2009 년 4 월 21 일최종방문 ) - 5 -
3 각국은대량살상무기관련화물을선적한것으로의심되는자국국적선박에대하여다른나라가승선 검색및적발된화물의압수를요청하는경우이를허용하는것을적극적으로고려함 4 확산의우려가있는국가나비국가행위자들에게로혹은이들로부터의대량살상무기, 운반체계및관련물질을운송하는선박을내해, 영해, 접속수역에서정선 검색하고관련화물을압수하기위한적절한행동을취하고, 혐의있는선박들이자국의항구, 내해, 영해를출입하는경우에승선, 검색, 압수할수있는규정을마련하여실시함 5 각국은자발적으로혹은다른국가의요청을받아들여확산의우려가있는국가나비국가행위자들에게로혹은이들로부터의대량살상무기, 운반체계및관련물질을운송하는것으로의심되는항공기가자국의영공을통과하는경우검색을위해착륙하도록요구하고관련화물을압수하며, 혐의있는항공기에대해서는자국의영공을통과하지못하도록사전에거부함 6 자국의항구, 비행장, 또는기타시설이확산의우려가있는국가나비국가행위자들에게로혹은이들로부터의대량살상무기, 운반체계및관련물질을운송하는환적중계지로이용될경우혐의있는선박, 항공기, 기타운송수단을검색하고관련물품으로확인된화물을압수함 2) PSI 의등장배경 : 현국제법질서의한계 현재의국제법질서 ( 대량살상무기대응조약체제 ) 로는테러집단과소위 불량국가 에의한대량살상무기확산에대해서효과적으로대응할수없다고인식한가운데 PSI가등장하였음 테러단체와같은비국가단체가대량살상무기를이용하여오히려주권국가보다더국제사회의평화와안전을심각하게위협하고있음 그리고보편적국제법질서에참여하기를거부하는소위 불량국가 의출현에대하여현국제법질서는실효성있는강제조치를취하지못하고있음 17) 17) 정서용, 앞의글 3), 4 쪽참조 - 6 -
가. 대량살상무기대응조약체제의한계 현재의국제조약중심의비확산체제로다양한대량살상무기에대한국제적통제는가능하지만그적용대상이국가에한정되어있고, 테러집단과불량국가는제외되어있음. 그래서외견상의조약체제의발전에도불구하고이러한체제가대량살상무기를효과적으로통제하는데에는한계가있음 18) 조약에의한국제규범의형성과적용에서주권국가의의사가매우중요하게작용하고있기때문임. 즉모든국가들에대하여현재의비확산체제에참여하도록강제할수있는방법이없음 19) 북한의 핵무기비확산조약 의탈퇴로인한문제가이에해당하는대표적인사례임 나. 테러리즘의국제화 동서냉전의종식이후에테러단체들이대량살상무기에대한접근성을확보하고, 그조직및통신망이국제화되고조직유지를위한자금이국제적으로분산되었음. 따라서개별주권국가가테러리즘에대하여실효적으로대응하는것이어렵게되었음 20) 9.11 테러는테러리즘에대한주권국가의대응능력의한계를단적으로보여주고있음 21) 냉전종식이후에지구사회의유일한패권국가라는미국의심장부에다 18) Jofi Joseph, 2005, "The Exercise of National Sovereignty: The Bush Administration's Approach to Combating Weapons of Mass Destruction Proliferation", Nonproliferation Review 제12권, 375쪽참조 19) Jennifer K. Elsea et als., 2003, CRS Report for Congress, "Weapons of Mass Destruction Counter-proliferation: Legal Issues for Ships and Aircrafts", 8쪽 ; 정서용, 앞의글 3), 15쪽에서재인용 20) Allen S. Weiner, 2006, "The Use of Force and Contemporary Security Threat: Old Medicine for New Ills?", Stanford Law Review 제 59권, 430쪽참조 21) James D. Fearon, 2005, "Reforming International Institutions to Promote International Peace and Security", in Peace and Security, Paper prepared for the International Task Force on Global Public Goods, 2-3 쪽참조 - 7 -
른어떤주권국가도가해본예가없는결정적인물리적, 심리적타격을주었음 22) 즉테러리스트들이동원한자금, 조직, 그리고정보망은그어느주권국가도감히생각하지못했던참혹한결과를가져왔음 물론테러리즘의국제화에대응하기위하여 PSI와같이기존의유엔해양법질서를근본적으로흔드는국제법질서의변화는필요하지않다는견해도있음 이견해에따르면, 국제법질서가비록주권국가중심으로되어있다고해도테러리즘의국제화와같은국제사회의중요한변화를점진적으로수용하면서충분히대응하여왔다고주장함 그근거로서국제화된테러행위에대해서는국제형사재판소규정제 7 조상의인도에반하는죄와, 1999 년채택된테러리즘방지조약을적용할수있다고주장함 또한, 국제테러행위는유엔헌장제 39 조의평화에대한위협또는파괴행위에해당하므로안전보장이사회의구속력있는결의를통한대응이가능하다고함 그리고유엔헌장제 51 조의자위권에관한규정에근거하여서도테러행위를규제할수있다고주장함 그러나위의근거에기한조치만으로는국제사회의평화와안전을위협하는테러리즘에대하여적절히대처하는데에한계가있음 23) 첫째, 국제법상아직테러에대한공식적인정의가마련되어있지않음. 그리고테러행위와이에대한합법적대응행위간의구별도국제법상구분되어있지않음 둘째, 테러집단이사용 보유하고있는대량살상무기에대해서현행국제법질서는실질적인규제를하지못하고있음 국제법상대량살상무기통제체제는주권국가들간에만적용되고테러 22) Michael Richardson, 2006, The Proliferation Security Initiative (PSI): An Assessment of its Strength & Weaknesses, With Some Proposals for Shaping its Future, 6 쪽참조 23) 자세한내용은 3. 2) 나. 참조 ; Rosa Brooks, 2005, "Protecting Rights in the Age of Terrorism: Challenges and Opportunities", Georgetown Journal of International Law 제 36 권, 669-82 쪽 - 8 -
단체에는적용될수없기때문임 유엔헌장상자위권에관한규정을근거로하여테러집단에대한대응이가능하다고해도, 이들에의한무력공격으로자위권행사의요건이충족되었다고보는것은법리상무리가있음 24) 결국현재는테러집단에대한규제를적극적으로국제법의질서내로편입하지않고, 주로각국의국내법으로규율하고있음 25) 요컨대대량살상무기를보유한테러집단이국제사회의평화와안전을위협하는경우이에대하여효과적인대응조치가필요함에도불구하고현재의국제법질서는이러한조치를제도권내로수용하지못하고있음 오히려현재의국제법질서는테러에대한효과적인대응조치를억제하는논리를제공하고있음. 26) 그결과국제사회에서반드시근절되어야하는테러행위가역으로보호받는기이한현상을가져오게되었음 다. 불량국가 의등장 국제법질서를무시하는소위 불량국가 의등장으로국제사회의평화와안전이심각하게위협받고있지만현재의국제법질서는이에대한효과적인해결책을제시하지못하고있음 27) 소위 불량국가 들이개발및사용하는대량살상무기는테러집단과연계되어국제사회의평화와안전에대한위협을증폭시키고있음 PSI 출범의결정적인계기를제공하였던서산호사건이바로그러한예임 28) 24) Allen S. Weiner, 앞의글 20), 430쪽참조 25) Jonathan I. Charney, 2001, "The Use of Force against Terrorism and International Law", American Journal of International Law 제95권, 835쪽 ; James D. Fearon, 앞의글 21), 4쪽참조 26) 정서용, 앞의글 3), 6쪽참조 27) Jofi Joseph, 2005, "The Exercise of National Sovereignty: The Bush Administration's Approach to Combating Weapons of Mass Destruction Proliferation", Nonproliferation Review 제 12 권, 375-77 쪽참조 - 9 -
불량국가 들은국가들의동의에바탕을두고있는국제법질서의실효성을약화시키고있음 국제법질서는국가들의의사를중요시하고있음. 현대국제법질서의형성은주로조약체제를통해서이루어지고있는데, 이들조약체제는국가들이조약체제를준수하겠다는국가의의사에기반을두고있음 그래서보편성을추구하는국제법질서에서결정적인소수의국가들이조약체제에참여하지않은경우국제법질서의보편성은치명적인상처를입게됨 그러한예로서북한이 핵무기비확산조약 에서탈퇴를함으로써국제사회의핵무기통제노력을무력화시킨경우를들수있음. 29) 당시국제법은북한의행동에대한해결책을제시하지못하였음. 결국북한핵문제는국제법질서밖 (6 자회담 ) 에서해결책을찾았음 30) 28) 2002년 12월 9일시멘트화물속에스커드미사일 15기를은닉하여적재하고예멘으로향하던북한상선서산호가아프리카의소말리아동쪽약 512해리떨어진인도양공해 ( 아라비아해 ) 에서두척의스페인군함에의하여억류되었는데, 서산호억류의주된이유는이선박의국적이불분명하고적재된물품과행선지가불확실하였으며, 특히알카에다 (Al Qaeda), 이라크또는여타의무장세력과연루될가능성때문이었음. 그리고억류된북한선박은미국해군폭발물처리반 (EOD) 의조사를받음. 그러나미국해군은이스커드미사일의소유권과거래의합법성을주장한예멘정부의항의를받고, 12월 11일이선박의예멘행을다시허용하였으며, 12월 15일예멘공화국의알무칼라 (Al Mukalla) 항에서북한제스커드미사일하역작업을완료함. 최종화, 2003, PSI 실행상의법적한계와한국의대응책, 해사법연구제15권제2호, 5-6쪽참조 29) 전성훈, 1996, 북한핵문제의과거, 현재, 그리고미래, 군사논단제8권참조 30) 물론국제법질서가 불량국가 들에대한대응책이없는것은아님첫째, 불량국가 의위협에대응하기위하여국제법질서는이들국가들에대한강제제재조치, 이들국가의대표에대한형사소추등을포함한다양한제재를허용하고있음. 예를들어이라크가쿠웨이트를침공하였을당시국제사회는유엔안전보장이사회의결의를통하여이라크에경제제재및군사제재를가하였음둘째, 보편적국제법질서에참여하기를거부하는국가들에대하여국제사회로부터부여되는여러혜택을배제시킬수있음. 예컨대 불량국가 들에대한국제사회의원조나국제금융제도의이용을배제할수있음다만이러한국제법질서의대응이소위 불량국가 들의대량살상무기의개발및사용등을효과적으로저지하는데에는한계가있음. 이에대해서는정서용, 앞의글 3), 7 쪽 ; David Ensor, U.S. to Seize WMD on High Seas, CNN, (2003 년 12 월 2 일 ), http://www.cnn.com/2003/world/meast/12/02/irankorea.us/ 참조 - 10 -
3. PSI 와일반국제법과의관계 PSI는분명히국제사회의질서를위하여필요하기때문에등장한제도이기는하지만유엔해양법협약과같은일반국제법과는합치하지않은면이있어상당수의국가들로부터전폭적인지지를받지는못하고있음 31) 따라서 PSI 참여국들도대량살상무기를수송한다는혐의가있는선박또는항공기에대하여공해에서차단권을행사할수있다는점에대해서는쉽게동의하지않고있음 대신에 PSI 참여국의영토, 영해또는영공에진입하는시점에서정선과검색을한다는점에대해서만컨센서스를이루고있음 32) 한편미국은조약체결, 자위권행사, 유엔안전보장이사회의결의를 PSI의근거로주장하고있음. 즉현재의국제법질서안에서 PSI의합법성과정당성을찾기위해노력하고있음 31) Stephen G. Rademaker, Assistant US Secretary of State for Arms control, "Testimony before the House Internal Relations Committee", Subcommittee on International Terrorism and Nonproliferation, Washington DC (2005년 6월 9일 ), http://www.state.gov/t/ac/rls/rl/47715.htm 참조. 그리고 2009년 3월 3일자로 PSI 완전가입국은총 94개국으로, 아프가니스탄, 알바니아, 안도라, 앙골라, 아르헨티나, 아르메니아, 오스트레일리아, 오스트리아, 아제르바이잔, 바하마, 바레인, 벨로루시, 벨기에, 벨리즈, 보스니아, 브루나이, 불가리아, 캄보디아, 캐나다, 칠레, 크로아티아, 키프로스, 체코공화국, 덴마크, 지부티, 엘살바도르, 에스토니아, 피지, 핀란드, 프랑스, 그루지야, 독일, 그리스, 바티칸, 온두라스, 헝가리, 아이슬란드, 이라크, 아일랜드공화국, 이스라엘, 이탈리아, 일본, 요르단, 카자흐스탄공화국, 키르기wm스탄, 쿠웨이트, 라트비아, 라이베리아, 리비아, 리히텐슈타인, 리투아니아, 룩셈부르크, 마케도니아공화국, 몰타공화국, 마샬군도공화국, 몰도바, 몽골국, 몬테네그로, 모로코, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 오만, 파나마, 파푸아뉴기니, 파라과이, 필리핀, 폴란드, 포르투갈, 카타르, 루마니아, 러시아, 사모아제도, 사우디아라비아, 산마리노, 세르비아, 싱가포르, 슬로바키아공화국, 슬로베니아공화국, 스페인, 스리랑카, 스웨덴, 스위스, 타지키스탄, 튀니지, 터키, 투르크메니스탄, 우크라이나, 아랍에미리트연합국, 영국, 미국, 우즈베키스탄, 바누아투, 예멘이있음. U.S. Department of State, Bureau of International Security and Nonproliferation, "Proliferation Security Initiative Participants", http://www.state.gov/t/isn/c27732.htm (2007년 4월 21일최종방문 ) 32) 최종화, 앞의글 28), 5쪽참조 - 11 -
1) 유엔해양법협약 과의합치여부 PSI는해상, 육상, 공중에서의운송화물의차단을활동목표로하고있는데육상과공중에서의차단은현행국제법과충돌하는면이없음 육상에서의화물차단은관할국의주권사항이라는점에비추어큰문제가되지않을것임 공중에서의운송화물에대해서는기본적으로영공에서는영토관할국이, 공해상비행시에는화물기또는여객기국적국의관할권이미치는것으로이해하고있음 33) 그러나문제는 PSI의해상차단작전과 유엔해양법협약 과의합치여부임 34) 냉전종식이후대량살상무기의확산은테러집단및불량국가에의하여주도되고있음. 이들이행하는대량살상무기의이동은주로해양을통하여이루어지고있기때문에대량살상무기의확산을막고자하는국제사회의조치는필연적으로유엔해양법질서와조화롭게이루어져야함 그런데현재의해양법질서는대량살상무기의확산을막기위해실효적인조치를취하는데에장애가되고있다는지적이있음 35) 영해는주권국가가가장강력한관할권을행사할수있는수역임. 그러나대량살상무기와관련된행위및대량살상무기관련물품이 33) 박철민, 앞의글 12), 50쪽참조 34) 박창권 & 김명진, 2006, 대량살상무기확산방지구상 (PSI) 와북한, 국방정책연구, 113 쪽참조 35) 현재대량살상무기의방지와해양법에관한논의는주로 PSI 상내려지는조치의해양법원칙과의충돌에대해서대부분이루어지고있음. 예를들면, Michael A. Becker, 2005, "The Sifting Public Order of the Oceans: Freedom of Navigation and the Interdiction of Ships at Sea", Harvard International Law Journal 제 46 권, 131 쪽이하 ; 최종화, 앞의글 28), 4-11 쪽. 한편정서용의글은일반적인차원에서대량살상무기통제를위한조치가해양법의원칙에의해서제한적으로취해질수밖에없고, 이것은대량살상무기의위협으로부터국제사회를보호할필요성이큼에도불구하고국제법질서가이러한수요에부응하지못하고있다는것을보이는데초점을두고있음. 정서용. 앞의글 3), 16 쪽참조 - 12 -
수송되고있다고의심되는합리적인근거가있지않는한국내법에의하여 유엔해양법협약 상보장된외국선박의무해통항권을침해할수없음 유엔해양법협약 에의하면기선을기점으로 12 해리까지주권국가는거의모든면에서배타적인관할권을행사할수있음. 따라서개별주권국가는영해내에서는선박및항공기에대해서대량살상무기확산을방지하기위한조치를취할수있는주권적권리를가짐 즉선박및항공기에대한물리적제재와선박과항공기내에적재되어있는물품에대한포획을할수있다는것을의미함 다만 유엔해양법협약 상외국국적선박의무해통항권이보장되고있으므로자의적으로외국선박에대하여공권력을행사할수없음. 36) 외국선박의무해통항권을제한할수있는사유에해당하는경우에만임검, 정선, 나포및관련자에대한형사처벌등이가능함 개별국가마다국내법에서 국가의평화 공공질서또는안전보장을해치는 통항으로볼수있는사유와이에따른대응조치의범위가상이함. 현재해양법이나여타국제법에서는이러한경우에대하여통일적으로규율하고있지않음 37) 유엔해양법협약 상에서는 기국주의 를원칙으로하고그예외로해적행위, 노예무역, 불법라디오방송, 무국적, 국기허위게양의경우에군함의임검권 (right of visit) 을인정하고있음. 38) 따라서한국가가대량살상무기를불법운송하고있다는혐의가있거나또는대량살상무기불법운송행위를처벌하는국내법을갖추지않은다른불량국가로항해하고있어서공해상에의차단이반드시필요한경우, 유엔해양법협약 상의 기국주의 의예외로볼수있는지에대하여견해가대립하고있음 39) 36) Mark Shulman, 2006, "The Proliferation Security Initiative and the Evolution of the Law on the Use of Force", Huston Journal of International Law 제28권, 807-808쪽참조 37) 정서용, 앞의글 3), 16-17 쪽참조 38) 유엔해양법협약제110조 39) 서산호사건은공해상에서의 PSI 실행이일반국제법상확립된공해자유의원칙으로인하여자유롭지못하다는것을보여주는실증적사례임. Mark J. Valencia, 앞의글 3), 36-38 쪽 ; 최종화, 앞의글 28), 6 쪽 ; Press Briefing by Ari Fleisher (2002 년 12 월 11 일 ), http://www.whitehouse.gov/news/release/2002/12/20021211-5.html 참고 ; J. Ashley - 13 -
해양법질서의근간의하나인공해자유의원칙을관철하면, 대량살상무기와관련된행위나대량살상무기관련물질의수송이공해상에서이루어지더라도, 이에대한실효적인대응을하기어려움. 40) 공해자유의원칙에따르면, 주권국가는공해상에서자국선박이나항공기에대해서만관할권을행사할수있기때문임 해양법상영해와공해의중간지역에국가가관할권을행사할수있는수역으로는접속수역및배타적경제수역이있음. 접속수역과배타적경제수역은특정한목적을위하여국가가관할권을행사할수있는수역이기때문에외국선박의통항과관련하여서는공해와같은지위에있음. 따라서동수역에서대량살상무기운송을차단할필요가있을때에도역시공해에서의차단과동일한내용의규범충돌문제가발생할수있음 접속수역은영토나영해에서의관세, 재정, 출입국관리, 위생에관한법령의위반방지그리고그러한위반에대한처벌을위하여 41) 예외적으로국가가관할권을행사할수있는수역임. 따라서국내관련법 ( 예를들어관세법 ) 에의하여예외적으로대량살상무기에대해서관할권행사가가능한경우를제외하고는대량살상무기와관련된조치와관련하여서는공해와같은지위를가지고있음 42) Roach, "Initiative to Enhance Maritime Security at Sea" (Mark J. Valencia & Kazumine Akimoto (eds.), 2004년 1월, "Military and Intelligence Activities in Exclusive Economic Zones: Consensus and Disagreement", Marine Policy, Special Issue, 제28권, 41-66 쪽에서재인용 ); Ruth Wedgewood, "A Pirate is a Pirate", Wall Street Journal (2002년 12월 16일 ), 12면 ; Frederic L. Kirgis, "Boarding of North Korean Vessel on the High Seas", ASIL Insights (2002년 12월 12일 ), http://www.asil.org/insights/insight94.htm 참조 40) Mark J. Valencia, 앞의글 3), 49-50 쪽. 2003년당시미국국무부부장관이던 John Bolton 은 PSI 참여국들은공해에서어떠한혐의선박과항공기를차단또는요격할권한이있다 고하면서, 다음세가지경우에국가들이공해에서차단권을행사할수있다고하였음. 첫째, 선박이국적확인명령에불응하는경우로서해적선으로간주하여나포할수있고, 둘째, 편의국적선으로서당해선박의선적국이미국이나그동맹국에게동의하는경우그선박을정선, 검색할수있으며, 셋째, 선박이 WMD 나관련물자를적재하여운송중인혐의가확인되는경우일반적자위권에기초하여차단할수있다고함. UN Security Council Statement, Project on Chemical and Biological Warfare, (1992년 1 월 31일 ), S/23500; 최종화, 앞의글 28), 4-5쪽에서재인용 41) 유엔해양법협약제33조제1항 42) Samuel E. Logan, 2005, "The Proliferation Security Initiative: Navigating the Legal Challenges", Journal of Transnational Law and Policy 제 14 권, 266 쪽참조 - 14 -
배타적경제수역도경제적활동에대해서만연안국의주권적권리가인정되기때문에대량살상무기등안보와관련된문제의경우에는공해에서와같이원칙적으로관할권을행사하기어려움 43) 2) PSI 합법성확보노력 PSI를주도하는미국은기존의대량살상무기통제에관한국제법질서의한계를지적하고새로운안보위협으로부터국제사회를보호하기위해국제법질서의근본적인변화를요청하면서도, 다른한편으로는그안에서 PSI의합법성과정당성을찾기위해노력하고있 음 44) 첫째, 명시적으로개입 (intervention) 할수있는권한을부여하는양자혹은다자조약을체결하고있음 둘째, PSI 의근거를자위권의행사와유엔안전보장이사회의결의제 1540 호에서찾고자함 45) 요컨대미국은위와같은방식으로 PSI가유엔해양법협약이라는기존의국제법질서를보완하여대량살상무기의확산을방지하는데에기여할수있도록노력하고있음 현재의국제법질서내에서이러한합법성확보노력이얼마나설득력이있는가하는문제와는별도로, 미국이국제법질서의가치를인정하고그안에서새로운논의를이끌어내려고한다는점에대해서는이론의여지가없다고보임. 따라서이러한점을 PSI 가등장하게된현실적배경과함께참작한다면 PSI 가미국의일방주의적사고의산물이며, 국제법질서에대한도전이라고단정하기는어려울것임 46) 43) 위의글, 266-67쪽참조 44) 정서용, 앞의글 3), 19쪽참조 45) 미국이 PSI 가안고있는국제법적논란을불식시키기위하여강구하는조치를다음의세가지로보기도함. 첫째, PSI 의국제법적인정당성을마련하기위하여대량살상무기의확산방지를위한유엔안보리결의를채택하였음. 둘째, 국내법의범위에서개별국가와관계법령을설치하여정당화하는쌍무적 승선협정 을체결하였음. 셋째, WMD 및관련물질의선박운송행위자체를불법화하도록 항해안전에대한불법행위억제 (SUA) 협약 을체결하였음. 조성렬, 앞의글 4), 3-4 쪽참조 - 15 -
가. 조약체결 임검권을규정하고있는해양법협약제110조제1항단서 ( 다만, 간섭행위가조약에따라부여된권한에의한경우는제외한다. ) 는다른조약에의해서공해상임검권행사에관한사유를변경할수있다고규정하고있음. 미국은이단서를원용하여한층강화된임검조치를그내용으로하는별도의조약을체결하고있음 47) 2004 년 2 월부터미국은주요편의치적국 ( 즉, 벨리제, 크로아티아, 사이프러스, 라이베리아, 마샬군도, 파나마, 몰타등 ) 과양자승선협정 (Ship Boarding Agreement) 을체결하였음 양자승선협정은대량살상무기를포함하여노예, 마약밀매등인류공익에반하는행위를하고있다고의심되는해당국가의선박에대하여공해상의승선및임검을인정하는규정을두고있음 그결과현재미국은전세계해운량의 60% 이상에대하여 PSI 의검문검색이가능하도록하는데성공하였음 48) 그리고 항해의안전에대한불법행위억제협약 (Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation, 이하 SUA 협약 ) 의개정의정서 가채택되어해상에서의대량살상무기의확산방지를위한국제법적통제를강화할수있는기반을마련하였음 49) 46) 정서용, 앞의글 3), 12-13 쪽참조 47) 유엔해양법협약제110조는... where acts of interference derive from powers conferred by treaty, a warship which encounters on the high seas a foreign ship,..., is not justified in boarding it... 라고규정하여다른조약에의하여공해상임검권행사에관한요건을변경할수있도록허용하고있음. 자세한내용에대해서는 Peter Malanczuc, 1997, Akehurst's Modern Introduction to International Law (7 th (ed.)), 186-88쪽 ; Daniel H. Joyner, 2004, "The PSI and International Law", The Monitor 제10권, 7-9쪽 ; Mark. J. Valencia, 앞의글 3), 44쪽참조 48) Jack I. Garvey, 2005, "The International Institutional Imperative for Countering the Spread of Weapons of Mass Destruction: Assessing the Proliferation Security Initiative", J. Conflict & Security L. 제10권, 132-33 쪽 ; 조성렬, 앞의글 4), 4쪽참조 49) 박희권, 2006, 항해안전에관한불법행위억제 (SUA) 협약의개정과한국외교, 서울국제법연구제 13 권제 2 호, 81-94 쪽 ; 정서용, 앞의글 3), 17 쪽참조 - 16 -
SUA 협약 의개정의정서 는대량살상무기, 그운송수단및관련물질의불법적이고고의적인해상수송을범죄행위로규정하는조항을포함하고있음 아울러본협약상인정되는범죄가발생한선박에대해서는승선및검색도할수있게되어있음 즉 SUA 협약 의개정의정서 는국제법상금지된생화학및핵무기와관련물자의운송을불법화하는내용을담고있으며, 범죄혐의선박에대한제 3 국의승선검색이가능하도록하고있음 50) 미국은 PSI를합법화하기위해국제관습법이변경될때까지기다리기보다는 51) 조약이라는국제법연원을적극적으로활용하고있음 그러나현재의국제법체계에서는관련국가가조약당사국이아니라면당해조약의실효성이급격히감소된다는점에서여전히문제는남아있음 52) 나. 예방적자위권주장 미국은 PSI의합법성을확보하기위한노력으로예방적자위권을주장하고있음 53) 유엔헌장제 51 조 54) 는자위권을국가의고유한권리로인정하고있음 과학기술이발달함에따라서대량살상무기의사용후에는이에대응하기위한충분한시간적여유가없기때문에 급박한 이란자위권행사의요건을완화하여해석할수있다고봄. 이에따르면 PSI 조치는예방적자위권의행사로보아정당화될수있음 50) 박철민, 앞의글 12), 51쪽참조 51) 박창권외 1인, 앞의글 34), 113쪽참조 52) 정서용, 앞의글 3), 18쪽참조 53) Caitlin Harrington, "Pentagon Reveals Navy Will Board Suspected Terror Ships", CQ Homeland Security-Border Security, (2004년 5월 26일 ), www.cq.com 참조 ; Mark J. Valencia, 앞의글 3), 10쪽참조 54) 이헌장의어떠한규정도국제연합회원국에대하여무력공격이발생한경우, 안전보장이사회가국제평화와안전을유지하기위하여필요한조치를취할때까지개별적또는집단적자위의고유한권리를침해하지아니한다. 고규정하고있음 - 17 -
이에대하여차단원칙에기초한 PSI 의구체적인조치들이예방적자위권에의하여정당화될수있는경우는많지않다는견해가있음 55) 예방적자위권을행사함에있어서도비례성과필요성의원칙은여전히엄격하게적용될것이기때문이라고함 또한원래유엔헌장상의자위권은 무력공격을하는국가 에대한권리로규정된것이기때문에, 국제테러조직과같은비 ( 非 ) 국가단체에대해서도자위권을행사할수있는가와관련하여서는법리적인논란이있음 56) 특히예방적자위권에대한논의는미국이이라크에대한무력을사용했을때예방전쟁 (preventative war) 의개념과함께시작되었는데, 이라크에서의무력사용에대한합법성과정당성확보가어려워져가는상황에서 57) 예방적자위권에의한 PSI 의합법성확보는쉽지않을것이라는견해가있음 58) 다. 유엔안전보장이사회결의채택 미국은대량살상무기의확산방지를내용으로하는유엔안전보장이사회의결의를채택하여 PSI의합법성을뒷받침하고자함 2004 년 4 월유엔안전보장이사회결의제 1540 호 59) 는 UN 헌장제 7 장에 55) Mark J. Valencia, 앞의글 3), 54쪽 ; Mark Shulman, 앞의글 36), 812쪽참조 56) Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America) 1986 ICJ Reports; Douglas Guilfoyle, 2005, "The Proliferation Security Initiative: Interdicting Vessels in International Waters to Prevent the Spread of Weapons of Mass Destruction?", Melbourne University Law Review 제29 권, 751-55쪽참조 57) Jofi Joseph, 2005, "The Exercise of National Sovereignty: The Bush Administration's Approach to Combating Weapons of Mass Destruction Proliferation", Nonproliferation Review 제12권, 383-84쪽참조 58) Winston P. Nagan & Craig Hammer, 2004, "The New Bush National Security Doctrine and the Rule of Law", Berkeley Journal of International Law 제22권, 434-38쪽참조 59) 미국은 2004 년 4 월유엔안보리결의안 (UNSCR) 제 1540 호를통과하도록주도하여각국이 WMD 및 WMD 관련물질의생산, 활용, 저장, 운송에대한국내통제를실효성있게요구하며, 국경통제를효과적으로유지하고, 이러한물품에대한수출및거래에대한통제방법을발전시킬것을요구함. 그러나이결의안은어떤강제적권한을부여하거나차단작전을언급하고있지는않음. Sharon Squassoni, 2006, CRS Report for Congress, - 18 -
따른강제조치를발동하여대량살상무기및관련물자의불법거래를방지하기위한협력조치에대하여규정하고있음 그리고만약테러조직이거래를목적으로대량살상무기관련물자를수송하고있다는명백한증거가있는경우국가들은적절한조치를취할수있다고규정하고있음 이결의안은 PSI 에국제적정당성과합법성을부여하는근거로원용되고있음 60) 이에대하여이는각국의관공선이취할수있는조치내용을구체적으로언급하지않고있기때문에이결의안이바로 PSI 조치의적법성을담보한다고단정하기는어렵다는견해가있음 61) 4. PSI 와 남북해운합의서 의관계 유엔안전보장이사회결의제1718호는 모든회원국들이국내법과국제법에따라화물검색등필요한협력조치를취하도록요구 하고있음. 동결의를이행하기위하여한국이 PSI에완전가입해야하는가에대한견해대립이있음 한국정부의기존입장은 남북해운합의서 로동결의를이행하고있다는것이었음 한편 남북해운합의서 는그목적, 실제운영, 대량살상무기운송발견시허용가능한조치등과관련하여 PSI 에의한차단조치를완전히대체한다고보기는어렵기때문에 PSI 완전가입을긍정적으로검토해야한다는시각도있음 "Proliferation Security Initiative (PSI)", 5쪽 ; 박창권외 1인, 앞의글 34), 106쪽참조. 그럼에도불구하고유엔결의안은 PSI가법적정당성을어느정도갖도록하였으며, WMD 확산방지를위한국제적노력을합법화하고, WMD 확산과관련하여각국의공급망 (supply chain) 전반에대한통제를요구하고있다는중요한의미를가짐 60) Sharon Squassoni, 앞의글 59), 5쪽참조 61) 위의글, 5쪽참조 - 19 -
1) PSI 와유엔안전보장이사회결의제 1718 호의관계 유엔안보리는 2006년 10월 14일북한의핵실험에대하여결의 1718 호를만장일치로채택하였음 대북제재결의안내용을둘러싸고 유엔헌장 제 7 장을폭넓게원용하여군사적강제조치의가능성을열어둘지, 아니면 유엔헌장 제 41 조 ( 비군사적강제조치 ) 를명시하는데그쳐야하는지여부에관하여논란이있었음. 결국에는중국의의견을받아들여경제 외교적제재를내용으로하는대북제재결의안을채택하였음 62) 유엔안보리결의안은대량살상무기 (WMD) 관련품목의공급, 판매와이전을막고밀거래를막기위해북한화물의검색에협력하도록결정하고있음 ( 제 8 항 ) 특히 PSI와관련하여주목해야하는부분이유엔안보리결의제 1718호의제8항 (f) 인데, 여기에서는모든회원국들이국내법과국제법에따라화물검색등필요한협력조치를취하도록요구하고있음 이와관련하여, 미국은이조항이 PSI 를국제적으로뒷받침하는결의라고해석하였음 반면에중국은 요구 (call upon) 라는용어의통상적의미에따라해석해볼때 PSI 참여가안보리결의에따른의무내용은아니라고반박하였음 63) 조약법에관한비엔나협약 제 31 조제 1 항 64) 에비추어보건대, 후자의견해가타당하다고보임. 따라서유엔안보리결의가채택되었어도한국이반드시 PSI 에참여하거나참여정도를확대하여야할의무는존재하지않고, 안보리결의를이행하는구체적인방식은한국이결정할수있는사항이라고해석할수있음 62) 조성렬, 앞의글 4), 1쪽참조 63) 조성렬, 앞의글 4), 5-6쪽참조 64) 조약은조약문의문맥및조약의대상과목적으로보아그조약의문면에부여되는통상적의미에따라성실하게해석되어야한다. 고규정하고있음 - 20 -
2) 기존한국정부의입장 : PSI 완전가입불필요 현재까지한국정부는 PSI의목적과원칙에대한지지를공식표명하면서도한반도의특수한상황을고려하여 65) 가입하고있지않다는특수한지위를유지하여왔음 PSI 참여범위와관련하여한반도주변수역은 남북해운합의서 를기초로하고, 66) 그외측의수역에대해서는구체적상황과필요성을보아가며한국이판단하여결정할것이라는유연한태도를견지하여왔음 한국정부는남북한간에체결된 남북해운합의서 만으로도충분히위의안보리결의를이행할수있기때문에별도로 PSI 조치를채택할필요는없다고보았음 이미발효한일련의 남북해운합의서 67) 가있기때문에한국은안보리결의의이행을위한추가조치를취할필요가없다는입장이었음 해상검색과관련된안보리결의가 각회원국들의국내법과국제법에따라필요한조치를취하도록요구한다 고되어있음 65) 한국정부가 2005년 12월에 PSI의부분참여를결정하자, 북한조국평화통일위원회는 2006년 2월 9일담화를통하여 PSI를 조선반도에전쟁의불구름을몰아오는도화선 이라고주장하고한국의선택을 반민족적범죄행위 라며강하게반발함. 또한 2006년 10월 25일에도조평통은대변인담화를통하여 미국의대북제재에남한이가담한다면대결선언으로간주하고해당한조치를취할것 이라고협박을가하여왔음. 조성렬, 앞의글 4), 7쪽. 2007년 10월 13일부터일본이주최하고미국이주도한이 PSI훈련에는미국, 일본, 영국, 프랑스, 호주등 7개국이구축함과초계기등을파견하였고 34개국이옵저버로참여하였는데, 한국과중국은북한의반발을고려하여훈련에참여하지않았음. 미, 일 11월연합군사훈련, 국민일보, (2007년 10월 29일 ), 2면. 2007년 10월 9일에는북한중앙통신에서 오는 10월 13일부터미, 일을비롯한 7개국이조선동해상의일본부근해역에서 ' 전파방지구상 (PSI) 합동해상훈련을벌이려는것은미, 일의대조선적대시정책의또하나의표현으로서우리 ( 北 ) 공화국을자극시키는엄중한군사적도발행위 라고비난하고, 미, 일이한반도가까이에서 PSI 합동해상훈련을또다시벌려놓으려하는것은우리 ( 北 ) 을군사적으로고립, 질식시키려는것 이라고주장함. 국정원, 북한, PSI 훈련은군사적도발행위 비난, (2007년 10월 10일 ) 66) 정부는북한선박에대한우리해역에서의검색이필요한경우, 기존남북간에합의된남북해운합의서에부합되게시행함으로써무력충돌로연결되지않도록관리해나갈것임. 외교통상부, 보도참고자료제06-104호, (2006년 10월 27일 ) 참조 67) 일련의 남북해운합의서 는 남북해운합의서, 남북해운합의서 의이행과준수를위한부속합의서, 남북해운합의서 의이행과준수를위한부속합의서 의수정, 보충합의서 모두를지칭함 - 21 -
즉한국정부가 PSI에정식으로가입하지않아도안보리의결의를이행할수있는대체수단이있기때문에안보리결의의무를다하고있는것이라는입장을취하고있었음 남북해운합의서 는그목적이나내용에서남북간의화물및여객을상호간에운송하는경우에상호간협력함으로써해상운송및항만이용을증진시키는것을목적으로하고있음. 68) 대량살상무기의통제를목적으로하는 PSI 와는목적이다름에도불구하고그운영방식에따라서는사실상대량살상무기의통제를위한목적으로운용될수있는여지가있음 다음조항에따르면만약북한측이대량살상무기를적재한선박을 남북해운합의서 에따른항로를따라서운송하고있는경우, 우리측에의하여대량살상무기적재여부가판명될수있음 남북해운합의서 제3조와동부속합의서제2조에따르면운항선박은상대측의경비함정과통신초소의호출시응답하여야할의무가있음 아울러남북간선박운항시에는적재화물의종류및중량, 운항목적등을상대방에게고지하여야함 69) 또한경비함정과통신초소의요청시에도적재화물에대하여통보할의무가있음 70) 남북해운합의서 의이행과준수를위한부속합의서 제 2 조제 6 항다호는 무기또는무기부품수송 을명문으로금지하고있기때문에대량살상무기운송자체가일련의 남북해운합의서 를위반하는행위가됨 일련의 남북해운합의서 에위반하여북한이적재화물에대한통보를위반하거나, 대량살상무기를운송하는경우에는해당선박을정지시켜승선 검색하여위반여부를확인할수있음 71) 만일남북해운합의서위반사실이확인된경우, 우리당국은해당선박에대하여주의환기및시정조치와관할해역밖으로나가도록할수있음 72) 68) 남북해운합의서 전문참조 69) 남북해운합의서 의이행과준수를위한부속합의서 제1조제1항 70) 남북해운합의서 의이행과준수를위한부속합의서 제2조제5항은 남과북의선박은상대측경비함정과통신초소호출시즉시응답하여야하며, 경비함정과통신초소의요청시선명, 선적, 호출부호, 총톤수, 현재위치, 입출항시적재화물등에대해서통보하여한다. 고규정하고있음 71) 남북해운합의서 의이행과준수를위한부속합의서 제2조제8항 - 22 -
3) PSI 완전가입이필요하다는견해 남북해운합의서 는그목적, 실제운영, 대량살상무기운송발견시허용가능한조치등과관련하여 PSI에의한차단조치를대체하기어렵기때문에 PSI 완전가입을긍정적으로보는견해가있음 73) 첫째, 남북해운합의서 는우리영해내에서검색을실시하는경우만을규정하고있기때문에접속수역과그외측의수역에서이루어지는 PSI 해상검문과비교해볼때, 그적용영역이제한적임 남북해운합의서 의적용범위에는접속수역과그외측의수역이포함되지않음 예를들면 남북해운합의서 는북한배가대량살상무기를중동지역으로수송하기위하여한국의접속수역, 배타적경제수역, 혹은서해공해상에들어서는경우를상정하지않고있음 둘째, 남북해운합의서 의적용대상은상선이고, 어선 군전용선박 비상업용정부선박등은제외되어있음 셋째, 남북해운합의서 의목적과취지는남북간해상운송협력을도모하기위한것이고, 대량살상무기확산방지라는 PSI의목적과는차이가있음 실제합의서가발효된이후우리당국은제주해협을통과하는북한선박에대하여통신검색이외의조치를취한사례가없음 이러한점은 남북해운합의서 가 PSI 에나타난대량살상무기에대한통제의지를그대로반영하여운용되고있는것은아님을보여주고있음 72) 남북해운합의서 의이행과준수를위한부속합의서 제 2 조제 9 항 73) 정서용, 2008, 남북관계의측면에서대량살상무기확산방지구상 (PSI) 에대한국제법적검토, 서울국제법연구 제 15 권제 1 호, 17-18 쪽참조 - 23 -
넷째, 남북해운합의서 에따라북한이대량살상무기를운송하는경우취할수있는조치는 PSI가예상하는조치들과는차이가있음 PSI 차단원칙 에따르면, 대량살상무기가연안국의영해등에서발견되는경우우리당국은해당물자를압류하여대량살상무기의확산을방지하도록해야함. 그러나일련의 남북해운합의서 는이러한조치에대하여규정하지않고있음 남북해운합의서 에따르면, 대량살상무기를운송하거나, 적재화물에대한통보의무를위반한경우에는해당선박을정지시켜서승선및검색을하여위반여부를확인할수있음 74) 이때 남북해운합의서 의위반이확인되는경우에우리당국은해당선박에대하여주의환기및시정조치를하고관할해역밖으로나가도록할수있음 75) 선박의위반행위로발생하는사후처리, 재발방지등의문제는상대국에대한통보및쌍방해사당국의협의로이루어짐 76) 5. 한국의 PSI 완전가입에따른법적고려사항 현재까지한국은 PSI에대한실질적, 물적지원은하지않으면서그취지에대해서는뜻을같이하고있다는의사를적극적으로표명하는정도로참여하고있음 ( 즉 PSI 부분가입 ) 현재까지한국이 PSI 에대해협조하기로결정한사항은다음의다섯가지임 1. 한 미군사훈련에대량살상무기차단훈련포함 2. PSI 활동전반에대한브리핑청취 3. PSI 차단훈련에관한브리핑청취 4. 역내차단훈련때참관단파견 5. 역외차단훈련때참관단파견 74) 남북해운합의서 의이행과준수를위한부속합의서 제2조제8항 75) 남북해운합의서 의이행과준수를위한부속합의서 제2조제9항 76) 남북해운합의서 의이행과준수를위한부속합의서 제2조제10항-제11항 - 24 -
반면에한국이 PSI에대해협조하기를거부한사항은다음의세가지임 6. PSI 정식참여 7. 역내차단훈련때물적지원 8. 역외차단훈련때물적지원 향후한국정부가 PSI 완전가입을결정할때에는다음과같은국제법적 국내법적사항을고려할필요가있음 첫째, 한국의 PSI 완전가입을이유로북한이추후도발행위를국제법적으로정당화시키려는시도에대한대응논리가필요함 둘째, 한국의 PSI 완전가입이후집행기관 ( 해군과해양경찰 ) 의차질없는이행을위해서는사전에관련국내법을재정비할필요가있음 1) 북한의국제법적주장에대한대응논리개발 북한은 PSI에따른육 해 공봉쇄가 육상 해상 공중에서일체의적대행위금지 를규정한 국제연합군총사령관을일방으로하고조선인민군최고사령관및중국인민지원군사령원을다른일방으로하는한국군사정전에관한협정 ( 이하 정전협정 ) 제12 조및제14조-제16조위반에해당한다며, 한국이 PSI에완전가입을하는경우북한도이행의무를포기할것이라고경고하고있음 특히정전협정제 15 조에따르면, 한국육지에인접한해면을존중하며항구에대하여어떠한종류의봉쇄도하지못한다. 고규정하고있는데, 북한은 PSI 완전가입에따른조치가예정하고있는정선 임검 압류조치를군사적강제조치인봉쇄라고주장함 정선및임검을요구하여관련물자를압류하는조치 가 정전협정 에서말하는 봉쇄 에해당하는가, 그리고동조치가 정전협정 의 중대한위반 에해당하는가하는문제에대해서는한국과북한간에견해의대립이있음. 그러나북한은 조약법에관한비엔나협약 제 - 25 -
60 조제 2 항 77) 을원용한국제법적주장을할것이라고예상됨 즉한국의 PSI 완전가입혹은그후속이행조치에대하여, 북한은남한의 정전협정 위반행위로인하여동조약의 운용을전부또는일부정지시키기위한사유로서이를원용할수있는권리를갖는다. 고주장할가능성이있음 정전협정 의정지선언혹은그이후북한은헌장제7장에규정된자위권 ( 제51조 ) 에근거하여추가적인미사일발사나그이상의대응방안을강구할가능성도있음 따라서한국이 PSI 완전가입을결정할때에는, 추후북한이이를이유로 정전협정 을정지하고추후도발행위를국제법적으로정당화시키는경우를예상하여이에대한대응논리를개발할필요가있음 2) 관련국내법의제 개정검토 우리정부가 PSI 완전가입을결정하기위해서는사전에국회가관련국내법 ( 영해및접속수역법, 배타적경제수역법 등 ) 을재정비하여집행기관 ( 해양경찰과해군 ) 의 PSI 활동에관한근거법을마련할필요가있음 77) 다자조약의어느당사국에의한실질적위반은관계당사국이다음의조치를취할수있는권리를부여한다....... (b) 위반에의하여특별히영향을받는당사국이, 그자신과위반국간의관계에있어서그조약의전부또는일부의시행을정지시키기위한사유로서그위반을원용하는권리 (c) 어느당사국에의한조약규정의실질적위반으로그조약상의의무의추후의이행에관한모든당사국의입장을근본적으로변경시키는성질의조약인경우에, 위반국이외의다른당사국에관하여그조약의전부또는일부의시행정지를위한사유로서그다른당사국에그위반을원용하는권리 - 26 -
가. 한국의 PSI 완전가입후집행방향 현재해상에서한국의 PSI 정책을집행하는국가기관으로는해군과해양경찰을들수있음 그간한국의 PSI 집행은원칙적으로봉쇄정책과는거리가멀었기때문에, 78) 해군보다는해양경찰이그업무수행에있어서주된역할을담당해왔음 제한적정책기조하에서의 PSI 집행은주로평시에영해나접속수역에서법집행차원의치안활동형태로이루어짐. 따라서사법권을가진해양경찰이관세, 재정, 출입국, 위생등의특정사항을규제하거나마약밀수, 해적, 해양오염행위관련법을집행하는차원에서실시되어왔음 79) 해양경찰은우리나라주변해역에서북한에출, 입항하는대량살상무기수송선박에대하여감시, 추적, 정선, 검색, 항로변경, 퇴거등과관련한제반절차를규정하고있는해상화물검색지침을마련하고있음. 이지침의법적인근거로는다음과같은국내법과국제법이있음 80) 국내법적근거로는 영해및접속수역법, 영해및접속수역법시행령, 경찰관직무집행법 을들수있음 국제법적근거로는 유엔해양법협약, 남북해운합의서, 남북해운합의서 의이행과준수를위한부속합의서, 남북해운합의서의이행과준수를위한부속합의서 의수정, 보충합의서 와유엔안보리결의제 1718 호를들수있음 한편한국이 PSI에완전가입을하게되면해양경찰은평시에영해나접속수역은물론배타적경제수역에서도치안활동의일부로서 PSI를집행하게될것임. 그리고사태발발및전시혹은공해에서의해양차단작전훈련및수행시에는해군이주도적인역할을하게될것으로보임 81) 78) 조성렬, 앞의글 4), 10쪽참조 79) 김영윤, 2006, PSI( 핵확산방지구상안 ) 와북한핵문제, 경희대학교행정대학원석사학위논문, 37쪽참조 80) 해양경찰청, 해상화물검색지침 중일부참조 - 27 -
나. PSI 집행위한근거법의제 개정검토 한국의 PSI 완전가입이후관련당국 ( 해양경찰과해군 ) 의 PSI 집행의근거법을마련하기위해서는관련국내법에 PSI 차단원칙을반영하는제 개정작업이선행되어야함 첫째, PSI 차단원칙 을내용으로하는독립적인법률을제정하는방안이있음 ( 가칭 대량살상무기확산의방지를위한조치에관한법률 ) 둘째, 내수 영해 접속수역 배타적경제수역에적용되는기존의국내법률을개정하여 PSI 집행의근거를마련하는방안이있음 내수에서의 PSI 집행 형법 제 120 조가적용되므로별도의규정을마련할필요는없다고보임 영해에서의 PSI 집행 영해및접속수역법 제 5 조제 2 항 유엔해양법상인정되고있는제3국의영해내에서의무해통항권과그예외사유에대하여규정하고있는동규정을개정할필요성이있음 항행이유해한지여부를판단함에있어서는적재하고있는화물이아닌항행중의행위를기준으로하고있으므로대량살상무기운송은그자체로무해통항에해당하지않는다고보기는어려움. 따라서 외국선박이그통항시무기또는무기부품수송을하는경우에는대한민국의평화 공공질서또는안전보장을해치는것으로본다. 는취지의문구를추가하여대량살상무기가무해통항에해당하지않음을명문화해야함 다만, 안보리결의제1718호는금수품목반출, 반입등에자국의영역이이용되지않도록할의무를회원국에게부과하고있고, 북한行, 發대량살상무기수송자체는국제법인유엔안보리결의제1718호에위반 81) 김영윤, 앞의글 79), 46-47 쪽참조 - 28 -
됨. 따라서대량살상무기를적재한북한行, 發외국선박이우리영해를통과하는경우, 이를 영해및접속수역법 제 5 조제 2 항 1 호의 국제연합헌장에구현된국제법원칙을위반한방법으로행하는여하한힘의위협이나행사 에해당하는유해통항으로해석이가능할수있고, 이러한경우개정의필요성은상대적으로감소할수있음 영해및접속수역법 제 6 조제 2 항 대량살상무기를적재한북한行, 發외국선박이우리영해를통과하고있는경우실시할수있는필요조치에는정선 검색 나포이외에도압류가있으므로동조항역시개정할필요성이있음 다만, 기타필요한명령이나조치 에압류가포함된다는해석이가능할수있고, 이러한경우개정의필요성은상대적으로감소할수있음 접속수역에서의 PSI 집행 영해및접속수역법 제 6 조의 2 대한민국의접속수역에서관계당국은 대통령령이정하는국가나단체를출발지나도착지로하여대량살상무기등의화물을수송하는행위의방지 라는목적을달성하기위하여필요한범위안에서법령이정하는바에따라그직무권한을행사할수있다는규정을추가할필요가있음 배타적경제수역에서 82) 의 PSI 집행 배타적경제수역법 제 5 조 대한민국의배타적경제수역에서관계당국이 PSI와관련한공권력을행사할수있는근거규정을마련할필요가있음 예를들어, 대한민국의배타적경제수역에서 대통령령이정하는국가나단체를출발지나도착지로하여대량살상무기등의화물을수송하는행위 를하고있다고인정되는자에대하여관계기관이압류와같은필요한조치를취할수있다는문구를추가할수있음 가칭 배타적경제수역에서의외국선박의대량살상무기운송에관한공권력의행사에관한법률 제정 위의 배타적경제수역법 제 5 조를구체화하는신법을제정하여, 대한 82) 현재배타적경제수역에적용되는대한민국법령에는 배타적경제수역에서의외국인어업등에관한주권적권리의행사에관한법률 과동시행령및동시행규칙그리고 배타적경제수역에서의외국인어업제한위반선박등에대한사법절차에관한규칙 이있음 - 29 -
민국의배타적경제수역에서행하여지는외국선박의대량살상무기운송에관한우리나라의공권력행사에관한근거규정을마련할필요가있음 동신법의목적은 대량살상무기확산방지구상의차단원칙에의하여대한민국의배타적경제수역에서행하여지는외국선박의대량살상무기운송에관한우리나라의공권력의행사등에관하여필요한사항을규정함으로써대량살상무기확산방지에이바지하는것 으로규정할수있음 동신법의 대량살상무기운송혐의선박에대한조치 조문과관련하여서는 대통령령이정하는사법경찰관은자국의주도나타국의요청또는증거제시에기초하여, 대통령령이정하는국가나단체를출발지나도착지로하여대량살상무기등의화물을수송하고있다는합리적인의심이있는경우, 정선 승선 검색 압류등필요한조치를취할수있다. 고규정할수있음 배타적경제수역에서의외국인어업등에관한주권적권리의행사에관한법률 에서 해양법에관한국제연합협약의관계규정에의하여대한민국의배타적경제수역에서행하여지는외국인의어업활동에관한우리나라의주권적권리의행사 의법적근거를마련한것과의균형상, 배타적경제수역에서의 PSI 집행과관련하여서도법적근거가필요함 6. 결론 미국주도의 PSI가등장하게된배경은테러리즘의국제화, 불량국가의등장, 대량살상무기에대응하는조약체제의한계라는상황속에서, 현재국제법질서가대량살상무기확산에대한통제기능을제대로하지못하고있다는데에서찾을수있음 현재까지한국은 PSI에대한실질적, 물적지원은하지않으면서그취지에대해서는뜻을같이하는부분가입을하고있음 한국이위와같이소극적인협력차원에서만 PSI에참여하기로한결정이면에는다음과같은국제법적정당화근거가있음. PSI 는분명히국제사회의질서를위하여필요하기때문에등장한제도이 - 30 -
기는하지만유엔해양법협약등일반국제법과는합치하지않아서다수의국가들로부터전폭적인지지를받지는못하고있음 따라서 PSI 참여국들도대량살상무기를수송한다는혐의가있는선박또는항공기에대하여공해에서차단권을행사할수있다는점에대해서는쉽게동의하지않고있음 대신에 PSI 참여국의영토, 영해또는영공에진입하는경우에비로소정선과검색을한다는점에대해서만컨센서스를이루고있음 한국은기존의 남북해운합의서 로유엔안전보장이사회결의제 1718 호를이행하고있다고볼수있음 한편한국정부가 PSI 완전가입을결정하더라도심각한국제법문제가발생한다고보기는어려움 미국은조약체결, 자위권행사, 유엔안전보장이사회의결의를 PSI 의근거로주장하고있음. 즉 PSI 의합법성과정당성을현재의국제법질서안에서찾기위해노력하고있음 기존의 남북해운합의서 는그목적과운용면에서 PSI 를완전히대체하지못하는한계가있기때문에, 한국의 PSI 완전가입이 남북해운합의서 와중복되어불필요하다고단정할수는없음 향후한국정부가 PSI 완전가입을결정한다면다음과같은국제법적 국내법적사항을고려할필요가있음 첫째, 한국의 PSI 완전가입을이유로북한이 정전협정 의정지및추후도발행위를국제법적으로정당화시키려는시도에대한대응논리가필요함 둘째, 한국의 PSI 완전가입이후집행기관 ( 해군과해양경찰 ) 의차질없는이행을위해서는사전에관련국내법을재정비할필요가있음 한국이힘의우위에바탕을둔 ( 적어도힘의균형을이루는 ) 가운데북핵협상에임하려면 PSI 완전가입이외의다른압박용대외전략도지속적으로개발할필요가있음 유엔회원국들에대하여기존의대북제재결의안제 1718 호 (2006) 의이행을촉구할수있음 - 31 -
유엔안보리결의제 1718 호 (2006) 와이결의를언급하고있는의장성명 (2009) 에규정된회원국의의무내용을보다구체화하는 한 미 일의공동제재안 을구상할수있음 한 미 일의미사일방어능력을강화하는방안이있음 PSI 완전가입과위에서언급한압박용대북전략을채택할때유념해야할점은남북관계의궁극적인종착점이대북압박과한반도의긴장고조가되어서는안된다는것임. 남북관계의궁극적인목표와방향에대해서는아래의인용글에서실마리를찾을수있음 83) 우리가개인적으로나집단적으로혹은문화적으로서로다르다는사실은두가지결과를낳을수있다. 전쟁으로이어질수도, 거래로이어질수도있다.... 세계경제는상업이언제나그랬던것처럼갈등과비극의원천인차이에대한대안적인시각을제공한다. 그것은차이를나뿐만아니라다른사람들도혜택을입는축복으로바꿀수있다.... 경제적미덕 ( 근면성, 창의성, 이윤동기 ) 이란군사사회의영웅적미덕에비하여언제나따분하고무력하게만보인다. 그러나군사사회는죽이고전쟁은파괴한다. 고귀한대의를위해목숨을바치는용기는패자가아닌승자의관점에서만영웅적일뿐이다. 전쟁의대가가엄청나게크다면 ( 실제로도그렇거니와 ), 우리는역사를통틀어나라들을하나로묶고각자가가진능력에따라서로혜택을주고받은유일한관습이었던무역을더욱높이평가해야마땅하다. 83) 다음의글은조너선색스 ( 著 ), 임재서 ( 譯 ), 2003, 차이의존중 - 문명의충돌을넘어서 -, 177-79 쪽에서발췌하여인용 - 32 -
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[NARS----------------------- 현안보고서 발간일람 제1호 2007. 12. 18 제2호 2008. 7. 31 김종연최준영김종연최준영 제3호 2008. 8. 28 김여라 제4호 2008. 8. 28 김영일신종호 제5호 2008. 10. 6 원시연 제6호 2008. 10. 8 김준외 7 인 제7호 2008. 10. 15 이승현 제8호 2008. 10. 31 제9호 2008. 11. 6 하혜영외 6인김준외 7인 제10호 2008. 12. 8 박준환 제11호 2008. 12. 10 조규범 제12호 2008. 12. 11 정민정김남영 제13호 2008. 12. 11 이유주 제14호 2008. 12. 11 박철 제15호 2008. 12. 12 김준배민식 제16호 2008. 12. 22 원시연 제17호 2008. 12. 29 박충렬 제18호 2008. 12. 30 유해미 제19호 2009. 1. 7 김신애 제20호 2009. 2. 6 전진영 제21호 2009. 2. 20 김종갑외 3 인 제22호 2009. 2. 23 조규범 제23호 2009. 4. 1 유재국 제24호 교통사고처리특례법 2009. 4. 1 박준환 제25호 2009. 4. 14 조만수 제26호 2009. 4. 16 김선화
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