김규륜-1

통일비용 편익연구의새로운접근 : 포괄적연구요소의도입과대안의모색 인쇄 발행 2011년 12월 2011년 12월 발행처 통일연구원 발행인 통일연구원장 편집인 남북협력연구센터 등록 제2-02361호 (97.4.23) 주소 (142-728) 서울시강북구한천로 1307( 수유동 ) 통일연구원 전화 ( 대표 ) 900-4300 ( 직통 ) 901-2524 ( 팩시밀리 ) 901-2572 홈페이지 http://www.kinu.or.kr 기획 디자인 두일디자인 (02-2285-0936) 인쇄처 두일디자인 ISBN 978-89-8479-638-6 93340 가격 19,000 c 통일연구원, 2011 통일연구원에서발간한간행물은전국대형서점에서구입하실수있습니다. ( 구입문의 ) 정부간행물판매센타 : 매장 : 734-6818 사무실 : 394-0337

통일비용 편익연구의새로운접근 : 포괄적연구요소의도입과대안의모색 본보고서에수록된내용은집필자의개인적인견해이며, 당연구원의공식적인의견을반영하는것이아님을밝힙니다.

목차 요약 i Ⅰ. 서론 1 1. 연구의배경과목적 3 2. 연구의범위와방법 5 Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 9 1. 통일비용연구 14 2. 통일편익연구 27 3. 시사점 34 Ⅲ. 독일통일의비용과편익 39 1. 독일의통일과정및사회경제적변화 43 2. 독일통일비용 편익연구의동향과쟁점 53 3. 경제적측면의비용 편익 61 4. 비경제적측면의비용 편익 99 5. 분야별비용 편익종합 124 6. 시사점 137 Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 143 1. 통일과통합개념의비교 145 2. 통합의개념과비용 편익의결정요소 148 3. 통합의비용 편익계산법 161 4. 통합의비용 편익발생의실제 172 5. 시사점 186

통일비용 편익종합연구 11-01 통일비용 편익연구의새로운접근 : 포괄적연구요소의도입과대안의모색 Ⅴ. 국제환경관련요소분석 193 1. 미국과한반도통일의비용 편익 195 2. 중국과한반도통일의비용 편익 222 3. 국제환경의변화와영향 299 Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 319 1. 통일비용 편익연구관련쟁점 321 2. 쟁점해결을위한대안모색 330 Ⅶ. 결론 371 1. 연구결과종합및요약 373 2. 정책적고려사항 384 참고문헌 389 최근발간자료안내 411

표목차 < 표 Ⅱ- 1> 통일비용부담관련일반인설문조사 12 < 표 Ⅱ- 2> 통일비용의지출주체및목적에따른분류 18 < 표 Ⅱ- 3> 항목별추정방식에포함되는항목구분 21 < 표 Ⅱ- 4> 기존의통일비용추정사례 24 < 표 Ⅱ- 5> 기존의통일편익추정사례 31 < 표 Ⅲ- 1> 통일이후동서독지역의주요지표변화 51 < 표 Ⅲ- 2> FTIP 투자평가지침의경제학적평가기준 61 < 표 Ⅲ- 3> 독일의통일비용구분 (1992년) 62 < 표 Ⅲ- 4> BVWP 2003 교통부문투자규모 (2001~2015년) 67 < 표 Ⅲ- 5> 도시개발분야비용 69 < 표 Ⅲ- 6> 독일연방부처소재지현황 (2008년 6월 ) 73 < 표 Ⅲ- 7> 독일통일후세금및사회보험료인상내역 79 < 표 Ⅲ- 8> 동서독지역기업규모비교 81 < 표 Ⅲ- 9> 상계지불협정의거미국지불 비용 (1961~1975년) 88 < 표 Ⅲ-10> 구동서독의인프라비교 97 < 표 Ⅲ-11> 통일에따른동독지역의인구관련지표변화 105 < 표 Ⅲ-12> 통일전 후독일의안보및동맹정책비교 109 < 표 Ⅲ-13> 독일의해외파병지역과파견인원 110 < 표 Ⅲ-14> 세계에서독일의역할에대한설문조사 114 < 표 Ⅲ-15> 사회적도시프로그램성과 121

통일비용 편익종합연구 11-01 통일비용 편익연구의새로운접근 : 포괄적연구요소의도입과대안의모색 < 표 Ⅲ-16> 분야별독일통일비용 편익 136 < 표 Ⅲ-17> 독일통일비용 편익의핵심요소 138 < 표 Ⅳ- 1> 유럽연합예산 (2009년) 170 < 표 Ⅳ- 2> 유럽연합확장에따른경제효과 180 < 표 Ⅴ- 1> 한반도통일관련미국의영역별정책내용 214 < 표 Ⅵ- 1> 통일비용 편익연구의쟁점사항 330 < 표 Ⅵ- 2> 개념정의쟁점해소대안 334 < 표 Ⅵ- 3> 분석범위쟁점해소대안 337 < 표 Ⅵ- 4> 연구방법론쟁점해소대안 341 < 표 Ⅵ- 5> 국내연구분석결과표 344 < 표 Ⅵ- 6> 독일통일분석결과표 348 < 표 Ⅵ- 7> 북한실태분석결과표 352 < 표 Ⅵ- 8> 미국의한반도통일비용 편익분석결과표 354 < 표 Ⅵ- 9> 중국의한반도통일비용 편익분석결과표 356 < 표 Ⅵ-10> 국제환경에따른한반도통일비용 편익 분석결과표 359 < 표 Ⅵ-11> 통합이론분석결과표 362 < 표 Ⅵ-12> 체제전환분석결과표 365 < 표 Ⅵ-13> 새로운포괄적범주화의모색 367

그림목차 < 그림 Ⅰ- 1> 통일비용 편익의포괄적연구체계 6 < 그림 Ⅱ- 1> 통일비용의개념 17 < 그림 Ⅱ- 2> 통일편익의개념 28 < 그림 Ⅲ- 1> 독일의통일과정 44 < 그림 Ⅲ- 2> 1989~2009년독일내이주 47 < 그림 Ⅲ- 3> 동서독지역제조업부문수출비중의비교 48 < 그림 Ⅲ- 4> 통일후동독지역경제성장 49 < 그림 Ⅲ- 5> 연방정부의도시개발지원추이 50 < 그림 Ⅲ- 6> 통일후구동독과구서독의주민 1인당투자액추이 51 < 그림 Ⅲ- 7> 연방정부의동독지역분야별재정지출 (1991~2005년) 63 < 그림 Ⅲ- 8> 독일공적채무 (1989~2010년) 69 < 그림 Ⅲ- 9> 독일 500대주요기업의본사위치 76 < 그림 Ⅲ-10> 연방주별광공업고용자중연구개발인력비율 76 < 그림 Ⅲ-11> 베를린주둔연합군지불비용 (1950~1994년) 86 < 그림 Ⅲ-12> 통일후 1인당 GDP 변화 94 < 그림 Ⅲ-13> 동서독지역근로자당연평균임금 94 < 그림 Ⅲ-14> 통일후동서독지역산업구조변화 96 < 그림 Ⅲ-15> 정신적관점에서의통일의손실 104 < 그림 Ⅲ-16> 심리적관점에서의통일의이익 120

통일비용 편익종합연구 11-01 통일비용 편익연구의새로운접근 : 포괄적연구요소의도입과대안의모색 < 그림 Ⅲ-17> 동서독지역주민들의생활및주거만족도비교 122 < 그림 Ⅳ- 1> 돕슨의정책갈등-독립-통합스펙트럼 147 < 그림 Ⅳ- 2> 국제협력, 통합과초국가주의 150 < 그림 Ⅳ- 3> 국가별 EU 예산기여금 (2007년) 171 < 그림 Ⅳ- 4> 국가별 EU 예산순 (net) 기여 (2007년) 172 < 그림 Ⅳ- 5> 1998년이후경제재건지원계획 (PHARE) 의기본논리 174 < 그림 Ⅳ- 6> 경제재건지원계획 (PHARE) 지원의비중 (1997~1998년) 176 < 그림 Ⅳ- 7> 유럽연합의경제재건지원계획 (PHARE) 지원금 (1999~2006년) 177 < 그림 Ⅳ- 8> 유럽연합확장에따른거시경제효과모델 179 < 그림 Ⅳ- 9> 유럽연합확장과개별국민경제의변동 180 < 그림 Ⅵ- 1> 통일비용 편익연구 5개년추진계획 370

요약 본연구는지금까지진행된통일비용과편익에관한연구의한계를보다큰틀의담론을바탕으로극복하고자하는데목적이있다. 통일이라는국가적과제를보다객관적이고인류보편적가치에입각한접근법을통하여통일을달성하기위해서필요한노력과그결과로얻어질효과를적실성있게제시하는것을목적으로하고있다. 즉, 기존의통일비용과편익관련연구는경제학적접근에의해서시도되었기때문에경제학적접근의속성상통일비용의추산에주안점이주어졌다는한계가있으며, 이러한한계를극복하기위해서는경제학적접근에서간과할수있는수많은통일편익의요소들을발굴하는자세가필요한것이다. 따라서본연구에서는경제학적접근뿐아니라정치학 사회학 국제관계학등한반도통일논의와관련된제반학문적접근을망라한접근을통해서기존의연구보다포괄적인시각을가지고새로운접근을하고자한다. 주지하다시피이러한학제적접근의장점은경제적요소뿐아니라비경제적요소를포함할수있다는것이며, 통일편익관련요소들을추출하는데매우필요한것으로파악된다. 5개년연구의초석을마련하는 1년차금년연구는근본적문제의포괄적접근을통해서연구요소의파악과연구결과의완결성및적실성을제고하려는궁극적목적을염두에두고있다. 방법론상으로보면기존연구의분석과이론적접근을위주로하였으며, 기존통일비용연구에서결여되어있는국제환경과관련된문제에대한분석을시도하였다. 첫째, 기존연구의분석은문제점을파악하는동시에기존에공유되고있는연구의주안점을분석해서재분류하는작업을통해그동안추 요약 i

진된통일비용및편익연구의한계를극복하고자한다. 이를위해서국내에서수행된통일비용및편익연구를총망라해서분석하였다. 둘째, 본연구의두번째내용적주안점은현상에대한분석으로써독일통일과북한실태및국제환경을분석하였다. 독일통일은이미진행된것으로써추진과정및결과의사실적경험은우리의통일비용 편익관련연구에도많은실증적교훈을줄수있을것으로판단되므로, 독일의전문가들이수행한통일비용및편익관련연구를분석하였다. 또한북한실태에대한정확한파악이결여되어있는상태가연구결과의정확성을저하시키고있다는현실적인식하에북한실태를보다잘파악할수있도록하는연구를동시에수행하였으며, 사안의중요성을감안해서별도의보고서를마련하였다. 이러한북한실태연구결과로도출된통일비용 편익관련시사점을본보고서에서활용하였다. 한편, 한반도통일의문제는남한과북한간문제이기도하지만국제적사안이라는것은주지의사실이지만, 기존의통일비용및편익연구에서는다루어지지않고있었다. 본연구에서는한반도통일과정에서중요한역할을할것으로예상되는미국과중국의한반도통일과관련한비용과편익에대한잠재적기대를도출하고국제환경의변화가한반도통일비용과편익에미칠영향을미래지향적차원에서분석해서통일비용및편익연구의포괄성을제고하고자한다. 셋째, 통일비용및편익이라는주제를다루는데있어근본적문제를해결하기위한이론적틀을고려할때, 사회과학적틀에서보면통합이론이가장발전되어있고적실성있는분석을제공하고있다. 사실상현재통용되고있는통일이라는개념은이론적인것이라기보다는현실적사안이며정책적사고에기반한성격을가지고있는반면, 통합의개념은학술적으로오랜기간사용되어왔으며, 적확한분석을 ii 통일비용 편익연구의새로운접근

제공하는이론적바탕을제공하고있다. 이러한맥락에서, 통합의이론및실제의분석을통해서통일비용및편익연구관련요소들을도출하였다. 한편, 한반도통일은남한과북한의통합이라는차원과북한의체제전환이라는차원에서연구하는것이타당하다는판단하에, 또다른이론적접근으로서체제전환연구를추진하였으며, 별도의보고서를마련하였다. 이러한체제전환연구에의한통일비용및편익관련요소의핵심적내용들을요약해서본보고서의결론에포함시키고자한다. 넷째, 본보고서의결론에서는상기한연구분석결과도출된통일비용및편익관련요소들을총정리해서범주화하였다. 또한, 현재까지추진되었던통일비용및편익연구들의한계를극복하기위한전초적작업의일환으로연구추진상제기된쟁점들을제기하는동시에개선방안을모색하였다. 본연구는통일비용 편익연구와관련된고려요소들을포괄적으로분석해서새로운접근을모색하는것을목표로하고있기때문에제Ⅱ장에서는기존의국내연구를검토하였으며, 제Ⅲ장에서는독일통일의경험을중심으로사례연구를수행하였다. 제Ⅳ장에서는통합이론에서도출할수있는통일비용 편익관련연구요소를제시하였으며, 제Ⅴ장에서는미국과중국의한반도통일관련역할과통일비용 편익연구요소를포함한국제환경과연관되어있는고려사항을제시하였다. 제 Ⅵ장은통일비용 편익연구의쟁점을체계적으로분류해서정리하여대안을모색하였다. 우선제Ⅱ장 통일비용 편익관련국내연구분석 에대한주요내용은다음과같다. 통일에대한대부분의국내연구들이통일비용과편익을동시에분석하기보다는통일비용중심이며, 최근들어서는통일비용과편익을동시에분석한문헌들이다소늘어나고있으나, 여전히편 요약 iii

익에대한문헌은상대적으로적다. 이는통일비용연구는체감할수있는구체적인수치로제시한정량적분석이많은반면, 통일편익연구는정성적분석이많은점도통일부담을확산시킨이유의하나로보인다. 통일비용의개념에대해서는대체로전문가들사이에견해가일치하고있다. 즉통일비용을일반적으로통일이후남북한이하나의통합국가로정치 경제 사회문화시스템이안정을이루면서정상운영되기위해추가적으로부담해야하는비용을의미한다. 다시말해통일비용은일반적으로통일로인해부담해야할비용으로정의되며, 이때통일되지않았더라면부담하지않아도될비용이라는 기회비용 (opportunity cost) 차원에서정의된다. 기존통일비용에대한연구결과의특징과한계점을지적해보면첫째, 통일비용추정규모가학자와연구기관에따라너무나큰편차가존재한다는것이다. 둘째, 대체로통일이급진적일수록, 통일시점이늦을수록통일비용이큰것으로나타났다. 셋째, 통일과통합의개념이혼재되어, 통일비용에통일이전의준비및통합과정의비용이포함된경우와그렇지않은경우가있다. 넷째, 실제정량적분석에있어서개념정의와이론적틀과는달리, 포괄적추정이아니라일부항목을중심으로분석하고있는점을들수있다. 다섯째, 대규모통일비용투입에대한북한경제의흡수능력을고려하지않아비현실적혹은과도한목표소득이란지적이대두하고있다. 여섯째, 통일비용에대한기존연구들이대부분수요자중심으로, 비용을부담해야할공급자인정부와국민들의지불능력과의사를제대로고려하지않고있다는것이다. 통일편익이란통일을이룸으로써통일된남한및북한지역에서얻게되는경제적혹은비경제적인모든형태의이익으로정의할수있다. 통일비용연구에비해통일편익에대한연구는양적인측면은물 iv 통일비용 편익연구의새로운접근

론질적인측면에서도매우제한적이라할수있다. 통일편익에대한연구특징과한계를보면, 첫째, 통일편익에대한연구는통일비용에비해질과양적인측면모두상대적으로미흡하다. 사실상모든편익항목을추정한다는것은비현실적일뿐만아니라각항목별로정확히추정한다는것자체가불가능하기에통일편익에대한연구는정성적분석과설명이주류를이루고있다. 둘째, 통일편익추정에있어서일부항목만반영되거나유무형의효과가제대로반영되지않아과소평가되었을수가있다. 셋째, 시간적차원에서통일편익은시차를두고장기간에걸쳐발생함에도불구하고편익의향유기간설정문제로제대로반영되지못한측면이강하다. 넷째, 통일비용과통일편익을종합적으로고려한순통일편익 ( 순통일비용 ) 분석이나, 동일한분석방법으로의통일비용과편익추정등의자료가귀한점도한계로지적된다. 제Ⅲ장 독일통일의비용과편익 에서는통일비용과편익에관한분석이독일내에서객관적인평가가드문편이며그이유는크게두가지로요약하고있다. 첫째는구태여편익과비용을비교해보자않아도당연히비용보다편익이앞선다는인식을들수있다. 또하나의이유는 편익 과 비용 으로명쾌하게구분하고파악하기어려운 통일 이라는특수한역사적사건의성격을반영하는것을들수있다. 독일의비용 편익에대한논의를보면비용에대한연구가편익에대한연구보다훨씬많다. 투자비용에대한분석연구가대부분이고, 편익에대해서는계량적분석을한사례를찾아보기어렵다. 일부편익을논하는경우에도경제적화폐단위의편익에대한논의보다는주로사회적통합이나유럽전체에미치는경제구조의변화그리고동서독주민들이느끼는변화에대한설문결과와같은지엽적인부분에대한논의가대부분이었다. 요약 v

통일의편익과비용을먼저경제적측면에서보면, 독일의전체적인편익은독일시장의규모확대및투자매력도향상, 독일기업의중동부유럽진출기회확대, 군사 안보관련비용의감축, 정부의세금수입증대및연방정부자산증대등을들수있다. 특히동독지역은산업구조의개선, 환경오염의감소, 교통시설개선에접근성개선및기타편익이발생하였다. 이에반해경제적측면에서본독일의통일비용은투자성비용에비해동독주민들의소득을보존해주고서독수준의사회보장을지원해주기위한소멸성비용이전체통일비용의절반이상을차지하고있다. 연방정부의동독지역으로재정이전은결과적으로연방정부의부채증가로이어져주민들의세금부담을초래하였다. 비경제적측면의편익은독일의국제적인위상과영향력확대로소위 안보수출국가 로서의위상변화발생, 독일의정치사회적안정화, 이산가족의재결합및상봉, 심리적만족도증가를들수있다. 특히동독지역의비경제적인편익은민주주의와시장경제에기반한정치, 경제, 사회제도의확립, 동독시절독재에의한희생자의명예회복과배상, 동독주민들의평균수명증가, 베를린으로의수도이전에따른동독지역의이미지개선등을들수있다. 이에비해비경제적측면에서동서독주민들간의심리적갈등, 극우파의득세등정치적혼란, 준비되지못한통일에따른행정적측면의시행착오, 과다한기대심리에따른주민들의심리적실망감, 동독주민들의이주등사회적변화에따른불안감증대, 체제전환에따른심리적불안증대등의비용이발생하였다. 통일비용 편익개념에대한독일의사례가주는교훈은첫째, 통일비용에대한논의에서시간적개념이중요하다는점, 둘째, 비용역시일상적인정규투자개념과단발성특수투자개념을함께고려하여구분하여준비하는것이바람직하다는점, 셋째, 비용중순수한통일비 vi 통일비용 편익연구의새로운접근

용의개념을사회적통합에필요한사회보장부분을포함하는방안과순수동독지역의재건을위한투자만을포함하는방안에대해심도있는검토가필요하다는점, 넷째, 독일의경우편익은기존의정부지침에의한산정이어려웠고, 실제우리나라에도향후비슷한상황이전개될것으로예상된다는점, 다섯째, 통일의편익을동서독뿐아니라유럽까지산정한사례가있다는점을고려할때편익과비용산정의공간적범위의설정또한중요한의미를가질수있다는점이다. 제Ⅳ장 유럽통합의비용과편익 에서는유럽의지역통합인 EU의사례를통해통합이라는개념을정의하며이에통합의비용과편익연구가통일의비용과편익연구에갖는함의를도출할필요성을제기하였다. 어떠한경우든통합의과정은불가피하게단일한정책과제도에대한적응비용을수반하며, 이비용은통합적정책및제도의성격에따라불균등하게분배되는특징을갖는다. 통합의과정이갖는특성은돕슨의모델에서 협력 과 통합 은국가간상호작용의강도라는측면에서구별되지만, 초국가주의의문제를고려할때양자사이의스펙트럼은제도화의형태와정도라는변수에의해규정된다고할수있다. 결국협력적관계에돌입한국가들이직면하는제도적선택의문제는협력의목표를달성하기위해개별국가들의자율성과재량권을어느정도로제한할것인가의문제로요약된다. 통합의과정이불가피하게적응비용을유발한다는관점에서볼때, 통합의비용과편익을결정하는핵심적인요인은통합에참여하는국가들상호간의이질성 (heterogeneity) 의정도라할수있다. 이와관련하여통합에참여하는국가들의이질성의정도가적응비용의크기를결정하고, 이에따라통합의비용 편익의절대적크기와상대적비율이상이해진다는주장은단선적인관점이아니라동태적인관점에서접근할필요가있다. 이는 이질성의역 요약 vii

설 (the paradox of heterogeneity) 이라부를수있는것인데, 국가간의이질성의정도에비례하여적응비용이증가하는것과마찬가지로적어도비정치적인영역에서의통합의기대효과또한증가한다는점이다. 따라서통합의세가지정치적비용 ( 주권의위임이야기하는기회비용, 초국가주의적권위체에대한감시와견제비용, 통합대상자와의거래비용 ) 과세가지정치적편익 ( 평화와안정의편익, 국제적위상증진의편익, 수정주의의편익 ) 이라는관점에서볼때, 경제재건지원계획 이궁극적인목표로삼고있는유럽연합의중 동유럽국가들로의확장이야기하는비용과편익측면에서는편익이그비용을상회하는것으로잠정적이나마결론지을수있다. 이에이질성의정도에비례하여통합에소요되는적응비용의절대적크기가증대하는것과마찬가지로, 통합을통한기대편익또한비약적으로상승할수있는것이다. 다시말해국가간이질성의정도와통합의비용 편익간의상관관계를이질성의정도에비례하여나타나는적응비용의절대적크기라는단선적인측면에서가아니라그에따른기대편익의절대적크기와통합과정에서확인되는한계편익과한계비용의변화라는측면에서동태적으로분석할필요가있는것이다. 제Ⅴ장 국제환경관련요소분석 에서는한반도통일에가장큰영향력을미칠것으로보이는미국과중국에대해해당국가의입장에서한반도통일에대한비용 편익요소를분석하였다. 아울러새로운국제질서형성에따른국제환경적요소에대해분석하였다. 먼저통일비용 편익관련미국요소를보면, 한반도통일의핵심적인관여자인미국이라는변수가한반도통일의비용 편익관점에서어떠한역할을담당할것인지를예측하는일은매우중요한과제이다. 미국변수의중 viii 통일비용 편익연구의새로운접근

요성을고려할때미국의비용 편익관점을이해하고관련항목을설정하는것은우리의통일정책에서매우긴요한과제로이해될수있다. 한반도통일관련하여미국의역할이구체적으로편익과비용차원에서분석되기위해서는미국이남북한통일에대한어떠한이익구조 (interest structure) 를가지고있는지에대한점검이반드시선행되어야한다. 아울러 G-2 시대로알려진글로벌세력균형의변화에대한이해와전략을고려하고, 미국이처한대내외적환경과글로벌경제환경을고려해야하며, 통일과정의구체적인시점을전후로한미국집권세력의이념및관련대외전략의변화역시한반도통일관련미국의역할을규정하는매우중요한고려사항으로살펴야한다. 그리고미국의대한반도통일전략이동북아, 그리고보다상위의글로벌전략과어떻게맞물리게되는지에대한분석이필요하겠다. 한반도통일비용 편익차원에서포함되어야할미국차원의변수를크게 4개의정책영역을중심으로살펴볼수있다. 첫째, 군사안보영역에서는북한의비핵화실행을유도및지원, 비핵화의지속적인추진을위한모멘텀의유지, 통일과정및이후주변국이수용할만한수준의한미동맹제시, 평화체제논의재개및궁극적인북미수교관계정상화추진등에따른비용 편익산출이필요하다. 둘째, 경제 사회영역에서는 FTA 인준및향후지속적인경제발전의시너지효과, 통일과정상의한반도경제성장지원, 북미경제교류활성화및북한투자를위한제도적지원등에대한비용 편익을고려해야한다. 셋째, 미국국내영역에서는북한문제해결의지및한반도통일의필요성이해확산, 체제전환에대한제도적, 법적, 재정적지원, 의회의초당적지지등을고려해야한다. 넷째, 국제사회영역에서는 UN 및각종국제기구의한반도평화통일지지, 미중간 G-2 협력이동북아안정과한반도평화에적용될수있도 요약 ix

록안정적인대중국정책유지, 동북아지역안보정착에기여, 한반도통일이후한미동맹과미일동맹사이의조화등에대한변수를고려하여비용 편익을산출해야한다. 다음으로중국의한반도통일비용및편익에대하여중국전문가담론의분석을보면, 중국이추진하는균형적발전전략에한반도는중요한의미를가짐을알수있다. 전략적인개념에서보면, 통일한반도의구현은중국에게미국을견제할수있는 전략적요충지대 (strategic buffer zone) 의소실을의미하는것으로통일한반도에서의미군주둔의문제에중국이상당히민감하게반응할수밖에없는이유가되고있다. 중국은원칙상한반도평화와안정, 그리고통일을위한외교적구상에대해긍정적이고적극적으로지지하는입장을견지하고있다. 이런맥락에서중국의대한반도정책의목표는세가지이다. 우선한반도의민주, 자주, 평화적통일을지지하는것이다. 두번째목표는한반도의평화와안정을유지하는것이다. 세번째목표는남북대화와상호이해증진을건설적인역할을하면서공헌을하는것으로최종적으로민족단결과통일을위한여건을창출하는것으로설정되어있다. 즉, 중국의대한반도정책기조는한반도의안정과평화유지, 자주적이고평화로운통일지지와한반도의비핵화구현등의맥락에서볼수있다. 중국은한반도통일의편익에대해공식적으로논의또는논평을한적이없지만연구결과들을추론해보면, 경제적으로동북아경제협력과한중일 FTA에따른경제적효과가있으며정치적으로는중국동북지역발전문제와통일의연계성이있을수있다. 한반도통일과정에서중국의역할은제한적이나마중요한변수가될수있다. 중국의역할이제한적이라고하는것은중국의대한반도통일정책이지금까지일관성, 즉외세의간여없는한민족의자주독립적인결정에의한 x 통일비용 편익연구의새로운접근

통일구현을유지했기때문에중국의직접적인역할을스스로배제하는소극적인입장을취하고있다. 군사안보분야에서중국의역할은중국의국가안보이익을위해하지않는범위내에서의통일후한반도지역의평화와안정을유지하는건설적인협력적동반자의역할을기대할수있겠다. 경제 사회영역에서기대할중국의역할은한반도통일의사전경로가통합이라면통합과정속에서북한의개혁개방을유도하는것이라할수있다. 그리고국제환경적요소를보면, 최근미국의힘 (power) 의쇠퇴현상관찰로새로운국제질서가형성되고있는데주목해야한다. 이는중국을비롯한신흥국들의부상으로두드러지게나타나고있는데, 이러한경제력을중심으로하는국력의변화는, 국제정치에있어서경제력의중요성증대에힘입어, 결과적으로국제정치상의힘의분포가새로이재편되는결과를초래하고있는것이다. 이에따라국제질서의힘의분포는미국을여전히중심으로하되다수의강국들이새로운체제의다른주요축을이루게되는단일다극체제가더욱뚜렷이나타날가능성이크다고분석할수있다. 중국과인도의부상과일본의침체는동아시아에서힘의균형을변화시킬요소로작용하며, 이는새로운전략관계의대두는기존의삼각관계, 예컨대, 미중일, 미중러에추가되어동아시아지역에서의전략적경쟁이더욱많은행위자의참여로중첩되어복합적으로진행될것임을예견케하고있다. 한반도의통일은새로이형성되어갈국제질서의변동기에오히려제반어려움이중첩되는위치에서, 미국은물론, 새로이부상하고있는다수의강대국들을설득해나가야하는어려운입장이라할수있다. 이러한상대적취약성을극복하고한반도통일에유리한여건을조성해나가기위해서는, 약점을강점으로전환해나가는지혜로운통일외교의전개가필수적 요약 xi

일것이다. 따라서한국은점증되는다극화추세를오히려적극활용할수있게해줄수있는글로벌외교의전개가필요하며, 강대국간의경쟁이초래할수있는틈새를포착, 활용할수있는교량외교의수행, 한반도가동북아지역협력의진전에관건적중요성을지니고있음을한반도통일에적극활용하기위하여지역협력과대북정책을효율적으로연계하는지역협력전략의구사가필요하겠다. 제Ⅵ장 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 에서는각장에서분석된결과를바탕으로도출된쟁점을제시하고대안을제시하였다. 먼저통일비용 편익연구관련쟁점을 1개념, 2범위, 3방법론등 3대부문으로나누어서문제점을중심으로정리하였다. 통일비용 편익연구에관련된 12가지쟁점에서개념정의문제로통합과통일의개념이혼용되고있으며, 개념적상이점과공통점을추출하는작업이필요할것으로제시하고있다. 또한비용과편익의비대칭성, 이질성 동질성과편익도출함수관계, 경제 비경제적분류의문제에대한쟁점을분석하며비용 편익에의거한기존의개념에서탈피해서, 통합의노력과효과라는보다이론적으로정립된연구의틀에의해서전반적논의를전개하는것이필요하다고제시하였다. 분석범위에대한쟁점으로서는시간적범위와공간적범위를설정하는문제를제기하며최종적목표에대한단계별목표의설정의필요성과그속에서추산된결과의궁극적총합이정합성을가지도록하는연구노력의필요성을제기한다. 또한비용과편익의부담주체및수혜주체를설정하는쟁점에대한쟁점을언급하며공여 수혜주체에대해서명확하게구분해서접근하는노력을기울일것을제시하고있다. 방법론상의문제로통일비용과편익에대한단발성, 정규성에대한투자의성격규정, 비용추산에대한총괄적접근과부문별접근의조화문제, 정량적접근과정성 xii 통일비용 편익연구의새로운접근

적접근의조화문제, 대상의상태파악문제등의연구한계에대한쟁점을분석하였다. 이렇게제기된쟁점들의해결을위한대안모색으로총괄적접근을강조해서집중하는동시에세부적부문별연구를정교화함으로써연구의완결성을제고함과동시에단순정량적접근위주방식에서보조적으로정성적방식추정요소를찾아내어고려하는방법론을요구하고있다. 이와같이국내연구, 독일통일사례, 북한실태분석, 국제환경분석에서도출된요인과통합이론및체제전환이론분석에서도출된요인을종합하여새로운범주화를모색하였다. 즉, 본연구에서추진된연구결과를포괄적으로쟁점을도출한부분과추출된범주들을종합화하고새로운범주화를제안하고자하였다. 우선통일비용과편익이라는기존의틀이연구의포괄성을제약하는점을감안해서새로운용어사용을제시하였다. 하지만, 통일비용 의용어는기존에범용적으로사용되고있으며적실성이인정되고있기때문에그대로사용하되추후연구에서보다적절한용어를발굴하기로하였다. 또한 통일편익 이라는용어는그자체로서편협성을보유하고있는동시에통일의달성에따라오는수많은바람직한양상을포함하기어렵다는판단하에 통일효과 라는용어로대체하는것을제시하였다. 다음으로연구결과종합화의과정에서도출된새로운범주화의가장큰범위의분류를주요범주, 부가범주, 고려범주의 3대범주로설정하였다. 통일비용측면의범주와관련, 주요범주는통일에따른근본적과제들을해결하기위한것으로써, 통일이후장기적, 심층적, 지속적으로추진되어야하는것으로써사회과학적으로검증된틀에의해서경제통합비용, 정치통합비용, 사회통합비용의범주를제시하였다. 또한부가범주는중기적이고부문별로한정된기간에추진해야할과제의성격을포함하는범주 요약 xiii

로써경제적투자비용, 구조조정비용, 평등적복지제공비용, 심리적갈등해소비용으로종합하였다. 한편고려범주는한반도통일의특성상포함해야할단기적인과제를중심으로긴급구호제공비용, 북한부채처리비용, 환경훼손복구비용, 정책실패교정비용, 단기적사회혼란해소비용을포함하고있다. 통일편익측면의범주와관련, 앞에서설명한바와같이통일편익을 통일효과 라는보다넓은의미의개념을사용하여새로운범주를설정하였다. 여기에서의주요범주는분단으로인해서우리가부담하고있는문제들을해소하는것으로써분단상황해소효과를추출하였으며, 통일이달성됨으로써수반되는통합효과를두번째범주로설정하였다. 또한통일이달성된이후보다장기적이며미래지향적으로통일한반도가향유할사안들을담기위한범주로써통일국가완성의효과를설정하였다. 한편부가범주는통일의달성이가져오는부분으로써국제적요소및선진국가모색을위해필요한요소로서국제적안정성제고효과, 동북아지역통합선도효과, 국가의탈정치화효과, 선진적경제주체형성효과가선정되었다. 또한고려범주는통일의달성으로비롯되는다원주의적사회의형성과관련된범주를중심으로심리적만족도증대효과, 문화적위상증진효과, 민주주의체제확립효과, 시민사회발전효과, 해양 대륙연계확보효과를설정하였다. 이와같은새로운범주화에의한접근은연구의포괄성을제고하는데중요한역할을할것으로기대되고있으며, 향후연구의완결성및체계적접근의기초로사용될것으로판단된다. 제시된통일비용 효과의주요범주, 부가범주, 고려범주와관련하여세부적인변수화개념은 2차년도연구에서보다자세하게추출하게될것이며, 이론적분석과실증적검증을통해서내생변수 (endogenous variable), 외생변수 xiv 통일비용 편익연구의새로운접근

(exogenous variable) 로의조작화 (operationalize) 과정을거쳐통일비용 효과모형을설정하게될것이다. 즉, 기존통일비용 편익연구의한계를극복하고자 5개년연구사업으로설정된본연구는우선적인과제로써연구의체계적접근을요구하고있는바, 기존연구가단발성으로종료됨으로써비롯되는문제점을교정하는것이중요한것으로판단하였다. 이에따라, 본연구는다년간연구의 1차년도작업으로써통일비용 편익관련기존연구의심층분석과이론적접근을수행하였으며, 이러한작업은향후모형을수립해서통일비용 편익관련추산결과를도출하고자하는궁극적목적하에단계적접근을통해서체계적으로모형을완성해나갈예정이다. 요약 xv

Ⅰ. 서론 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅰ. 서론 1

1. 연구의배경과목적 제2차세계대전이후계속되었던동서냉전체제가와해되고동구및소련에서사회주의체제가붕괴되는등국제환경의변화가운데에서 1990년에서독과동독은통일을이룩하였다. 그당시한반도에서도남한과북한은일련의고위급회담을개최하여기본합의서에합의하는등통일을향한진전된모습을보이는듯하였다. 하지만북한의핵개발움직임은남북관계를경색시킴으로써통일에대한민족적기대를저하시키는방향으로한반도정세가전개되도록하였다. 북한은자본주의와공산주의의대결종식이라는세계적조류를외면하고사회주의체제를고집한결과 1990년대에극심한경제난과기근사태를겪었으며지금까지도만성적인경제파탄상태에서벗어나지못하고있는실정이다. 남한은북한의어려움에더해서한편으로는민족적견지에서도움을주어야한다는당위성에입각한대북지원의필요성에직면하였으며, 반면에북한의지속된핵무기개발로대표되는호전성에대처해야하는보다중요한안전보장문제를동시에해결해야하는이중적인국가차원의과제를안고있는것이현실이다. 이러한과정에서지난 20년간지속된북한의신뢰할수없는수많은행동은남북관계를불안정하게만들었을뿐아니라, 남한의주민이북한문제를매우곤란하고골치아픈것으로간주하게만드는결과를초래하였다. 이러한북한문제의근본적속성과함께대두된통일에소요되는비용이부담스러울것이라는인식의확산은한반도통일에대한부정적사고의저변을차지하고있다. 통일이부담스럽다는인식의확산은현실적으로남한의인구구성비가지난 20년간변화한데도기인한다. 즉, 현재의시점에서보면남한 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅰ. 서론 3

의인구는분단이후세대가절대다수를차지하고있기때문에남한과북한이통일해야한다는무조건적인당위성을인정하지않거나이해하지못하는국민들이계속적으로늘어나고있다는것이다. 한편남한은제2차세계대전이후독립한국가중에서거의유일하게민주주의정착과시장경제에입각한경이로운경제발전을동시에이룩한국가라는것은주지의사실이다. 그럼에도불구하고남한은북한의존재와한반도분단으로인해서불필요한비용을치러야하는현실적도전에노출되어있으며, 국가적으로미래를향한더큰도약을모색하는데한계가있는상황이다. 본연구는통일이라는국가적과제를보다객관적이고인류보편적가치에입각한접근을통해서통일을달성하기위해서필요한노력과통일의결과로얻어질효과에대한적확한파악을적실성있게제시하는것을목적으로하고있다. 이러한보다큰틀에서의담론을바탕으로지금까지의통일비용과편익에관련한연구의한계를극복하고자한다. 즉, 기존의통일비용과편익관련연구는경제학적접근에의해서시도되었기때문에경제학적접근의속성상통일비용의추산에주안점이주어졌다는한계가있는것이다. 이러한한계를극복하기위해서는경제학적접근에서간과할수있는수많은통일편익의요소들을발굴하는자세가필요한것이다. 따라서본연구에서는경제학적접근뿐아니라정치학 사회학 국제관계학등한반도통일논의와관련된제반학문적접근을망라한접근을통해서기존의연구보다포괄적인시각을가지고새로운접근을하고자한다. 주지하다시피이러한학제적접근의장점은경제적요소뿐아니라비경제적요소를포함할수있다는것이며, 통일편익관련요소들을추출하는데매우필요한것으로사료되는바이다. 4 통일비용 편익연구의새로운접근

본연구의추진과정은사실상 2010년광복절기념사에서대통령이언급한통일준비필요성과맥을같이한다고볼수있으며, 지금까지의통일비용및편익연구가단기간에추진되어연구결과가완결성을보유하기어렵다는인식하에, 2011~2015년동안의 5개년연구사업으로추진되고있다. 2. 연구의범위와방법 금년도연구는 5년후연구결과의완결성을판가름하는중요한첫걸음으로써, 국내외전문가들의자문과국내유수의전문가들이참여하는공동연구의틀에의해서추진되었다. 통일비용및편익관련연구는지금까지주로경제학자들에의해서수행되었으며, 여러가지가정에기반을둔비용산출결과가양산되어있는상황이다. 그러나통일비용및편익연구는기본적으로다양한분야의접근을학제적으로연계하여추진하여야기존연구의한계를극복하고새로운사고에입각한연구결과를도출할수있다는것은주지의사실이다. 따라서금년도연구에참여한공동연구자들은경제전문가를포함해서정치 사회 국제관계등다양한분야의전문가들로구성하였다. 5개년연구의초석을마련하는금년연구는근본적문제의포괄적접근을통해서연구요소의파악과연구결과의완결성및적실성을제고하려는궁극적목적을염두에두고있다. 방법론상으로보면기존연구의분석과이론적접근을위주로하였으며, 기존통일비용연구에서결여되어있는국제환경과관련된문제에대한분석을시도하였다. 첫째, 기존연구의분석은문제점을파악하는동시에기존에공유되고있는연구의주안점을분석해서재분류하는작업을통해그동안추 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅰ. 서론 5

진된통일비용및편익연구의한계를극복하고자한다. 이를위해서국내에서수행된통일비용및편익연구를총망라해서분석하였다. 둘째, 본연구의두번째내용적주안점은현상에대한분석으로써독일통일과북한실태및국제환경을분석하였다. 독일통일은이미진행된것으로써추진과정및결과의사실적경험은우리의통일비용 편익관련연구에도많은실증적교훈을줄수있을것으로판단되므로, 독일의전문가들이수행한통일비용및편익관련연구를분석하였다. 그림 Ⅰ-1 통일비용 편익의포괄적연구체계 6 통일비용 편익연구의새로운접근

또한북한실태에대한정확한파악이결여되어있는상태가연구결과의적확성을저하시키고있다는현실적인식하에북한실태를보다잘파악할수있도록하는연구를동시에수행하였으며, 사안의중요성을감안해서별도의보고서를마련하였다. 이러한북한실태연구결과도출된통일비용 편익관련시사점을본보고서에서활용하였다. 한편, 한반도통일의문제는남한과북한간문제이기도하지만국제적사안이라는것은주지의사실이지만, 기존의통일비용및편익연구에서는다루어지지않고있다. 본연구에서는한반도통일과정에서중요한역할을할것으로예상되는미국과중국의한반도통일과관련한비용과편익에대한잠재적기대를도출하고국제환경의변화가한반도통일비용과편익에미칠영향을미래지향적차원에서분석해서통일비용및편익연구의포괄성을제고하고자한다. 셋째, 통일비용및편익이라는주제를다루는데있어근본적문제를해결하기위한이론적틀을고려할때, 사회과학적틀에서보면통합이론이가장발전되어있고적실성있는분석을제공하고있다. 사실상현재통용되고있는통일이라는개념은이론적인것이라기보다는현실적사안이며정책적사고에기반한성격을가지고있는반면, 통합의개념은학술적으로오랜기간사용되어왔으며, 적확한분석을제공하는이론적바탕을제공하고있다. 이러한맥락에서, 통합의이론및실제의분석을통해서통일비용및편익연구관련요소들을도출하였다. 한편, 한반도통일은남한과북한의통합이라는차원과북한의체제전환이라는차원에서연구하는것이타당하다는판단하에, 또다른이론적접근으로서체제전환연구를추진하였으며, 별도의보고서를마련하였다. 이러한체제전환연구에의한통일비용및편익관련요소의핵심적내용들을요약해서본보고서의결론에포함시키고자 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅰ. 서론 7

한다. 마지막으로본보고서의결론에서는상기한연구분석결과도출된통일비용및편익관련요소들을총정리해서범주화하고자한다. 또한, 현재까지추진되었던통일비용및편익연구들의한계를극복하기위한전초적작업의일환으로연구추진상제기된쟁점들을제기하는동시에개선방안을모색하고자한다. 8 통일비용 편익연구의새로운접근

Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 9

2010년 8.15 경축사에서통일세및 3대공동체통일구상이제안된이후통일에대한국민적관심이크게증가한것은바람직하나, 통일비용에대한국민들의심리적부담또한다소커진것으로나타났다. 현대경제연구원의설문조사 1 에의하면, 국민들의통일가능시기및통일비용부담의향을조사한결과, 부정적인응답비중이늘어난것으로조사되었다. 통일이 11년이넘어야한다거나불가능하다고응답한비중이 2000년 60.9% 에서 2011년에는 80.8% 로늘어났고, 통일비용부담에있어서도국민들의대부분 (96.9%) 이부담하고싶지않거나연간 10만원이하를부담하겠다고응답하였다. 또한그비중도 2008년 89.7% 에서 2011년에는 96.9% 로늘어났으며, 특히 2010년과 2011년에는부담하고싶지않거나연간 1만원이하를부담하겠다는비율이크게늘어났다. 통일에대한이같은부정적인반응은남북관계에대한최근의지속적인경색국면과향후의부정적전망에기인한것도있지만, 통일비용부담에대한부정적인식이널리확산되어있기때문 으로평가된다. 특히통일에대한대부분의국내연구들이통일비용과편익을동시 에분석하기보다는통일비용분석이중심이며, 독일의통일사례분석 을통한통일비용추정문헌들 2 역시, 통일에대한국민들의부정적인 1_ 현대경제연구원의자체여론조사결과이다. - 2000년 10월조사 : 10월 4 5일, 전국의만20세이상남녀 652명, 전화조사 - 2008년 10월조사 : 10월 27 31일, 전국의만19세이상남녀 1,017명, 전화조사 - 2009년 5월조사 : 5월 4 8일, 전국의만20세이상남녀 623명, 전화조사 - 2009년 7월조사 : 7월 23 26일, 전국의만19세이상남녀 520명, 전화조사 - 2010년 11월조사 : 11월 1 5일, 전국의만19세이상남녀 626명, 전화조사 - 2011년 11월조사 : 10월 17 26일, 전국의만19세이상남녀 1,007명, 전화조사 2_ 독일통일의후유증에대한연구보고서에의하면, 동독지역의높은실업률과동독주민들의소외감 ( 소위 2등국민이란상실감 ) 등은물론, 동독지역재건을위한막대한재정비용지출과재정적자발생, 그리고공채발행과이로인한금리상승등이지적 Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 11

식확산에일정부분역할을한것으로보인다. 또한최근들어서는통일비용과편익을동시에분석한문헌들이다소늘어나고있으나, 여전히편익에대한문헌은상대적으로적다. 또한통일비용연구는체감할수있는구체적인수치가제시된정량적분석이많은반면, 통일편익연구는정성적분석이많은점도통일부담을확산시킨이유의하나로보인다. 표 Ⅱ-1 통일비용부담관련일반인설문조사 항목 2008. 10 2009. 7 2010. 11 2011. 11 1. 부담하고싶지않다 30.4 21.5 37.4 46.0 2. 年 1만원이하 24.0 24.6 34.7 33.4 3. 年 2 10만원 35.3 38.4 24.6 17.5 5. 年 11 20만원 4.3 5.6 2.4 1.6 6. 年 21만원이상 5.9 9.9 0.8 1.5 계 100.0 100.0 100.0 100.0 사실통일에대한그동안의국내문헌들을살펴보면, 2000 년대이전 에는통일논의가비교적활발했으나, 국민의정부와참여정부시기에 는흡수통일을배제하고 사실상의통일 (de facto unification) 을지향 된다. 특히통일이후약 20 년간서독에서동독으로의총이전지출은 1.6 2.1 조유로에달한것으로추정되었다. 또한독일연방건설교통부에의하면, 1991 2003 년간의총통일비용은 1 조 2,800 억유로로, 이는통일이전의추정비용인 GDP 의 1.5% 보다훨씬많은 4 5% 에달한것으로조사된다. 자세한내용은김석진, 독일통일 20 년의경제적교훈과시사점, 산업경제분석 ( 산업연구원, 2010.9), pp. 53 68; 김창권, 독일통일비용 15 년평가와시사점, 통일경제 ( 현대경제연구원, 2005.12), pp. 66 83; 이해정, 동서독통일 20 년평가와시사점, 경제주평, 통권 415 호 ( 현대경제연구원, 2010) 등을참조하였다. 12 통일비용 편익연구의새로운접근

하면서통일논의와연구가감소하였다. 또한통일에대한연구도통일편익이포함된순통일비용개념보다는, 통일비용의규모추정과재원조달방안등의비용측면에서접근한연구가대부분을차지하였으며, 추정된비용의규모도천차만별이었다. 사실통일비용의규모는통일의방식과속도는물론, 통일비용에대한개념정의와추정모형, 비용부담의주체구분, 통일의달성시기와도달목표수준등에따라큰편차가발생할수있다. 또한, 동일한방식을적용했음에도불구하고세부추정에있어서는연구자들에따라상이한방식과가정을적용할수있기에편차가발생하는것은불가피한측면이있다. 통일편익산정에있어서도경제적측면과비경제적측면의포함여부에따라서크게달라질수밖에없을것이며, 이로인해끊임없는논란의여지가있다. 따라서통일비용과통일편익연구에대한보다중요한문제는규모추정자체보다는통일비용을최소화하고통일편익을극대화하기위한바람직한통일외교정책의방향수립과정책대안마련, 그리고통일에대한인식제고와재원조달을위한국민적공감대형성일것이다. 3 본고에서는이러한문제의식에서출발하여, 통일에대한기존국내문헌들의총체적분석을통해통일논의에대한전문가들의다양한인식을공유하고, 나아가국민적공감대형성의토대를마련하는데보탬을주는것을목표로한다. 특히과다한통일비용추정이초래한통일에대한부정적인식을줄이기위해서는기존연구결과들의특성과차이분석을통한종합적 객관적이해가필요하며, 이들연구결과들에대한평가와한계등의분석이요구된다. 따라서이를위해본장에서 3_ 조동호, 통일비용보다더큰통일편익 ( 서울 : 통일부통일교육원, 2011), pp. 7 8. Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 13

는국내에산재된기존연구결과를분석하기에앞서여러국내문헌들의분석을통해통일비용과편익에관한개념과이론적틀을정리하고이들차이점의분석을통해, 한반도통일비용 편익연구와관련한시사점을도출하고자한다. 1. 통일비용연구 가. 통일비용의개념과이론적틀 통일비용의개념에대해서는대체로전문가들사이에견해가일치하고있다. 통일비용은일반적으로통일이후남북한이하나의통합국가로정치 경제 사회문화시스템이안정을이루면서정상운영되기위해추가적으로부담해야하는비용을의미한다. 4 다시말해통일비용은일반적으로통일로인해부담해야할비용으로정의되며, 만약통일되지않았더라면부담하지않아도될비용이라는 기회비용 (opportunity cost) 의차원에서정의된다. 5 이때통일로인해얻게되는편익을통일편익이라고정의하면, 통일비용에서통일편익을차감한금액은 순통일비용 이된다 ( 즉, 순통일비용 = 총통일비용 - 총통일편익 ). 6 따라서통상적인통일비용은지출개념의총통일비용을지칭하는것이대부분이다. 또한통일비용은통일이후의부담비용이므로, 통일이전의 4_ 홍순직 최성근, 남북통일, 편익이비용보다크다 : 통일비용및통일편익의추정과시사점, 경제주평 ( 현대경제연구원, 2010), p. 2. 5_ 조동호, 통일비용보다더큰통일편익, p. 32. 6_ 통일비용과통일편익을동시에고려하여순통일비용개념을정의한주요연구로는조동호, 통일비용보다더큰통일편익 ; 홍순직 최성근, 남북통일, 편익이비용보다크다 : 통일비용및통일편익의추정과시사점 ; 김창권, 통일비용의재원조달및절감방안, 통일경제 Briefs ( 현대경제연구원, 2005.11) 등을참조. 14 통일비용 편익연구의새로운접근

경제교류협력단계에서지출하는경협활성화및대북지원비용등은제외한다. 그러나통일비용에통일이전에통일여건조성및통일준비과정에서지출된남북경협및남북경제공동체형성비용등도포함시켜야한다는주장도있다. 이는 3단계민족공동체통일방안의과정을 화해 협력 ( 기반조성 ) - 남북연합 ( 경제공동체형성 ) - 통일국가 ( 완전통일 ) 로구분하여, 완전한통일국가이전의공동체형성과정도광의의통일과정으로봐야한다는논리이다. 특히통일비용을통일이전의통합비용과통일이후의통합비용으로구분하여, 남북연합이후통일까지지출된비용을광의의통일비용으로포함시켜야한다고주장되기도한다. 7 특히통일의방식에있어서, 단계적 점진적통일을가정하여통일이전에본격적인통일여건조성과준비를위한남북교류협력활성화시기와남북경제공동체형성의통합과정의비용도포함시켜야한다는주장도만만찮다. 8 그러나통일편익의주요내용이분담비용절감과경제통합의편익 등을포함한다면, 분단비용이해소되는통일이후의지출을통일비용 으로봐야한다는주장이설득력을얻는것으로보인다. 이는독일의 경우통일이후의지출만을통일비용으로계산했다는점과일관성을 유지한다는측면에서도, 또한통일비용논의의주요관심사가갑작스 런통일에대비한통일재원을준비하는것인만큼, 통일이후의비용 7_ 김창권은통일비용를정의함에있어서, 구성항목을통일이후의 3개항목 ( 위기관리비용, 제도통합비용, 경제적투자비용 ) 과통일이전의 통일환경조성비용 으로정의했으나, 본문설명과실제추정에있어서는통일환경조성비용을제외한다. 8_ 통일부의남북공동체기반조성사업보고서에서는통일비용을단기형 중기형 장기형으로나누어각시나리오별로 10 30년의 통일전공동체형성비용 과 10년의 통일후통합비용 을구분하여추정하고있다. 통일연구원외, 남북공동체기반조성사업결과보고회, ( 통일부용역과제, 2011.10.7). Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 15

만으로정의해야한다는것이대체적인의견이다. 통일비용에대한개념을규정한자료로는공간적및경제 비경제적요인으로구분하여정의한총론적차원의정의와비용지출측면을고려한정의가주를이루고있는데, 이를구분해보면다음과같다. (1) 총론적차원의정의 9 통일비용은공간적측면에서는남한지역의비용과북한지역의비용으로구분하며, 이를다시각각경제적 비경제적비용으로구분한다. 이러한포괄적 총론적차원의통일비용은광의의개념이다. 그러나통일비용의부담주체에있어서남한을가정함으로써 10 결국통일비용이란통일로인해남한지역이북한지역에지원함으로써부담해야하는 남한의경제적비용 이라고협의의개념으로정의할수있다. 특히조동호는남한의경기침체와실업증가, 재정적자심화, 인플레이션발생과국제수지악화등을대표적인남한의경제적통일비용으로제시하였고, 이는 < 그림 Ⅱ-1> 에서 Ⅰ-➀에해당한다. 이는통일비용을경제적비용과비경제적비용을분리하되, 북한지역의경제적 비경제적비용과남한의비경제적비용은제외한정의이다. 11 또한외부비경제 (Ⅰ-➁) 와인구이동에따른비용 (Ⅰ-➂) 도경 9_ 총론적차원의통일비용개념분류로는조동호의자료가많이인용되며, 협의의개념을조동호는 현실적차원의협의의통일비용 으로정의하고있다. 조동호, 통일비용보다더큰통일편익, pp. 32 37. 10_ 통일비용부담의주체가남한이라는것에대해흡수통일이라는북측의반발을살수있으나, 이는흡수통일보다는실질적으로통일비용을부담해야할주체가남한경제일수밖에없는현실성을고려한것이다. 11_ 북한지역부담을제외한것은급진적통일이이루어졌을경우에북한은심각한경제난으로통일비용부담능력이거의없을것으로보는것이타당할뿐아니라, Ⅰ-➀ 은경제통합및체제전환에따른비용 (Ⅲ-➀) 을대신부담하는것이라고할수있기 16 통일비용 편익연구의새로운접근

제체제및소득수준이상이한경제통합에있어서어쩔수없이겪게 되며, 남한의직접적손실이아닐뿐아니라 Ⅰ-➀ 에비해규모가작 을것으로가정하여제외한것이다. 그림 Ⅱ-1 통일비용의개념 Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 출처 : 조동호, 통일비용보다더큰통일편익 ( 서울 : 통일부통일교육원, 2011), p. 34. 때문이다. 또한남한의비경제적비용을제외한것은통일비용연구에대한주목적과관심이통일로인한남한의경제적부담산출이기때문이다. Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 17

(2) 지출측면을고려한정의통일비용의지출측면을고려한정의는통일비용지출의주체와목적, 추정방식등으로구분한다. 우선통일비용의지출주체와목적에따라서는각각정부와민간, 투자지출과경상 ( 소비성 ) 지출로구분한다. 광의의개념으로는이들모든항목의총비용 (A+B+C+D) 으로정의하나, 협의의개념으로는정부지출 (A+B) 혹은투자지출 (A+C) 로정의하기도한다. 다시말해, 정부지출 (A+B) 의경우는통일로인한국민조세부담을추정한다는측면에서수익성을전제로한민간의투자지출과자발적지원은제외한것이다. 표 Ⅱ-2 통일비용의지출주체및목적에따른분류 구분투자지출지출목적경상지출 정부 정부투자 (A) 사회간접자본조성등 정부경상지출 (B) 사회보장지출및각종제도통합비용등 지출주체 민간 민간투자 (C) 생산시설투자등 민간경상지출 (D) 북한지역주민에대한민간의지원등 또한투자지출 (A+C) 의경우는각종인프라와산업시설등의북한 경제재건비용및남북한양지역간의소득격차해소를위한투자비용을주대상으로규정한것이다. 그러나홍순직 최성근, 12 신창민 13 12_ 홍순직 최성근, 남북통일, 편익이비용보다크다 : 통일비용및통일편익의추정과시사점, p. 2. 13_ 신창민, 통일비용및통일편익 ( 국회예산결산특별위원회, 2007). 18 통일비용 편익연구의새로운접근

등은정부와민간의투자지출에북한지역에대한사회보장지출및각종제도통합비용등을포함한 (A+B+C) 로정의하였다. 추정방식에따른통일비용규모추정은거시적인목표소득방식과미시적인항목별추정방식으로구분되며, 이외에도전문가와일반인대상의설문조사방식도존재한다. 우선목표소득 (Income Target) 방식은통일이후, 북한지역주민의소득을남한지역주민소득의일정수준에도달하도록하는데필요한재정지출및총투자액을추정하는방식이다. 이는단기적인소모성비용지출보다통일이후중장기적으로남북한주민간의소득격차를해소하는데중점을둔추정방법이다. 목표소득방식의주요논문으로는신동천 윤덕룡 (1998), 이영선 (2003), 신창민 (2007), 한국은행 (2007), 홍순직 최성근 (2010) 등이있다. 특히신창민은통일의시기를 2015년, 2020년, 2025년, 2030년까지의 4개구간으로설정하여통일비용과통일편익, 재원조달방안등을제시하였다. 또한이방식의논문결과들은도달시기와목표수준등의가정에따라추정규모에큰차이가존재한다. 항목별추정방식은통일에수반되는주요항목들을열거하고각항목에서소요되는비용을각각추정해이들을합산하는방식이다. 이는독일통일시실제투입된비용항목을기초로위기관리비용, 제도통합비용, 경제적투자비용의 3가지로구분되며, 항목에따라단기성소모비용뿐아니라장기적인경제적투자비용까지포함하여총괄적으로소요되는비용을추정하는방법이다. 한편김창권 (2005) 은항목별추정방식에서통일환경조성비용을첨가하여 4가지항목으로분류하기는하였으나, 실제설명및분석에있어서는이를제외하였다. 항목별추정방식의주요논문으로는박태규 (1997) 와삼성경제연구소 (2005) Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 19

등이있으며, 이방식의논문결과는추정항목과항목별구성내용등의가정에따라추정규모에큰차이가존재한다. 한편, 통일부의 2011년용역과제로통일연구원을비롯한 5개기관및단체가발표한 남북공동체기반조성사업결과보고회 자료는목표소득방식과항목별추정방식을동시에고려하여통일비용을산정하였다. 이연구는단기형 중기형 장기형의시나리오별로통일이전 10 30년의공동체형성비용과통일후 10년의통합비용을제도통합, 시장통합, 기반시설통합, 산업구조통합의 4개부문으로구분하였다. 14 나. 기존통일비용연구의특징과한계 통일비용에대한개념과이론적틀과는달리, 통일비용에대한기존연구결과들간에는많은차이가존재한다. 그간의기존통일비용연구결과들의특징과한계를살펴보면다음과같다. 첫째, 통일비용추정규모에있어서학자와연구기관에따라너무나큰편차가존재한다. 이는통일의형태와방법, 통일시기와추정방법, 14_ 통일부용역과제에서의시장통합비용은일반적인구분의제도통합비용에포함된다. 한편단기형 중기형 장기형의시나리오별통일경제비전을제시하였는데, 최종연도인 2030 년 (2020 년통일을가정하여, 통일전 10 년간과통일후 10 년간 ), 2040 년 (2030 년통일하며, 통일전 20 년간과통일후 10 년간 ), 2050 년 (2040 년통일하며, 통일전 30 년간과통일후 10 년간 ) 의북한지역 1 인당 GDP 를각각남한지역의 20%, 36.5%, 40% 에도달하는것으로가정한다. 그러나실제통일비용추정에있어서는남북간소득격차를감안하여북한지역의임금수준과실업가구수, 사회보장제도도입등을고려하여분석한것으로보인다. 따라서실제비용추정에있어서는소득자체를 목표수준 으로설정한것이라기보다는이들목표수준에서의소득격차를감안하여항목별로통일비용을추정한것으로보여, 항목별추정방식성격이강한것으로평가된다. 통일연구원외, 남북공동체기반조성사업결과보고회, pp. 117 125. 20 통일비용 편익연구의새로운접근

도달목표수준과추정항목, 비용부담의주체등이연구자와연구기 관에따라서로다른가정과전제조건에기초하고있기때문이다. 표 Ⅱ-3 항목별추정방식에포함되는항목구분 구분내용주요항목 위기관리비용 제도통합비용 경제적투자비용 통일직후북한지역의급격한경제 사회적충격을완화하고거시경제적불안을해소하는데소요되는비용 남북간의이질적제도의통합에소요되는비용 남북간경제력격차해소및북한지역경제활성화를위한비용북한지역의열악한 SOC 확충과산업부문투자등북한주민의생활수준향상에소요되는비용 - 실업자생계보조금 - 저소득층생계보조금 - 의료및교육보장비 - 지방정부보조금등 - 정치 경제 사법등의제행정통합비용등 - 사회간접자본투자비 - 경제활성화및재건투자비 - 산업구조조정및재배치비용등 출처 : 1) 박태규, 한반도통일에따른소요비용의추계와재원조달방안, 한반도통일시의경제통합전략 ( 한국개발연구원, 1997) 참고. 2) 김창권, 통일비용의재원조달및절감방안, 통일경제 Briefs ( 현대경제연구원, 2005.11) 참고. 예컨대, 소득목표방식의경우에는북한지역주민의 1 인당소득을남 한의일정비율에도달하기위한자본과기술, 인력, SOC 등의경제 여건은고려하지않고가정과추계를단순화함으로써현실성이결여될 수있다. 이방식으로 연산가능일반균형모형 (Computable General Equilibrium Model: CGE) 을많이이용하였는데, 이는완전경쟁 시장과생산요소의완전균형등의비현실적인가정을기초로하고 있다. 또한항목별추정방식에있어서도단순한이전지출만고려함으로 Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 21

써소득이전지출이창출할수있는소득효과가배제될수있는한계가있다. 이로인해통일비용추정규모가최소 500억달러에서최대 5조달러에이르기까지약 100배의편차가존재하며, 부분적으로과다추정되었을수도있다. 사실필요한모든비용항목을추정한다는것은비현실적일뿐만아니라정확한추정자체가불가능하며, 실제통합과정에서정부의정책시나리오에따라크게달라질수도있어실제비용과큰차이를보일수밖에없을것이다. 또한경제적투자비용을 GDP 기준으로추정할경우에는위기관리비용의추정에있어서 GDP 에기반영된재정지출항목들이중복반영될우려도존재한다. 이러한요인들은통일에대비한적정한재원규모추정은물론, 통일에대한재원조달과국민적공감대형성에도부정적영향을미친다. 둘째, 대체로통일이급진적일수록, 통일시점이늦을수록통일비용이큰것으로나타났다. 이는급진적통일의경우에는갑작스런통합에따른위기관리및사회혼란방지에대한지출비용이증가하는반면, 통합시점이늦어지면늦어질수록남북간소득격차확대에따르는소득격차축소비용이커지기때문이다. 셋째, 통일과통합의개념이혼재되어, 통일비용에통일이전의준비및통합과정의비용이포함된경우와그렇지않은경우가있다. 특히점진적통일의경우, 연구자에따라향후통일예상시기를 5 30년으로큰시차를두고있어, 통일이전의여건조성비용을전체통일비용에포함시키는지여부에따라크게차이가난다. 또한, 통일여건조성비용을포함시킬경우에도, 현재와같은남북경색상황의남북교류협력비용도포함시켜야할지, 아니면적어도남북경제공동체형성에대한합의이후의대북인도적지원과 SOC 투자비용을포함시켜야할지에대해서도논란이존재할수있다. 22 통일비용 편익연구의새로운접근

넷째, 실제정량적분석에있어서개념정의와이론적틀과는달리, 포괄적추정이아니라일부항목을중심으로분석하고있는점을들수있다. 예컨대, 사회적혼란과이념적갈등, 남북간소득격차확대와북한정부의소멸에따르는자괴감과 2등국민이란심리적고통등의비경제적비용은계량화하기가어려워무시된채, 경제적비용을중심으로분석되고있다. 또한항목별추정방식의경우에도대부분의연구가위기관리비용과경제적투자비용중심으로추정하며, 체제통합비용은반영하지않고있는실정이다. 다섯째, 대규모통일비용투입에대한북한경제의흡수능력 (absorption capacity) 을고려하지않아목표소득이비현실적이거나과도하다는지적이대두되고있다. 15 2009년현재북한의경제규모 (GNI) 는 224억달러로서이는남한의 8,372억달러의 2.7% 에불과함에도불구하고, 많은연구결과들은매년통일비용투입규모를현재북한경제규모보다더많이투입하는것으로추정하였다. 16 이는동독지 역의 1 인당국민소득이통일후 3 6 년만에서독지역의약 60 70% 수준에도달한경우를반영한데따른것으로평가된다. 그러나통일 비용이란단순히화폐가북한지역으로이전하는것이아니라기본적 으로그에상응하는물자가투입되는것이다. 따라서아무리많은규 15_ 조동호, 통일비용보다더큰통일편익, pp. 54 56. 16_ 통일비용으로조세연구원 (2008) 은통일첫해 2011년에남한 GDP의 12% 규모를, 스탠퍼드대학피터벡은 30년간 2 5조달러 ( 연평균 667억 1,667억달러 ) 를, 김유찬은 20년간 1,548.3 2,257.2조원 (704 1,026억달러, 1달러 = 1,100원기준 ) 을제시하였다. 이는 2009년현재북한경제규모 224억달러의 3.0 7.4배에달하는규모이다. 김유찬, 통일비용및재원조달방안에관한연구, 국회예산정책처연구용역보고서 ( 국회예산정책처, 2010); Peter M. Beck, Contemplating Korean Reunification, The Wall Street Journal (January 4, 2010). 조세연구원자료는최준욱, 남북경제통합과재정정책 (Ⅰ): 재정의지속가능성에영향을미치는요인분석 ( 한국조세연구원, 2008) 을참조하였다. Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 23

모의투입을필요로하더라도소화해낼능력을갖추지못한다면흡수능력이상의투입은무의미하게된다. 또한무리한목표소득설정으로인해, 장기간에걸쳐소요될통일비용이단기간내에도달할목표로인식되어통일에대한비용부담과부정적인식이심화될수있다. 끝으로, 통일비용부담의신축성과국민들의부담의사가등한시되어있는점을지적할수있다. 다시말해통일비용에대한기존연구들이대부분수요자중심으로, 비용을부담해야할공급자인정부와국민들의지불능력과의사를제대로고려하지않고있다는것이다. 통일비용은사전에확정되어있는액수가아니라사후적으로우리경제의부담능력과정책방향에따라신축적으로조절이가능하다. 설사통일편익이통일비용보다많다고하더라도, 통일비용은단기간내에, 현세대가부담해야하는것인만큼이에대한고려가요구된다. 특히국민들의통일비용부담의사가연간 10만이하의비중이 96.7% 에달하고있는만큼, 안정적인통일여건조성을위해서는무엇보다도통일의필요성과비용부담에대한국민들의공감대형성이중요하다. 표 Ⅱ-4 기존의통일비용추정사례 연구자 기관 ( 발표연도 ) 통일시점 ( 기간 ) KDI(1991) 2000 통일비용 점진적통일 : 2,102 억달러급진적통일 : 3,121 억달러 추정방법및기준 KDI(1994) 2000 9,800 억 1 조달러목표소득방식 한국산업은행 (1994) 1994 2000 1 조 5,463 억달러 (100%) 8,050 억달러 (60%) - 목표소득방식 ( 소득격차해소 ) 이상만 (1993) 2000 10 년간 2,000 억달러독일과비교 민족통일연구원 (1996) 2000 10 3,600 억달러 ( 외자 1,800 억달러 ) - 남한의 60% 수준 목표소득방식항목별추정방식 24 통일비용 편익연구의새로운접근

연구자 기관 ( 발표연도 ) 김덕영 ( 국방대학원 ) 황의각 (1996) 마커스놀랜드 (1996) Manfred Wegner(1996) 박태규 (1997) 통일시점 ( 기간 ) 10 년간 2000 05 2000 2000 25 1995 2005 통일비용 2,700 억달러 ( 급진통일 ) 1,300 억달러 ( 점진통일 ) 1 조 2,040 억달러 ( 남한과동일생활수준달성 ) 4,150 억달러 (1990), 9,830 억달러 (1995), 2 조 2,420 억달러 ( 남한의 60% 수준달성 ) 6,100 억달러 ( 통일후 5 년간지원금액 ) 통일후 1 5 년 : 남한 GNP 8.7%~ 11.3% 통일후 6 10 년 : 남한 GNP 7.5% 조동호 (1997) 1995 1996 2020 년 : 143.1 221.3 조원 고일동 2001 10 4,600 억달러 ( 초기 5 년간 2,800 억달러 ) 추정방법및기준 정부투자비용 목표소득방식 목표소득방식 (CGE 모형 ) 항목별추정방식 항목별추정방식 ( 위기관리비용 + 경제투자비용 ) 항목별추정방식 (SOC 투자비 ) 남한의순재정부담액 Economist(1997) 2000 2,400억달러 ( 남한의 60% 달성 ) 목표소득방식 신동천 윤덕룡 (1998) - 887억~2,808억달러 목표소득방식 골드만삭스 (2000) 박석삼 (2003) 이영선 (2003) 2000 10 2005 15-5 11 년간 8,300 억 2 조 5,400 억달러 1 조 700 억 ~3 조 5,500 억달러 점진적통일 : 8,300 억달러급진적통일 : 3,121 억달러 점진적통일 : 732 억달러급진적통일 : 1,827 5,614 억달러 ( 남한 60% 달성에 10 년소요가정 ) 목표소득방식 ( 남한 60%) 항목별추정방식 ( 위기관리비용 ) 항목별추정방식 ( 위기관리비용중심 ) SERI(2005) 2015 546 조원 ( 최저생계비, 산업화지원 ) 항목별추정방식 랜드硏 (2005) 신창민 (2007) - 2015 30 (10 년 ) 500 억 ~6,670 억달러 ( 통일후 4 5 년내 2 배수준향상 ) 8,577 억 ~1 조 3,227 억달러 (GDP 대비 6.6 6.9%) 목표소득방식 목표소득방식 BOK(2007) - 5,000 억 ~9,000 억달러목표소득방식 조세硏 (2008) 2011 통일후 10 년간매년남한 GDP 7~ 12% - Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 25

연구자 기관 ( 발표연도 ) 통일시점 ( 기간 ) 통일비용 추정방법및기준 피터벡 (2010) - 30 년간 2 조 ~5 조달러 ( 남한의 80%) 목표소득방식 미래기획위원회 (2010) 찰스울프 (2010) 2011 - 점진적 : 3,220 억달러급진적 : 2 조 1,400 억달러 620 1 조 7,000 억달러 ( 현재북한 GDP 700 달러 남한수준 2 만달러로향상 ) - 목표소득방식 전경련 (2010) - 3,500 조원전문가설문조사 김유찬 (2010) 2010 현대경제硏 (2010) 통일부용역과제 (2011) 2010 (10 18 년 ) 2020 (20 년 ) 2030 (30년) 2040 (40년) 1,548.3 2,257.2 조원 ( 통일후 20 년비용 ) 1 인당 3,000 달러 : 1,570 억달러 1 인당 7,000 달러 : 4,710 억달러 1 인당 10,000 달러 : 7,065 억달러 항목별추정방식 ( 위기관리 +SOC) 목표소득방식 ( 한계자본계수 ) 379.2 조 1,261.1 조원 (2030 년 1 인당 GDP, 남한의 20%) 항목별추정방식 813 조 2,836 조원 (2040 년 1 인당 GDP, 남한의 36%) 1,000.4 조 3,277.6 조원 (2050 년 1 인당 GDP, 남한의 40%) 목표소득방식 ( 통일후 10 년간포함 ) 출처 : (1) 김은영, 통일비용관련기존연구자료, KDI 북한경제리뷰, 2010년 8월호 ( 한국개발연구원, 2010), pp. 64 65. (2) 양문수, 경제적측면에서본통일비용과통일편익, 통일기반의효과적조성방안과과제, 전국대학통일문제연구소협의회 연합뉴스학술회의자료집 (2011.5.12), p. 84. (3) 신동진, 통일비용에대한기존연구검토, 경제현안분석제64호 ( 국회예산정책처, 2011.8). (4) 조동호, 통일세논쟁과통일재원마련의법제화, 통일기반의효과적조성방안과과제, 전국대학통일문제연구소협의회 연합뉴스학술회의자료집 (2011.5.12), pp. 437 505. (5) 통일연구원외, 남북공동체기반조성사업결과보고회, ( 통일부용역과제, 201110.7). (6) 홍순직외, 남북통일, 편익이비용보다크다 : 통일비용및통일편익의추정과시사점, 경제주평 ( 현대경제연구원, 2010), p. 8. 26 통일비용 편익연구의새로운접근

2. 통일편익연구 통일편익에있어서실증적분석연구는물론이고, 통일편익에대한 연구가통일비용연구보다많지않기에, 제한된주요논문들을토대로 앞의통일비용기술방식에준하여기존문헌들을살펴보기로한다. 가. 통일편익의개념과이론적틀 통일편익이란통일을이룸으로써통일된남한및북한지역에서얻게되는경제적혹은비경제적인모든형태의이익으로정의할수있다. 경제적측면에서는무엇보다도방위비와국가위험도감소에따른차입비용절감효과등분단에따른남북한대결비용 ( 분단비용 ) 의해소를들수있다. 이외에도통일비용지출 ( 북한지역투자 ) 에따르는경기활성화효과와규모의경제실현효과, 그리고남북한지역경제의유기적결합을통한생산요소의효율성 ( 생산성 ) 증가효과와북한지하자원과관광자원의개발 활용을통한수입대체및관광수입증대효과, 분단교통망의복원 연결을통한물류비절감효과등의경제통합의편익을들수있다. 비경제적측면에서는통일한국의국가브랜드가치와국격제고, 북한지역주민의인권신장과민주화달성, 그리고이산가족문제해결과사회 문화 관광서비스부문의기회확대로인한삶의질향상, 스포츠강국으로서의부상등의유무형의효과들을들수있다. 또한지정학적국가리스크해소로인한해외차입금리의인하로외채상환이자부담이경감되는효과는무형의효과가유형의효과로발현되는편익이다. Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 27

그림Ⅱ-2 통일편익의 개념 출처: 조동호, 통일비용보다 더 큰 통일편익, p. 67. 28 통일 비용 편익 연구의 새로운 접근

한편통일비용은남한과북한지역이라는공간적개념에서구분하여, 협의의통일비용을대부분남한의북한지역에대한지원및투자비용으로정의할수있었다. 통일편익도남한과북한지역의공간적범위로구분할수는있다. 그러나통일된한국의편익은상당부분이정도의차이가있을뿐그내용과구성항목은대동소이한경우가많아남북한양측지역에동시에혜택을제공한다. 예컨대, 방위비와체제유지비등남북한대결비용의해소는남북한모두통일로인해공통으로얻게되는편익들이다. 또한통일편익의상당부분은통일한국에공통적으로수혜를미쳐남북한각각의몫으로나누기어려운부분도있다. 특히이산가족문제해결과국가위상제고, 사회 문화 관광서비스부문의기회확대로인한삶의질향상등의비경제적편익이그러하다. 나. 기존통일편익연구의특징과한계 통일편익에대한기존의연구는통일비용연구에비해양적인측면은물론질적인측면에서도매우제한적이다. 이로인해통일편익에대한연구보고서는논문의수도많지않고, 대부분통일편익의내용을서술적으로소개 정리하는수준에그치고있다. 특히실증적연구는일천한데, 이상만 (1991), 조동호 (1997), 신창민 (2007, 2010), 홍순직 최성근 (2010), 통일부용역과제 (2011) 등이대표적이다. 이외에도통일편익에대한계량적수치를제시하지는않았으나통일편익에대한계량적모형분석을시도한연구자로는조재호 (1995), 김영봉 (1996) 등이있다. 17 17_ 조재호, 남북한경제협력과경제통합의전망, 남북한의경제체제와통합 ( 박영 Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 29

통일편익에대한계량분석자료가운데, 우선이상만 (1991) 은 1992년을통일시점으로가정한후, 통일로인한노동력증가의성장기여율증가와자본투입의성장기여율증가는각각 0.5%, 생산성향상에의한성장기여율증가는 1% 임을가정하여, 통일 1년후인 2001년의남북한 GNP 합계는분단유지시의합계보다 806 848억달러가큰것으로추정하였다. 조동호 (1997) 는많은연구자들이지목한국방비절감및병력감축을통한민간생산부문의노동력투입효과를고려하여경제성장 (GNP) 에기여하는효과를분석하였다. 특히조동호는통일비용을감안한순통일편익 ( 순통일비용 ) 을제시했다는점에서주목할만하다. 그는 1995년을통일시점으로가정하고, 통일비용으로 1996 2005년의 10년간북한지역 SOC 부문에매년남한의 0.9 4% 규모인 143.1 221.3조원을투자하는경우를상정하여분석하였다. 그결과, 통일편익은 1996 2005년까지는 39.4조원으로비용대비편익비율이 17.8 27.5% 가그칠것이나, 1996 2020년에는 121.4조원으로비용대비편익비율이 54.9 84.8% 로늘어날것으로추정하였다. 그는통일비용은유한한반면, 통일편익은무한할뿐아니라계량화할수없는부문이많으며, 이런항목의가치가훨씬더크다고강조한다. 18 한편, 홍순직 최성근 (2010) 은통일비용추정방식과일관성을유지하기위해목표소득방식을기준으로하되, 항목별추정방식을보완하여추정하였다. 이들연구에서는 2010년을통일시점으로가정하여북한지역의 1인당소득을 3천 1 만달러달성하기위해투입된통일비용의 사, 1995); 김영봉, 통일의가치와비용, 통일연구논총, 제5권 2호 ( 민족통일연구원, 1996). 18_ 조동호, 통일비용보다더큰통일편익, pp. 84 86. 30 통일비용 편익연구의새로운접근

경기활성화 ( 부가가치유발 ) 효과와함께, 국방비절감액과국가위험도감소에따른외채상황이자부담경감액을추정하여합산하였다. 그결과통일편익은 2,197 8,350억달러로서, 통일비용 1,570 7,065억달러에비해 627 1,285억달러의순편익이발생할것으로추정했다. 표 Ⅱ-5 기존의통일편익추정사례 연구자 기관 ( 발표연도 ) 이상만 (1991) 조동호 (1997) 신창민 (2007) 현대경제硏 (2010) 통일부용역과제 (2011) 통일시점 ( 기간 ) 통일편익 추정방법및기준 1992 통일 10 년후 (2001): 806 848 억달러 - 1995 2015 30 (10 년 ) 2010 (10 18 년 ) 2030 (30 년 ) 1996 2020 년 : 39.4 121.4 조원 (1996 년 : 2 조 5,570 억원 2020 년 : 16 조 4,680 억원 ) GDP 대비 11.25% 1 인당 3,000 달러 : 2,197 억달러 1 인당 7,000 달러 : 5,362 억달러 1 인당 10,000 달러 : 8,350 억달러 유형의편익 ( 후생수준향상 ) 2021 30 년 : 140.83 억달러 2031 40 년 : 494.56 억달러무형의편익 ( 분단비용해소, 경제활성화, 비경제적 ): 49.21 조원 국방비와병력감축효과 국방비절감 + 경기활성화 ( 투자 ) 등 경기활성화 ( 부가가치 ) + 국방비절감 + 국가위험도감소 통일후 10 년간포함 주 : 통일부용역과제의결과는중기형 (2030 년통일을가정하여, 통일전 20 년간, 통일후 10 년간으로총 30 년간 ) 기준임. 출처 : (1) 이상만, 남북한경제통합의경제적영향과통일비용의재원조달방안, 남북한경제관계발전을위한부문별과제연구 ( 한국개발연구원, 1991). (2) 조동호, 통일에따른경제적편익, 통일기반의효과적조성방안과과제, 전국대학통일문제연구소협의회 연합뉴스학술회의자료집 (2011.5.12), pp. 437 505. (3) 신창민, 통일비용및통일편익 ( 국회예산결산특별위원회, 2007). (4) 통일연구원외, 남북공동체기반조성사업결과보고회. (5) 홍순직외, 남북통일, 편익이비용보다크다 : 통일비용및통일편익의추정과시사점, p. 12. Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 31

통일부용역과제 (2011) 에서안종범은통일에따른유형의경제적편익으로규모의경제달성, 대륙과해양연계를통한신성장동력확보, 국가신인도개선으로인한투자및재정효과등을통해실질 GDP 및후생수준이변화할것으로추정하였다. 특히경제적편익을남한지역과북한지역을분리하여추정하였으며, 유 무형의편익으로세분하여제시하였다. 그는 2030년을통일시점으로가정하여통일이전의경제공동체형성기간 20년 (2021 2030년) 과통일이후의통합기간 10년 (2031 2040년) 등총 30년동안에 813 2,836조원의통일비용을투입한결과, 경제적편익은 2021 2030년의경우에남한지역경제가 0.09% 하락, 북한지역경제는 6.9% 증가하여후생수준에는 140.8억달러의순편익이발생하고, 2031 2040년에는남한경제가 0.26% 하락, 북한경제가 17.2% 증가하여후생수준에는 635.4억달러의경제적편익이발생할것으로추정하였다. 이외에도무형의비경제적인편익으로는분단비용해소편익 16.63조원, 경제활성화편익 16.36조원, 비경제적편익 16.22조원으로총 49.21조원이될것으로분석하였다. 이와같은기존통일편익연구의특징과한계를종합해서정리하면다음과같다. 첫째, 통일편익에대한연구는통일비용에비해상대적으로미흡하다. 특히논문수가적을뿐아니라계량적수치화논문은매우소수에불과하다. 또한통일편익에대한연구는대부분항목별추정방식을사용하고있다. 그러나사실상모든편익항목을추정한다는것은비현실적일뿐만아니라각항목별로정확히추정한다는것자체가불가능하다. 이로인해통일편익에대한연구는정성적분석과개념에대한이론적설명이주류를이루고있다. 또한목표소득방식의경우에는산업연관표를이용한부가가치유발효과로추정하 32 통일비용 편익연구의새로운접근

는경우가많은데, 부가가치유발계수는통상 1보다작아투자비용 ( 통일비용 ) 보다작게나오게된다. 이로인해연구자의의도와다른결과가나오게됨으로써계량적접근을소극적으로하는경향이있는것으로사료된다. 둘째, 통일편익추정에있어서일부항목만반영되거나유무형의효과가제대로반영되지않아과소평가되었을수가있다. 통일편익의개념정의와정성적분석과달리, 계량적분석에서는대부분이항목별추정방식을사용하며, 그내용에있어서도국방비절감과관련된일부항목만반영되고있다. 또한목표소득방식의경우에부가가치유발계수가 1보다작아투자비용 ( 통일비용 ) 보다작다는점과함께, 천문학적인유무형의비경제적효과를제대로계량화하기어려운점도통일편익이저평가되는요인으로지적된다. 예컨대, 한반도의긴장해소와국가이미지제고, 섬나라와다름없는한반도가동북아의허브로발전해나갈수있는새로운공간과생산요소확보, 이산가족상봉문제해결과북한지역주민들의인권시장과행복지수상승, 자유로운왕래등은계량화하기어려운대표적인천문학적인편익이라고할수있다. 또한사회 문화 체육부문의통합으로인한학술 문화발전과스포츠강국으로의부상등의효과도통일의부가적편익이라고할수있다. 이외에도공간적측면에서통일편익은통일비용과달리북한지역에서많이발생한다. 그럼에도불구하고북한실태에대한정확한자료가없는관계로북한지역의편익은상당부분배제되고, 편익을남한지역위주로분석하는경우가많은점도통일편익이과소반영되는한요인으로지적된다. 셋째, 시간적차원에서통일편익은시차를두고장기간에걸쳐발생 Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 33

함에도불구하고편익의향유기간설정문제가제대로반영되지못한측면이강하다. 통일비용은한시적인데반해통일편익은통일비용집행후시차를두고장기간에걸쳐지속적으로발생한다. 더욱이투자의승수효과 (multiplier effect) 에의해투자비용 ( 통일비용 ) 이상으로국민소득이증가하여통일편익이지속적으로늘어나기마련이다. 그럼에도불구하고통일비용과동일한기간을설정하거나통일비용의추정기간보다짧은통일이후의 5 10년이란유한기간만을설정하는경우가다반사이다. 따라서통일편익추정에있어서기간을 통일후언제 까지로설정할지여부가매우중요한현실적문제이다. 이외에도통일비용과통일편익을종합적으로고려한순통일편익 ( 순통일비용 ) 분석이나, 동일한분석방법이사용된통일비용과편익의동시추정등의자료가많지않다는것도아쉬운점이다. 일반적으로통일비용은목표소득방식이, 통일편익은국방비절감과관련한항목별추정방식이많으며, 통일비용과편익을동시에분석한자료들도논리의일관성측면에다소문제의소지가존재한다. 3. 시사점 2010년 8.15 경축사에서의통일세제안으로한반도통일에대한국민적관심이커지면서최근에는통일에대한국내연구들도늘어나고있다. 사실한반도통일에대한그간의국내연구들은시대별로조금씩변해왔다. 1990년대초중반에는 1980년대말부터불어온동구권국가들의체제전환과동서독통일로인한북한붕괴우려등으로통일비용에대한관심이높아졌다. 그러나 1990년대말과 2000년대에들어와서는흡수통일배제에근거한김대중-노무현정부의화해협력및평화 34 통일비용 편익연구의새로운접근

번영정책등으로통일에대한정책적관심과통일비용에대한연구는정체되었다. 최근에들어서는연구의방향과목적이통일비용추정자체보다는통일비용및편익의동시연구와통일비용조달을위한재원확보방안을중시하는듯하다. 다시말해, 연구의가정과초기조건에따라천차만별인통일비용의규모를추정하는것보다는통일에대비한오늘의준비과제에초점을두는것이며, 이는바람직한방향이라고여겨진다. 그러나기존의통일비용연구들이비용을부담할공급자 ( 정부와국민 ) 의능력과의사를등한시한측면이많았으며, 특히통일편익이비용보다많다는논리로남한의경제력과국민들의조세부담의사등단기간혹은현세대의부담을제대로반영하지못한측면이있다. 따라서통일연구의목적은불확실하고정확한추정자체가불가능에가까운통일비용추정자체보다는통일의필요성과통일환경조성에대한국민적공감대형성과사회적합의도출, 국가재정능력과국민들의조세부담률을고려한통일비용연구, 그리고통일비용절감과통일편익극대화를위한바람직한통일 외교정책방향설정에둬야할것이다. 이를위해서는다음의몇가지사안을고려할필요가있다. 첫째, 과도한통일비용부담에대한국민들의부정적인식확산을차단하는것이다. 많은연구에서통일편익이통일비용보다큰것으로나타났으므로순통일비용차원의통일논의접근과함께, 통일비용은한시적으로지출되는데반해통일편익은지속적으로발생한다는인식의확산노력이필요하다. 또한통일에대비한남한의경제력향상과경제부담능력을고려한 현실적 통일비용추정과재원조달방안등에대한논의가이루어져야한다. 이외에도통일한국의비전과함께통일한국이얻게될유무형의경제적 비경제적이익을적극홍보하고, Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 35

통일교육강화를통해국민들의통일의식을함양시켜야한다. 둘째, 안정적인통일여건조성을위해서는바람직한통일방안과통일재원마련을위해광범위한국민적합의를도출해야한다. 이를위해서는통일에대한대국민공청회등을통한광범위한사회적합의에기초하여, 3대공동체통일구상과함께법 제도적, 정치적, 경제적, 사회적측면에서의남북통합방안에대한전문가들의심층연구추진및이의대국민홍보가중요하다. 또한통일재원마련에있어서도국내와해외의다양하고구체적인방안을강구하고, 각각의방안에대한장단점분석을통해국민들의이해와공감대를형성하는노력이필요하다. 예컨대, 국내의경우국공채발행과세금인상및특별세신설, 남북협력기금미사용분적립및통일기금조성, 나아가중장기적으로는국유지와공공기관의재산매각및민영화추진등을고려해볼수있을것이다. 이외에도시중부동자금을장기저리의무기명채권을발행하거나통일복권발행, 탄소배출권사업추진및국제기구로부터의장기차관도입등의방안들을검토해볼수있다. 특히시중부동자금의생산자금화및통일기금화차원에서일정액에한해장기저리의무기명채권발행등을검토할필요가있는데, 이는부의대물림이아니라, 후세대들의세금부담감소에기여할수있는 가진자들의통일기여방안 이될수있다는인식의전환이요구된다. 셋째, 사전적통일비용지출의확대를통해통일비용을최소화하고, 통일편익을극대화하는방안을모색해야한다. 시간이지날수록남북한소득격차가확대되고통일비용부담도커지므로, 통일이전에경협활성화를통해남북간경제력격차를축소시키는노력이필요하다. 다시말해통일이전의경협활성화비용은소모성 (sunk cost) 이아니라통일비용의 사전적분산투자비용 이란인식을갖고, 통일비용최 36 통일비용 편익연구의새로운접근

소화를위해북한경제회생및지속발전가능한경제시스템구축을지원해야한다. 또한통일편익이극대화되도록시너지효과가큰산업이나지역에대한사전대북투자를우선적으로추진할필요가있다. 예컨대, 개성공단및금강산관광특구등을통한선택과집중전략을적절히활용할필요가있으며, 중장기차원에서북한의지하자원공동개발과기간산업개발 ( 제철및정유 ), 인프라구축 ( 전력시설, 도로및항만 ) 등에대한투자도적극고려할필요가있다. 넷째로북한붕괴시의경우는물론, 평화적통일시에도남북간사회적갈등과통일비용절감차원에서 북한주민들의마음얻기 노력이필요하다. 이를위해서는인도적지원등을통한북한주민들의민심획득노력과함께, 탈북자들의남한사회적응프로그램에대한지속적연구를통해통일이후의사회통합에대비할필요가있다. 독일이통일된것은지도자의정치적결단도있었지만, 그에못지않게동독사람들이서독을택했기때문에가능했다는점을되새겨봐야한다. 따라서통일이전은물론, 통일이후의사회갈등최소화 (2등국민에대한좌절감과박탈감예방차원 ) 를위해서도 북한주민의마음얻기 노력이필요하다. 끝으로남북한의평화적통일에대한우호적인환경조성을위해한반도를둘러싼주변국가들에대한통일외교를강화해나가야한다. 특히, 남북통일이한반도는물론, 동북아의평화 안정과경제발전에도기여한다는점을주변국들에게이해시켜한반도통일에대한국제적인지지와협력을유도해내야한다. 이는주변국과국제금융기구의참여등통일비용에대한부족한재원확보에도보탬이될것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅱ. 통일비용 편익관련국내연구분석 37

Ⅲ. 독일통일의비용과편익 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 39

성공적인통일이었는지의여부와는상관없이미래한반도의통일과 관련한논의에서가장많이인용되고있는사례가바로독일이다. 역 사상분단국가운데통일을이룩한사례가예멘과베트남도있지만, 우 리의남북한현실에서가장시사하는바가큰사례로서는역시독일을 들수있다. 그이유가운데하나는직 간접적으로무력방식이동원된 예멘이나베트남과는달리독일의경우평화적으로합의통일을이룩 했다는점때문일것이다. 지금도독일인들은스스로이렇게평화적인방식으로통일을이룩 한것에큰자부심을갖고있다. 비록통일이후독일연방정부가급증 한국가재정적자와사회경제적혼란이라는 막대한비용 을지불하였 지만, 독일인들가운데그누구도통일이 하지말아야했던일 이라고 평가하지않는다. 한마디로말해서통일의광범위한 혜택 이 비용 을 압도하였다는것이다. 아직까지독일내에서조차통일의비용과편익에대한객관적인평 가가드문편이다. 그이유는두가지로요약할수있다. 첫째는구태여 비용과편익을비교해보자않아도당연히비용보다편익이앞선다는 인식을들수있다. 숫자로표시하지않아도통일이가져온편익이너 무크다는인식이광범위하게자리잡았기때문에통일의비용과편익 에대한논의가독일내에서활성화되지않은측면이있다. 19 계량화가 가능한비용을계량화가어려운자유와민주주의의확산이압도할수 있었다는인식이주류를이루었던것이다. 관련논의가소극적이었던또하나의이유는 비용 과 편익 으로명 쾌하게구분하고파악하기어려운 통일 이라는특수한역사적사건의 19_ Dieter Bruemmerhoff (Hrsg.), Nutzen und Kosten der Wiedervereinigung (Baden-Baden: Nomos Verlaggesellschaft, 2000). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 41

성격때문이다. 통일의비용은비용으로만그치는것이아니라편익의바탕이되었고, 편익은당연히그에수반하는비용을동반하였기에비용과편익을명확히구분하기어려운측면이많았던것이다. 무엇보다도통일의심리적영향은계량화자체가어렵기때문에비용과편익으로평가하는것자체가큰의미가없었다는것이다. 그럼에도불구하고미래한반도의통일을대비해야하는우리의입장에서는통일에따른비용을최소화하고편익을극대화하기위한정책적준비를게을리할수없는상황이다. 이러한대비과정에서통일비용을최소화하기위한정책수단의발굴은중요한의미를갖는다. 통일직후독일의주요연구기관들은동독지역의개발에그리많은비용이소요되지않을것이라는잘못된예측을한바있다. 20 이렇게잘못된예측은여러정책적시행착오의원인이되었다. 우리는이러한독일의전철을반복해서는안될것이다. 철저한사전대비만으로모든문제를사전에방지할수는없겠지만, 문제를최소화하는데에는도움이될수있을것이다. 이러한측면에서본장에서는독일통일의비용과편익을가능한범위내에서파악하고자하였다. 이를위해서연구방법에있어서는독일의관련문헌자료를심도있게검토하였고, 관련전문가와인터뷰를통해문헌에서파악하기어려운부분을보완적으로조사하였다. 본장에서는첫째, 독일의통일과정과통일이후현재까지의사회경 20_ 1990 년 4 월초독일의다섯개유력경제연구소들은초기재정분담금액과인프라건설비용은 80 억 ~100 억유로 ( 약 12 조 ~15 조원 ) 정도면충분할것으로예측하였다. 하지만통일 3 년이지난 1993 년총이전지출액은 850 억유로 ( 약 126 조원 ) 에이르렀다. 통일부, 독일의통일 통합정책연구 : 독일통일 20 년계기 - 제 1 권분야별연구 ( 서울 : 통일부, 2011), pp. 440~441. 독일연방정부는 1991 년부터 2005 년까지 15 년간 1 조 4,000 억유로 (1,750 조원 ) 를지출하였다고발표하였다. 42 통일비용 편익연구의새로운접근

제적변화를살펴보고, 둘째, 독일통일에있어서의비용과편익을분석한주정부혹은연방정부등현재까지독일의연구동향과이로인해도출할수있는연구의주요쟁점들을소개하며, 셋째, 독일통일에있어서의비용과편익을분야별로소개및분석할것이다. 이렇게함으로써독일의경험과교훈을통해한반도통일의비용과편익연구에의시사점을도출하고자하는것이바로본장의목표이다. 독일의통일이우리에게이상적인모델이될수는없지만, 우리가맞게될통일시대를대비해서편익을극대화하고비용을최소화할수있는정책개발에중요한시사점을주는사례라는점에서이러한사례분석은그의미가적지않다고할수있을것이다. 1. 독일의통일과정및사회경제적변화 가. 독일의통일과정과통일의목표 (1) 통일과정 1989년가을라이프찌히에서시작된시민봉기에서부터 1990년 10월 3일통일의완성까지통일과정에서발생했던주요사건들을정리하면다음과같다. 첫째, 1989년 10월 9일동독남부의중심도시인라이프찌히에서의대규모민주화시위가발생하였다. 이어서 11월 9일베를린장벽의개방이이루어졌다. 이것은동독정부의여행자유화조치에대한언론의오보가계기가되었지만민주화에대한국민들의요구가장벽의개방을가져온것으로볼수있다. 1990년 3월 18일동독지역에서의첫번째자유총선이있었으며, 1990년 5월 18일 통화 경제 사회통합에대한국가조약 이동서독간에체결되었다. 이조약에서는 1:1 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 43

통화통합비율이결정되었고, 사회적시장경제에의한경제통합과이 에상응한사회보장제도의실시가명시되었다. 그림 Ⅲ-1 독일의통일과정 출처 : 통일부, 독일의통일 통합정책연구 : 독일통일 20 년계기 - 제 1 권분야별연구 ( 서울 : 통일부, 2011), p. 20. 1990년 7월 1일부터서독의마르크 (D-mark) 화가동독지역에서공식적으로유통되기시작하였다. 1990년 8월 23일동독이 10월 3일에서독으로편입되는것에대한동독의회의승인이있었다. 1990년 8월 31일에는통화 경제 사회통합에대한조약 ( 통일조약 ) 이체결되었다. 1990년 9월 12일전체독일의완전한주권인정을위한모스크바에서의 2+4회담이개최되었고 1990년 10월 3일독일통일이공포되었다. 1990년 12월 2일에는통일독일의첫번째총선이열렸다. 이러한통일과정에서서독지역내에서는일부정치가와학자들이점진적인통일을주장하기도하였지만, 동독지역주민들의즉각적인통일요구가이러한주장을압도하였다. 44 통일비용 편익연구의새로운접근

(2) 통일의의미와목표 독일에있어서통일의의미는비민주적정치체제와계획경제의동독이민주적정치체제와시장경제의서독과통합함으로써독일에서민주적인정치체제와사회적시장경제체제가정립된것으로요약할수있다. 따라서독일통일의비용과편익은정치적, 경제적통합과동독지역의체제전환의결과로파악할필요가있을것이다. 독일에있어서통일의목표는첫째, 헌법에제시된국가의목표로서민주주의의확립, 사회국가성 (Sozialstaatlichkeit) 의확립, 연방제의수립, 법치국가의보장등을들수있다. 둘째, 사회적목표로서사회적시장경제의창출을들수있다. 셋째, 기본권과관련하여사회적시장경제에맞는소유제도의확립, 균등한생활보장, 지역에서경쟁의균등한기회제공확립, 공동의환경개선등을들수있다. 이외에도공동국내시장형성, 생산요소의이동성보장, 극심한인구이동방지, 단일통화유통지역형성, 통일적인교통, 통신, 에너지, 법, 교육인프라구축, 공동의연방시설설치, 새로운연방주창설, 공동의공적재정부문및지출부문설치, 통일과정에서의불화나갈등방지등도통일의주요목표라고할수있다. 이러한목표의달성이사실상통일을통해독일정부가기대하는궁극적인편익이라할수있을것이다. 정치, 경제, 사회, 문화, 환경등각분야를망라해서설정된이러한목표를달성하기위해투입되는비용이바로실질적인통일비용이라할수있을것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 45

나. 통일이후사회경제적변화 (1) 인구구조의변화통일과더불어서나타난가장큰사회경제적변화는자유로운인구이동과이에따른동서독지역의인구구조변화였다. 통일이후서독지역으로의인구이동으로동독지역의전체인구는 13% 감소하였다. 통일직전인 1989년동서독의전체인구는약 7,868만명이었으며, 인구에서동독은서독의약 1/4수준이었다. 통일이후동독지역인구는 1989년 1,515만명에서 2007년 1,314만명 ( 베를린제외 ) 으로 201만명 (13%) 감소한반면서독지역은 497만명 (8%) 증가하였다. 인구이동에있어서 1990년부터 2008년까지약 430만명의동독지역주민들이서독지역으로이주하였고, 250만명의서독지역주민들이동독지역으로이주하였다. 21 동서독지역간인구이동만으로는 180만명이동독지역에서감소한것이다. 서독지역으로의이주가주로교육과일자리때문이었다면, 동독지역으로의서독주민이주는공무원및기업관계자그리고대학생들이었다. 통일이후동독지역대학들에대해연방정부의지원이집중되었고, 우수한교원과기자재를확보한동독지역대학으로서독지역대학생들이유학하는경우도많았던것이다. 전체적으로볼때, 서독지역으로의이주는통일초기 2~3년에집중되었다가 1997년에는동서독지역간이주가균형을이루었다. 그이후서독지역으로의이주가다시다소증가하는추세를보였지만, 2000년대후반에들어서다시균형을 21_ U. Blum and J. Ragnitz (eds.), Regionalisierung von oeffentlichen Ausgaben und Einnahmen-eine Untersuchung am Beispiel der Neuen Laender (Halle: Institut fuer Wirtschaftsforschung Halle, 2009), p. 2. 46 통일비용 편익연구의새로운접근

이루고있다. 그림 Ⅲ-2 1989~2009 년독일내이주 ( 단위 : 1 천명 ) 출처 : 독일연방통계청, 2010. (2) 산업구조의변화와경제성장 통일이후동독지역에서는서독에서 20~30년이소요되었던 3차산업화 가통일초기 2~3년사이에급속히진행되었다. 이것은통화통합과즉각적인기업의민영화에따른결과라고할수있다. 광공업중심의동독지역산업구조 (1 2 3차생산액기준: 10% 61% 29%, 1989년 ) 가서독지역 (3% 28% 69%, 2006년 ) 과유사하게서비스업중심 (4% 24% 72%, 2006년 ) 으로재편되었다. 22 연방의재정지원과산업구조의현대화로동독지역 1인당 GDP는 22_ 이상준, 통일20년동독지역의국토변화와시사점, 국토정책브리프 ( 안양 : 국토연구원, 2010), p. 2. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 47

1991 년서독의 33% 수준에서 2008 년 80% 로성장하였다. 이러한성장 이사실상통일이가져온가장큰편익가운데하나였다고할수있을 것이다. 그림 Ⅲ-3 동서독지역제조업부문수출비중의비교 출처 : 할레경제연구소, 2011. 향후동독지역산업부문의성장에있어서주요과제는다음과같이요약할수있다. 23 첫째, 투자유치에있어서대기업본사유치보다는중소기업유치에유리한환경조성이필요하다. 둘째, 중소기업들의연구개발활동에대한정부차원의지원을강화하고기업간네트워킹 (networking) 과클러스터형성 (clustering) 에초점을맞출필요가있다. 셋째, 수출부문의역량을보다강화할필요가있다. 23_ 2011년 6월 8일할레경제연구소하임폴드 (Heimpold) 박사와의인터뷰를통해정리하였다. 48 통일비용 편익연구의새로운접근

이러한과제들은통일이후북한지역의경제성장에도시사하는바 가크다. 한국은동독지역의중소기업성공사례를심도있게연구해서 향후북한지역경제개발에활용할필요가있다. 그림 Ⅲ-4 통일후동독지역경제성장 출처 : 할레경제연구소, 2011. (3) 도시개발및건설투자에의한환경의변화통일이후동독지역개발의최대과제가운데하나는노후된도시를정비하고현대화하는것이었다. 이때문에동독지역도시에서는다양한형태의정비사업이진행되었으며, 이를위해연방정부가적극적인지원을하였다. 도시개발부문에대한연방의지원은통일이후구서독보다는구동독에집중되었다. 그만큼구동독의도시개발이시급한과제였기때문이다. 2006년기준으로구동독에대한연방정부의도시개발부문투자지원은구서독보다도많았다. 독일전체의도시개발부 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 49

문투자지원액 5억 4,600만유로가운데 57.7% 인 3억 1,500만유로가구동독에지원되었다. 24 통일이후동독지역의재건을이끈결정적동력은건설부문이라고할수있다. 이때문에통일이후전개된구동독의투자특성을구서독과비교해보면, 구동독의주민 1인당건설부문의투자가설비부문의투자보다월등히높았음을알수있다. 구서독의경우에는건설투자와설비투자의차이가크지않았으나구동독은그격차가 1990년대에특히컸음을알수있다. 통일이후동독지역의도시및인프라개발을위한연방정부의집중적인투자는가시적인성과를가져왔다. 이러한물리적여건의개선은동독지역주민들에게통일의편익을체감케해주었던핵심요인이었다. 그림 Ⅲ-5 연방정부의도시개발지원추이 주 : 검은색이구서독, 회색이구동독임. 세로축은천유로 (Euro) 임. 출처 : Bundesministerium fuer Verkehr, Bau und Stadtentwicklung 2006, p. 106. 24_ Bundesministerium fuer Verkehr, Bau und Stadtentwicklung 2006, p. 105. 50 통일비용 편익연구의새로운접근

그림 Ⅲ-6 통일후구동독과구서독의주민 1 인당투자액추이 출처 : Bundesministerium fuer Verkehr, Bau und Stadtentwicklung 2006, p. 170. 표 Ⅲ-1 통일이후동서독지역의주요지표변화 구분 동독지역 서독지역 1989 2007 1989 2007 인구 ( 천명 ) 15,150 13,140 62,063 67,028 면적 (km 2 ) 108,588 108,858 248,252 248,257 인구밀도 ( 명 /km 2 ) 140 121 250 270 전체취업자수 ( 만명 ) 974.7 574.1 2,763.5 3,242.3 고용비율 (%) 1 인당 GDP 1 차산업 10.8 3.0 3.9 2.0 2 차산업 50.4 25.2 39.7 26.0 3 차산업 38.8 74.5 56.4 72.0 5,840( 달러 )/ 7,330 유로 (1991) 21,294( 유로 ) 19,283( 달러 )/ 22,030 유로 (1991) 31,330( 유로 ) Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 51

구분 동독지역 서독지역 1989 2007 1989 2007 1 인당주거면적 (m 2 ) 27.6 38.6(2006) 37.2 44.0(2006) 가구재소비수준 하수정화시설공급비율 (%) 전화보유가구비율 (%) 자동차보유가구비율 (%) 인터넷연결비율 (%) 58.2 84.0(2004) 96.9 97.0(2004) 17.2(1988) 99.1(2008) 96.8(1988) 99.0(2008) 54.3(1988) 73.3(2008) 76.1(1988) 77.9(2008) - 57.6(2008) - 65.9(2008) 국토면적당총고속도로연장 (km/km 2 ) 국토면적당총철도연장 (km/km 2 ) 0.02 0.03 0.04 0.04 0.13 0.10(2005) 0.12 0.11(2005) 철도의전철화율 (%) 26 51 40 53 주 : 면적자료는국가정보원의 2009년자료, 통계에나타난독일통일 20년을참조. 1인당 GDP는베를린을제외함. 서독지역인구자료는베를린을포함함. 출처 : 이상준, 통일20년동독지역의국토변화와시사점, 국토정책브리프 ( 안양 : 국토연구원, 2010), p. 3. (4) 사회의전반적인민주화통일이후동독지역에는서독지역에서와같은민주주의체제가장착되었다. 동독체제에대한평가는독일의내적통일을위한중요한기여를하였다. 25 사회주의체제하에서억압되었던민주주의가회복되면서자유선거에따라정당정치와지방자치체제가구축되었다. 사회주 25_ Bundesministerium des Innern, Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2010 (2010), p. 42. 52 통일비용 편익연구의새로운접근

의체제하에서정치이데올로기를반영하여설정되었던도시와거리의이름도본래의이름을되찾았다. 26 동독시절의독재에대한평가와희생자의명예회복과배상을위한조치도이어졌다. 이러한사회전반의민주화는통일의가장커다란정치적, 사회적편익가운데하나라고할수있을것이다. 2. 독일통일비용 편익연구의동향과쟁점 통일이후통일비용에대한대중들의인식은극히미약하였다. 헬무트콜이텔레비전연설에서 1990년의 7월 1일경제통화사회통합조약이 5개동독지역의연방주들을 꽃피는아름다운곳 (bluehende Landschaft) 으로바로만들어줄것이라는말의미사여구에압도되어비용에대한인식이미약할수밖에없었던것이다. 하지만급속한경제발전에대한기대감이실망감으로바뀌면서통일비용은정치적논란의중심에서게되었다. 27 하지만독일사회에서통일의비용과편익에대한논의가크게활성화되지못했던것은비용과편익을단순비교하기어려운특수한상황때문이었다. 가. 관련연구동향독일의비용 편익에대한논의는양적으로나질적으로비용에대한연구가편익에대한연구보다훨씬많다. 투자비용에대한분석연구 26_ 칼마르크스슈타트 (Karl Marx Stadt) 는켐니츠 (Chemnitz) 라는본래의이름을되찾았다. 27_ Stephan Lessenich, Die Kosten der Einheit, <http://www.bpb.de/files/49 SFY2.pdf>. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 53

가대부분이고, 편익에대해서는계량적분석을한사례를찾아보기어렵다. 일부편익을논하는경우에도경제적화폐단위의편익에대한논의보다는주로사회적통합이나유럽전체에미치는경제구조의변화그리고동서독주민들이느끼는변화에대한설문결과등과같은지엽적인부분에대한논의가대부분이다. 독일통일의비용과편익을동시에포괄적으로다룬대표적인연구로는디터브루머호프 (Dieter Bruemmerhoff, 2000) 의 Nutzen und Kosten der Wiedervereinigung 가있다. 이연구에서는통일이후초기 5년간투자가갖는효과에대한심층분석과효과분석이이루어졌다. 이연구는경제성평가를계량적으로수행한점에서매우의미있는연구라고할수있다. 칼마이 (Karl Mai, 2005) 의 Kosten und oekonomischer Nutzen der deutschen Vereinigun 는통일초기효과와중장기적인효과등으로통일의효과를시기적으로분석한결과를제시하고있다는점이특이하다. 최근독일통일의경제적비용과편익에대한또다른논의는록스프룩 (Rok Spruk, 2009) 의논문에서살펴볼수있다. 여기에서는경제성평가보다는통일이후 GDP의성장과고용및임금수준을통해통일의편익을언급하고있다. 또하나의최근연구로는스테판레세니흐 (Stephan Lessenich, 2010) 의 Die Kosten der Einheit(The Cost of Unification) 가있다. 이연구에서는 1991~2008년까지동서독 1인당 GDP 수준의변화를통해통일이가져온경제성장의편익을제시하고있다. 특히, 이연구에서는 1991년과 2006년두번의설문을통해서독주민과동독주민의통일이주는긍정적인효과에대한인식의변화를비교하여제시함 54 통일비용 편익연구의새로운접근

으로써간접적인통일의편익을제시하고있다. 그외에제니퍼헌트 (Jennifer Hunt, 2006) 는 The Economics of German Reunification 을통해투자비와 GDP의변화, 실업율의변화등을분석하였고, 특히통일이서독지역과유럽에미치는효과에대해서도분석하고있다. 국내에서는김영윤 (2010) 의 독일통일에서의통일비용조달과시사점 이통일비용을소멸성비용, 회수가능한비용 ( 투자 ) 그리고손실로구분하고있다. 이연구에서소멸성비용은통일이되면서지출되어다른형태로회수되지못하고사라지는비용으로규정하고있으며, 회수가능한비용은지출을통해물적가치는사라지지만새로이재화와용역을공급하는수단을탄생시킬수있는투자성비용으로규정하고있다. 손실은통일로인해발생하는조세인상, 가계부담등경제적 심리적손실등을의미하는것으로규정하고있다. 김영윤의연구에서는통일에의한편익으로분단비용의절약, 이익창출, 정치 사회적이익등을들고있다. 분단비용절약편익은분단으로인해기존에소요되었던비용이없어지거나축소되는편익이며, 이익창출은통일에의해새로이창출되는이익을들수있다. 정치 사회적편익은인권보장, 자유신장, 소득분배의형평성확보, 사회복지의증가등의효과를포함하며실제화폐가치화하기어려운부분이많다. 김창권 (2005) 은독일통일비용을 통일후일정기간이내에동독지역의경제력이나동독주민들의 1인당국민소득이서독수준으로제고하는데지출해야하는동독지역으로의재정이전지출액 으로정의하기도하였다. 28 이외에도수많은투자비용에대한연구가있으나대 28_ 김창권, 독일통일비용 15년평가와시사점, p. 67. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 55

부분동독지역에투자규모와항목들에국한되어있는한계가있다. 통일이후독일에서는각종개발을위한정부지원에있어서어떠한공간적전략을추진할것인지에대한논의가없었다. 당시에는막대한자금을동독지역에시급히투입하는것만이주요과제였고자금의투자효과에대한논의는거의없었다. 이때문에자금지원의경제적효과에대한평가도취약할수밖에없었다. 이것이편익관련연구가취약한한원인이었다. 나. 독일통일비용 편익분석의쟁점 일반적으로비용 편익분석 (Cost-Benefit Analysis) 에서많이검토되고있는분석방식은구체적으로개별비용대비편익을검토하는것이다. 예를들면교통투자는도로건설등의일자리를창출하고시간비용을절감시켜주는편익을가져다주고사회적복지지출은수혜자의구매력을증진시키는편익을가져다준다는것이다. 인프라분야의경우비용은일반적으로공사기간에투입되는공사비와이용기간동안에투입되는유지관리비로구분된다. 따라서공사비는공사기간 ( 보통 3~ 5년 ) 에따라명확히산정되는반면에유지관리비는일반적으로편익이나타나고산정되는기간 ( 보통 20~30년 ) 동안의비용으로산정된다. 반면편익은흔히직접편익 ( 경제적편익 ) 과간접편익 ( 비경제적편익 ) 으로구분되며, 계상기간은도로의경우 20년, 철도의경우 30년등시설의특징에따라조금씩다르게산정된다. 따라서투입되는비용은단기간에부담으로느껴지는반면에편익은장기간에걸쳐발생하는것으로투자비의회수기간이긴특성을가지고있다. 독일통일의경우비용과편익산정에서쟁점이될수있는부분은 56 통일비용 편익연구의새로운접근

다음과같이정리할수있다. (1) 비용과편익의주체 통일의수혜자와피해자를살펴보는방식으로비용과편익을비교해볼수있는데, 어떤주체를설정하는가에따라비용과편익의규모가달라질수있다. 일반적으로동서독간재정이전을통해동독주민들이직접적인통일의수혜자이고서독지역주민들이세금부담증가로피해자로분류할수도있지만, 간접적으로는기업들의수익증대등으로서독주민들도수혜자로볼수있을것이다. 주민계층들간에도비용과편익을비교해볼수있는여지가있다. 동독지역연금생활자들은 ( 높아진연금으로인해 ) 수혜자들인반면에동독지역의노령근로자들은실직으로인해피해자로볼수있다. 통일이후교육받고이동성이높은젊은이들은새로운기회를갖게되었다는측면에서통일의가장큰수혜자라고할수있을것이다. 비용과편익에대한개념설정과관련한또하나의쟁점은동독지역과서독지역또는독일전체에대한비용과편익의영향을구분할수있는가에있다. 동독지역에대한비용과편익, 서독지역에대한비용과편익그리고독일전체의비용과편익이서로밀접한연관관계에있기때문이다. 서독지역에게는편익이되는항목이동독지역에게비용이되는경우가있을수있고, 그반대의경우도있을수있다. 독일전체적으로는편익이지만계층별, 지역별로차이가있어서편익이큰계층과지역이있는반면에상대적으로편익이적은계층과지역이있을수있다. 비용의경우도마찬가지이다. 이때문에독일내에서는통일후동독지역에대한투자비용을통일비용에포함시켜서는안된다는주장도제기되고있다. 29 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 57

(2) 시간범위설정비용과편익검토의시간적범위설정과관련해서도다양한시각이있다. 통일이전대동독지원차원에서투입된비용까지포함할것인지여부도거시적측면의비용이라는차원에서논의될여지가있다. 통일이후언제까지의시점을기준으로비용과편익을논할것인가도논란의여지가있다. 1990년정치적통일이후현재 (2011년) 시점까지의 20년을평가의범위로볼수도있고, 1990년부터베를린으로의연방정부이전이완료된 1999년까지 10년을평가의대상으로할수도있다. 독일연방정부는 1999년까지를통일관련비용지출의주요기한으로보고있다. 독일내에서는통일이된 1990년이후부터 1차연대프로그램 (Solidarpark Ⅰ) 의종료시점인 2005년까지를시간적범주로보는전문가들이많다. 30 가장최근에독일연방정부가산출한통일관련지출보고서에서도 1991년부터 2005년까지 15년간을조사분석의대상으로삼은바있다. 31 관련연구들을종합해보면, 시기적인구분에따라통일의 초기 5년 (1990~1995년), 중기 (1990~2010년) 그리고포괄적으로 20년(1990~ 2010년 ) 등으로구분할수있을것이다. 어느시점을중심으로분석할것인지는분석주제에따라차등적으로검토될필요가있을것이다. 특히인프라의경우공사기간이길고투자비역시크기때문에장시간비 29_ H. Flassbeck and Gustav A. Horn, German unification: an Example for Korea? (Aldershot: Dartmouth Publishing Company Limited, 1996), pp. 189~200. 30_ 2005년까지 15년간총 1조 4,000억유로 (1,750조원 ) 를통일비용으로지출한것으로알려지고있다. 염돈재, 올바른통일준비를위한독일통일의과정과교훈 ( 서울 : 평화문제연구소, 2010), p. 292. 31_ U. Blum and J. Ragnitz (eds.), Regionalisierung von oeffentlichen Ausgaben und Einnahmen-eine Untersuchung am Beispiel der Neuen Laender, p. 9. 58 통일비용 편익연구의새로운접근

용이발생하고편익또한오래지속되는점을고려할때, 초기 5년 프로젝트중심으로통일비용을산정하는것이바람직할것으로판단된다. 독일의경우에도연구에따라, 통일후 5년간으로사회적통합을위해실질적인별도의투자가이루어지는것을통일비용으로정의하기도한다. 5년이후에는실제통일로인한사회적통합이라기보다는 1국가체제아래에서국토의한부분에대한일상적인재정투자로볼수도있다. 통일이후 20년이지난지금도지속적으로동독지역에투자되고있는비용을통일비용으로볼것인가에대한것은여전히논란의여지가있다. (3) 내용적범위설정 무엇보다도통일의비용및편익과관련한쟁점가운데가장중요한쟁점은내용적범위라고할수있다. 계량화가가능한요소와불가능한요소가혼재된경우가많기때문이다. 또한비용과편익가운데통일에따른영향인지, 세계화와유럽통합에따른영향인지구분하기어려운부문들도혼재해있다. 인프라개발에따른편익과비용의분석은비교적정량적분석이용이한부분에속한다. 독일의인프라분야의대표적인투자지침서인연방교통부 (Federal Minister of Transport) 의투자평가지침 (Macroeconomic Evaluation of Transport Infrastruture Investment Plan) 에서는편익의평가항목으로교통비용절감편익, 교통하부구조유지비변화에따른편익, 공간효과편익그리고환경보호편익등크게 4가지로구분하고있다. 교통비용절감은차량의가속, 운행거리감소, 도로용량개선, 차량용적증가에따라결정된다. 수단분담의변화를피함으로생기는교통비절감으로서수단간교통량전환에따른편익은 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 59

전환된교통량에수단간비용차이를곱하여산출한다. 일반적으로통일비용은공공지출을중심으로비교적객관적자료를토대로논의되어왔다. 하지만계량화하기힘든 무형의비용 에대한분석의한계가엄연히존재한다. 이러한어려움때문에독일연방정부는공식적으로 통일비용 이라는단어를사용하지않고있다. 편익의경우에도매우다층적이고다양한영역에서논의해야할개념이기때문에정확한규모파악이사실상불가능하다고보는것이정확하다. 비용과편익을계량화하기위해서는많은요인들과측면들을주의깊게고려해야하기때문에모든비용과편익을금액으로환산하는것이불가능한것이다. 또한시간적으로비용과편익의가변성도논란이되는부분이다. 단기적으로는긍정적인영향을미친편익요인이장기적으로는부정적으로영향을미치는것도있고그반대의경우도있을수있다. 따라서비용과편익도단기적인것과중장기적인것을구분할필요있다는주장도제기될수있다. 일반적으로경제적측면의통일비용에있어서광의의통일비용으로서는동독지역재건에소요되는시설투자및환경개선비용, 동독지역 5개연방주정부에대한재정지원, 동독지역에대한민간및공공기관의투자, 동독지역주민들에대한사회보장, 동독지역과거청산에따른비용 ( 동독지역부채, 몰수재산처리, 과거청산, 구소련군철수등 ) 등을들수있다. 협의의통일비용은비용부담의주체가연방정부, 서독지역주정부, 각종사회보험인경우로한정해서집계할수있을것인데, 동독지역인프라재건비용, 지역경제활성화지원금, 연금등사회보장성지출, 동독지역 5개연방주정부에대한재정지원, 각종인건비및국방비등을들수있을것이다. 60 통일비용 편익연구의새로운접근

표 Ⅲ-2 FTIP 투자평가지침의경제학적평가기준 평가기준 -교통비용절감(NB) NB 1: 차량고정비절감 NB 2: 차량운행비절감 NB 3: 수단분담의변화를피함으로생기는교통비절감 -교통하부구조유지비변화에따른편익 (NW) NW 1: 개량공사비절감 NW 2: 정기유지보수비절감 NS 3: 교통안전성향상에따른편익 NE 4: 접근성증진에따른편익 -공간효과편익 (NR) NR 1: 노선건설중의고용창출효과 NR 2: 신규로선운행의고용창출효과 NR 3: 국내통신향상 NR 4: 국제통신향상 -환경보호편익(NU) NU 1: 소음절감 NU 2: 배기가스감소 NU 3: 노선으로인한분리효과감소 NU 4: 환경에대한기타부정적영향개선 NF: 교통외적편익 화폐가치화가능 고려방법 화폐가치화불가능 출처 : Bundesministerium fuer Verkehr, Macroeconomic Evaluation of Transport Infrastructure Investment Plan (Bonn, 1992). 3. 경제적측면의비용 편익 본연구에서는통일의비용과편익을경제적측면과비경제적측면 으로구분하여살펴보았고, 이것을다시독일전체를대상으로한경우 와동독지역및서독지역을대상으로한경우로세분화해서검토해보 았다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 61

가. 비용 (1) 독일전체의비용통일에따른가장직접적인비용가운데하나가바로동독지역에대한독일연방정부의재정지원이라고할수있다. 독일의사례에서총통일비용가운데동독주민들의소득을보존해주고, 서독수준의사회보장을지원해주기위한소멸성비용이전체통일비용의절반이상을차지하고있다. 표 Ⅲ-3 독일의통일비용구분 (1992 년 ) 소멸성비용 투자성비용 동독정부재정적자, 대외채무, 국유기업의채무인수분 신탁청의기업관리부담액 동독체제희생자복권보상및미반환재산보상비용 사회복지비 소멸성비용합계 노동생산성향상및노동환경현대화 환경정화시설 교통망개선 시설설비의현대화 ( 에너지, 교육, 통신, 주택, 보건 ) 농업구조재편을위한지원 투자성비용합계 총합계 ( 소멸성비용 + 투자성비용 ) 주 : 투자성비용에는민간부문으로부터의투자를포함. 출처 : 강지원 (2004), 김영윤 (1997) 에서재구성, 홍익표, 통일비용과편익, 통일, 어떻게준비할것인가? - 전략과과제, 통일재원 -, 경제인문사회연구회주최통일준비심포지엄발표논문 (2011), p. 36 에서재인용. 62 통일비용 편익연구의새로운접근

(가) 연방정부의 동독지역 재정이전의 비용 1) 전체적 추이 통일 이후 연방정부의 동독지역 재정이전 규모에 대해서 여러 가지 주장이 제기되고 있는데, 최저 1억 유로에서 최고 2억 유로 규모인 것으 로 추계되고 있다. 알렉산더 피셔(Alexander Fischer, 2011)는 2010년 까지 서독에서 동독으로의 이전지출로 책정한 독일통일의 대략적인 총 비용은 약 2조 1,000억 유로(약 3,180조 원) 라고 주장하였다.32 그림Ⅲ-7 연방정부의 동독지역 분야별 재정지출(1991 2005년) Ⅰ Ⅱ Ⅲ 주: 0(일반인건비), 1(교육, 연구, 문화), 2(사회보장), 3(보건, 스포츠, 여가), 4(주거, 국 토), 5(농림, 식품), 6(에너지, 제조업), 7(교통, 통신), 8(일반, 특별자산), 9(일반재정) 출처: U. Blum and J. Ragnitz (eds.), Regionalisierung von oeffentlichen Ausgaben und Einnahmen-eine Untersuchung am Beispiel der Neuen Laender (Halle: Institut fuer Wirtschaftsforschung Halle, 2009), p. 62. 32_ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ 통일부, 독일의 통일 통합 정책 연구: 독일통일 20년 계기- 제1권 분야별 연구, p. 443. Ⅲ. 독일통일의 비용과 편익 63

슈레더 (Schroeder, 2009) 는 1990~2008년동안순이전규모가약 1조 6,000억유로에이를것으로추정하였다. 기업관련단체인 새로운사회적시장경제 (Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft) 의위탁을받은한연구는통일후 20년동안순이전이 1조 6,000억유로에이를것이라고주장하였다. 베를린자유대학의연구에따르면 1990~2009년기간에구동독지역에대한지원액은 1조 6,000억유로규모인것으로추계한바있다. 독일연방정부는 1991년부터 2005년까지 15년간 1조 4,000억유로 (1,750조원 ) 를지출하였다고발표하였는데, 이것은 1991년예상액의 2.8배에이르는규모였다. 33 대체로각종연구결과물이나정부발표자료에서공통적으로제시되고있는비용항목과규모는통일에따른특별한지원으로서독일통일기금, 연대지원금Ⅰ, Ⅱ(SolidarpaktⅠ, Ⅱ) 등에따른약 5,000억유로, 재정을통한사회복지부문의지원약 1조유로등 1조 5,000억유로내외로판단된다. 이러한지출의절반정도가사회보장성지출에사용되었고, 인프라투자는 12.5%, 경제활성화를위한투자지원은 7% 에불과하였다. 34 독일의연방정부재정이전규모는연간기준으로독일국민소득의약 4~5% 에해당하는규모이다. 35 게하르트리터 (Gerhard Ritter, 2006) 는 Preis der Einheit 에서독 33_ 독일연방건설교통부에따르면, 1991~2003 년간의총통일비용은 1 조 2,800 억유로 (1,920 조원 ) 이며이중동독지역으로부터의조세수입을감한순통일비용은 9,800 억유로 (1,470 조원 ) 가소요된다. 이는연평균약 985 억유로 ( 약 150 조원 ) 수준으로서독 GDP 의 4~5% 규모 ( 통일이전추정비용은 GDP 의 1.5%) 였다. 34_ 양용석, 기존추정분석사례의고찰을통한적정통일비용산정방안에관한연구, 군사논단, 제 58 호여름호 ( 한국군사학회, 2009), p. 126. 35_ 조동호, 통일비용보다더큰통일편익, p. 51. 64 통일비용 편익연구의새로운접근

일연방은행의추산에기초해서통합의초기집중시기인 1991년부터 1995년동안 6,150억마르크 (307조 5,000억원, 연간약 60조원 ) 가동독지역으로순이전되었다고주장한바도있다. 일반재정이전이외에특별기금형태로재정이지원된것은독일통일기금, 연대지원금Ⅰ, Ⅱ(SolidarpaktⅠ, Ⅱ) 등이있다. 통일초기에는독일통일기금을통해 1990년부터 1994년까지 822억유로가동독지역에지원되었다. 36 1995년부터 2004년까지는 SolidarpaktⅠ 을통해 1,050억유로를지원하였고, 2001년에는 SolidarpaktⅡ에대한합의를통해 2005년부터 2019년까지 1,560억유로를동독지역에지원할예정이다. SolidarpaktⅡ 는실질적인통일의완성을위한것이며, 총 1,050억유로를인프라부문의추가적인수요와기초지자체의재정력강화를위한재원으로투입할예정이다. 이프로그램은 2005년에일단 105억유로의지원으로시작하고점차매년축소해가서 2019년에는 21억유로를지원할예정이다. SolidarpaktⅡ 의지원기간동안추가적으로연방재원과 EU-구조기금재원을통해 510억유로를동독지역에투입하 여경제와인프라관련여러지원사업을추진할예정이다. 이외에도동독지역에대한연방정부의추가재정지원은성장및고 용촉진사업, 오염제거사업, 분단때문에초래된구조적결함 ( 특히인프 라등 ) 의제거등을위한사업에투입되었거나투입할예정이다. 예를 들면연방-주정부공동과제 지역경제구조의개선, 농업구조및해안보호의개선 등을위한연방정부의지원등이바로그것이다. 37 36_ 이가운데 486억유로 ( 약 60%) 는금융수신, 336억유로는연방정부의보조금 (254억유로 ) 과주정부의보조금 (82억유로 ) 을통해지원되었다. 37_ 투자보조금 (Investitionszulage) 은 2013년에, 연대지원금 (Solidarpark Ⅱ) 은 2019년에, 채무제약 (Schuldenbremse) 규정으로인해 2013년부터는 공동과제지역경제구조개선 (Gemeinshaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur) 이 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 65

동독지역의향후경제성장은상당기간동안서독지역으로부터의지원없이는기대하기힘들것으로보인다. 하지만투자보조금 (Investitionszulage) 은 2013년에종료될예정이며연대지원금 (SolidarparkⅡ) 도 2019년에종료예정이다. 이에더해서채무제약 (Schuldenbremse) 규정도동독지역주정부들의운신의폭을좁히고있다. 이러한여건변화때문에 2013년부터는 공동과제지역경제구조개선 (Gemeinshaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur) 이동독지역의체제전환종료를지원하기위한결정적재정원천이될것으로전망되고있다. 이외에도유럽연합 (EU) 차원의지원 (Europaeische Strukturfoerderung) 역시통일비용으로검토할필요가있다. 동독지역은 2007년부터 2013년까지유럽연합이독일에배분한구조기금 (Strukturfond) 255억유로의상당부분인 165억유로를지원받았거나받을예정이다. 2) 사회기반시설부문의개발을위한재정이전비용 통일이후동독지역으로의재정이전가운데사회기반시설부문의재 정이전을별도로살펴보도록한다. 가 ) 독일연방교통계획 (BVWP) 의투자비용통일이후동독지역의인프라투자와관련해서통일독일교통프로젝트와함께중요한의미를가지는독일연방교통계획 (BVWP) 이있다. 독일연방교통계획에서는 1991~2012년 10년간총 4,540억마르크 ( 약 2,320억유로 ) 를투자하는계획이수립되었다. 이중 1991~2001년간 동독지역의체제전환종료를지원하기위한결정적인재정원천이될것으로전망된다. Bundesministerium des Innern, Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2010. 66 통일비용 편익연구의새로운접근

(BVWP 92) 투자실적은약 2,020 억마르크 ( 약 1,030 억유로 ) 수준으 로계획의 44% 에달하였다. 표 Ⅲ-4 BVWP 2003 교통부문투자규모 (2001~2015 년 ) 총예산 신규건설예산 부문 BVWP 2003 (2001~2015) BVWP 92 (1991~2000) 금액 ( 억 ) 비중 (%) 금액 ( 억 ) 1) 비중 (%) 철도 2) 639 42.9 362 42.3 도로 3) 775 4) 52.1 441 51.6 해운 75 5.0 52 6.1 계 1,489 100.0 855 100.0 철도 255 38.5 197 5) 42.3 도로 398 3) 60.1 229 51.6 해운 9 1.4 31 6.1 계 662 100.0 457 100.0 주 : 1) 실제투자금액 ( 기준 : 각연도 ) 2) 가격기준 1999 3) 가격기준 2001 4) 민간사전투자연방간선도로프로젝트에대한연방분담금 20억 포함 5) 1991~1993년을 1994년수준으로설정출처 : 독일교통성, Bundesverkehrswegeplan 2003. 이후 2001~2015 년간 (BVWP 2003) 철도, 도로, 해운에대한총투 자계획규모는약 1,500 억유로에달하였다. 이중에서기존시설의유 지보수에 830 억유로가투자될예정이고신규건설에는총 660 억유로 가투자될예정이다. 또한서독지역과동독지역간의투자비율은 65:35 로 1991~2001 년간 (BVWP 92) 61:39 에비해서독지역에대한 투자비율이약간상승할것으로나타난다. 수단별로는 BVWP 2003 에 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 67

는도로부분에대한투자가 52.1% 로철도보다높게계획되어있다. BVWP 92의 10년간실제투자금액역시도로부분에대한투자비율이계획과달리높게나타나고있다. 신규투자에있어서는도로에대한투자비율이 60.1% 로철도 38.5% 보다훨씬더높게책정되어도로에대한집중적인투자계획이수립되어있다. 도로에대한신규투자는 3,980억유로로총예산의 51.4% 에달하며, 철도는신규투자가 2,550억유로로총예산의 39.9% 수준이다. 나 ) 통일독일교통프로젝트의투자비용통일이후동서독지역을연결하는핵심사업이었던 통일독일교통프로젝트 (Verkehrsprojekte Deutsche Einheit) 의경우약 380억유로의전체예산가운데 2005년말까지 260억유로 (68.4%) 가투입되었다. 이사업은 9개의철도사업, 7개의도로사업, 1개의수로사업등총 17개사업으로구성되어있는데, 철도부문은 9개가운데 6개가완료되었고, 도로부문은 7개가운데 2개가완료되었다. 수로부문 1개사업도완료되었다. 지역별로는총투자액중구서독지역에 79%, 구동독지역에나머지 21% 가투자되었다. 다 ) 도시개발분야의투자비용도시개발분야의투자에대해서는시기별로 1단계통일후 5년간의비용외에 2단계비용을포함시킬것인지여부는지속적인논의가필요하다. 실제통일이후시행된대표적인 4개프로그램의총투자액은총 60억 8,000만유로에달한다. 68 통일비용 편익연구의새로운접근

표 Ⅲ-5 도시개발분야비용 프로그램 기간 ( 실적 ) 대상지역 투자액 ( 유로 ) 도시개발사업 1990~2004 805건 21억 도시역사문화지대보전프로그램 사회적도시 프로그램연방정부프로그램 구동독-도시정비 1991~2004 155 개도시 (2004 년 ) 14 억 1999~2004 66 개지구 7,740 만 2002~2009 342 개지자체 25 억 ( 나 ) 국가부채의증가결과적으로이러한대규모재정이전은연방정부의부채증가로이어질수밖에없었다. 2010년기준으로독일연방정부의부채는통일직후보다대략 3배이상증가하였다. 1조 7,000억유로에이르는국가부채의상당부분은통일로인해발생된것으로판단된다. 그림 Ⅲ-8 독일공적채무 (1989~2010 년 ) Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ 출처 : 독일연방통계청, 2011. Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 69

( 다 ) 일부조세감면에따른정부의수입감소통일이후동독지역의도시개발을촉진한연방정부의조세수단으로서는 1991년부터 1998년말까지한시적으로시행한 특별공제 (Sonderabschreibung) 가있었다. 이를통해서독지역민간자본이동독지역임대주택의신축과임대주택의개보수사업에적극적으로투입될수있었다. 이러한조세감면에따른정부수입감소는부분적으로비용임에는틀림이없으나조세감면조치에따른추가적인투자와이에따른더큰조세수입으로이어지기때문에다른일회성투자비용과는근본적으로성격이다른것이다. 즉, 감세정책을통한경제성장이라는측면에서, 일부조세감면조치는단기적인비용을통해중장기적인수익증대를가져온사례인것이다. ( 라 ) 기타단발성특별투자비용단발성특별투자에는 화폐통합비용, 소련군철수비용, 신탁청차입금, 구동독채무인수분, 통독기금, 환경개선 등에투입된비용등을들수있다. 화폐통합비용으로는통일당시구동서독간환율이 1.8:1 이었던것을 1:1로통합하는과정에서 645억마르크가투입되었고, 1992년 5% 의인플레이션과통일비용의재정마련에큰부담을주었다. 연방정부는동독지역에주둔했던소련군의철군과관련한비용을부담하였다. 이것은통일과관련해서독일연방정부가외국에지불한비용이라고할수있다. 소련군철수비용은약 125억 (130억) 마르크가소요되었다. 여기에는주택건설프로그램 ( 러시아, 우크라이나, 백러시아등의국가 44개도시 ) 에따른지원 (78억마르크 ), 체류와철수지원 (30억마르크 ), 교통비용 (10억마르크 ), 재교육조치 (2억마르크 ) 그리 70 통일비용 편익연구의새로운접근

고당초 1997년까지철군할계획을 1994년으로앞당김에따른보너스로 5억마르크가투입되었다. 통일이후진행된국영기업의민영화는경제구조의효율화측면에서통일의중요한경제적편익을가져온것으로평가할수있다. 하지만결과적으로민영화에따른비용이예상보다커지면서민영화의성과에대한논란이제기되기도하였다. 기업민영화를담당한독일신탁관리청 (Treuhandanstalt) 의당초예상수익은약 6,000억마르크 (3,060억유로 ; 약 450조원 ) 이었지만, 민영화완료시점에 2,040억마르크 (1,040억유로 ; 약 152조원 ) 의적자를나타내었다. 38 통일이전동독정부의부채 280억마르크와통화통합에따라발생한화폐교환차액보전액 750억마르크등구동독의채무는 1,030억마르크에이르렀다. 이를상환하기위해서 채무청산기금 (Kreditabwicklungsfonds) 이연방정부에의해설립되었다. 39 통독펀드는 1990년동독지역인프라개선을위한투자지원을목적으로만들어졌다. 당초 1,150억마르크로예상되었으나, 1994년까지 1,620억마르크로그규모가늘어났으며, 60% 가연방주에그리고 40% 가자치단체에배당되었다. 2005년 1월펀드가폐지될당시약 383억유로의부채가남게되었고, 이는연방정부예산으로편입되었다. 환경개선비용은동독지역의환경오염을정화하기위한투자비용이었다. 우라늄광산의토지오염정화에 2008년기준으로 51억유로가투입되었고, 최종적으로 64억유로가투입될계획이다. 또한갈탄노천광 38_ 통일부, 독일의통일 통합정책연구 : 독일통일 20년계기-제1권분야별연구, p. 434. 39_ 이상준외, 통일독일의지역개발경험과북한의지역개발과제 ( 안양 : 국토연구원, 2000), p. 25. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 71

에 2009 년기준으로 80 억유로가투입되었고, 2012 년까지총 90 억유로 이상이투입될전망이다. ( 마 ) 연방정부의중복투자에따른비용직접적인투자비용은아니지만동독지역에대한연방정부의중복투자도결국투자비용으로분류할수있을것이다. 통일이후동독지역에서나타난가장전형적인 정부실패 의사례가바로중복투자에따른예산낭비인것이다. 통일이후동독지역에서는서독지역으로의인구이동과출산감소로인구가감소할것으로예견되었다. 그럼에도불구하고동독지역에서는새로운주택건설과기존주택정비를위해많은재정이투입되었다. 인구감소에따른유휴주택 ( 空家 ) 의증가가예견되었음에도불구하고주택개보수와신규주택건설에많은재원이투입됨으로써결국재원낭비를초래한것이다. 2002년부터 2006년 4월까지동독지역에서약 13만호의공가가연방정부의재정지원사업을통해철거되었다. 재정지원을통해정비한주택을다시재정지원을통해철거하는문제가소모해야하지말아야할재정을낭비한대표적사례가되고있다. ( 바 ) 본에서베를린으로의수도이전비용통일이후베를린-본법 (Berlin-Bonn Gesetz, 1994) 에따라독일의연방정부와의회는 1999년까지베를린으로이전하게되었다. 이에따라베를린에새로운청사를건설하는데비용이소요되었고이주에따른비용이추가되었다. 본-베를린조약에따라모든연방부처는베를린과본에각각별도의청사를유지하게되었고, 이에따른비용이지속적으로소요되고있다. 72 통일비용 편익연구의새로운접근

현재독일의연방부처 14개가운데외무부등 8개부처는베를린에제1청사를두고 6개부처는본에제1청사를두고있다. 각부처는제2 청사를각각베를린과본에배치하고있다. 2008년기준으로본에 9,000여명, 베를린에약 9,000여명이근무하고있다. 표 Ⅲ-6 독일연방부처소재지현황 (2008 년 6 월 ) 베를린 - 부처 (8 개 ) ( 베를린에본부, 본에제 2 청사를두고있는부처 ) 연방수상실 ( 장관급 )-8개부처에속하지않음 연방외무부 연방내무부 연방법무부 연방재정부 연방경제기술부 연방노동사회부 연방가족노인여성청소년부 연방교통건설도시발전부 본 - 부처 (6 개 ) ( 본에본부, 베를린에제 2 청사를두고있는부처 ) 연방교육연구부 연방환경자연보호원자력안전부 연방보건부 연방식품농업소비자보호부 연방경제협력개발부 연방경제국방부 출처 : 독일연방내무부인터넷홈페이지 (www.bmi.bund.de) 자료분석, 재정리. 양현모, 독일연방부처베를린 / 본분할의배경과현황, FES-Information-Series (2009 년 4 월호 ) 에서재인용. 1994 년에체결된수도재정지원조약에따라연방정부는베를린의인 프라, 문화등의분야에 1995 년부터 2004 년까지총 13 억마르크를지 원하였는데, 이가운데 10 억마르크는지하철, 도심터널개발등교통 프로젝트에투입되었다. 이와더불어서상대적인피해를입게된본 지역을위한보상조치로연방정부는 2004 년까지학술, 경제, 문화분야 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 73

등에 28억 1,000만마르크를지원하였다. 40 연방부처 14개가운데외무부등 8개부처는베를린에제1청사를두고 6개부처는본에제1청사를두고있다. 41 본에 9,000여명, 베를린에약 9,000여명이근무하고있는데, 장관들은 1년중상당기간을베를린에상주하고있다. 본에 1청사를둔부처의장관이주로베를린에상주함에따른업무비효율이문제로제기되고있는데, 연방수상실에서개최하는 내각회의 ( 최소주1회개최 ) 에연방장관이참여해야하며, 장관들은대부분국회의원신분을유지하고있기때문에 1년중상당기간베를린에상주해야하는문제가발생하고있다. 현재영상회의시스템이활용되고있으나장관의부처장악력이현저히저하되고직원들이베를린근무를선호하는부작용이발생하고있다. 42 출장, 건물임대등부처분할에따른총행정비용이연간 1,000만유로 ( 약 160억원 ) 에이르는것으로보고되고있다. 이외에도연간출장비용이 470만유로 (75억 2,000만원 ) 가발생해연방공무원이 2만 435명임을고려할때, 1인당약 37만원의추가출장비용이발생하고있다. 이외에도주거지원금등부수적인비용이소요되고있다. 43 하지만이러한비용의규모가축소되었다는주장도제기되고있는데, 독일납세자연합 은이비 40_ 이외에도베를린의치안대책및베를린과본의문화행사등을위한특별지원이이어졌다. 통일부, 독일의통일 통합정책연구 : 독일통일 20 년계기 - 제 1 권분야별연구, p. 145. 41_ 본과베를린은 600km( 항공으로 1시간, 고속철도로 2시간 30분이상소요 ) 거리에있다. 42_ 그나마복수차관제 (2명의행정차관 ) 를통해행정을유지하는실정 (1명은장관과함께베를린에상주 ) 이다. 43_ 연방의회예산위원회보고 (2007.4.25) 에의한것으로, 2006년 17,874명이본과베를린에근무 (9,148: 본, 8,726: 베를린 ) 한다. 연간 6만 6,000회출장등분할에따른소요비용 1,000만유로 (160억원 ) 가발생했다고한다. 독일연방의회, 예산위원회제86회회의결정문, 16(8) 2861 (2008.11.20). 74 통일비용 편익연구의새로운접근

용이최소한 2,300만유로에이를것으로주장하고있다. 44 전체적으로볼때, 베를린으로의연방부처이전과정에서총 100억유로 ( 약 16조원 ) 가소요되었다. 최근독일내에서본과베를린으로분할되어있는연방부처를베를린으로통합하는것이바람직하다는주장이제기되고있다. 이렇게다시부처를통합하기위해서는약 50억유로 ( 약 8조원 ) 가추가로소요될것으로전망되고있다. ( 사 ) 동서독간경제력격차 통일이후연방정부의대규모재정이전과민간기업들의투자를통 해동서독지역간의경제력격차는통일이전과비교할수없는정도 로줄어든것이사실이다. 그럼에도불구하고독일전체적으로볼때, 성장잠재력이강한서독지역과상대적으로취약한동독지역의격차 는여전히유지되고있으며, 고착화되는추세를보이고있다. 막대한 동독지역으로의재정이전도이러한추세를돌려놓지는못하였다. 현 재독일내 500 대주요기업의본사는대부분서독지역에입지하고 있으며, 동독지역의광공업업체내연구개발인력의비율이매우낮 은수준이다. 44_ Bundesregierung soll ganz nach Berlin ziehen( 연방정부는모두베를린으로이전해야한다 ), Berliner Morgenpost, 2008.11.22. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 75

그림 Ⅲ-9 독일 500 대주요기업의본사위치 출처 : 할레경제연구소, 2011. 그림 Ⅲ-10 연방주별광공업고용자중연구개발인력비율 출처 : 할레경제연구소, 2011. 76 통일비용 편익연구의새로운접근

( 아 ) 전체적인실업의증가통일직후인 1991년에독일전체의실업자수는 260만명, 2009년에는 320만명으로증가하였다. 2009년의실업률이서독지역이 6.4%, 동독지역 ( 베를린포함 ) 이 12.6% 이며, 전국평균은 7.7% 수준에이르고있다. 전체적으로고용구조로악화되어단기근로자비율이동독지역의경우 1991년 8.9% 에서 2009년 22.6% 로증가하였고서독지역은 15.4% 에서 27.5% 로증가하였다. 독일평균은 14% 에서 26.5% 로증가하였다. 45 ( 자 ) 소유권반환소송과보상 배상전반환 (Rueckgabe vor Entschaedigung) 이라는원소유권 반환 (Restitution) 의부동산소유권처리원칙때문에동독지역의주택 과토지에대한소송이급증하게되었다. 원소유권반환의원칙에따 라통일이후 223 만건의부동산반환소송이제기되었는데, 1996 년 3 월 까지이가운데 63% 만이처리되었다. 이러한소송은 2009 년말에야 99% 가처리가완료되었다. 이러한소송은그자체로많은시간적금 전적비용을발생시켰다. 또한원소유권자에토지를반환하는대신에 보상을하는데모두 13 억 7,000 만유로가소요되었다. 45_ Bundesinstitut fuer Bau-, Stadt- und Raumforschung(BBSR), 20 Jahre deutsche Einheit-zwei Dekaden im Rueckblick (Selbstverlag des Bundesinstituts fuer Bau-, Stadt- und Raumforschung, 2010). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 77

(2) 서독지역의비용 ( 가 ) 경기침체에따른제조업손실증가통일직후통일특수가일부있었던초기를제외하고서독지역의제조업부문고용이감소하는결과가나타났다. 1992년부터 1998년사이에상업 (20만명 ) 과서비스부문 (45만명 ) 에만고용이일부증가하였고제조업부문은생산성증대에도불구하고 180만명감소하였다. 물론이것은생산자동화등을통해근로비용을줄이고자하는기업의행태와 1992년이후의설비투자감소도원인이되었지만, 결과적으로통일의부정적영향가운데하나로볼수있을것이다. ( 나 ) 동독지역대비공공지원측면의불이익통일이후도시개발, 교통인프라개발등독일전체를대상으로한각종공공지원프로그램이나사업에서서독지역은상대적인불이익을감수해야했다. 일반적으로인구비율에따라관련인프라의개발과관련한연방정부와주정부의공공지원이이루어지는데상대적으로동독지역이이익을보게되는만큼서독지역이불이익을받게되었던것이다. 통신부문의인프라에있어서통일이후동독지역이 100% 에가까운광통신망보급률을보여서독지역보다오히려높았던것이대표적인사례가운데하나라고할수있다. 이외에교육부문의경우에도연방정부가정책적인지원을동독지역에우선집중하는가운데서독지역대학들이상대적으로불이익을볼수밖에없었다. 각종복지혜택에있어서도통일에따른불이익을일부서독지역주민들이감내해야했다. 이러한점들은통일이서독지역에가져온경제적비용가운데하나로볼수있을것이다. 78 통일비용 편익연구의새로운접근

( 다 ) 서독지역주민들의세금부담증가동독지역에대한대규모재정이전소요재원을조달하기위한증세가자연스럽게이루어졌다. 1991년예산법에의한공기업의분담금인상, 연대가산금법에의한증세, 46 부가가치세를 14% 에서 15% 로인상, 고정이자적용세, 연대가산금법Ⅱ 등이이어졌다. 이외에도연금및보험등의사회보장부담금인상등이이루어졌는데, 이러한부담은주로서독지역주민들이안게되었다. 통일에따른조세인상은물가상승과임금인상요인으로작용, 임금투쟁과실업증대로이어질수있으며, 특히간접세형식으로징수될경우저소득자에게불리하게작용할수있어, 통일비용의분담을둘러싼사회적분열을초래하는한요인이되었다. 표 Ⅲ-7 독일통일후세금및사회보험료인상내역 통일연대부과금 - 1991.7.1~1992.6.30: 소득세및법인세에대해 7.5% - 1995 년 1 월부터 7.5%(1998 년 1 월부터 5.5% 로인하 ) - 부가가치세 : 14% 15% 사회보험료 - 실업보험료 : 2.5% 6.5% - 연금보험료 : 17.7% 19.2% 출처 : 김영탁, 독일통일과동독재건과정 ( 서울 : 한울아카데미, 1997). (3) 동독지역의비용 ( 가 ) 동독지역대량실업및노동력의감소등인적자본의파괴 김창권은동독의가장큰통일비용으로인적자본의파괴를들고있 다. 통일초기의노동시장정책실패로재취업이극도로부진하게되었 46_ 소득세및법인세에 7.5% 의세금을가산하였고, 유류세, 천연가스세, 담배세등의세금인상이이어졌다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 79

고, 통일당시근로자들의 2/3가장기간실업상태에놓이게되면서사회보장지출부담도급증하였다는것이다. 47 통일이후동독지역에서나타난대규모실업은그유래를찾기가힘들정도로커다란사회적부담이되었다. 동독지역의근로자수는 1989년에서 1991년사이에 3백만명 (30%) 이감소하였고 1991년부터 2007년사이에다시근로자수가 1백만명이감소하였다. 1991년에동독지역실업률은 10.2%( 서독지역 6.2%) 이었는데, 2005에는 20% 이상으로증가하였다. 실업률이 2008년에 14.7% 로다소감소하였지만, 서독지역의실업률 7.2% 에비하면 2배이상높은수준이다. 고용자수가 1991년 100을기준으로 2009년에서독지역은 108인데비해동독지역은 87에머물고있다. 실업문제는제조업부문에서만있었던것은아니다. 통일이후동독지역기초자치단체행정인력의 56% 가감소하였다. 이와함께취약한동독지역자치행정지원을위해서독지역공무원과전문가 3만 5,000명이동독지역에파견되었으며, 이가운데 1만명가량이동독지역지자체에서근무하였다. 48 물론이것은근본적으로사회주의체제하에서공공부문에과잉고용의문제가있었던것에연유한것이기는하지만, 통일초기의대량실업문제에행정부문도간과할수없는한부분을차지하였다고할수있다. ( 나 ) 동독지역기업들의경쟁력약화 통일이후동독지역내에서는사유화의진행등으로대규모기업의 비율이크게감소하는등기업경쟁력이약화되었다. 250 명이상이근 47_ 김창권, 독일통일비용 15 년평가와시사점, p. 75. 48_ 통일부, 독일의통일 통합정책연구 : 독일통일 20년계기- 제1권분야별연구, pp. 22~23. 80 통일비용 편익연구의새로운접근

로하는대기업의비율이서독지역이 1.6% 인데반해동독지역은 1% 에불과하다. 통일이후서독지역기업들이동독지역기업들을인수한것은동독지역기업들의경쟁력보다는일부동독지역기업들이갖고있던특허권의획득등다른요인에기인한것이었다. 이때문에동독지역에서경쟁력을가진토착기업들이생존하는것이매우어려운일이었다. 표 Ⅲ-8 동서독지역기업규모비교 직원수에따른제조업분야기업규모 (2008 년 ) 직원수 0 9 10 49 50 249 250 총 지역 기업의수 % 기업의수 % 기업의수 % 기업의수 % 기업의수 % 동독 31,303 72.3 8,735 20.2 2,838 6.6 423 1.0 43,299 100.0 서독 172,400 76.3 37,297 16.5 12,644 5.6 3,564 1.6 225,875 100.0 출처 : 할레경제연구소. 2011. ( 다 ) 동독지역주민들의주택소유권상실 통일이후원소유권회복조치의시행에따라기존부동산에대한소유권을상실한동독지역주민들이나타났다. 이러한소유권의상실은자산의서독지역이전을의미한다. 현실적으로장기간주택을소유해왔던동독지역주민들의입장에서볼때, 원소유권회복이법적정당성을갖는조치이기는했지만, 통일을통해맞게된가장커다란불이익가운데하나로서인식하게됐음은분명한사실이었다. 이러한주택소유권상실은주민들의서독이주에대한요구를자극한요인이되었다. 주거의안정성이흔들리게된다는것은주민들의생활에있어서가장위협적인요소가아닐수없는것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 81

( 라 ) 잘못된소유권정책에따른투자지연원소유권반환 (Restitution) 의부동산소유권처리원칙때문에동독지역의주택과토지에대한소송이급증한것은엄청난행정적부담뿐만아니라투자지연이라는문제를가져왔다. 소송때문에서독지역기업을포함한외부투자자들은투자를미룰수밖에없었던것이다. 이러한문제때문에연방정부는 반환이전에투자 (Investition vor Rueckgabe) 라는원칙을새롭게제정하였다. 이에따라연방정부, 주정부, 지자체또는신탁청과그후속기관이소속재산을반환청구권에대한결정을기다리지않고도투자자들에게매각할수있게되었다. 49 ( 마 ) 동독지역지역발전불균형의심화독일전체적으로는서독지역과동독지역간의불균형발전이문제이지만, 동독지역내에서도지역발전의불균형이심화되고있다. 사회주의체제하에서도지역간불균형발전이있었는데, 통일이후불균형발전을야기한주체가과거의정부에서시장으로바뀐것이다. 통일이후동독지역에서경제적성장이큰지역은 Oberes Elbtal, Havelland- Flaeming, Berlin, Leipzig, Dresden 등일부대도시와그주변지역이다. 상대적으로경제침체가큰지역은 Oberlausitz-Niederschlesien, Vorpommern, Mecklenburgische Seenplatte, Uckermark-Barnim, Altmark 등농촌지역이많았다. 49_ 구소유주는다른투자가들과유사한투자계획이있는경우에만이같은매각을저지할수있다. 주독일한국대사관, 독일통일 6 년, 동독재건 6 년 - 분야별통합성과와향후과제 ( 서울 : 통일부, 1996), p 258. 82 통일비용 편익연구의새로운접근

( 바 ) 동독지역청소년교육복지감소통일이후사회주의체제하에서유지되었던각종공공서비스가운데상당부분이폐지되었다. 특히교육부문에서청소년교육에상당한기여를하였던청소년방과후무상교육등의폐지는동독지역주민들의복지감소를넘어서사회적문제까지야기하였다. 방치된청소년들이극우주의세력에노출되거나각종범죄에노출되는결과를가져왔기때문이다. 물론통일이후서독지역수준의연금혜택이부여되는등복지측면에서개선된측면도있지만, 전체적으로볼때, 복지의사각지대가발생하는측면도있었던것이다. ( 사 ) 동독지역주민들의새로운세금부담 통일이후동독지역주민들의경우에도사회주의시절에없었던실질적인세금부담을새롭게안게되었다. 주민들로서는통일이후소득의증대에도불구하고이러한세금부담의증가는통일의비용으로체감할수밖에없을것이다. 물론통일이후의급속한소득증가가이러한비용을상쇄하고도남을정도로이루어졌지만, 경제활동에대한자기책임을세금을통해새로운부담으로안게된것이다. 나. 편익 (1) 독일전체의편익 ( 가 ) 독일시장의규모확대및투자매력도향상통일에따라 8,000만명이넘는대규모국내시장이형성되어서독기업들의경쟁력강화에도움이되었다. 통일은각각 6,300만명과 1,700만 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 83

명에그쳤던동서독을넘어선 8,000만명대의유럽최대시장의형성을의미하는것이었다. 통일에따른독일의정치사회적위상강화는투자매력도의상승을가져왔다. 일반적인투자결정요인가운데하나가해당지역의정치사회적안정과경제적측면의새로운기회라고할수있는데, 독일의통일을통한안보불안정요인의제거와독일시장규모의확대는분명한투자유인이될수있었던것이다. 투자매력도의향상은서독지역과동독지역양측에서각각확보되었다. 서독지역의경우동독지역의내수시장과동유럽진출의핵심거점으로서의투자매력도가부각되었다. 동독지역의경우서독지역에비해상대적으로저렴한인건비와인근동유럽국가까지의접근성측면에서투자매력도가높아진것이다. ( 나 ) 독일기업의중동부유럽진출확대독일은동독지역에서빠른속도로진행된체제전환의경험을폴란드등주변국가들에게전파할수있게되었으며, 이것은서독기업들의중동부유럽진출에도간접적으로도움이되었다. 동독지역의체제전환이중동부유럽국가들보다빠르게진행되었고나름대로적지않은성과를가져왔기때문에향후이들국가의체제전환에역할모델이될수있었던것이다. 예를들면대규모아파트단지의정비와사유화그리고대규모국영기업의민영화등의경험은이들주변국가들에게매우큰도움이되는사례가될수있었다. 서독지역기업들은통일이후동독지역을발판으로체코, 헝가리등중동부유럽투자를확대할수있는기회를갖게되었다. 서독지역기업들이인수한동독지역기업들은중동부유럽국가들의기업들에비해상대적으로경쟁력이있었다. 서독지역기업들은동독지역에서 84 통일비용 편익연구의새로운접근

의경험과노하우를바탕으로중동부유럽국가들에서사업들을효율적으로수행할수있었다. 특히도로건설 (Strassenbau) 과무기산업 (Ruestungssindustrie) 부문그리고군용지활용등에서경쟁력이있었다. 물론서독지역기업들의중동부유럽진출은상대적으로동독지역의투자유치에부정적인측면도일부있었다. 통일이후동독지역이동유럽구사회주의국가들로진출하는서독기업들의전진기지가될수있을것이라는낙관적전망이있었지만, 폴란드등중동부유럽에투자하려는서독기업및기타서방기업들은동독지역보다투자여건이유리한중동부유럽국가들로직접진출하는경우가많았다. 이것은급속한통화통합으로인한입지경쟁력약화에기인한것이기도하였다. ( 다 ) 군사안보관련비용의감축 통일이독일에가져온가장직접적인편익가운데하나는국방비의감축이었다. 냉전에서평화의시대로전환하면서국방비감축효과가발생하였는데, 통일이전에동서독이각자유지하던군사력을상당부분감소시킬수있었기때문이다. 먼저분단기간에독일이 주권제약국가 로서지불한점령비용과분단비용을약술하면다음과같다. 첫째, 독일은서 ( 西 ) 베를린에주둔한연합군을지원하기위해서 1955년이후에도비용을지불했다. 둘째, 미국 독일간상계지불협정 (Offset) 및 전시주둔국지원협정 을통해서미국정부와주독미군을지원했다. 첫번째비용은베를린점령비용이고, 두번째비용은독일이분단국이라는이유때문에다른나토회원국과달리치러야했던비용이었다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 85

1) 베를린주둔연합군지원비용 1955년 5월 5일연합군의점령통치가공식적으로종료되고, 독일이주권국가가됨으로써베를린을제외한지역에서독일이점령비용을지불해야하는의무는사라졌다. 그러나베를린은동서로분단된특수한도시로서연합군이계속주둔했으며점령조약이유효했다. 1950년부터 1994년까지 50 서베를린에주둔했던연합군에게지불한비용, 일명베를린점령비용은아래의 < 그림 Ⅲ-11> 51 에보이는바와같다. 이러한비용은통일이후감소한군사측면의비용가운데하나인것이다. 그림 Ⅲ-11 베를린주둔연합군지불비용 (1950~1994 년 ) ( 단위 : 백만마르크 ) 출처 : 황병덕외, 독일의평화통일과통일독일 20 년발전상 : 통일대계연구남북합의통일마스터플랜, p. 367. 50_ 독일이 1990년에통일된후국제법적으로베를린주둔연합군에게더이상점령비용을지불할의무가없었음에도불구하고자발적으로독일의안보를위해서 1994년까지약 4년동안더지불했다. 옛동독주둔소련군이 1994년이되어야완전히철수하기로되어있었는데, 소련군철수시점까지미국을비롯한서방연합군이계속베를린에주둔하면서보호해주기를독일정부가원했기때문이다. 51_ 황병덕외, 독일의평화통일과통일독일 20년발전상 : 통일대계연구남북합의통일마스터플랜 ( 서울 : 늘품플러스, 2011), p. 367. 86 통일비용 편익연구의새로운접근

2) 상계지불협정에따른비용 엘케틸 (Elke Thiel) 은통일전독일이분단국가로서동서냉전의 경계선상에서자국의안보를미국에철저하게의존하는상황에서지 불해야했던비용중하나인 상계지불협정 에따른미국정부와주독미 군지원비용을분석하였다. 52 이것을살펴보면다음과같다. 미국은 1960 년부터외환수지 ( 外換收支상태, balance of payments) 가악화되 었다는점을들어독일정부에게수지균형이회복될수있도록협조해 줄것을요구했다. 이때부터본격적으로방위비분담문제가거론되기 시작했는데, 아이젠하워정부때부터시작된방위비분담요구는케네 디정부때까지계속되었다. 미국은국제수지흑자를보이고있는독일에게독일의외환보유고 증가가주독미군이매년 3 억 7 천 5 백만달러의주둔비용을지불하는데 서비롯되는것이라고주장하며비용분담을강하게요구했다. 이에독 일은결국미국의요구에부응하기위해서 1961 년한해에 41 억 2 천만 마르크를지불하기로했다. 주독미군유지를위해서미국이지불하는 비용을줄이기위한미독간협약은지속되었는데, 동독이 1961 년 8 월 13 일베를린에서장벽을쌓으며위기가촉발되자미독간안보동맹과 경제협력이중요하다는점이부각되었다. 이에서독과미국의이해가 일치한다는것을재확인하고방위비분담논의를더욱활발하게전개하 였다. 이렇게해서 1961 년부터 1975 년까지외환조정이라는명목하에 독일이미국에지불한내역은 < 표 Ⅲ-9> 에보이는바와같다. 52_ Elke Thiel, Dollar-Dominanz, Lastenteilung und Amerikanische Truppenpräsenz in Europa: Zur Frage kritischer Verknüpfungen währungs- und stationierungspolitischer Zielsetzungen in den deutsch-amerikanischen Beziehungen, Stiftung Wissenschaft und Politik (ed.), Internationale Politik und Sicherheit, Bd. 6 (Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1979), p. 62. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 87

표 Ⅲ-9 상계지불협정의거미국지불비용 (1961~1975 년 ) 기간 금액 ( 마르크 ) 달러환산시 기간 금액 ( 마르크 ) 달러환산시 1961.7.1~1963.6.30 57 억 14.25 억 1968.7.1~1969.6.30 29 억 7.8 억 1963.7.1~1965.6.30 56 억 14 억 1969.7.1~1971.6.30 60.8 억 15.2 억 1965.7.1~1967.6.30 54 억 13.5 억 1971.7.1~1973.6.30 66.5 억 20.34 억 1967.7.1~1968.6.30 20억 5억 1973.7.1~1975.6.30 59.2억 22.2억출처 : Elke Thiel, Dollar-Dominanz, Lastenteilung und Amerikanische Truppenpräsenz in Europa: Zur Frage kritischer Verknüpfungen währungs- und stationierungspolitischer Zielsetzungen in den deutsch-amerikanischen Beziehungen, Stiftung Wissenschaft und Politik (ed.), Internationale Politik und Sicherheit, Bd. 6 (Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1979), p. 62. 기본적으로미국의방위비분담요구는모든나토회원국에게다적용되는것이었으나, 상계지불협정과같은형태로방위비를분담한것은오직독일뿐이었다. 여러차례나토회원국들사이에서는외국군부대의주둔을통한외환의수입과지출과관련하여상호간에균형을도모하자는견해가제기됐었지만, 실제로이와같은일이추진된적은없었다고 Elke Thiel은말한다. 53 다만분단국으로서동서냉전의위협을가장많이받고있던독일이처한특수한상황때문에다른나토회원국들이지불하지않는비용을부담했던것이다. 53_ Elke Thiel, Dollar-Dominanz, Lastenteilung und Amerikanische Truppenpräsenz in Europa: Zur Frage kritischer Verknüpfungen währungs- und stationierungspolitischer Zielsetzungen in den deutsch-amerikanischen Beziehungen, p. 86. 88 통일비용 편익연구의새로운접근

3) 전시주둔국지원협정 에따른비용상기한 상계지불협정 에따른비용외에통일전독일이지불한또다른분단비용은 전시주둔국지원협정 에따른주독미군지원비용이다. 헬가하프텐돈 (Helga Haftendorn) 이그의논문에서 전시주둔국지원협정 에따른주독미군지원비용을잘분석하고있는데, 54 이것을약술하면다음과같다. 상계지불협정 에따른지원이 1975년에종료된후주독미국대사월터스퇴쎌 (Walter J. Stoessel) 은 1980년대초당시독일의국방장관이었던한스아펠 (Hans Apel) 에게 전시주둔국지원 (Wartime Host Nation Support: WHNS) 차원에서독일이주독미군에게병참지원을강화하고미군주둔비용의일부를분담해줄것을요구했다. 이에미국정부와독일정부는오랜협상끝에 1982년 2월 전시주둔국지원 에대한협정을체결하고, 교통, 보급, 건축물개보수, 병참지원및미군시설물보호등과관련하여미군을지원하기위해서 93,000명의독일군을양성하는동시에지원과정에서필요한비용 12억마르크중 50% 는미군이그리고나머지 50% 는독일정부가지불하기로했다. 또 한관리비용 1 억 5 백만마르크의 2/3 는독일정부가부담하고, 나머지 1/3 은미국정부가부담하기로했다. 55 나토회원국중에서 전시주둔 국지원협정 에따라미군을지원한국가도유일하게독일뿐이다. 통일후명실상부하게주권국가가된독일은 1994 년이후로베를린 점령비용을지불하지않았으며, 미국과의쌍무관계에서분담했던주독 미군주둔비용도더이상지불하지않고오직나토와유럽연합의틀에 54_ Helga Haftendorn, Die Zukunft der amerikanischen militärischen Präsenz in Europa, Europa-Archiv, Folge 20 (1983), p. 643. 55_ Ibid., p. 644. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 89

서만방위비를분담하고있다. 주권제약국가 에서 정상국가 로되면서통일전과후독일의외교안보정책전반에질적인변화가발생한것이다. 1990년 9월 12일동서독외무장관과영국, 미국, 프랑스, 소련등이모스크바에서체결한조약에따르면, 통일독일의군사력은 50만명에서 37만명으로감축토록명시하고핵무기, 생화학무기, 화학무기를포기하는것도명시하였다. 56 이러한인력감축목표는통일이후 5년동안대체로달성되었다. 통일이전인 1970년대에동독은 17만명, 서독은 49만 5,000명의군인이있었으나, 2009년말기준으로통일독일의국방종사자는 25만명으로줄어들었고, 연방정부예산에서차지하는국방부의예산비중도 20% 에서 10% 로감소하였다. ( 라 ) 정부의세금수입증대및연방정부의자산증대통일에따른국내시장의확대는자연스럽게정부의조세수입증가와연결되었다. 동독지역에대한대규모공공투자와민간기업의투자의일부분은조세수입등을통해다시연방정부로회수될수있었다. 통일에의해구동독정부소유의부동산들이통일연방정부의자산으로이전되었다. 구동독의외국자산역시 13억마르크에달하는것으로추산되었는데, 이역시모두연방정부자산으로편입되었다. ( 마 ) 기존분단비용지출의중단 분단기간동안에는접경지역지원, 베를린지원그리고탈동독자 56_ 1990 년독일정부는 1994 년까지소요될통일비용 1,150 억마르크의 17% 인 200 억마르크를분단비용의절감을통해조달할계획이었다. 90 통일비용 편익연구의새로운접근

지원에 1988년에 2억 8,000만마르크, 1989년에 20~40억마르크가소요되었다. 이러한특별한지원은통일로인해더이상필요없게되었다. 따라서이것은통일이가져온경제적편익으로볼수있을것이다. 그외에도기센 (Giessen), 윌젠 (Uelzen) 그리고마리엔펠데 (Marienfelde) 등에설치된탈동독자수용소유지및지원이필요없게되었다. 또한과거동서독협약에따라구동독의외환관리를위해독일이비용을지불하였는데, 이것도더이상필요없게되었다. 그외에도분단기간동안정치수용범의석방을위해지불한비용 (1989년까지 30억마르크 ), 서독주민들의동독방문에따른통과일괄금 (5,240억마르크, 1989년 ) 등의비용도통일과함께절약할수있게되었다. (2) 서독지역의편익 통일의편익을서독지역과동독지역으로구분해서파악하는것은단순한작업이아니다. 독일전체의편익과서독지역의편익이중첩되는부분도많기때문이다. 따라서여기에서는독일전체의편익가운데서독지역과동독지역으로개념적인구분이가능한부분을중심으로살펴보기로한다. ( 가 ) 서독기업의생산증대서독지역기업들은통일이후세금증가등외형적으로부담이커지기도했지만, 실질적으로는내수시장확대와인력확보라는측면의편익이컸다고할수있다. 특히오래지속되지는못하였지만통일초기에통일특수에따른산업생산수요증대가발생하였는데, 제조업, 상업, 교통부문에서이러한통일특수가먼저발생한후전산업으로확대 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 91

되었다. 1:1의화폐통합으로확보된동독지역주민들의구매력을바탕으로한동독지역의대규모소비가서독지역의생산및고용을확대시킨것이다. 57 이러한특수로서독지역의고용이통일직전인 1989년 273만명에서통일직후인 1991년에 292만명으로급증하였다. 하지만이러한특수에따른고용증가는오래지속되지는못하였다. 1992년부터제조업의생산수요가감소하기시작하였고, 건설부문은 1994년부터감소하기시작하였다. 통일이후서독지역의산업생산성증가는업종별로다소차이를보이는데, 제조업의생산성증대가뚜렷한반면에건설및서비스부문은상대적으로저조하였다. ( 나 ) 서독지역주민들의자산증대통일이후원소유권회복조치에따라동독지역의부동산소유권을확보하게된서독지역주민들은자산이증대되는결과를가져왔다. 자산의사유화가현금매각방식으로진행됨에따라매각재산의 6% 정도만이동독지역주민들에게매각되었으며, 85% 가서독지역주민들에게매각되었다. 58 ( 다 ) 분단에따라발생했던서독지역주민들의여행비용소멸 분단기간동안동독지역을방문해야했던서독지역주민들은비슷 57_ 통일부, 독일의통일 통합정책연구 : 독일통일 20년계기- 제1권분야별연구, p. 464. 58_ 안예홍 문성민, 통일이후남북한경제통합방식에대한연구, 한국은행보고서 ( 한국은행, 2007.1.26). 92 통일비용 편익연구의새로운접근

한여정의타국해외여행보다많은비용을지불해야했다. 반드시일정한금액을동독마르크로환전해서동독내에서지출해야했으며, 국경통과절차에따른시간과금전적비용도적지않았다. 이러한비용지출이통일이후에는사라지게되었다. 이것은통일이가져온경제적편익가운데하나라고할수있을것이다. 또한서독지역주민들이동유럽의타지역을여행하고자할때, 동독을우회해야하는경우도없어짐에따라여행비용이많이줄어드는편익을누릴수있게되었다. (3) 동독지역의편익 ( 가 ) 동독지역주민들의소득증대 통일이동독지역주민들에게가져온가장커다란경제적편익가운 데하나는바로소득과복지의증대였다고할수있다. 통일이전에서 독의 1/10 수준에머물던화폐가치가 1:1 로전환되면서동독지역주민 들의실질소득은크게증가하게되었다. 또한통일직후인 1992 년독일의 1 인당 GDP 가 20,431 유로에서 2008 년 30,343 유로로증가하였는데, 동독지역은같은기간동안 11,497 유로에서 22,840 유로로거의 2 배정도증가하였다. 동독지역근 로자들의소득수준은 1991 년에서독지역의 46.5% 에서 2009 년 76.5% 까지급증하였다. 59 이것이통일의가장직접적인경제적편익가운데 하나로서평가될수있을것이다. 59_ 주민 1 인당생산액의경우 1991 년부터 2007 년사이에동독지역은 191% 향상 ( 서독지역 42%) 되었고, 근로자 1 인당생산액은 210%( 서독지역 40%) 향상되었다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 93

그림 Ⅲ-12 통일후 1 인당 GDP 변화 출처 : Stephan Lessenich, Die Kosten der Einheit, <http://www.bpb.de/files/49 SFY2.pdf>. 그림 Ⅲ-13 동서독지역근로자당연평균임금 출처 : 독일연방통계청, 2010. 94 통일비용 편익연구의새로운접근

( 나 ) 동독지역근로자들의산업생산성증대통일이후본격적인시장경제체제에편입되면서동독지역근로자들의생산성이크게증가하게되었다. 근로자 1인당생산액은 1991년에서독지역의 44.5% 에서 2009년에는 81% 까지성장하였다. 이러한생산성증대과정에서연방정부와유럽연합의여러가지지원이도움이되었다고할수있다. 유럽연합의구조기금의지원으로 2000~2006년기간동안에 9만 1,000개의새로운일자리가만들어졌고, 25만 3,000개의일자리가보호되었다. 이외에도추가적으로 10만 7,000개의보수교육및추가교육자리가새로만들어지거나정비되었다. 이러한지원들이동독지역의공업부문생산성개선에큰도움이되었다. 60 여전히동서독지역간생산성의격차가존재하고있는것은근로자들의근로수준에기인하기보다는업종축소 ( 생산적업종의감소 ), 기업규모측면의구조 ( 국제적인대기업의숫자가적음 ), 기능적측면의구조 ( 대기업본사나연구기능이주로서독지역입지 ) 에기인하고있다. ( 다 ) 동독지역산업구조의개선 과거사회주의체제하에서왜곡되고비효율적이었던산업구조가통 일이후기업민영화과정을통해합리적인구조로개선된것도통일의 경제적편익으로볼수있을것이다. 특히비효율적인제조업부문의 정비가산업구조개선의핵심적인내용이라할수있다. 60_ 아직동독지역의체제전환과정은종료되지않았기때문에 EU- 구조기금은앞으로도중요한역할을하게될것으로예상되고있다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 95

그림 Ⅲ-14 통일후동서독지역산업구조변화 출처 : 할레경제연구소, 2011. ( 라 ) 동독지역교통시설개선으로인한접근성개선일반적으로독일사회간접자본분야의대표적인지침서로서연방정부에서발간한투자평가지침 (Macroeconomic Evaluation of Transport Infrastruture Investment Plan) 이있다. 여기에서는편익의평가항목으로교통비용절감편익, 교통하부구조유지비변화에따른편익, 공간효과편익그리고환경보호편익등크게 4가지로구분하고있다. 통일이후동서독간의인프라격차는크게감소하였으며, 이것은구동독도시들의발전을위한중요한역할을하였다. 특히교통부문의개선은지역간접근성개선이라는경제적편익을가져왔다. 독일연방건설청 (BBR) 의조사에따르면, 농촌지역에비해도시지역에서상대적으로구동서독간의인프라차이가적은것으로나타나며, 이는구동독인프라개선이도시중심으로이루어졌음을의미한다. 아 96 통일비용 편익연구의새로운접근

직동서독지역간접근성의격차가존재하지만, 교통부문의집중투자 를통해지역간접근성에있어서지난 20 년간큰진전이있었다. 표 Ⅲ-10 구동서독의인프라비교 구서독 구동독 구분 접근성 ( 도시 ) 접근성 ( 물류 ) 인력의료주거 전체 95 47 2.3 1.6 40.5 인구밀집지역 76 38 2.6 1.6 39.2 도시화지역 99 48 2.2 1.5 41.6 농촌지역 120 60 0.9 1.5 43.4 전체 112 66 2.2 1.5 37.0 인구밀집지역 90 55 3.0 1.7 37.3 도시화지역 110 59 1.9 1.4 36.8 농촌지역 132 84 0.7 1.3 36.4 독일 99 52 2.3 1.6 39.8 주 : 접근성 ( 도시 ): 3개의대도시권까지의도달시간 ( 분 ) (2000) 접근성 ( 물류 ): 화물물류터미널까지의도달시간 ( 분 ) (2000) 인력 : 주민 100인당대학생수 ( 명 ) (2001) 의료 : 주민 1,000인당의사수 ( 명 ) (2001) 주거 : 주민 1인당주거면적 (m 2 )(2001) 출처 : Bundesamt fuer Bauwesen und Raumordnung, Regionalbarometer neuer Laender. Fuenfter zusammenfassender Bericht (2004), p. 78. ( 마 ) 동독지역환경오염의감소 일반적으로환경보호편익은교통수단별로소음절감, 배기가스감소 및노선분리효과감소와기타도시화효과및지역계획효과등을고려 하게된다. 61 통일이후동독지역의환경상황은크게개선되었다. 이것 은군사부문과산업부문그리고생활부문에서의환경개선과인프라분 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 97

야의투자에따른성과라고할수있다. 통일이전에동독지역에주둔하였던소련군때문에토양오염등환경오염이심각한수준이었다. 소련군의철수로인해추가적인오염의가능성은감소하였다. 산업부문에서는비효율적인중공업공장들의폐쇄로대기오염원과수질오염원이크게감소하였다. 생활부문에서는석탄중심의난방을현대화하고하수시설을현대화함으로써대기오염및수질오염의개선을가져올수있었던것이다. 예를들어서수질측면에서엘베강의오염은통일이후 90% 감소하였고, 작센-안할트 (Sachsen-Anhalt) 주의아황산가스대기오염은동독시절의 0.5~1% 수준에머무르고있다. 일부환경분야는서독지역보다도좋은상태를보이고있다. 전체적으로볼때, 동독지역의대기오염에있어서 1990년이후분진 (-77%) 과아황산가스 (-52%) 의감소가두드러지게나타났는데, 이것은난방연료로갈탄소비가크게감소하였기때문이다. 62 61_ 소음절감효과는사업의유무에따라 2dB(A) 이상이차이가나는경우편익을고려한다. 배기가스감소효과는다음세가지과정을거쳐구한다. 첫째, 에너지소비와배기요소에따른배기상태를파악하고, 둘째, 각피해지역별로독성요소의배기량에따른가중치를산정하며, 셋째, 일산화탄소 (CO) 를기준으로배기정도를평가한다. 노선으로인한분리효과감소는우회도로건설로인한보행자들의시간절약효과를도시화율에따라다르게구할수있다. 62_ 통일부, 독일통일백서 ( 95~ 97) ( 서울 : 통일부, 1998), p. 166. 98 통일비용 편익연구의새로운접근

4. 비경제적측면의비용 편익가. 비용 (1) 독일전체의비용 ( 가 ) 동서독주민간심리적갈등 오랜분단기간동안서로다른방식의생활에익숙해있던동서독지 역국민들은통일이후경제적혼란이증폭되면서상대방에대한왜곡 된인식을갖게된측면도있다. 일부서독지역주민들은동독지역주 민들이게으르고무책임하다는인상을갖고있으며, 일부동독지역주 민들은서독지역주민들이지나치게개인적인이익만을추구한다는인 식을갖고있다. 서독지역주민들이동독지역주민들을 오씨 (Ossi) 로 부르고동독지역주민들이서독지역주민들을 베씨 (Wessi) 로부르는 현상이그것을대변한다. 지금도동독주민들은자신들을서독주민들에 비해열등한 2 류시민 으로인식하고있다. 동독지역주민들의 2/3 가 이렇게스스로를 2 류시민 으로인식하고있으며, 3/4 가서독지역주민 들에비해차별받고있다는인식을갖고있는현실 63 이통일의심리적 비용이적지않음을시사하고있다. ( 나 ) 극우파의득세등정치적혼란 통일이후동독지역지원에따라전체적으로국가재정운영이어려 63_ 2010 년기준으로 18 명의서독지역출신장관들이동독지역연방주내각에포함되어있지만, 서독지역연방주에입각한동독지역출신장관은 1 명에불과하다고한다. 통일부, 독일의통일 통합정책연구 : 독일통일 20 년계기 - 제 1 권분야별연구, p. 162. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 99

워졌다. 이것은서독지역의주민들에대한상대적인복지감소로이어졌다. 이에따라과거에는큰문제가되지않았던난민지원이극우파들의비판대상으로부각되었다. 이와함께통일을통해잠복해있던독일민족주의추종자들이득세하기시작하였다. 이러한현상들은결국사회불안으로이어지는요인이되었다. 최근증가하고있는극우파들의폭력은다음과같은요인들이복합되어일어난것으로판단된다. 첫째, 경제적측면에서한계상황에몰린사람들의반작용, 둘째, 사회적측면에서고립된사람들의반작용, 셋째, 앞의두요인에따라미래의희망을상실한사람들의좌절감등이바로그것이다. ( 다 ) 행정적측면의시행착오독일은통일을미처예상하지못하였기때문에동독지역에서새롭게시작된자치행정을제대로지원할수없었다. 서독지역공무원들가운데사실상오지라할수있는동독지역파견에자원한공무원들은주로경험이적은젊은공무원들이었다. 이때문에각종시행착오가발생하였다. 구사회주의체제하에서풍부한경험을갖고있는교육, 행정엘리트들이일률적으로배제되고경험이적은인력이행정을담당함에따른경험과지식의손실은큰비용이아닐수없는것이다. ( 라 ) 과다한기대심리에따른주민들의심리적실망감 통일직후서독지역의정치가들은동서독간의구조적차이를중단 기내에해소시킬수있다는환상을국민들에게심어주었다. 64 이러한 64_ Klaus F. Zimmermann, Ostdeutschland 20 Jahre nach dem Mauerfall: Was war and was ist heute mit der Wirtschaft?, IZA Standpunkte, Nr. 20 (2009). 100 통일비용 편익연구의새로운접근

환상이통일이후깨지면서독일국민전체가안게된심리적실망감은엄청난것이었다. 서독지역주민들은통일의비용이그리크지않을것이라는낙관을가지고있다가크게증가하는투자비용에실망할수밖에없었고, 동독지역주민들은지지부진한경제부양에대해서실망하게되었던것이다. 정치적수사가통일의현실을호도시켰다는점에서심리적비용은매우컸다고할수있다. 한설문조사결과 통일이서독지역에단점보다장점을더많이가져왔는가? 라는질문에동독지역사람들은 1991년 77.7% 로압도적으로긍정적인답변을하였으나 2006년에는그비율이 69.5% 로감소했으며, 서독사람들은 33.6% 에서 25.7% 로역시많은감소를보이고있다. 이러한결과는많은동독주민들이통일이결국서독사람들에게더큰이익을가져왔다는시각을가지고있음을보여주고있다. 한편, 통일이동독지역에단점보다장점을더많이가져왔는가? 라는질문에대한찬성률이 1991년동독지역사람들은 65.0% 에서 1996년 45.0%, 서독사람들은 28.3% 에서 17.0% 로역시큰시각의차이를보이고있다. 하지만이러한결과역시통일에대한동독지역주민들의실망감이여전하다는것을보여주고있다. 65 ( 마 ) 과거사회주의정권의민주탄압청산과정에서의내부적갈등과거동독정권시절에정권차원에서진행된대서독간첩활동과자국내시민감시활동등이포함된문건들이일부공개되면서독일국민들은커다란심리적충격과갈등을겪게되었다. 과거의잘못된행위 65_ Stephan Lessenich, Die Kosten der Einheit, <http://www.bpb.de/files/49 SFY2.pdf>. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 101

에대해서어디까지처벌하고관용할것인지에대한사회적합의도출이어려웠기때문이다. 특히동독지역내에서자행된비밀경찰의불법사찰과탄압에대한논란은현재까지도진행되면서통일의커다란후유증으로남게되었다. (2) 서독지역의비용 ( 가 ) 동독지역지원에따른심리적부담감통일이후서독지역주민들은 연대세 등추가적인세금부담을안게되었다. 비록실질적인세금부담이큰것은아니었지만, 서독지역주민들은심리적으로동독지역지원에대한부담감을안게된것이사실이었다. 통일을통해부분적으로경제적인특수때문에서독지역이이득을보는측면도있었지만, 증세등으로현실화된통일비용의부담은심리적으로서독지역주민들을압박했던주요요인이되었다. ( 나 ) 동독주민들의이주등사회적변화에따른불안감증대통일이후 200만명의동독지역주민들이서독지역으로이주하면서, 서독지역주민들은 새로운이웃들 과함께생활하게되었다. 이과정에서각종범죄가증가하는등사회적불안이주요이슈가되기도하였다. 갑자기변화된사회여건이서독지역주민들에게가져다준심리적불안은점차심리적불만으로확대되는경우도발생하였다. 또한파견등여러가지이유로동독지역으로이주해야했던서독지역주민들은불가피하게가족분리를경험하게되었고, 동독지역거주에불안을느껴새로운직장을찾는서독지역주민들도나타났다. 102 통일비용 편익연구의새로운접근

( 다 ) 연방정부부처분할로인한본 (Bonn) 공무원들의심리적문제연방부처의본-베를린분할배치이후본에위치한부처의위상이크게약화되어본에 1청사를둔부처는 2등급부처 로전락하였다는직원들의상대적박탈감이심각한실정이다. 연방정부부처의직원들은수도인베를린근무를선호하고있으며, 베를린에있는 2청사직원들이본의 1청사직원을대리해주요회의에참석하고있는실정이다. 이때문에같은부처안에서도본에근무하는직원과베를린에근무하는직원들간의심리적갈등도적지않은실정이다. 이것은무형의커다란비용이아닐수없는것이다. 이러한문제때문에최근독일내에서는모든부처를베를린으로통합해야한다는목소리가커지고있다. (3) 동독지역의비용 ( 가 ) 체제전환에따른심리적불안증대 공산주의와계획경제에서민주주의와시장경제로의체제전환은동독지역주민들에게심리적으로도새로운도전이되었다. 이러한도전을자신의발전의기회로활용한주민들이있는반면에그렇지못한주민들도많았다. 설문조사결과동독지역주민들의 29% 만이현재의민주주의에만족 ( 서독지역주민 62%) 하고, 사회적시장경제에대해서는 19% 만이호감 ( 서독지역주민 39%) 을갖고있는것으로나타나서독지역주민들에비해새로운체제에대한만족도가낮은실정이다. 동독지역주민들의 58% 가형평성을선호해서서독주민의 36% 보다높게나타난것도시장경제의부정적측면을경험한주민들의심리적불안을보여주고있다. 로스톡대학교의조사에따르면, 통일이후업 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 103

무, 개인의안전, 협력, 고립감, 사회서비스, 안보측면에서정신적인고통이증대한것으로나타났다. 이러한불안의원인가운데하나는외형적전환과내적전환간의불일치이다. 통일이후동독지역에서각종제도들은단번에서독지역제도로교체되었지만심성 (Mentalitaet) 은상당기간사회주의시절의그것으로유지되었던것이다. 사회주의체제하에서사회화되었던사람들의일상적인행태들은대부분즉각변경되었던제도들과보다엄청나게천천히변화하였던것이다. 이러한괴리가심리적불안의주요원인가운데하나가되었다. 그림 Ⅲ-15 정신적관점에서의통일의손실 출처 : 통일부, 독일의통일 통합정책연구 : 독일통일 20 년계기 - 제 1 권분야별연구, p. 466. 104 통일비용 편익연구의새로운접근

( 나 ) 불확실한미래에대한두려움과경제상황악화에따른결혼및출산저하통일이후과거에경험해보지못한시장경제의체험에대한두려움과실업의증대등경제적불안정으로결혼과출산에대한소극적행태가확산되었다. 이러한출산저하는동독지역의중장기적인성장잠재력을잠식하는적지않은비용을초래하였다. 우리나라의경우에도 1997년 IMF사태직후출산율이급감한경험을갖고있다. 통일초기동독지역여성들도급변한경제상황하에서출산을극도로자제하였던것이다. 통일이전인 1988년약 21만 6천명이었던연간출생자수가 1994년에는 64% 나감소한약 8만명을기록하였고통일이후 1994년말까지사망률이출산율을초과하였다. 이러한출산율감소는고령화등인구구조의변화까지초래하였다. 표 Ⅲ-11 통일에따른동독지역의인구관련지표변화 구분동 서간이동이혼결혼출생사망 기준시점 1988 43.3 1988 49.4 1988 137.2 1988 215.7 1988 213.1 가장편차가크게나타난시점 단위 : 1,000 명변화율 : % 1989 388.4 1991 9.0 1992 48.2 1994 78.7 1996 174.5 변화 기준시점으로부터가장큰편차가발생한시점의년수 797 1-82 3-65 4-64 6-18 7 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 105

구분 서 동간이동 기준시점 1988 2.5 가장편차가크게나타난시점 단위 : 1,000 명변화율 : % 1997 157.3 변화 기준시점으로부터가장큰편차가발생한시점의년수 6192 8 출처 : 이상준외, 통일독일의지역개발경험과북한의지역개발과제 ( 안양 : 국토연구원, 2006), p. 29. ( 다 ) 교통사고및범죄의증가통일이후개인들의자동차이용이크게증가하면서통일이전보다교통사고가크게증가하였다. 교통사고에따른사망자수가통일이전인 1989년에 1,784명이었는데, 1991년에는 3,759명으로급상승하였다. 66 이후사망자수는다소감소하였으나 1990년대중반까지 3,000명대수준을유지하였다. 또한사회경제적불안정의증가가범죄의증가로이어지게되었다. 통일이후증가한청소년범죄는교육복지의감소와도연관이있다. 과거동독시절에는방과후의어린이및청소년교육을위한시설이많았다. 그러나이러한시설들이통일이후시장경제로전환되면서많이폐쇄되었다. 이때문에길거리를방황하게된청소년들이많아졌고, 이들가운데일부가극우파집단에흡수된것이다. ( 라 ) 새로운사회주변부계층의등장및사회적격차증가 통일이후에사회주의체제하에서존재하지않았던새로운사회주 변부계층이등장하게되었다. 노숙자, 마약중독자, 장기실업자등이 66_ 주독일한국대사관, 독일통일6년, 동독재건 6년-분야별통합성과와향후과제, p. 365. 106 통일비용 편익연구의새로운접근

바로그것이다. 67 갑자기맞이하게된시장경제하에서경쟁력을잃은이들계층이사회의새로운불안요인이되었던것이다. 전체적으로소득, 성별, 취업여부에따라사회적계층화가빠른속도로진행되면서사회적격차가지나치게빠른속도로심화된것역시커다란비용이라할수있을것이다. 사회적통합성을크게훼손하지않는수준에서시장경제화가진행되었어야함에도그렇지못함으로써발생하게된사회적불안정성은통일이동독지역주민들에가져온커다란비용가운데하나였던것이다. 나. 편익 (1) 독일전체의편익 ( 가 ) 국제적인위상및영향력확대 통일전서독을경제적측면에서는 거인 인반면에외교안보적측면에서는 난쟁이 라고말해왔는데, 통일후독일은더이상외교안보적측면에서 난쟁이 가아니다. 오히려독일은현재외교안보분야에서도자기목소리를분명히하고유럽을넘어서세계무대에서도 선도국가 로서의위상을구축해나가고있다. 20세기에는나토에서미국이주도하고독일을비롯한다른유럽국가들은미국의결정에따르는방식으로관계가형성됐었다. 하지만 21 세기들어서유럽연합은미국과상호존중하는대등한파트너십을구축하고있다. 또한유럽연합은나토를넘어서독자적인유럽안보국방시스템을구축하고있는데, 이렇게유럽연합이독자적인역할을강화 67_ 위르겐코카, 김학이옮김, 독일의통일과위기 ( 서울 : 아르케, 1999), p. 188. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 107

해나가기까지막후에서통일된독일이많은역할을해왔다. 통일전과통일후독일의외교안보정책을비교하면많은변화를발견할수있다. 통일전에는독일의외교안보정책에대한논쟁이별로없었는데, 통일후독일의외교안보정책이변화하면서많은논쟁이벌어졌다. 이러한논의에서제기된주장들은크게두범주로분류할수있다. 첫째, 독일이통일후변화된위상에맞게국제무대에서보다적극적인자세를취하며 책임의식 을갖고국제사회의기대에부응해야한다고주장하는사람들이있다. 둘째, 독일이통일후국제사회에서보다적극적인역할을수행하는가운데국익을추구하는것이지나치게공세적이라고비판하며우려하는사람들이있다. 그러나가치평가를떠나서상기한첫번째부류와두번째부류의학자들모두통일전 주권제약국가 였던독일이통일후 정상국가 가되어영국이나프랑스와함께경쟁할수있게된것이통일편익이라는데대해서는초당적으로합의하고있다. 어거스트플라데토 (August Pradetto) 와베르너페니히 (Werner Pfennig) 도독일이 정상국가 가되어야한다는데는초당적합의가이루어져있었다고말한다. 68 1) 안보수출국가 로서의위상변화국제사회가통일후변화된독일의위상에기대하는것이있는만큼더많은기여를하기위해서해외파병정책도적극추진하는등적극적인외교안보정책을추진하여국제사회를실망시키지말아야한다는사람들도있다. 이러한입장을취하는학자로는크리스틴하 68_ August Pradetto Werner Pfennig, Deutschlands internationalle Rolle nach der Wiedervereinigung. Geschichtsbewusste Zurückhaltung oder verantwortungsbewusstes Engagement?, p. 3. 108 통일비용 편익연구의새로운접근

케 (Christian Hacke) 69 와클라우스 (Krause) 등이있다. 70 이들의논쟁에서핵심이되고있는사안중하나가바로통일후독일의해외파병정책으로서나토의영역을넘어서독일군을파견한것인데, 우선이문제를살펴보면다음과같다. 허버트찜머만 (Hubert Zimmermann) 은통일전독일이안보문제와관련하여미국에절대적으로의존하던국가, 즉 안보수입 (Sicherheitsimport) 국가였으나, 통일후에는미국과의 대등한파트너십 속에서국제사회의평화유지를위해서 책임을분담 하는가운데 안보수출 (Sicherheitsexport) 국가로전환되었다고주장한다. 71 표 Ⅲ-12 통일전 후독일의안보및동맹정책비교 통일전 통일후 안보정책동맹정책안보정책동맹정책 안보수입 ( 주독미군 : 독일안보에긴요 ) 방위비분담을통해주독미군지원 국제평화유지활동에참여하며안보수출 ( 주독미군 : 독일안보에영향별무 ) 대등한파트너십에서책임분담 69_ Christian Hacke, Die nationalen Interessen der Bundesrepublik Deutschland an der Schwelle zum 21. jahrhundert, Aussenpolitik, 2 (1998), pp. 5~26; Christian Hacke, Die neue bedeutung des nationale Interesses für die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland, Aus Politik und Zeitgeschichte, 47(1~2) (1997), pp. 3~14. 70_ August Pradetto Werner Pfennig, Deutschlands internationalle Rolle nach der Wiedervereinigung. Geschichtsbewusste Zurückhaltung oder verantwortungsbewusstes Engagement?, p. 3. 71_ Hubert Zimmermann의논문을참조하여재구성하였다. Hubert Zimmermann, Von der Lastenteilung zum Sicherheitsexport: Eine funktionale Erklärung der Sicherheits- und Bündnispolitik Deutschlands und Japans, Zeitschrift für Politikwissenschaft 16. Jg., Heft 4 (2006), p. 1344. Zimmermann은논문에서독일과일본의안보정책과방위비분담을비교하였는데, 필자는독일부분만발췌하였다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 109

독일이 안보수입 국가에서 안보수출 국가로전환한것은통일전동서대결구도속에서방어적인성격만지녔던독일군이통일후국제분쟁을해결하고분쟁국가의안정화를지원하기위해서 2011년 9월 16일현재약 7,340명을해외에파견하고있는것을통해서잘나타난다. 72 표 Ⅲ-13 독일의해외파병지역과파견인원 ( 단위 : 명 ) 파견지역아프가니스탄코소보보스니아남수단 수단 지중해 레바논소말리아 병력수 5,166 1,401 13 11 6 29 157 508 출처 : 독일연방국방부홈페이지, <http://www.bundeswehr.de> ( 검색일 : 2011.9.25). 통일전독일은과거사로인한부담때문에나토의영역을넘어서해외로병력을파견하는것을상상할수없었다. 그러나통일후에는오히려과거사에대한보상차원에서국제사회의일원으로서의무감을갖고인권침해에대응하기위해서해외파병을적극추진해야한다는주장이제기되었다. 그리하여세계에서가장많은병력을해외에파견하는국가중의하나가되면서 안보수출 국가가된것이다. 그런데바로이문제와관련하여독일의외교안보정책이너무앞서나간다고비판하는사람들이있는것이다. 그리고이렇게비판적인사람들은 평화 와 안보 및 국제사회에서의책임 ( 의식 ) 등의개념이통일후보다 공격적 으로바뀌었다는문제제기를하기도한다. 통일후 정상국가 가된것은좋지만, 국제사회에서의역할증대를지나치게강조하는나머지공세적으로외교안보정책을추진하는것은바람직하지않다고비판하는사람들이있다. 이런입장을취하는학자들로는빌프레 72_ 독일연방국방부홈페이지, <http://www.bundeswehr.de> ( 검색일 : 2011.9.25). 110 통일비용 편익연구의새로운접근

드폰브레도프 (Wilfried von Bredow) 73 와세바스찬하니쉬 (Sebastian Harnisch), 74 군터헬만 (Gunther Hellmann), 75 한스 W. 마울 (Hans W. Maull), 76 토마스리세 (Thomas Risse), 77 폴커리트베르거 (Volker Rittberger) 78 그리고울리히루스 (Ulrich Roos) 79 등이있다. 하지만통일전독일의주권행사를실질적으로제한했던요인들이사라지고, 변화된안보환경속에서다른정상국가들처럼국제평화유지활동에기여하기위해서일정부분역할을수행할수있게된것은분명통일이가져다준편익이라고할수있다. 통일이되지않았더라면 73_ Wilfried von Bredow Thomas Jäger, Neue deutsche Außenpolitik: Nationale Interessen in internationalen Beziehungen (Opladen : Leske & Budrich, 1993); Wilfreid von Bredow, Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung (Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2006). 74_ Sebastian Harnisch, Deutsche Außenpolitik nach der Wende: Zivilmacht am Ende? (Trier: Fachbereich III/Politikwissenschaft, 2000); Sebastian Harnisch and Hanns W. Maull (eds.), Germany - Still a Civilian Power? The Foreign Policy of the Berlin Republic (Manchester: Manchester University Press, 2001). 75_ Gunther Hellmann, Deutsche Außenpolitik. Eine Einführung (Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2006); Gunther Hellmann, Von Gipfelstürmern und Gratwanderen: Deutsche Sonderwege in der Außenpolitik, Aus Politik und Zeitgeschichte, 54(B 11) (2004), pp. 32~39. 76_ Hanns W. Maull (ed.), Germany s Uncertain Power. Foreign Policy of the Berlin Republic (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2006); Hanns W. Maull, Normalisierung oder Auszehrung? Deutsche Außenpolitik im Wandel, Aus Politik und Zeitgeschichte, 54(B 11) (2004), pp. 17~23. 77_ Risse Thomas, Deutsche Identität und Außenpolitik, Siegmar Schmidt Gunther Hellmann Reinhard Wolf (eds.), Handbuch zur deutschen Außenpolitik (Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften), pp. 49~61. 78_ Volker Rittberger, Zwischen Machtpolitik und Normpolitik, Zeit Online, <http://www.zeit.de/reden/deutsche_aussenpolitik/200226_rittberger>, (2001.8.4); Volker Rittberger, Selbstentfesselung in kleinen Schritten? Politische Vierteljahresschrift, 1 (2003), pp. 10~18. 79_ Ulrich Roos, Deutsche Außenpolitik. Eine Rekonstruktion der grundlegenden Handlungsregeln (Wiesbaden: VS Verlag, 2010). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 111

불가능했을일들이통일이되고나서가능해졌기때문이다. 2) 자기비판적 국가에서 자기주장을하는 국가로의자의식강화독일은히틀러치하에서이웃국가들에게저지른범죄적인만행때문에항상자기비판적이되지않을수없었다. 특히나치정권이민족주의와애국심을극단적인방법으로왜곡시키며악용한결과통일전까지 애국심 이나 민족주의 등의용어가금기시될정도였다. 그러나통일이되고나서이러한 자기비판적 자의식이변화하기시작했는데, 울리히루스 (Ulrich Roos) 는이런변화가독일이베를린장벽의붕괴를통해서동서냉전을극복하는데결정적으로기여했다는생각을하면서발생했다고말한다. 즉독일이베를린장벽을무너뜨리는데결정적인역할을했고, 그결과동서냉전의극복을통해서세계평화증진에큰역할을했기때문에이제는독일도세계를주도하는국가들의반열에당당하게참여할권리가있다는생각을하면서자의식이변화하게되었다는것이다. 80 이런맥락에서통일직후독일은유럽내에서대등한권리를주장할수있게된것만으로도만족한다고말하였다. 그러나시간이지나면서독일없이는동유럽국가들을유럽에통합시키는것이불가능하며, 독일없이는유럽의안전보장이달성될수없고, 또한독일없이는유럽공동체가정치 경제적으로발전해나갈수없다는주장까지할정도로변화했다. 즉독일이나서야만유럽의미래가발전할수있기때문에독일이특별한책임의식을갖고유럽통합을주도해나가겠다는의사를 80_ Ulrich Roos, Deutsche Außenpolitik. Eine Rekonstruktion der grundlegenden Handlungsregeln. 112 통일비용 편익연구의새로운접근

표현한것이다. 81 자의식의변화와함께독일은현재더이상냉전때처럼위축된모습을보이지않고, 국제사회에서보다적극적인역할을수행하는가운데더나은세계를만들기위해서노력한다는모습을보여주고있다. 독일이세계를위하여보다책임의식을갖고모범적인모습을보여주면서여러잠재력, 예를들면경제력과과학기술능력등을통해서기여하는데세계의미래가달려있다고주장할정도로적극적인모습을보이는것도같은맥락에서이해할수있다. 82 독일은통일전과달리통일후에는자신감을갖고국제무대에서지도적인역할을담당하려고해왔는데, 이런경향은시간이지날수록강화되었다. 또한독일은미국과일본다음으로유엔분담금을많이내는국가라는사실을거론하면서유엔안전보장이사회의상임이사국이되려는희망도적극피력하기시작했다. 통일전과비교할때격세지감이들정도로독일의자신감이표출되고있는현상을울리히루스 (Ulrich Roos) 는비판적으로평가하지만, 통일후독일의외교안보정책이지나치게공격적으로나가지않고미국, 영국및프랑스와달리리비아내전에개입하지않았다는이유로보수진영으로부터비판을받기도했다. 이런점을고려한다면통일후독일의외교안보정책을지나치게비판할필요는없다고생각한다. 오히려한국의입장에서는이러한비판과논쟁이제기될정도로독일이적극적으로 자기주장 을하며국제사회에서위상을강화하는현상이야말로통일의편익이라고생각하지않을수없다. 81_ Ulrich Roos, Deutsche Außenpolitik. Eine Rekonstruktion der grundlegenden Handlungsregeln. 82_ Ibid., p. 179. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 113

군터헬만 (Gunther Hellmann) 도통일후독일의변화된외교안보정책을비판적으로평가하는사람중하나인데, 통일후독일의외교안보정책에대한여론조사를실시하여나타난결과중일부를발췌하면다음과같다. 예컨대독일이세계에서 보다큰책임의식을갖고역할을수행하는것 과 뒤로물러나서조용히있는것 중어느것을지지하냐고독일인들에게여론조사를실시했을때 1991년에는조사대상독일인의 56% 가 나서지말고뒤로물러나서조용히있는것 을지지한반면에, 31% 가 보다큰책임의식을갖고세계에서역할을수행하는것 을지지했으나, 2002년에는전자의비율이 29% 로감소하고후자의비율은오히려 41% 로증가했다. 83 표 Ⅲ-14 세계에서독일의역할에대한설문조사 조사문항 1991 2002 독일이나서지않고뒤에물러나서조용히있는것을지지한다. 56% 29% 독일이세계에서보다큰책임의식을갖고역할을수행하는것을지지한다. 31% 41% 출처 : Gunther Hellmann, Von Gipfelstürmern und Gratwanderern: Detusche Sonderwege in der Außenpolitik, Aus Politik und Zeitgeschichte, 54(B 11) (2004), pp. 34~35. 2003 년초에발생한이라크위기와관련해서는조사대상의 45% 가향 후에세계의새로운질서를수립해나가는데독일과유럽이미국에제 83_ Gunther Hellmann Sebastian Enskat, Umfrage daten zu deutscher Außenpolitik und Deutschlands Rolle in der Welt seit 1990, Eine Dokumentation, <http://www.soz.uni.frankfurt.de/hellmann/mat/apuz_2004_2004_umfragen. pdf>; Gunther Hellmann, Von Gipfelstürmern und Gratwanderern: Detusche Sonderwege in der Außenpolitik, Aus Politik und Zeitgeschichte, 54(B 11) (2004), pp. 34~35 에서재인용하였다. 114 통일비용 편익연구의새로운접근

동을걸어야한다고응답했다. 그리고 14% 만이미국을지지해야한다 고응답했으며, 1/3 이국제분쟁에개입하지않기를바란다고말했다. 그 리고조사대상의 70% 가유럽연합이미국처럼초강대국 (Superpower) 이되어야한다고응답했으며, 이들중절반정도가설령군사비가증 액되더라도초강대국이되어야한다고말할정도로독일인들의의식이 통일후변화해왔다. 헬만의가치평가와는상관없이독일인들의자의 식은이렇듯변화했다. 독일은통일후유럽연합의확대와심화를적극주도하였는데, 그것 은독일이자국의이익을희생하면서추진한것이아니라오히려유럽 연합이독일의국가이익을보다효율적으로관철해나갈수있는수단이 라고보았기때문이다. 실제로독일은한스 W. 마울 (Hans W. Maull) 이말하는것처럼유럽연합의정책을자국의이익에맞게조정해나갔고자국의외교안보정책을관철하기위한수단으로활용했다. 84 그리하여 1990 년부터 2005 년까지유럽연합의외연을확대하는정책 을추진했다가, 2005 년이후로는외연확대가초래하는문제점을인지 하고외연을확대하지않는방향으로정책을전환하기도했다. 또한 독일은필요하다고판단하면유럽연합을반드시거치지않고서도직 접유엔등세계차원에서보다큰영향력을행사하려고한다. 그런데 독일이이렇듯유럽을넘어세계무대에서보다큰역할을수행하겠다 는모습으로바뀐것역시통일이되지않고서는상상할수없는변화 이고, 이런점에서통일편익이라고말할수있다. 84_ Hanns W. Maull, Die prekäre Kontinuität: Deutsche Außenpolitik zwischen Pfadabhängigkeit und Anpassungsdruck, Manfred G. Schmidt/Reimut Zohlnhöfer (ed.), Regieren in der Bundesrepublik Deutschland, Innen- und Außenpolitik seit 1949 (Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, 2006), pp. 21~22. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 115

( 나 ) 정치사회적안정화통일의최대편익가운데하나는독일의정치사회적안정에서찾을수있을것이다. 주민설문조사결과 1989년의평화혁명 이독일역사의중요한사건이라는것에대해서동독주민 79% 가 그렇다 고동의하였고서독주민 82% 가동의하였다. 독일인들은동독의독재를평화혁명으로종식시킨것에대해서동독주민의 85%, 서독주민의 81% 가자부심을가지고있는것으로나타났다. 85 프랑크푸르트알게마이너자이퉁 (FAZ) 에따르면, 베를린장벽붕괴 20주년을기념해 2009년 11월 9일실시된설문조사에서서독주민들의 68%, 동독주민들의 51% 가통합과정을긍정적으로평가하고있는것으로나타났다. ( 다 ) 이산가족의재결합및상봉통일은분단에따라양지역에거주하던이산가족의재결합과상봉을가능케했다. 통일이전에도일부영구이주와상호방문이있었지만, 통일은이산가족의재결합과상봉과관련한모든장애를제거하였다. 분단기간동안이산의아픔을겪었던가족들에게완전한가족의회복이라는가치는어떠한편익보다도주민들의삶의가치를높여주는요인이었다고할수있다. 이러한이산가족의재결합은물리적인상봉이상의가치를독일국민들에게가져다주었다고할수있다. 타의에의해가족이분리되었던상황을스스로극복해내면서주권국가국민으로서의정체성과자존심을되찾는계기가되었기때문이다. 85_ Magazin fuer Infrastruktur und die neuen Laender, Nr. 018 (2010). 116 통일비용 편익연구의새로운접근

( 라 ) 주민생활환경개선설문조사기관인유로바로미터 (Eurobarometer) 의 1,500명인터뷰에따르면, 독일의대부분사람들이통일이후생활여건에만족을표시하는것으로나타났다. 서독주민들의 88%, 동독주민들의 77% 가각각만족한다는응답을하였고, 각가구의재정상태에대해서서독가정의 76%, 동독가정의 66% 가좋게평가하고있다. 생활환경의개선에있어서분단에의해야기되었던불편함과불안요소가제거되었다는것은무엇보다도큰편익가운데하나였다. 하나의국가가됨으로써이동과거주의자유를확보하게되었고, 안보관련불안요인때문에서독과동독지역주민들의생활에가해졌던제약들이제거된것은통일이가져다준무형의큰이익이아닐수없는것이다. (2) 서독지역의편익 ( 가 ) 서독지역의입지잠재력강화 통일이전까지의냉전기에서독은서유럽의변경지대였다. 86 비록서유럽에서가장경쟁력있는경제력을갖춘서독이었지만, 사회주의권과접경한최전선에입지해있다는점은약점이아닐수없었다. 하지만통일과함께서독지역은더이상서유럽의변경이아니라중동부유럽의중심지로서새로운입지잠재력을갖게되었다. 물론이것은비단서독지역만의편익이아니라독일전체의편익이라고도볼수있으나이러한효과를가장직접적으로안게되는지역이바로서독지역인것은분명한사실이다. 86_ 베르너캄페터, 독일통일의기적과교훈, FES-Information-Series, 2010-06 (Friedrich Ebert Stiftung, 2010), p. 7. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 117

( 나 ) 통일국가달성과여행기회확대에따른주민들의심리적만족도증가통일이서독지역주민들에게가져온비경제적편익가운데하나는통일국가달성에따른심리적만족도의증가를들수있다. 분단되었던독일이시장경제와민주주의를토대로통일국가를이룩했다는자부심은서독지역주민들에게국가에대한자부심을공고히하는계기가되었다. 통일이후자유로운동독지역방문과동유럽국가접근성의개선에따른심리적만족감증대도중요한비경제적편익으로볼수있다. 통일이전서독지역주민들은자유로운동독지역여행의제약에대한심리적부담을안고있었다. 자유라는가치가통일이가져온가장큰무형의편익가운데하나라는점에서여행의자유가서독지역주민들에게가져다준만족감은매우컸다고할수있을것이다. ( 다 ) 체제전환경영에대한경험축적통일이후서독지역기업들이동독지역에진출해서많은기업들을인수하거나합병해가면서익힌노-하우 (know-how) 는폴란드등중동부유럽체제전환국에해당기업들이진출하는데중요한자산이되었다. 다른서구기업들은체제전환과정을경험해보지못했기때문에동독에서이러한경험을축적한서독기업들이상대적으로경쟁력있는경영전략을구사할수있었던것이다. 비단기업뿐만아니라서독지역의지자체들이나공공기관들도통일과정의경험을주변체제전환국과의협력과정에서중요한자산으로활용할수있었다. 물론동독지역경영에대한경험이그대로중동부유럽국가들에전수될수있는상황은아니었지만, 적어도신속한사유 118 통일비용 편익연구의새로운접근

화와민영화의과정을거치면서획득된경험을주변체체전환국들에게전달할수있는기본적인여건을갖추고있었다는점자체가커다란자산이었던것이다. 이것은통일이서독지역에가져다준중요한무형의편익가운데하나였던것이다. (3) 동독지역의편익 ( 가 ) 심리적만족도증가 통일이동독지역주민들에게가져온비경제적편익가운데하나는심리적인자유와만족도의증대를들수있다. 통일이전에제약이많았던여행이자유로워졌고, 자유로운구매활동, 여가활동기회가증대한것도전체적으로심리적인자유와만족도의증가에기여한것으로보인다. 특히동독지역주민들가운데에서도 25세미만젊은층에서심리적만족도가높게나타나고있는데, 이들계층은통일에따른기회가다른연령층에비해많았기때문이다. 통일이후동서독지역지자체간자매결연과지원에따른연대감도형성되었는데, 이러한요소도심리적만족도증가에기여하였다고볼수있다. 로스톡대학교의의료심리학연구소가통일후 10년간진행한연구결과에따르면, 동독지역주민들이통일후얻었다고생각한이득은여행할수있는자유, 소비할수있는가능성, 재산획득, 지적자유, 포괄적자유등다양하게나타났다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 119

그림 Ⅲ-16 심리적관점에서의통일의이익 출처 : 통일부, 독일의통일 통합정책연구 : 독일통일 20 년계기 - 제 1 권분야별연구, p. 465. 이러한심리적만족도의증가는공동체생활형성, 학교와지역사회연결, 공공장소의안전등에대해긍정적인효과를공감하고있기때문으로판단된다. 이것은 사회적도시프로그램 등사회경제적통합성에초점을맞춘도시개발정책의중요한성과로도볼수있다. 87 87_ 설문조사기관인 Eurobarometer 의 1,500 명인터뷰에따르면, 독일의대부분사람들이통일이후생활여건에만족을표시하는것으로나타났다. 서독주민들은 88%, 동독주민들의 77% 가각각만족한다는응답을하였고, 각가구의재정상태에대해서서독가정 76%, 동독가정 66% 가좋게평가하고있다. 주민들의자유로운이동성 (mobility) 및정보의자유로운소통에대한제약소멸 ( 경제적, 비경제적측면의편익중첩 ) 등도중요한편익으로인식하고있다. 특히주택의질개선과주택주변환경 120 통일비용 편익연구의새로운접근

표 Ⅲ-15 사회적도시프로그램성과 구분영역 - 0 + ++ +++ 잘모르겠음 물리적여건개선 주택의질개선 2.5 16.9 33.1 33.9 7.6 5.9 주택주변환경개선 0 5.7 36.3 44.9 13.1 0 공가의제거 1.8 37.6 18.6 8.1 3.2 30.8 공동체생활형성 0 10.5 54.9 30.4 3.4 0.8 비물리적학교와지역사회연결 0.4 14.1 41.0 28.6 7.7 8.1 여건개선공공장소의안전 0 29.3 41.8 19.0 2.6 7.3 주1: - 상황악화, 0 변화없음, + 약간개선, ++ 뚜렷한개선, +++ 목표달성주2: 구동서독전체 392개조사대상지구가운데 275개대상지구의응답지를토대로분석한결과이다. 따라서이결과는구동독뿐만이아니라구서독의여건도반영하고있다. 출처 : Bundestransferstelle Soziale Stadt 2006; Dritte bundesweite Befragung Programmgebiete Soziale Stadt ; Endbericht zur Auswertung, 기관내부자료. 특히동독지역주민들의주거생활에대한만족도증가가두드러지 게나타나고있는데, 독일연방건설청 (BBR) 의조사결과주택만족도의 경우동독지역주민들이서독지역주민들보다도높은것으로조사된 바있다. 에대한개선효과는각각 74.6%, 94.3% 가개선된것으로인식하고있어그효과가매우높은것으로나타난다. 이상준외, 통일후동독지역도시정책과시사점 ( 안양 : 국토연구원, 2006). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 121

그림 Ⅲ-17 동서독지역주민들의생활및주거만족도비교 ( 생활만족도비율 ) ( 주택만족도비율 ) ( 주택주변환경만족도비율 ) 출처 : Bundesamt fuer Bauwesen und Raumordnung, Raumordnungsbericht 2005 (Bonn: BBR Press, 2005), p. 10. ( 나 ) 민주주의와시장경제에기반한정치 경제 사회제도의확립통일이동독지역에가져온또하나의큰비경제적편익은민주주의와시장경제에기반한정치 경제 사회제도가확립되었다는점이다. 과거공산정권의위성정당만이존재하던동독지역에처음으로민주적제도에의한정당이등장하게되었고 1990년 5월 6일최초의지자체선거가시행되어시, 군, 구선거를통해자치행정이출발하였다. 이에따라자치단체의회가구성되었고 5월 17일조례가제정되는등민주주의의제도적틀이정착되었다. 이와함께법치주의적사법체계가구축되었다. ( 다 ) 독재에의한희생자의명예회복과배상통일후인 1992년에동독사회주의통일당 (SED) 의불법에대한청산법이제정됨으로써정치적압제하에서희생된사람들에대한명예회복과배상이진행되었다. 이것은정의와민주주의의가치를동독지역주민들에게확신시켜주는중요한계기가되었다. 이법에따라 6만 122 통일비용 편익연구의새로운접근

8,000 명이배상을신청하였고, 이가운데 2009 년말까지 4 만 8,000 명 이배상판결을받았다. ( 라 ) 주민평균수명의증가통일이후생활여건의개선은평균수명의증가를가져온것으로판단된다. 1990년동독지역주민들의평균수명이서독지역주민들보다 6년짧았으나, 현재에는여성들의경우동서독지역모두 81세, 남성의경우동독주민 75.8세, 서독 77.15세로큰차이가없게되었다. 이와같은수명의증가는동독지역에집중된각종복지지원의성과로볼수있을것이다. 의료보험, 실업보험및연금등으로노령층의생활여건이획기적으로개선된결과가수명증가로나타난것이다. ( 마 ) 수도이전에따른동독지역의이미지개선 통일이후연방정부와의회의베를린이전은막대한비용을초래하였지만, 동독지역한가운데수도가입지함에따라동독지역의전체적인이미지개선에기여한측면이있다. 또한동독지역주민들에게심리적인안정을부여한측면도있다. 동독지역의한가운데통일독일의수도가위치한다는것자체가주는상징성은매우큰것이었다. 베를린으로의접근성이서독지역에비해상대적으로양호한동독지역이갖는지역적이미지의제고는통일이동독지역에부여한커다란무형의이익이었다. ( 바 ) 동독지역주민복지증진통일이후동독지역주민들의복지가크게증진되었는데, 연금등 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 123

서독지역의복지제도가동독지역에실시되면서동독지역주민들의연금수준은서독지역의 88.7% 에이르게되었다. 특히노인들의복지가크게개선되었다. 양로원법등의시행으로사회주의체제하에서경험하지못한복지의혜택을누릴수있게되었다. 과거사회주의시절의복지가형식적복지였다면, 통일은동독지역주민들에게실질적복지를체감케해주었다. ( 사 ) 동독지역역사문화재의복원동독시절에도심지역에주로위치했던각종역사문화재들은사실상방치된상태에서통일을맞았다. 통일이후연방정부는재정투입을통해사회주의시절에방치되었던역사문화재를보수하고철거된시설을복원하는사업을추진하였다. 이를통해도시의역사성을회복하고관광수요를창출하는효과를거두게되었다. 또한이것은독일민족의문화적자긍심을고양하는중요한계기가되었다. 통일이후라이프찌히와드레스덴과같이역사적전통을갖고있는대도시에서진행된역사문화재의복원과보존사업들은물리적경관의개선을넘어서는민족적자긍심회복의중요한계기가되었다. 5. 분야별비용 편익종합 앞에서는독일전체를대상으로한통일의비용과편익그리고동독지역과서독지역으로구분해서비용과편익을살펴보았다. 여기에서는정치 외교, 경제등분야별로총체적인통일의비용과편익을재구성해보았다. 일부내용이앞에서서술한독일전체의편익및비용과중복되는측면도있지만, 분야별로편익과비용의핵심사항을파악한다는 124 통일비용 편익연구의새로운접근

측면에서기술하였다. 이러한분야별검토는통일비용과통일편익의 핵심인자도출에기초가되고있다. 가. 정치 외교분야 (1) 비용 통일은정치 외교분야에서새로운도전을독일에제기하고있다. 유럽연합내에서의지도력이강화된만큼책임의범위도확대되었고, 독일은그만큼주변국들로부터정치 외교적견제의대상이될수밖에없게되었다. 국내정치측면에서는체제통합의전환기에등장한극우민족주의정파와과거공산정권에대한향수를바탕으로한극좌정파의등장으로정치적혼란이발생하였다. 국내정치측면에서는동독지역의지자체장선거에서능력과는상관없이단순히서독지역정파의지지자들이능력있는과거행정경험자들을배제하고단체장자리를독식하는문제가나타나기도하였다. 경험이없는새로운지자체장들은여러시행착오를발생시켰는데, 이것역시정치적측면에서는적지않은비용이라할수있다. (2) 편익정치 외교분야에있어서가장커다란편익은독일의국가위상이증대되었다는점이다. 독일통일은유럽연합내에서독일의정치 경제적위상강화에크게기여하였다. 독일은유럽의통합과정에서정치 외교적리더십을강화할수있는기회를확보함과더불어서새로유럽연합에편입되는중동부유럽국가들에대한영향력을강화할수있게되었다. 통일은유럽연합내각종외교현안에서독일의영향력과발언권이 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 125

강해졌고, 유럽연합의확장을주도해가는입장에서게되었다. 통일독일은약 5억명의유럽연합 27개국인구가운데 8,200만명의인구를차지함에따라, 인구규모나경제규모에있어서최대국가가되었을뿐만아니라지경학적, 지정학적특성때문에새롭게유럽연합에편입되는폴란드등중동부유럽국가들에대한영향력이유럽연합내어느국가들보다도커지게되었다. 88 통일은서독의입장에서볼때동독이갖고있던오랜외교적네트워크를그대로획득하게되는편익을가져왔다고볼수있다. 이러한배경하에국제사회에서독일의위상은크게높아지게된것이다. 통일후안보환경이변화하면서독일은오직나토와유럽연합의틀안에서만안보비용을지불하고, 분단상황때문에치러야했던비용을더이상지불하지않게되었다. 뿐만아니라주권행사를실질적으로행사하는데어려움을제공했던제약을극복하고 정상국가 가되어영국이나프랑스등다른국가들과같은조건속에서경쟁을할수있게되었다. 앞에서우리는이러한것들이통일의편익이라는데대해서독일내진보와보수진영을막론하고초당적인합의가이루어져있다는사실을보았다. 비록독일의해외파병정책때문에통일후외교안보정책이너무공세적으로앞서나가는것이아니냐고지나치게우려하는사람들이있기는하다. 그러나통일이되고나서야비로소독일이적극적인외교안보정책을추진할수있을정도의환경이조성되었다는점을고려할때, 통일이제공하는편익의중요성은아무리강조해도지나치지않는다. 88_ 국내총생산 (PPP 기준 ) 규모에있어서독일은유럽연합의약 15 조 2,840 억달러 (2008) 의약 19% 인 2 조 9,010 억달러에이른다. OECD Factbook 2010. 126 통일비용 편익연구의새로운접근

나. 경제 산업분야 (1) 비용 동독지역의개발을위해투입된재정과이를위해조달된재원을단순히통일의비용으로만볼수있을것인지에대해서는논란의여지가있다. 그럼에도불구하고편익은기본적으로비용을전제로하기때문에연방정부가동독지역에투입한재정은경제분야의중요한비용으로볼필요가있을것이다. 막대한재정투입과빠른민영화를통해산업구조를현대화한것은분명커다란편익이었지만, 이과정에서대량실업이발생하고실업이장기화함에따라중년층인력의역량활용이제대로이루어지지못한것은커다란비용이아닐수없을것이다. 또한간과하지말아야할것은중복투자나과잉투자등정부투자의실패를통일의비용으로주목할필요가있다는점이다. 통일이예상치못한시기와방식으로진행되면서단기간에막대한재정이투입되다보니중복투자나과잉투자의문제가나타나기도하였다. 이러한비용요인은중요한시사점으로주목할필요가있을것이다. (2) 편익경제분야의최대편익은국민들의소득증대를들수있다. 서독지역주민들에게는새로운시장의편입이소득증대의원천이되었고, 동독지역주민들에게는경제통합자체가소득의획기적증대를가져온것이다. 또한시장경제의형식과내용이동독지역에정착되면서보다효율적인생산과소비가이루어질수있는기반이마련된점도중요한편익이라할수있다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 127

산업구조측면에서는시장경제하의경쟁력을중심으로산업구조가재편된점이중요한편익이라할수있다. 또한산업생산측면에서는노동력과신기술의도입을통해전체적인생산성의증대가나타난점도중요한편익이라할수있다. 통일이전동독의과학기술은대부분서독지역보다낮은수준이었지만, 광학기술등일부분야는경쟁력을갖고있던부분도있었다. 이러한부분은통일을통해독일이확보하게된산업기술측면의새로운편익이라할수있을것이다. 다. 인프라분야 (1) 비용인프라분야의투자는연방정부가통일후최우선순위에놓은정책과제가운데하나였다. 이때문에교통인프라를중심으로대규모투자가이루어졌다. 하지만이과정에서중복투자나과잉투자에따른예산낭비의문제도발생하였다. 통일초기에종합적인계획이수립되기도하였지만, 정치적인판단에기초한인프라투자가이루어지면서과잉투자또는과다한계획수립의문제가발생하기도한것이다. (2) 편익교통, 통신, 에너지등주요인프라의현대화는독일전체의경제적효율성을크게개선시켰다. 특히동독지역의경우에는빠른속도로생산성이증대하는데이러한인프라의현대화가결정적인기여를하였다. 주민들의생활여건개선측면에서도인프라의개선은큰기여를하였다. 통일이전에비효율적으로운용되던인프라관련시설들이 128 통일비용 편익연구의새로운접근

보다효율적으로작동하게된것역시커다란편익이라할수있을것이다. 서독지역의선진적인인프라관리기술과표준을도입함으로써동독지역의인프라가양적인측면뿐만아니라질적측면에서도커다란발전을이룩할수있었다. 이와함께주민들의생활여건개선측면에서도인프라의개선은큰기여를하였다. 주택부문의개선과함께인프라부문의개선은동독지역주민들의생활만족도를증진시키는데중요한기여를하였다. 라. 도시개발 주거분야 (1) 비용 도시개발 주거분야개발비용측면에서가장커다란문제는노후주택정비에대한중복투자였다고할수있다. 인구감소에따른주택수요감소에적절히대응하지못한나머지많은공가가발생하였다. 개보수한주택조차도공가가되면서이러한공가철거에많은예산이투입되는문제가발생한것이다. 이외에도통일초기에소유권분쟁이야기되는제도를시행하는착오를범하면서투자와개발지연에따른비용이추가로발생하였다. 통일초기도심지역의개발에있어서일부투기가발생하기도하였고, 투기로인해동독지역주민들의이익이침해되거나개발이지연됨으로써개발비용이그만큼증가하고현대화된도심기반시설을건설하지못했던것은적지않은비용이라할수있을것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 129

(2) 편익도시개발과주거분야의최대편익은바로주거만족도의증가라고할수있다. 각종설문조사에서동독지역주민들의만족도가운데가장높은만족도를보이는분야가바로주거분야였다. 물론이것은주거생활개선에대한연방정부의집중적인투자와지원에따른결과라고할수있다. 통일이전보다더넓어진주거공간에서현대화된난방시설과위생적인상하수도시설을사용하게됨으로써적어도외형적인수준에서동서독지역간주거환경의격차는크게줄어들었다고할수있다. 아직동서독지역간소득격차가존재하지만, 적어도주거부문에서는그격차가상대적으로더적어졌다고할수있다. 이것은통일이가져온커다란편익이아닐수없는것이다. 마. 사회 보건분야 (1) 비용통일초기에동서독지역주민들은통일이라는국가적, 민족적인대변혁에감동하였지만, 시간이지남에따라통일의 환상 이사라지고엄혹한 현실 의문제와직면하게되었다. 서독지역주민들은경제적부담의증가에대해 사회심리적스트레스 를겪게되었고, 동독지역주민들은기대치보다느리고낮은발전속도와발전수준에불만을갖게되었다. 이러한불만이외형화되어상대방을비난하는상황에이르게되었다. 이것은독일전체의사회적통합측면에서커다란비용을초래하게되었다. 또한통일이후분단기간동안동독내에서자행되었던각종비밀사찰문제가관련문서공개를통해드러나면서심각한사회적갈등의문 130 통일비용 편익연구의새로운접근

제를드러내기도하였다. 현재도미공개비밀문서의완전공개를주장 하는목소리가높은데, 이러한문제는사회적불신이라는커다란비용 을초래하고있다. (2) 편익사회적으로는자유로운여행과소통의기회가된점을가장큰편익이라할수있다. 국경이라는제약이제거됨으로써동서독지역주민들이자유롭게왕래하면서서로에대한이해를높일수있게된점이커다란편익인것이다. 동독지역주민들로서는통일과함께서독주민들과동일한복지혜택을받게된것이최대의편익이라할수있다. 이와함께고급의료서비스혜택을받게되는편익도누리게되었다. 이것은평균수명의연장으로이어졌다. 바. 고용 노동분야 (1) 비용통일이후동독지역기업들은신탁청을통한민영화를통해재정비되었다. 이과정에서제조업무문의대량실업이발생하였고, 이것은노동분야의최대비용이되었다고할수있다. 대량실업은실업수당과재취업교육비용등막대한비용을추가로초래하게되었다. 통일독일의성과와문제점을연구한연구자들이공통적으로지적하고있는통일의최대비용가운데하나가바로실업에따른인적자원의훼손문제였다. 동독지역에실업자상태로남게된인력도문제였지만, 서독지역으로이주해버린젊은계층때문에동독지역의인적역량이취약해진것이더큰문제였다고할수있을것이다. 비록서독지역 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 131

은동독지역의젊은노동력을활용할수있는기회를얻는편익이발 생하기도했지만, 동독지역내인적역량기반의붕괴가가져온비용이 더컸다고할수있을것이다. (2) 편익통일직후서독지역에서는이른바 통일특수 로인해제조업부문의고용이일시적으로증가하는편익이나타나기도하였다. 이후동독지역에대한재정투자가본격화되면서서독지역의고용확대는제약되었지만, 서독지역대기업들로서는상대적으로저렴한임금의동독지역근로자들을활용할수있었던편익이발생하였다. 동독지역의근로자들은통일이후전면적인민영화과정에서대량실업이라는도전을안게되었지만, 임금수준이급속도로상승하는편익을얻게되었다. 전체적으로볼때통일이후동독지역에서국제규범에맞는노동규정이시행됨으로써외형적으로노동시장의선진화가이룩되었다는것은커다란편익이라할수있을것이다. 사. 교육 연구개발분야 (1) 비용통일에따라동독지역내고등교육기관에서정치, 경제등주요분야의교육인력들이대량실업을맞게되었다. 사회주의시절에풍부한교육경험을갖고있던이들인력들이교육일선에서일괄적으로배제된것은커다란인력손실이아닐수없었다. 통일이후동독지역교육분야의커다란변화가운데하나는중등교육과정에서무상으로제공되던방과후특별교육프로그램이폐지된 132 통일비용 편익연구의새로운접근

것이다. 이때문에많은동독지역청소년들이갑자기방치되었고이것 때문에비행청소년의증가, 극우청소년들의증가등과같은사회적비 용이발생하게되었다. (2) 편익 통일이후동독지역의교육체계는서독지역으로부터의재정지원과인적지원을통해선진화되었다. 특히낙후된교육시설들이최첨단시설로바뀌고서독지역의유능한교수들이유치되면서동독지역대학의수준이크게향상되었다. 대표적인사례가베를린의훔볼트대학교와라이프찌히대학교였다. 연구개발측면에서는베를린, 드레스덴, 라이프찌히등대도시를중심으로역량이크게개선되었다. 서독지역의입장에서도통일은연구개발분야의새로운시장을확보할수있는기회가되었다. 동독지역의젊고잠재력이있는연구개발인력을확보할수있게되었기때문이다. 통일이후많은서독지역고급인력이동독지역에투입되면서서독지역의교육및연구개발분야도새로운세대들이기회를갖게되었다. 아. 환경분야 (1) 비용예상치못한통일이이루어지면서단기간내에동독지역개발을위한계획이수립되고투자가이루어지면서많은시행착오가발생하였다. 이러한시행착오는결국환경적비용을추가로요구하게되었다. 수많은중복투자와과잉투자는결국자원의낭비를초래하게된것이다. 대표적인것이동독지역주택부문에대한과잉투자였다고할수 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 133

있다. 통일이후정책적실패에따른환경적비용증대의사례가운데하나가바로도시근교의대규모개발이었다. 원소유권회복 이라는재산권관련시책이통일직후추진되면서시가지내토지와주택에대한소유권분쟁이발생하였고, 이것이상대적으로분쟁이적은도시근교의개발확대를가져온이른바 풍선효과 를동반하게된것이다. 하지만이것은도시근교의녹지대를과다하게훼손하는문제를초래하게되었다. (2) 편익환경분야의최대편익으로는동독지역의대기, 수질, 토양측면의환경오염수준이크게개선되었다는점을들수있다. 사회주의체제하에서환경오염방지를위한투자가크게미흡하였기때문에과거동독시절의환경수준은매우열악한상태였다. 하지만통일과더불어서서독과동일한수준의환경기준이적용되면서산업생산시설과가정난방시설의수준이현대화되었고, 이것이환경오염의개선을가져온것이다. 통일이후동독시절에불안정하게관리되던핵발전소나각종군사시설의환경오염원들이철저하게관리됨으로써환경의잠재적위험들이크게감소한것역시커다란편익이라할수있을것이다. 전체적으로환경분야의개선은주민들의주거만족도증진이나기업들의투자매력도증진에커다란기여를하였다. 134 통일비용 편익연구의새로운접근

자. 문화분야 (1) 비용 통일이전에서독지역주민들과동독지역주민들은제한적인범위에서나마상호방문과 TV시청등을통해서로에대한이해를갖고있었다. 하지만통일과동시에자유왕래가가능해지면서서로에대한문화적충격이발생하지않을수없었다. 특히동독지역청년들로서는자유시장경제의문화가주는충격이적지않았다. 이로인해적지않은심리적혼란을겪게되기도하였다. 또한오랜분단기간동안형성된지역의고유문화때문에동서독지역주민들이상대방을백안시하는문제도발생하였다. 서독지역주민들은동독지역주민들을 게으른사람들 이라고인식하거나동독지역주민들이서독지역주민들을 매정한사람들 이라고비난하는상황은이러한차이를그대로보여주고있다. 분단기간동안별로인식하지못했던두지역의사회문화적차이가통일로인해보다뚜렷하게부각되었던것이다. (2) 편익통일은독일의문화적자산이양적으로넓어지고질적으로심화되는기회가되었다. 서독지역주민들은동독지역에산재한프로이센의역사문화적자산을향유할수있는기회를얻게되었고동독지역주민들은자유민주주의의문화적자산을얻게되었다. 문화적측면에서가장커다란통일편익가운데하나는 문화적다양성 이독일내에서확고하게자리잡게되었다는점이다. 또한동독시절동독이중동부유럽과맺고있던문화분야의유대관 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 135

계를그대로통일독일이승계할수있었던것역시커다란문화적자산이될수있었다. 이것은독일이경제적측면뿐만아니라문화적측면에서도유럽의지도적국가로서자리잡게되는데적지않은기여를했다고할수있다. 표 Ⅲ-16 분야별독일통일비용 편익 부문비용편익 정치 외교분야 지도력이강화된만큼책임의범위도확대 극우민족주의정파와극좌정파의등장 지방자치의시행착오 독일의국가위상의증대 경제 산업분야 연방정부의동독지역재정투입 중복투자등정부투자의실패 국민들의소득증대 경쟁력을기반으로산업구조재편 전체적인생산성의증대 인프라분야 도시개발 주거분야 대규모투자 일부과잉투자 노후주택정비에대한중복투자 초기재산권분쟁에따른개발지연 교통, 통신, 에너지등주요인프라의현대화 주거만족도의증가 사회 보건분야 새로운환경에따른사회심리적스트레스증가 자유로운여행과소통의기회 보건의료서비스수준증대 고용 노동분야교육 연구개발분야환경분야문화분야 초기대량실업발생 실업의장기화 동독지역에서공공서비스의사각지대발생 도시근교의녹지대를과다하게훼손 동독지역주민들의문화적충격과심리적갈등 새로운노동력확보 임금상승 동독지역교육서비스의향상 동독지역의대기, 수질, 토양측면의환경오염수준이크게개선 독일의문화적자산이양적으로넓어지고질적으로심화 136 통일비용 편익연구의새로운접근

6. 시사점 가. 비용 편익의핵심요소 독일정부는통일비용을 비용 이라는개념보다는통일에따른투자와지출개념으로보고있다. 전체적으로볼때, 통일비용측면에서비금전적비용이금전적비용보다더컸을것으로예상된다. 동독주민들이새로운체제에적응하는데따른행태의변화과정에서심리적갈등등비금전적비용이많이발생하였다. 동독지역주민들이통일후시장경제와민주주의제도를제대로체화하지못한상태에서내린잘못된개인적결정으로인해발생한비용들도결국이러한비금전적비용의일부분이되었다고할수있을것이다. 국가전체로볼때, 동독지역의사회복지, 인프라개발, 교육, 안전등각분야에막대한자금이소요되었고특히사회안전망구축 ( 실업, 연금, 안전 ) 에많은비용이소요되었다고볼수있다. 막대한경제적, 비경제적측면의투자 ( 비용 ) 에도불구하고통일은독일인들에게대체로긍정적인것으로평가받고있다. 정치 외교적측면의자긍심고양, 평화적, 민주적으로하나의국가를형성한데에대한자부심, 서독지역기업들의국제적경쟁력제고, 동독지역주민들의삶의질개선등이바로그것이다. 통일이서독지역에가져온최대편익들은군비축소, 사유화에따른시장의효율증대, 동독지역노동인력의확보등을들수있다. 통일이동독지역에가져온최대편익들은소득수준의향상, 생활환경의개선, 발전을위한새로운기회의확보등을들수있다. 통일이서독지역에가져온주요비용은동독지역개발지원을위해조세부담이높아진것을들수있으며, 통일이동독지역에가져온주요비용은핵심노동력의감소, 지역간개발격차의심화등 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 137

을들수있다. 독일의통일비용및편익관련연구들을종합해볼때, 독일에있어서통일의편익과비용은개인차원의편익및비용과사회전체차원의편익과비용으로구분할수있을것이다. 가장커다란편익과비용은결국개인들의사회경제적위치와능력, 심리적상황이어떤방향으로변화하는지에따라좌우되는것으로판단된다. 그다음으로사회체제의수준에서통일이후사회체제의경제적효율성과사회적통합성, 정치적정당성등이어떻게변화하였는지에따라편익과비용이구분될수있을것이다. 표 Ⅲ-17 독일통일비용 편익의핵심요소 구분사회경제적상황심리적상황 개인 사회체제 ( 국가 ) 소득의증대여부 일자리의유무 경제적효율성 ( 경제규모와실질적인경제력의증대여부 ) 사회적통합성 ( 노동, 복지문제 ) 생활만족도증대여부 정치적정당성 ( 민주주의 ) 나. 독일사례의시사점 (1) 정치 외교적측면독일과한국의가장큰공통점은통일전독일이분단국가로서현재의한국과마찬가지로상이한체제를지향하는두개의국가로형성되었다는사실이다. 이러한분단상황때문에독일은자국의안보문제를해결하는데동맹국에의존하는경향이다른유럽국가들보다심했고, 이런측면에서 안보수입 국가였으며미국과의관계에서유럽의다른 138 통일비용 편익연구의새로운접근

나토회원국들이지불하지않는비용을유일하게지불하기도했다. 그리고냉전의대결구도속에서이렇듯미국을중심으로한서방진영에철저하게의존함으로써안보문제를해결해야할수록대등한권리를주장하기어려웠다. 한국은현재통일전의독일과마찬가지로많은분단비용을지불하고있는데, 통일후에는변화된안보환경을토대로대외의존현상을보다줄여나갈수있을것이다. 그리고북한의위협이사라진상태에서독일처럼 안보수입 국가에서 안보수출 국가로변화하여국제평화에보다적극기여하고국제적위상도한층강화해나갈수있을것이다. 한국이비록현재도유엔평화유지군이나다국적군으로참여하면서국제평화에기여하고는있으나, 대북군사대비태세에영향을주지않는범위내에서해외파병을해야하는한계가존재하는데, 통일후에는이런제약이사라짐으로써보다적극적으로국제평화에기여할수있을것이다. 한반도는지정학적으로미국과중국, 일본그리고러시아등의강대국들로둘러싸여있는데, 남한과북한이대립하고있는분단상황하에서는주변강대국들과경쟁할수있는시스템을구축하는데근본적인한계가있다. 통일이되고나서야한국이비로소구조적한계를극복하면서주변강대국들과경쟁할수있는최소한도의기반을구축하게될수있을것이라는점도독일통일의편익이주는교훈과시사점중하나이다. (2) 사회경제적측면 독일은통일이후매년 GDP의 5~8% 를동독지역에이전시킴으로서동독주민들이서독으로이전하는것을적절한수준에서방지할수 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 139

있었다. 그러나한반도에서북한의경우를고려하면한국은매년 GDP 의 25% 를북한지역에투자해야할지도모른다. 89 이러한논문발표나, 우리가부담해야할통일비용이독일의통일비용보다 20배가넘을것이라는일부예측결과등은통일의비용이부담으로다가서게만드는역할을한것이사실이다. 특히젊은세대들은독일에서도그랬던것처럼이러한부담으로인해통일에대한절실함이감소하고있다. 반면에이러한부담 ( 비용 ) 에비해통일이주는편익은그렇게부각되지못하고있다. 부담은개개인의가계에주어지는데비해, 편익은주로국가혹은사회적의미에서발생하고있기때문이다. 특히인프라분야의비용은다른분야보다크게부각되는반면, 그편익의실체는크게피부에와닿지못하는것이사실이다. 독일은갑작스런통일로인해통일에대한비용과편익을미리예측하거나준비하지는않은것으로나타난다. 단지통일후급박하게통일을준비하는과정에서여러분야의다양한비용이발생하였고, 소요예산에대한예측을하였으나대부분예측보다훨씬많이소요되었다. 이러한측면에서우리는보다유리한조건하에서통일을준비할수있는기회가있다. 지금부터면밀하게비용을최소화하고편익을극대화할수있는대응전략을마련할수있는시간이있기때문이다. (3) 통일비용 편익개념정립필요성 독일의통일비용과편익관련연구들은우리에게다음과같은교훈 을주고있다. 첫째, 통일비용에대한논의에서시간적개념을분명히 89_ 올리히블룸독일할레대학경제연구소장의 2010년심포지엄발표내용중의일부를참고한것이다. 140 통일비용 편익연구의새로운접근

할필요가있다는점이다. 독일의경우뚜렷하게초기 5년동안체제융합을위한투자를통일비용으로산정하는사례가많았다. 우리의경우통일이전의남북경제협력과정에소요되는비용의통일비용포함여부에대한일부논란도있는데, 독일에서는체제전환또는통합이라는포괄적측면보다는구체적인통일관련지출로통일비용을한정하는연구들이다수를이루고있다. 통일이전까지진행된동서독간의교류와협력관련비용을통일비용에포함해야한다는주장은거의없다. 둘째, 비용의내용적범위를분명히할필요가있는데, 독일의사례는통일과관련한공공지출에한정해서비용을산정하고있다. 국내연구에서는통일수도에대한비용검토가이루어지고있지않은데, 독일의경우처럼수도이전에따른비용까지검토할필요가있을것이다. 특히통일수도와관련한비용과편익은경제적측면뿐만아니라상징적인측면에서그의미가큰과제이기때문에심도있는논의가필요할것으로보인다. 셋째, 통일의편익을동서독뿐아니라유럽까지산정한사례가있다는점을고려할때편익과비용산정의공간적범위의설정또한중요한의미를가질수있다. 우리의경우통일이중국등주변국가에도직 간접적인비용과편익을가져다줄것이기때문에이에대한분석도고려할필요가있을것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅲ. 독일통일의비용과편익 141

Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 143

본장은통합의비용과편익연구가통일의비용과편익연구에갖는함의를도출하는것을목적으로하는바, 지역통합에관한연구의틀에서통합과통일의위치를점검할것이다. 지역통합은독립된주권국가간의관계강화 (intensify) 로그성격이규정되는복잡한사회적변화 (transformation) 의과정을의미한다. 90 통합의비용과편익에관한연구가통일의비용및편익에관한연구에갖는함의를모색하기위한선결작업으로서, 통합과통일의개념적상이성과공통점을추출하는작업은매우중요하다고할수있다. 따라서본장에서는첫째로통일과통합개념을비교하여논의를시작하고, 둘째로통합이론에있어서의통합에수반되는비용과편익의결정요소에대해고찰할것이다. 셋째로는통합의비용과편익의계산법과이의실제측정방법을유럽연합 (EU) 의사례와 경제재건지원계획 91 을통해설명할것이다. 마지막으로는이질적인주체간의통합이가지는 이질성의역설 을통해한반도통일의비용 편익에있어서의함의를언급할것이다. 1. 통일과통합개념의비교 지역통합의유형은실로다양하다. 경제통합 ( 시장통합, 통화통합 등 ), 정치통합 ( 보충성의원칙, 정치체계통합, 외교안보통합 ), 내무 사법통합등통합할정책영역과통합의정도에따라통합은여러유 90_ Philippe De Lombaerde and Luk Van Langenhove, Indicators of regional integration: conceptual and methodological aspects, Philippe De Lombaerde (ed.), Assessment and Measurement of Regional Integration (New York: Routledge, 2006), p. 9. 91_ 경제재건지원계획은 Poland and Hungary Assistance for the Restructuring of the Economy (PHARE) 를의미하는것으로, 이하에서자세히다루도록한다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 145

형이있을수있다. 그러나지역통합의모델처럼되어버린유럽의지역통합인 EU의예를보면일반적으로통합은특정정책영역에국한되지않은총체적인통합을통합의궁극적종착점이라고상정하는경향이지배적이다. 이런관점에서통합의최고단계는연방제체제와유사한정체가되며, 통합의완성은통일과매우유사하다고할수있다. 또한, 점진적통일의경우, 통일의중간과정은통합과유사한과정을거칠수있다. 통합과통일의차이점은통합이일반적으로최종목표를제시하지않는반면, 통일은종착지를미리결정한다는것이다. 이러한종착점의차이로인해통합과통일은그진행방식에상이점이있다. 비용의측면에서통합은특정영역에있어서통합의비용이편익을상회할경우, 혹은그비용과편익의배분이지나치게불균등하게배분될경우해당영역의통합을배제할수있다. 그에비해통일은특정영역 ( 예 : 외교안보 ) 에서의사결정의단일화를필수적으로하며궁극적으로모든정책영역에서의의사결정의단일화를지향하기때문에오히려그추진방식이제한적이다. 지역통합을국제협력의일반적관계에서이해하는돕슨 (Dobson) 의틀에서통합과통일의관계를이해하는것이유용하다. 92 92_ W. Dobson, Economic Policy Coordination: Requiem or Prologue?, Policy Analyses in International Economics, Vol. 30 (1991). 146 통일비용 편익연구의새로운접근

그림 Ⅳ-1 돕슨의정책갈등 - 독립 - 통합스펙트럼 협력 분쟁독립조정통합 출처 : W. Dobson, Economic Policy Coordination: Requiem or Prologue?, Policy Analyses in International Economics, Vol. 30 (1991), p. 3. 위의 < 그림 Ⅳ-1> 이보여주듯이, 돕슨의모델에따르면국가간관계의스펙트럼에서통합과분쟁은스펙트럼의양끝이며, 상호독립은분쟁과통합의중간지대에위치한다. 이모델의스펙트럼에서독립의우측지대는상호의존성을전제로하고있으며, 우측으로갈수록상호의존성이커진다. 통합은가장강력한형태의국가간상호작용이다. 만약이모델에통일을위치시킨다면통일은스펙트럼의오른쪽최종점이될것이다. 이장에서는통일편익은통일된남북한지역이통일이이루어지지않았을경우에비하여통일로인하여얻게되는편익이며, 남한지역의경제적 비경제적통일편익과북한지역의경제적 비경제적통일편익으로구성된다고전제한다. 이를통합에적용시키면, 통합편익은통합된어떤지역이통합이이루어지지않았을경우에비하여통합으로인하여얻게되는편익이며, 통합되는각국의경제적 비경제적통일편익으로구성된다고할수있다. 비슷한논리가통일의비용과통합의비용에도적용된다. 이를돕슨의모델에적용한다면, 통합의편익과비용은국가간의관계가통합이아닌상태에머물경우의편익과비용을비교하여산출할수있을것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 147

주목할바는돕슨의모델에서통합은국가간상호작용의스펙트럼의특정위치를가리키는것이아니라국가간상호작용의정도를의미하고있다는점이다. 그러므로통합의비용과편익은통합과비통합의택일의상황에서비용과편익을비교함으로써산출할수있는것이아니라통합의정도에따라변화하는연속적인성격을보인다. 즉통합의비용과편익산출은통합이되어있는상태와통합이되어있지않은상태의비교가아니라통합이되어가는과정에서나타나는한계효용의변화를측정하는작업이다. 통합의정도가 1단위증가했을때이에따른편익과비용은어떻게변화하는가를측정하는것으로통합의비용과편익이산출된다. 마찬가지로, 통일이국가간의구분이사라질정도로통합되는통합의완성을의미한다면, 통일의비용과편익계산시통일되지않은상태를정의하는것또한쉽지않은과제이다. 예를들어통일이되지않은상태를통일은되지않았지만통합은최대한으로진행된것을상정할것인지아니면현재의남북관계처럼통합이전혀되지않은상태로상정할것인지에따라통일의비용과편익은달라질수있다. 결국통합의편익과비용산출을위해서는 1차적으로통합의정도를측정할수있어야하며, 2차적으로는통합정도에따른편익과비용의변화량을산출해야한다. 2. 통합의개념과비용 편익의결정요소 가. 통합의개념과적응비용 돕슨의모델이제시하는바와같이일반적으로통합은상이하고때 로갈등적인정책과제도를가진국가들이단일한정책과제도로수렴 해가는현상으로정의할수있다. 통합의최종적결과로서등장하는 148 통일비용 편익연구의새로운접근

정책또는제도는통합당사국들의기존정책과제도중의어느하나이거나이들모두를뛰어넘는제3의어떤것으로등장할수있다. 어떠한경우든통합의과정은불가피하게단일한정책과제도에대한적응비용 (adaptation costs) 을수반하며, 이비용은통합적정책및제도의성격에따라불균등하게분배되는특징을갖는다. 93 그런데상이한국가들이단일한정책과제도로수렴되는통합의과정은정치적인측면에서개별국가단위의기존주권체제의틀을넘어새로운정치적권위체가출현하는과정을수반한다. 통합의과정을통해개별국가가주권의일부또는전부를위임하거나공유하는현상이발생하게되는것이다. 이러한점에서통합은국가간협력의특수한형태로서통상 초국가주의 라일컬어지는정치적선택을동반하는행위로정의할수있다. 94 일반적인국제협력과비교하여통합의과정이갖는특성은 < 그림 Ⅳ-2> 를통해확인할수있다. 앞서살펴본돕슨의모델에서 협력 과 통합 은국가간상호작용의강도라는측면에서구별되지만, 초국가주 의의문제를고려할때양자사이의스펙트럼은제도화의형태와정도 라는변수에의해규정된다고할수있다. < 그림 Ⅳ-2> 에서제시하고 있는바와같이상이한국가들은개별적사안에대해협력적관계에 돌입할수있으며, 이경우상호간의협력적관계를어떠한제도적형 태를통해유지해나갈것인가에대한선택의문제에직면한다. 93_ 적응비용의개념과그적용에대해서는 Maria G. Cowles, James Caporaso and Thomas Risse (eds.), Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change (Ithaca/London: Cornell University Press, 2001) 를참조하였다. 94_ Ernst B. Haas, The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950~1957 (Stanford: Stanford University Press, 1958), p. 16; Leon Lindberg, The Political Dynamics of European Economic Integration (Stanford: Stanford University Press, 1963), p. 5. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 149

이제도적선택의핵심적인내용으로서초국가주의는국민국가의상부에존재하는제3의권위체에주권의일부또는전부를위임하거나, 제3의기구를통해관련국들이주권을공유하는현상을지칭한다. 따라서초국가주의적경향의정도는국제협력의과정에서개별국가가향유하는주권의정도에반비례한다는특성을갖는다. 개별국가가행사할수있는주권과재량권의범위가클수록초국가주의적인경향은감소하며, 반대로특정영역에서협력에참여하는국가들이완전한주권의포기와위임을결정할때초국가주의는그최고단계에이른다고할수있다. 그림 Ⅳ-2 국제협력, 통합과초국가주의 95 비협력 협력 일방주의 국가주의 초국가주의 결국협력적관계에돌입한국가들이직면하는제도적선택의문제 는협력의목표를달성하기위해개별국가들의자율성과재량권을어 느정도로제한할것인가의문제로요약된다. 개별국가들의자율성과 95_ 배병인, 정치적거래비용과초국가적기구로의권한위임 : 신자유주의적제도주의비판과대안, 국제정치논총, 제 48 집 2 호 ( 한국국제정치학회, 2008), p. 56. 150 통일비용 편익연구의새로운접근

재량권을전혀손상하지않으면서, 즉기존의주권국가체제를변형하거나수정하지않는상태에서협력적관계를지속하는경우를편의상 국가주의 적인방식으로부른다면, 그대척점에주권의완전한위임또는공유를전제하는극단적인초국가주의적방식이자리한다. 일반적으로국제협력의제도적스펙트럼은이양극단사이에서형성된다고할수있다. 이러한관점에서볼때통합은국제협력에서초국가주의적인경향이국가주의적인경향을대체하여확대되어가는일련의과정으로정의할수있다. 따라서통합은국제협력의특수한한형태이며, 협력의구체적인영역에따라서초국가주의의경향이상이하게나타날수있다는점에서통합은근본적으로불균등적이다. 예컨대유럽통합의경우에서확인할수있는바와같이통화정책의영역에서극단적인초국가주의적경향이나타나는반면다른경제정책의영역에서는중위또는하위수준의초국가주의적경향이나타날수있는것이다. 보다큰틀에서경제적인영역에서초국가주의가그최고단계에이르렀다하더라도그것이반드시정치적인영역에서동일한귀결을낳을지는알수없는것이다. 통합을초국가주의와연동된국제협력의특수한형태로정의할때, 통합의최종적인단계는서로상이한국민국가가정치, 경제, 사회, 문화등의모든분야에서초국가주의적인경향을완성하여연방제와같은새로운정치공동체를구성하는것이라할수있다. 이경우사실상통합과통일은동일한것으로이해할수있으나통일이무력의사용을포함한다양한경로를통해가능하다는점과제3의정치적권위체를반드시전제하는것은아니라는점에서통합과는근본적으로구별된다. 초국가주의를매개로한국제협력의특수한형태로통합을정의할 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 151

때, 이는무력의사용을완전히배제한형태의협력적관계의확산을전제하는것이며또한제3의권위체를통한주권의위임또는공유과정을필수적으로요구한다는것을의미한다. 후자의측면에서통합은소위 평화적방식 을통한통일과도구별되는과정이라할수있다. 통합이야기하는비용과편익은이러한일반론적인정의로부터도출할수있다. 통합의비용과편익을규정하는첫번째요인은협력의대상이되는정책영역에서의비용과편익이다. 통합이국제협력의특수한형태라는점에서통합에따른비용과편익은국제협력이야기하는비용과편익에의해일차적으로규정된다. 그런데, 합리주의적전통의관점에서국제협력은그편익이비용을상회할때발생하게되므로 96 각각의정책영역에서발생하는비용과편익의계산과총합은사실상무의미하다. 다만이러한일반적인원칙하에서각각의정책영역에서발생하는비용과편익의절대적크기와상대적비율을결정하는요인들을고려해볼수는있다. 초국가주의의문제를별개로할때, 통합은근본적으로상이한정책과제도를가진국가들이단일한정책과제도로수렴해가는현상을지칭한다. 97 통합의결과등장하는단일한정책또는제도는통합에참여하는국가들모두를넘어서는제3의어떤것이거나기존의한국가의것이여타국가에게로확산된결과로서나타나게된다. 어떠한경우이든간에통합의과정은새롭게등장할단일한정책과제도에대한적응비용 (adaptation costs) 을불가피하게유발한다. 기 96_ Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton: Princeton University Press, 1984). 97_ Philip Schmitter, A Revised Theory of Regional Integration, International Organization, Vol. 24, No. 4 (1970), pp. 836~868. 152 통일비용 편익연구의새로운접근

존의것을뛰어넘는제 3 의정책과제도로수렴할경우모든국가들이 적응비용을감당해야하며, 기존의것으로수렴하는경우준거점이되 는국가를제외한여타국가들이그비용을감당해야한다. 이러한적 응비용의크기에따라통합의비용과편익의절대적크기와상대적비 율이상이하게된다. 통합의과정이불가피하게적응비용을유발한다는관점에서볼때, 통합의비용과편익을결정하는핵심적인요인은통합에참여하는국 가들상호간의이질성 (heterogeneity) 의정도라할수있다. 통합에참 여하는국가들이정치, 경제, 사회, 문화등의측면에서이질적일수록 적응비용은그에비례하여증가할것이며, 극단적인경우통합의편익 을상회할수도있다. 유럽통합연구의초석을닦은기능주의 - 신기능 주의통합이론가들이통합의전제조건으로서정치, 경제적유사성을제시한것은이러한맥락에서이해할수있다. 98 통합에따른편익의전체적인크기와비용 편익의상대적비율은통 합에참여하는국가들의이질성의정도에따라달라진다는점에서이 를통합이전과이후시점에대한단순비교나정태적인공식을통해 산출하는것은근본적으로불가능하다. 통합이근본적으로 과정 으로 서의성격을갖는다는점에서통합의비용과편익은통합이어떠한형 태로전개되느냐에따라상이하게나타날것이기때문이다. 이와관련하여통합에참여하는국가들의이질성의정도가적응비 용의크기를결정하고, 이에따라통합의비용 편익의절대적크기와 상대적비율이상이해진다는앞의주장또한단선적인관점이아니라 98_ Ernst B. Haas, The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950~1957; Leon Lindberg, The Political Dynamics of European Economic Integration. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 153

동태적인관점에서접근할필요가있다. 이는 이질성의역설 (the paradox of heterogeneity) 이라부를수있는것인데, 국가간의이질성의정도에비례하여적응비용이증가하는것과마찬가지로적어도비정치적인영역에서의통합의기대효과또한증가한다는점이다. 예컨대경제규모와생산요소의구성, 산업구조가이질적인경제체제들간의통합은시너지효과를통해통합을통해기대되는경제적기대이익을극단적으로상승시킬수있다. 경제통합의최종적단계가생산요소의완전한이동성을확보하는것이라는점에서이질적인경제구조의결합은기존의개별적경제구조와제한적협력체제하에서기대할수없었던시너지효과에대한기대치를높일수있는것이다. 이하에서살펴보는바와같이유럽연합이중동부유럽국가들과의통합에적극적으로나서는중요한이유중의하나는상호간의경제적이질성이기대이익의상승을동반하기때문이다. 이질성의효과를동태적으로살펴봐야하는또다른중요한이유는이질성의정도가야기하는적응비용이고정적인비용으로존재하는것이아니라통합의각단계에서상이하게나타난다는점이다. 이질적인경제체제가통합이전또는통합의초기단계에서이질성을축소하기위한협력적조치들을시행할경우적응비용은현저히감소될수있다. 이경우통합의진전에따라통합당사국들이감내해야하는 한계적응비용 (marginal adaptation costs) 은지속적으로감소하게될것이다. 한계적응비용의감소를앞서논의한이질적경제체제가창출할수있는시너지효과와연계할경우, 통합의진전에따라비용 편익의상대적비율이순효용을증대시키는방향으로나타나게될것이라는예측이가능해진다. 비록통합이전단계에서관찰되는국가간이질성 154 통일비용 편익연구의새로운접근

의정도가통합의최종단계에이르기까지지불해야하는적응비용의전체적인크기를가늠하는지표로서작동한다할지라도, 통합이근본적으로지속적인과정이라는점에서그비용의절대적 상대적크기는최초측정된이질성의정도에비례하여관철되지는않는다는것이다. 이러한점에서통합에따른적응비용을결정하는핵심적인요인으로서의국가간이질성의정도를동태적인관점에서접근할필요가있는것이다. 나. 통합의정치적비용 편익 비용 편익의개념자체가경제적인관념을전제하고있다는점에서통합의비용 편익또한경제적인측면에서의그것을중심으로논의하는경향이발생하기쉽다. 그러나앞서논의한바와같이통합이상이한정책과제도를가진국가들이단일한정책과제도로수렴되어가는과정이자초국가주의를매개로한정치적선택을동반하는과정이라는점에서통합의비용과편익을정치적인측면에서고찰할필요가있다. 통합의정치적비용과편익분석에서중요하게고려되어야할사항은통합이전제하고있는초국가주의적경향이야기하는정치적비용과편익의형태와내용이다. 그런데구체적인협력사안에서발생하는비용또는편익과는달리정치적비용과편익은정량적평가가곤란한무형의것이고장기적이며때로는주관적이고심리적인판단에따라달라진다는점에유의할필요가있다. 통합의기초가되는구체적인협력의영역에서그기대효과는상대적으로쉽게계산할수있는반면, 그로부터기대되는정치적효과는정량화하기곤란한것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 155

예컨대, 유럽통합의기초를닦은유럽석탄철강공동체 (European Coal and Steel Community: ECSC) 의사례를생각해볼수있다. 석탄과철강산업분야에서의협력을목표로프랑스와독일을주축으로 1951년설립된이기구는전후유럽의경제재건을위해핵심산업인석탄과철강산업에대한공동관리를목적으로한것이었다. 이기구의설립과더불어유럽의석탄과철강산업은비약적으로발전하였고, 이에따라전후경제재건의기초를닦을수있었다. 그러나이기구의설립이추진된주요한배경은경제적인것이아니라정치적인것이었다. 제2차세계대전의전승국이자독일의개전으로막대한피해를입은프랑스는패전국독일에대한관리와감시를전후안보정책의중요한축으로설정하고있었다. 그러나냉전의등장과격화속에서미국은프랑스의우려에도불구하고독일의재무장화와정상국가화전략을적극적으로추진하고있었고, 프랑스는이러한미국의전략을바꿀능력이없었다. 이에대한고민의결과로등장한것이유럽석탄철강공동체였던것이다. 프랑스는군사적중요성을가진석탄과철강산업을공동관리하에둠으로써간접적으로나마독일의군사적, 경제적재건을감시하고통제하고자했던것이다. 99 독일에대한감시와견제가유럽석탄철강공동체의건설에서프랑스가목표로삼았던정치적편익이라면, 석탄철강산업분야의공동관리체제구성으로이들산업분야에대한프랑스의재량권이일부소실될수밖에없었던것이프랑스가지불해야할정치적비용이었다. 그러나이러한정치적편익과비용은유럽석탄철강공동체의수립으로 99_ 유럽석탄철강공동체건설과정과그정치적배경에대해서는 Desmond Dinan, Ever Closer Union: An Introduction to European Integration (Boulder and London: Lynne Rienner Publishers, 2005), ch. 1 과강원택 조홍식, 하나의유럽 : 유럽연합의역사와정책 ( 서울 : 푸른길, 2009) 의제 2 장을참조하였다. 156 통일비용 편익연구의새로운접근

완결되는것이아니라이후의유럽통합의전과정에걸쳐서부단히반복적으로재구성되는성격의것이다. 프랑스가애초의도한정치적편익과비용을어느한시점에서정량적으로분석하는것이불가능한것이다. 특히문제가되는것은정치적비용과편익이장기간에걸쳐완성되는만큼그과정에서비용과편익에대한계산방식이바뀌게된다는점이다. 이는객관적인상황의변화에연유하는것이기도하지만, 정치적목표와판단에대한주관적이고심리적인태도의변화에기인하는바크다. 예컨대독일에대한감시와견제라는정치적목표에서유럽석탄철강공동체를구상했던프랑스는유럽통합이진전됨에따라유럽통합을벗어난다른정책적방향과목표를상상할수없는상황에이르렀다. 또는적어도유럽통합이라는흐름을정책의주요방향으로설정하는정치세력이영향력을확대해가는과정을경험하였다. 애초에하나의수단으로서구상되었던유럽통합이목표이자필수불가결한조건으로변화하게된것이다. 이에따라애초에정치적인비용으로인식되었던사항들이더이상비용으로서의의미를갖지않게되고, 정치적편익의내용이변모하게되는과정을겪게되는것이다. 정치적비용과편익이근본적으로가변적인성격을가지고있다는점에유의하면서통합이야기하는정치적비용과편익을다음과같이구분해볼수있다. (1) 주권의위임및공유에따른기회비용초국가주의가주권의포기를전제하고있다는점에서통합으로부터야기되는첫번째정치적인비용은주권의포기와관련된비용이라할 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 157

수있다. 이는일종의기회비용으로서통합이전과이후, 또는초국가 주의의도입이전과이후정책선택의범위와내용, 그리고그효과에서의차이에의해규정된다고할수있다. 100 (2) 초국가주의적권위체에대한감시및견제비용이비용은첫번째와연동된것으로서통합이전제하는초국가주의적권위체에대한감시와견제에소요되는비용이다. 통합이그궁극적단계에이르기전까지초국가적권위체는통합에참여하는국가들로부터일정한권한을위임받아협력의목표를완수하는역할을수행하게된다. 통합의과정에참여하는국가들과그들이구성한초국가적권위체는전통적인주인-대리인 (principal-agent) 관계를형성하게되는것이다. 따라서주인-대리인모델이설정하는위임받은자에대한감시와견제비용을상정할수있다. 101 (3) 통합대상자간거래비용 통합이국제협력의특수한형태라는점에서국제협력에서일반적으 로야기되는비용은통합에도동일하게적용된다. 특히통상 거래비 100_ 초국가주의의발전요인과그로인해야기되는기회비용에대한논쟁에대해서는 Andrew Moravcsik, The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht (Ithaca: Cornell University Press, 1998), ch. 1과 Wayne Snvdholtz, Membership Matters: Limits of the Functional Approach to European Institutions, Journal of Common Market Studies, Vol. 34, No. 4 (September 1996), pp. 403~429를참조하였다. 101_ 유럽연합을사례로한 주인-대리인 모델의적용에대해서는 Thomas J. Doleys, Member States and the European Commission: Theoretical Insights from the New Economics of Organization, Journal of European Public Policy, Vol. 7, No. 4 (October 2000), pp. 532~553을참조하였다. 158 통일비용 편익연구의새로운접근

용 이라고통칭되는당사자들간의합의를도출하고이를실질적으로집행하는데소요되는모든비용을지적할수있다. 이비용은당사자들간의신뢰정도에따라상이해진다는점에서정치적인성격을가진비용으로볼수있다. 즉협력의대상이되는정책에대한기술적인합의에이르는과정에서발생하는거래비용이아니라당사국들사이의역사적인관계와정치, 경제체제의차이등에기인하는신뢰성의문제에의해좌우된다는점에서정치적인성격의비용으로정의할수있는것이다. (4) 평화와안정의편익 통합을통해기대할수있는첫번째정치적편익은안정과평화의효과이다. 이는매우무정형적인편익이지만, 국제협력이안정과평화를보장하는기초가될수있다는국제정치이론의일반적인주장과맥락을같이한다. 특히통합의과정은초국가주의를동반한다는점에서협력적관계의역전가능성을제어하는효과를갖는다. 따라서협력적관계의장기적지속성과안정성을보장할수있으며, 이로부터기대되는국가간평화적관계의구축효과는일반적인국제협력의경우보다크다고예상할수있다. 오랜교전국이었던프랑스와독일이유럽통합을통해항구적인평화관계를수립한것으로평가받는것이단적인예라할수있다. 그러나평화와안정의편익은국가들사이의관계에서만적용될뿐국내적으로반드시동일한효과를갖는것은아니다. 앞서논의한바와같이통합이주권의위임에따른비용을야기한다고할때, 이비용은경우에따라국내정치적인불안정을야기할수도있다. 유럽통합을둘러싸고유럽연합국가들이겪었던내홍을예로들수있다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 159

(5) 국제적위상증진과수정주의의편익통합의진전은통합의당사국들이국제사회에서공동의목소리를내고공동의정책을수행하는것을가능하게함으로써국제사회에서의위상을증진시키는효과를갖는다. 국제사회에서의발언권과영향력이정치적, 경제적힘의규모와비례한다는점에서통합을통한공동체의구성은이러한역량증진에기여할수있다. 다만이편익은통합에참여하는국가들의개별적위상과지정학적조건에따라달라진다고할수있다. 통합된경제력의규모가미미할경우, 또는지정학적중요성이미미할경우통합에따른국제적위상증진효과는미미하게될것이다. 통합을통한공동체의구성과국제적위상의증진은결과적으로통합당사국들을지배했던기존의질서를일정하게수정하는효과를갖는다. 정치적, 경제적위상의증진에따라국제질서의변화에수동적으로반응할수밖에없었던국가들이적극적으로국제질서를주도하고재편하는노력을경주할수있다. 유럽통합의진전에따라유럽연합국가들이세계경제질서를자신들에게유리한방향으로전환하려는시도를공개적이고과감하게개진하고있는것을예로들수있다. 그러나이편익은낮은단계의통합에서는기대하기어렵다는점에유의할필요가있다. 102 102_ 지역주의의확산에대한경제학적분석을통해국제적위상증진의편익과수정주의의편익에대한단초를제공하고있는논문으로는 Richard E. Baldwin, The Causes of Regionalism, The World Economy, Vol. 20, No. 7 (1997), pp. 865~ 888 을참조하였다. 160 통일비용 편익연구의새로운접근

3. 통합의비용 편익계산법 가. 통합의측정 롬바르드 반랑겐호브 (Lombaerde and Van Langehove) 는지역통합을모니터하고그영향을평가하기위한 지역통합 indicator 시스템 (System of Indicators of Regional Integration: SIRI) 의필요성을지적했다. 이들에따르면, 실제로코토누협정 (Cotonou Agreement) 의틀에서 ACP 국가들 ( 아프리카, 카리브해, 태평양국가 ) 의통합과정을모니터할것을목표로설정하고있거나, 유럽중앙은행 (European Central Bank: ECB) 에서제도적, 경제적통합을측정하려는제안서를제시한것은모두이러한시도의일환이다. 미주개발은행 (Inter- American Development Bank), 라틴아메리카통합회 (Associação Latino-Americana de Integração: ALADI), World Bank, 그리고유엔아프리카경제위원회 (United Nations Economic Commission for Africa: UNECA) 에서도특정지역의통합이나여러지역의통합을평가하기위한목적으로이를측정할지표의수립을시도하여왔다. 지역통합을측정할지수들은지역통합의여러측면을측정하고, 지역통합의종속변수와독립변수를측정하게된다. 이러한변수를도출하려는노력이반드시통합의비용과편익이라는가치판단을지향하고있는것은아니다. 이러한변수들이발생시키는효과가한행위자에게는비용이지만다른행위자에게는편익이될수있기도하다. 그러나주지할점은이러한변수의도출작업이지역통합이라는복잡한과정을여러요소로해체하여정교한관찰을가능하게한다는점이다. 통합을측정하기위해서는경제적및비경제적요소를망라해야다 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 161

면적인통합을총체적으로측정할수있다. 본연구의목표인통합의편익과비용측정을위해서기존의통합측정지수들을구성하는요소중편익과비용의의미를갖는요소들을간추려내는작업이필요할것이다. 또한통합의편익과비용에영향을미치는요인들을분석함으로써통합을구성하는요소들간의상관관계를찾는작업또한병행해야할것이다. 나. 통합의비용과편익에관한기존연구 : EU 사례 (1) 시기적구분 EU 통합의비용과편익은크게세가지의시기적구분이가능하다. 첫째는 2004년중 동유럽의 EU 가입전기존 15개국을중심으로진행된통합에관한연구이다. 103 둘째는 2004년에이루어진소위빅뱅확대, 즉 10개국의 EU 가입에관련하여기존의 EU 회원국가신규가입국, 그리고이들의가입으로인한 EU 확대후 EU의확대가통합에미치는영향을분석한연구이다. 104 EU의중 동유럽으로의확장은그규모나이들국가들의체제 103_ Fritz Breuss, Austria, Finland and Sweden after 10 years in the EU: Expected and Achieved Integration Effects (Vienna: University of Economics and Business Administration, 2005), <http://fgr.wu-wien.ac.at/institut/ef/home 01en.html>; P. Cecchini, et al., The European challenge 1992 (Aldershot: Gower Publishing, 1988); Sebastian Royo, The Challenges of EU Integration: Iberian Lessons for Eastern Europe, Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series, Vol. 5, No. 27 (August 2005). 104_ Alan Mayhew, Recreating Europe (Cambridge: Cambridge University Press, 1998); Christian Tuschhoff, The challenge of asymmetry: origins, issues and implications of enlarging the European Union, Regional Integration in East Asia and Europe (New York: Routledge, 2006); Richard E. Baldwin, Joseph F. Francois, and Richard Portes, The Cost and Benefits of Eastern 162 통일비용 편익연구의새로운접근

전환과 EU 통합이연관되어있었다는점으로인해 EU 통합의역사에서유래가없는사건이었다. 그런만큼 EU 통합의과정에미치는영향이지대했으며, 그이전에있었던 EU 확대와비교하여신규회원국들이 EU 가입조건에도달하기위해채택해야하는구조적, 정책적변화의폭과깊이가크고, 기존의 EU 정책및의사결정과정도개혁해야하는비용을수반한것이었다. 확대로예상되는막대한영향으로인해, 중 동유럽국가들의 EU 가입과관련하여비용과편익에관한연구가활발하게진행되었다. 아래에서더자세히다루겠지만, 볼드윈의연구를기점으로하여확대의비용과편익에관한많은연구가진행되었다. 마지막으로, 중 동유럽으로의확대이후발칸반도로의 EU 확대를목표로이들지역을재건하고 EU 가입기준을충족시키기위한지원사업에관한연구이다. 105 2004년과 2007년의 EU 확대이후, EU 확대에관한관심이이전보다낮아진것은사실이나, 발칸반도로의 EU 확대는 1990년대에발생한분쟁이후이지역을안정화시키고재건하여영구적평화를정착시킨다는의미에서그상징성이크다. 또한, 중 동유럽의경우국가로서의정체성이유지되면서체제전환의마지 막단계로서 EU 에가입한반면, 발칸반도의경우는구유고연방이해 Enlargement: The Impact on the EU and Central Europe, The Journal of Economic Policy, Vol. 12, No. 24 (April 1997); 예외적으로, EU 확대의역외국에미치는영향을분석한연구로는 Hiro Lee and Dominique Van der Mensbrugghe, Deep Integration and Its Impacts on Nonmembers: EU Enlargement and East Asia (Kobe: Kobe University, 2006) 가있다. 105_ The World Bank, Sanjay Kathuria (ed.), Western Balkan Integration and the EU: An Agenda for Trade and Growth (World Bank, 2008); Roberto Belloni, European Integration and the Western Balkans: Lesson, Prospects and Limits, Journal of Balkan and Near Eastern Studies, Vol. 11, No. 3 (September 2009); Vassilis Monastiriotis, Quo Vadis Southeast Europe? EU Accession, Regional Cooperation and the need for a Balkan Development Strategy (Greece: The Hellenic Observatory, 2008). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 163

체되고새로운주권국가들이수립되는과정과함께 EU 가입을통해유럽통합을추진하고있기때문에통합의비용과편익계산법이다르다고할수있다. 시기적구분에서주지할점은공식적으로통합후발생하는편익뿐만아니라통합전에도통합을진행시킴으로서발생하는편익도있다는점이다. 대표적인통합전의편익으로는갈등의축소혹은부재로인한안보적편익이있고, 대표적인통합후편익으로는규모의경제에따른편익이있다. 총체적으로는통합전편익과통합후편익모두통합의편익으로간주된다. 비용의경우도마찬가지다. (2) 영역별구분유럽통합의비용과편익에관한기존의연구는정책영역에따라분류될수도있다. 유럽통합이다양한정책영역에서진행되었기때문에통합의총체적인비용과편익을산출하는데에는어려움이많은것이사실이다. 통합이여러정책영역에서다양한정도와속도로추진되었기때문에각정책영역에서통합을추진하는것의적합성에관한논란은유럽통합과정에서계속적으로있어왔고, 이에따라각정책영역의통합비용과편익에관한연구가진행되었다. 106 특히일부회원국이해당정책영역의통합에참여하지않는경우 (opt-out), 통합의필요성에대한의문이집중적으로제기되어이에관한연구가활발히진행되었다. 단일통화채택은그대표적인예이다. 107 106_ Andrea Boltho and Barry Eichengreen, The Economic Impact of European Integration, Discussion Paper, No. 6820 (London: Center for Economic Policy Research, 2008), <www.cepr.org/pubs/dps/dp6820.asp>. 107_ European Commission, Study on the impact of the Euro on Trade and 164 통일비용 편익연구의새로운접근

방법론적인측면에서볼때, 경제통합이상대적으로비용과편익계산이쉬운반면, 정치적통합은그측정에어려움이있다. 또한경제통합이라고해서경제적비용과편익만을발생시키는것이아니라는점도고려해야한다. 예를들어, 경제적편익은정치적안정성이란부수적편익을파생시킬수있으며, 정치적안정성은경제적안정성을도모하며경제적편익을발생시킬수있다. 그러므로여러종류의편익과비용간의상호작용고려도통합의비용과편익연구에포함되어야한다. 108 다. 통합의단계에따른비용 편익계산법 (1) 공식적통합의시기통합의비용은통합의준비단계와통합실시후에모두발생한다. 통합전에는비용을개별적으로부담하나통합후에는통합의비용분담이불분명해지기때문에, 통합의시기에통합의비용의정치적함의 가변화할수있다. 그러므로통합의비용연구에서가입전전략 (pre- accession strategy), 즉통합의시기와속도, 절차에관한전략수립 이통합의비용에미치는영향을검증할수있을것이다. EU 의경우, 소위코펜하겐기준 (Copenhagen Criteria) 이라는 EU 가입조건을제시함으로써일정수준에이르기전까지공식적통합을 Foreign Direct Investment, European Economy, Economic Paper, No. 321 (May 2008); M. Emerson et al., One market, one money: An evaluation of the potential benefits and costs of forming an economic and monetary union (Oxford University Press, 1992). 108_ Luk Van Langenhove, Towards a qualitative monitoring of regional integration, Philippe De Lombaerde (ed.), Assessment and Measurement of Regional Integration (New York: Routledge, 2006). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 165

연기하고통합의조건성을부여했다. 이로써공식적통합후비용을줄이고, 가입후보국이자체개혁을수행하도록유도하는효과를야기했다 ( 예 : 중 동유럽, 참고 : 루마니아, 불가리아 ). 다만너무높은조건을제시할경우통합의모멘텀이떨어져통합후편익이감소할수있다는것역시고려할필요가있다. 게다가통합의조건성은통합하는국가들간의관계가비대칭관계일경우만적용가능하다는단점이있다. EU의확대와같이이미지역통합체가존재하고이에가입하려는신규가입국의의지가강할때에만기존의통합체가신규가입국에영향력을미칠수있는것이다. (2) 공식적통합의준비비용 EU의경험에비추어보면, 신규가입국이기존의지역통합체에통합되기위해서는통합기준달성을위한지원이준비비용으로필요하다. 지역공동체내에서통합상태를유지하고통합을진전시키기위해서는회원국간정책선호도와정치 경제적환경등에관련해서어느정도의수렴 (convergence) 을필요로한다. 109 지역공동체내에서개별회원국간의격차가심할경우공동체내부갈등이격화되고이로인해공동으로정책결정을내리기힘들거나공동정책을실제로개별회원국들이이행하지않으려는경향이강해지게된다. 그러므로지역공동체의확대시신규회원국들이기존의공동체의정책선호도나 109_ Yi Feng and Gaspare M. Genna, Regional Integration and Domestic Institutional Homogeneity: A Comparative Analysis of Regional Integration in the Americas, Pacific Asia, and Western Europe, Review of International Political Economy, Vol. 10, No. 2 (2003); Gaspare M. Genna, Power Preponderance, Institutional Homogeneity and the Likelihood of Regional Integration, Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series, Vol. 7, No. 12 (July 2007). 166 통일비용 편익연구의새로운접근

정치 경제적위치와유사해지는준비작업을거침으로써통합후있을수있는갈등요인을줄일필요가있다. 즉통합의비용면에서총통합비용은통합전준비비용과통합후부작용으로비롯되는통합후발생비용의합이라할수있다. 다른모든것이동일하다면통합전준비비용이많은경우, 즉통합전수렴노력을많이한경우, 통합후부작용이적어통합의유지비용이적어질수있다. 통합시기의조절과통합의정도및범위에따라서도통합의비용이달라진다. 공식통합이후에도소위이행기간 (transitional period) 의도입으로통합의충격완화가가능하다. 통합준비기간동안에는금전적지원뿐아니라체제변화를위한여러행정적, 정치적지원등이필요하다. 110 (3) 통합의기초공사 : 위기관리와재건 북한의현경제적, 사회적, 정치적현실을감안할때, 통일이전통일 을위한북한의재건사업이필요하다. 급변사태시발생될수있는난 민문제, 치안의부재등은위기관리와유사하고현북한의경제상황은 극심한빈곤상황으로경제재건의개념이적용될수있는환경이라할 수있다. EU 에서궁극적통합을목표로발칸반도국가의재건사업을지원 하는것을통일의편익연구에참고할만하다. 재건의단계에서통합 준비의단계로의전환시점을연구하여, 통합의비용과편익의성격 변화가어떻게정의되는지볼필요가있다. 111 EU 는 2000 년에코소보 110_ European Commission, 2010 Economic and Fiscal Programmes of potential candidate countries: EU Commission s assessments, European Economy, Occasional Paper, No. 63 (June 2002). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 167

전쟁후코소보의재건을위해유럽재건기구 (European Agency for Reconstruction: EAR) 를설립하였다. EAR은밀로세비치정권붕괴후세르비아와몬테네그로, 마케도니아의재건에까지주도적인역할을하여 2008년소멸될때까지총 29억유로를관리했다. 2007년이래, EU의가입후보국과잠재적가입후보국은 EU로부터가입전지원수단 (Instrument for Pre-Accession Assistance: IPA) 을통해가입준비를위한지원을받고있다. 2007~2013년기간의총예산은 115억유로이다. 112 IPA는아래의 5가지요소로이루어진다. Component Ⅰ: 이행보조와제도구축 (Transition Assistance and Institution Building) Component Ⅱ: 국경간협력 (Cross-Border Cooperation) Component Ⅲ: 지역개발 (Regional Development) Component Ⅳ: 인적자원개발 (Human Resources Development) Component Ⅴ: 지방개발 (Rural Development) (4) 공식적통합후통합의심화비용공식적통합, 즉기존에개별국가차원에서이루어지던정책결정을공동체차원에서수행하기시작하면이에따른정치적비용의급격한변화가야기된다. 1차적으로는개별국가들의주권을공동으로행 111_ Judy Batt, Vojin Dimitrijevic, Florence Hartmann, Dejan Jovic, Tija Memisevic and Jelena Obradovic-Wochnik, War Crimes, conditionality and EU integration in the Western Balkans, Chaillot Paper (Paris: European Union Institute for Security Studies, 2009). 112_ Centre for EU Enlargement Studies, Using IPA and other EU Funds to accelerate convergence and integration in the Western-Balkans (Budapest: Centre for EU Enlargement Studies, 2008). 168 통일비용 편익연구의새로운접근

사하게됨에따라개별국가차원에서는주권의제한이통합의비용이된다. 2차적으로는통합후, 공동으로정책결정이이루어짐에따라정책수립의투입물과산출물, 속도와비용이변화하게된다. 예를들어정책결정참여자의유형이바뀌기도하고, 새로운정책과정참여자들의등장과의사결정제도의변화로최종정책결과물이달라지기도한다. 정책결정과정의복잡성이증가함에따라정책결정에소요되는시간과비용도늘어나게된다. 통합이진행되면서새로운비용과편익이지속적으로등장하게된다. 확산효과 (spill-over effect) 로인해기존의통합된영역과관련된분야에서통합을진전시켜야하는영역이증가하게되고, 이에따라새로운통합비용과편익이발생하게된다 ( 예 : 국경간인구이동으로인한노동정책조화및이민, 사법, 경찰협력필요성대두 ). 통합반대세력의의사결정참여로통합심화의정체및이면보상 (side payment) 의증가가있을수있다. 각행위자별로통합의심화를원하는정책영역이다르므로새로운정책적영역으로의통합확장도대두될수있다. 통합반대집단을설득하기위해이들의통합비용을덜어주기위한지역공동체차원의예산이필요하게된다. 공동체의예산을조성하기위해서는 < 그림 Ⅳ-3> 에서보는것처럼회원국들의재정적부담이요구된다. 각회원국들입장에서이부담은통합비용이된다. 공동체예산이집행되는과정에서각회원국들에게재정적혜택이돌아가게되므로이를통합의편익으로상정할수있다. 각회원국들이공동체예산에서배정받게되는재정적혜택에서공동체예산조성을위해지불하는금액을뺀금액을순 (net) 기여로볼수있으며이것이 0보다클경우재정통합에서받는비용이편익보다크다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 169

EU의경우, < 표 Ⅳ-1> 에서보듯이 EU 예산은주로지속가능한성장항목에해당하는공동농업정책과결속항목에해당하는지역개발정책에사용되고있다. 이는모두통합으로인해상대적으로적은편익을얻거나많은비용을지불해야하는회원국들을설득하기위한목적으로설립된예산이다. 113 표 Ⅳ-1 유럽연합예산 (2009 년 ) 정책 지속가능한성장경쟁력 [ 아래항목포함 ] 교육과훈련연구경쟁력과혁신교통및에너지네트워크사회정책의제결속 (cohesion) [ 아래항목포함 ] 수렴 (convergence) 지역경쟁력과고용지역간협력자연자원환경농업지출및직접보조농촌개발어업시민적권리, 자유, 치안과사법자유, 치안과사법 ( 기본권, 치안, 이주 ) 시민적권리 ( 문화, 미디어, 공공보건, 소비자보호등 ) 2009 년예산 ( 단위 : 10 억유로 ) 60.2 48.4 56.1 1.5 11.8 1.1 6.8 0.5 1.9 0.2 39.0 8.1 1.2 0.3 41.1 13.7 0.9 0.9 0.6 113_ Johannes Linder, Conflict and Change in EU Budgetary Politics (New York: Routledge, 2006). 170 통일비용 편익연구의새로운접근

정책 국제적행위자로서의 EU 8.1 가입예정국관련 EU 주변국 개발지원 인도적지원 민주주의와인권지원 공동외교안보정책 안정을위한기금 행정관련비용 7.7 유럽연합집행위원회 다른부서 유럽연합신규회원국에대한보상금 0.2 2009 년예산 ( 단위 : 10 억유로 ) 총액 133.8 2.5 출처 : 강원택 조홍식, 하나의유럽 : 유럽연합의역사와정책 ( 서울 : 푸른길, 2009); <http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/dep_eu_budg _2009_en.pdf> 에서재인용. 1.5 1.6 2.4 0.8 0.2 0.2 0.2 3.6 2.8 그림 Ⅳ-3 국가별 EU 예산기여금 (2007 년 ) Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ 출처 : <http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/8036802.stm>. Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 171

그림 Ⅳ-4 국가별 EU 예산순 (net) 기여 (2007 년 ) 출처 : <http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/8036802.stm>. 4. 통합의비용 편익발생의실제 가. 경제재건지원계획의개요 경제재건지원계획 (Poland and Hungary Assistance for the Restructuring of the Economy: PHARE) 은그명칭에서알수있는바와같이애초폴란드와헝가리의경제재건을지원하기위한프로그램으로출발했다. 1989년동구사회주의권의붕괴라는역사적격변속에서폴란드와헝가리에대한경제지원을통해이들국가들이민주주의와시장경제체제로효율적으로이행할수있도록돕는것이이프로그램의목적이었다. 초기이프로그램의운영은폴란드와헝가리의 172 통일비용 편익연구의새로운접근

경제적안정에필요한원조를제공하는데주안점을두고있었다. 경제재건지원계획 은 1993년코펜하겐유럽정상회의를기점으로그성격이유럽연합의회원국지위를확보하기위한사전지원정책 (Instruments for Pre-Accession Assistance: IPA) 으로서의성격을띠게된다. 1993년코펜하겐 (Copenhagen) 회의에서유럽정상들은사회주의체제로부터의이행을경험하고있는중 동유럽국가들을유럽연합의잠재적회원국으로초청하기로하는한편, 유럽연합의회원국이되기위한 3가지기본조건을명시하였다. 114 코펜하겐회의를기점으로 경제재건지원계획 은헝가리, 폴란드등에대한기술적인경제지원프로그램에서유럽연합의중 동유럽으로의확장 (enlargement) 을추진하는정책적기초로자리잡게된다. 1994년의에센 (Essen) 정상회의에서는 경제재건지원계획 예산의 25% 를대규모인프라구축사업에사용할수있도록하는한편, 일년단위로수립되던지원계획을다년단위의계획으로전환할수있도록하였다. 115 1997 년 12 월룩셈부르크 (Luxembourg) 에서개최된유럽정상회의 는중 동유럽국가들의유럽연합가입을지원하는포괄적이고단일한 방책으로서 Accession Partnership 을마련하고그에필요한재원을 경제재건지원계획 을통해지원하도록하였다. 또한룩셈부르크정 상회의는 경제재건지원계획 의주안점이 1 행정과사법분야에서의 114_ 코펜하겐정상회의에서명시된 3가지기본조건은 1법치와인권, 소수자보호등안정적인민주주의제도의구비, 2시장경제체제의확보, 3유럽의정치, 경제적통합에대한회원국의의무준수등이다. 115_ 유럽연합의중 동유럽확장정책의이론적쟁점과논쟁에대한개괄적소개로는 Frank Schimmelfennig and Ulrich Sedelmeier, Theorizing EU Enlargement: Research Focus, Hypotheses, and the State of Research, Journal of European Public Policy, Vol. 9, No. 4 (2002), pp. 500~528을참조하였다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 173

역량강화와 2유럽연합기존정책의도입, 집행을지원하기위한투자확대에있다고명시함으로써 경제재건지원계획 을명실상부한유럽연합확장정책의일환으로만들어두었다. 경제재건지원계획 을통해잠재적회원국들이유럽연합의기존정책을도입, 집행할수있는능력을확보하도록함으로써신규회원국들이유럽연합에가입할시소요되는비용과기존유럽연합회원국들이지출해야하는비용을절감하고자하는것이다. 그림 Ⅳ-5 1998 년이후경제재건지원계획 (PHARE) 의기본논리 룩셈부르크정상회의에기초하여 1998년부터 경제재건지원계획 은중 동유럽국가들이유럽연합이수립해놓은기존의정책을도입할수있도록하는제도개혁과개별국민경제의경쟁력확보라는두가지목표를중심으로전개된다. 특히전자의측면은행정력을비롯한기본적인정부역량의강화에초점을맞추고있으며, 경제재건지원계획 의총예산중최소 30% 를이부분에투자하도록하고있다. 경제개혁에대한지원은크게세가지범주로분류되는데, 1유럽연합의 174 통일비용 편익연구의새로운접근

기존정책과중 동유럽국가들간의격차를해소하기위해제공되는 투자와 2 중 동유럽국가들이경험하는지역간, 산업부문간불균형 과격차를해소하기위한투자, 그리고 3 대규모인프라구축사업에 대한투자등이다. 1998 년이후이들세범주에대한투자는개별국가들마다편차가 크기는하지만, 대략 경제재건지원계획 전체예산의 70% 를차지하 고있다. 그런데경제개혁에대한지원은중 동유럽국가들이유럽연 합에가입할수있는기초를제공한다는점에서는그의의가분명한 반면, 경제불균형해소와경쟁력강화에대해서는그실효성이다소 의문시되는문제를낳고있다. 이러한문제가발생하는근본적인이유는 경제재건지원계획 을통 한재정지원이중 동유럽국가들의전체경제운용에서차지하는비 중이매우미약하기때문이다. < 그림 Ⅳ-6> 에서보는바와같이 1997~ 1998 년현재중 동유럽국가들의 GDP 에서 경제재건지원계획 이차 지하는비중은 0.2% 로지극히미미하다. 이러한상황에서 경제재건 지원계획 을통해이들국가들이직면하고있는경제적불균형문제를해소하기를기대하기는어려운것이다. 116 116_ 경제재건지원계획 을포함한유럽연합의중 동유럽국가들에대한지원정책이갖는효과에대한회의적시각으로는 Patricia Bauer, Eastward Enlargement: Benefits and Costs of EU Entry for the Transition Countries, Intereconomics, Vol. 33, No. 1 (January/February 1998), pp. 11~19 를참조하였다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 175

그림 Ⅳ-6 경제재건지원계획 (PHARE) 지원의비중 (1997~1998 년 ) 경제재건지원계획 은크게세가지축을중심으로진행된다. 첫째는예산의대부분을차지하는것으로서개별국가의프로그램에대한지원이다. 경제재건지원계획 의지원을받는국가들은프로그램의목적에맞게각각의집행계획을수립하고이에소요되는예산을유럽연합으로부터지원받는다. 이예산은전체예산의약 70% 를차지하는데, 2003년을기준으로총 17억 3백만유로의 경제재건지원계획 예산중 12억 2천 3백만유로가개별국가의프로그램에대한지원에소요되었다. 두번째축은 Cross-Border Cooperation으로서주로환경과에너지, 수송등의분야와같이복수의국가들의협력을요구하는분야에대한지원으로이루어져있다. 마지막축은과거소련의영향력하에있던중 동유럽국가들이보유하고있는핵관련시설과장비의안정적인해체및관리에초점이맞추어져있다. 현재체코, 에스토니아, 헝가리, 176 통일비용 편익연구의새로운접근

라트비아, 리투아니아, 폴란드, 슬로바키아, 슬로베니아, 불가리아, 루마니아등 10개국이이프로그램의지원을받고있으며, 1999년부터 2006년까지이들 10개국의국내프로그램과 Cross-Border 프로그램에대한총지원금은 57억유로에달한다. 그림 Ⅳ-7 유럽연합의경제재건지원계획 (PHARE) 지원금 (1999~2006 년 ) Ⅰ Ⅱ 나. 경제재건지원계획의경제적비용 편익 경제재건지원계획 이유럽연합의신규회원국에대한재정지원프로그램으로서의성격을갖추게됨에따라이프로그램의비용과편익에대한계산도유럽연합의중 동유럽으로의확장이산출하는비용과편익이라는측면에서살펴볼필요가있다. 비용과편익을편의상정치적비용 편익, 경제적비용 편익으로구 Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 177

분할때, 정치적비용과편익은상대적으로무형의것이면서장기적이고심리적인측면을가지는것으로서그계산에어려움이있으며때때로경제적효과와상충하기도한다는문제점이있다. 예컨대, 중 동유럽국가들이유럽연합에가입함에따라기존회원국들이이민문제와투자유출등경제적비용을감수할수있지만, 국제사회에서유럽연합의정치적위상을높이기위한장기적인정치적목표에의거한다면크게문제되지않을수도있는것이다. 따라서정치적측면에서의비용과편익에대해서는정량적분석보다는정성적분석이요구되며, 특히정책결정자들의목표와의지를중요한변수로고려해야한다. 상대적으로계산이용이한경제적비용과편익에대해우선살펴보면 < 그림 Ⅳ-8> 과같은시나리오를상정할수있다. < 그림 Ⅳ-8> 은유럽연합의중 동유럽으로의확장이산출하는거시경제적효과를도식화한것이다. 순수하게경제적인관점에서유럽연합의확장은기존회원국들뿐만아니라중 동유럽신규회원국들에게도무역의증대와단일시장의확대에따른경제적편익을가져올수있다. 특히중 동유럽국가들은유럽연합의재정지원과기존회원국으로부터의기술이전등을통해상당한혜택을누릴수있다. 반면기존회원국들은중 동유럽으로부터의값싼노동력유입에따른이민과실업문제, 그리고해외직접투자의확대에따른자본유출등의문제를경험할수있다. 117 117_ 다음의 < 그림 Ⅳ-8> 과 < 표 Ⅳ-2> 은 Fritz Breuss, Macroeconomic Effects of EU Enlargement for Old and New Members, WIFO Working Papers, No. 143 (2001) 에서발췌한것이다. 178 통일비용 편익연구의새로운접근

그림 Ⅳ-8 유럽연합확장에따른거시경제효과모델 이같은시나리오에기초할경우특히문제가되는것은유럽연합의기존회원국중상대적으로경쟁력이떨어지는국가들이다. < 표 Ⅳ -2> 와 < 그림 Ⅳ-9> 에서확인할수있는바와같이중 동유럽국가들의유럽연합가입이본격화된이후스페인과같은국가들은거시경제적인퇴행을경험하고있음을확인할수있다. 이는이들국가들이유럽의단일시장내에서신규가입하는중 동유럽국가들과노동비용과해외투자등의영역에서실질적인경쟁관계에돌입해야한다는사실에기인하는것으로보인다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 179

표 Ⅳ-2 유럽연합확장에따른경제효과 독일이탈리아영국스페인오스트리아폴란드헝가리체코 A B A B A B A B A B A B A B A B 실질GDP 0.63 0.48 0.50 0.50 0.24 0.18 0.28-0.18 0.83 0.66 5.26 8.02 7.32 8.40 4.03 5.65 명목GDP 0.70 0.63 0.37-0.36 0.18-0.13 0.18-0.30 0.82 0.11 4.21 1.87 7.67 8.49 2.60-2.31 1인당 GDP 0.52 0.41 0.49 0.49 0.23 0.17 0.27-0.18 0.62 0.54 5.52 8.18 7.56 8.54 4.18 5.75 명목개인소득 0.32 0.33 0.10-0.29 0.01-0.24-0.02-0.40 0.52-0.22 3.68 1.66 7.06 9.60 2.81 0.76 실질개인소득 0.73 0.76 0.69 1.04 0.15 0.25 0.30-0.02 1.35 1.21 5.66 9.87 8.16 12.20 5.72 11.36 소비자물가 -0.42-0.43-0.59-1.33-0.06-0.31-0.33-0.41-0.84-1.42-1.97-8.14-1.11-2.77-2.88-10.62 고용효과 0.09 0.47-0.15 0.02-0.28 0.08-0.35-0.55-0.37-0.04 0.45 1.71 0.42 0.82-0.54 0.40 1인당생산성 0.53 0.01 0.63 0.48 0.51 0.10 0.61 0.36 1.20 0.72 4.83 6.30 6.91 7.56 4.58 5.22 실업률 0.11-0.21 0.15 0.06 0.28-0.05 0.32 0.53 0.60 0.20-0.63-1.33-0.52-0.39 0.43-0.15 경상수지 (% GIP) 0.04 0.24-0.05-0.21 0.04 0.21-0.33-0.15-0.04 0.40 3.07 4.87-1.04-5.28 3.09 3.57 예산수지 (% GIP) 0.11 0.29 0.10 0.00-0.07 0.12-0.06-0.23 0.12 0.25 2.48 6.12 4.56 3.85 0.83 1.90 단기이자율 (%) -0.18 0.72-0.18 0.72 0.13 0.20-0.18 0.72-0.18 0.72-3.95-4.26-1.46 5.81 2.04 5.54 주 : A: 2005~2006년평균, B: 2008~2010년평균 그림 Ⅳ-9 유럽연합확장과개별국민경제의변동 118 (2000 년을기준년도로한실질 GDP 의변동 ) 118_ Fritz Breuss, Benefits and Dangers of EU Enlargement, Empirica, Vol. 29, No. 3 (September 2002), p. 259. 180 통일비용 편익연구의새로운접근

유럽연합이라는거대경제권에신규가입하는중 동유럽국가들이경제적인측면에서순편익을경험하게될것이라는점은어렵지않게예측가능하다. 특히주목할것은 2008년글로벌금융위기이후에도중 동유럽국가들의경제지표는 GDP의증가율이라는측면에서지속적인상승세를기록하고있다는점이다. 적어도경제적인측면에서중 동유럽국가들은유럽연합에가입함을통해대외경제적변동에도불구하고성장을지속할수있는기초를마련하고있는것이다. 그러나기존의유럽연합회원국들에대한효과는복합적이다. 우선앞서지적한바와같이스페인같은국가들은중 동유럽국가들의가입으로인해오히려경제적퇴행을경험하고있다. 스페인이 2008년글로벌금융위기의직격탄을맞은국가들중의하나라는점을고려하더라도 2005년이후지속적인경제성장세의둔화는주목할만하다. 이는스페인이유럽연합의경제적구성에서중 동유럽국가들과비슷한위상을차지하고있었다는점을반영한다. 즉, 노동비용을중심으로중 동유럽국가들과경쟁해야할처지에놓이게된것이다. 여타국가들에대한효과는단정짓기곤란하지만경제성장률이라는측면에서는비용을상회하는순편익을창출하고있다고할수있다. 전체적으로봤을때는독일과이태리, 영국등주요국가들의경제지표는편차가있긴하지만 2000년도대비미미하나마성장세를유지하고있다. 유럽연합 15개국의평균지표또한마찬가지양상을보이고있다. 2008년이후성장률의둔화추세를글로벌금융위기에따른효과에의한것이라고할때, 중 동유럽국가들의가입에따른성장률둔화효과는크지않은것으로보인다. 중 동유럽국가들의신규가입으로기존유럽연합회원국들에게가 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 181

장큰문제로대두된것은값싼노동력의유입과그에따른일자리손실효과이다. 그러나 < 표 Ⅳ-2> 는실업률의측면에서도이들국가들이미미하나마중 동유럽국가들의가입이후오히려고용증대를경험하고있음을보여주고있다. 119 이러한결과는가설적이나마통합의대상이되는국가들과의경제력격차가클수록통합에따른경제적편익이비용을상회할수있다는결론을제시하고있는것으로보인다. 독일, 영국과스페인이보여주는상이한지표는통합의경제적편익이경제규모의함수관계인것으로해석할수있다. 다. 경제재건지원계획의정치적비용 편익 경제재건지원계획 의정치적비용과편익또한경제적비용과편익에대한분석에서와마찬가지로 경제재건지원계획 이궁극적인목표로삼고있는유럽연합의중 동유럽국가들로의확장이야기하는비용과편익이라는측면에서살펴볼수있다. 앞서논의한통합의세가지정치적비용 ( 주권의위임이야기하는기회비용, 초국가주의적권위체에대한감시와견제비용, 통합대상자와의거래비용 ) 과세가지정치적편익 ( 평화와안정의편익, 국제적위상증진의편익, 수정주의의편익 ) 이라는관점에서볼때, 정치적인측면에서는모든국가들에게편익이그비용을상회하는것으로잠정 119_ 중 동유럽국가들의신규가입으로야기되는이민문제의경제적효과에대한분석은 Thomas K. Bauer and Klaus F. Zimmermann, Assessment of Possible Migration Pressure and Its Labor Market Impact Following EU Enlargement to Central and Eastern Europe, IZA Research Paper, No. 3 (July 1999) 을참조하였다. 182 통일비용 편익연구의새로운접근

적이나마결론지을수있다. 우선중 동유럽국가들의관점에서주권의위임에따른기회비용은불가피하나초국가적권위체에대한감시및견제비용과통합대상자와의거래비용은사실상무의미한비용이라할수있다. 이들국가들이 경제재건지원계획 의수혜자이자원조대상자로서유럽연합의기존회원국들및 경제재건지원계획 의실질적인집행기관인유럽연합집행위원회 (EU Commission) 와동등한관계에있지않다는점에서이들두비용은비용으로서의성격을갖지못한다. 중 동유럽국가들이처한비대칭적인관계로인해이들두비용은주권의위임이야기하는기회비용에흡수되어그총량을증대시키는효과를갖게될것이다. 편익의측면에서중 동유럽국가들은실질적이고의미있는효과를기대할수있을것으로보인다. 우선 경제재건지원계획 을통해프랑스와독일등주요경제대국이주도하는유럽연합의회원국으로가입함으로써국제적인위상증진은물론평화와안정의편익을기대할수있다. 수정주의의편익과관련해서도 경제재건지원계획 이애초중 동유럽국가들의평화로운이행을지원하기위한방책으로도입되었다는점에서이미그효과를보았다고할수있으며, 유럽연합의국제적위상이증대함에따라그효과가지속적으로확대될수있을것이라예상할수있다. 그러나중 동유럽국가들이경험하는정치적편익에서두가지점은유의할필요가있을것으로생각된다. 첫째, 앞서논의한바와같이평화와안정의편익은국제적인수준에서논의되는것일뿐국내적인수준에서의그것을보장하지는않는다. 중 동유럽국가들이 경제재건지원계획 의수혜자임은분명하나그목표가유럽연합의기존정책에친 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 183

화력을갖도록하는데있다는점에서국내적으로상당한비용을지불할수있다. 특히이들국가들이기존의유럽연합회원국들과는다른경제체제를운영해왔다는점에서국내적인비용은상당한정치적갈등과반발의원인이될수있다. 따라서평화와안정의편익은적어도국내적으로는존재하지않거나여타편익을상쇄할수도있다는점에유의할필요가있다. 두번째유의점은수정주의의편익과관련된다. 유럽연합의국제적인위상이증대함에따라그동안미국이주도해온국제정치경제질서에유럽국가들의이익과목소리가반영될통로가마련되었고이에따라중 동유럽국가들도그혜택을공유하게될것이다. 그러나중 동유럽국가들이유럽연합내에서낙후된국가들로서유럽연합내의역학관계에종속적이라는점에서수정주의의편익은반감될수있다. 즉유럽연합외부와의관계에서는수정주의의편익을기대할수있지만, 유럽연합내부에서는그것을기대할수없거나외부에서발생하는편익을상쇄할가능성도존재한다는것이다. 이상의점을고려할때 경제재건지원계획 을통한유럽연합의가입이중 동유럽국가들에게정치적비용을상회하는편익을제공하고있다고단정하기는곤란해보인다. 반면, 기존의유럽연합회원국입장에서중 동유럽국가들의참여는정치적비용을훨씬상회하는정치적편익을가져오는것으로보인다. 우선유럽연합의기존회원국들이이미오래전에통합의과정을겪어왔다는점에서통합으로부터야기되는추가적인정치적비용이발생할소지가거의없다. 유일하게발생할수있는비용이새로운통합대상자로등장한중 동유럽국가들과의거래비용이지만, 이또한양자사이의비대칭적인관계로사실상비용으로서의의미가없다고할수 184 통일비용 편익연구의새로운접근

있다. 사실상정치적비용이존재하지않는상황에서기존의유럽연합회원국들이기대할수있는정치적편익은모두긍정적인효과를산출할것으로보인다. 과거냉전시대에갈등과반목의대상이었던중 동유럽국가들을회원국으로끌어들임으로써동서유럽사이의평화와안정을도모할수있는한편, 유럽연합의기존정책을수용하도록함으로써이들국가들의가입으로인한불안정성을최소화할수있다. 경제재건지원계획 을통한재정지원이라는경제적비용이들긴하지만, 그비용을훨씬상회하는정치적편익을산출하는것으로보아야할것이다. 국제적위상증진과수정주의의편익또한극대화될것으로예상된다. 중 동유럽국가들의유럽연합가입으로유럽연합은명실상부한세계최대의경제권이되었으며, 이는유럽연합의국제적위상과발언권이증대되는기초가되었다. 이를바탕으로유럽연합은이미 2008년이후 G-20 정상회담에서수차례확인된바와같이기존의국제정치경제질서를유럽적인방식으로재편하고자하는시도를본격화하고있다. 중 동유럽국가들로의확장이이러한과정에어느정도의영향을끼쳤는지정량적으로평가할수는없지만, 그것이긍정적인효과를낳았음은부정할수없다. 결국경제적인측면에서와는달리적어도정치적인측면에서 경제재건지원계획 과중 동유럽국가들의유럽연합가입은기존회원국모두에게비용을훨씬상회하는편익을제공해주고있다하겠다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 185

5. 시사점 가. 통합비용 편익의구성요소 통합은상이한정책과제도를가진국가들이단일한정책과제도로수렴되어가는일련의과정이라는점에서통일과구별된다. 즉통일이상이한정치체가결합되는정치적이벤트로서의성격을갖는다면, 통합은통일이라는정치적이벤트전후를관통하는일련의수렴과정으로정의할수있는것이다. 이로부터통합에소요되는비용과그에따른편익의일반적구성요소를도출할수있다. 통합에소요되는비용은이질적인정책과제도가단일한정책과제도로수렴되는과정에서발생하는모든적응비용을통칭하며, 통합의편익은매시기각영역에서의통합의진전에따라획득되는기대이익을의미한다. 통합비용은크게통합의기초공사를위해소요되는비용, 공식적통합에소요되는비용, 그리고통합의심화에소요되는비용으로구성된다. 통합의기초공사에소요되는비용은통합의사전정지작업으로서당사자들사이의경제적격차와제도적이질성을축소하기위해소요되는모든경제적, 정치적비용을일컫는다. 통합에따른기대이익을극대화하기위해서는경제적격차를해소하기위한사전투자가필요하며, 당사자들사이의정책과제도의재편이요구된다. 이에소요되는모든비용이통합의사전정지작업비용을구성한다. 공식적통합에소요되는비용은주로정치적비용에해당하는것으로서이질적인제도와정책을대체할단일한정책과제도에대한합의에소요되는일련의거래비용과통합적정책과제도를운영할새로운기구의수립및운영에소요되는비용을일컫는다. 통합의심화에따른비용은정치적, 경제적측면을포괄하는데, 제도 186 통일비용 편익연구의새로운접근

적, 경제적이질성의완전한해소를위해소요되는일련의투자비용과단일한정책과제도의운영에따른주권손실비용등을포함한다. 통합의기대편익은크게경제적편익과정치적편익으로나누어볼수있다. 우선경제적편익은경제통합에따른규모의경제효과와무역증진효과에따른편익을들수있다. 경제통합은경제교역에소요되는거래비용을제거함으로써당사자들사이의무역을증진시키고경제규모의확대에따라규모의경제를실현가능하게한다. 그에따라고용과생산성증가, 산업구조의선진화등과같은편익을기대할수있게된다. 경제적기대편익이직접적이고가시적인것이라고한다면, 정치적기대편익은간접적이지만장기적이며경제적기대편익의지속적확대를가능하게하는조건을구성한다. 대표적인정치적기대편익으로는평화와안정의편익과국제적위상증진의편익을들수있다. 통합은당사자들사이의신뢰를증진시키고공동운명체로서의이해관계를창출함으로써상호간평화와안정을증진시키는효과를갖는다. 신뢰에바탕을둔평화적관계의안착은통합의지속적인추진을가능하게하는기초가되는것으로서, 이를통해통합을통한직접적인경제적기대편익의실현이가능하게된다. 통합은당사자들사이에평화와신뢰관계를구축함과동시에국제무대에서공동의보조를취하도록함으로써당사자들모두의국제적위상을증진시키는효과를낳게된다. 국제적위상증진은경제규모와정치규모의증가에따른당연한귀결이며, 그일차적효과는통합의당사자들이대외정책상의공동보조를취함으로써향유하게되는발언권의확대로나타나게된다. 통합에따른국제적발언권의증대는국제질서에대한수동적반응 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 187

자로서의지위를벗어나능동적으로국제질서를재편할수있는능력의확대라는효과를낳는다. 통합이전단계나통합초기단계에서는국제환경의변화에수동적으로대응하는것이불가피하나, 통합이일정한성과를거둔이후부터는점차비우호적인국제환경을우호적인국제환경으로전환시킬수있는능력이발생하게되는것이다. 이를통해통합당사자들사이에서기대되던편익을극대화할수있음은물론추가적인기대편익의창출과달성이가능해진다. 나. 이질성의역설 앞서설명한바와같이통합의전체적인비용은적응비용의크기에따라유동적으로변화한다는특성을갖는다. 통합을상이한정책과제도를가진국가들이공동의단일한정책과제도로수렴되어가는과정으로정의할때, 통합의과정은공동의정책과제도로수렴되는데소요되는비용, 즉적응비용을불가피하게수반한다. 통합이수렴의과정을전제하고있다는점에서이적응비용은해당국가들의정책과제도에서확인되는이질성의정도에비례한다. 통합에참여하는국가들의정책과제도가이질적일수록적응비용의절대적크기는증가하게되는것이다. 통합에참여하는국가들이극단적으로이질적이어서그적응비용이통합으로부터기대되는편익을상회하는경우통합은발생하지않게될것이다. 이는일반적인국제협력의경우에도마찬가지인데, 이러한경우국가들간의이질성을감소시켜궁극적으로적응비용을최소화하는노력이전제될때에만통합이가능하게될것이다. 그러나국가간이질성의정도와통합에소요되는적응비용과의비례적함수관계는통합이야기하는비용과편익의한단면을제시할뿐 188 통일비용 편익연구의새로운접근

이다. 편익의측면에서이질적인국가간의통합은통합으로인한시너지효과로인해그통합의편익이동질적인국가간통합의경우보다클수있다. 이질적인국가의경우, 그경제적위치나산업구조의상이성으로인해선호하는정책의상이성역시큰것이일반적이며이로인해기존의개별국가의정책에서공동정책으로전환하기까지소요되는적응비용이크다. 그러나개별국가의정책에서공동정책으로전환하는정도가크다는것은그만큼긍정적정책변화의정도가큰것으로해석될수있다. 예를들어, 환경규제정책의경우, EU 통합과정에서개별국가는각기다른수준의환경규제정책을추구하고있으나궁극적으로환경규제를강화하여환경보호수준을향상시켜야한다는대원칙에는공감대를형성하고있었다. 통합의과정은기존의개별국가들이설정했던수준보다친환경적인공동환경규제기준을채택하는방향으로진행되었고, 그과정에서각국이전보다높은수준의환경보호의혜택을누릴수있게되었다. 이러한정책조화와조율로인한정책변화의편익은협력국가간상이성이클때더욱크게된다. 이질성의정도에비례하여적응비용의절대적크기가상승하는것과마찬가지로통합을통해기존의국가단위에서기대할수없었던보다바람직한정책변화를기대할수있게되는것이다. 따라서이질적인국가간의통합은그통합비용과마찬가지로, 또는그비용을상회하여편익의절대적인크기를증가시킬수있으므로순효용, 즉편익에서비용을뺀효용의측면에서이질적인국가간의통합에서기대되는편익이동질적인국가간의통합보다작다고는말할수없다. 이질성이창출하는편익의측면은특히경제적인측면의편익에서두드러지게나타난다. 경제규모와구조, 생산요소의구성등이상이한국가들의통합은시너지효과를통해그기대이익을극단적으로상승 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 189

시킬수있다. 경제통합의최종적인단계가생산요소의완전한이동성을보장하는것이라는점에서이질적인경제구조를가진국가들사이의통합은각각의비교우위에기초한생산요소의시너지효과를극대화할수있는기초를제공하는것이다. 앞서살펴본 경제재건지원계획 의경제적효과에대한분석이그단적인예이다. 과거공산주의체제의영향하에있던중 동유럽국가들을유럽연합의기존구조에통합하고자하는이프로그램은이들국가들에대한직접적인원조라는비용을수반하지만그로인한경제적기대이익은기존의유럽연합체제에서기대할수있었던수준을상회한다. 중 동유럽국가들의통합에따른편익이기존의유럽연합회원국들에게불균등하게분배된다는문제를차치한다면, 이들국가들의통합을통해기대되는총편익의절대적인크기는통합과정에소요되는비용의절대적크기를넘어서는것으로나타나고있는것이다. 이러한점에서이질성의정도와통합의비용, 편익간의함수관계는복합적이면서동태적이다. 이질성의정도에비례하여통합에소요되는적응비용의절대적크기가증대하는것과마찬가지로, 통합을통한기대편익또한비약적으로상승할수있는것이다. 다른한편, 통합이일련의수렴과정이라는점을감안할때통합의진전에따라적응비용은지속적으로감소하는반면기대편익은적어도일정시점까지장기간에걸쳐지속적으로증가한다는점을지적할수있다. 통합의초기단계에서확인되는국가들간의이질성의정도는통합과정에소요되는적응비용의절대적크기를결정하는요소로작용한다. 그러나통합의진전에따라이질성의정도가완화됨에따라통합당사국들이감내해야하는 한계적응비용 은지속적으로감소하는경향을띠게될것이다. 반면, 통합을통해기대되는편익은통합의진전 190 통일비용 편익연구의새로운접근

에따라점진적으로실현되면서통합의최종적단계에이르러완성되어가는것이라는점에서통합당사국들이기대할수있는 한계편익 은적어도통합의최종적완성이후일정시점까지지속적인상승경향을보이게될것이라는점을쉽게예측할수있다. 이질적인국가들간의통합을추동하는근본적인요인은이러한한계적응비용의감소경향과한계편익의증가경향에기인한다고할수있다. 이러한점에서국가간이질성의정도와통합의비용, 편익간의상관관계를이질성의정도에비례하여나타나는적응비용의절대적크기라는단선적인측면에서가아니라그에따른기대편익의절대적크기와통합과정에서확인되는한계편익과한계비용의변화라는측면에서동태적으로분석할필요가있는것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅳ. 유럽통합의비용과편익 191

Ⅴ. 국제환경관련요소분석 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 193

본장에서는한반도통일의문제가남한과북한간만의문제일뿐아니라국제적문제라는인식하에통일비용 편익연구에있어서도국제적환경의분석을통해서새로운연구요소를도출해내고자한다. 우선적으로한반도통일에가장큰영향을미칠것으로예상되는미국과중국의한반도통일과관련한입장을통일비용 편익이라는관점에서분석을시도하였다. 다음으로는한반도통일과관련된국제환경의변화를세계적및지역적차원으로예측하고, 이를바탕으로독일통일당시의국제환경과의비교를통해서국제환경변화차원의통일비용 편익요소를추출하였다. 1. 미국과한반도통일의비용 편익 탈냉전이후 20년의시간이흘렀고남북한사이에는관계정상화를위한의욕적인노력이있었지만, 여전히한반도통일은요원해보인다. 북한체제의내구력이소진되고북한사회전체의구조적인모순이극대화되었지만, 그러한일탈성이평화통일을위한우리의노력과어떻게맞닿을수있을지정확하게판단하는일은쉽지않다. 이러한배경에서한반도통일의핵심적인관여자인미국이라는변수가한반도통일의비용 편익적관점에서어떠한역할을담당할것인지를예측하는일은매우중요한과제이다. 한반도안보의핵심이슈인핵문제의본질, 향후평화체제수립과정에서미국변수의중요성을고려할때미개척분야인미국의비용 편익적관점을이해하고관련항목을설정하는것은우리의통일정책에서매우긴요한과제로이해된다. 이와관련, 한반도통일을어떻게설정하느냐의문제는매우중요한사안이라는점을주목할필요가있다. 통일은남북한에존재하는고도 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 195

의완결성을갖춘두국가사이의결합이므로통일을어떻게정의할것인가가중요한관건이다. 일반적으로두가지차원의접근이가능한데, 하나는남북한사이의평화적인관계가정착되어통일정부수립을위한구체적인로드맵및관련한국제사회의안정적인지원이이뤄지는시기와상황을상정해볼수있다. 또하나는민주주의적이고시장경제에기반한통일한국이제도적으로가시화되는시기와상황을통일로상정하는경우가있을수있다. 전자의경우통일을상대적으로광의의의미에서이해하는시도이고, 후자의경우상대적으로통일을협의의의미로이해하는것으로볼수있는데, 현재까지의통일관련각종논의를고려해보면전자의경우사회경제적통합의단계를의미하고후자의경우정치제도적통합의단계를의미하는것으로이해된다. 본연구는통일비용 편익과관련한종합적인분석을시도하므로전자와후자의관점을모두포괄하는차원에서미국의비용 편익적이해를분석해보고자한다. 따라서, 한반도통일과관련한국제적행위자의관점에서분석을시도하는경우이해관여자의범위를어디까지포함할것인가의문제를제기해볼수있다. 미국이라는행위자의속성상한반도통일은미국의글로벌전략및동북아지역전략의연계성이라는차원에서이해될것이고, 결과적으로미국이포함하는비용 편익의범위는동아시아주요국들과의외교관계는물론다양한국제기구들과의관계에대한고려를포함할것으로판단된다. 이문제는완전히해결되기어렵다고판단되고, 따라서주요국의경우미국의대중국관계및대일본관계로제한하며, 국제기구의경우도한반도통일에이해관계를가지는최소한의기구로제한하고자한다. 196 통일비용 편익연구의새로운접근

가. 체제전환국가와미국의정책 (1) 미국의체제전환국가정책 체제전환국가들에대한미국개입정책의시작은대체로제2차세계대전직후로거슬러올라간다. 당시독일과일본을대상으로유럽과아시아에서의영향력확보를목표로하였던미국은소위새로운국가수립 (nation-building) 을계획하고개입정책을전개한바있다. 당시루즈벨트대통령과트루먼대통령은독일과일본에대한개입이그렇게오랫동안계속될것으로예상하지못했을것으로판단된다. 하지만냉전기전기간은물론탈냉전기동안에도체제전환국가들에대한미국의개입은지속적으로계속되었다. 실제로냉전기동안체제전환의차원에서미국이대규모군사작전을포함한개입외교를전개한것은평균 10년에 1회정도로알려져있으며, 탈냉전기이후의경우횟수가더욱늘어나지난 20년간평균 2년에 1회꼴로군사작전을포함한개입정책이전개되었다고한다. 120 냉전적대결과갈등은탈냉전기에들어다른갈등요인들로대체되었고, 유일강대국미국의개입정책은더욱확대된것이다. 그런데 체제전환국가 를정의하고이들에대한다양한정책의성격을분석하는데에는많은어려움이있는것이사실이다. 상대적으로비교민주주의차원에서학문적영역에머물던 체제전환 (regime change) 이라는용어가외교정책의개념으로빈번히사용되기시작한것은탈냉전기이후로볼수있다. 과거국가수립 (nation-building), 전복 (overthrow), 군사작전 (military operations) 등의개념들이상황 120_ James Dobbins, et al., The Beginner s Guide to Nation-Building (Santa Monica, CA: Rand Corporation, 2007), p. 17. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 197

에따라혼용되다가, 탈냉전기이후특정국가에대한근본적인거버넌스의변화를추구하는일련의외교정책을 체제전환 으로통칭해서사용한다고볼수있다. 냉전기의경우이념적요인, 제3세계국가들과의외교갈등, 그리고냉전대결에따른권위주의국가들에대한지원등의요인들이복잡하게작용하여미국의개입정책을일관되게설명한다는것이불가능했던것으로판단된다. 하지만탈냉전기에들어미국은민주주의, 인권, 국제안보 ( 대량살상무기 ) 등이실패하는국가나지역을대상으로전개하는개입주의적외교정책을 체제전환 이라는포괄적인차원에서접근하고정책을구사하는경향을보이고있는것이다. 121 체제전환국가들에대한미국의정책은어떠한근거로체제전환국가들을규정할것인지의문제, 그리고체제전환을위한정책들이현실적으로의미있는성과로이어질수있는지의문제가핵심적인사항으로판단된다. 이러한차원에서본연구는우선체제전환이라는일방주의외교정책을가능케하는외교정책의이념적인기반과특징을이해하는작업이필요하다고판단된다. (2) 미국외교정책의목표와수단미국외교정책을역사적으로살펴보면다자주의와일방주의라는두가지외교적수단이미국의국가이익을성취하기위해상호대안적으로선택되었음을발견하게된다. 일방주의는미국이다른나라의도움없이혼자만의의지와힘으로국제정치현안에개입하는것이고, 다자주의는여타의국가행위자들과그룹을이뤄서국제정치현안을해 121_ Robert S. Litwak, Regime Change: U.S. Strategy through the Prism of 9/11 (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2007), pp. 7~9. 198 통일비용 편익연구의새로운접근

결하고자시도하는것을말한다. 이경우어느외교전략수단이채택 되건미국외교는자국의관점에서협소하게정의되는이익만을추구 하는 국내주의적 이거나, 혹은다른여러국가의이익을동시에포괄 하는 국제주의적 이거나, 아니면인류보편적가치실현을목적으로 하는 인류보편주의적 인목적을가지게된다. 이처럼미국외교정책의 현실적전개는특정정책이추구하는가치의외연적범주 국내주의 적, 국제주의적, 인류보편주의적 와이를현실화하기위한일방주의 및다자주의외교전략간의다양한조합의결과라는점을발견할수있다. 122 일방주의의경우특정외교정책실현에있어서다른국가들의협조 나국제제도적약속과는무관한독자행동을의미한다. 이런관점에서 일방주의외교전략은개별행동을의미하거나혹은현존하는국제공 조체제로부터의이탈을뜻한다. 일방주의외교전략은현실주의국제정 치세계관에의존하면서상대적으로국가중심적가치에치우치는경 향을보이는것도사실이다. 이경우미국이라는국가행위자의정체성 을어떻게이해하며, 그러한정체성에서비롯되는미국의국가이익이 어떻게정의되느냐의문제가일방주의외교전략의근거로작동하게 되는것이다. 다자주의적외교수단의경우행위의차원과제도적차원 에서이해할수있다. 셋이상의국가가조정된공동행위를취하는것 이고, 이때국가들간협조체제는다자주의적제도의틀에의해서제 약받는다. 다자주의는구체적인이익을공유한국가들간의한시적인 조화의형태로나타날수있고, 혹은원칙, 규범, 절차등의차원에서 개별국가의행동에구체적인제약을가하기보다는규율에의거한장 122_ David Malone and Yuen Foong Khong (eds.), Unilateralism and U.S. Foreign Policy: International Perspective (Boulder: Lynne Rienner, 2003), ch. 1. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 199

기적인협력의형태로나타날수도있다. 일방주의혹은다자주의외교수단이어떠한외교정책적가치및목표와결합하느냐가중요한의미를가지는데, 외교정책의목표는앞서언급한바와같이 국내적가치, 국제주의적가치, 그리고 인류보편적가치 로나눠볼수있다. 국내적가치의경우외교정책결정자가추구해야할이익은자국국민들의물리적안보와재산을보호하는것으로대표된다. 국내주의적정책을최우선시하는정책결정자들은자국국민들을위한이해관계의차원에서협소하게정의된민족주의적가치들의보전을주장하면서국제적으로확대된정치공동체적이익과의일정한수준의단절을선호한다. 이경우대내적인이익의극대화를주장하는사회적요구가강조되고정책실현에있어서도이러한요구에부응하는정치적결정이우선시될수밖에없을것이다. 반면에국제주의적외교목표는미국과미국인들의이익을추구할뿐만아니라다른국가들의국가이익에도부합하고자하는것이다. 국내주의적정책을우선시하는정책결정자들이국제정치를갈등과권력다툼이불가피하게전개되는투쟁의장으로이해하였다면, 국제주의적정책을강조하는이들은개별국가는국제사회의구성원으로서의일정한책임감을가지고있으며이러한책임감은권력이지배하는국제질서에서국가들간의협조체제를가능케하는일정한규모의힘의공백을채울수밖에없다고설명한다. 이경우국제협조체제는국가들간에공유된이해, 가치관, 규칙, 제도등을통해가시화된다. 국제주의자들은타국가의주권존중을포함하여특정영역에관여하는당사자국가들간의구체적인원칙, 규범, 법적구속력을만든다. 마지막으로인류보편적인가치를외교목표로지향하는정책은정책실현의정당성확보를위한정치적공동체에대한인식이국가중심적 200 통일비용 편익연구의새로운접근

인구성에의존하지않고인류중심적인초국가적세계정치공동체라는데에있다는사실에서출발한다. 앞서소개한국제주의자들의국제사회를이해하는방식이국가들간의약속을전제로한국제제도에근거하고있다면, 세계주의자들은모든인류와인간들의유대와상호이해를전제로국제사회를이해하고자한다. 미국외교정책이이러한인류보편적인가치를지향하는현실적인사례들은인권, 민주주의위기, 안보, 복지등의향상을추구할때발견할수있을것이다. 인간안보에근거한국제안보질서의유지, 지속가능한발전을위한환경보호, 그리고인권탄압에대한강력한개입의지등은가장대표적인인류보편주의적외교정책의목표로볼수있다. 이상과같은설명과관련하여주목할점은체제전환국가들에대한미국의정책은일방주의및다자주의모두의성격을가진다는점이다. 미국은주요현안을분석하고이를토대로관련현안을해결하기위한외교수단을선택하게되는데, 체제전환국가의경우대부분미국혹은국제사회의안보위협요인과직결되는경우가많으므로다른영역의현안보다는상대적으로일방주의혹은다자주의어느하나의선택에얽매이지않고다양한외교수단을고려하는것으로이해된다. 특히흥미로운점은앞서소개한국내주의적, 국제주의적, 그리고인류보편적인외교목표가어떠한외교수단과결합하는가의문제는상대적으로냉전기동안분명하게구분되었다는점이다. 예를들어국내시장보호, 공정한무역관계, 해외시장개척, 민주주의확산등어떠한국가이익에초점을맞추느냐에따라활용되어야할외교전략과수단이상대적으로쉽게구분되는특징을보였다. 하지만탈냉전기이후체제전환국가들에대한정책은미국내정책결정자들에게국내적이익, 국제주의적이익, 인류보편적인이익모두 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 201

에걸쳐정당성을확보하고있는경향을보인다. 이러한경향은특히 9 11 이후매우두드러진현상으로나타나고있다. 123 미국의국가이익이국내적차원에서는물론국제사회라는포괄적인공동체의이익과공유하는부분이확대된것이고, 사안에따라인류보편적인이익과의연결성또한매우적극적으로이뤄졌다. 물론미국외교정책이가지는개입주의적전통은이미오래전부터발견되는특징이기는하지만, 탈냉전기에들어소위 인도주의적개입외교 (Humanitarian intervention diplomacy) 에대한관심은더욱확대되었고이에대한이해관계역시더욱구체화된것으로이해된다. 미국은국제질서의파괴현상, 근본적인인권의침해, 학살등의문제를해결해야한다는전통적인책임감은물론이에더하여 9 11을겪으면서 글로벌테러리즘 에대한독특한이해방식을정립하게되는데, 이러한경험이 체제전환국가정책 에대한중요성을강조하게된것이다. 특히미국대내적인차원에서예방적군사작전을정당화시킨 부시독트린 이중요한계기가되었다고볼수있다. (3) 불량국가 와 체제전환 어느국가를체제전환 (regime change) 의대상으로규정하기위해서는여기에합당한논리적근거와외교적가치가전제되어야한다. 탈냉전기에들어미국이전개한 체제전환정책 은소위 불량국가 (rogue states) 의존재와논리적으로공존하고있다. 즉, 체제전환의목표 (target) 가되는국가들은어떤형태로든국제사회의기준에 123_ Todd S. Purdum, A Time of Our Choosing: America s War in Iraq (New York: Times Book, 2004); Megham L. O Sullivan, Shrewd Sanctions: Statecraft and State Sponsors of Terrorism (Washington: Brookings Institution, 2003). 202 통일비용 편익연구의새로운접근

맞지않는일탈행위를하는국가로규정되어야하는데, 이러한배경에서등장한개념이 불량국가 로볼수있다. 체제전환 이라는용어와마찬가지로 불량국가 역시탈냉전기에들어광범위하게사용되기시작한용어로볼수있다. 정확한기원은알수없으나 불량국가 라는표현이특정국가를지칭하여사용되기시작한것은대체로 1980년도를전후로한시점으로알려져있다. 124 하지만초창기상당기간동안 불량국가 라는표현은특정국가나지역의국내정치적상황을나타내는 기술적인 (descriptive) 차원의용어로사용되었을뿐외교정책적의미를가지는용어로사용된것은아니었다. 오히려외교관계의대상이라는차원에서는당시 우범국가 (pariah state) 라는표현이더욱선호된것으로알려진다. 그러다가 1990년대로넘어오면서불량국가혹은반동국가 (backlash state) 등의표현이거버넌스의실패혹은국제안보위협국가들을지칭하는표현으로혼용되기시작하였는데, 결정적으로 1994년클린턴행정부당시외교안보보좌관이던앤써니레이크 (Anthony Lake) 가 Foreign Affairs지에기고한 Confronting Backlash States 의내용속에 불량국가 가구체적으로등장하면서, 불량국가 는매우구체적인외교정책적맥락에서이해되기시작하였다. 125 불량국가는핵을포함한 WMD 확산을통해미국의안보이익과국제안보질서를위협하는국가로규정되기시작한것이다. 이러한과정을거치면서불량국가를규정하는근거또한점차정교해져갔다. 미국은탈냉전기이후유일 124_ Robert S. Litwak, Regime Change: U.S. Strategy through the Prism of 9/11, p. 27. 125_ Anthony Lake, Confronting Backlash States, Foreign Affairs, Vol. 73, No. 2 (March/ April 1994). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 203

패권국가로서의지위와책임감을바탕으로안정적인국제안보의유지를책임져야한다고생각하였고, 불량국가 로규정되는국가들을대상으로 체제전환 적관점의외교정책을전개해야한다고판단하게되었다. 흥미로운사실은탈냉전기에들어각각 8년을집권한클린턴행정부와부시행정부사이에서 불량국가 를정의하는방식및관련외교정책수단을개발하는과정이차별적이었다는점이다. 클린턴행정부의경우기본적으로불량국가는미국외교정책의대내외적인정당성을확보하기위한일종의 정치적동원 (political-mobilization) 전략의차원에서이해되었다. 따라서어떤국가를불량국가로지목하며또한그러한논리를어떻게정당화하느냐의문제는사전적으로정해져있는것이아니었고, 또한미국내특정정치세력이독점한정치적용어로이해되지도않았다. 예를들어당시일부우익세력이인권을거론하면서중국을불량국가로규정하는여론을형성하자, 클린턴은 1998년 6월에예정되었던중국국빈방문을취소한바도있다. 또한클린턴행정부시기의경우불량국가는전략적유연성의문제와도연관되었다. 불량국가가애초에정치적동원의차원에서다뤄진관계로불량국가들에게모두일관된내용의정책을적용한다는것이불가능함에도불구하고, 행정부내에서외교정책의자율성을발휘하는데에어려움이있었던것이다. 예를들어 1994년북한과체결한 제네바합의 를계기로일부외교당국자가이란과도비슷한외교적타협이진행되어야한다고주장하였는데, 이때불량국가사이에도각각차별적으로적용되어야한다는반란이또한제기됐다. 즉, 불량국가그룹내부에서정책적차별성이존재하느냐의문제를놓고서매우소모적인논쟁을벌인바있다. 204 통일비용 편익연구의새로운접근

반면부시행정부의경우불량국가에대한체제전환은매우구체적으로정의되었고, 상대적으로전임행정부와비교하여정책결정자들사이에분명한공감대가형성된외교전략으로작동하였다. 클린턴행정부에게 체제전환 이논리의차원이었다면, 부시행정부의경우 체제전환 은행동의차원이었다. 물론이러한배경에는 9 11이라는미국역사상중대한안보사건이자리잡고있기때문이기도하지만, 집권세력의성향, 탈냉전 10년을지나면서글로벌안보를위한미국의역할, 주요지역안보에대한미국의인식등이종합적으로작용한결과라고생각한다. 특히 9 11 이후체제전환정책은 대량살상무기 와 글로벌테러리즘과의연계성 이의심되는국가들이라는두가지관점에서구체화되는특징을보였다. 나. 체제전환정책의유형과외교수단 (1) 체제전환의목표와과정 ( 가 ) 체제의존속여부우선체제전환정책의목표와관련하여기본적으로가장중요한구분은체제전환이현존하는행정부와집권세력의권력을완전히붕괴시키는체제자체의전환을목표로하는지, 아니면기존권력의근본적인변화없이체제의존속과유지를전제로한전환인지구분할필요가있다는것이다. 대부분의경우체제전환정책은체제자체의변화 (a change of regime) 를목표로하는사례가많다. 미국과 UN 군사개입의대부분을이루는서남아프리카지역의경우는물론이고, 이라크, 아프가니스탄등의사례에서보듯이현존하는거버넌스시스템의근본적인변화를목표로하는경우가많다. 한편으로 2003년리비아의경 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 205

험처럼체제유지를전제로한변화 (change within a regime) 역시의 미있는정책수단으로고려되고있다. ( 나 ) 목표국가의정치적단계다음으로체제전환정책을필요로하는목표국가 (target state) 가어떠한정치적단계및과정에있는가는매우중요한요인이다. 체제전환을목표로하는국가가새로운통일국가수립의단계인지, 전쟁을겪은직후인지, 몇개의국가로지리적분할을경험하였는지등과같은다양한정치적단계가있을수있다. ( 다 ) 체제전환의범위또한체제전환정책의목표국가내에서체제전환이어떠한범위에미치도록하는가의문제또한중요한판단요소이다. 뒤에관련설명이잠시나오지만미국의정책이목표국가 (target state) 의정치적민주화, 시장경제질서의수립, 사회적안정, 인권의실현등특정한범위를목표로하고있는지, 아니면이러한영역모두를포함하는포괄적인변화를목표로하는지에따라체제전환정책의내용은달라질수있다. ( 라 ) 목표국가내부자원의활용여부마지막으로체제전환정책을수립하고실행하는과정에서목표국가내부의정치지도자를얼마나활용할것인가는매우중요한정책적판단요인이다. 체제전환정책의성공은목표국가내부의사회문화적배경, 종교및이념적특징, 인종구성의특성등의요인과매우밀접한관계를맺고있는데, 이러한관계를고려할때미국의입장에서목표국 206 통일비용 편익연구의새로운접근

가내부의정보, 자료, 인적자원, 현지네트워크등에어느정도의존할것인지의문제는매우중요한판단요인으로지목된다. 한편, 이상과같이체제전환정책을구성하는몇가지주요요인중에서도냉전기와탈냉전기미국의체제전환정책을목표국가의정치적단계및유형의관점에서구분해보면다음과같다. (2) 체제전환의유형 ( 가 ) 국가수립 (Nation-building) 의유형 역사적으로미국이다른국가에개입한가장많은사례는새로운국가의수립에해당한다. 과거제2차세계대전의종결직후특히많은신생독립국가가생겨나면서, 미국은서구식국가수립의과제에직면한국가들을대상으로다양한정책을전개한경험을가지고있다. 이후에도국가수립의상황에개입한사례가발견되는데, 특히국가수립정책을전개할대상국가가비서구지역인경우체제의안정과서구식정치제도의성공적인정착에초점을맞춘것으로분석된다. 사실국가수립은아래에언급한체제전환및통일국가의정치적유형과일정부분중복되는점이있다. 하지만미국의정책수립이라는차원에서보자면 nation-building, regime-change, unification 등은상당히명백하게구분되고있는실정이다. ( 나 ) 체제전환 (Regime-change) 의유형체제전환은매우광범위한의미로해석될수있기때문에미국의정책을특정유형범주와변수들로설명하기어려운측면이있으나, 해당국정치체제의근본적인변화, 리더십의교체, 정치이념및정치문화의 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 207

포괄적인변화 로설명할수있다. 대표적인미국정책으로는과거냉전기동안소위제3세계국가들을대상으로한친서방정치제도의정착이라든가, 혹은탈냉전기이후독재정치등으로인해절대적주권 (absolute sovereignty) 보호가적용되지않는국가들을대상으로한미국의정책, 또한클린턴행정부 2기이후체제전환은 WMD 확산을꾀하는국가들을대상으로한정책으로구체화된다. 9 11 이후테러와의전쟁 (War on terrorism) 을전개하는과정에서이라크, 아프가니스탄등을대상으로한정책이여기에해당한다고볼수있다. 한마디로반드시과거와완전히단절된새로운국가나정부의수립을추진하는것은아니지만, 기존의정치질서를부정하고새로운정치질서를이식하는것이미국의국가이익에부합한다는판단이전제가되어있다. ( 다 ) 통일국가 (Unification) 의유형이는서로다른정치체제의국가들이하나의국가로통일하는과정을대상으로미국의정책이전개되는경우를의미한다. 본연구와관련하여대표적으로독일통일과정에서보여준미국의정책을참고해볼수있다. 예멘과일부아프리카국가들이통일국가를형성하는과정에서미국의정책이전개된바있다. 탈냉전기이후비록통일국가유형을대상으로한미국의체제전환정책이독일통일, 아프리카일부국가등일부사례에해당하기는하지만향후한반도통일과관련한미국의정책을예상한다는차원에서중요한의미를가진다. 미국의정책을이상과같이유형별로나누는것이바람직함에도불구하고주요정책보고서를포함한현재미국의문헌들은대부분 국가수립 (nation-building) 이라는하나의일반적인표현으로통칭하고있 208 통일비용 편익연구의새로운접근

다. 즉, 정책대상국가의현상이체제전환에해당하건혹은통일국가에해당하건 국가수립 이라는관점에서정책수립의노력을기울이고있다는점에유념할필요가있다. 그런데앞서살펴본미국의정책목표를통해유추할수있는한반도적함의는남북한간통일의경우앞서언급한 국가수립, 체제전환, 통일국가 이렇게세가지서로다른유형의정치변동과정이모두부분적으로해당한다는점이다. 다시말해, 향후예상되는한반도통일의경우새로운국가수립의특성, 북한의근본적인체제전환의특성, 그리고남북한간통일국가의특성이모두발견된다는것이다. 따라서미국변수와관련한한반도통일비용 편익을산출하기위한분석은미국이기존에전개한정책들을종합적으로분석해서새로운분석틀의제시가필요하다고판단된다. (3) 체제전환을위한외교수단 미국이지금까지다른국가들을대상으로한국가수립, 체제전환, 통일등의차원에서추진한정책들을종합해보면아래와같은 정책영역 들에서의 정책추진 을발견할수있다. 정책목표국가 (target state) 들의역사적및사회문화적배경에따라세부정책들을적용하는데에차이는있을수있지만, 대체로미국의정책은아래와같은 정책영역 들을중심으로전개되었다. 정책수립을위한 주요고려사항 과 영역별정책수단 으로나누어서생각해보면다음과같다. ( 가 ) 주요고려사항체제전환을위한미국의정책목표는우선 목표국가 및해당국가가속한주변지역의지정학적및역사적배경에대한정확한인식과 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 209

이해를전제로한다. 그러한인식위에목표국가의정부가어떠한유형인지, 또한해당정부가추구하는리더십의특징이무엇인지, 그리고해당정부와리더십은어떠한정치이데올로기위에기반하고있는지에대한분석이필요하다. 다음으로는목표국가집권세력의능력과관련한부분을중요하게고려해야하는데, 구체적으로해당국가가어떠한대외정책적기조와수단에의지해왔는지판단해야한다. 마지막으로는미국이체제전환정책을시도하는시점의국제정치적환경과관련한미국내여론이어떠한가에대한분석이필요하다. ( 나 ) 영역별정책특정국가를대상으로한체제전환정책을수립하기위해서는위에언급한주요고려사항들이종합적으로분석되어지고, 그러한분석을전제로다음과같은정책영역의정책수단이선택된다. 첫째, 안보 (security) 영역의정책으로써, 체제전환목표국가의안보정책을담당하기위한지원활동이필요하며, 주변국과의안보는물론대내적인사회안보확보를위한정책수단이채택된다. 구체적인정책수단으로는예를들어군대파견, 경찰력등사회안보인력의확보, 법치의정착등을들수있다. 둘째, 인도적지원 (humanitarian aid) 영역의정책으로써, 각종인도적차원의수요를정확히파악하고이와관련한지원을적극적으로추진한다. 구체적인정책수단으로는시급한인도적문제해결, 각종인도적문제의개입과지원등을들수있다. 셋째, 거버넌스영역의정책으로써, 목표국가의거버넌스가정상적으로작동될수있도록노력하고각종제도적정비와다양한영역의정책지원을통해행정부의기능이정상화되도록지원한다. 구체적인 210 통일비용 편익연구의새로운접근

정책수단으로는각종제도의정비, 행정부의기능복구, 교육, 언론, 의료정책등을들수있다. 넷째, 경제안정영역의정책으로써, 목표국가의대외교역, 환율시장, 물가상승, 금리, 임금, 고용등핵심사안에대한경제안정화조치가긴요히요구되며, 이와관련한지원정책이채택된다. 대표적인정책으로는안정적인해외거래, 물가상승해결등을들수있다. 다섯째, 민주주의영역의정책으로써, 체제전환을경험한목표국가가사회적통합을이뤄내고이와함께제도적차원의민주주의가실천될수있도록각종관련지원정책을전개한다. 대표적인정책으로는사회통합, 선거, 정치집단의출현등을들수있다. 여섯째, 경제성장영역의정책으로써, 경제안정과경제성장영역이통상분리되어서다뤄진다는점에주목할필요가있고, 목표국가의거시정책조정을통해향후경제성장이가능하도록지원정책을채택한다. 대표적인정책으로는사회간접자본확충, 조세제도, 국가재정의안정적인확보, 고용및환율문제등을들수있다. 다. 한반도통일관련미국의역할 (1) 미국의역할과관련한주요고려사항북한의체제전환을추진하기위한미국의역할과관련하여앞절에서소개한총 6개영역에걸친미국정책의영역별구분은한반도통일에직접적으로적용하기에몇가지문제점을발견하게된다. 따라서한반도상황의특수성이적극적으로반영된 조정된분석틀 의도입이필요한것으로판단된다. 구체적으로한반도통일을위한과정은국내적과정, 남북한간과정, 국제적과정, 이렇게 3중구조로진행될것으 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 211

로예상되기때문에, 앞서분석한 6개영역을이러한한반도분단구조의 3중구조와결합하는것은매우의미있는분석틀의제시로이해된다. 특히미국적관점의비용 편익은국제적과정에서전개되는통일추진과정의핵심적인부문을구성할것으로판단된다. 이러한배경에서한반도평화통일과정에서미국은스스로의역할과관련하여 1 무엇을기본적인주요고려사항으로고민하고있으며, 2 그러한고려를전제로한영역별핵심역할을어떻게설정하고있는지를분석하면다음과같다. ( 가 ) 한반도통일과관련한미국의 이익구조 한반도통일과관련한미국의역할이구체적으로비용과편익적차원에서분석되기위해서는미국이남북한통일에대한어떠한이익구조 (interest structure) 를가지고있는지에대한점검이반드시선행되어야한다. 즉, 미국은어떠한근거와이해관계를토대로한반도통일에찬성할것인지, 또한찬성에그치지않고지원하고정책수단을강구할것인지에대한이해가필요하다. ( 나 ) G-2 시대의세력균형의변화에대한이해와전략최근에들어국제사회는새롭게전개되는글로벌세력구도를 G-2 로통칭하는경향을보인다. 인류는지금까지다양한내용의강대국정치를경험한바있는데, 향후전개될미국과중국사이의강대국정치는과거의경험과다른패턴을보일것으로전망된다. 특히글로벌차원과지역차원에서, 또한안보이슈와경제이슈에서미중간협력관계는서로다르게나타날것으로예상되는데, 일반적으로 G-2 간 협력-갈등 이교차하는가운데동북아 ( 한반도 ) 에서는대표적으로갈등적인관계를유지할것으로알려져있다. 212 통일비용 편익연구의새로운접근

( 다 ) 미국이처한대내외적환경과글로벌경제환경미국의한반도통일에대한관여정책은미국이처한대내외적환경에민감하게반응할수밖에없는데, 특히최근의경우처럼글로벌경제환경이악화되는경우불가피하게정책수단활용의범위가제약을받을수밖에없을것이다. ( 라 ) 미국집권세력의정체성, 한반도전략인식, 한반도전략의변화한편, 통일과정의구체적인시점을전후로한미국집권세력의이념및관련대외전략의변화역시한반도통일관련미국의역할을규정하는매우중요한고려사항이아닐수없다. 과거김영삼-클린턴정부의관계, 김대중- 부시 노무현- 부시정부의관계등을돌이켜보면미국집권세력의전략기조변화를이해하는것은매우중요하였다. 따라서한반도통일을전후로한시점에서미국의집권세력이보이는정치적신념과외교적스탠스에대한정교한분석이요구된다. ( 마 ) 미국의대한반도, 동아시아, 글로벌외교전략의연계성마지막으로미국에게있어서한반도는미국이추진하는매우복합적이고포괄적인대외전략의하나에불과하다. 미국의대한반도통일전략이동북아, 그리고보다상위의글로벌전략과어떻게맞물리게되는지에대한분석이필요하다. (2) 미국역할의영역별분석미국은군사안보, 경제 사회, 미국내, 국제적영역등다양한부문별로역할을수행할것으로예상할수있으며, 다음과같은과제가포함 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 213

된다. 첫째, 군사안보영역에서는핵관련물질에대한철저한관리, 북미종전 협화협정, 한미동맹의통일지향적기능강화등과같은정책과제가포함된다. 둘째, 경제 사회적영역에서는한반도 동북아와글로벌경제중심과의연결성보장, 이지역의안정적인외환시장 수출시장 에너지자원등의확보, 미래한반도통일정부와의사회문화적교류의안정성및확대등과같은정책과제가포함된다. 셋째, 미국내영역에서는한반도통일에대한미국내지지여론형성, 의회차원의지지, 기존사례에서보듯이대규모체제전환에대한각종 ( 경제적, 법적 ) 지원유도, 미국내유력여론주도층 ( 싱크탱크 ) 의지원이포함될수있다. 넷째, 국제적영역에서는남한중심통일에대한국제여론형성및지지, 중국의반통일적정책 ( 북한의망명정부, 한중국경지대의군사개입, 북핵비호등 ) 을사전에억지, 유사시동북아안정성유지를위한군사력투입도포함된다. 표 Ⅴ-1 한반도통일관련미국의영역별정책내용 미국의정책영역 군사안보 한반도통일과정에서미국의영역별정책내용 1. 한반도비핵화에대한보다강력한의지 2. 비핵화의지속적인추진을위한모멘텀의유지 3. 통일과정및이후주변국이수용할만한수준의한미동맹제시 4. 평화체제논의재개 ( 북핵문제와연동 ) 및 ( 궁극적인 ) 북미국교관계정상화추진 선핵후평화 와 선평화후핵 사이의적절한조합 214 통일비용 편익연구의새로운접근

미국의정책영역경제 사회미국국내국제사회 한반도통일과정에서미국의영역별정책내용 1. FTA 인준및향후지속적인경제발전의시너지효과 - 경제통합의안보적 spill-over 효과창출 2. 통일과정상의한반도경제성장지원 3. 북미경제교류활성화및북한투자를위한제도적지원 4. 통일과정상의한반도불안정성 (Korea discount) 을해소하고미국및국제투자자들의안정적인경제활동유지 5. 한반도 동북아와글로벌경제사이의안정적인상호의존성확보 ( 수출시장, 원료공급, 에너지등 ) 1. 북한문제해결의지및한반도통일의필요성이해확산 2. 체제전환에대한제도적, 법적, 재정적지원 3. 의회의초당적지지 (Bipartisan support) - 기존의유사한사례참고 4. 미국내정치지도자, 여론주도층의평화통일지지여론 1. UN 및각종국제기구의한반도평화통일지지 2. 지역별대표적인국제기구를통한통일과정에서의긍정적인개입 ( 일본 - 나토의관계참고 ; ARF, NATO, EU 등 ) 3. 미중간 G-2 협력이동북아안정과한반도평화에적용될수있도록안정적인대중국정책유지 4. 동북아지역안보정착에기여 5. 한반도통일이후한미동맹과미일동맹사이의조화 라. 미국의한반도통일비용 편익관련요소위에설명한 4개정책영역을중심으로한반도통일비용 편익차원에서포함되어야할미국차원의변수를상술하면아래와같은점이파악된다. (1) 군사안보영역 ( 가 ) 북한의비핵화실행을유도및지원 - 1992년넌-루가법안이한반도에적용되는경우비용산출 - 글렌수정법적용의해제와관련한비용 편익산출 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 215

- 비핵화를북미간트랙과 6 자회담트랙으로구분하여어떻게역할 을구분하는것이최적의모델인지비용 편익적차원에서접근 ( 나 ) 비핵화의지속적인추진을위한모멘텀의유지 - 비핵화및한반도평화를위한협상주의자들의협력체제유지의비용 - 글로벌비핵화에대한미국의리더십의편익 - 동북아비핵화주도를통해향후정당한지역균형자로서의편익 ( 다 ) 통일과정및이후주변국이수용할만한수준의한미동맹제시 - 통일이후한미동맹의정당성확보를위한조정과관련한비용 편익 - 통일이후한미동맹규모감소가다른지역의전략적활용성을높여주는데서발생하는편익 ( 라 ) 평화체제논의재개및궁극적인북미국교관계정상화추진 - 평화체제논의재개를둘러싼포괄적인미국의비용 편익산출 - 북미국교정상화에따른절차적비용산출 (2) 경제 사회영역 ( 가 ) FTA 인준및향후지속적인경제발전의시너지효과 - 한미 FTA 이후미국의경제적이득으로서의편익산출 - 한미 FTA가미국의동북아경제활동의안정성보장, 관련편익산출 216 통일비용 편익연구의새로운접근

- FTA 를통한경제이익의안보적파급효과의편익산출 - 북한경제활동이한미 FTA 로편입되는경우편익산출 ( 나 ) 통일과정상의한반도경제성장지원 - 통일한국경제활성화지원법 ( 안 ) 과관련추진상의비용 편익 산출 ( 다 ) 북미경제교류활성화및북한투자를위한제도적지원 - 북한경제지원법 ( 안 ) 관련추진상의비용 편익산출 - 북한투자보장법 ( 안 ) 관련추진상의비용 편익산출 ( 라 ) 통일과정상의한반도불안정성 (Korea discount) 의해소그리고미국 및국제투자자들의안정적인경제활동유지 - 관련법안의제정과추진상의비용 편익산출 ( 마 ) 한반도 동북아와글로벌경제사이의안정적인상호의존확보 ( 수출시장, 원료공급, 에너지등 ) - 통일한국수출지원법 ( 안 ) 관련추진상의비용 편익산출 - 한미에너지협력법 ( 안 ) 관련추진상의비용 편익산출 ( 바 ) 사회차원에서미국의대북한지원활동을위한정책 - 북한사회재건을위한각종민간봉사활동지원관련비용 편익산출 - 북한사회재건을위한미국의인적, 물적자원활용관련비용 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 217

편익 - 북한각영역별인사들에대한교육, 미국방문, 네트워크등의비 용 편익 (3) 미국국내영역 ( 가 ) 북한문제해결의지및한반도통일의필요성이해확산 - 한반도평화통일의필요성을미국내각종미디어에대한광고비용 - 미국내대학, 연구기관, 싱크탱크, NGO를대상으로한반도평화통일에대한당위성확보를위한각종연구, 행사, 홍보관련비용 ( 나 ) 체제전환에대한제도적, 법적, 재정적지원 - 체제전환에대한행정부차원의지원과관련한비용 - 체제전환에대한의회차원의지원과관련한비용 - 체제전환에대한각종기구 (USAID 등 ) 차원의지원과관련한비용 ( 다 ) 의회의초당적지지 (Bipartisan support) - 기존체제전환의사례를한반도적상황으로전환하기위한사전연구작업관련비용 - 의회내 한반도평화위원회 ( 안 ) 설치를위한비용 - 의회내 통일한국 지지를위한각종청문회, 공청회등의비용 - 의회관련각층위의지도자들을대상으로북한이해를돕기위한각종행사관련비용 218 통일비용 편익연구의새로운접근

( 라 ) 미국내정치지도자, 여론주도층의평화통일지지여론 - 미국내여론주도층을대상으로한이해확산, 여론조사등관련 비용 (4) 국제사회영역 ( 가 ) UN 및각종국제기구의한반도평화통일지지 - UN을통한미국의한반도평화통일지지활동관련비용 - ( 필요한경우 ) UN 평화유지군의북한파견을위한미국의관련비용 ( 나 ) 지역별대표적인국제기구를통한통일과정에서의긍정적인개입 ( 일본 -NATO 의관계참고 : ARF, NATO, EU 등 ) - NATO-통일한국관계의긴밀한유지와관련비용 - ARF, APEC, EAS 등미국이적극적으로관여하는지역기구들을통한한반도평화통일지원활동과관련비용 ( 다 ) 미중간 G-2 협력이동북아안정과한반도평화에적용될수있도록안정적인대중국정책유지 - 통일한국관련 ( 일정기간 ) 미중정책기구 운영과관련비용 - 중국이통일한국을지원할수있도록미국내중국전문가들의다양한활용과관련비용 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 219

( 라 ) 동북아지역안보정착에기여 - 통일한국이동북아지역기구의자발적인출현을앞당길것으로예상됨에따라관련된미국의정책수립및역할비용 - 냉전기서유럽, 탈냉전기 NATO 확대의사례를동북아에적용할수있도록하기위한관련연구활동및정책준비관련비용 ( 마 ) 한반도통일이후한미동맹과미일동맹사이의조화 - 한미동맹과미일동맹의새로운역할창출연구및실행을위한 비용 마. 시사점 소위불량국가들을대상으로한미국의체제전환정책은한반도안보에도많은영향을미친다. 북한을바라보는미국의인식에는기본적으로체제전환의접근법이깔려있기때문이다. 따라서미국이이해하는한반도통일과정에는불가피하게북한정권의체제전환과정과관련한전략개발이중요한변수로자리잡고있다. 그런데북한은다른체제전환목표국가 (target state) 에서발견할수없는매우독특한특징을보인다. 첫째북한의체제전환을포함한한반도의변화는향후남북한사이의통일로이어지는일종의새로운국가수립 (nation-building) 의성격을가진다는점이다. 둘째북한에게는중국이라는매우공고한후견국가가존재하고있으며, 또한중국은미국과매우독특한글로벌리더십을공유하고있는나라이다. 미국의통상적인체제전환정책이쉽게적용되기어려운이유가바로여기에있는것이다. 최근에와서미국의다양한문헌들을종합해보면체제전환정책은 220 통일비용 편익연구의새로운접근

대체로세가지유형으로나눠지고있는데, 즉 체제전환정책, 포괄적봉쇄정책, 그리고 제한적인봉쇄정책 으로나눠지고있다. 향후북미간대화가본격화되고한반도평화에대한근원적인논의가시작될때미국의정책은어떤형태로든위의세가지유형의하나를고민하게될것이다. 그리고미국은어떤형태로든독일통일을포함한과거사례와최근의이라크체제전환과관련한미국의경험을한반도적상황에적용하려고할것이고, 이과정에서근본적인차이점에대한고민이필요할것이다. 본연구가제안하는미국적변수들을한반도통일비용 편익으로전환하는작업은미국의대내적정치상황의변화와한반도및동북아정치적환경의변화에따라지속적인조정작업을요구한다. 따라서현시점에서의비용 편익의산출을어떻게효율적으로형식화하여관리하느냐가중요한향후과제로제기된다. 한반도통일과정에서발생할수있는주요일탈성을어떻게예측하느냐의문제가또한제기될수있는데, 본연구가제안하는비용 편익적범주에근본적으로포함되지않았던상황들, 예를들어갑작스런김정일의사망, 통일과정에서북한내특수부대의반란, 통일과정에서일부세력의중국으로의망명등의상황들에대한비용 편익을어떻게처리하느냐의또한향후주요과제로제기되고있다. 마지막으로한반도통일과정에서미국의역할이뚜렷하게요구되지만비용 편익의차원으로전환되지못하는변수들을어떻게처리하느냐의문제가지속적으로제기될수있다. 미국의리더십혹은피스메이커 (peacemaker) 로서의이미지등의사안들은명백하게미국외교의자산으로작용하지만그것을구체적인편익의크기로구현하는것은매우어려운과제가아닐수없기때문이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 221

2. 중국과한반도통일의비용 편익 중국은한반도통일에많은관심을가지고있는동시에이에상당히민감하다. 그이유는상황적, 지리 ( 공간 ) 적, 지정학적, 지경학적, 전략적, 구조적관점에서한반도통일이양산할수있는영향과그불확실성때문이다. 한반도통일로발생하는불확실성은한반도통일로인한국제체제와역학구조의변화로인해지불해야할부담 ( 비용 ) 과누릴수있는편익에대한전략적손익분기가불명확한것을의미한다. 중국은그래서한반도통일문제에대해입장을공개적으로밝히는것에대해조심스러워하고있다. 우선역사적인관점에서보면중국과한반도는세계유일의분단지역으로남아있다. 베트남, 독일과예멘의통일이상이한방법으로실현되었지만, 베트남과독일은통일후안정을찾아가는대신예멘의경우내전사태로인해통일의후유증을대변하고있다. 지리 ( 공간 ) 적개념에서중국과한반도는 1,300km의국경을공유하고있다. 이는중국이공유하는국경중세번째로가장긴국경이며, 군사지리적인관점에서통일한반도와중국의관계의호불호가그전략적의미를결정할수있어민감한사안으로부상할수있는잠재력을가지고있다. 지정학적으로통일한반도가민주주의정권에의해이뤄지면인도다음으로가장큰민주주의국가를접하게되기때문에, 일당체제의정권을유지하는중국에게있어서는한반도통일이가져다줄수있는예측불가능한파급효과와내재적으로불확실성이잠재된결과에민감할수밖에없다. 특히중국이지금까지주변국제환경을평화롭고안정적으로이끌어올수있었던가장큰이유는이들지역의국가대부분이전통적사회주의나공산주의국가라는사실이다. 비사회주의국가가 222 통일비용 편익연구의새로운접근

있으나이들의영향력이나국력, 또는국가규모가중국의안보에영향을미칠수있는정도는아니다. 그럼에도불구하고중국과주변국과의우호적관계는중국이주장하는수준과는차이가존재한다. 이런상황에서한국이북한을흡수통합해서한반도에동아시아최대규모의민주주의국가가출현한다면중국으로서는반갑지만은않을것이다. 지경학적인관점에서보면, 중국이추진하는균형적발전전략에한반도는중요한의미를가지고있다. 특히통일한반도는중국이희망하는동북지역의발전에긍정적인영향을미칠수있다. 중국동북지역의발전을위해서는이들지역중특히내륙에위치하고있는길림성과흑룡강성이해외시장에접근할수있는기회가창출되어야하는데이는한반도를통해서이뤄질수있는부분이다. 전략적인개념에서보면, 통일한반도의구현은중국에게미국을견제할수있는 전략적요충지대 (strategic buffer zone) 의소실을의미하는것으로중국은한반도통일이후미군주둔문제의해결방향을예의주시할수밖에없다. 그러므로이문제는이것이어떻게해결되느냐에따라중국의한반도통일에대한입장이확정지어질수있는매우직결적이고결정적인사안이다. 구조적인관점에서보면, 한반도의통일은최소한한반도를둘러싼동북아지역의국제질서의개편을의미한다. 통일한반도로인해우선북중동맹관계가사라질것이며, 한미동맹관계가더욱강화될수있다. 또는한미동맹이미약해질수있으나한국이통일한반도의주체가되고국력이더욱강화되면동지역의권력구조에근본적인변화를일으키는요인으로작용할것이다. 이미세계 13위의경제력, 세계 7위의무역강대국인한국의위상이더욱상승할것이며, 통일한반도의인구수는세계 20위권에들것이다. 오늘날의기준에서보면 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 223

한반도의 7,500만인구는선진국중미국, 러시아, 독일, 일본, 캐나다등의국가다음으로많은수준이다. 상기한이유에서와같이한반도통일문제는다차원적이고다층적인측면에서중국의국익에영향을미치는이슈이기때문에중국은한반도의통일문제에민감할수밖에없다. 이런맥락에서한반도통일은미래중국에게미국과의관계다음으로매우중요한전략적의미를가진사안이된다. 중국에게한반도통일은양날의칼과같은의미를지니고있다. 지경학적의미에서보면, 통일한반도가중국과중국의동북지역의경제발전에긍정적인영향을미칠것이다. 이같은이유때문에최근중국에서는중국의경제발전을한반도통일과연계하는인식과사고가증가하고있다. 이에반해통일한반도의지정학적, 전략적의미의관점에서보면, 한반도의통일은중국에게비경제적비용을부담해줄수있는요인이다. 통일한반도가가져다줄몇가지의전략적, 구조적변화에대한만족스러운대안이마련되지않으면, 중국은한반도통일에대해민감하게문제를인식할수밖에없다. 오늘날중국전문가들사이에서한반도통일에대한의식이고조되기시작한배경적요소중의하나는김정일의건강악화로인한북한의유사사태에대한논의가널리확산된데있다. 이에대해중국정부는아직까지공개적으로나정식적으로공식입장이나논평을밝히지않고자제하고있다. 반면, 중국전문가들은이에대한담론을정부의묵인하에서암묵적으로진행하고있다. 그러나주목할만한사실은경제적인차원에서의한반도통일문제는상당기간동안진행되어왔다는것이다. 특히 1990년부터유엔개발프로그램 (UNDP) 이주도한두만강지역개발사업이발족된후이와같은논의가학술적, 정책적차원에서활발하게이뤄져왔다. 중국은최근에도이런논의를적극적으로 224 통일비용 편익연구의새로운접근

개진시키고있다. 특히중국공산당과정부가이른바 장길도 ( 장춘 - 길 림 - 도문강 ) 프로젝트 의추진을결정한이후더활발히진행시키고있 다. 중국이장길도프로젝트를국가사업으로 2007 년에결정한이후중 국전문가들사이에서는한반도통일이중국동북지역에미치는경제 적영향을분석하고동북아지역경제통합에어떠한영향을미칠지에 대한담론이아직노골적으로이뤄지고있는수준은아니지만암묵적 으로진행되고있다. 최근한반도통일에대한중국전문가들의담론이나이와관련한중 국정부의간헐적인발언을보면, 이들의입장과견해에는다음과같은 몇가지공통점이존재한다. 우선한반도통일문제와관련하여중국은 기존의정책을일관되게견지하고있다. 즉, 외세의간섭없이한민족 이독립, 자주적으로이를결정하고평화적으로이룩하는것을지지하 는것이중국의한반도통일정책의기조이다. 둘째, 한반도의통일은 중국의동북지역발전과개발에기여할것이라는점이다. 126 이의이 유는대체로한반도통일로인해지역협력의정치적, 제도적장애요인 의해소와한반도를통한유통망, 즉, 항로, 해상로, 육로의개방가능 성등의요인에서찾을수있다. 또한논리적인차원에서중국은유럽 의예에의거하여동북아의지역협력이한반도통일에긍정적으로기 여하고건설적인역할을하는동시에, 역으로한반도통일이동북아지 역의협력은물론통합도촉진시킬수있는매개체가될것으로본 다. 127 그러므로한반도통일이중국의동북지역과동북아지역의경제 126_ 陳龍山, 論東北亞區域經濟合作與朝鮮半島統一的關係, 東北亞論壇, 第 4 期 (1994), pp. 7~11; 安明友, 朝鮮半島局勢變化對長吉圖三地的挑戰和機遇, 農業與技術, 第 29 卷, 第 5 期 (2009), pp. 51~53. 127_ 楊守明, 東北亞地區合作與朝鮮半島統一, 錦州師範學院報, 第 24 卷, 第 2 期 (2002), pp. 1~3. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 225

개발과발전에미치는영향에대해중국의평가는긍정적이다. 셋째, 한반도통일에서파생될수있는군사안보문제를조심스럽게접근할수밖에없다는것이다. 우선한반도가통합되는과정에서나타날수있는정전협정의대체문제가부상할것이다. 즉, 정전협정의평화협정및체제로의대체는북중및미중관계의변화로직결되는결과이기때문에중국의군사안보전략차원에서중국의전략적입지의축소를의미한다. 또다른하나는통일한반도에서의미군주둔문제는중국의국가안보이익과전략이익에직결되는사안이기때문에이를원만하게해결하는것은중국의군사안보전략사고에근본적인영향을미칠것이다. 가. 한반도통일관련중국담론 (1) 중국의한반도정책중국의대한반도정책은중국의동아시아정책, 즉 선린우호정책 의연장선상속에서추진되고있다. 그내용과목적은주변지역국가와의우호관계발전을통해주변지역의평화와안정을도모하여중국의경제발전에유익한주변국제환경을조성하는것이다. 이런맥락에서중국의대한반도정책의목표는세가지이다. 우선한반도의민주, 자주, 평화적통일을지지하는것이다. 두번째목표는한반도의평화와안정을유지하는것이다. 세번째목표는남북대화와상호이해증진을건설적인역할을하면서공헌을하는것으로최종적으로민족단결과통일을위한여건을창출하는것으로설정되어있다. 128 한반도의평화적 128_ 劉金質, 中國對朝鮮半島國家的政策, 世界經濟與政治論壇, 第 5 期 (2007), p. 78. 226 통일비용 편익연구의새로운접근

통일은이런중국의외교정책목적과원칙에부합하기때문에중국은한반도의평화통일을지지하는입장을기본적으로견지하고있다. 과거냉전시기동안한반도통일문제와관련하여이데올로기와북한과의동맹요인때문에중국이북한의통일정책이나방안을적극지지하는입장을보인것도사실이다. 그러나탈냉전시기에들어서중국전문가들은과거중국이취했던입장이비과학적이고비논리적인이유를중국이냉전체제하에서견지했던냉전적사고, 즉미소강대국을견제하기위한데외교정책의기조가맞춰진사실에서찾고있다. 129 냉전의종결과한중수교로인하여중국의대한반도정책과입장은냉전적사고를벗어나보다객관적이고국익중심으로선회했다고볼수있겠다. 그러나한반도통일정책에있어기본적인원칙, 즉자주평화통일을지지하는중국의입장은변하지않았다. 그리고주목할만한사실은이를해결하고구현하는과정에서수단을중요시하는입장을여전히견지한다는것이다. 즉, 한반도통일의구현이평화적으로이루어져야하는동시에한반도의제문제역시평화적으로해결되어야한다는입장이다. 한반도의평화와안정을위해중국은일관된입장과정책을견지해왔다. 정책과원칙은불변했지만한반도의평화와안정을더욱공고히하고현실적으로유지하기위한실질적노력은중국의변화무쌍한전략과전술에서도잘반영된다. 중국은시대와환경의변화에따라전략과전술이바뀌어야한다는외교적신념을가지고있다. 이런시대적, 환경적변화는비단한반도의변화뿐아니라자국의국정 ( 國情 ) 변화의미를내포한다. 중국은자국의국내외상황과국제체제에서의위치, 129_ 劉金質, 中國對朝鮮半島國家的政策, p. 79. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 227

위상과역량에근거하여정책과전략을결정하고추진해왔다. 그리고이런인식의판단결과들이중국의대외관과세계관의초석을이룬다. 특히대외정책을수립하는과정에서중국의자국의위상과역량, 그리고구조적위치에대한판단결과는정책결정에직접영향을미치는요인들이다. 이를다시정리해서보면, 중국의총체적외교정책의목표, 원칙과기조나노선은불변하게존재해왔으나정세변화에따른인식과대외관의변화로인해전략과전술에는변화가있었다. 중국의대한반도정책역시유사한발전유형을보여왔다. 즉, 중국의대한반도정책의노선과목표는불변해왔으나한반도의평화와안정을유지하고통일에대한전략은많은변화를겪었다. 중국의전략이변한이유와배경에는국제정세의변화에부응하고한반도의평화와안정을유지하는데변화된요구조건을충족하기위한데그원인이있다. 특히탈냉전이후국제체제와정세, 그리고한반도를둘러싼국제환경및관계에도많은변화가있었다. 우선국제체제의변화로국제관계의규칙 (rule) 이변화함에따라국제관계가상호의존과세계화에의해운영되면서외교정책의결정요인이이데올로기에서국익으로전화되고세계평화와안보를위협하는요소들이테러주의와국지전으로변질되었다. 이같은국제체제의변화에부응하기위해중국은자국의외교목표를충족하기위해 도광양회 ( 韜光養晦 ) 와 유소작위 ( 有所作爲 ) 를자국의외교행위의기본전략으로채택했으며, 신안보관 ( 新安保觀 ) 을국제갈등이나분쟁을해소하는기본원칙이자전략으로결정했다. 지역차원에서중국의한반도전략에도유사한변화가나타났다. 특히한중수교와북한의안보및경제상황의악화로나타난상황에대비하기위한방향으로전략을수립했다. 중국의대한반도정책의대명 228 통일비용 편익연구의새로운접근

제는평화와안정이다. 그리고이를수반하는전략은중층적이고층위 적으로변환되었다. 이같은변화는한반도에대한전략목표가북한 에대한 5 불 원칙에서잘나타나고있다. 즉, 불안정한상황불가 (no instability), 붕괴불가 (no collapse), 핵불가 (no nukes), 난민불가 (no refugees), 그리고갈등고조화불가 (no conflict escalation) 등을 의미한다. 130 이러한전략의변화는중국의국정과대외정세의변화에 부응한노력의산물이다. 또한중국의실용주의외교노선의반증이기 도하다. 중국의대한반도전략변화가실용주의에근간한것이기때 문에영역과이슈에따라다양한면모를보여왔다. 그리고이러한전 략의다양성은중국의새로운외교행태와행위에대한당위성과정당 성도자연스럽게제공하는근거로작용했다. 외교영역에서한중수교에대해중국은이른바 정경분리원칙 을내 세워북한의반대와동맹적요소를극복하고한국과수교를할수있 었다. 한중수교과정에서중국에게가장큰장애는한중수교가북한과 의혈맹관계, 전통적우호관계를위해하지않을것을북한에보증하는 것이었다. 중국은이에대한해답으로남한과의관계발전에서정치와 경제를분리해서진행할것을결정했는데, 이는북한요소를의식한결 정이었다. 대신한반도의평화와안정유지에긍정적인효과와영향을 줄수있다고평가된이른바한반도의남북한 교차승인 을실천한외 교적성과였다. 냉전시기부터교차승인에대해주변국들의논의가많 았으나이를실천한국가들은아이러니컬하게사회주의국가인구소 련및러시아와중국뿐이다. 130_ Samuel S. Kim and Tai Hwan Lee, Chinese-North Korean Relations: Managing Asymmetrical Interdependence, Samuel S. Kim and Tai Hwan Lee (eds.), North Korea and Northeast Asia (New York: Rowman & Littlefield Publisher, Inc., 2002), p. 110. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 229

또한중국은한반도의평화와유지의정책적노선의일환으로한반도의비핵화원칙을고수해왔다. 그리고북한의핵문제해결을한반도의평화와안정의전제조건으로인식하기시작하면서국제기구표결과정에서과거와다른행태를보이기시작했다. 우선북핵 2차위기가발발하면서중국은 2003년 3월사상처음으로국제원자력기구 (IAEA) 회의에서북한핵문제결의안을 UN 안전보장이사회에상정하는표결에찬성했다. 131 그리고북한의두차례핵실험에대한 UN 결의안에대해찬성투표를한사실도중국의한반도비핵화원칙의유효성을입증했다. 이슈별로한반도평화와안정에기여할수있는의제에대해중국의기본적인전략은건설적역할로축약할수있다. 일례로, 1997년에개최된한반도평화협정과체제구축을위한논의의장에서도중국은적극적으로참여했고건설적역할론을공표했다. 그리고한반도평화와안정을위해하는북한의핵개발문제에대해서도중국은이의평화적해결을위한건설적역할을하는데주력해왔다. 1993년제1차북핵위기에서중국은 당사국원칙 을내세우면서당사국간의원만한대화와협의진행에건설적역할을수행했다. 당시북핵위기가북미간의문제였기때문에직접적인개입이불필요했으나중국은북미간의협상을실현하는데중재자역할을했고그결과 1994년북핵기본합의서를이끌어내는데유익한역할을한것이다. 2002년제2차북핵위기가발생하자 2003년 8월위기의평화적해결을위해더욱적극적인태도로임했다. 그리고그결과 6자회담의준비회의격인이른바북한, 미국, 중국등이참여한 2003년 4월북경에서개최된 3자회담 을성공적으로개최했고, 같은해 8월북경에서 6자회담 을개최했다. 131_ 李華, 冷戰後朝鮮半島的安全機制與中國的角色, 貴州師範大學報 ( 社會科學報 ), 第 4 期 (2003), p. 36. 230 통일비용 편익연구의새로운접근

(2) 중국의한반도통일정책기조 중국의대한반도정책기조는한반도의안정과평화유지, 자주적이고평화로운통일지지와한반도의비핵화구현등의세가지맥락에서볼수있다. 중국은한반도의평화와안정을중시하기때문에동지역에서위기나긴장국면을최소화하고무력도발이나전쟁의발발이나지않기위해많은외교적노력을경주하고있다. 따라서한반도의비핵화과정도평화적으로대화를통해해결되기를희망한다. 이런맥락에서한반도의통일문제에있어서도평화적이고자주적인통일을지지하는입장을유지하고있다. 중국이이렇게한반도의자주적이고독립적인통일방식을지지하는것은역사적경험의교훈에근거한다. 역사적으로볼때, 한반도의통일은다음과같은네가지경로를통해시도되었지만실패로돌아갔기때문이다. 첫번째방식은 1948년에위탁과간여방식으로진행되었던이른바 합의방식 이다. 두번째유형은 6 25전쟁을통해시도되었던 무력통일 방식이다. 세번째방식은 1972년 <7 4 공동성명 > 이채택되면서시도되었던 대화통일 방식이다. 마지막방식은 1990년대제기되었던 흡수통일 방식이다. 1994년김일성사망이후북한은홍수와가뭄등자연재해를 3년동안연속적 (1995~1997년) 으로겪으면서경제난이상당히가중되었다. 그결과아사와기아수준이국제사회의구호를촉발시킬정도로심각해졌고, 이같은상황은이른바 북한붕괴론 에대한논의를역시촉발시켰다. 이는특히 1996년 12월미국정보기관에의해북한의붕괴가능성이공식적으로제기된후급속도로상당한진척의결과를보이기시작했다. 132 이후 1997년미국의정관 132_ State Department Memorandum, Korean Peninsula Issues (December 1, 1996). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 231

계에서는북한붕괴에대한대비논의가본격적으로이뤄졌고, 한국에서는북한붕괴수용과방지에대한상반된논의가시작되었다. 133 1998년김대중정부의출범과함께시작된 햇볕정책 은북한붕괴방지를지지하는정부차원의결의를양산했다. 그러면서 흡수통일론 은자연스럽게지론을상실하게되었고, 흡수통일은한국정부가추진하는통일전략으로서도그입지와의미를상실했다. 상기한방식들이모두그시도가실패로돌아갔기때문에한반도의통일이독립자주적으로이루어져야한다고설명되고있다. 134 나. 중국의한반도통일과정에서의영역별역할 한반도통일과정에서중국의역할은제한적이나마중요한변수가될수있다. 중국의역할이제한적이라고하는것은중국의대한반도통일정책이지금까지일관성, 즉외세의간여없는한민족의자주독립적인결정에의한통일구현을유지했기때문에중국의직접적인역할을스스로배제하는소극적인입장을취하고있다. 이때문에중국은한반도통일과정에서자국의역할을스스로구속하고제한하고있는것처럼보인다. 그러나현실은중국이한반도지역문제의이해당사국 133_ 미국의북한붕괴가능성과전망에대한논의의구체적인내용은 Priority Issues: Key Analytical Challenges, A Briefing Book produced and prepared by a team of Directorate of Intelligence, February 1997 ( 미 CIA 기밀문서, 2004 년 4 월공개자료 ); CIA Briefing Book, Key Analytical Challenges: Priority Issues: North Korea, February 1997 ; Office of Asian Pacific and Latin American Analysis, CIA, Intelligence Report: Exploring the Implications of Alternative North Korean Endgames: Results from a Discussion Panel on Continuing Coexistence Between North and South Korea, January 21, 1998 ; State Department, Bureau of Intelligence and Research Intelligence Brief, North Korea: Countdown to Starvation? (March 3, 1998) 등을참조하였다. 134_ 張璉瑰, 朝鮮半島的統一與中國, 當代亞太, 第 5 期 (2004), p. 31. 232 통일비용 편익연구의새로운접근

(stakeholder) 으로한반도통일에대해민감하게예의주시하고자국의이익에부합하지않는방향으로전개될때대응해야할수밖에없는입장에처했다고해도과언이아니다. 특히한국과미국간의긴밀한공조로한반도통일이추진되고이뤄진다고하면중국의일관적이고소극적인태도도변할수밖에없을것이다. 이는한반도통일이가져다줄수있는미래지역질서와역학구도의불확실성과도긴밀하게연계되어있기때문이다. 한반도통일이언제, 어떻게이뤄질지가불확실하기때문에이런불확실성을감소시키고보다명확한청사진의제시가중국의대한반도통일정책을더적극적인방향으로전화시키는작용을할수있을것이다. 중국의관점에서의한반도통일의비용과편익은자국의국제환경의변화, 즉동북아지역차원에서의구조적변화에따라산출될것이다. 그리고이런산출방식은통일의시점과방식이불명확한상황에서체계적이고과학적이지는않을것이다. 다만, 본연구의핵심은중국의정책적노력과지원이통일의 시점 과 과정 에영향을미칠수있는가의문제라고할수있겠다. 이런전제하에서중국의통일정책은어떠한영역에서어떻게추진되어야하는가에대한분석이한반도통일의비용과편익을어느정도중국의관점에서분석할수있는유일한기법으로유의미하다고할수있겠다. 그러므로우리가본연구에서기대할수있는것은이과정에대한중국정부당국의입장이아직까지비공개적이고불명확하기때문에중국의한반도통일의비용과편익계산을중국의역할에서추론할수밖에없다는것이다. 즉, 중국이스스로의역할과관련하여무엇을기본적인주요고려사항으로고민하고있고, 이런고려를전제로한영역별핵심역할을어떻게설정하고있는지에대한분석을통해추론할수밖에없다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 233

우선한반도통일과정에서중국의역할과관련한최고의고려사항은미중관계와북중관계라고할수있다. 미중관계는세계가 G-2 시대로진입했다고할만큼중국의영향력에노출되어있다. 이런맥락에서 21세기의국제분쟁과국제문제는미중양국간의협력없이해결되기가쉽지않을것으로전망된다. 특히중국의주변지역차원에서의국제적분쟁과문제의해결에있어중국의적극적이고긍정적인참여와협력은필수불가결한요소가되었다. 비록중국의영향력이글로벌차원에서는미미한측면이있으나, 지역차원에서는문제의해결방향과결과를종용할수있을정도로크다. 그러므로한반도통일과정에서미중양국이양국간의이해관계를어떻게설정하고책임감공유를어떻게전개하는지가한반도통일구현에관건적인요소가될것이다. 한반도통일의시점이나과정이미중양국의관계가어떠한상황에서개진되는지에따라그전개양상이나결과도결정될것이다. 미중관계가우호협력적일경우한반도통일의시발도, 개진도순조로울것이다. 대신미중관계가이른바 세력전이 로전망하듯악화일로로치달을경우한반도의통일과정의시작이나그과정의전개또한순탄하지않을것이다. 이경우중국은북한과의동맹관계를쉽게포기하지못할것이고, 정전협정의평화협정으로의대체는비현실적인문제로전락할것이다. 평화협정의체결이불가능한상황에서한반도의평화체제의구축문제역시배제될수밖에없다. 미국이중국의부상으로부터자국의패권적위상과지위가위협을받는다고인식하는순간미국의동아시아지역내에서의동맹체제의강화노력은한반도의분단을더욱고착화시킬수밖에없는요인으로작용할것이다. 그러나미중관계가우호협력적이라고해도한반도통일로인해발생할수있는역내권력의재분배, 역학구도의변화, 그리고질서개편 234 통일비용 편익연구의새로운접근

에대한명확한청사진이제시되지않는한한반도통일의시작이나전개과정도고전을면치못할것이다. 중국의통일독일에대한연구관심사에서입증되었듯이중국의통일한반도에대한최대관심사는통일후통일한반도의면모이다. 통일한반도의최종양상 (end state of unification) 이어떠한면모를가졌는가에대한예상결과에따라중국의통일한반도와미국에대한전략적이해관계가설정될수있을것이다. 이에두가지변수가작용할수있다. 하나는통일한반도의주체이며, 또하나는한반도를둘러싼역학구도의변화이다. 통일한반도의주체가북한일경우중국은동맹관계를유지할수있어질서개편과정에서도상당히유리한고지를점할것이다. 그러나통일한반도의주체가한국일경우통일한국정부의정책결정에따라, 또는한국정부에의한통일과정의전개에있어취하는정책이중국의동북아지역내에서입지와영향력을결정하는중대한전략적요소로작용할것이다. 이경우중국에대한협상과설득이관건적이다. 중국은한국에의한통일문제에있어북중동맹관계의파기로인해축소되는자국의역내입지와권력구조의변화에민감하게반응할것이다. 북중동맹이파기된상황에서한미동맹의유지는통일한국의역내위상과영향력을한층더증강시킬것이다. 그러므로통일로증강된통일한국의국력은중국의지역에대한외교안보정책기조의근본적인변화를초래하기때문에중국은통일한반도의시작과함께그전개과정을예의주시할수밖에없을것이다. 그리고이과정에서자국의역내입지와영향력의감축가능성의발생을방지하기위한노력을배가시킬것이다. 중국의공산당의장기집권의전제하에서보면, 중국의대동북아및한반도의인식, 정책기조, 전략목표등은중국공산당이집권하고기존의지역질서가불변하는동안유지될것이다. 그러나한반도의통일로 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 235

인해지역질서의개편이불가피해지면, 비록중국공산당이집권을하고있더라도중국공산당의대응이불가피해질것이다. 역사적으로중국공산당은창당 (1921년) 이후그리고중화인민공화국의건국 (1949년) 이래많은국제적변화와지역질서의변혁에유연하게유기적으로대처해왔다. 그러므로한반도통일문제가중국의주변국제환경의근본적인변화와지역질서의근간을바꿀수있는결과를초래할수있어도이에유동적으로대응할수있을것이다. 그러나문제는역사에서도입증되듯이중국의이런대응과정에서일련의독립변수국가들과의관계가중국의대응태도와입장에근본적인영향을미쳤다는사실이다. 즉, 중국과독립변수국가와의관계가악화상태이거나적대적, 또는비우호적일경우중국의태도와입장은비협조적이고비타협적이었다. 일례로, 동아시아냉전질서구축과정에서미중간의적대적관계는중국의구소련에대한 일변도 정책채택에결정적인요소로작용했다. 대신중국과독립변수국가와의관계가우호적이거나개선가능성이나그잠재력이농후할때중국이보여준태도는매우개방적이고협조적이었다. 탈냉전시기에진입하면서세계화와지역화가세계질서원칙에본질적인변화를일으키자중국은이에유동적으로대응하면서특히주변국가와의관계개선의기회로활용한바있다. 실례로, 중국은외교관계를단절했던국가와의관계복원 ( 예 : 인도네시아, 인도등 ), 미수교국과의수교 ( 예 : 한국, 싱가포르, 이스라엘등 ), 그리고지역경제체에대한문호개방 ( 예 : 홍콩과대만 ) 등을단행했다. 상기한변수와중국의정책적대응전략을감안할때한반도통일과정에서우리가기대할수있는중국의역할을영역별로분석할수있을것이다. 그러기위해서분석영역을군사안보, 경제 사회, 중국국내 236 통일비용 편익연구의새로운접근

정책과국제사회등의영역으로분류할수있다. 군사안보분야에서중국의역할은중국의국가안보이익을위해하지않는범위내에서의통일후한반도지역의평화와안정을유지하는건설적인협력적동반자의역할을기대할수있다. 통일한반도가군사안보영역에서가지고있는전략적의미는지역안보질서의역학구도의변화와직접적으로연결되기때문에중국의입지와영향력수준을확대하는대신기존의것으로유지하기위해서중국의적극적이고건설적인기여가필요하다. 이런맥락에서한반도통일과정에서중국이한반도의비핵화와주한미군의철수문제를심도있게논의할것을기대할수있다. 통일한반도로인해통일한국의역내위상과입지가강화되는만큼중국도이에대한절충안의마련이필요할것이다. 그리고중국역시나름대로통일한반도이후의지역질서에관한청사진을준비해야할것이다. 중국과효과적이고효율적인협의와협상을위해서우리역시이같은청사진을사전에마련할필요가있다. 경제 사회영역에서기대할중국의역할은두가지로나눠볼수있겠다. 하나는한반도통일의사전경로가통합이라면통합과정속에서북한의개혁개방을유도하는것이다. 북한과의통합이가능하기위한전제는김정일및후세의통치체제의종결이유일한것이기때문에북한의개혁개방을개대할수있는전제조건이성립된다. 그러므로이런전제조건이충당될경우북한의개혁개방이추진되고실현될수있기위해서는중국의협조가중요하며, 이런맥락에서중국의긍정적이고건설적인역할이기대될수있다. 또하나의경우는통합과정을거치지않고통일이이뤄졌을경우이다. 이경우통일한반도의경제건설과국가건설에중국의적극적인지원역할을기대할수있다. 이두경우모두중국에게통일의편익이라는측면에서유의미한결과를가져다 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 237

줄것이다. 특히동북아의경제협력의활성화와경제통합의촉매제라는관점에서통일한반도가중국은물론중국의동북지역의경제발전에가져다줄수있는편익은중국의국가경제이익에도부합할것이다. 한반도의통일로인한동북아경제협력의활성화와경제통합의촉진은통일한반도와중국동북지역의발전사업을연계하는데에있어그동안존재했던구조적장애요인을제거할수있는기반마련의의미를내포한다. 이런의미에서통일한반도와중국동북지역의발전을실질적으로연계할수있는제도적, 정책적장치가마련될수있는구조적기회가창출된다는의미로도해석할수있다. 더나아가이는중국이우려하는통일후한반도의중국동북지역에대한문화적, 사회적공세를방지할수있는안보장치의마련이확보될수있다는전략적의미역시내포하고있다. 그리고한반도와중국의동북지역발전의연계성강화를통해중국의동북지역의발전을위한해외투자를공동으로유치할수있는정치적, 제도적장치가창출될수있는호기로도작용할것이다. 그러므로한반도통일이중국에게주는편익은국가, 지방과지역차원에서중국에게상당히유의미하고중국의국가와지방간의균형적발전을구현하는데서그의미를찾을수있겠다. 중국이대내적으로수행할수있는역할은한반도통일의당위성, 정당성과합리성에대한중국국민의이해를증대시켜주는것이다. 중국은미국과달리일당체제의정치제도를유지하기때문에비교적일관성을가진관념과인식을가지고정책추진을하는것이가능하다. 그리고중국은이런정치제도의특성을한반도통일에적극적용하는데에노력을해야할것이다. 한반도통일에대한중국국민의불필요한오해를불식시키는것도한반도통일의전제조건중의하나이다. 중국국민의오해는민족주의의영향을받을수있어통일한반도에대 238 통일비용 편익연구의새로운접근

해비판적이고반대하는입장을취할수있는소지가될수있다. 이를극복하기위해서는중국정부당국이한반도통일에대해적극적인홍보와설득을하는동시에위안과자제를독려하는것이중요하다. 이는특히통일한반도와예상되는갈등소지가사회분야에산적하고있기때문이다. 일례로, 예상할수있는통일한반도와중국간의사회적갈등잠재요소는국경문제에서부터역사적유산문제까지다양하다. 이같은문제는군사안보영역에서의갈등요소들과유사한파급효과를가진것들이다. 그러므로한반도통일의주체와중국은양국의민족주의발생을사전에차단할수있는평화통일지지여론을확산하여야하고, 양국국민의이해를증강할수있는정책적조율이사전에반드시마련되어야할것이다. 이런맥락에서중국의사회영역분야에서의역할은한반도의통일성패와도직결되는부분이라고해도과언이아니다. 국제사회영역에서기대할수있는중국의역할은세계와지역차원으로구분해볼수있다. 우선세계차원에서중국은 UN 안전보장이사회상임이사국 5개국의구성원으로서한반도통일에대한 UN 및산하조직과국제기구의지지와지원을확보하는데중요한역할을수행할수있는국가이다. 최근중국의부상으로인해중국은다양한국제기구에이사국으로진출을많이하고있다. 따라서중국의한반도통일에대한국제사회에서의적극적이고긍정적인지지와지원은한반도통일과정에서파생되는문제의원만한해결에직접적인영향을미칠것이다. 또한역설적으로통일한반도에서창출된신정부는정당성과신임을획득하기위해 UN 등과같은국제적기구의지지가필요하며, 새로운국가건설과경제개발을위한재원마련에있어이들의적극적인협조를요구할수밖에없다. 이런의미에서통일한반도와중국 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 239

의국제사회에서의협력은한반도를포함한지역발전과번영, 그리고안정과평화에지대한공헌을할것이다. 또한지역차원에서지역의다양한다자기구에서의한반도통일의필요성, 필연성, 정당성과당위성에대한인식을확산하는데중국의역할이요구된다. 특히통일한반도로인해발생하는역내국가간의역학구도의변화가역내질서의변화를야기할수있는만큼, 역내질서개편이안정적으로진행되기위해서도중국의건설적인역할이기대될수밖에없다. 일례로, 통일한반도에평화와안정을영구적으로정착시키기위한방안으로동북아다자안보협력체의구축논의가진행되고있다. 통일한반도를중심으로한지역다자안보협력체가구축되기위해서는중국의적극적이고건설적인참여가반드시필요하다. 또한이는중국이희망하는바와같이한반도에있어서의영구적인평화체제확립을의미하기때문에중국의국가안보이익에부합하는부분이다. 이런맥락에서한반도평화체제의구축에대한중국의건설적인역할은역학구도와지역질서의변화로인해축소될수있는중국의입지와영향력을사전에방지할수있는긍정적효과를가져다줄것이다. 다. 한반도통일비용관련중국담론 중국의한반도통일방안이나정책기조및기본입장은냉전시기에가장두드러지게나타났는데, 북한의것을일방적으로지지한바있다. 탈냉전시기에들어와서는한반도통일과정에서파생될수있는군사안보및전략적의미를가진문제에대한공식적인입장을찾아보기가쉽지않다. 이를직간접적으로시사하는공식발언이간헐적으로존재 240 통일비용 편익연구의새로운접근

하나, 대신전문가들이제기한견해들은이에비하면결코적지않다. 이들의관점에서보면한반도통일과정에서파생될수있는군사안보및전략적의미가중요한문제들은주한미군주둔문제, 정전협정의평화체제로의전환문제, 그리고북한유사시주변국과자국의개입문제등이다. 중국의대한반도정책기조는한반도의안정과평화유지, 자주적이고평화로운통일지지와한반도의비핵화구현등의세가지맥락에서볼수있다. 중국은한반도의평화와안정을중시하기때문에, 동지역에서위기나긴장국면을최소화하고무력도발이나전쟁의발발이나지않게하기위한많은외교적노력을기울이고있다. 따라서한반도의비핵화과정역시평화적으로대화를통해해결되기를희망하고이를실천하기위해노력을경주하고있다. 이런맥락에서한반도의통일문제에있어서도중국은한반도의평화적이고자주적인통일을지지한다고천명하고있다. 한반도의평화적이고자주적인통일은한반도국민의자주적인판단과선택그리고결정에의해서외세의간여없이이루어지는것을의미한다. 그리하여중국은기본적으로한반도의무력통일을반대하는입장을견지하고있다. 중국은한반도통일관을실질적으로입증할중국의대한반도전략에관한입장을조율한바있다. 이의첫사례는 1961년중북우호협력조약의 자동군사개입 조항에관한입장조율이다. 중국은 1992년한반도의교차승인을구현하면서한반도정책에대한조정 ( 또는재평가 ) 이불가피해졌다. 한국과의수교는동조약의제4조인유사시북한에대한자동지원과지지에대한입장변화를요구했다. 중국은 1990년대중반북한에의해한반도에전쟁이발생하거나이를북한이주도할경우군사적, 외교적지지나지 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 241

원을할수없다는입장으로바뀌었다. 135 대신북한이침략을받을경우에는동조약의의무와책임을이행해야할부담이있다고설명했다. 두번째사례는 신뢰구축 을정책에서강조하기시작한것을지적할수있다. 중국은 1999년제4차 4자회담에서한반도긴장국면과평화체제구축과관련하여일련의원칙과입장을표한바있다. 중국은다자간군사협력등의내용을포함한이른바 한반도긴장국면완화에관한 5개원칙 ( 关于缓和朝鲜半岛紧张局势的五项原则 ) 과 한반도평화체제구축에관한 4개의기본사항 ( 关于建立朝鲜半岛和平機制的四点基本內容 ) 을제의했다. 136 그리고 4자회담개최동안중국은 1999년 1월개최된제4차 4자회담에서처음으로한반도긴장국면완화에관한 5항원칙과한반도평화체제구축에관한기본입장을밝혔다. 중국의입장과관련된내용은네가지로서 1관련국간의대항종결, 2 신뢰증진과관계개선, 3협력증진, 충돌예방, 분쟁의평화적해결, 군비감축, 평화공존, 4이를통한자주적평화통일실현등을담고 135_ Samuel S. Kim, Sino-North Korean Relations in the Post-Cold War World, Young Whang Khil and Hong Nak Kim (eds.), North Korea: The Politics of Regime Survival (New York: M.E. Sharpe, 2006), pp. 188~189; Anne Wu, What China Whispers to North Korea, The Washington Quarterly, Vol. 28, No. 2 (2005), pp. 41~42. 136_ 5개원칙은 1신뢰조치협력구축을위한광의적추진 ; 2관련국가관계의진일보적개선지지 ; 3북미및북한과기타국의관계의점진적정상화환영, 관련국간의다층적, 다형식적군사신뢰조치협력개전 ; 4한반도의현실에맞는실현가능한조치를취함으로써군사충돌을방지 ; 그리고 5적대적이고도발적인군사행동을기타국에게취하지않을것 등이다. 4개기본사항은 1관련국의대립종결, 관계개선평화공존을통한한반도의자주평화통일의최종구현 ; 2평화적인수단으로모든분쟁해결과무력사용이나위협도불가 ; 3평등호혜의원칙상에서경제무역, 과학기술, 문화와체육등의영역에서교류와협력발전 ; 그리고 4한반도군사신뢰조치구축과정에서단계별군축 등을주요내용으로한다. 劉金質, 潘京初, 潘榮英, 李錫遇 ( 編 ), 中國與朝鮮半島國家關係文件資料匯編 (1991~2006), ( 北京 : 世界知識出版社, 2006), p. 288. 242 통일비용 편익연구의새로운접근

있다. 137 (1) 경제적비용 ( 가 ) 탈북자수용비용 중국은 UN 안전보장이사회상임이사국이며 1982 년에 < 유엔난민협 약 (1951 년 )> 과 < 유엔난민의정서 (1967 년 )> 에가입한체약국이다. 또 한비록미국의압력때문이었지만 1997 년 10 월중국은 경제, 사회, 문화권리에대한국제협약 (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights: ICESCR) 에서명했으며, 그이듬해인 1998 년 10 월에는 시민과정치권리에관한국제협약 (International Covenant on Civil and Political Rights: ICCPR) 에서명했다. 138 그 리고중국과유엔난민기구 (United Nations High Comissioner for Refugees: UNHCR) 는 1979 년 10 월에 UNHCR 북경연락사무소를개 설하며, 당해 11 월에인도차이나의난민원조항목협의서를체결하였다. 이후북경연락사무소는 1980 년 2 월북경사무소로승격되었고, 1997 년 에는중국국내, 홍콩과몽골의난민업무를관장하는지역사무소로승격되었다. 139 중국은불법입국자및난민의정서에준하여 1978 년개혁개방이후 1998 년까지약 26 만 5 천명의난민 ( 대부분인도차이나출신 ) 을수용했 으며, 2002 년말을기준으로그수가 29 만 7 천명으로증가했다. 140 중 137_ 丁詩傳, 李强, 朝鮮半島和平機制及其前景, 現代國際關係, 第 4 期 (1999), p. 44. 138_ 미국이중국에이같은인권헌장에서명하도록하기위한일련의압박조치는 Rosemary Foot, Bush, China and Human rights, p. 176 을참조하였다. 139_ UNHCR 북경사무소홈페이지, <http://www.unhcr.org.cn/new_unhcr.htm> ( 검색일 : 2004.8.13). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 243

국정부는또한 2003년까지난민의정착을위해중앙및지방정부가 7억 5천 8백만달러이상의재정을이들을위해투입했다. 이과정에서중국은유엔으로부터지원받은금액은 9천만달러에지나지않다는사실을역시재차강조하고있다. 141 이같은사례에근거하여중국은난민문제를자주적으로해결한다는원칙을견지하고있다. 그러나중국은탈북자문제에대해서만큼은매우인색하고강경한입장을취하고있다. 중국이이같이강경한입장을취할수밖에없는이유에대해많은중국국내외전문가들은우선특수한북한과의관계를고려하지않을수없는객관적인국제환경요소에서그원인을찾고있다. 이는북한정부당국이이들의불법적인월경활동이나출국행위에대해중국의협력을당부하고있는상황에서 주권원칙 과 당사국원칙 에준하여탈북자문제를가급적북한의요구대로처리할수밖에없기때문이다. 북한주민의중국으로의이탈, 특히불법적인월경과불법이민 142 은중국과북한의주권문제와도연관되어있으며, 143 중국으로진입한탈북자가무국적이아닌북한주민또는 조선인 이기때문에이문제의해결은북한이문제의당사국이므로북한과의쌍무적인차원에서해결한다는입장을고수하고있다. 144 140_ 40 万國難民的中國境遇, 鳳凰週刊, 第 136 期인터넷판, <http://www.phoenixtv. com.cn/home/phoenixweekly/136/22page.html> ( 검색일 : 2003.3.4). 141_ 中國與聯合國難民署的關係, <www.fmprc.gov.cn./chn/3043.html> ( 검색일 : 2002.8.3). 142_ 불법이민에대한중국의인식과개념에관한설명은吳興佐, 非傳統安全中的非法移民問題, 陸忠偉主編, 非傳統安全論, pp. 478~493을참조하였다. 143_ 중국은특히최근탈북자 44명의주중캐나다대사관의진입과관련이들에대한양도요구의정당성이중국의주권문제에있기때문이라고강조하고있다. 144_ 중국의탈북자문제에대한 당사국해결원칙 은 장길수사건 에서도잘나타나고있다. 우리정부는 2002년 5월초중국측에탈북자문제해결을위한직접협의를제안했지만중국측은 탈북자문제는중국과북한간의문제 라는원칙적입장을재확인하며, 한국공관에탈북자들이진입하면사태해결이어려워질수있다 고우회적으로 244 통일비용 편익연구의새로운접근

둘째, 중국이북한의불법월경자나탈북자를난민의문제로인식하지않는이유는이들에대한중국의독특한인식에서비롯되고있다. 탈북자가난민의지위를부여받기위해서는난민협약에서규정하는난민의자격조건을충당해야하나중국의관점에서이들은이같은자격조건을갖고있지않다고인식하고있다. 145 즉, 이들탈북자가정치적이유로인한박해위험, 종교적및인종적분규로인한내전, 전쟁등의사유로인해제3국으로탈출한사람으로서다른국가의보호와지원을필요로하는 공식난민 (treaty-defined refugees) 이될수없다는것이다. 또한박해를받는다는이유로거주하던국가로돌아가기를원치않는사람들이라는국제난민법규의규정에대해서도중국정부당국은이들이박해를받지않을것이라고일축시키고있다. 146 이밖에우리와 UNHCR 등과같은국제기구에서요구하는탈북자의 경제난민 또는 환경난민 의지위에대해서도자국의지속적인대북인도주의원조와지원을이유로, 경제난민 의지위문제에대해재고의여지가없다는입장을견지하고있다. 또한중국은탈북자의불법월경 행위의동인을북한의식량난으로어느정도인식을하고있으나식량을구하고나서회귀하기때문에불법입국자로인식하고있다. 147 전달한것으로알려졌다. 연합뉴스, 2002 년 5 월 25 일. 145_ 중국의난민에대한기본적인인식과관련해서는蔡拓等著, 全球問題與當代國際關係 ( 天津 : 天津人民出版社, 2002), pp. 175~206 을참조하였다. 146_ 일례로, 이는 2000년 5월 8일중국외교부대변인주방자오 ( 朱邦造 ) 는기자단과의간담회에서 북한으로송환된탈북자 7명의신변은아무이상없다. 이것은개인적인의견이아니라중국정부의입장을책임지고말하는것이다 라는발언에서도나타나고있다. 동아일보, 한국일보, 조선일보, 2000년 5월 9일. 147_ 중국의한반도및북한문제전문가들은대부분탈북자문제가북한의기근으로인해중국에식량또는임시근로직 ( 따공 ( 打工 )) 을통해일정량의수입을벌면귀국하는것으로인식하고있었다. 이들의주장과견해는중국의문화대혁명당시중국의경제상황이지금의북한의것과유사했고, 기근과아사를피하기위해많은동북지역의중국인들이북한으로불법월경 ( 越境 ) 하였고, 유사한방법으로식량과돈을벌었 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 245

셋째, 난민협약에서규정한박해에대한중국의인식이국제사회의것과상이하다. 중국이 1951년난민협약에서규정한박해또는정치적박해에대해인정을하지않는이유는이에대한정의와개념에엄격한해석을적용하기때문이다. 중국은이미일부나라의정부가내전, 일반화된폭력행동또는일정범위내에서국내인권이멸시되어탈주한사람에대해박해의정의나개념을적용시키지않는입장을고수하고있다. 148 이런맥락에서중국은박해와관련 UNHCR이협약에서규정한박해가이미전쟁과폭력행위에의해많이이용당하고있다고인식하고있다. 즉, 중국은종족또는종교의파벌전쟁의최종목표가다른파를소멸시키는것이기때문에코소보, 구유고슬라비아와아프리카의일부지역에서발생한충돌사태에서나타났듯이특정무리가받은폭력에고의적으로박해라는개념을적용시키기가어렵다는인식을하고있다. 149 그리고이와더불어중국은 UNHCR이박해의근원이난민의지위를결정하는데고려되어야할요소가아니라고믿고있기때문에박해가난민의지위를부여하는데에결정적인작용을할수없다는입장을취하고있다. 150 넷째, 중국이 난민 의지위를쉽게부여하지않는또다른이유는이들을수용하기어려운국내여건때문이다. 중국은탈북자들에게 난민 다고설명하고있다. 1999 년 8 월 ( 서울 ) 과 11 월 ( 북경, 상해 ) 한국과중국에서의중국한반도및북한문제전문과의인터뷰 ; 또한 2002 년 3 월 14 일중국외교부대변인은기자회견을통해 중조는... 1,300 여 km 의국경을접하고있어양국민간의유동이비교적많은편이었으며, 불법적인월경현상이과거에도있었다. 고설명해중국전문가들의견해를간접적으로입증해주고있다. 이에대해서는중국외교부홈페이지 <www.fmprc.gov.cn./chn/26718> 를참조하였다. 148_ 流光譯, 遭到攻擊的 永恒 條約 -1951 年維也納公約的紹介和評論 (II), p. 1, <http:// chinalawinfo.com/xin/disztxw.asp?code1=184&mark=2574> ( 검색일 : 2002.8.3). 149_ Ibid. 150_ Ibid., p. 2. 246 통일비용 편익연구의새로운접근

의지위를부여할경우, 난민협약과의정서의규정에따라그들이중국에서장기적으로거주할수있도록국민적대우와최혜국대우, 그리고일반외국인과무차별대우를보장해야한다. 151 그러나중국은자국이아직발전중인국가임을재차강조하면서이들을수용할수있는경제적, 정치적, 사회적여력이아직부족하다고설명하고있다. 또한탈북자들에게 난민 의지위를부여할경우그파급효과로인해난민의증가는증대할수밖에없어자국의사회적안정과치안에부정적인영향을미칠수있다고인식하고있다. 또한난민의증가는발전중인중국경제에재정적부담을가져다주기때문에이런부담을안고 13억인구의경제문제를동시에해결하기어렵다는것이다. 마지막으로, 중국이탈북자의 난민 으로서의인정문제에대해한국과상이한입장을취하는근본적인원인은중국의특수한지정학적및전략적상황에서찾아볼수있다. 중국은러시아 북한 몽골 카자흐스탄 키르기스스탄 인도 베트남등과국경을접하고있고, 56개의소수민족으로구성된나라이다. 이런상황에서중국내소수민족문제는중 국의안전을해칠수있는중대한안보문제로인식되고있다. 중국정부는탈북자에대한난민지위를인정할경우동일한원칙에서자국내소수민족인티베트와위구르의난민러시를우려하고있다. 또한중국은중앙아시아지역에서의소수민족의자치운동이자국의소수민족에게악영향을미치는것을사전에예방하기위해러시아당국과협상및긴밀한공조를벌이고있다. 152 중국과러시아는소수민족문제가국정문제에서첨예하게대두되는현실을안고있다. 중러양국은대내 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ 151_ 梁淑英, 該拿難民怎麽辨, 北京靑年報, 2001 年 9 月 6 日. 152_ 이원웅, 누가탈북 7인을돌려보냈는가?, 재외동포의지위 / 탈북자의인권 ( 한국국제정치학회춘계학술회의발표논문, 2000.4.14), p. 4. Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 247

적으로이같은문제를반감없이원만하게해결하기위한노력을지속적으로전개해왔다. 또한이들은망명이나난민으로국제사회에서물의를일으키지않게통제를하는방법에서부터생활개선을위한방법등다양하게이들을통치하고있다. 대외적으로두나라는공조를통해문제의확대또는확산을예방하기위해또한노력하고있다. 이의단편적인예가최근 상해-5국 (Shanghai-Five) 에서 상해협력기구 (Shanghai Cooperation Organization: SCO) 로개명된다자간국제체제의활동목적과내용에서도반영되고있다. 이상에서보았듯이중국은탈북자를난민으로인정하지않으려는외교적노력에최선을다하고있다. 한반도통합과정이나통일과정에서중국으로유입되는북한주민이난민이든, 불법월경자이든, 불법체류자이든, 이들은중국에게막대한사회비용과경제비용, 그리고비경제비용을부담케할것이다. 이중중국은비경제적인비용부담보다도가시적이고실재적인사회비용과경제비용에부담을더욱많이느낀다. 비경제적인비용은이들을수용하는과정에서이들의수용소건축부분과이들의외교적지위및보호와관련하여국제기구와주변국간의외교적마찰로축약될수있다. 그렇다고중국이이런갈등의부담이나잠재력에대해과소평가를하는것은아니다. 대신피부로느낄수있는물질적부담이사회비용이나경제비용에비해상대적으로작을수있다는것이다. 중국이북한에서유입된탈북자때문에지불해야할비용은우선수용소의설립과이를위한운영비가있을수있다. 앞서분석했듯이, 중국이 1998년부터 2002년까지수용한난민이 29만명이었고이들을위해지출한경비가국제사회로부터지원받은 9천만달러를포함해서 8억 5천만달러를선회한다. 과거물가와환율등의기준에서계산했 248 통일비용 편익연구의새로운접근

을때이는난민 1인당약 2,931달러를지출한격인데, 이와같은지출계산법은매우보수적이다. 일시에 29만명의난민이유입된것이아니고이는누적된수이며, 이들을동시에수용하는대규모의수용소의운영을의미하는것도아니다. 북한에서탈북자들의중국유입은현재상황으로대규모로, 즉 30~100만명단위로일시적으로발생할것으로예상된다. 이경우, 물론국제사회의재정적, 물질적, 인적지원이제공되겠지만, 중국은이에대한초기비용을감수해야할것이다. 그러므로중국에유입된북한주민 100만명이상을수용할수있는수용소설립과운영에막대한자금이투입되어야한다. 사회적비용은이런대규모수용소를설립하는문제에서부터대량의북한주민을수용하는과정에서벌어질수있는모든사회적갈등비용을포함한다. 이과정에서사건, 사고가발생할수있을것이며, 수용소와현주민과중국사회간에발생할수있는갈등과문제에대한해결비용모두를중국측이부담해야한다. 이역시국제기구와주변국의지원을통해일부해결할수있지만, 중국이더많은부담을안고서이문제를해결해야한다. 특히중국이국내법을우선시하는국가라는사실을감안하면, 중국의부담은더욱늘어날것이다. 그리고마지막으로, 북한주민의중국유입을물리적으로막기위해투입되는군사적비용도포함되어야한다. 중국은 2004년도부터탈북자의중국유입을막기위해 10만명이상의국경수비대를구축했다. 최근들어중국국경수비대의증강은물론국경선강화를위한일련의물리적조치를취한것도중국의국방비용에부담으로작용한다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 249

( 나 ) 동북아경제협력과통합의초기비용한중일 3국은 3국의경제협력과통합을촉진하는매개체가한중일자유무역협정 (Free Trade Agreement: FTA) 이라는점을인식함에있어서이견이없다. 전체적인구도에서보면, 한중일 3국의 FTA 파급효과는매우긍정적이다. 우선국내총생산 (GDP) 규모 (2009년기준 ) 에서보면, 지역경제규모는 10조 8,000억달러에달해유럽연합 (EU) 의 16조 4,000억달러, 북미자유무역지대 (NAFTA) 의 14조 2,000억달러에이어 3대시장으로급부상했다. 한중일 3국의경제규모는 2008년 IMF 통계에의하면 5조 2,121억달러로세계교역의 16% 를차지하고, 외환보유액은 2009년 IMF 통계상 3조 6,925억달러로세계전체의 47.3% 를차지한다. 그리고 2009년세계은행통계에의하면 3국의경제규모는 10조 6,392억달러로세계 GDP의 18.6% 를차지한다. 2008년 IMF 통계에의하면한중일 3국의역내교역비중은 22% 였다. 이는 EU(63%) 와 NAFTA(40%) 등에비해저조한수치이나, 153 역으로그만큼잠재발전가능성이상당히크다는의미로도해석할수있다. 이런해석이가능한또다른이유는한중일이 FTA를체결할경우경제협력의범위는한중일 +ASEAN 으로확대될여지가충분하기때문에역내교역량의확대가능성은더욱커진다. 154 그러나중국이한중일 FTA를통해얻는이익은한국과일본에비해상대적으로작다. 그럼에도불구하고중국은원칙적으로나마한중일 FTA를지지하고추구하는정책을펼치고있다. 중국은한중일 FTA 의가치를정량적인것보다정성적인것에더큰비중을두고있다. 한 153_ 이창재외, 동아시아 FTA 실현을위한당면과제와해결방안, 연구보고서 09-12 ( 서울 : 대외경제정책연구원, 2009), p. 152. 154_ 한중일 FTA 추진, 동북아경제통합영향은?, 머니투데이, 2010 년 5 월 31 일. 250 통일비용 편익연구의새로운접근

중일 FTA로인해동북아의경제를통합하고협력관계를더욱강화할수있는결과가발생하면, 중국동북지역의발전과개발에도긍정적인효과를가져다줄수있기때문이다. 정량적인측면에서보면, 중국은특히초기단계에서한중일 FTA의불이익국이다. 결국중국은한중일 FTA 초기단계에서일정의희생을감수해야한다. 그리고이런손해는많은연구결과와전례에서도잘나타나고있다. 2007년발표된한중일 3국의공동연구팀의보고서 한중일 FTA의전망과가능성에관한공동정책제언과보고서 (Joint Report and Policy Recommendations on Possibilities and Prospects for China-Japan-Korea FTA) 에따르면중국이한중일 FTA의최소혜택국이다. 한중일 3국이공동으로맺는 FTA가 3개국가들사이에서체결하는양자간 FTA보다훨씬많은경제적이득을가져다줄것이다. 그러나한중일 FTA 체결에따라중국, 일본, 한국의실질 GDP는각각 0.30%, 0.41%, 5.26% 증가될것으로분석되고있어, 중국이최소의효과를볼것이었다. 한중일공동연구의발표에따르면한중일 FTA는한국, 중국과일본의 GDP 성장에각각 2.5~3.1%, 1.1~2.9%, 그리고 0.1~0.5% 를기여할것으로전망되었다. 155 또한산업영역별로중국은의류산업이주로혜택을받을것이나, 단기적으로다른부문들은취약한경쟁력과높은관세장벽으로특히자동차와석유화학산업이고전을겪을것으로예상되었다. 일본의산업들은의류산업을제외하고한중일 FTA의가장큰수혜자이며, 화학과전자산업이한국으로인해경쟁압력을받을것으로예상되었다. 한국의제조업은전자산업을제외하고대부분발전과기술수준이일 155_ 張銳, 中日韓自貿區 : 多嬴的前景, 經濟導報, 2010 年 6 月 7 日, p. 35. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 251

본과중국의중간수준으로상당한편익이기대되지만, 관세철폐이후중국의자동차, 석유화학, 철강등의수입량이증대될것이며, 한국기업들은자동차및기계산업에서는일본과, 섬유산업은중국과의경쟁심화에직면할것으로전망되었다. 156 한중 FTA의체결로중국의 GDP 성장에는 0.50% 의효과를발생시키나경제복리의증가는 46억달러에불과하다. 반면한국의 GDP 성장에는 6%, 그리고경제복리에서는 285억달러정도의기대효과가있다는것이다. 한국의연구결과도이와유사하다. 한국측의추정에따르면한국의 GDP에대한한중 FTA의기여도는비록미국의 6% 에비해저조한 3% 이지만, EU나한일 FTA 보다높을것으로기대하고있다. 157 또한한중 FTA로인해중국은철강, 석유화학, 자동차, 자동차부품등중화학공업에서의손실과충격에대해서도우려하고있다. 158 중국의 FTA가손해라는것은선례연구에서도입증된다. 중국은 ASEAN과 2001년부터 FTA를추진했고 2010년 1월에이를발효했다. 이과정에서중국측의연구분석결과에따르면, 중국-ASEAN FTA에서도중국은최소혜택국으로판명되었고실질적으로도이것이현실이다. 그러나중국은 ASEAN과자유무역경제지역의창설을통해얻을수있는경제적이득을무시하는입장을취했다. 이는순수경제의미에서의양자간의경제협력규모가아직미미하기때문이다. 비록 ASEAN이중국의제5대교역지역이고중국이 ASEAN의제6대 156_ 김은경, 한중일FTA체결의정치경제적의의, CEO Report, No. 1 ( 수원 : 경기개발연구원, 2010년 1월 ), pp. 11~12. 157_ 徐長文, 加强中日韓經濟合作應對金融危機, 國際貿易論壇, 春季號 (2009), p. 55. 158_ Ibid., p. 56. 252 통일비용 편익연구의새로운접근

교역국이지만 2001년양자간의총교역액이 416억달러에불과했다. 또한전망에따르면, 자유무역경제지역이창설된후의 ASEAN의대중수출은 14%, 중국의대ASEAN 수출은 55% 성장할것이나이들이각각의 GDP에서차지하는비중은 0.9% 와 0.3% 에지나지않는다는것이다. 159 또한 2001년기준 ASEAN의대중투자의총누적건수는 17,972건으로누적계약금액은 534.68억달러로중국의총투자액의 7.2% 를차지하나, 실제투자액은 261.75억달러로실제투자금액의 6.6% 에불과하다. 중국기업의대ASEAN 투자도총 740건으로그규모액이 10.91억달러이나, 중국의투자는 6.55억달러에불과하다. 그리고 ASEAN에서의중국기업이합의한청바오와노무협력계약은총 195.81억달러이며, 이중실제영업액수는 124.43억달러에불과하다. 160 그럼에도불구하고중국이 FTA의논리를수용하고적극추진하는것은정치적, 전략적고려가더큰작용을했기때문이다. 중국은 FTA 를통해최소한경제분야에서의협력강화가비경제영역에서의협력과이해를제고하는효과가있다고믿는다. 중국은경제활동을통한국가간인적교류는경제협력의강화를더욱활성화시킬것으로본다. 그리고이과정에서경제협력을통해민간차원에서의양국에대한상호이해가증진하고, 이런효과는결국중국공산당이선언한국민위주와국민을생각하는평화발전의길이라는정책목표를충족하는효과를발휘할것이라고본다. 이런의미에서중국은초기비용에대한 159_ 中國現代國際關係硏究所東盟課題組, 中國對東盟政策硏究報告, 現代國際關係, 第 10 期 (2002), p. 5. 160_ 趙春明, 劉振林, 論 中國 - 東盟自由貿易區 的前景與挑戰, 世界經濟與政治, 第 11 期 (2002), p. 34. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 253

부담을감수하면서도 FTA를적극추진한다. 그리고이를위한희생도주저하지않고있다. 일례로, 중국은 ASEAN과의 FTA 협상과정에서캄보디아의채권을모두탕감해주었고, 중국에대한 ASEAN 국가의농수산품에대한관세를우선적으로감소시키는실용주의외교를실천했다. 161 (2) 비경제적비용 ( 가 ) 동북아권력구조의변화와질서개편에대한외교적비용한반도통일은한반도국가의권력의급속한증강을의미한다. 이는기존의권력구조와체제의와해로인해나타나는현상으로서필연적이다. 한반도국가의권력증강은다음과같은몇가지요인으로진행될것이다. 첫째, 한반도통일로인해북중동맹관계가와해되고한미동맹관계의조정이따를것이다. 한반도통일이한국주도로이뤄질때북중동맹관계의종결은자명하다. 그리고한미동맹관계도본질적인변화를요구할것이다. 한미동맹의본질적인변화에는한미동맹의종결, 한미동맹의유지대신주한미군철수, 그리고기존의한미동맹관계를유지하는것으로정리된다. 이중한미동맹의종결과한미동맹유지대신주한미군철수는중국이수용할수있다. 그러나한반도통일이후기존의한미동맹체계의유지는중국이수용하지못할수있다. 특히주한미군의주둔경계선을어떻게획정하느냐에따라중국의입장에영향을미칠것이다. 둘째, 통일한반도의국력증대로인한통일한반도의동북아지역에서 161_ 呂進軍, 馬駸, 東亞區域經濟合作的現實與展望, 河北農業大學學報, 第 8 卷, 第 1 期 (2006.3), p. 64. 254 통일비용 편익연구의새로운접근

의위상과입지는더욱강화될것이다. 한국은이미세계 7대무역강국이며, 세계 13위의경제규모를가진나라이다. 2011년한국의총무역액이 1조달러를돌파할것으로예상되기때문에, 이경우한국의무역규모는세계 5~6위권에진입하게된다. 통일후한국의경제규모는초기단계에부담해야할통일비용때문에경제적타격을입을것이다. 그러나북한과의통일은한반도내수시장의증대, 즉인구 7,500만명을가진내수시장이될것이며, 증가한노동력을바탕으로독일과같이단기적인경제발전효과를볼것이다. 선진국중인구 7,500만명의규모는러시아, 미국, 캐나다, 일본, 독일등다음으로큰규모이다. 그리고단기적인경제통합의효과로현재세계 13위의경제력은통일후세계 10위권에진입할수있다. 그리고세계 10위권내에위치한남북한의각각의군사력의통합은병력면에서뿐아니라재래식무기체계에서도세계 10위권의군사강국의면모를유지하는데일조할것이다. 이를종합해보면, 통일한반도는동북아지역에새로운세력의부상을의미하는것으로, 통일한반도는동북아지역의새로운행위자로증강한국력으로역내에서영향력있는세력이될것이다. 더욱이기존의한미동맹관계가유지될경우, 통일한반도의역내위상, 입지와영향력은상당히증가할것이다. 그리고이는동북아지역의역학구조에본질적인변화를초래할것이다. 셋째, 이런맥락에서한반도통일후동북아지역질서의개편은불가피하다. 세계적인규모의시장경제국가이며민주국가가중국과국경을접한다는사실은중국에게매우불편한요소가된다. 특히러시아, 카자흐스탄다음으로가장긴국경을공유하는통일한반도가중국의가치관에반하는역내신흥세력으로부상하면중국에게상당한외교적, 전략적부담이될것이다. 그러므로중국은통일한반도이후개편될 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 255

동북아지역의질서와체제구축과정에서세계초강대국인미국뿐아니라역내신흥세력인통일한반도와전략적대결과이해갈등을피할수없다. 중국은한반도에서의자국의영향력이축소되는것을방지하고역내질서에서자국의입지가감축되는것을막기위한외교적노력을꾀할것이다. 이과정에서미국과한국, 그리고미국의동맹국일본과의마찰이예상된다. 특히한반도통일이나통합이전에이런변화에대한대응책이사전에마련되지않으면중국은막대한외교적대가를치루면서자국의입지와영향력, 그리고국익을수호해야할것이다. ( 나 ) 주한미군의통일후주둔문제한반도가통일로가는방향에대한중국의입장표현은 4자회담개최시기동안잘나타나고있다. 특히주한미군주둔문제와관련, 중국이정식으로공식입장을처음이자마지막으로밝힌것은 4자회담에서였다. 중국은북한과함께제5차 4자회담 (1999년 8월 5~10일 ) 에서미군의철수, 정전협정의폐기, 북미간평화협정체결등을 일관적으로 주장하면서이를 4자회담의의제로상정했다. 이밖에중국은처음으로북방한계선 (NLL) 의획정문제를공식적으로제기하고참여국들의논의를요청했다. 이런맥락에서북한의지난 1953년이후일관되게견지해온주한미군의완전철수입장과새로운안보관계구도속에서한반도의영구적인평화체제구축을위한북한의미군철수요구는합법적이라는것이중국분석가들의견해다. 162 162_ 李福兴, 四方会谈 为何难以取得进展, 国际展望, 第 17 期 (1999), pp. 7~9. 256 통일비용 편익연구의새로운접근

( 다 ) 정전협정대체문제 : 평화협정체결과평화체제구축문제 중국의대한반도정책과목표의관점에서보면, 중국의한반도평화 체제구축의궁극적목적은한반도의 전쟁상태 를공식적으로종결시 킴으로써, 한반도의평화와안정을촉진시키고, 조속한한반도통일 구현을위한유리한환경을조성함에있다. 평화와안정, 그리고통일 등의의미에서한반도평화체제구축의목표는중국의대한반도정책 의목적에도부합된다. 중국의대한반도정책이 선린우호정책 의연장 선상에서확립되고, 이는주변지역국가와의우호관계발전을통해 주변지역의평화와안정을도모하는데목적이있기때문이다. 그러 므로중국은한반도평화체제구축에반대하는입장이아니고, 오히 려이를적극지지하는입장이다. 한반도평화체제는결국중국의중 장기적국익에도부합된다. 더나아가중국은한반도평화체제가구 축되어동북아다자안보협력체를결성하는데초석이될수있을것으로인식하고있다. 163 중국이한반도평화체제에대해적극적인입장을견지하는배경으 로는중국의대한반도정책이자국중심의대외관과세계관에근거하 기때문이다. 앞장에서언급했듯이, 중국을포함한한반도주변 4 강들 의대한반도정책은대국으로서한반도의입장이아닌주변국으로서 지역에대한관점과논리에서정책과전략의논리에기초하여구축된 다. 중국역시한반도의일부도당사자도아닌, 주변국의하나로서한 반도에서의국익과전략적이익을수호하기위한입장에서출발하여 동아시아의대국차원에서한반도문제를인식하고접근한다. 즉, 미국 163_ Jaewoo Choo, Is Institutionalization of the Six-party Talks Possible?, East Asia: An International Quarterly, Vol. 22, No. 4 (2005), pp. 39~58. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 257

과마찬가지로, 중국역시최소한동아시아정책차원에서자국과주변국과의관계속에서, 자국의동아시아지역내의국익에서출발하여동북아와한반도에접근하는사고를가지고한반도국가와의관계및정책을수립한다. 그러므로중국의한반도평화체제에대한입장역시우선국제정세와체제의변화에따라변한다. 냉전시기의중국은주지하듯이북한의평화협정안이나평화체제안을일방적으로지지했다. 그리고남한이나미국에대한불신과이데올로기의이유로이들이제안하는그어떠한평화방안에대해서도반대하는입장을고수했다. 그러나중국의평화협정이나평화체제문제가본격적으로거론되기시작한 1990년대중반부터입장을선회한이유는우선역사적인배경에서찾을수있다. 국제환경, 즉국제체제가본질적인변화를거치면서한반도를둘러싼국제관계의변화로인해중국의입장도바뀌게되었다. 이러한국제환경의변화는한반도의평화협정과평화체제를더욱적극적으로논의할수있는성숙한환경을조성했고, 실질적인계기로작용했다. 냉전체제의붕괴로인해이데올로기중심의국제체제구조가와해되고국제관계역시이데올로기의제약에서벗어나한반도국제관계에새로운외교의장이열렸다. 냉전종결은한반도에서의집단적군사대치상황을약화시켰으며, 남북교류및접촉을증대시켰고, 주변강국들의평화체제를위한협력의기회를제공했다. 이후, 중국전문가들의평화협정및체제에대한담론의주요논점을다음과같이정리할수있다. 첫째, 한반도평화체제구축과정에서의중국의역할과관련하여, 중국의중재자및협상대상자로서의역할에기대하고있다. 우선중재자역할론을살펴보면, 중국은남북관계가우호관계를유지할수있도록특수한역할을해야한다고규정한다. 164 이는남북한관계발전이적극적으로추진되는데기여하는의 258 통일비용 편익연구의새로운접근

미로이러한공헌은한반도의평화체제를위한견고한기반을닦아줄것이라는기대감이팽배하다. 중재자역할론에서보면중국의또다른기여는북한과전통우호관계를유지, 발전시키면서북한이국제사회로완만하게, 순조롭게편입될수있게도와줌으로써한반도평화체제구축의장애요소를해소하는데기여한다는것이다. 둘째, 평화협정의협상대상자론의관점에서보면이는미국과의협력을유발하고도모하는데기여하겠다는것이다. 중국은한반도평화체제에있어미국도필요한것으로인식하고있다. 이런맥락에서중국은구동존이 ( 求同存異 ) 의입장에서미국과한반도정책분야와문제에대해협력을모색하여한반도평화체제가수립될수있는국제환경여건을조성하는데기여한다는것이다. 협상대상자로서의또하나의중국역할은북핵문제를해결하는것이다. 6자회담의틀안에서북핵문제를평화적으로해결하는데에최선을다하면서 6자회담을한반도평화체제로승화시키는것이다. 중국전문가들은가장이상적인한반도평화체제의공식을 2+2 로인식하고있지만, 평화체제를위한또다른노력을추진하는것보다기존의 6자회담을평화체제로승화시키는데의견들이모아지는경향을보이고있다. 165 셋째, 중국은기본적으로한반도평화체제구축이한민족의이익에부합하고, 지역평화와안정그리고발전에공헌한다는인식을기본적으로가지고있다. 중국은동북아지역의영향력있는국가로서한반도평화체제구축을지지하는입장을견지하고있다. 정전협정의체결국으로서중국은평화체제의구축과정에서적극적이고중요하고건설 164_ 石源華, 論中國對朝鮮半島和平機制問題的基本立場, 同濟大學學報, 第 17 卷, 第 3 期 (2006.6), p. 74. 165_ Ibid., pp. 77~78. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 259

적인역할을하길희망하고있으며, 정전협정을평화협정으로대체하고한반도의평화체제구축실현에기여하고싶어한다. 166 앞서상기했듯이, 정전협정의대체문제는한반도의통합을전제로발생할수있는문제이다. 그리고이한반도통합문제역시한국주도의통합이대명제이다. 그러므로한반도통합이발생하면한반도의정전협정을평화협정으로전환시키는것은한국, 미국과중국등 3국이될가능성이높다. 만약통합과정에서북한이존재하고외교권을가지고있어도이에대한논의에있어북한은한국과같은인식으로접근해야할것이다. 더욱이북한의통합과정참여는북중동맹관계의종식을선언하기때문에한국과정전협정의대체문제에있어서도입장을같이해야할수밖에없을것이다. 이같은상황의연출은중국에게매우불리하게작용할것이다. 한반도정전협정체결국중의하나로서중국은중국이원하고주장하듯이를대체하는문제에적극적으로참여하길희망한다. 그러나북한이동참하는한국과미국주도의협상속에서중국이이를적절히대응할수있는능력과여지가축소될것이고, 협상과정에서의중국의영향력과입지도상당히감축될것이다. 그러나중국이한반도에서의자국의국익, 위상, 입지와영향력을기존의수준을유지하기위한입장으로임하면한국과미국과의갈등을피할수없다. 특히평화협정을보장하기위한평화체제의구축이필연적인상황에서, 체제를운영하기위한규범 (norm) 과규칙 (rule), 그리고제도 (institution) 를정립하는과정중에나타날수있는 3국간의이해관계의마찰또는갈등은중국에게상당한외교적비용으로작용 166_ 劉鳴, 朝鮮半島與東北亞和平安全機制 : 構想與問題, 東北亞論壇, 第 18 卷, 第 4 期 (2009), p. 4. 260 통일비용 편익연구의새로운접근

할것이다. 그러므로중국은한반도의통합과정에서 북한카드 가유실되지않기위한노력을우선적으로추진할것이다. 그럼에도불구하고북한이한국과미국의입장에서이문제에대한논의에참여하면, 중국으로서는이문제가자국에게불리한방향으로해결되지않게하기위한노력을배가할것이다. 그리고한반도평화체제가자국의안보이익을포함한국가이익에위해가되지않는범위내에서설립되길원할것이다. 그렇게되는경우이문제는궁극적으로한미동맹의재조정과주한미군문제로귀결될수있어중국과한미양측간의갈등소지를내재하고있다고평가할수있다. 중국과한미양측간의갈등이표면화되면, 중국은이에지불해야할안보비용에대한부담을느낄것이다. ( 라 ) 북한유사시주변국개입문제와중국의대응 중국의북한급변사태에대한의견이나인식은주변국, 특히미국과 한국의것과매우상이하다. 그리고이들간의상이성은북한의현정 국과정세를바라보는의견과인식의차이에서비롯되고있다. 우선 중국은북한붕괴론이나급변사태에대해매우회의적이다. 167 중국은 북한붕괴론이만연하던 1990 년대에도북한이붕괴를하지않았고, 21 세기의북한이더욱안정적으로발전하고있어서구에서주장하는급 변사태의발발가능성에대해회의적이었다. 중국은특히김일성사후 의 1990 년대와달리, 21 세기의북한이안정된정권과통치체제를유지 하고있는동시에경제영역에서도성장세를보이고있어, 서구에서주 장하는급변사태로인한정권의붕괴나체제불안또는권력투쟁으로 167_ 이런견해는북경대학교교수에의해서도언론에제기된바있다. 이에대해서는張啓運, 朝鮮崩潰論 可以休矣, 環球時報, 2009 年 8 月 21 日을참조하였다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 261

인한내전의발발가능성이적다고판단한다. 일각에서는중국이북한과유일하게 동맹관계 를맺고있어한반도유사시에북한을지지하고지원해야하는의무로인해자동개입을할수밖에없다고주장한다. 냉전시기라면이런주장이유효할수있으나, 이는 1990년대한중수교와냉전구조의와해로인한중국입장의변화사실을간과하는대목이다. 중국의고위급지도자들은 1990년대부터이런자동개입조항에대한해석이달라졌다는의사를강력히피력했다. 즉, 북한이침략을받으면지원해야할의무를준수하겠으나북한이자발적이고주동적으로침략을범했을경우재고할필요성이있다고강조해왔다. 168 이런중국의 < 중북우호협력조약 (1961년)> 의자동개입조항에대한재해석과관련하여외부에서는중북양국동맹관계의견고성과의지 (commitment) 에대해의심을하는경향이있다. 그러나중국은외교부대변인을통해중북동맹관계의건실함과견고성을몇차례피력한바있다. 일례로, 2010년 6월 24일외교부정례기자회견자리에서제기된중북우호협정의자동개입조항에대한중국의수정의사에대한질문에동조약이당시의역사적조건속에서체결된것으로지난수십년동안중북관계발전, 한반도평화와안정을촉진하고보호하는데적극적이고중요한작용을했다며조약의실효성과효과를높이평가하고있기때문에, 최근이조약의수정필요성과관련해제기된질문에대해아는바가없다고설명했다. 169 168_ Samuel S. Kim, Sino-North Korean Relations in the Post-Cold War World ; Anne Wu, What China Whispers to North Korea. 169_ 2010 年 6 月 24 日外交部發言人秦剛在例行記者會上答記者問, 중국외교부홈페이지, <http://fmprc.gov.cn> ( 검색일 : 2010.6.30). 262 통일비용 편익연구의새로운접근

그러나북한유사시또는급변사태발생때주변국들이어떻게이에대응하느냐에따라중국의입장과태도도바뀔수있는소지가많다. 우선, 중북우호협력조약에따라북한이침략을받을경우에는동조약의의무와책임을이행해야할부담이있다고설명했다. 이와같은의미에서중국은한반도유사시사태의주체에대한판단에따라후속조치를취할것이다. 그러므로중국은북한유사시한국과미국에의해무력개입이자행되었을때대응할수밖에없다. 170 둘째, 중국은북한급변사태가통일양상을보일때불가피한개입을단행할것이다. 이의근거는이런식의한반도통일이평화롭고자주적이지않기때문이다. 한국의국민들이이같은통일방식에동의해도북한주민들의선택이나결정이전적으로반영되지않기때문이다. 그러므로중국은다양한방법을통해개입할수있다. 일례로, 동맹국으로서북한의요청이있을경우단독적인개입을할수있다. 171 또한미국과의논의와협력을통해서양자차원에서북한문제의해결을타진할수있을것이다. 172 북한의전략적완충지대의가치를쉽게포 기못하는중국으로서북한의붕괴나급변사태를억제하기위해대미 설득이나협조를모색할수있다. 173 만약미국의협력확보가실패하 면중국은북한사태를 UN 에상정하여다자적인접근을취할수있다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ 170_ 朱鎽 : 中國不會單獨介入朝鮮突發事件, 星島環球网, 2009 年 2 月 9 日, <http:// www.stnn.cc/pol._op/200902/t2009090209_975284.html> ( 검색일 : 2010.3.9). 171_ 중북우호협력조약 제 2 조를참조하였다. 172_ How Do You Solve A Problem Like Korea? New Archive Document Collection Sheds Light on Nixon s Frustrating Search for Military Options, National Security Archive Electronic Briefing Book, No. 322, June 23, 2010, <http://www.gwu.edu/~nsarchiv/nsaebb/nsaebb322/index.htm> ( 검색일 : 2010.8.10). 173_ 中, 북한붕괴에대비하자는美제안에왜반발하나. Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 263

즉, UN 평화유지군의일환으로북한사태의원만한해결을추구할수있을것이다. 셋째, 인도적개입 (humanitarian intervention) 을통한중국의단독개입도가능하다. 인도적개입을가능하게하는가장큰요인은냉전의종식이다. 냉전시대에적용되었던정치적및군사적인제약조건없이사례자체의성격만으로판단할수있게되었기때문이다. 이를촉진시킨객관적요인으로 1각종재난에대한인도적구호개념의광범위한확산, 2구조도인권보호라는태도의확산, 3인권잔학상에대한가시성의증가, 4인도주의적작전에대해내전중이거나붕괴된국가의동의를요구할필요성이없다는신념의확대, 그리고 5인도주의적인관여를요구하는상황의폭증등이있다. 174 인도적개입은자국민혹은해당국민의인권남용이있을경우, 그해당국가의동의없이개별국가혹은 UN 등국제기구의개입, 특히강제적개입을정당화하고허용하는것이다. 인권의보편성확대로인권과주권관계의재설정필요성이제기되는동시에, 현실에서도인권을근거로한주권국가의인권문제에대한특정국가나국제사회의개입, 특히군사력을동원하여강제로개입하는방식이보편화되고있다. 즉, 극단적인방식으로기본적인인권이심각하게침해될경우무력사용과같은인도적개입이정당화될수있다는의미도내재되어있다. 중국은기본적으로한반도흡수통일이한국에의해이뤄지는것과한국이일방적으로북한을흡수하는것에반대한다. 이는중국의한반도통일정책기조에반하는것으로북한주민의의사와의지를전혀반영하지못하기때문이다. 중국의대한반도통일의정책은기본적으 174_ 문광건, 코소보사태와인도주의전쟁, <http://www.kida.re.kr/neowoww/special/ moon.html> ( 검색일 : 2010.8.17). 264 통일비용 편익연구의새로운접근

로외세의간섭없이한민족이주체가되어문제에모두자의적으로 동의하고합의하는평화적통일의실현을지지하는것이다. 그러므로 중국은앞서설명한북한의붕괴나급변사태의발생으로우리의개입을통해구현되는통일에대해무조건반대할것이다. 175 그리고중국은 1996 년에이른바 신안보 개념을채택하면서국제분 쟁이나갈등문제가대화를통해평화적으로해결되어야한다는원칙 을선언한바있다. 비평화적인해결이불가피할경우, UN 안전보장이 사회의승인하에외부의개입이나조정이이뤄져야한다는입장이 다. 176 이같은맥락에서중국은국제관계에서무력사용이나위협을 반대하는입장을견지하고있다. 177 그러므로중국은북한유사사태를 대화를통해평화적으로해결하려는입장을취할것이다. 중국이선호 하는원칙이북한유사시관철될가능성에대한논의의근거는중국 외교사에서찾아볼수있다. 첫째, 지금까지역사적으로중화인민공화국건국이래 (1949 년이후 ) 중국은어떠한나라의내란, 소요사태, 정변, 붕괴등의유사사태에개 입한적이없다. 중국의불개입원칙은중국외교의핵심원칙인이른 바 평화공존 5 원칙 중하나인 내정불간섭 원칙에근간한다. 이런원 칙때문에중국은외국의유사한사태가평화적으로해결되길희망한 다는최소한외교적인발언을하면서도행동을취한적이없었다. 이 런역사적사실에근거하여보면, 북한붕괴와같은유사사태가발생할 175_ 巴殿君, 論朝鮮半島多邊安全合作機制, 東北亞論壇, 第 13 卷, 第 1 期 (2004), p. 43. 176_ Position Paper of the People s Republic of China on the United Nations Reform, 중국외교부, 2005 년 6 월 7 일, <www.fmprc.gov.cn/ce/ceun/eng/xw/ t199101.htm> ( 검색일 : 2008.6.2). 177_ Ibid. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 265

때중국의개입가능성은거의없다. 둘째, 중국이견지하는 비동맹 원칙때문이다. 이는중국의국제문제나분쟁에대한개입을제약하는요인이다. 중국은북한을제외한다른나라와는동맹을맺지않고있다. 그러므로외국의국가적소요사태발생시지원요청을받은적도없고, 이를진압또는저지하기위한파병을한적도없고그러할필요도없었다. 중국은해외파병경험이전무하기때문에해외에중국군을주둔시킨적도없었다. 그러므로북한붕괴시중국이단독적으로북한에파병할가능성은거의없다. 대신중국은개입을통해외국의국가적소요사태로인해실종된안정과질서를회복하는문제에있어다자적인협력을지향한다. 중국이가장선호하는다자적개입은 UN의평화유지활동 (PKO) 이다. 중국은 1990년대부터 UN의평화유지활동에적극참여해왔고, 이를통해소요사태에처한국가의질서와안정회복은물론국가재건사업에도적극기여해왔다. 178 즉, 국제사회의공동된인식과합의된상황에서중국은다자적인차원에서평화유지활동에참여해왔다. 그리고비 UN 평화유지활동, 즉어느한나라에의해주도되는유사활동에는참여하지않았다. 중국이이런원칙을견지하는이유는 UN 상임이사국으로서의책임과의무를다하기위해서이다. 또한국가적차원에서중국의평화유지활동참여는중국이추구하는국가이미지 ( 책임있는국가 ), 외교목표 ( 세계평화와안정에기여 ), 전략적목적 ( 중국위협론 불식 ) 등의구현을위해서다. 이밖에중국은평화유지활동을통해자국의군사현대화, 활동지역에서의영향력과국익확대를모두꾀할수있는 178_ 중국의 UN 평화유지활동에대한정책변화의역사적고찰은 Yin He, China s Changing Policy on Peacekeeping Operations, Asia Paper Series (Stockholm: Institute for Security and Development Policy, 2007) 를참조하였다. 266 통일비용 편익연구의새로운접근

일석삼조의효과를볼수있다. 179 그러나현실과이상은다르다. 중국은북한이외부로부터의침략이나침공을받으면동맹국으로서의의무와책임을다할것이다. 그리고한국과미국은북한유사시에진격할만반의태세를갖췄기때문에북한유사시에군대를동원해개입할것이자명하다. 이경우중국은한국군과미군의북한에대한개입을침략또는침공으로유권해석을할수있는권리가있다. 한미양국군의북한개입은침략또는침공으로인식될것이며, 중국은북한의동맹국으로서의무와책임을다할것이다. 그러나중국은막대한비용을지불해야할것이다. 이같은비용을최소화하기위해서중국은한미양국군과의직접적인충돌을피하기위한최선의노력을할것이다. 그러면서다자적인접근및해결방식을주장할것이다. 그러나국제기구를통한다자적인해결방식도비용부담에있어서면제되는것은아니다. 국제기구를통한다자적해결역시재정적비용을요구한다. 또한이보다더큰비용은인력동원에필요한인적비용과이를수반하는비용등이다. 일례로, 중국은 1988년 11 월에 UN 평화유지활동의특별위원회 (UN Special Committee on PKO) 에가입한후 1989 년부터적극적으로참여해왔다. 180 2006 년프 랑스가레바논에평화유지활동의일원인임시군 (UNIFIL) 1,500 명을 대거파병하기전까지중국은 UN 의평화유지군에최대규모 (2006 년 기준 12 건, 1,811 명 ) 로참여한나라이다. 181 이런인적규모를동원하 면서중국이지불한비용은명확하지않다. 그러나주의할것은한반 179_ Drew Thompson, Beijing s Participation in UN Peacekeeping Operations, China Brief, Vol. 5, No. 11 (May 10, 2005), pp. 7~9. 180_ Yin He, China s Changing Policy on Peacekeeping Operations, pp. 24~25. 181_ J. Peter Pham, Strategic Interests, World Defense Review, October 25, 2007, <http:worlddefensreview.com/pham102507.shtml> ( 검색일 : 2008.7.2), p. 2. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 267

도의유사시에대한다자적개입에소요되는인적규모나비용에대한산출이이뤄지지않은상황에서인구 2,200만명의경제규모를재건하기위해필요한비용은상당히높을것으로판단할수있겠다. 그러므로중국이비록국제기구를통해다자적인접근을관철시키는데에성공하더라도이역시비용부담의공유를감수해야할것이다. 라. 한반도통일편익관련중국담론 중국은한반도통일의편익에대해공식적으로논의또는논평을한적이없다. 중국전문가들역시한반도통일의편익문제를독자적인연구주제로구체적으로심도있게연구하거나이에대한견해를노골적으로발표한적은거의없다. 그러나한반도의통일이중국의평화와발전, 그리고안정과번영이라는외교정책의목표에부합한다는전제하에서, 통일이중국에게가져다줄평화와안정의효과의관점에서중국이한반도통일에서누릴수있는편익을유추할수있다. 즉, 한반도의통일이중국의발전또는중국의지역경제건설에부여하는의미, 동북아경제협력에미치는영향, 그리고동북아경제협력과통합이중국의지역경제개발에미칠수있는영향을중국이한반도통일로혜택을볼수있는편익이라고규정할수있을것이다. 그리고이의논리적근거로중국이통일독일또는독일통일과정에서관심을가졌던부분을제시할수있다. 중국이통일독일 ( 과정 ) 에서가장관심을가졌던부분은다음과같다. 우선독일통일의경제적효과와정치적효과가있다. 둘째, 통일독일의지역적편익효과, 즉, 유럽통합에대한기여이다. 셋째, 독일의통일비용으로이는독일이통일과정에서지불한재정적비용과재원충당을위해겪었던정부의부담과 268 통일비용 편익연구의새로운접근

고충에초점이맞춰져있다. 마지막으로통일로인한동독지역의경제발전과정과통일독일의재건에주는의미분석이다. 최근중국의문헌조사를해보면중국전문가들은한반도통일의편익을동북아경제협력과자국의지역경제발전에대한이익과연계해서보려는시도를주목할수있다. 그러므로중국의한반도통일편익에대한분석은이와유사하게중국이통일독일 ( 과정 ) 에대해유독관심을가졌던부분과관점을본연구에대입하여추론할수있겠다. (1) 경제적편익 ( 가 ) 동북아경제협력의활성화 한반도통일은동북아경제협력의활성화를위한최대장애의소실을의미한다. 즉, 한반도통일로인한북한존재의자체가한반도에서사라지는것은동북아경제협력을현실화하는전제조건을충족시킨다. 그리고동북아경제협력의현실화는동북아경제통합의초석이될것이다. 또한한반도통일로인해북한이라는동북아경제협력에있어서의발전저해요인의제거는중국의동북지역의발전과개발을가속화할수있는기회의창을열어줄것이다. 한중일 3국이독자적으로동북아경제협력을활성화하기위한일환으로협의한것은한중일 FTA에대한논의가시작되면서부터이다. 한중일 FTA 논의는 2002년 11월 4일 ASEAN+3 정상회의에서주룽지 ( 朱鎔基 ) 중국전총리에의해제안되었고, 이듬해 2003년 10월 6일인도네시아발리에서개최된한중일지도자제5차회의에서중국의원자바오 ( 溫家寶 ) 총리, 일본의고이즈미전총리와한국의노무현전대통령은 < 한중일 3국협력추진연합선언 > 을체결했다. 그리고동 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 269

회의에서한중일자유무역지구에대한구상을정부의추진안건으로승격시키는데성공하면서본격적으로한중일 FTA에대한논의가정상급에서진행되었다. 중국은한반도통일이한중일 FTA의동북아지역경제의통합에긍정적인영향을미칠것으로보고있다. 물론이와동시에병존하는일련의난제들때문에한중일 FTA에기반한동북아지역경제통합을이끌어내는것이쉽지않은소명이라는사실도간과하지않는다. 그러나중국은한중일 FTA와더불어만약한반도통일이이뤄질경우통일이동북아경제통합에긍정적인영향을미칠것으로평가한다. 특히 21세기에들어중국정부당국이이른바 동북지역, 즉길림, 요녕, 흑룡강등동북 3성을포함한중국동북지역의경제발전에상당한긍정적요인으로작용할것으로본다. 그러나문제는북한문제도존재하지만, 동북아지역국가들은아직까지도경제협력문제에있어다자보다는쌍무차원에서의협력을선호하고있다. 역내국가들은쌍무협력을위주로대외경제협력정책을전개하고있어역내경제공동체의구축문제를요원하게만들어보이고있다. 이의가장큰이유는역내국가간의경제발전수준의현저한격차수준이이들국가들로하여금아직까지자국의발전을위해자국의필요와수요를충족시키는문제에국가정책의대외협력부분의초점이대부분맞춰져있기때문이다. 182 한국, 중국, 일본등동북아 3국은동북아지역경제협력이배타성을배제하고개방성을유지해야한다는데에인식을같이한다. 특히중국학자들은이들동북아 3국은향후동북아지역경제협력추진과정에서 182_ 袁康, 丁又雙, 東北亞經濟合作展望與中國的選擇, 天津商學院學報, 第 20 卷, 第 6 期 (2000.11), p. 35. 270 통일비용 편익연구의새로운접근

중심과주축이되어야하지만, 이들간의협력이동북아의기타 3국, 즉러시아, 몽골과북한에파급영향을가져다줄것으로보고있다. 따라서중국은동북아지역경제협력의파급효과에상당한의미를부여하고있다. 183 이는동북아지역의경제통합의실현을위해서는나머지역내모든국가들과의협력도이뤄져야한다는의미이다. 그러나아직까지동북아경제협력의대상에이들국가들을포함시키지않는이유는이들국가들의국내정치적상황과정치적문제와긴밀한관계가있다. 역내국가와의체제및제도상의차이는이들국가가역내경제권과융화하는데에있어가장큰장애물이다. 이들국가의정체성문제역시다자협력제도권에참여하는데동기부여가되지않는요소로작용하고있다. 개혁개방의후발주자로서아직까지국제차원에서의경제협력을하기에는경제적, 정치적역량의한계또한이들의지역경제협력참여에있어발목을잡는요인이다. 우선북한의경우, 지리적으로동북아의중심에위치하고있으나아직까지개방이나시장경제로전환하지못하고있다. 북한은지난반세기이상동안추진한폐쇄정책으로대외적경제협력관계를발전시키거나지역경제협력에참여할수있고이를수반할수있는경제, 정치, 법적체계와제도가상당히부족하다. 이런북한의열악한체계와제도상의결함은북한의대외경제협력관계의발전은물론북한의지역경제협력참여기회를모두사전에차단하는요인이다. 러시아의경우, 동북아각국과의경제, 무역관계의발전을중시하나스스로를본질적으로유럽국가로인식하고있어지역경제협력과통합문제에적극참여하는데에가장큰저해요인으로작용하고있다. 몽골의경 183_ 羅肇鴻, 關于東北亞經濟合作的構想, 東北亞論壇, 第 2 期 (2000.5), p. 11. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 271

우, 개혁개방정책의후발주자로서역내경제협력이나통합문제에적극참여하기에는아직까지경제적, 정치적역량과의지력에서한계를갖고있다. 184 이러한상황을고려하면동북아의경제협력과통합은한중일 3국이주도해야한다는인식이중국전문가들사이에서팽배하다. 중국은동북아지역경제협력및통합이 한중일선 ( 先 ) 주도, 북러몽 ( 북한 러시아 몽고 ) 후 ( 後 ) 참여 의방식으로이뤄질수있다고인식하는가운데한중일주도하의동북아지역경제권의형성은북한변수문제가해결될때탄력을받을수있다고보고있다. 여기서문제하나를제기할수있다. 한중일 3국의주도하의동북아지역경제통합과정에서북한문제의해결이왜전제조건이되어야하는가? 한중일 3국이먼저이를주도하고후에북한역시러시아와몽골과같이통합후이에참여하면되지않는가? 이문제의해답은안보, 체제와지경학적위치등의관점에서찾을수있다. 첫째, 북한의지역안보저해요인으로서의역할이한중일 3국관계의원만한발전을훼방할수있다. 즉, 북한이지역안보의불안요인으로작용하는한, 한중일 3국주도의동북아경제통합과정의최대저해변수로작용할수있는사실로귀결된다. 북한이폐쇄성을유지하고생존전략으로안보카드를견지하면, 한중일 3국관계의발전을전제하는지역차원의사업에악재가된다. 북한이지역안보의불안요인으로작용할때마다한중일 3국의관계는한일과중국으로양분화될수밖에없는현실이다. 실재적으로한국과일본은미국의동맹국가이며중국은북한과동맹국가이기때문에, 지역안보문제에서미국과함 184_ 陳婧, 陳吉中, 東北亞經濟合作前景探討, 現代商貿工業, 第 8 期 (2008), p. 37. 272 통일비용 편익연구의새로운접근

께중국과대치또는상이한입장을취할수밖에없어한중일 3국관계의발전에도전적요소가된다. 두번째해답은북한의체제와제도적개혁과대외적개방문제에서찾을수있다. 러시아와몽골과는달리북한은아직도개혁개방정책을채택하지않은유일한지역국가이다. 비록러시아에정체성문제가존재하고, 몽골의총체적국가역량이부족하지만이들은기본적으로개혁개방정책을추진해왔기때문에지역경제협력이나통합과정에참여할수있는체계와제도를구비하고있다. 그러나북한은지역국가와협력관계를추진할수없는체계와제도상의구조적결함을가지고있다. 이런구조적결함을극복할수있는방안은개혁개방에있다. 북한이개혁개방을하지않으면, 지역경제협력이나통합에참여할수없다. 기존의북한경제체제와제도는지역협력체를수반하거나이에융합될수없는것이기때문이다. 그러므로북한이진정으로동북아지역경제협력이나통합에참여하기를희망하면, 개혁개방이전제되어야할것이다. 세번째해답은북한의지경학적위치이다. 한중일 3국주도의동북아경제통합이이론적으로그파급효과를발생하기위해서는북한의참여가전제된다. 북한의지경학적위치때문이다. 북한의참여없이한중일 3국이동북아경제협력체구축에성공하더라도, 이의역내파급효과, 즉, 북한, 러시아와몽골에대한영향과참여유도효과는기대하기어렵다. 이들국가의역내경제통합이나협력체참여에있어가장큰인센티브중의하나가태평양시장으로진출할수있는기회이다. 러시아는역사적으로태평양으로진출할수있는부동항이필요하다. 몽골경제가지속적인발전을거듭하여해외시장의접근성확대의수요가증가하면, 북한의지경학적위치가몽골에게는상당한경제적, 전략적 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 273

가치로작용할것이다. 이런맥락에서한중일 3국이성공적으로동북아경제권을구축하고러시아와몽골이차후참여한다고해도북한의참여가반드시필요하다. 그러므로한반도의통일이나한국의북한과의통합은이런북한문제의결함문제를자연스럽게해결할수있는효과를내포하고있기때문에동북아경제권의통합이나구축문제를역시자연스럽게해결하는파급효과를가지고있다. 즉, 북한이자발적으로개혁개방정책을추진할가능성이현재거의없는상황에서이의차선책을한반도통일로볼수있는맥락이다. ( 나 ) 한중일 FTA 실현에기여한중일 FTA가실효를보기위해서는한반도의평화와안정이확보되는것이관건이다. 이런맥락에서한반도의통일은이런전제조건을충족시키기때문에중국이한반도통일을통해얻을수있는편익중의하나가한중일 FTA의실현이다. 한중일 FTA로동북아국가의경제, 금융, 무역체계의통합이가능해질것이며, 이에기반한동북아개발은행의설립이현실화되는것을기대할수있다. 그리고금융분야에서의 FTA는통일한반도의재건과정에서노출될수있는금융위기로부터의위협에보호장치로작용할수있을것이다. 이같은의미에서중국은한반도통일의한중일 FTA 실현에긍정적인영향을줄수있는요인을다음과같이몇가지로정리할수있다. 첫째, 한반도의통일은지역경제가세계경제의세계화와증대하는상호의존도의추세에부합하는기초를제공한다. 세계경제의세계화는지역무역협정을통한지역공동체를촉발시키고있는것이오늘날세계경제추세의특징이다. 그러나아이러니컬하게도지역차원에서의 274 통일비용 편익연구의새로운접근

지역경제공동체는체결국간의상호최혜국대우조건을적용하지만, 역외무역파트너국가들에게는각자원하는무역장벽을유지할수있 어이들에게는최혜국대우를하지않는배타적이고차별적인무역관 행이지속적으로실행되고있다. 이러한무역장벽과배타적인지역경 제공동체에대응하기위한일환으로기타지역및국가들역시자신이 속한지역에서유사한경제공동체설립을도모하고있다. 이러한의미 에서지역경제차원에서협력이부족한동아시아는상대적으로불리 하고수동적인위치에처해있는것이사실이다. EU 와 NAFTA 의확 대노력은동아시아의경제통합의필요성을더욱절실하게느끼게만 드는요인으로작용하고있다. 이러한배경때문에동북아의한중일 3 국간의경제협력체구축필요성의인식이확대되었고, 이는한중일 FTA 를본격적으로논의할수있는촉매제로작용한다. 185 둘째, 통일한반도의경제, 산업구조는역내경제발전의성장을더 욱촉진할수있는상호보완성을구비하기때문에한중일 FTA 의실 현을촉진시킬것이다. 이는과거와는달리중국의개혁개방이동북 아지역내의경제협력을실질적으로논할수있는동력이되었다는 논리와같이 186 북한지역의지역경제협력의참여역시같은효과를 볼수있다. 통일한반도로인한한중일 FTA 는또한교역비용감소 효과도유발할수있다. 1998 년 3 월 29 일 EU 의보고서에따르면, 지 역경제협력을하지않을경우, 물리적장벽, 기술장벽, 그리고재정장 벽으로인한경제적손실비용이 EU GDP 의 3~6% 정도에달할것 185_ 淘聖娟, 王浩彬, 對建立中日韓自由貿易區的探討, 經濟問題探索, 第 11 期 (2007), p. 81. 186_ 張東明, 構築東北亞經貿合作的櫃架基礎 : 關于合作途景和突破点的畿点思考, 遙寧大學學報, 第 33 卷, 第 1 期 (2005.1), p. 22. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 275

이라고보고있다. 187 셋째, 날로증가하고있는역내교역량의증대가또한긍정적인요인으로작용하고있다. 경제의세계화는지역경제통합의필요성을더욱자각하게만드는요인중하나이다. 이의구체적인배경에는세계화로인한역내국가간의교역과투자증대라는현실적이고객관적인사실이존재한다. 동북아도예외는아니다. 2008년기준중일무역의총액은 2,600억달러를넘었고, 한중간무역액은 1,900억달러를상회했다. 또한한일무역의총액역시 1,000억달러에근접하는양상을보였다. 188 이과정에서중국은 2002년미국을추월하면서일본의최대수입시장이되었고, 2004년홍콩을포함한중국은미국을제치고일본의최대교역국이되었다. 2002년중국은한국의 2대교역국이되었으며이듬해인 2003년미국을제치고한국의최대수출시장이되었다. 2004년중국은한국의최대교역국이되었다. 189 2001년한중일 3국간의교역량은이들국가의총교역량의 19.3% 에불과했다. 유럽의 65.5% 와 NAFTA의역내국가들간의교역량인 54.1% 에한참못미치는수치다. 그러나세계화의심화로인한상호의존도의증대는동북아지역의역내교역추세에도변화를가져다주었다. 2002년한중일 3국간의무역액은 2,000억달러를돌파했고, 중국의한일양국에대한무역의존도는 1991년 17% 에서 2001년 24% 로증가했고, 일본의한중양국에대한의존도역시 11% 에서 22% 로상승했다. 일본의총교역량에서차지하는한중무역 187_ 呂進軍, 馬駸, 東亞區域經濟合作的現實與展望, 河北農業大學學報, 2006 年 3 月, 第 8 卷, 第 1 期, p. 65. 188_ 封淸, 亞洲的遙遠夢想, 中國經濟信息, p. 23. 189_ 張鴻彭, 璟王悅, 中日韓區域貿易潛力分析 : 基于貿易引力模型的角度, 國際商務硏究, 第 4 期 (2009), pp. 70~71. 276 통일비용 편익연구의새로운접근

의비중역시 17% 를점하고있다. 190 한국의중일양국에대한무역의존도가 25% 의수준을계속유지해왔다. 191 또한 2008년기준동아시아역내국가의총무역양에서역내교역이차지하는비중도 58% 를초과하면서 EU의 65.5% 수준에조금미치지는못하지만, NAFTA의 55% 는초월했다. 192 이중중일양국간의역내무역총액은 77% 에달하는것으로 193 아시아의 GDP의 82% 를점하는높은상호의존도를보였다. 194 넷째, 중국의입장에서보면중국의대외경제협력, 특히역내다자협력은중국동북지역의경제발전과번영을가져다줄수있는효과를기대할수있다. 2000년까지만해도중국의일부전문가들은두만강개발사업이중국의경제발전의중점사업이아니었고, 동사업에대한경제적가치도매우제한적으로인식하였다. 이의가장큰원인으로이들은중국의동북지역이중국에서하나의경제중심으로성장할수있는잠재력이적다고여겼고, 또한실질적으로그가능성에있어상당히어렵다는인식이이들사이에서팽배했다는점을들수있다. 195 이는중국동북지역의발전전략이이른바 하얼빈-대련연해선 에초점이맞춰졌기때문에실질적으로중국동북 3성의제일이상적인 해양진출구 ( 出海口 ) 가대련이라는점이다. 대련은역사적으로도중국동북지역경제가세계로진출하는기지로존재해왔기때문이다. 비 190_ 三國峰會應對金融危機, 中國新聞周刊, 2008 年 12 月 15 日, p. 22. 191_ 陳婧, 陳吉中, 東北亞經濟合作前景探討, 現代商貿工業, 第 8 期 (2008), p. 37. 192_ 封淸, 亞洲的遙遠夢想, p. 23. 193_ 中日韓加强區域合作, 中國新聞周刊, 2008 年 12 月 22 日, p. 12. 194_ 張霞, 從中日, 中韓双邊貿易看中日韓貿易一體化, 重慶工商大學學報, 第 18 卷, 第 4 期 (2008.7), p. 79. 195_ 袁康, 丁又雙, 東北亞經濟合作展望與中國的選擇, 天津商學院學報, 第 20 卷, 第 6 期 (2000.11), p. 37. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 277

록훈춘시가두만강개발사업의시작과함께개방시로승격되었으나이후중국정부의지원과투자가따르지않은것은동사업에대한중국정부의소극적입장과견해를반증하고있다. 그러나 2004년동북공정의시작으로중국정부는중국동북지역의개발과발전문제에대해의식하기시작했다. 그리고 2009년 8월중국정부는장춘, 길림성과투먼강지역의번영프로젝트, 이른바 장길도 ( 長吉圖 ) 프로젝트 ( 長吉圖開發開放先導區計劃 ) 를승인하면서동지역의도로 철도관련 12개사업의예산만 179억위안 ( 약 3조 5,000억원을투자하기로결정했다. 196 중국은또한이프로젝트를북한의라진- 선봉지역과연계하여중국동북지역의개발과발전을위한본격적인행보를시작했다고평가해도과언이아니다. 이와동시에, 중국은이프로젝트를통해북한은물론동북아지역의발전과번영을동시에모색하는방안을적극추진하고있다. 이러한중국의의사와의지는올해에만두번개최된김정일과의공식과비공식회담에서도피력된것같다는관측이무성한사실에서도그근거를찾을수있겠다. 중국일각에서는한중일 3국간의경제협력이동북지역의풍부한자원과산업잠재력의발전을저해하는요인들을해소해주면서가시적인성과를올릴수있는토대로작용할것이라고전망한다. 197 동북지역의발전은한국과일본의생산기지의이전을이지역으로유발할수있는효과를올릴수있는동시, 중국의투먼강지역이동해로진출할수있는기회를제공함으로써한국과일본의발달한연해지역과의협 196_ 안성규, 중 동해길뚫어라 나진행도로 철도개발 올인, 중앙선데이, 177호, 2010년 8월 1일. 197_ 王躍偉, 陳航, 淺析東北亞經濟合作面臨的機遇與挑戰及我國對策, 哈爾濱師範大學自然科學學報, 第 21 卷, 第 5 期 (2005), p. 88. 278 통일비용 편익연구의새로운접근

력관계를증대시킬수있다. ( 다 ) 중국동북지역발전문제와통일의연계성 중국은오래전부터중국동북지역의개발과발전의관문이한반도와긴밀하게연결된다는신념을가지고있다. 이는 1990년대초 UNDP가주도하는두만강유역개발프로그램 (TRADP) 에적극적으로참여한사실에서도입증된다. 중국의입장에서북한과의 육로-항만-구역일체화 사업은동북지역의출해통로를제공함으로써노후화된동북공업지역의진흥을위한자원확보에기여할것이라는전략적가치가있는사업으로인식되었다. 그리고그사업의주요골자는 ( 중국의 ) 훈춘- 권하-( 북한의 ) 원정-나진항을잇는도로의현대화를추진함과아울러유라시아대륙교의거점항만인나진항 3, 4호부두의사용권및개발권확보를통해항만배후부지를개발하는것이다. 그러나당시동지역의규모의경제가제한적이었고, 수송로확보가제대로이루어지지않아동지역이중국경제발전의변방지역임을다시한번입증하는한계만노정되었다. 즉, 중국의동북지역이국제개발협력에참여하기에는역부족한내재적한계가만연했다. 이후동사업이소강상태에빠지는동안, 중국정부는이른바 동북진흥전략 ( 동북공정 ) 의추진을계기로 2005년부터 TRADP 사업을주도적으로추진하기시작했다. 중국은 2005년 UNDP가두만강지역개발사업을몽골동부지역과한국의동부연해도시등으로확대 (Greater Tumen Initiative: GTI) 하고동사업의기한을 10년연장한것을계기로중국동북지역의개발사업과적극적으로연계하는정책을추진하기시작했다. 그결과중국정부는 < 동북노후공업기지의대외개방확대실시에관한의견 (36호문건 )> 을비준했고, 동북지역개발에초점을맞춘동북공정을국가적 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 279

중점사업으로확정했다. 이사업의중점내용은압록강및두만강유역등북한과의접경지역을중심으로대규모인프라투자의진행을포함한다. 이투자사업은또한중국의국가경제개발계획인 11차 5개년계획 (2006~2010년) 에도포함되어추진되었다. 2009년 7월중국국무원은 랴오닝연해경제벨트계획 을국가급프로젝트로격상시켰고, 8월 17일에는원자바오총리를조장으로하는 동북진흥지도소조 를조직했고, 첫회의를개최했다. 회의결과 < 동북진흥전략을확대 실시하는것에관한몇가지의견 > 이채택되었고, 이는향후동북진흥사업을가속화하기위한 9가지중점사업을포함하고있다. 198 또한동년 8월 30일중국국무원은 창지투개발계획 을중앙정부가시행하는국가급프로젝트로그지위를격상시켰다. 중국의입장에서보면, 동북지역과기타연해지역간의격차가확대되고있는추세때문에중국정부당국으로서도동지역의발전을촉진하기위해나름대로자국의정책적, 경제적지원이투입되어야한다는결정을하게된것이다. 그리고그시작은중국공산당은중국동북지역의노화된공업기지를부활시키기위한정책을 2003년에 < 중국공산당중앙위원회국무원의동북지역등노화공업기지의진흥전략실시를위한몇가지의견 ( 中共中央國務院關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見 )> 에채택하면서부터다. 그리고 2005년 12월에개최된제10차전국인민대표대회상무위원회제19차회의에서 < 동북노화 198_ 9 가지중점사업이란 1 설비제조업, 철강, 석유화학, 자동차제조등의산업구조조정과 3 차산업의발전, 2 기업의기술수준과자주개발능력의향상, 3 동북지역의국가곡물생산기지화, 4 인프라건설 ( 에너지, 교통, 수리프로젝트 ), 5 자원형도시에서의전환, 6 생태계환경의보호, 녹색경제의발전, 7 도시와농촌을망라하는사회보장시스템의완비및의약위생체제개혁추진, 8 지역경제의일체화발전, 9 랴오닝연해경제벨트계획의전면적이고철저한실시등이다. 280 통일비용 편익연구의새로운접근

공업기지상화에관한국무원의보고 ( 國務院關于振興東北老工業基 地情況的報告 )> 가보고되었다. 동보고서에따르면 2004 년부터중국 동북지역의경제발전을위해투자가시작되었고이의실효가나타나기시작했다는평가를받았다. 199 그러나초기단계의동북공정의사업범위 ( 범주 ), 영역과대상은대 내적인것에초점이맞춰졌고제한되었다. 이는중국동북지역의체제, 제도, 산업과경제구조가모두낙후되었기때문에동사업을대외적으 로연계하기에는비현실적이라는판단때문이었다. 그래서내적개선 과발전없이국제협력을모색하는것은어불성설적인상황이었고, 따 라서대외적연계와협력의전제를내적개선과발전이라고판단했다. 중국정부는이를달성하기위해 2007 년내적개선과발전을강조하는 정책, 즉 < 동북지역의발전계획 ( 關于報送東北地區振興規劃的請 示 )> 을채택했고, 이를통해역내정부와경제주체간의시장과경제통합등을추진했다. 200 중국이동북지역의대외적연계와협력을모색하기시작한것은 2009 년 8 월로서, 중국국무원은 < 창지투 ( 長吉圖 ) 를개발개방선도구 로하는중국두만강구역합작개발계획강요 >( 이하 창지투개발계획 ) 를국가급프로젝트로정식비준하였다. 201 이계획은지린성의중심 도시인창춘 - 지린두도시를통합 ( 일체화 ) 하여산업도시클러스터를 만들고, 이것을성장의배후지로해서옌지 ( 延吉 )- 롱징 ( 龍井 )- 투먼 199_ 張國寶, 國務院關于振興東北老工業基地情況的報告, 全國人民代表大會常務委員會公報, 1 號 (2006), pp. 72~81. 200_ 國務院關于報送東北地區振興規劃批復, 全國人民代表大會常務委員會公報, 26 號 (2007), p. 19. 201_ 여기서창 지 투란중국지린성 ( 吉林省 ) 의중심도시인창춘, 지린그리고두만강일대의 7.32만km2에이르는구역을지칭한다. 일부국내신문에서는창지투의 투 를투먼 ( 圖們 ) 으로오역하고있으나, 여기서 투 란투먼강 ( 즉두만강 ) 일대를가리킨다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 281

( 圖們 ) 을개발의전진기지로, 훈춘-( 북 ) 나진을연계하여대외창구로만든다는구상이다. 이계획은중국중앙정부에서처음으로비준한변경지역개발계획으로기타변경지역의초국경광역경제권형성에도파급효과를기대하고있다. 202 지린성정부는 2009년 9월부터관련부처와전문가들의의견을조율하여 창지투를개발개방선도구로하는중국두만강지역협력개발계획강요실시방안 ( 中國圖們江地域合作開發規劃綱要 - 以長吉圖爲開發開放先導區 )( 이하 실시방안 ) 을채택했고, 국가는중국의두만강지역의개발전략을국가전략으로정식으로승격시켰다. 203 그리고중앙정부는이른바 장길도 ( 長吉圖 ) 프로젝트 ( 長吉圖開發開放先導區計劃 ) 를승인하면서동지역의도로 철도관련 12개사업의예산만 179억위안 ( 약 3조 5,000억원 ) 의투자를결정했다. 204 이후지방정부는 2010년 1월 14일지린성 11기인민대표대회상무위원회제17차회의에서 실시방안 을비준했고, 동 실시방안 에따르면, 2010년을 창지투개발계획 의시작년도로하고 2020년까지 3개의발전단계를통해완성한다는것이다. 상기한 3개의발전단계과정에는북한과의연계사업도포함되어있다. 이의실상은북한의라진-선봉지역과의연계를염두하고추진하는것이다. 중국의이런계산은 2010년에만두번개최된김정일위원장과의공식과비공식회담에서도피력되었다. 이는특히 2010년 8월김 202_ 중국은윈난 ( 雲南 ) 성과광시 ( 廣西 ) 장족자치구의서남부지역과메콩강유역개발사업 (Greater Mekong Sub-region: GMS) 을상호연계하여동남아국가들과의접경지역연계개발을추진하고있으며, 서북부의신장위구르지역에서도중앙아시아국가들과의접경지역연계개발을진행하고있다. 203_ 鄧凱, 在全州貫徹實施 < 長吉圖規劃綱要 > 動員大會上的講話, 延邊黨校學報, 第 25 卷, 第 1 期 (2010), p. 4. 204_ 안성규, 중 동해길뚫어라 나진행도로 철도개발 올인. 282 통일비용 편익연구의새로운접근

정일위원장과의두번째만남에서중국후진타오주석은김정일위원장에게장길도프로젝트에대한북한의참여를제안했고, 이에대해김정일역시 적극고려 하겠다는입장을표명한사실에서입증된다. 중국일각에서는한중일 3국간의경제협력이동북지역의풍부한자원과산업잠재력의발전을저해하는요인들을해소해주면서가시적인성과를올릴수있는토대로작용할것이라고전망한다. 205 북한과동북지역의발전연계는한국과일본의생산기지의이전을이지역으로유발할수있는효과를올릴수있는동시, 중국의두만강지역이동해로진출할수있는기회를제공함으로써한국과일본의발달한연해지역과의협력관계를증대시킬수있는잠재력을가지고있다. 또하나의대표적인예는 2011년 6월 7일~9일간중국상무부천더밍 ( 陈德铭 ) 부장과북한노동당장성택중앙행정부장은각기랴오닝과지린에서공동으로 북중나선경제무역지대및황금평, 위화도경제지대개발협력연합지도위원회 제2차회의를개최하고, 206 구체적프로젝트와관련한착공식을거행한것이다. 특히 2011년 6월 9일에는 북중양국이나선특구공동개발및원정리-나선도로보수공사착공식을양측고위관계자들이대거참석한가운데개최되었다. 207 Ⅰ Ⅱ 205_ 王躍偉, 陳航, 淺析東北亞經濟合作面臨的機遇與挑戰及我國對策, 哈爾濱師範大學自然科學學報, 第 21 卷, 第 5 期 (2005), p. 88. 206_ 개발협력연합지도위원회 는김정일위원장의 2차중국방문이후북 중양국간논의를통해결성되어 2010년 11월북한의평양에서첫회의가개최된바있다. 자세한내용은다음을참조하였다. <http://www.people.com.cn/h/2011/0609/c25408-1495964484.html> ( 검색일 : 2011.6.9). 207_ 북 중간합의된나선경제무역지대의개발프로젝트는모두 8개로, 이번에가동된협력프로젝트는훈춘권하-나선간 50km의 2급도로개조프로젝트, 나진항중국내수화물초국경우회운송프로젝트, 나선지역고효율농업시범지구프로젝트, 100만톤시멘트공장프로젝트, 중국인나선지역자가용관광프로젝트등이다. 이에대해서는 环球时报, 2011 年 6 月 10 日을참조하였다. Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 283

경제적, 기업적측면에서는동북지역의경제개발이본격화되면서그에필요한에너지원과광물자원에대한수요가급증하였고, 이에따른근거리의풍부한북한자원에대한 매력 에서출발한다. 최근중국기업들의북한광물자원에대한수입과함께북한광산에대한직접투자도증대되고있음에서도알수있다. 또한동해로의출해통로확보를통해지린성과헤이룽장성의지하자원과식량을중국동남연해지역으로우회운송함으로써물류비의감소를통한두만강지역의산업경쟁력을확보하려는것역시중국이창지투선도개방구와나선지역의초국경연계개발을꾀하는중요한의도가운데하나이다. 208 (2) 비경제적편익 ( 가 ) 동북아지역의영구적평화와안정구현한반도통일이독립자주적으로외세의간여없이한국의선택으로결정되면한반도의정전체제도평화체제로전환될것이다. 한반도의평화체제는두가지경로를통해구축될수있다. 하나는통합과정에서남북한이정전협정을평화협정으로대체하면서이를보장하는기제로서평화체제의구축이다. 다른하나는한국주도의한반도통일로인한정전체제의순간적인붕괴로한반도의안보문제와관련하여주변국들과협의를통해구축되는평화체제이다. 두개의평화체제는성격이다를수있다. 통합과정에서의평화체제는기존의남북한의군사 208_ 2010 년 12 월 7 일에는 380 톤의훈춘산석탄을실은 11 대의중형화물차가북중간취엔허 - 원정을통과하여나진항을통해상하이로의우회운송을처음으로시작하였다. 훈춘 - 나진 - 상하이수송로는시간과비용면에서상당한경쟁력을가지고있으며, 톤당 60 위엔의비용을절감할수있는것으로평가된다. 中國吉林網, 2010 年 12 月 14 日. 284 통일비용 편익연구의새로운접근

체제를인정하는틀, 즉한미동맹과북중동맹이존재하는범위내에서한반도의평화와안정을도모하고보장하는군사안보협의체를의미한다. 통일의결과로구축되는평화체제는우선북중동맹관계의붕괴를전제하는동시한미동맹관계에대한재조정을전제로한다. 한미동맹관계의재조정을통해한반도의평화와안정을보장하기위해서는주변국이한반도의안보를보장하는협의체의구축을요구한다. 그렇기때문에한미동맹의재조정에는한반도의비핵화, 군사안보분야에서의한반도의중립적위치, 또는주한미군의철수문제등이논의되어야할것이다. 한반도통일로인해구축되는평화체제는성격상영구적인것이될가능성이높다. 영구적인한반도평화체제는한반도의안보와평화를영구적으로보존하는것으로동북아지역의평화와안정을영구적으로유지하는초석이될것이다. 이런맥락에서한반도의영구적인평화체제는또한주변국의평화와안정을보장하는기제로서작용할것이다. 그리고한반도평화체제는지역안보문제를다자적으로논의할수있는장과문제해결을위한다자적노력의기틀로서그기능을수행할것이다. 즉, 한반도평화체제는동북아의다자안보협력체로승화할가능성과잠재력을가지는체제가될것이다. 이에중국은적극적인자세로임하면서참여할것이다. 중국은 1990 년대말부터안보영역에서의다자협력에대한가치를스스로인정하고수용하면서동북아지역의다자안보협력의기틀마련에노력해왔다. 그래서중국은 4자회담과 6자회담에도적극참여하고있다. 그리고 6자회담이동북아의다자협력체로격상, 승화될것에대한기대를많이한것도사실이다. 이런중국의입장은 6자회담의발족초기단계에서밝혀졌다. 중국은 6자회담이기제화와제도화되는입장을공식적으로밝 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 285

혔으며, 이를위한주변국들의의사를타진하는노력도병행했었다. 중국은그러면서 6자회담 5차회의에실무그룹의형성과정에서동북아의평화와안보를다자주의의틀에서보장할수있는논의의장을만드는데적극적이었다. 중국은한반도통일이나통합을계기로구축되는평화체제가성격상차이가존재하더라도기본적으로두가지경로를통해구축되는평화체제를모두지지한다. 한반도의통합과정에서양산되는평화체제는통일로인해구축되는평화체제보다외교적부담이없다. 통합후의평화체제는기존의중북동맹관계를보존할것이다. 비록어느정도의조정이있을수있지만, 중북동맹관계는한미동맹관계가존속하는한유지될것이다. 그러므로중국의입장에서한반도통합을통해마련되는평화체제가중국에게요구하는외교적대가나비용이상대적으로적을것이다. 그러나통일을통해구축되는평화체제는중국에게상당한외교적부담으로작용할것이다. 이는기존의한미동맹관계가존속하는가운데중국과북한과의동맹관계가붕괴되어한반도에서중국의입지와영향력, 그리고위상이축소되는것을막기위한데서벌어지는외교적비용이다. 그럼에도불구하고대의상에서보면, 한반도의평화체제가어떠한경로를통해서구축되든지중국의외교정책의목적을충족시켜주기때문에중국은한반도평화체제의구축에적극지지할것이다. 중국은한반도의영구적평화체제의수립이결국동북아평화체제의기초가될것이며, 동북아평화체제의구축은중국의동북지역의개발과발전에매우유익한객관적환경을보장하는함의를내포하고있다. 중국의동북지역의안보와안정이한반도평화체제로보증될때국내외투자자의심리적안정을유발할수있어이들의적극적인투자를유발할 286 통일비용 편익연구의새로운접근

수있을것이다. 그리고동북지역이한반도불안한정세로부터자유로워지고, 한반도의이북지역이안정을찾고개혁개방의길로나설때동북지역의개발사업은탄력을받을것이다. 그러므로한반도평화체제의구축은중국에게상당한비경제적편익을제공하는동시, 중국의숙원사업이던중국동북지역의개발과발전사업에박차를가해줄수있는기회와계기를제공할것이다. ( 나 ) 한반도의영구적비핵화 한반도의통합이나통일과정에서주변국들이제일관심을갖는분 야중하나가한반도의비핵화문제이다. 이는 1991 년남북한이한반 도의비핵화합의서의체결이전부터주변국의한반도비핵화를위한 노력에서도잘나타나고있다. 또한한반도비핵화합의서가체결된 후주변국이이를적극적으로환영한사실에서도잘입증된다. 그리고 한반도비핵화의실질적인구현을위한 6 자회담에서의회원국들의노 력에서도잘나타나고있다. 그러나북한은이런합의서에도불구하고 안보를빌미로핵무기개발을지속적으로해왔다. 북한이핵무기보유 국으로인정받고싶어하는현상황에서한반도통일이나통합후에이 를어떻게해체하여한반도를비핵화지역으로만들지에대한고민이 주변국들에의해심각하게논의되어오고있다. 특히한반도통합과정 이북한의붕괴나다른이유로이루어질때를대비하여이미한국과 미국은북한의핵무기나대량살상무기의해체를위한논의를심각하게해왔다. 209 209_ 이에대한구체적논의는주재우, 中 美관계에있어서의북한변수, 중국연구, 제 50 권 ( 한국외국어대학교중국문제연구소, 2010), pp. 553~578 을참조하였다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 287

한미양국간의북한핵무기해체에대한논의에중국이제외된것은사실이다. 지금까지한미양국의논의및합의사항을보면북한의핵무기해체및처리의임무는미국의주도하에이뤄질가능성이매우농후해보인다. 실재적으로미국도이문제에있어서는단독적으로수행하고싶은의사를많은기회와경로를통해피력해왔다. 이에중국의공식적인반응은거의전무하다. 그러나중국의무반응이미국의단독행동을수용하는것으로보기는어렵지만, 최소한이를묵인할것으로볼수있다. 중국은한반도의비핵화가공정하고안정되게만이뤄진다면자국의한반도정책목표와원칙에부합하기때문에이견은없을것이다. 앞장에서도분석했듯이중국의대한반도정책의목표중하나가한반도의비핵화이다. 한반도의비핵화는중국의대동북아안보정책의목표중하나이다. 이는한반도의비핵화만이주변국의핵무기개발의욕을차단할수있고, 동북아의핵무기군비경쟁을억제할수있기때문이다. 중국은한반도의비핵화가일본과대만등의핵무기욕구를억제시킬수있는가장평화스러운제재수단으로인식한다. 동북아에는이미많은핵강국이존재하고있다. 미국, 중국과러시아는세계적인핵강국들이다. 이들의핵위협으로부터동북아지역이자유로워지기위해서는결국한반도를둘러싼이들의이해관계의경쟁이핵영역으로확장되는것을막아야한다. 그러므로한반도의비핵화는동북아지역의평화와안정, 그리고안보를유지하는결정적인전제중하나이다. 이런의미에서중국은한반도의비핵화를적극찬성하고지지할것이다. 중국은한반도의영구적비핵화가중국의대한반도정책상에서유의미한것일뿐아니라, 동북아및한반도지역의통일후지역안보를담보할수있을것으로확신한다. 한반도비핵화는또한중국동북 288 통일비용 편익연구의새로운접근

지역의평화와안정을보장하는데도유리하게작용할것이다. 그러므로한반도의영구적비핵화는중국이한반도에서추구하는안보이익, 특히한반도통합과통일후추구하는안보영역에서의제일큰이익이기때문에이를적극지지하고협조할것이다. ( 다 ) 동북아경제통합가능성증진 한반도통일이동북아경제통합을가속화할수있는매개체가될것이라는정확한근거는없다. 대신이는유사한전례를비교분석한결론이다. 즉, 독일통일이유럽연합의통합을가속화시켰고, 이의매개체가되었다는분석결과에서유추한결론이다. 그러므로한반도통일이반드시동북아의통합으로이어진다는확신할수없는대목이기도하다. 특히독일통일당시의유럽통합의진척도를동북아지역과비교하면이같은논쟁이성립되기도역부족한것이사실이다. 유럽은통합을위해 1960년대부터지속적인노력을해왔다. 그리고 1990년독일통일이유럽통합을촉진시키는계기가되었다. 독일은유럽통합을위해정치, 외교, 경제, 안보등의영역에서많은양보를결정했다. 정치와외교분야에서독일은유럽연합에통일독일로가입하면서유럽연합의성공을위한필요한지도력제공의사를재확인시켜줬다. 군사안보영역에서독일은기존의군사안보체제를유지하면서통일된후에도비군사세력으로잔존할것을결정했다. 경제와금융영역에서독일은통일후에도유럽의화폐통일의구현을위한기여를하겠다고약속했다. 동북아의지역주의는현재외교안보분야보다경제금융분야에서더많은진척을보이고있다. 앞서분석해서봤듯이, 한중일 FTA에대한연구가활성화되는가운데한중일 3국모두 FTA의필요성과가치에공감대를형성해나가고있다. 또한통화스와프의규모를확대하는데 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 289

한중일 3국간의협조도적극적으로이뤄지는양상을보이고있다. 탈냉전과함께출발한동북아의지역경제협력의촉진도 1990년대중후반에소강상태를봤지만 2000년대에들어오면서다시이를촉진시키는방안이제기되면서재추진되고있다. 특히중국이자국의동북지역을개발하기위한동북공정을발족시키면서동북아지역의경제협력을다시촉진시키는계기가되었다. 중국의동북공정으로인해답보상태였던두만강지역개발에대한논의가재개되고환동해경제권구상에대한논의가다시부활하고있다. 중국은동북아의지역주의가구현되길희망하고동북아지역의경제통합이우선적으로이뤄지길원한다. 중국은기본적으로경제통합을통해동북아지역주의가한단계상승하는효과를볼수있다고기대한다. 즉, 동북아지역이최소한경제영역에서지역주의가제도화되어통합의기초가된다는것이다. 그러면서동북아경제통합이기타영역에서의통합을유발할수있는효과 (spill-over effect) 를기대하고있다. 또한중국은한반도통일이나통합을통해안보영역에서의평화체제구축이동북아통합에긍정적으로기여할것으로기대한다. 지금까지동북아지역주의의가장큰장애는폐쇄적이고배타적이고비개방적인북한이었다. 북한이폐쇄적이고비개방적인입장과정책을유지하는한북한이동북아지역의지역협력이나지역주의의형성에참여하기는불가능했다. 북한이역내국가에대해배타적인자세로임하는동안기타역내국가와의협력을기대하기는불가능했다. 그러나한반도의통합이나통일을통해북한의존재자체가없어지거나북한이개혁개방을국가정책의기조로채택하면지역주의의발전과정에서북한이나통일한반도의적극적인참여를기대할수있다. 그리고통합한반도에서의북한이나통일한반도는중국동북지역과의경 290 통일비용 편익연구의새로운접근

제협력을강화할수있을뿐아니라중국동북지역발전을촉진시키는데큰기여를할것이다. 이런의미에서중국이통일한반도나통합한반도에서의북한으로부터얻을수있는경제적, 정치적, 외교적편익은부지기수일것이다. 중국동북지역의발전과개발이보증되기때문이다. 마. 시사점 중국의지정학적, 지경학적전략의관점에서보면중국이한반도통일에대해민감하게예의주시하는것은자연스러운현상이다. 우선중국은한국과장대한국경을공유한다. 우리는중국과의국경을논할때육상의국경에국한해서보는경향이많다. 그러나영해상에서의우리와중국의해상국경의관점에서보면중국은한국과최대및최장의해상국경을공유하고있다. 발해만에서부터제주도남단까지한국과중국모두는제일긴해상국경을공유한다. 그리고서해상은거리상으로도밀접해, 양국의공해 200해리가보장되기어려운구역이다. 이런지리적배경때문에중국은한반도통일또는통합과정으로변모하는한반도의위상과한반도를둘러싼역학구도와지역질서재편에민감할수밖에없다. 이모든것이중국의국가안보이익에직접적인영향을미칠수있는요인들이기때문이다. 한반도가통합이나통일을이룰경우한반도는인구수증가 ( 세계 20위권내 ), 경제력 ( 세계 10 위권 ), 무역강대국 ( 세계 5위권 ) 등의영역에서상승하는효과때문에한반도의종합국력은역내역학구도에근본적인영향을미칠수있는요인으로작용할수있다. 이밖에한반도의통합이나통일과정에서출현하는일련의문제, 즉, 정전협정의평화협정으로의대체, 평화체제 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 291

구축과미군주둔문제등은중국의안보이익에는물론지역질서개편에직접적인영향을미칠요인들이다. 이같은의미에서중국에게한반도의통합문제는중국의국익과직접적으로연관된다. 그러나중국의한반도통합에대한관심은정량화되어서표현된적이없다. 즉, 한반도의통합의경제적파장이나파급효과및영향이자국의경제발전에어떻게미칠지또는자국의국익에대한손익계산을공개적으로분석 논의한적이없다. 그러므로중국의한반도통일의비용과편익에대한인식을가늠하는것이비현실적이다. 대신이를지금까지중국의한반도통일문제와독일통일에대한연구의내용분석을통해중국이한반도통일에대한손익계산을어떻게인식하고있을지에대한잠재성과가능성을추론할수있을것이다. 우선비용문제와관련하여, 중국의인식과관심주제는독일통일과정이나통일후의독일의발전과정에대한중국전문가들의연구주제에서유출해볼수있다. 일반적으로중국전문가들은독일통일문제에대해크게두가지영역에관심을가지고연구한바있다. 중국전문가들의주요관심은독일통일이독일의위상변화에미친영향과유럽지역질서와통합에미친영향등이다. 통일독일의위상변화에대해중국전문가들의주요관심사는통일독일의경제발전과정, 즉경제통합과정이독일의경제발전에미친긍정적, 부정적영향등이었다. 그리고이같은관심은독일통일경과 10년후에도지속되었다. 독일통일의국제적영향에대한중국전문가들의관심은역시통일독일의위상변화에있었다. 이들은특히통일독일의유럽지역내에서증가한위상과영향력으로유럽통합에미친영향에많은관심을가졌다. 그리고이들은통일독일이유럽통합의구현을위해증가한영향력과위상을어떻게활용했는지에대한분석도적지않게제시했다. 292 통일비용 편익연구의새로운접근

중국전문가들의한반도통일문제에대한관심범위와영역도이와유사하다. 한반도통일문제는그러나독일의경우와유사한면도많지만상이한점도많기때문에이들의관심역시한반도문제의해결방안에대한논의에주로초점이맞춰져있다. 중국전문가들의한반도문제에대한논의는주로세가지문제에집중하고있다. 첫째, 정전협정의평화협정으로의대체문제와평화체제의구축문제이다. 한반도의통합은정전협정의폐지를의미하며, 특히통합과정에서의정전협정의폐지는이를대체할수있는평화협정의체결로귀결되기때문에정전협정의체결국으로서상당히관심을가지는부분이다. 정전협정에서평화협정으로의전환문제에서주한미군문제가반드시해결되어야하는만큼중국에게전략적의미가크다. 이는또한중국에게북중동맹관계의청산의의미를내포하고있다. 그러므로북중동맹관계의일시적청산 ( 통일의경우 ) 또는단계적청산 ( 통합의경우 ) 모두중국에게전략적부담이되는것으로북중동맹관계및평화협정에의거한평화체제의구축문제에있어서도한반도의평화를보증하는국가로서중국의역할이요구되기때문에중국의관심을자연스럽게유발하는대목이다. 둘째, 한반도의통일방식에대한관심이다. 중국은한반도의통일이외세의간여없이한민족이독립적, 자주적으로결정하는결과가되길희망한다. 그리고이같은통일방식만지지할것이라는입장을견지하고있다. 이러한중국정부와공산당의공식입장과원칙때문에중국전문가들은한반도통일의방식에많은관심을가져왔다. 그리고다양한방식의비교연구를통해한민족의독립자주적인의사결정으로통일을실현하는것이최선의방식이라는점에의견을같이하고있다. 그러면서이들은북한유사시또는급변사태를한반도의통일방식으로완전배제하지않지만, 국제기구를통한다자협력으로이문제를해 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 293

결해야한다고인식하기시작하면서자신들의문제의식을확산하려는노력을경주하고있다. 마지막으로한반도통일이지역질서에미칠영향에도관심을가질수있다는것을독일통일연구사례에서유출할수있다. 중국전문가들은독일통일이유럽통합에결정적인단초가되었다는것에인식을같이하고있다. 독일통일이유럽통합에건설적인작용을한이유로중국전문가들은독일의유럽통화통합에대한적극적참여의사결정과지역패권국으로서의부상가능성을스스로부인하면서대신유럽통합에건설적으로기여하겠다는의지확인등의기회가제공되었다고평가하고있다. 통일한반도의최종면모가오늘날의한반도의것보다도국력이나위상, 그리고영향력등의면에서한층더강화되고제고될것으로고려하면중국의한반도통일의비용손익계산에서독일통일이지역에미친비용과비교분석할수있을것이다. 이런관점에서중국전문가들은한반도통일이최소한지역차원에서자국의국가 ( 안보 ) 이익과지역발전에어떠한비용적영향을미칠지에대해관심을가질수밖에없을것이다. 한반도통일의편익에대한중국의인식이나평가분석의방향은이와관련된사안에대한중국의평가에서간접적으로추론할수있다. 중국은한반도통일이자국이추구하는정책목적과국가이익에기본적으로부합한다고인식하고있다. 즉, 한반도통일이중국의국가발전정책과국익에편익을제공할수있다는가능성과잠재력에대한평가는긍정적이다. 중국의관점에서보면, 한반도통일이가져다줄수있는편익은크게두가지영역에잠재되어있다고인식하고있다. 첫째, 독일통일이유럽지역통합에건설적인기여를했듯이한반도통일역시동북아지역경제협력을강화시키고경제통합을현실화할 294 통일비용 편익연구의새로운접근

수있는관건적인매개체가될수있다는평가이다. 한반도의통일은북한의존폐또는개방을의미하기때문에동북아경제협력과통합의최대장애요인의제거를또한의미한다. 통일은북한이국가로서한반도에더이상존재하지않으며, 통합은북한정권의교체와개방을전제하는것이다. 통일한반도는통일과정에서발생할수있는사회적기회비용과국가재건사업에필요한경제적재원을충당해야하기때문에동북아지역내의국가와의경제협력을강화할수밖에없다. 통합하는한반도는북한이남한과통합하겠다는의지와의사를가진만큼남한과의통합은정권자체의근본적인성격변화나정책노선의기본적인전환을의미한다. 특히정책노선의변화는최소한경제분야에서의개혁개방정책을채택하는것으로중국과베트남의전철을따르는결과를양산할것이다. 한반도의통일이든통합이든모든경우가동북아의경제협력과통합의매개가될것이다. 동북아의경제협력과통합은 21세기의중국이추구하는대외경제목표중의하나이다. 중국은 21세기의국제문제, 특히경제문제가독자적으로해결될수없다는현실을직시하고인정하고있다. 21세기의경제적상호의존이심화되고경제문제가국경을초월한초국가적문제로변질되면서중국의국가경제문제역시상호의존적이고초국가적인문제로변해가고있다. 21세기에중국이당면한일련의국가경제문제를포함한경제안보이익문제를효과적이고효율적으로해결하기위해서는주변지역및국가와의협력과통합이요구되고있다. 동북아지역도예외는아니다. 이같은의미에서중국은동북아경제협력과통합의중요성을일찍이인식하고이의강화노력을주도해왔다. 그러면서이른바 한중일 3국의경제협력및통합에대한논의가정상급에서본격적으로진행되기시작했고, 최소한동북아지역내에서의경제협력과통 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 295

합의강화를위한노력을추진해왔다. 그러나현실적으로동북아지역의경제협력과통합이결실을보기위해서는북한이라는요소가해결되어야한다. 이의해결방안으로는북한이개방을해서참여하거나북한이남한에흡수되어한반도가통일하는것등이다. 전자의경우중국이한반도의통일에서획득할수있는편익이다. 그러나후자의경우중국의한반도통일에서얻을수있는편익이라고할수있겠으나어쩌면정치적비용이나대가가과대한편익이라고할수있겠다. 또하나의편익은중국의동북지역개발과발전으로얻을수있는편익이다. 중국의개혁개방은이미 30년이상진행되어왔다. 중국의경제성장이지난 30년동안괄목할만한성과를올렸으나중국동북지역은그혜택을누리지못한상태로방치되었다고해도과언이아니다. 오늘날중국동북지역은상대적으로매우낙후된지역중하나이다. 이지역의개발을촉진하기위한중국정부당국의본격적이고실질적인노력은 21세기초부터시작되었다. 이전에중국정부당국의노력이존재한것은사실이다. 그러나저자가방치되었다고앞서강조했듯이, 동지역에대한중국정부당국의실질적노력으로평가할수있는투자가미미했다고해도과언이아니다. 중국동북지역이발전하기위해서는투자유치에관건인제도정비와사회간접자본의구축등이선행적으로추진되어야했으나그러하지못했다. 이미동북지역은지정학적으로해외경제교류를진행하기어려운지역이며, 지경학적으로중국의산업기반과투자기회로부터고립된상황에처해있다. 이런배경과이유로심각해진중국동북지역의낙후성을해결하기위해중국정부당국은동북지역에대한개혁과개발을적극적으로단행하는결정을 2000년대초에하게된다. 그리고중국동북지역의투자유치기회의창출을위해제도개혁을적극추진하는동시해외경제 296 통일비용 편익연구의새로운접근

교류의활성화와지역산업기반의마련을위한사회간접자본의구축사업을정부차원에서진행해왔다. 그럼에도불구하고중국동북지역의발전속도는기대치에미치지못하고있다. 중국동북지역의개발과발전에관건적인요소는한반도로축약된다고해도과언이아니다. 그리고이런사실과현실을중국정부당국과전문가들도공공연하게인정하고있다. 중국동북지역의투자를이끌어올수있는지역및국가도한반도와한국이며, 이지역의경제교류가대외적으로활성화되기위해서는 한반도 라는동북아의해외창구와길목이개방되어야한다. 그리고중국동북지역과한반도간의물류연계망이구축되어야하는동시에한반도의시장과경제가중국에개방되어야한다. 특히한반도북방지역의개방이중국동북지역의발전에관건적이라고해도과언이아니다. 이런의미에서중국은한반도의통일이중국의동북지역의발전과성장에건설적이고유익한편익을제공할것이라는신념을가지고있다. 중국의한반도통일의비용과편익에대한인식은상기한바와같이추론적일수밖에없다. 그럼에도본문에서추론한중국의인식이시사하는점은다음과같이세가지로정리할수있겠다. 첫째, 중국의입장에서보면, 한반도통일의비용은표면적으로간접적일것이나중국의안보이익과의연관성은직접적인것이라고규정할수있다. 통일한반도는동북아지역의역학구조와지역질서를개편할수있는역량으로변화할것이다. 그렇기때문에통일한반도의최종양상 (end state) 은가히중국의지역에대한전략적손익계산에본질적인영향을미칠수있을것이다. 통일로인한북한의존폐나통합으로인한북중동맹관계의존속의불필요성은중국의지역전략과국가안보이익에상당한타격을줄수있을것이다. 그러므로중국은 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 297

한반도통일로발생할수있는전략적비용에대해상당한우려와불안을느낄수있을것이다. 이런중국의불안감을감축시키기위해서중국이안심할수있는대안을제시하는것이우리의역사적과제라고해도과언이아니다. 한반도가통일하는과정에서중국의안심을확보할수있는대안은한반도통일을원만하게구현할수있는청사진이라고할수있다. 이런청사진에포함되어야할내용은다음과같다. 정전협정이나정전상태를가능한한중국의국익을위해하지않고중국의참여를적극유도하면서평화협정과평화체제를구축하는것으로귀결될것이다. 그리고한반도의위상과영향력변화로인한지역의세력균형구조의변화과정에서중국의역할을어떻게규정하고중국의영향력을어느정도수용할것인지에대한판단도우리의몫이라고할수있겠다. 이밖에한반도의평화와안정을보장하기위한평화체제구축과정에서의중국의역할론에대한결론을결정하는것도우리의몫이다. 그러므로중국의비용부담완화방안을제시하는것도우리가주도적으로이끌어가야할중대사안이라고하겠다. 둘째, 한반도통일의편익관점에서보면한반도통일은대내외적인의미에서중국에게상당한편익을가져다줄것이다. 그리고우리는한반도통일의의미를편익의맥락에서극대화시켜중국을설득시켜야하겠다. 중국은기본적으로한반도통일이외세의간섭없이한민족이독립자주적인의사결정으로이뤄지는경우지지하는입장을견지하고있다. 그러나중국은상기한바와같이한반도통일의비용이편익보다크다고인식할때한반도의통일을반대할수있다. 역으로, 편익이비용보다크다고판단하면이를지지할것이다. 그러므로우리가한반도의통일을실현시키기위해서는후자를극대화하는방안마 298 통일비용 편익연구의새로운접근

련이시급하다. 한반도통일이중국에게가져다줄편익은지정학적으로나지경학적으로자명한사실이다. 그러나문제는이를중국에어떻게설득시키고확신시킬수있는지가관건이다. 이를위해서초당적으로한반도통일의당위성과필요성, 정당성과필연성, 그리고이익과편익계산을담은체계적이고과학적인전략방안을마련해야하겠다. 마지막으로, 중국에게한반도통일의편익론과이익론이효력을발휘하기위해서는이에대한우리만의논리가아닌주변국가에대한대응논리를담은복합적이론마련이요구된다. 우리가중국에게제시하는한반도통일의편익론과이익론이설득력을갖추기위해서는기타주변국의이익과편익을고려하고이에대해개방적이고포용적인시각을갖추는동시에, 상호연동작용을할수있는전략적방안이마련되어야할것이다. 미국의편익이중국에게불편함을제공해서도안될것이고미국의이익이중국에게불이익으로작용해서도안될것이다. 중국이편익을보면미국역시이에상응하는편익을누릴수있어야되며, 중국이이득을보면미국또한이익을누릴수있는대응전략을마련해야할것이다. 그러므로중국에대한편익론과이익론을제시함에있어이를주변국가의것과어떻게연계성을가지고상호연동작용하는효과를볼수있을지에대한심각한고민이필요하다. 3. 국제환경의변화와영향 통일이실질적으로추진될경우, 한반도를둘러싼국제환경은통일의방향과모습을규정하는다양한영향을미치게될것으로예상된다. 즉, 독일통일의경우에서나타나듯이국제환경이통일에우호적일경우에실질적인통일이가능하다는근본적문제와함께, 국제질서의안 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 299

정 불안정경우도통일과정의모습에큰영향을미칠것으로분석된다. 이러한맥락에서, 아래에서는현재의국제관계상황을분석하여미래의국제질서전개양상을예측하고, 이러한국제환경변화가한반도통일에미칠영향을파악하고자한다. 이와관련, 독일통일의국제환경의양상과의비교를통해서통일비용 편익관련국제적요소를도출해내고자한다. 가. 국제환경의변화 (1) 세계적차원의변화 : 새로운국제질서의형성 ( 가 ) 힘의분포변화 2008년시작된미국발금융위기는 2011년현재도미국과유럽의재정위기로이어져세계경제는위기상태에서벗어나지못하고있다. 이러한상황은미국의쇠퇴에대한관찰에더큰힘을실리게하고있는데, 비록절대적인차원에서의미국의힘의우위는유지되고있다고하더라도, 상대적차원에서의점진적쇠퇴는부정할수없는사실이되고있다고하겠다. 미국의상대적쇠퇴의이면에는중국을비롯한신흥국들의부상이두드러지게나타나고있는데, 이러한경제력을중심으로하는국력의변화는국제정치에있어서경제력의중요성증대에힘입어, 결과적으로국제정치상의힘의분포가새로이재편되는결과를초래하고있다. 이에따라, 중국을필두로러시아, 인도, 브라질및남아공화국의소위 BRICS 국가군의부상은경제지형을변화시킬뿐만아니라이들국가간의전략적제휴가국제정치역학상의변화를결과할수있을것으로전망되고있다. 300 통일비용 편익연구의새로운접근

( 나 ) 국제관계구조변화힘의분포변화는기존의분포상태위에서구축되었던국제체제의변동을야기하게되는데여전히미국을중심으로하되다수의강국들이새로운체제의다른주요축을이루게되는단일다극체제가더욱뚜렷이나타날가능성이크다. 비록다수의신흥국들이존재함으로서다극체제적상황으로볼수있을것이나, 미국의절대적우위와중국이여타신흥국들에비해가지는상대적성장속도의우위로미국과중국이세계적인차원에서의영향력을분점하는형태로서의소위 G-2의가능성도제기되고있다. 그러나 G-2 체제의존재에불가결한미중협력관계의전망이양국간에존재하는상호불신의영향으로아직불투명하게남아있어, G-2 체제에기대할수있는안정성보다는어느국가도국제질서의관리를위한의지와능력을가지지못한채로국제적불안정성이노정되는소위 G-0적상황이야기될수도있다. ( 다 ) 국제관계관리과정변화힘의분포변화와그과정에서나타날수있는힘의전이 (Power Transition) 현상은불가피하게국제질서를관리하는방법으로서의글로벌거버넌스 (Global Governance) 의변혁을요구하게되는데, 2008년국제금융위기의결과로부상한 G-20은국제경제문제에있어서기존의 G-7/8을대체하는방향으로발전하고있다. 새로운글로벌거버넌스는 UN을비롯한범세계적인차원의다자주의의발전계기를재형성할수도있으나, 범세계적다자주의가지니는취약성들, 즉, 소수강대국간의지나친힘의경쟁, 운영상의비효율성 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 301

등으로짧은시간내에다자주의의발전을기대하기는어렵다. 이러한현실을반영하여, 한편으로는주요국가들의힘의정치를반영하면서도, 참여국의폭을넓히는방향으로절충된글로벌거버넌스형태인 G-X 체제가질서관리의기제가될것으로보인다. 그러나 G-X 체제도 G-7/8과 G-20 간의긴장에서도보이듯, 기존체제와신생체제간의견제와경쟁으로분명한체제확립에는상당기간이요구될것이므로, 오히려지역단위에서협력을제도화해가는지역다자주의 (Regional Multilateralism) 가우선발전해갈수도있을것이다. 결론적으로국제환경의세계적차원의변화추세는유동성과불확실성이상존하고있는것으로파악되며, 현재의상황이상당기간지속되는불안정성하에서미국이주도하는단일다극체제의양상하에안정을향한균형점을모색하는방향으로진행될것으로예상된다. 이러한상황에서한국은한반도통일의기회의창이열릴경우에대비하는자세를항상갖추고있을필요가있으며, 특히다극화의국제적질서차원의추세를활용할방안을사전에마련할필요가있다. (2) 지역적차원의변화 : 전략적경쟁의심화 ( 가 ) 전략적경쟁의중첩화중국의부상과일본의지속되는정체상황은동아시아에서의힘의균형을변화시킬수있는요소로작동하고있다. 또한인도의부상과동아시아와의연계강화는동아시아의안보지형을변화시킬수있는잠재력을지니고있다. 인도와미국간에강화되고있는제반협력관계는인도와중국간 302 통일비용 편익연구의새로운접근

에존재하고있는전략적경쟁과결부되어, 미국, 중국, 그리고인도간의전략적삼각관계가경쟁과협력의양면성을보이면서복잡다단하게전개되어갈것임을시사하고있다. 이러한새로운전략관계의대두는기존의삼각관계, 예컨대, 미중일, 미중러에추가되어동아시아지역에서의전략적경쟁이더욱많은행위자의참여로중첩되어복합적으로진행될것임을예견케하고있다. ( 나 ) 전략적경쟁의장으로서의지역협력 경제요소의정치적중요성이나날이증대됨에따라경제협력을주요목적으로하는지역협력의장들이전략적경쟁의장으로변모하고있다. 현재미국의중심역할을상정하는 APEC( 또는 TPP) 의태평양중시경로가제시되어있는한편, 중국의역할확대를가능케하는 ASEAN+3의동아시아중시경로도꾸준히진전되고있어미국대중국의대결양상이나타나고있다. 또한동아시아에서의전략적영향력의확대를겨냥하고있는인도도소위 인도양-태평양시대 를논의하며이지역에서의지역협력에더욱많은관심과노력을기울이게됨에따라, 동남아, 동북아국가들만의 10+3 외에미국, 러시아, 인도가참여하게된동아시아정상회의 (EAS) 가전략적경쟁이치열해지는지역협력의초점이될것으로보인다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 303

( 다 ) 신민족주의의대두민족국가의완성을공히미완의과제로안고있는중국, 일본과한국은각각중화민족주의의고양, 보통국가의실현및남북한관계의정상화를주요아젠다로간주하고있어, 이들국가들에있어민족주의는국내정치상의주요변수가되어왔다. 이들민족주의는국제적차원으로확대되어유관국가간에영토분쟁, 역사인식문제등을초래하고있으며, 동북아지역에작동하고있는강대국간의전략적경쟁과도결부되어구조화됨으로써쉽사리해결될수없는상황으로발전되고있다. 이러한상황은자국의경제이익의극대화를최우선시하는경제민족주의의성격이확연한신민족주의로확대되어, 자국의경제발전에필수적인전략물자의안정적공급을위한국가간경쟁을더욱심화시키고있다. 이와같은지역적차원의국제관계변화는아시아지역의중요성을증대시키는방향으로진행되고있으며, 이지역에서는세계적국가인중국, 일본, 인도등의존재로인해서이들의세계적차원에서의역할확대모색과지역적차원에서의경쟁이동시에진행되는양상을보이고있다. 이러한상황하에서한국은중견국으로서의역할을극대화하는공간을확대하는방향으로통일외교를강화하는것이필요한것으로사료된다. (3) 소지역적차원 : 지역협력필요성의증대 ( 가 ) 공동안보위협의확산 2011 년발생한후쿠시마원전사태는원자력안전에대한우려를강 304 통일비용 편익연구의새로운접근

하게제기함과동시에원자력안전의문제가테러에의해핵안보의문제로변질될수도있는가능성을보여줌에따라, 최근 UN 등에서원자력안전과핵안보간의상관관계에대한논의가활발해지고있다. 한편, 북한의지속되는우라늄농축에의한핵무기개발프로그램의진척은핵확산의우려와함께원자력안전의문제도동시에내포하고있어, 국제사회의우려로남아있다. 또한지리적인접성과, 점증되는상호의존으로더욱가능성이커지고있는자연재해위험의확산과질병의급속한전염등에대한우려는상기한핵관련위협에덧붙여, 이지역국가들의공동안보위협인식공유의필요성을증대시키고있다. ( 나 ) 지역화 (Regionalization) 의진전 세계화의진전속에서동북아국가들은지속적인경제성장을실현하고있으며, 특히중국의부상으로동북아의비중은정치경제적으로급속히증가하고있다. 이러한경제위상의증대는자연스럽게동북아국가간의경제교류를확대시키고있는데, 이에따라이지역에는국가의적극적인개입이없이도활발한경제활동이이루어지는자연경제지역 (Natural Economic Territory) 이생성되고있다. 특히한중일삼국은공히두드러진경제력을바탕으로위기상황에머물러있는세계경제에있어서비교적안정된지역으로서세계경제의회복을견인할수있는역할을할것으로기대되고있다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 305

( 다 ) 지역주의 (Regionalism) 의중요성증대동북아지역의경제적위상은이지역의국가들이 2008년이후세계경제의최고위협의체로서의위상을지니게된 G-20에서도충분히그역할을할수있다. 또한 G-20가정당성의제고를위해서도제지역주의움직임과의연계를강화해나가야함을상기해보면, 그대상으로서의동북아지역이지역주의를강화해나가야할당위성을인지하게된다. 최근한중일 3국협력사무국이발족하고, 원자력안전등공동의안보위협인식이확대되고있음은지역국가정부간제도적협력으로서의지역주의를한층강화해나가야할필요성을일깨워주고있다. 따라서, 한중일을중심으로한소지역차원의지역주의는경제요소에의해서촉발되고지속될것이므로, 동북아지역의안보불안정을상쇄하는동시에경제적경쟁의존재에도불구하고지역국가들간에협력을위주로한국제관계가증대될것으로예상된다. 나. 독일통일의국제환경과한반도통일에대한시사점 독일통일과정은고르바초프의집권이래가속화된구소련의변화로동유럽은물론전세계적차원에서증폭된국제질서의변화속에서, 인권및경제상황의개선등을요구하는구동독내부로부터의요구가정치적민주화에대한압력으로발전됨에따라급진전되었음은주지의사실이다. 이러한변화의배경에는우선, 구소련이미소간의군비경쟁에서체제의취약성을노정하는한편, 아프가니스탄에대한군사적개입에도실패하는등제2차세계대전이후유지되어왔던미소양초강대국 306 통일비용 편익연구의새로운접근

간의힘의균형이구소련의약화로무너지는상황에서국제정치질서의변경이불가피하게되었다는점이작용하였다. 둘째는 1970년대중반중동의석유수입 ( 收入 ) 급증을배경으로하는유로달러의출현으로국제경제의세계화가가속화되는가운데, 유럽통합이진전되는한편일본을중심으로하는아태지역경제권의부상이가시화되는등세계경제구도의재편양상또한국제경제질서의변경을요구하게되었다는점이다. 그과정에서경제력의국제정치적중요성또한증대되면서괄목할만한경제성장을이룬서독의위상이제고되는한편동서독간의경제격차는확대되어동독주민들의경제적불만또한점차고조되는상황이전개되었다. 셋째는 1975년발족한 CSCE가합의한 헬싱키최종의정서 (Helsinki Final Act) 의 10개원칙 (Decalogue) 들이양자관계만이아니라다자합의도국제질서관리의주요기제로서작용할수있음을보여줌으로써한편으로는유럽의안보상황을안정적으로관리할수있는토대가마련되는한편, 특히제8원칙인인권조항이동유럽국가들내부에서자유와민주주의의요구확대를초래함으로써공산권국가내에서기존사회질서에대한변경요구가나타나게되었다는점등을들수있을것이다. 이렇게볼때, 독일통일의배경에는국제정치및경제질서의변화로현상타파의동력이작용하는가운데구동독내에서점증된사회질서변혁에대한요구가맞물리면서아무도쉽게예상치못하였던정치적격변이나타나게되었음을인지할수있을것이다. 한반도를둘러싼동북아국제환경도이제미국, 중국, 일본및러시아등주변강대국의전략변화와남북한관계의진전등으로지난수세기동안지속되어왔던현상유지의정학 (statics) 이현상타파의동학 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 307

(dynamics) 으로대체되어가는전환기적국면에진입하고있다. 체제유지에전념하고있는북한또한한편으로는핵무기개발 보유에천착하면서도, 또다른한편으로는협상을통한핵포기로경제회생의계기를마련해야한다는전략적결단이불가피할정도로경제난의심화가구조화되고있다. 이러한한반도대내외환경의변화는마치독일의통일이사전에예견되지는못했으나국제질서의재편과독일내부의변화로그필연성이사후에인정된바있는것처럼, 한반도의통일을위한대내외환경의변화도충분히감지되지못한채이미시작되고있을가능성을배제할수없음을암시하고있다. 유럽 ( 독일 ) 의경험을한반도문제에바로적용할수는없을것이나, 주로다자차원에서이루어진유럽의복합적외교협상의독일통일에대한기여는한국에다음과같은시사점을주고있는것으로사료된다. 첫째, OSCE 의기여를고려해, 북핵문제해결을위한 2005년 9월 19일 6자회담합의와 2007년 2월 13일이행조치합의에서추구되고있는동북아다자안보협력을실효성있게구체화시켜나감으로써, 한반도통일과관련된현상변경충격을흡수할수있는수준으로역내국간신뢰구축과지역안보환경의개선을이루어나가야할것이다. 둘째, EU의역할을감안, 동 ( 북 ) 아시아경제협력을빠른시간내에제도화시켜나가는동시에, 선도적으로민족주의적경향을자제하고지역공동체의식 (regional identity) 의고양을추구함으로써, 통일한국에대한주변국의경계심을희석시켜야할것이다. 셋째, NATO와대미관계의중요성에주목, 서독이 NATO에의잔류를약속함으로써, 전환기의안보불안정가능성을줄여통일의성취가가능해졌다는점을감안하여한국은지역다자협력을적극화해나 308 통일비용 편익연구의새로운접근

가는한편, 한미동맹을합리적으로개선하고공고화해나가는노력도병행해나가야하는데, 한미동맹의공고화를위해서는최근합의된한미 FTA의비준 발효를적극추진함으로써, 21세기형포괄적한미동맹관계를조속한시간내에구축해나가야할것이다. 마지막으로 OSCE, EU, NATO와함께최종통일과정에서작용한 2+4 과정의중요성을상기하여, 한국은예를들어남북관계개선 (2), 평화체제구축 (2+ 미국, 중국 ), 한반도평화보장 (2+2+ 일본, 러시아 ) 등의다차원적과제를통일과정에서효과적으로다루어나가게될 2+2+2 류의한반도형협상프로세스창안에노력해야할것이다. 위와같은점을고려해서한반도통일에대한시사점을정리하면다음과같다. 첫째, 국제정치질서의양상과관련, 독일의통일이이루어진시점은구소련이실질적으로해체의과정에접어든시기였던반면, 미래에예상되는한반도통일은급속히부상하는중국을상대로해야한다는힘의분포상의커다란차이를보여주고있다. 이러한힘의분포상의변화는독일의경우양극체제가붕괴되는과정에서통일이가능했다면, 한반도의경우에는미국중심의단극체제가단일다극체제로변모하는과정에서이루어져야함을시사하고있다. 또한국제질서의관리도독일의경우 1975년이래 2차세계대전의전후결과를인정하는전제하에서진행되어온헬싱키프로세스에영향을받은반면, 한반도의경우에는아직그진전방향이뚜렷이보이지않고있는새로운글로벌거버넌스하에서통일과정이진전될수밖에없을것이다. 둘째, 국제경제질서의양상과관련, 독일의경우는이미 G-7의회원국들이었던독일과일본이미국에버금가는신흥세력으로부상하였다면, 한반도의경우에는소위 BRICS로일컬어지는기존의주요국들이 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 309

아닌신흥국들이세계경제질서를전면적으로개편해야한다는요구를강화할가능성이큰환경에서이루어지게될것이다. 즉, 독일의경우에는비록 1945년이후유지되어온브레튼우즈체제가사실상붕괴되어무체제 (Non-System) 상황에서통일이이루어졌으나미국과독일등주요행위자의구성은동일한상태였는데반해, 한반도의경우에는매우다른행위자구성위에서새로운체제가모색내지작동하게될환경에서통일이이루어져야한다는것이다. 또한, 질서의관리과정도한반도의경우, 범세계적인차원의관리체제로서의다자주의가작동하기보다는, 지역주의와선별적인다자주의인 G-X 체제의공존상태하에서이루어지게될가능성이크다고할수있겠다. 이와같은상황을종합적으로보다큰역사의흐름속에서보면, 독일통일의경우에는미국과소련이라는강대국에의해서조성된국제환경이통일의기회를만들었다는점을알수있다. 미래의한반도통일은미국과중국이라는양대강국의관계가어떻게설정되느냐하는문제에의해서좌우되는측면도있지만, 국제질서자체가다극체제화한상황에서한반도통일이이루어질가능성이높으므로, 통일한반도는중견국의위치를활용해서강대국과약소국간교량역할및평화애호국가로서의역할등보다인류보편적가치를실현하는모범적사례를지향할필요가있는것이다. 요약하면, 독일통일의경우는국제질서변화속에서자국의위상이강화되어, 유리한입장에서구소련을비롯한강대국들을회유하는데성공하였다. 이에반해한반도의통일은새로이형성되어갈국제질서의변동기에오히려제반어려움이중첩되는위치에서, 미국은물론, 새로이부상하고있는다수의강대국들을설득해나가야하는어려운입장이라할수있다. 이러한상대적취약성을극복하고한반도통일 310 통일비용 편익연구의새로운접근

에유리한여건을조성해나가기위해서는, 약점을강점으로전환해나 가는지혜로운통일외교의전개가필수적인것으로판단된다. 다. 정책대응방향 (1) 강대국간전략적경쟁의틈새활용한반도가위치한지정학적특성으로인해한반도의통일과정은세계적차원에서의힘의전이와지역적차원에서의전략적경쟁이동시에진행되는환경에서진행될것이다. 한국은여러차원에서의중견국위상을적극적으로활용하여, 강대국간의경쟁이초래할수있는전략공간을포착, 이를활용할수있는틈새외교 (Niche Diplomacy) 의수행이필요하다. (2) 지역협력외교의포괄적강화 전략적경쟁이가열되어가는한편, 지역국가들의세계경제상의위상과역할로지역협력의긴요성은그이상으로증대되는상황에서한반도의통일논의가전개될것이다. 한국은한반도가동북아지역협력의진전에관건적중요성을지니고있음을한반도통일에적극활용하기위하여지역협력과대북정책을효율적으로연계하고, 중국과일본간의조정역할을담당하는지역협력외교 (Bridge Diplomacy) 의구사가필요한것으로판단된다. (3) 신질서형성기임을활용, 신 구강대국들을설득한반도의통일이가능해질시점에예상되는국제질서는힘의분포, Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 311

국제체제의구조및관리과정모두에유동성과불확실성이존재할수밖에없는새로운질서형성의모색기가될가능성이크다그럼에도불구하고한국은점증되는다극화추세를오히려한국외교의지평확대에적극활용할수있게해줄수있는글로벌외교의전개 (Global Governance Diplomacy) 가필요할것이다. 라. 통일비용 편익관련연구요소 이상과같은국제환경의변화예측과한반도통일에대한영향분석이통일비용 편익연구에주는시사점은다음과같다. 첫째, 국제정치및국제경제질서가다극화양상으로전개될경우, 연구요소의도입에있어서다자주의및지역협력등전통적의미의국가행위자들에더해서보다많은국제적주체들에대한고려가필요하다는점이중요할것이다. 둘째, 지역적차원의국제환경변화를반영하는차원에서는한국의선도적역할이보다중요해질것인바, 한국의중견국가로서의역량을중심으로한통일비용 편익의국제적측면의고려가필요할것이다. 셋째, 국제환경변수는한반도통일에영향을미치는측면도있지만국제적행위자들은한반도통일과정에서직 간접적으로비용을분담하게될것이며, 상기한바와같이한반도통일의효과로인해서지역의평화가보장된다는편익을얻게될것이므로, 국제주체들의비용 편익분담문제를포함시키는것이바람직할것으로판단된다. 312 통일비용 편익연구의새로운접근

(1) 비용측면 ( 가 ) 경제적요소 < 대중국경제의존도의심화 > 한반도의통일이이루어지는시점까지북한의경제회생을위한나름의노력이중국의대북한경제진출의지속적확대로이어지는한편, 남한의대외경제활동에서중국이차지하는비율이지속적으로상승하는경우, 통일한국은경제활동에있어서중국의영향을크게받는지역으로변화될수있다. 이러한상황은통일이후북한지역의경제재건이특히중국의동북 3성지역의개발과깊이연계되어진행될경우그우려는더욱높아질수있을것이다. < 원조대상국으로의위상전락 > 통일한국이북한지역을재건해나가는데있어소요되는재원을모두전담해나갈수는없을것이다. 이경우국제기구의도움을일차적으로상정할수있을것인데, 지역차원의협력예컨대아시아개발은행등의협력이필수적이될것이다. 이경우통일한국은그기대와는달리지역협력을주도해나가는주체로서의위상보다는원조적협력의대상으로서의객체적입장이되어그경제정책의운용에있어서의자율권이일정수준제약될가능성도배제할수없을것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 313

< 글로벌경제활동의위축 > 통일한국은북한지역의재건을위한막대한재정적부담을해나가야할것이다. 이경우현재세계 10위권의경제력을토대로 OECD 개발원조위원회 (DAC) 의일원으로서공적개발원조 (ODA) 를지속적으로증대해오고있는한국의공급능력은현저히저하될수밖에없을것이다. 이는한국정부가역동적으로추진하고있는글로벌외교에있어서실질적인경제적수단의약화를의미하게되고, 이에따르는한국기업의개도국대상의경제활동위축도예상할수있을것이다. ( 나 ) 비경제적요소 < 한미동맹의필요성재검토논란대두 > 통일한국은대내외적으로공히어려운전략적선택을강요받을수있다. 우선국경을마주하게되는중국은급속한경제성장을바탕으로지역만이아니라세계적차원에서의주도적역할을더욱강화해나갈것이다. 이러한상황에서국경을마주하게되는통일한국의전략적행동반경은위축될가능성이큰데이는우선, 통일한국에있어서의미군주둔에대한중국의반대로나타날것이다. 대내적으로도주한미군이대북억지력제공이라는냉전시대의논거로만이문제를보게될경우, 통일된한반도에더이상미군이주둔할이유가없다는주장이크게대두될수있을것이다. 이러한상황발전은한반도가강대국에둘러싸여있다는지정학적 314 통일비용 편익연구의새로운접근

특성과주변국들이지니는전략적불확실성등을감안해볼때, 매우 어려운정치적결단을강요하게될것이다. < 주변국들의전략적견제가시화 > 통일한국은대륙과해양, 아시아와태평양지역을잇는지역이라는전략적가치를배경으로동북아, 나아가동아시아협력에있어서그역할을확대할수있는좋은기회가도래할것은분명하다. 그러나다른한편으로는한국의이러한위상제고를우려하는주변국들의현실주의적접근도동시에노정되어갈것으로예상되는데, 이경우통일한국은주변국의협력대상으로서가아니라견제대상으로서의외교적부담을안게될가능성도배제할수없을것이다. < 글로벌코리아로서의위상약화 > 한국은세계 10위권의경제력을바탕으로경제적으로는공적개발원조의공여확대를통해, 정치적으로는활발한평화유지활동에의참여를통해세계평화와번영에기여하는글로벌국가로서의면모를갖추어나가고있다. 그러나통일한국은안으로는북한지역의경제재건에몰두하면서도경제활력을유지해나가야하며, 밖으로는중국을위시한주변국들의전략적경쟁의장에서생존의기반을확고히해나가야하는중차대한과제를안게될것이다. 이러한상황전개는 ODA와 PKO 등을적극활용하는글로벌코리아로의변신노력을지체시키고, 오히려내부지향적인성향을강화시킴으로써, 국가장기발전에무거운짐으로작용할가능성도배제할수없을것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 315

(2) 편익측면 ( 가 ) 경제적요소 < 대륙과해양을잇는가교 > 통일한국은그지정학적, 지경학적위치로볼때대륙과해양을잇는명실상부한교량적역할을수임할수있을것이다. 이에따라세계적차원에서 2대경제대국인미국과중국이각각아시아대륙으로또는태평양지역으로그경제활동을더욱효율적으로확대해나가는데도관건적역할을하는지역이될것이다. < 지역협력의촉매제 > 한반도의분단과남북간의대립상황은동북아나아가동아시아차원의지역경제협력의진전을가로막는구조적제약요인이되어왔음은주지의사실이다. 이렇게볼때한반도의분단이극복되어통일국가가수립될경우지역협력을위한정치적, 심리적장애요인이사라짐과동시에물류의순환이라는실질적차원에서도동북아경제협력, 나아가동아시아경제협력을가속화시키는촉매적역할을하게될것이며그과정에서한국의주도적역할을강화해나갈수있을것이다. < 새로운국제경제질서재편에기여 > 또한, 이러한발전은통일한국이지역의경제허브뿐만아니라, 세계경제에있어서도중요한역할을하게됨을의미하고있다. 이는통일한국이세계경제의운용에있어서기본적인경제력에덧 316 통일비용 편익연구의새로운접근

붙여지경학적이점을바탕으로하는발언권의강화를의미함으로써 새로운국제경제질서재편과정에서한국의역할을극대화시킬수있 는기본조건으로작용할것이다. ( 나 ) 비경제적요소 < 전략적가치의향유 > 미국의동아시아지역에대한개입과우위지속노력은점차부상하는중국의도전에어떻게대응해나가느냐는중요한과제를안고있다. 이러한상황발전속에서통일된한반도는지정학적인관점에서미국과중국간의전략적경쟁에있어서매우중요한위치를점하게되어한반도의전략적가치는분단시기보다오히려높아질것이다. 이에따라한국은분단에서파생되었던대미, 대중외교에서의부담을경감시킨상태에서미중간의경쟁관계속에서외교적실리를추구할수있는유리한입지를가지게될것이다. < 지역안정의촉진 > 동북아나아가동아시아에서의지역안보환경은넓게는미국과중국의경쟁과협력의교차상황이규정하고있다고판단되나, 좁게는중국과일본간에존재하는뿌리깊은불신과경쟁으로성격지워지고있다. 또한남북간의분단상황은이러한지역내대립상황을완화시키기보다더욱구조화시키는작용을해온것이사실이다. 이러한관점에서볼때, 한반도에통일국가가수립되는것은중일간의과도한경쟁을자제시키는동시에더욱건설적인지역차원의안보협력을추진할수있는교량국가의출현을의미하므로, 지역안정의 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅴ. 국제환경관련요소분석 317

가능성을높여나갈수있는계기를조성할것이다. < 글로벌거버넌스구축에의참여적극화 > 2008년미국발경제위기의발발이후세계경제뿐아니라비경제분야에이르기까지새로운국제질서의구축과그중요요소로서의글로벌거버넌스의모색이점차가시화되고있다. 신흥국들의부상이힘의분포를구조적으로변화시키고있음을감안할때, 이러한추세는더욱강화되어나갈것이다. 그럼에도불구하고, 세계경제에서그중요성이급속히증대되고있는동북아는중국과일본간의경쟁으로새로운글로벌거버넌스의모색에있어서단합된입장을도출해내지못하고있어, 지역의위상은물론국제적현안해결에능력만큼의기여를못하고있음이현실이다. 한반도의통일은한국의위상을제고시켜그중재역할을강화시키게될것이므로명실상부한동북아협력시대의개막과함께글로벌거버넌스구축과정에서의적극적참여를기대해볼수있을것이다. 318 통일비용 편익연구의새로운접근

Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 319

본장에서는앞에서분석한통일비용 편익관련국내연구와독일통일사례연구의결과및통합이론분석과국제환경요소분석의결과를바탕으로도출된쟁점을제시하고, 통일비용 편익연구를보다완결성있게추진하기위한대안을제시하고자한다. 이를위해서첫째, 통일비용 편익연구관련쟁점을 1개념, 2범위, 3방법론등 3대부문으로나누어서문제점을중심으로정리하였다. 둘째, 이러한쟁점을해결하는대안모색을위해서앞에서분석된연구결과를기초로한새로운연구요소의도입을통해체제전환이론분석결과및북한실태연구결과에서도출된통일비용 편익관련연구요소에대한고려를포함해서포괄적범주화를제시하는동시에대안적으로제시된틀을바탕으로한향후연구추진계획을제시하고자한다. 1. 통일비용 편익연구관련쟁점 가. 개념정의문제 (1) 통합과통일의개념혼용통일비용과통일편익의규모추정에대한연구에서통합과통일의개념은매우중요함에도불구하고그개념이명확히구분되지않고혼돈되어사용되고있다. 두개념의차이점은통합이일반적으로최종목표를제시하지않는반면, 통일은종착지를미리결정한다는것이다. 이러한종착점의차이로인해통합과통일은그진행방식에상이점이있다. 비용의측면에서통합은특정영역에있어서통합의비용이편익을상회할경우, 혹은그비용과편익의배분이지나치게불균등하게배분될경우해당영역의통합을배제할수있다. 그에비해통일은외 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 321

교안보와같은특정영역에서의사결정의단일화를필수적으로요구하며궁극적으로모든정책영역에서의의사결정의단일화를지향하기때문에오히려그추진방식이제한적일수있다. 유럽의지역통합인 EU의예를보면일반적으로통합은특정정책영역에국한되지않은총체적인통합을통합의궁극적종착점이라고상정하는경향이지배적이다. 이런관점에서통합의최고단계는연방제체제와유사한정체가되며, 통합의완성은통일과매우유사하다고할수있다. 또한점진적통일의경우, 통일의중간과정은통합과유사한과정을거칠수있다. 통합과통일의개념적상이점과공통점을추출하는작업은통일비용과편익에관한연구가갖는함의를모색하는데필요할것이다. (2) 비용과편익의비대칭성기존의국내통일연구의대부분이통일비용중심일뿐만아니라, 제한적인통일편익규모추정연구도대부분통일비용추정결과에기초하고있다. 이로인해국가재정과국민적부담능력을고려하지않은통일비용추정은통일에대한부정적인식을유발할수있고, 유 무형의이익이반영되지않은통일편익은과소추정될경우가많다. 또한통일비용과통일편익의부담자와수혜자가다를뿐만아니라, 통일비용은단기간내에, 현세대가무조건부담해야하는짐이며고통인것으로간주되기쉬운측면을가지고있다. 한편, 편익은속성상중장기적으로발생하기때문에시간적개념을무시한채로비용과편익을비교하는것은실제적으로논리적오류를내포하고있는문제점을가지고있는것이다. 322 통일비용 편익연구의새로운접근

(3) 이질성 동질성과편익도출함수관계 일반적으로통합이론에서는국가간격차가적을수록통합의비용이적게발생되는동시에통합이용이하다는명제가성립되어있으며, 이러한점에착안해서남한과북한의격차가크기때문에남한과북한이통합을추진할경우에는매우큰비용이소요될것이라고가정하고있다. 즉, 이질성의정도와통합의비용 편익간의상관관계는이질성의정도가야기하는통합비용의절대적크기라는단선적인관점에서이해되어왔다. 통합이상이한정책과제도를가진국가들이공동의단일한정책과제도로수렴되어가는과정이라는점에서당사국들의이질성의정도는이수렴과정에소요되는적응비용의절대적인크기를증가시키게된다. 따라서상대적으로동질적인국가들사이의통합이그에따른비용을축소시키고결과적으로통합의기대편익을증가시킨다는논리가성립하게된다. 하지만유럽통합의중동부유럽국가로의확대경험에서도발견되듯이국가간격차가클경우에도편익이비용보다많이발생되기때문에유럽연합의통합은계속적으로진전되었다는점을감안할때한반도통일의경우에도이러한측면을고려한비용 편익도출을시도할필요가있다. (4) 경제 비경제분류의문제통일비용 편익연구에관한기존국내연구는경제적비용 편익과비경제적비용 편익이라는관점에서주로추진되어왔다. 이는통일비용 편익연구가주로경제학자들에의해서주도되어왔다는사실에 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 323

기인한다. 즉, 1990년대초반에독일통일이현실화되는현상을목도한국내연구자들이통일비용문제를거론하면서, 통일이될경우에는남한주민이 1인당얼마를부담해야할것이라는단순추정결과를발표한것이언론의주목을받으면서, 통일비용연구가경제적요소를중심으로진행되었다. 하지만최근에부각되고있는통일편익에관련된논의로의인식확대를도모함에있어서통일편익은경제적측면보다는경제이외의측면에서발생할것이라는인식이확대되고있다. 그럼에도불구하고국내연구자들은경제적요인과비경제적요인이라는이분법적사고에기반해서통일비용과편익연구를추진하고있다. 따라서우리가보다완결적이며균형적인통일비용 편익연구를추진하기위해서는경제적 비경제적요인의단순분류에의한접근을탈피할필요가제기되고있다. 나. 분석범위문제 (1) 시간적범위통일이후언제까지의시점을기준으로비용과편익을논할것인가도논란의여지가있다. 통일을통일선포시기라고규정하고통합을통일이전과통합이후의과정이라고한다면, 통일이전의준비과정이나통일이후에남한경제의일정목표수준에도달할때까지의통합과정을통일비용에포함시키느냐여부에따라서통일비용규모는천차만별이된다. 독일의경우통일이후 20년이지난지금도지속적으로동독지역에투자되고있는비용을통일비용으로볼것인가에대한것은여전히논란의여지가있다. 또한통일편익추정에있어서도, 통 324 통일비용 편익연구의새로운접근

일이후몇년까지의이익을통일편익으로간주하느냐도주요쟁점이된다. 더욱이통일비용은일정기간으로제한하고있는반면, 통일편익은장기간혹은무한개념으로인식하는경우가많다. 그러나일반적으로실제통일비용규모추정에있어서는, 통일비용을 통일되지않았더라면부담하지않아도될기회비용 차원에서정의함으로써통일이전의경제교류협력단계에서지출되는대북투자및지원비용등은제외하는경우가많다. 그러나상당수의논문은통합과정도포함하는경우도있어, 통합과통일에대한사전개념합의를바탕으로, 이런요소가반영된통일비용과통일편익의규모추정과연구가요구된다. (2) 공간적범위 한반도통일의문제는남한과북한간의문제일수있지만, 동북아를포함한전세계의국제적사안이기도하다. 이에국제적관점에서세가지차원의변수를설정할수있다. 첫째, 국제질서 (global order) 의차원에서한반도통일이적합한여건인가의여부이다. 둘째, 한반도에가장강력한영향력을끼치고있는미국과중국과의관계를고려해야한다. G-2의관계가갈등적이냐협력적이냐에따라한반도통일에미치는영향이다를것이기때문이다. 셋째, 동북아경제협력변수가있는데동북아경제협력이어떠한방향과모습을가지느냐에따라한반도통일에밀접한영향을끼칠것이다. 이와같이통일비용 편익의문제를단순히남한과북한과의문제로국한할것인지, 아니면연구의포괄성제고를위해국제환경변화에따른영향을분석하여확대할것인지모색해야할것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 325

(3) 비용과편익의주체통일비용 편익연구에있어서기존국내연구는비용의부담주체를남한으로상정하는경우가대부분이며, 간혹국제적주체를포함시키고있다. 이러한측면에서볼때, 통일비용을부담하는주체를다양하게상정할경우와남한으로국한할경우만을비교하더라도남한의부담의폭은크게달라지게될것이다. 통일의편익을누가받게될것인가의문제도또하나의쟁점이된다. 즉, 통일의결과수반될통일한국의경제발전에따른긍정적효과는통일한국전체차원에서논의되고있지만, 남한지역에대한효과와북한지역에대한효과를구분해서볼경우및국제사회에대한효과에대한연구는미비한것이사실이므로, 통일비용의공여주체및통일편익의수혜주체에대한보다포괄적인접근이요구된다. (4) 목표의범위통일비용과관련한국내연구는대부분북한지역국내총생산을남한의어느정도까지상승시킬것인가하는최종적목표를설정해서추산하는경우와단계별목표를설정해서추산하는경우가있다. 이경우논리적으로보면, 최종적목표설정추산과단계별목표추산의합은같아야하는데, 국내연구는이러한측면에서적확성이결여되어있는현상을보이고있다. 따라서최종적목표를설정해서추산하는경우에는단계별목표의설정에따른추산결과를염두에두고연구과정을진행해야하는한편, 단계별목표설정방식의추산경우에는궁극적총합이정합성을가지도록하는연구노력이필요한것으로판단된다. 326 통일비용 편익연구의새로운접근

다. 방법론문제 (1) 투자의성격 통일비용 편익연구에서기존국내연구는투자의종류에대한접근방법에서일상적인정규투자개념과단발성특수투자개념을혼용해서사용하는경우가있는데, 이는통일비용을과다계상하게하는한요인이되고있다. 통일비용의주체를상정함에있어민간지출과공공지출의구분없이추산하는경우가있는데, 이또한통일비용과다계상의한요인이되고있다. 여기에서중요한점은통일비용의산출에있어서다양한개념이동원되기때문에발생하는문제는차치하고서라도, 추산의근거에대한명확한제시가있어야한다는것이다. 즉, 통일비용산출에있어서사용된투자의성격이정규적인것을상정한것인지의문제와통일비용의주체를공공, 민간또는공공과민간의협력등명확한기준을제시하여야논의의수준을높일수있으며, 연구의정교화를제고할수있을것이다. (2) 총괄적접근과부문별접근통일비용추산에관한국내연구는총괄목표를상정해서단순계산법에의해서목표도달에이르는소요비용을산출하는경우와세부부문별로추산해서항목별통일비용을더해서총통일비용으로제시하는경우로대별할수있다. 이러한총괄적접근과세부적접근은각각장단점을가지고있는바, 총괄적접근의장점은단순명료하기때문에장기적정책차원의활용면에서는유용하다는점이며, 세부적접근의장점은보다현실적으로정책활용을가능하게한다는점이다. 반면에 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 327

총괄적접근의단점은포괄적정책목표에는활용가능하지만단기적이며세부적인정책에는사용하기어렵다는점이있다. 이러한맥락에서볼때, 총괄적접근과부문별접근을체계화해서분담하는연구체계를구성해서조화시킬필요가있다. (3) 정량적접근과정성적접근무엇보다도통일의편익과비용과관련한쟁점가운데가장중요한쟁점은내용적범위라고할수있다. 계량화가가능한요소와불가능한요소가혼재된경우가많기때문이다. 또한독일통일사례연구와통합이론연구에서지적되었듯이편익과비용가운데통일에따른영향인지, 세계화와유럽통합에따른영향인지구분하기어려운부문들도혼재해있다. 일반적으로통일비용은공공지출을중심으로비교적객관적자료를토대로논의되어왔다. 하지만계량화하기힘든 무형의비용 에대한분석의한계가엄연히존재한다. 이러한어려움때문에예를들어독일연방정부는공식적으로 통일비용 이라는단어를사용하지않고있다. 편익의경우에도매우다층적이고다양한영역에서논의해야할개념이기때문에정확한규모파악이사실상불가능하다고보는것이정확하다. 실제정량적분석에있어서개념정의와이론적틀과는달리, 포괄적추정이아니라일부항목을중심으로분석하고있는점을들수있다. 예컨대, 사회적혼란과이념적갈등, 심리적고통등의비경제적비용은계량화하기가어려워무시된채, 경제적비용을중심으로분석되고있다. 또한항목별추정방식의경우에도대부분의연구가위기관리비용과경제적투자비용중심으로추정하며, 체제통합비용은반영하지 328 통일비용 편익연구의새로운접근

않고있는실정이다. 통일편익추정에있어서일부항목만반영되거나유무형의효과가제대로반영되지않아과소평가되었을수가있다. 따라서기존연구의한계점을극복하기위해정성적분석과정량적분석에대한통합적이고포괄적인접근법이요구된다. (4) 대상의상태파악 통일비용과편익의투입과산출을위해서는북한경제의흡수능력을고려하여설정해야할필요성이제기된다. 이를고려하지않고설정한다면비현실적이고과도한목표소득을추정하게되는문제점이발생한다. 아무리많은규모의투입이필요하더라도이를소화해낼능력을갖추지못했다면흡수능력이상의투입은무의미하기때문이다. 하지만북한의실태에대한정확한자료가없다는문제점이현실적으로발생하고있다. 따라서북한실태에대한정확한자료가없는한계점으로인하여남한지역위주로통일비용과편익을분석하는경우가많은데이를극복하는방안을모색해야할것이다. 위와같은통일비용 편익관련연구의쟁점사항을요약하면 < 표 Ⅵ-1> 과같다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 329

표 Ⅵ-1 통일비용 편익연구의쟁점사항 부문개념정의분석범위방법론 쟁점 통합과통일의개념혼용 비용과편익의비대칭성 이질성 동질성과편익도출함수관계 경제 비경제분류의문제 시간적범위 공간적범위 비용과편익의주체 목표의범위 투자성격문제 총괄적접근과부문별접근문제 정량적접근과정성적접근문제 대상의상태파악문제 2. 쟁점해결을위한대안모색가. 통일비용 편익연구의쟁점해결방안 (1) 개념적측면의혼란해소 통일비용 편익관련연구에서발견되고있는쟁점의근본적문제는연구자들이각기다른개념을혼용해서사용하고있다는데있다. 따라서향후연구에서는개념의정의를사전에분명하게제시하고통일비용을추산할필요성이제기되고있다. 첫째, 우선적으로통일과통합의개념에대해서구분해서정의할필요가있다. 통일을과정으로사고하는방식은여러가지시간적고려에있어서연구자별로혼란을일으키고있기때문에, 통일은독일통일의경우와같이통일선포라는일정시점으로정의하고, 통합개념을과정으로정의해서연구를진행하는것이바람직한것으로판단된다. 즉, 통일시점의이전과정을통합준비과정으로정의하고, 통일시점이후의과정을통합의실제추진과정으로정의함으로써, 통일비용 편 330 통일비용 편익연구의새로운접근

익연구에서의혼란을최소화하는것이다. 둘째, 비용과편익의비대칭성문제를해결하는방안은사실상근본적개념의문제와연계되어있다. 경제학적으로보면, 비용 편익의개념은투입 산출개념과직결되어있는바, 비용또는투입의크기에따라편익또는산출의크기가결정되게되어있는논리적구조를가지고있다. 따라서이러한논리구조를가지고는편익또는산출이비용또는편익에의해서좌우될수밖에없는것이다. 보다엄밀하게얘기하면비용의투입결과편익이산출되는것이므로, 비용의투입에서고려하는변수에의해서편익의결과가도출될수밖에없는것이다. 이러한연구의한계를극복하기위해서는통일비용을통합을추진하기위한제반노력으로정의하고, 통일편익을통합의추진결과발생하는제반효과로정의하는것이바람직할것이다. 한편이미진행된많은연구결과의축적에의한개념의혼란이존재한다는국내연구계의현실을고려할때, 우선적으로통일비용은남한의재정능력과국민들의부담의사로대변되는부담을감당할공급자의능력에의해서결정될수밖에없다는점을연구계에서공감하도록할필요가있다. 또한통일비용을아무리많이투입하더라도받아들이는대상의흡수능력을고려하지않으면탁상공론이될수밖에없다는점도중요한것이다. 결론적으로비용 편익에의거한기존의개념에서탈피해서, 통합노력과효과라는보다이론적으로정립된연구의틀에의해서전반적논의를전개하는것이필요한것이다. 셋째, 이질성 동질성으로대변되는격차문제와관련해서본연구에서는통합이론에서도출된이질성의역설이라는중요한논점을제시하였는바, 통일비용 편익연구에있어서통합과정에서발생하는부분을동태적으로분석할필요가있다. 이질성과통합비용의비례적함 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 331

수관계를설정하는관점은다음의두가지점에서재고의여지가있다. 우선, 이질성의정도에비례하여통합비용이증가하는것과마찬가지로통합에따른기대편익또한증가할수있다는점이다. 특히경제적인측면에서경제구조와규모가상이한국가들사이의통합은각각의비교우위에기초한경제요소들사이의보완성을증대시켜시너지효과를창출할수있다. 경제통합의최종적단계가생산요소의완전한이동성을보장하는것이라는점에서이질적인경제구조를가진국가들사이의통합이동질적인국가들사이의통합보다더큰시너지효과를창출하게될것이라는기대가가능해지는것이다. 따라서이질성의정도에비례하여통합에소요되는비용이증가하는것과마찬가지로통합을통한기대편익의절대적인크기또한증가한다는예측이가능해진다. 두번째로지적할수있는것은통합이일련의과정이라는점에서통합의비용과편익을그절대적인크기의측면에서가아니라통합의과정에서당사국들이경험하는 한계비용 과 한계편익 이라는측면에서접근할필요가있다는점이다. 통합의초기단계에서확인되는이질성의정도는통합당사국들이지불해야하는적응비용의절대적크기를결정한다. 그러나이질성의정도는통합의진전에따라완화될것이므로통합당사국들이감내해야하는 한계적응비용 은지속적인감소경향을띠게될것이다. 반면, 통합의기대편익은통합의진전에따라점진적으로실현되면서통합의최종적완성이후일정시점에이르기까지획득되는것이라는성격을갖는다. 따라서통합의과정에서당사국들이기대하는 한계편익 은편익의절대치가완성되는시점까지지속적인상승경향을보이게될것이라는예측이가능해진다. 엄밀한의미에서이질적인국가들이통합을추진하는동기가비용 332 통일비용 편익연구의새로운접근

과편익의절대적크기의차이, 즉순효용의절대적크기에있다고한다면, 통합의과정을그완성단계에이르기까지비가역적으로진전시키는요인은한계적응비용의감소경향과한계편익의증가경향에있다고할수있다. 이러한점에서통합의순효용을이질성의정도에비례하는통합비용의절대적크기로부터유추하는단선적관점을벗어나이질성이창출하는기대편익의절대적크기라는측면과통합의과정에서확인되는한계편익및한계비용의변화라는동태적인관점에서접근할필요가있는것이다. 넷째, 통일비용 편익연구에있어서제반요인들을경제적인것과비경제적인것으로분류해서접근하는기본틀을제고할필요가있다. 즉, 지금까지의연구는경제적요인이외의변수들이가지는중요성에도불구하고정량화를염두에둔추산의편리성에의존하여경제적측면을위주로해서통일비용을산출하고있기때문에비용측면이과도하게부각되고있다. 통일비용 편익을모든가능한투자라는개념으로사용한다면사회과학적이론으로정립하기어렵기에명확한합의와결론을내릴수없게된다. 따라서통일비용 편익을 한나라가설정한통일의목표를달성하기위한투자중경제적으로계산가능하고, 비경제적이라고하더라도상정이가능한범위내의총액이다 라고정의해야할필요가있다. 단순히모든가능한투자를경제 비경제적으로분류하는것이아니라, 정치, 경제, 사회, 군사안보적측면에서해당국가가설정한목표에따라나누어야한다. 이목표를달성하기위해계산가능한부분과불가능한부분을나누어그범위내에서총액을다루어야통일비용 편익을설정함에있어편협한경제 비경제적분류에서벗어나좀더사회과학적이고체계적인방법론적틀이만들어질것으로판단된다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 333

단순히경제와비경제영역에따른통일비용과편익의관점에서벗어나정치 사회학적이론을통한실제의분석이요구된다. 이에독일통일과정에서보여준미국이전개한정책을보면, 해당국가의현상이체제전환에해당하건혹은통일국가에해당하건 국가수립 (nationbuilding) 이라는관점에서정책수립의노력을기울였다는점을유념할필요가있다. 이를통해유추할수있는한반도적함의는남북한간통일의경우 국가수립, 체제전환, 통일국가 이렇게세가지서로다른유형의정치변동과정이모두부분적으로해당한다고볼수있다. 다시말해, 향후예상되는한반도통일의경우새로운국가수립의특성, 북한의근본적인체제전환의특성, 그리고남북한간통일국가의특성이모두발견된다는것이다. 궁극적으로한반도통일비용 편익을산출하기위한분석은기존에전개한정책들을종합적으로분석해서새로운분석틀의제시가필요하다고판단된다. 이상과같은개념적측면의해소와관련된대안을요약해서보면아래표와같다. 표 Ⅵ-2 개념정의쟁점해소대안 쟁점 통합과통일의개념혼용 비용과편익의비대칭성 이질성 동질성과편익도출함수관계 경제 비경제분류문제 대안 - 통일시점이전과정을통합준비과정으로정의 - 통일의개념은통일선포시점으로정의 - 통일시점이후의과정을통합의실제추진과정으로정의 - 비용규모의존편익산출함수관계탈피 - 통합노력과효과라는연구의틀활용 - 통합과정발생비용 편익의동태적접근 - 이질성의역설기반상이체제통합효과포함 - 사회과학적분류에의거한개념적접근 - 국가수립 (nation-building) 관점포괄적시각도입 334 통일비용 편익연구의새로운접근

(2) 분석의범위명확화 기존의통일비용 편익연구들이가지고있는또다른문제점은연구를추진함에있어각각의연구자들이분석의범위에대해서상이하게인식하고있는현상에기인하고있다. 이러한문제점을해소하기위해서는향후연구에서는분석의범위를보다명확히하는노력이필요한것으로판단된다. 첫째, 시간적범위와관련해위에서지적한바와같이, 통일비용을통합비용으로정의하고, 통일이전에필요한제반사안들은통일준비노력이라는개념으로구분하는것이필요하다. 이러한맥락을연장해서통일비용 편익은통일이후남한과북한이통합을추진하는과정에필요한노력과수반되는효과로정의함으로써시간적범위에대한혼란을최소화할필요가있다. 둘째, 공간적범위와관련지금까지의연구는한반도에국한해서추진한경우가대부분이며, 간혹국제적범위에대해서언급하는경우가있다. 본연구에서는이러한연구의편협성을지양하고연구틀의외연을확대하여통일비용의과다계상문제와통일편익의과소평가문제를해결하고자시도하였다. 즉, 한반도통일의문제는남한과북한간문제이기도하지만한반도를둘러싼동북아시아, 더나아가서아시아및세계적차원의문제이기도하기때문에이러한국제적요소의고려가필요하다는점을제시하였다. 이러한맥락에서향후연구를추진한다면, 통일편익과관련한유 무형의수많은변수들을포함할수있게되므로, 지금까지제시된통일비용의유한성과통일편익의무한성이라는추상적제시를보다구체화할수있을것으로판단된다. 셋째, 비용과편익의공여주체및수혜주체와관련해서기존연구들은각기다른인식을가지고접근하고있는양상을보이고있다. 따라 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 335

서향후연구에서는이러한상이한인식에따른연구결과를놓고각기다른차원에서논의할것이아니라공여 수혜주체에대해서명확하게구분해서접근하는노력을기울일필요가있다. 독일의경우를보면, 통일에따른가장직접적인비용가운데하나가바로동독지역에대한독일연방정부의재정지원이라고할수있다. 독일의사례에서총통일비용가운데동독주민들의소득을보존해주고, 서독수준의사회보장을지원해주기위한소멸성비용이전체통일비용의절반이상을차지하고있는것이다. 따라서통일비용에대한공여주체는단순소멸성비용보다는남한을포함한여타여러행위자를포함한투자성비용으로접근할필요가요구된다. 즉특히, 남북통일이동북아평화와안정에기여한다는점을주변국들에게이해시켜한반도통일에대한국제적인지지와협력을유도해내야한다. 이는주변국과국제금융기구등여러행위자의참여로통일비용에대한부족한재원확보에도보탬이될것으로보인다. 통일의수혜자와피해자를살펴보는방식으로비용과편익을비교해볼수있는데, 어떤주체를설정하는가에따라편익과비용의규모가달라질수있다. 독일의경우를예를들면, 일반적으로동서독간재정이전을통해동독주민들이직접적인통일의수혜자이고서독지역주민들이세금부담증가로피해자로분류할수도있지만, 간접적으로는기업들의수익증대등으로서독주민들도수혜자로볼수있을것이다. 단순히서독과동독의문제로수혜주체를볼수있지만, 통일의편익을유럽까지산정한사례를고려할때수혜주체의공간적범위의설정확대가중요한의미를가질수있다. 따라서통일에따른비용과편익의주체문제는한반도통일이가지는의미를고려할때남한과북한의문제를넘어포괄적으로동북아를 336 통일비용 편익연구의새로운접근

포함한국제사회를고려하는접근법이요구된다. 통일이동북아평화와안정에기여한다는점을주목하여주변국들에게이해시키고한반도통일에대한국제적지지와협력을유도할필요가있다. 넷째, 기존연구들은목표설정이후추산하는방식을택하고있는바, 이는포괄적분석모델이결여되어있기때문이다. 따라서향후연구에서는포괄적분석모델을수립하여단계별목표의변화가총체적목표달성에도반영될수있도록할필요가있다. 이상과같은분석의범위와관련된대안은전반적으로범위를명확하게제시한바탕위에서연구를추진하여향후연구에서활용할수있도록하는자세가필요한것으로요약되며, 사안별대안을종합해서보면아래표와같다. 표 Ⅵ-3 분석범위쟁점해소대안 쟁점시간적범위공간적범위비용과편익의주체목표의범위 해소대안 - 통일개념의정치적통일달성시점정의기반시간적범위사용 - 시간적범위는통일달성이후통합과정시간대설정 - 한반도국한사고탈피필요 - 동북아등국제적범위포함공간확대필요 - 공여주체와수혜주체의명확화필요 - 민간과정부주체구분및협력개념필요 - 수혜자와피해자개념도입필요 - 포괄적분석모델수립필요 - 부문별 단계별목표와총체적목표간정합성중요 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 337

(3) 포괄적방법론의개발과적용기존통일비용추산연구들은투자의성격규정명확성, 부문별접근과총괄적접근의정합성, 정량 정성분석의연계성, 대상의상태파악충분성등연구접근법에있어서한계점을노출하고있는바, 이를해소하기위해서는포괄적방법론에의한연구추진의필요성이제기되고있다. 첫째, 통일비용 편익의투자의종류에대한접근방법에서일상적인정규투자개념과단발성특수투자개념을함께고려하여구분하는것이바람직하다. 독일의경우정규성투자를총투자, 순투자, 건설지원, 특별투자로구분하고있다. 단발성투자는 화폐통합비용, 소련군철수비용 등으로구분하며, 펀드형태로많이운영되고있다. 통일비용의특성의구분에서포괄적비용으로산정한연구가대부분인점을극복하여장기적으로일상적인정규투자와단기적으로단발성의특수투자개념을함께고려하여구분하는접근법이요구된다. 통일비용을정의함에있어서지출주체와목적 ( 성격 ) 에따라각각정부 공공단체와민간지출, 투자성 ( 경제재건비용등 ) 과소비성 ( 위기관리비용 ) 지출로구분한다. 광의의개념으로는이들항목을총비용으로정의하나, 협의의개념으로는정부의투자성및경상 ( 소비성 ) 지출의합이나, 혹은정부와민간의투자성지출합으로정의하기도한다. 대체로소비성지출은실업수당이나생계보조금등의위기관리비용으로한시적성격이강한반면에, 투자성지출은북한지역의경제재건과경제력향상을위한 SOC 투자비와산업부문의투자비용으로지속성이있다. 그러나통일비용이통일후재정부담과경제재건비용이가장중요한항목인점을고려한다면, 정부의투자성 소비성지출과민간의투자비용을모두고려하는것이타당할것으로보인다. 338 통일비용 편익연구의새로운접근

둘째, 통일비용 편익연구가짧은시간의연구기간을염두에두고추진함으로써발생하는문제점으로서, 총괄적비용추산과세부부문별비용추산의결과가정합성을가지지못하는한계를노정하고있다. 이러한한계를극복하기위해서는우선적으로연구추진의틀을단계화해서초기단계에서는개념적틀을마련한이후총괄적연구를추진하고, 앞단계에서수행된연구결과를바탕으로부문별연구를추진하는단계적접근이필요하다. 또한연구결과의심화를위한점진적접근도요구되는바, 기존연구의축적된연구결과의활용과동시에새로운접근법에의한연구결과를접목시키는것이바람직할것이다. 이러한과정에서연구의정합성을도모하기위해서는총괄적접근을강조해서집중하는동시에세부적부문별연구를정교화함으로써연구의완결성을제고하는것이필요할것이다. 셋째, 정량적접근과정성적접근의조화문제와관련, 비용과편익을계량화하기위해서는많은요인들과측면들을주의깊게고려해야하기때문에모든비용과편익을금액으로환산하는것이불가능하다는한계점을인식하면서, 단순정량적접근위주방식에서보조적으로정성적방식추정요소를찾아내어고려하는방법론이요구된다. 하지만통일편익과관련한요소들은정성적인요인들을중심으로논의되고있는바, 우선적으로는이들요인들을사회과학적방법론에의거해서계량화하는노력이필요하다. 이는본연구의목표중하나가포괄적모형을수립해서통일비용 편익에대한추산에있기때문이며, 기존에고착된통일비용에대한연구계와일반인의인식이숫자적결과에주목하고있는현실을반영하는것이기도하다. 이러한작업은보다발전된방법론을도입해서정성적요인들을보다분명하게제시할수있을것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 339

넷째, 기존연구들의가장큰결함중의하나는북한의현실태에대한파악이정확하지않다는점이다. 따라서본연구에서는비용의측면과관련해서북한지역의실태를보다명확하게파악하는작업의일환으로공식경제체제가어떻게작동하는지를살펴보는한편, 편익의측면에서북한이보유하고있는자산의가치평가를시도하였다. 한편남한의미래상을파악하는작업도동시에진행되어야할것인바, 이부분은남한내에서상대적으로잘준비되어있는것으로파악되므로, 향후연구에서포함하는작업을진행할것이다. 또한한반도통일에남한이통일의방법과시기를전략적으로선택할수없는상황이있을수있다는점을인식하고고려해야한다. 남한의미래는한반도문제의특수성인북핵문제등을고려해야하며이를둘러싼국제적행위자의관점에서분석해야한다. 즉한반도에영향을끼치는이해관여자의범위를어디까지포함할것인가를고려해야한다. 특히미국과중국의변수가중요한데, 미국의행위자속성상한반도통일은미국의글로벌전략과동북아지역전략의연계성이라는차원에서이해해야필요가있다. 또한한반도의미군주둔문제는중국의국가안보이익과전략이익에직결하는사안이기에미국과중국과의관계에따른국제변수를고려하는다각적인방안에대한필요성을요구한다. 따라서남한은한반도통일의핵심관여행위자를각국의정치상황의변화와한반도및동북아정치적환경의변화에따라다각적인차원에서분석하고조정하는작업이요구된다. 이를통해한반도통일과정에서발생할수있는주요일탈성에대비할수있을것이다. 이상과같은연구추진상방법론상문제와관련된대안은포괄적으로접근하는자세가필요한것으로요약되며, 사안별대안을종합해서보면 < 표 Ⅵ-4> 와같다. 340 통일비용 편익연구의새로운접근

표 Ⅵ-4 연구방법론쟁점해소대안 쟁점 투자의성격 총괄적접근과부문별접근 정량적접근과정성적접근 대상의상태파악 해소대안 - 중 장기적사안과단기적사안구분접근 - 정규성투자와단발성투자구분필요 - 정부의투자성 소비성지출및민간의투자비용포괄고려 - 연구추진의포괄적틀기반일관적수행 - 총괄적접근과정합성보유부문별연구추진 - 단계적 점증적연구수행체계 - 정량적접근과정성적접근동시추진및조화추구 - 정성적요소의사회과학적방법론의거계량화추진 - 남한의미래상및북한지역실태실증적파악긴요 - 국제환경및행위자관점고려필요 나. 새로운고려요소의도입을통한범주화 (1) 국내연구분석결과 통일비용 편익관련국내의기존연구결과를분석한결과및기존연구의한계를넘어새로운범주화를도출하기위한고려요소를경제적 비경제적비용과편익으로나누어제시하였다. 우선기존국내연구의한계를넘는고려요소로경제적비용측면에서는 1긴급구호및위기관리비용, 2제도통합비용, 3경제적투자비용, 4통일환경조성비용 ( 광의비용 ) 이제시되었다. 세부적으로분석내용을설명하면, 통일이후북한에서남하한이주민의긴급수용비, 실업자와저소득층의생계보조금을지원하는북한지역의긴급구조비, 행정 사법 치안 군사대책비, 지방정부보조금, 의료및교육기회보장비를긴급구호및위기관리비용으로제시하였다. 제도통합비용에서추출할수있는내용은체제정비및행정기구통합비용, 경 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 341

제 사회문화 군사통합비용, 소유권인정및북한기업민영화비용, 교육제도와공무원재교육비용, 북한의채무처리비용등이있다. 경제적투자비용에서는 SOC 투자비용, 경제재건및활성화투자비용, 주택건설및개량사업비용, 산업구조조정및생산정상화비용이제시되었으며, 통일환경조성비용으로는남북경협활성화비용, 사회문화교류활성화비용, 대북인도적지원비용등이제시되었다. 경제적편익측면에서는 1분단관리비용절감, 2경제통합편익, 3경기활성화효과, 4국가위험도감소가제시되었다. 통일이후에는남북분단에따른상호간의국방예산과병력의축소뿐만아니라상호중복되는해외공관유지비용의절감과외교적경쟁비용의축소가불가피할것이기때문에분단관리비용이절감되는효과가발생할것으로파악되었다. 또한남북상호간체제경쟁에따른이념교육및체제유지비가사라지고, 행정부문에서고정비용이절감될것으로제시되었다. 경제적으로는소비시장의확대, 생산요소의유기적결합과상호보완성증대, 물류비절감, 관광수입증가, 주변국과의교역확대등에따라경제통합편익이발생할것으로제시되었다. 경제통합편익에연계하여 SOC와주택개량등북한지역투자확대에따라연관산업에서경기활성화효과가발생될것으로분석되었다. 그리고통일이후남북대치상황에따른긴장해소가발생하여국가위험도가감소하고외자유치증대및해외차입금리부담경감등이발생할것으로파악할수있다. 경제적측면에서고려될수있는부분과함께경제외적요소를포함하여통일비용 편익관련요소를추출하는것이기존연구의한계를넘는새로운접근방법이라파악되었다. 따라서비경제적측면에서발생할수있는비용으로는 1사회적혼란, 2이념적 정신적갈등, 3남북 342 통일비용 편익연구의새로운접근

지역주민의심리적갈등이제시되었다. 반세기이상남북이분단되어있어서로공통된요소보다는이질적인요소가다소공존하고있는현실을고려해볼때, 향후발생할통일이후의사회적혼란, 이념적 정신적갈등및심리적갈등으로인한비용발생은당연하다고볼수있다. 따라서사회적혼란으로범죄및투기증가등기존질서의이완이발생하고, 남북간소득격차에따른부익부빈익빈, 물질만능주의등자본주의폐해가발생할것으로파악되었다. 이념적 정신적갈등은북한지역의기존가치관손상, 체제부적응계층발생, 북한지역주민들의국가소멸자괴감으로인한이념적 정신적갈등이발생할수있으며, 지역감정및지역이기주의심화등에따른남북주민사이의심리적갈등이발생이발생할것으로파악되었다. 비경제적편익측면에서는 1인도적편익, 2무형적편익, 3정치적편익, 4사회 문화적편익이제시되었다. 통일이후자연스럽게이산가족문제가해결되고, 남북한지역의민주화촉진과북한주민의인권신장에따른인도적편익이발생될것으로분석되었다. 무형적편익으로는국가브랜드가치상승, 북한위험요소소멸등을제시할수있으며, 정치적편익에서는국가위험도하락, 대외인지도및위상제고등이제시되었다. 그리고상호교류확대에따라학술 문화발전과관광 여가서비스기회의확대로인하여삶의질이향상되는등사회 문화적편익이발생할것으로분석되었다. 종합적으로보면통일비용 편익은남북분단에따라발생되는비용과그로인한해소에따른이익과함께통일한국의미래에발생할이익을포함하는편익으로구성할수있다. 이런점에서통일은그자체가미래재의성격을지니며, 통일이후에는남북한분단의경제적 비경제적비용이이익으로전환될것으로분석되었다. 통일은경제통합 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 343

에의한시장확대, 남북한간생산요소의보완성등을바탕으로상호경제발전과함께북한주민생존권과인권이보장되어민주공동체의수립과대외적으로민족적자긍심제고등의편익을창출할수있을것으로파악되었다. 표 Ⅵ-5 국내연구분석결과표 비용 편익 경제적요소 ㅇ긴급구호및위기관리비용 - 북한지역긴급구호비 - 행정 사법 치안 군사대책비ㅇ제도통합비용 - 체제정비및행정기구통합비용 - 경제 사회문화 군사통합비용ㅇ경제적투자비용 - SOC 투자비용 ( 도로, 전력, 통신등 ) - 경제재건및활성화투자비ㅇ통일환경조성비용 ( 광의비용 ) - 남북경협, 사회문화교류활성화비용 ㅇ분단관리비용절감 - 남북한외교비, 방위비축소 - 행정부문의고정비용절감ㅇ경제통합편익 - 규모의경제 ( 소비시장확대 ) - 생산요소 ( 토지, 노동, 지하자원 ) 의유기적결합과상호보완성증대 - 시너지효과 ( 물류비절감, 관광수입증가, 주변국과의교역확대 ) ㅇ경기활성화효과 - 북한지역투자확대ㅇ국가위험도감소 - 외자유치증대 비경제적요소 ㅇ사회적혼란 - 범죄, 투기증가등기존질서이완 - 부익부빈익빈, 물질만능주의등자본주의폐해확산ㅇ이념적 정신적갈등 - 북한지역의기존가치관손상 - 체제부적응계층발생 - 북한지역주민들의국가소멸자괴감ㅇ남북지역주민의심리적갈등 - 지역감정및지역이기주의심화 - 2 등국민심리 ( 열등감, 자괴감 ) 발생 ㅇ인도적편익 - 이산가족문제해결 - 남북한지역의민주화촉진ㅇ무형적편익 - 국가브랜드가치상승 - 북한위험요소소멸ㅇ정치적편익 - 국가위험도하락 - 국제적인대외인지도와위상제고ㅇ사회 문화적편익 - 교류확대로학술 문화발전 - 관광 여가서비스기회확대로삶의질향상 344 통일비용 편익연구의새로운접근

(2) 독일통일분석결과 독일통일비용 편익연구관련사례분석결과경제적 비경제적비용과편익을독일전체차원, 서독지역차원, 동독지역차원으로나누어제시되었다. 첫째, 독일전체차원의경제적비용은 1동독지역의재건을위한투자, 2정부정책의실패로인한비용, 3수도이전비용, 4통일에수반된국가부채및혼란수습비용이제시되었으며, 경제적편익은 1시장의확대로인한효과, 2재정지출의절약, 3국가자산과수입의증대, 4제반국가운영비용의절약이제시되었다. 둘째, 독일전체차원의비경제적비용은 1통일결과유발된사회심리적비용, 2통일에수반된사회적불안정증대가추출되었으며, 비경제적편익은 1국가의위상강화, 2분단상황에서의심리적비용절감과통일결과만족도증가, 3사회적통합성증대, 4문화의발전이제시되었다. 셋째, 동독지역입장에서본경제적비용은 1기업규모의축소, 2 대량실업과노동력의감소, 3주민들의소유권상실, 4지역발전불균형심화, 5물가인상에따른실질소득및복지감소가추출되었으며, 경제적편익은 1소득 (GDP) 증대, 2근로자들의산업생산성증대, 환경오염의감소가제시되었다. 넷째, 동독지역입장에서본비경제적비용은 1새로운제도도입에따른시행착오, 2불확실한미래에대한두려움, 3경제상황악화에따른출산율저하, 4각종범죄증대가추출되었으며, 1자유확보와수도이전에따른만족도증대, 2민주주의와시장경제기반제도의확립효과가제시되었다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 345

다섯째, 서독지역입장에서본경제적비용은서독지역의고용감소와전체독일입장에서파악된비용문제가요소이며, 경제적편익은단기적으로서독지역의산업생산수요및생산성증대, 동독지역부동산소유권확보에따른서독지역주민의자산증대가추출되었다. 여섯째, 서독지역입장에서본비경제적비용은동독지역지원에따른심리적부담감과전체독일차원에서파악된비용문제가있으며, 비경제적편익으로는통일국가형성에대한자부심과동서독지역간자유이동에따른만족도증가가제시되었다. 이와같은통일관련비용 편익연구에있어서의독일측시각에따른분류는기본적으로독일의통일에대한사고를반영하고있는바, 독일은통일비용을 비용 이라는개념보다는통일에따른투자와지출개념으로보고있다는것이다. 또한, 독일에서는통일의비용 편익을파악함에있어개인적차원과사회적 국가적차원으로구분하여사고하는경향을보이고있다. 이결과, 독일의연구자들은통일의결과개인적차원에서소득의증대여부, 일자리확보여부를통일이바람직한것이었는가를가름하는가장중요한판단의기준으로제시하고있으며, 사회적 국가적차원에서는경제적효율성증가여부, 사회적통합성증가여부가중요한기준이라고제시하고있다. 한편, 독일의연구자들은통일의결과국민개개인이일상생활에서의만족도가증대되었는가여부를중요하게간주하고있으며, 사회적 국가적차원에서는민주주의발전을통한국가의정당성이증대되었는가를중시하고있다. 이와같은통일관련독일연구자들의연구결과가한국의연구자들에전달되는과정에서통일의비용과관련해서는개인적차원에서부담스럽게느껴지도록왜곡되었다는점이지적되고있다. 한편, 통일에 346 통일비용 편익연구의새로운접근

수반되는편익은사회전체적차원, 나아가서국가적차원에서발생하기때문에개개인이느끼는만족도는크게부각되지못한것이사실이다. 이러한맥락에서볼때, 독일통일사례는통일비용과관련한시간적범위의설정이중요하다는점을제시하고있다. 첫째, 통일비용은초기에집중적으로소요되지만, 중장기적으로는점차적으로감소되는한편, 통일의편익은초기보다는중장기적으로증대되어간다는점이다. 둘째, 통일비용의개념에서사회적통합에필요한제반사회보장부분을포함하는방법과동독지역재건에소요된투자만을고려할것인가의문제로서, 순수통일비용은사실상후자의개념으로파악하는것이바람직한것으로판단된다. 셋째, 통일의편익과관련해서는경제적편익이외에다양한형태의편익을종합적으로고려하는것이필요하다는점을독일연구자들은강조하고있다. 이와관련, 독일의연구자들은독일통일이동서독뿐아니라유럽전체지역에미치는영향이큰사안으로서, 통일편익을연구할때공간적범위를확대해서생각하는개념의도입이필요하다는점을지적하고있다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 347

표 Ⅵ-6 독일통일분석결과표 경제적요소 독일전체 비경제적요소 비용 동독지역재건위한투자 - 건설지원, 사회복지지원 정부의실패 - 중복투자 수도이전비용 - 건설비용및행정관리비용 통일에따른새로운국가부채및비용증가 - 구동독의국가부채청산 - 조세감면에따른정부수입감소 - 단발성특별투자 : 환경개선, 통독펀드등 통일에따른사회심리적비용 - 동서독주민들간의심리적갈등 통일에따른사회적불안정증대 - 과거동독정권불법행위공개에따른갈등 동독지역 기업규모의축소 ( 경쟁력약화 ) 대량실업과노동력의감소 주민의주택소유권상실 지역불균형의심화 물가인상에따른실질소득및복지감소 새로운제도도입비용및시행착오 불확실한미래에대한두려움 경제상황의악화에따른출산율저하 각종범죄의증가 서독지역 서독지역의고용감소 동독지역지원에따른심리적부담감 수도가이전함에따른심리적우려 348 통일비용 편익연구의새로운접근

편익 경제적요소 시장의확대 - 시장의규모확대및투자매력도향상 - 중동부유럽진출기회확대 재정지출의절약 - 국방비감축 - 분단에의한비용중단 국가자산과수입의증대 - 정부의세금수입증대 - 구동독정부자산의통일정부이전 비용의절약 - 교통비절감 - 환경오염감소효과 ( 소음, 배기가스 ) 주민들의소득증대 (GDP 증가 ) 근로자들의산업생산성의증대 환경오염의감소 산업생산성및생산수요증대 동독지역의부동산소유권확보에의한주민의자산증대 노동력확보 독일전체 동독지역 서독지역 비경제적요소 국가의위상강화 - 독일의위상및영향력강화 - 독일의정치사회적안정화 심리적비용의절감과만족도증가 - 분단에따른인간적고통해소 - 독일주민들의생활만족도및수명증가 - 주민들의자유로운이동성 (mobility) 및정보의자유로운소통에대한제약소멸 ( 경제적, 비경제적측면의편익중첩 ) - 주거환경개선 사회적통합성증대 - 공동체생활형성 - 학교와지역사회연결 - 공공장소의안전성확보 문화의발전 - 동독지역문화유산의재건에따른독일문화복원 주민들의심리적자유만족도증대 민주주의와시장경제기반한정치, 경제, 사회제도확립 수도이전에따른심리적만족도증가 역사문화재의복원및고유명칭회복 통일국가형성에대한자부심 자유로운이동보장에따른심리적만족도증대 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 349

(3) 북한실태분석결과기존의통일비용 편익연구는주로북한지역의소득을남한지역의일정수준까지상승시키는데소요되는비용을중심으로산출하였다는점을지적할수있다. 이러한경우북한의상황에대한정확한분석이선행되어야하는데도불구하고, 북한체제의폐쇄적속성상북한의실상에대한통계가매우부족한한계점을인식하면서북한실태를고려한통일비용 편익관련고려요소를경제적, 비경제적관점에서분석하였다. 먼저북한실태를고려한경제적비용은 1북한주민들에대한복지, 의료, 주택공급비용복지제도통합비용, 2북한지역고용유지및창출비용, 3환경훼손복구비용, 4북한의외환부채처리비용, 5북한 SOC 개보수및전력, 통신, 교통등의운용체계통합을위한경제통합비용, 6북한지역농업구조조정비용, 7북한지역산업육성비용, 8 각종기구의개편및인력조정등행정에대한제도통합비용, 9북한의산업시설처리비용이제시되었다. 북한실태를고려한경제적편익은 1새로운노동력, 소비시장창출에따른규모의시장경제실현, 2풍부한인적자산확보, 3활용가능토지의확보, 4새로운부존자원의확보, 5물류비용절감등이제시되었다. 비경제적비용의요소는 1북한지역내신 구세력간갈등으로인한혼란, 2북한지역주민의남한과의소득격차등에따른비교에의한갈등, 3사회적혼란비용, 4북한지역편입으로인한과다통일비용지출우려에의한국가신용등급단기적하락, 5북한지역에대한투기적수요확산에따른혼란이제시되었다. 북한실태를고려한비경제적편익은 1이산가족및납북자문제등인도적사안의해소, 2정치문화의선진화계기마련, 3분단상황에따른사회적갈등해소, 350 통일비용 편익연구의새로운접근

4문화적다양성확보, 5한반도의긴장해소가제시되었다. 북한실태를고려하여도출된통일비용 편익관련함의를정리하면, 우선적으로북한지역의자원부존상황, 북한의산업실태등에대한분석이필요하다는판단하에, 이를체계적으로분석하기위해서는북한경제가어떻게작동하고있는지를파악하는작업을시도하였다. 즉, 1990년이후북한은경제적어려움이장기화되고있는상황에서국가적으로중요하다고판단되는전략부문에초점을맞추어재정투자를집중시키고있는것으로알려지고있는바, 통일이후우리가북한지역에서재활용할수있는부분은이러한전략부문이중요할것으로판단된다. 따라서북한이어떻게공식경제를운영하고있는지를 1 계획시스템의운영실태, 2외환관리체계의특성, 3주요산업부문의작동실태및특징을파악하였으며, 북한경제의자산가치에대한평가를통해서통일의편익적측면을도출하고자시도하였다. 통일비용과관련된부분은우선적으로사회복지를위한지출과산업시설의복구등경제적기반을구축하기위한지출이많은비중을차지하게될것이며, 이러한투자는경제적효과를수반하게될것이므로통일비용과통일편익은동전의양면처럼밀접하게연관되어있다는것을알수있다. 한편, 북한이보유하고있는인적자산, 자연자산, 산업자산의가치를분석한결과, 통일이후에남한사회의저출산과고임금의산업구조상황하에서북한지역의인적자산을활용하는것은제품의가격경쟁력을향상시킬수있는동시에북한지역을발전시킬수있는중요한편익으로간주될수있는것이다. 또한북한지역에매장된지하자원, 산림자원, 관광자원등자연자산은통일이후의재정문제를해결하는데중요한역할을할것으로보인다. 마지막으로북한지역의산업자산은통일상황이도래할시점까지북한의산업정책의방 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 351

향과성과등에따라달라질것이기때문에편익의측면이클것인지의여부는유동적일것으로판단된다. 아울러본연구에서는북한실상에대한정확한통계가어려운문제점을극복하고자북한의실태를조사하는작업을병행해서추진하였으며, 북한실태조사는매우어려운작업으로써그자체로서큰의미를지니고있기때문에, 별도의단행본을마련하였음을밝힌다. 표 Ⅵ-7 북한실태분석결과표 비용 경제 복지제도통합비용 - 북한주민들에대한복지비용 - 주거안정을위한주택공급비용 - 영양실조해소를위한의료비용 북한지역고용유지및창출비용 - 노동력훈련비용 - 임금보조비용 환경훼손복구비용 - 산림복구비용 - 환경훼손복구비용 북한의외환부채처리비용 - 북한지역에투자한해외자본에대한보상문제해결비용 경제통합비용 - 북한 SOC 개보수비용 - 전력, 통신, 교통등의운용체계통합을위한비용 북한지역농업구조조정비용 - 농업생산기반조성사업비용 북한지역산업육성비용 - 국영기업구조조정 - 중소기업지원비용 - 군수공업민수화비용 제도통합비용 - 기구의개편및인력조정비용 비경제 북한지역내신 구세력간갈등으로인한혼란 - 구사회주의체제계층의몰락과새로운자산계급부상에따른갈등 북한지역주민의남한과의비교에의한갈등 - 소득격차에따른갈등 - 남한출신관리에대한거부감과불만 - 세금부담의증가로인한사회적갈등 사회적혼란비용 - 과거권력자에대한사적인응징증대 - 대량남하에따른도시지역의빈민화 - 대량실직및기득권박탈에분노한대규모소요발생 - 사회적범죄확산가능 단기적국가신용등급하락 - 과다통일비용지출우려에의한국가신용등급단기적하락 북한지역에대한투기적수요확산에따른혼란 - 부동산투기확산가능성 352 통일비용 편익연구의새로운접근

- 재교육및직업알선비용 - 민주시민교육, 새로운제도적응교육 북한의산업시설처리비용 - 시설, 건물의리모델링및폐기처분비용 - 북한자산에대한소유권주장과소송제기의남발가능성 편익 규모의시장경제실현 - 새로운노동력공급 - 새로운소비시장역할 - 동북아시장진출을위한교두보역할 풍부한인적자산확보 - 양질의저임금노동력확보 활용가능토지의확보 - 국가소유토지의생산적활용 - 경쟁력있는입지조건확보에따른국제경쟁력제고 새로운부존자원의확보 - 광물자원, 관광자원 - DMZ 의관광자원화 물류비용절감 - 대륙으로의육로확보 인도적사안의해소 - 이산가족및납북자문제의해소 - 빈곤문제해결에직접적도움가능 정치문화의선진화계기마련 분단상황에따른사회적갈등해소 - 북한에대한오해인식해소 문화적다양성확보 - 북한지역문화협력및다양성실현 한반도의긴장해소 - 한반도디스카운트해소 (4) 국제환경분석결과 ( 가 ) 미국한반도통일의핵심적인관여자인미국이라는변수를통일비용 편익관점에서고려될수있는요소로써경제적 비경제적비용과편익의관점에서나누어분석하였다. 첫째, 미국의한반도통일정책차원의경제적비용은 1한미 FTA 의북한지역적용비용, 2미국의한반도경제성장지원비용, 3한반도안정화관련비용, 4사회차원의대북한지원활동비용이제시되었다. 경제적편익은 1한미 FTA의북한지역적용에따른경제성장효과, Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 353

2통일과정상의한반도경제성장지원, 3북미경제교류에따라발생하는효과, 4통일한반도안정화제고편익, 5북미교류활성화효과가제시되었다. 둘째, 미국의한반도정책과정에서발생되는비경제적비용은 1통일이후한미동맹지속의정당성확보를위한조정비용, 2국제사회와의협력비용이제시되었으며, 비경제적편익은 1한반도의항구적비핵화에따른국제정세안정효과, 2통일이후한미동맹유지역량감소에따른미국군사안보역량의여타지역에대한전략적활용도제고, 3 북한문제관리소요비용의소멸에따른편익발생이제시되었다. 표 Ⅵ-8 미국의한반도통일비용 편익분석결과표 비용 편익 경제적요소 ㅇ한미 FTA 의북한지역적용비용ㅇ미국의한반도경제성장지원비용 - 통일과정상의위험관리및보장비용ㅇ한반도안정화관련비용 ( 초기 ) - 관련법안의제정과추진상의비용ㅇ사회차원의대북한지원활동 ( 초기 ) - 북한사회재건을위한미국의인적, 물적관련비용 - 교육, 미국방문, 네트워크활용비용 ㅇ한미 FTA 의북한지역적용에따른경제성장효과ㅇ통일과정상한반도경제성장지원ㅇ북미경제교류ㅇ한반도안정화제고편익 ( 후기 ) ㅇ북미교류활성화효과 비경제적요소 ㅇ통일이후한미동맹지속의정당성확보를위한조정비용 - 평화체제논의를둘러싼포괄적인비용ㅇ국제사회와의협력비용 - UN 을통한통일지지활동관련비용 - ARF, APEC, EAS 등지역기구들을통한통일지원활동비용 ㅇ한반도항구적비핵화에따른국제정세안정효과 - 북한비핵화이후동북아긴장완화에서비롯되는경제적편익ㅇ통일이후미군의전략적활용도제고ㅇ북한문제관리소요비용의소멸편익 354 통일비용 편익연구의새로운접근

향후한반도통일과정속에서미국변수의중요성을고려할때미개척분야인미국의한반도통일과관련된비용 편익관점을이해하고관련항목을설정하는것이통일비용 편익연구의새로운접근과정에서매우필요한과제로이해할수있겠다. ( 나 ) 중국 한반도통일문제는향후중국에게미국과의관계다음으로매우중요한전략적의미를가진사안으로파악되었다. 중국에게는한반도통일이양날의칼과같은의미를지니고있기때문에, 중국은지정학적 지경학적인전략적, 구조적변화에만족스러운대안이마련되지않으면중국은한반도통일에민감하게반응할것으로예상된다는점에서통일비용 편익연구의국제적환경요소고려는중요한시사점을주고있다. 중국변수를고려하여연구분석한한반도통일비용 편익을경제적, 비경제적비용과편익의관점에서나누어제시하였다. 먼저한반도통일과정에서고려할수있는중국의경제적비용은 1북한재건사업비용, 2탈북자수용비용, 3동북아경제협력과통합을위한초기비용이제시되었고, 경제적편익은 1동북아경제협력활성화, 2한중일 FTA의실현기여, 3환동해경제협력현실화, 4중국동북지역발전의가속화편익이제시되었다. 특히중국의동북지역이해외투자와시장에대한접근성을증대하기위해서는한반도의개방, 즉북한의개방또는북한지역에대한접근성이용이해야하기에, 이런의미에서한반도통일은중국동북지역의발전과개발사업에지대한영향을미칠것으로예측하였다. 중국이고려할수있는비경제적비용은 1통일한반도는지역역학 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 355

구조의본질적변화를초래하기에동북아권력구조변화와질서개편에따른비용, 2동북아지역의새로운강국출현에따른중국에게상당한정치적, 외교적, 전략적부담으로작용, 3주한미군주둔문제, 4탈북자문제와사회적비용, 5북한사태개입시발생할수있는정치적, 외교적, 경제적, 군사적비용, 6국제금융기구에서의적극적협력비용이제시되었다. 중국의비경제적편익은 1한반도통일로동북아지역의영구적평화와안정구현, 2한반도비핵화로중국의동북지역안보상황의근본적개선편익, 3동북아경제통합의동북아통합가능성에대한기대증대가제시되었다. 이와같이중국은한반도통일을지정학적, 지경학적관점에따라민감하게예의주시하는문제로파악할수있다. 중국은한반도통일과정에서변모하는한반도의위상과한반도를둘러싼역학구도와지역질서재편에민감하게반응할것으로예측되었고, 중국의국가안보이익에직접적인영향을미칠수있는요인으로판단되었다. 표 Ⅵ-9 중국의한반도통일비용 편익분석결과표 비용 경제적요소 ㅇ북한재건사업비용ㅇ탈북자수용비용 - 대량탈북자수용의경제, 사회적비용ㅇ동북아경제협력과통합을위한초기비용 - 동북아경제협력과통합을위한초기경비투자 비경제적요소 ㅇ동북아권력구조변화와질서개편 - 역내의위상과영향력증강비용ㅇ동북아지역의새로운강국출현 - 중국의대한반도정책과전략에대한조정불가피ㅇ주한미군주둔문제 - 주한미군문제관련미국포함한주변국관계악화ㅇ탈북자문제와사회적비용ㅇ북한유사시중국의개입비용ㅇ국제금융기구에서의협력비용 356 통일비용 편익연구의새로운접근

편익 ㅇ동북아경제협력활성화 - 동북아경제통합으로중국동북지역발전과개발가속화ㅇ한중일 FTA 의실현기여 - 동북아국가의경제, 금융, 무역체계의통합 - 동북아개발은행의설립현실화ㅇ환동해경제협력현실화ㅇ중국동북지역발전의가속화 - 장길도프로젝트 의현실화 - 한반도통일은중국동북지역의발전과개발사업에영향 ㅇ한반도통일로동북아지역의영구적평화와안정구현 - 중국의동북지역의안정은투자심리의안정유발, 투자의동인으로작용ㅇ한반도의영구적비핵화 - 한반도비핵화로중국의동북지역안보상황의근본적개선ㅇ동북아경제통합의동북아통합가능성에대한기대증대 - 동북아지역주의로상승효과제공 - 기타영역에서의통합유발기대 ( 다 ) 국제환경 한반도통일의문제가남한과북한만의문제이면서도국제적인문제라는인식하에통일비용 편익연구에서국제환경을분석하여새로운연구요소를도출할필요가판단되었다. 새로운국제질서의형성과국제환경의변화를고려한통일비용 편익의고려요소를경제적, 비경제적요소로나누어분석하였다. 우선국제환경의변화와영향에따라발생되는경제적비용으로는 1대중국경제의존도심화, 2원조대상국으로의위상전락, 3글로벌경제활동위축이제시되었다. 한반도통일과정에서중국은북한에경제진출을지속적으로확대할것으로판단되며, 또한남한의대외경제활동에서도중국이차지하는비율이지속적으로상승한다면통일한국은경제활동에있어중국의영향을크게받는지역으로변화될것으로분석하였다. 그리고북한지역의재건과정에서막대한재원이소요되어국제기구의도움을받는과정에서원조적협력의대상으로서의객체적입장이되어경제정책운영에자율성이일정수준제약될가능성이있음을제시하였다. 북한지역재건에의막대한재정부담은 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 357

결국한국의경제능력의약화를의미하기에글로벌경제활동의위축이불가피할것으로분석하였다. 국제환경변화에따른경제적비용과더불어경제적편익으로는 1대륙과해양을잇는가교, 2지역협력의촉매제, 3새로운국제경제질서재편에의기여를제시하였다. 통일한국은지정학적, 지경학적위치로미국과중국이각각아시아대륙혹은태평양지역으로확대해나가는데에교량적역할을수임하여편익을창출할것으로분석하였다. 한반도통일로지역협력을위한정치적, 심리적장애요인이사라짐으로써동북아경제협력나아가동아시아경제협력을가속화하는촉매제역할을하게될것으로분석하였으며, 이러한과정속에서통일한국은지역의경제허브뿐만아니라세계경제에있어중요한역할을담당하고국제경제질서개편에기여할것으로분석하였다. 다음으로국제환경요소를고려한비경제적비용으로 1한미동맹의필요성재검토논란대두, 2주변국들의전략적견제가시화, 3글로벌코리아의위상약화가제시되었다. 통일한국은대내외적으로어려운전략적선택을강요받게될것이며특히중국이주한미군주둔에반대할경우발생되는문제에대한정치적결단을요구하는비용이발생될것으로판단하였다. 더불어통일로인한국가위상제고를우려하는주변국들의견제로인한외교적부담이발생될것으로분석하였다. 또한북한지역재건에집중하면서외부적으로주변국들의전략적경쟁속에생존의기반을확고히하는과정에서글로벌코리아로의전환노력을지체시킬수있다고분석하였다. 이에반해비경제적편익으로는 1전략적가치의향유, 2지역안정의촉진, 3글로벌거버넌스구축에의참여적극화를제시하였다. 한반도의지리전략적관점에서분단시기보다오히려통일된이후더욱전략적가치가상승할것으로판단되 358 통일비용 편익연구의새로운접근

어미국과중국간의경쟁속에서외교적실리를추구할수있을것으로분석되었다. 한반도에통일국가가수립되는것은중국과일본간의과도한경쟁을자제시키는동시에더욱건설적인지역차원의안보협력을추진할교량국가의출현을의미하고지역안정을높여나갈수있을것으로분석하였다. 제고된한국의위상을토대로글로벌거버넌스구축에적극적참여를기대해볼수있을것으로분석하였다. 표 Ⅵ-10 국제환경에따른한반도통일비용 편익분석결과표 비용 편익 경제적요소 대중국경제의존도심화 - 통일한국의경제활동에중국의영향 - 북한지역경제재건시중국동북 3 성지역의개발과의연계우려 원조대상국으로의위상전락 - 북한지역재건으로국제기구협력에따른원조가능성 - 경제정책운영에있어자율권의제약가능성존재 글로벌경제활동의위축 - 공적개발원조 (ODA) 의지속적증대에어려움발생 대륙과해양을잇는가교 - 한반도의지정학적, 지경학적위치로인해대륙과해양을잇는교량역할수행 지역협력의촉매제 - 동북아, 동아시아경제협력촉매제역할 새로운국제경제질서재편에기여 - 지경학적이점바탕으로발언권강화 비경제적요소 한미동맹의필요성재검토논란대두 - 통일이후주한미군주둔에대한중국반대가능성 주변국들의전략적견제가시화 - 통일한국이견제대상으로외교적부담가능 글로벌코리아의위상약화 - 북한경제재건과주변국의전략적경쟁으로인한부담증가 전략적가치의향유 - 한반도의위상상승으로외교적실리추구가능 지역안정의촉진 - 중일간과도한경쟁억제효과 - 지역안보협력추진의교량국가역할 글로벌거버넌스구축참여적극화 - 통일한국위상제고로동북아협력시대개막가능 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 359

(5) 통합이론분석결과통일비용 편익관련기존연구들이가장먼저봉착하는혼란은통일의개념과통합의개념을어떻게구분하는것인가하는문제로서, 이와관련한대안은사실상유럽통합의사례에서찾을수있다. 즉, 통일은통일준비과정및통일이후과정등장기간에걸친시간적스펙트럼을염두에두고논의가진행되고있으며, 통일의완성이어떤것인가하는문제도통일비용 편익연구의혼란상을야기하는주요한문제가되고있다. 유럽통합의경험에도출된통합에대한개념정의는이러한측면에서우리에게많은시사점을주고있다. 통합은일반적으로상이하고갈등적인정책과제도를가진국가들이단일한정책과제도로수렴해가는현상이라고할수있는바, 통합에대한연구는공통정책과제도에맞추는과정에서발생하는적응비용을중요한개념으로제시하고있다. 하지만, 통합을수행하는국가들은통합을위한국제협력의결과발생하는편익이비용을상회할것이라는가정하에통합에동의하기때문에지역통합이추진되는것이므로, 부문별편익과비용의과다는있을수있지만, 전체적으로는편익이비용을초과할경우에통합이추진되는것이라는기본적개념을바탕으로하고있다. 통합의비경제적비용 편익과관련, 통합은초국가주의적 (supranational) 권위를통합을추진하는국가들이인정한바탕위에서진행되는것이므로, 주권의위임 공유가야기하는기회비용 편익을상정할수있다. 이와관련, 통합이전제하는초국가주의적권위체에대한감시와견제비용은직접적으로거론되고있는비용이라할수있다. 또한, 통합이국제협력의특수한형태라는점에서통합의과정상발생하는거래비용 (transaction cost) 이비경제적비용의한부분이될수있다. 즉, 거래비용은통합당사국들사이의역사적관계와정치 경제 사 360 통일비용 편익연구의새로운접근

회적차이등에서비롯된신뢰성에따라좌우되므로비경제적비용으로간주할수있는것이다. 통합의효과에서가장중요한것은역시평화와안정이라는가치일것이다. 즉, 유럽통합의결과오랜교전국이었던독일과프랑스가항구적인평화관계를수립했으며, 유럽지역전체가보다안정된질서를이룩했다는것이다. 요약하면, 통합으로부터기대되는편익이비용보다클경우에통합이발생하게된다는전제가합리주의적국제협력의이론의바탕을이루고있다는점이중요하다. 한편, 우리가통상적으로인식하고있는동질성이높은국가일수록통합이용이하고효과가클것이라는명제에대해서수정주의적해석이등장하였는바, 이는이질성의역설이라불리고있다. 이질성의역설은통합에참여하고있는국가들의격차가클수록통합의결과기대되는효과가크다는점을제시하고있는것이다. 즉, 통합의결과초래되는비용과편익을상정함에있어이질적인국가들간통합의경우비용도많이소요될것으로예상되지만, 동시에통합의효과로서수반되는편익이많이발생한다는명제를제시하고있다. 다시말하면, 경제규모와구조, 생산요소의구성등이상이한국가들의통합은시너지효과를통해기대이익을극단적으로상승시킬수있다는것이다. 통합이론의분석을통한통일비용 편익연구의한반도상황에대한시사점의첫째는남한과북한의격차가크다는점이통합의편익을증대시킬수있다는것이다. 두번째시사점은통합과정에서한계적응비용은점진적으로감소하는경향을보이는반면, 한계편익은통합의완성및이후시점까지도점진적으로증가한다는점이다. 통합이론에서도출될수있는세번째시사점은신기능주의와기능주의통합이론에서논의된통합의파급효과문제와통합을고도화시키기위한정치적결단력의문제와관련이있다. 즉, 통합이론을통일비용 편익연구 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 361

를보다포괄적으로추진하기위해서적용한다면, 순수경제적접근을 넘어선정치와경제의상관관계파악을통한복합적접근을도입해야 한다는것이다. 표 Ⅵ-11 통합이론분석결과표 비용 편익 경제적요소 ㅇ경제조정비용 - 경제정책및제도의조정비용 - 산업구조조정비용ㅇ경제적투자비용 - 통합의사전정지작업을위한투자비용 - 경제격차해소를위한지원비용ㅇ재분배비용 - 불확실성증가에따른사회보장비용 - 정책우선순위재조정에따른투자비용 ㅇ규모의경제 - 생산성증대효과 - 시장규모확대에따른시너지효과 - 외자유치등투자증진편익ㅇ경기활성화편익 - 상호투자와교역확대 - 대외경쟁력강화와수출증진ㅇ경제구조의선진화 - 각종규제의수렴및상향적평준화 - 산업구조의선진화 - 인적자원의질향상 비경제적요소 ㅇ정책조정과거래비용 - 통합내용과방향에대한합의비용 - 상호간정책조정비용 - 합의내용준수와이행에대한감시비용ㅇ정치및사회적갈등비용 - 통합의당위성에대한국내정치적갈등비용 - 통합에대한사회적합의도출비용ㅇ주권제약비용 - 공동결정기구에대한감시및관리비용 - 국가주권과입법권의제약에따른비용 ㅇ국제적위상증진의편익 - 규모의증대에따른발언권강화 - 국제질서에대한영향력확대 - 비우호적국제환경의개선가능성증대ㅇ평화와안정의편익 - 평화적관계의진작 - 갈등가능성의감소 - 상호간신뢰증진ㅇ사회 문화적편익 - 교류확대로학술 문화발전 - 관광 여가서비스기회확대로삶의질향상ㅇ민주주의와법치 - 민주주의확산효과 - 통합의제도화에따른법치증진효과 362 통일비용 편익연구의새로운접근

(6) 체제전환분석결과 체제전환이론은한반도통일의경우북한이경험하게될문제로써국내에서수행된통일비용 편익연구가북한지역관점에서의시각을결여하고있다는점에서통일비용 편익연구의포괄적접근에매우중요한시사점을주고있다. 체제전환이론및실제사례연구를통해서도출된통일비용 편익관련연구요소의요체는정치적민주화, 경제적시장화, 사회적자유화라는 3대범주라는이론적틀에서파악된다. 즉, 정치적민주화는독재체제에서민주주의체제로의전환, 경제적시장화는사회주의적계획경제에서시장경제체제로의전환, 사회적자유화는획일적전체주의에서자유사회로의전환을의미한다. 이와같이이론적인틀을바탕으로체제전환에따른비용과편익을경제적, 비경제적요소로나누어제시하였다. 첫째, 체제전환의경제적비용요소는 1구조적경제위기발생, 2제도변화에의한과도기적혼란, 3빈곤화로인한효율성저하가제시되었다. 구체제의해체로인한급격한생산감소와이에따른장기적인침체경향과슈퍼인플레이션으로인한구조적경제위기에따른비용발생과함께지대추구및기생적자본주의화와경제의지하화 범죄화에따른효율적규제체제의미비등으로인한과도기적혼란에따른비용이발생할것으로분석되었다. 그리고체제전환에따른인구학적위기발생으로사회적궁핍화가초래되고노동인력의하향평준화가발생하여빈곤화로인한효율성의저하가발생할것으로분석되었다. 둘째, 체제전환의경제적편익요소로는 1시장체제의형성, 2자율적경제주체의형성, 3세계시장경제편입이제시되었다. 경쟁체제로의체제전환으로인하여효율성이향상되고, 노동의유연성확대등으 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 363

로기업경쟁력이강화되어시장체제가형성될것으로분석되었다. 또한자율적경제주체의형성으로인하여창의적기업가가등장하고중간계층이형성될것으로분석되었다. 대외적으로는시장친화적무역구조형성과국제자본의유치에따라기술 인력의자유로운이동으로세계시장경제에편입하여편익이발생할것으로분석되었다. 셋째, 체제전환의비경제적비용요소로 1민주주의체제형성의과도기적혼란, 2효율적국가형성의지체, 3투명한시민사회형성의지체등을제시하였다. 정당의난립과포퓰리즘및극우적민족주의부상등으로인한민주주의체제형성의과도기적혼란이발생할것으로파악되었고, 국가권위의약화와규제체제의정당성약화로행정업무공백이발생하고효율적국가형성의지체로인한비용이발생될것으로분석되었다. 그리고정당성을결여한사회계층화가발생되고 NGO 의자립성 전문성 비판기능의미약으로투명한시민사회형성이지체되어비용이발생할것으로분석되었다. 넷째, 체제전환에따른비경제적편익요소로 1민주주의체제의형성, 2국가의탈정치화, 3시민사회발전을제시하였다. 자유 평등 보통선거로의의회민주주의체제성립과법치주의체제가확립되어민주주의체제가형성되어편익이발생할것으로파악되었고, 이로인하여정책의투명화, 집회 결사 표현의자유와인권의신장이발생할것으로분석되었다. 민주주의체제및국가의탈정치화등으로다원주의사회가등장하고국민의정치의식이확대됨에따라국가권력의감시기능을담당할시민사회가발전하는비경제적편익을발생시킬것으로분석되었다. 364 통일비용 편익연구의새로운접근

표 Ⅵ-12 체제전환분석결과표 비용 편익 경제적요소 구조적경제위기발생 - 구체제의해체로인한급격한생산감소 - 장기침체경향 - 슈퍼인플레이션 제도변화에의한과도기적혼란 - 지대추구및기생적자본주의화 - 경제의지하화 범죄화 - 효율적규제체제의미비 빈곤화로인한효율성저하 - 사회적궁핍화 - 노동인력의하향평준화 - 인구학적위기발생 시장체제의형성 - 경쟁체제로인한효율성향상 - 기업경쟁력강화 - 노동의유연성확대 자율적경제주체의형성 - 창의적기업가형성 - 증간계층의형성 세계시장경제편입 - 시장친화적무역구조형성 - 국제자본의유치 - 기술 인력의자유로운이동 (7) 새로운범주화의모색 비경제적요소 민주주의체제형성의과도기적혼란 - 정당의난립및정치적분열 - 포퓰리즘및극우적민족주의부상 - 구공산세력의잔존 효율적국가형성의지체 - 행정업무의공백 - 국가권위약화 - 규제체제의정당성약화 투명한시민사회형성의지체 - NGO 의자립성 전문성 비판기능미약 - 정당성을결여한사회계층화 - 사회적아노미발생 민주주의체제의형성 - 의회민주주의체제 - 자유 평등 보통선거체제 - 법치주의체제 국가의탈정치화 - 정책의투명성강화 - 집회 결사 표현의자유 - 인권의신장 시민사회발전 - 다원주의사회의등장 - 국민정치의식확대 - 권력의감시기능확대 본연구에서는새로운연구요소의도입을통해서통일비용 편익관 련연구의틀을넓히고자하는시도를하였는바, 상기한바와같이기 존국내연구, 독일통일사례, 북한실태분석, 국제환경분석에서도출 된요인과통합이론및체제전환이론분석에서도출된요인을종합하 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 365

여새로운범주화를모색하였다. 즉, 본연구에서추진된연구결과를포괄적으로쟁점을도출한부분과추출된범주들을종합화하였다. 첫째, 통일비용과편익이라는기존의틀이연구의포괄성을제약하는점을감안해서새로운용어사용을제시하였다. 하지만, 통일비용 의용어는기존에범용적으로사용되고있으며적실성이인정되고있기때문에그대로사용하되추후연구에서보다적절한용어를발굴하기로하였다. 또한 통일편익 이라는용어는그자체로서편협성을보유하고있는동시에통일의달성에따라오는수많은바람직한양상을포함하기어렵다는판단하에 통일효과 라는용어로대체하는것을제시하였다. 둘째, 연구결과종합화의과정에서도출된새로운범주화의가장큰범위의분류는아래표에나타나듯이주요범주, 부가범주, 고려범주의 3대범주를설정하였다. 통일비용측면의범주와관련, 주요범주는통일에따른근본적과제들을해결하기위한것으로써, 통일이후장기적, 심층적, 지속적으로추진되어야하는것으로써사회과학적으로검증된틀에의해서경제통합비용, 정치통합비용, 사회통합비용의범주를제시하였다. 또한부가범주는중기적이고부문별로한정된기간에추진해야할과제의성격을포함하는범주로써경제적투자비용, 구조조정비용, 평등적복지제공비용, 심리적갈등해소비용으로종합하였다. 한편고려범주는한반도통일의특성상포함해야할단기적인과제를중심으로긴급구호제공비용, 북한부채처리비용, 환경훼손복구비용, 정책실패교정비용, 단기적사회혼란해소비용을포함하고있다. 통일편익측면의범주와관련, 앞에서설명한바와같이통일편익을 통일효과 라는보다넓은의미의개념을사용하여새로운범주를설정하였다. 여기에서의주요범주는분단으로인해서우리가부담하고있 366 통일비용 편익연구의새로운접근

는문제들을해소하는것으로써분단상황해소효과를추출하였으며, 통일이달성됨으로써수반되는통합효과를두번째범주로설정하였다. 또한통일이달성된이후보다장기적이며미래지향적으로통일한반도가향유할사안들을담기위한범주로써통일국가완성의효과를설정하였다. 한편부가범주는통일의달성이가져오는부분으로써국제적요소및선진국가모색을위해필요한요소로써국제적안정성제고효과, 동북아지역통합선도효과, 국가의탈정치화효과, 선진적경제주체형성효과가선정되었다. 또한고려범주는통일의달성으로비롯되는다원주의적사회의형성과관련된범주를중심으로심리적만족도증대효과, 문화적위상증진효과, 민주주의체제확립효과, 시민사회발전효과, 해양 대륙연계확보효과를설정하였다. 표 Ⅵ-13 새로운포괄적범주화의모색 비용효과 ( 편익 ) 주요범주 부가범주 고려범주 1. 경제통합비용 2. 정치통합비용 3. 사회통합비용 1. 경제적투자비용 2. 구조조정비용 3. 평등적복지제공비용 4. 심리적갈등해소비용 1. 긴급구호제공비용 2. 부채처리비용 3. 환경훼손복구비용 4. 정책실패교정비용 5. 단기적사회혼란해소비용 1. 분단상황해소효과 2. 체제통합효과 3. 통일국가완성의미래지향적효과 1. 국제적안정성제고효과 2. 동북아지역통합선도효과 3. 국가의탈정치화효과 4. 선진적경제주체형성효과 1. 심리적만족도증대효과 2. 문화적위상증진효과 3. 민주주의체제확립효과 4. 시민사회발전효과 5. 해양 대륙연계확보효과 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 367

특히기존연구에서사용된편익이란단어가가지는좁은의미의경제적관점에서벗어나, 통일의효과라는차원으로인식의전환을꾀하고좀더넓은의미를함축할수있는 통일효과 의용어를사용할것을제시하고자한다. 이와같은새로운범주화에의한접근은연구의포괄성을제고하는데중요한역할을할것으로기대되고있으며, 향후연구의완결성및체계적접근의기초로사용될것으로판단된다. 향후연구에서는위와같이설정된범주에의거한세부적인변수들을추출하는연구의전초적작업의일환으로, 본연구에서는통일비용과통일효과라는양대축및주요범주, 부가범주, 고려범주의 3대분류중에서주요범주에해당하는변수화와관련된개념들을예시적으로제시하고자한다. 통일비용의주요범주와관련, 첫째, 경제통합비용의변수화개념으로써 1경제격차해소비용, 2사회간접자본확충비용, 3단기적경기변동대처비용, 4북한지역고용유지비용등의항목을상정할수있다. 둘째, 정치통합비용의변수화개념은 1체제정비행정비용, 2정책조정비용, 3난립정당정리비용, 4한미동맹재조정비용등의항목이포함된다. 셋째, 사회통합비용의변수화개념은 1사회적합의창출비용, 2체제부적응계층관리비용, 3심리적갈등치유비용, 4북한주민제도적응교육비용등의항목을제시하고자한다. 통일효과의주요범주와관련, 첫째, 분단상황해소효과의변수화개념으로써 1체제경쟁비용절감효과, 2방위비 외교비절감효과, 3한반도비핵화효과, 4인도적사안해소효과등의항목을상정할수있다. 둘째, 체제통합효과의변수화개념은 1규모의경제실현효과, 2생산요소의유기적결합효과, 3생산요소 ( 토지, 자원, 인력 ) 의증대효과, 4안정적투자환경확보효과등의항목이포함된다. 셋째, 통일국가 368 통일비용 편익연구의새로운접근

완성의미래지향적효과와관련된변수화개념으로는 1국가브랜드가치와대외신인도상승, 2정치 사회적안정화효과, 3한반도의전략적가치상승효과, 4동북아지역공동체선도효과등의항목을제시하고자한다. 위에서제시된통일비용 효과의부가범주및고려범주와관련, 세부적변수화개념은 2차년도연구에서보다자세하게추출하게될것이며, 이론적분석과실증적검증을통해서내생변수 (endogenous variable), 외생변수 (exogenous variable) 로의조작화 (operationalize) 과정을거쳐통일비용 효과모형을설정하게될것이다. 다. 모형설정을통한체계적 단계적연구 기존통일비용 편익연구의한계를극복하고자 5개년연구사업으로설정된본연구는우선적인과제로써연구의체계적접근을요구하고있는바, 기존연구가단발성으로종료됨으로써비롯되는문제점을교정하는것이중요한것으로판단된다. 이에따라, 본연구는앞에서도밝힌바와같이다년간연구의 1차년도작업으로써통일비용 편익관련기존연구의심층분석과이론적접근을수행하였으며, 이러한작업은향후모형을수립해서통일비용 편익관련추산결과를도출하고자하는궁극적목적을바탕으로하고있다. 따라서향후연구는아래와같은수순에따른단계적접근을통해서체계적으로모형을완성해나갈예정이다. 첫째, 1차년도의연구는기존연구요소의장 단점파악및새로운연구요소도입을통한범주화에중점을두었으며, 1차년도연구결과도출된연구요인들의범주는 2차년도연구에서심화하도록할것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅵ. 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 369

둘째, 2차년도에는총괄적모형의구조 (Comprehensive Architecture) 를설정하는동시에연구요소들을변수화하도록할것이다. 셋째, 3차년도에는정량 정성분석모형 (Quantitative & Qualitative Model) 을수립하는작업과세부자료수집 (Data Collection) 의작업을추진하게될것이다. 넷째, 4차년도에는수립된분석모형을가동해서시범적으로산출결과를도출하는동시에분석모형의수정및보완작업을추진하게될것이다. 마지막으로 5차년도에는분석모형을완성하고정규적으로산출결과를발표할수있도록할것이며, 5차년도이후에는주기적으로분석모형을업데이트하는바탕위에서산출결과의정교화작업을지속할예정이다. 그림 Ⅵ-1 통일비용 편익연구 5 개년추진계획 370 통일비용 편익연구의새로운접근

Ⅶ. 결론 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅶ. 결론 371

본결론에서는각장에서분석된연구결과를종합하여요약하고자한다. 또한통일비용 편익연구의쟁점과대안모색에대한핵심적내용을바탕으로정책적고려사항을도출하여제시하고자한다. 서론에서밝힌바와같이본연구는통일비용 편익연구와관련된고려요소들을포괄적으로분석해서새로운접근을모색하는것을목표로하고있기때문에제Ⅱ장에서는기존의국내연구를검토하였으며, 제Ⅲ장에서는독일통일의경험을중심으로사례연구를수행하였다. 제Ⅳ장에서는통합이론에서도출할수있는통일비용 편익관련연구요소를제시하였으며, 제Ⅴ장에서는미국과중국의한반도통일관련역할과통일비용 편익연구요소를포함한국제환경과연관되어있는고려사항을제시하였다. 제Ⅵ장은통일비용 편익연구의쟁점을체계적으로분류해서정리하여대안을모색하였다. 1. 연구결과종합및요약 우선제Ⅱ장 통일비용 편익관련국내연구분석 에대한주요내용을요약하면다음과같다. 통일에대한대부분의국내연구들이통일비용과편익을동시에분석하기보다는통일비용중심이며, 최근들어서는통일비용과편익을동시에분석한문헌들이다소늘어나고있으나, 여전히편익에대한문헌은상대적으로적다. 이는통일비용연구는체감할수있는구체적인수치로제시한정량적분석이많은반면, 통일편익연구는정성적분석이많은점도통일부담을확산시킨이유의하나로보인다. 통일비용의개념에대해서는대체로전문가들사이에견해가일치하고있다. 즉통일비용을일반적으로통일이후남북한이하나의통 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅶ. 결론 373

합국가로정치 경제 사회문화시스템이안정을이루면서정상운영되기위해추가적으로부담해야하는비용을의미한다. 다시말해통일비용은일반적으로통일로인해부담해야할비용으로정의되며, 이때통일되지않았더라면부담하지않아도될비용이라는 기회비용 (opportunity cost) 차원에서정의된다. 기존통일비용에대한연구결과의특징과한계점은다음과같다. 첫째, 통일비용추정규모가학자와연구기관에따라너무나큰편차가존재한다. 둘째, 대체로통일이급진적일수록, 통일시점이늦을수록통일비용이큰것으로나타났다. 셋째, 통일과통합의개념이혼재되어, 통일비용에통일이전의준비및통합과정의비용이포함된경우와그렇지않은경우가있다. 넷째, 실제정량적분석에있어서개념정의와이론적틀과는달리, 포괄적추정이아니라일부항목을중심으로분석하고있는점을들수있다. 다섯째, 대규모통일비용투입에대한북한경제의흡수능력 (absorption capacity) 을고려하지않아비현실적혹은과도한목표소득이란지적이대두하고있다. 여섯째, 통일비용에대한기존연구들이대부분수요자중심으로, 비용을부담해야할공급자인정부와국민들의지불능력과의사를제대로고려하지않고있다는것이다. 통일편익이란통일을이룸으로써통일된남한및북한지역에서얻게되는경제적혹은비경제적인모든형태의이익으로정의할수있다. 통일비용연구에비해통일편익에대한연구는양적인측면은물론질적인측면에서도매우제한적이라할수있다. 통일편익에대한연구특징과한계를보면, 첫째, 통일편익에대한연구는통일비용에비해질과양적인측면모두상대적으로미흡하다. 사실상모든편익항목을추정한다는것은비현실적일뿐만아니라각 374 통일비용 편익연구의새로운접근

항목별로정확히추정한다는것자체가불가능하기에통일편익에대한연구는정성적분석과설명이주류를이루고있다. 둘째, 통일편익추정에있어서일부항목만반영되거나유무형의효과가제대로반영되지않아과소평가되었을수가있다. 셋째, 시간적차원에서통일편익은시차를두고장기간에걸쳐발생함에도불구하고편익의향유기간설정문제로제대로반영되지못한측면이강하다. 넷째, 통일비용과통일편익을종합적으로고려한순통일편익 ( 순통일비용 ) 분석이나, 동일한분석방법으로의통일비용과편익추정등의자료가귀한점도한계로지적된다. 향후통일연구의목적은불확실한통일비용추정자체보다는통일의필요성과통일환경조성에대한국민적공감대형성과사회적합의도출, 국가재정능력과국민들의조세부담률을고려한통일비용연구, 그리고통일비용절감과통일편익극대화를위한바람직한통일 외교정책방향설정에둬야할것이다. 또한안정적인통일여건조성을위해서는무엇보다도통일의필요성과비용부담에대한국민들의공감대형성이중요하겠다. 제Ⅲ장 독일통일의비용과편익 에서는통일비용과편익에관한분석이독일내에서객관적인평가가드문편이며그이유는두가지로요약하고있다. 첫째는구태여편익과비용을비교해보지않아도당연히비용보다편익이앞선다는인식을들수있다. 또하나의이유는 편익 과 비용 으로명쾌하게구분하고파악하기어려운 통일 이라는특수한역사적사건의성격을반영하는것을들수있다. 독일의비용 편익에대한논의를보면비용에대한연구가편익에대한연구보다훨씬많다. 투자비용에대한분석연구가대부분이고, 편익에대해서는계량적분석을한사례를찾아보기어렵다. 일부편익을논하는경우에도경 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅶ. 결론 375

제적화폐단위의편익에대한논의보다는주로사회적통합이나유럽전체에미치는경제구조의변화그리고동서독주민들이느끼는변화에대한설문결과와같은지엽적인부분에대한논의가대부분이다. 통일의편익과비용을먼저경제적측면에서독일의전체적인편익은독일시장의규모확대및투자매력도향상, 독일기업의중동부유럽진출기회확대, 군사안보관련비용의감축, 정부의세금수입증대및연방정부자산증대등을들수있다. 특히동독지역은산업구조의개선, 환경오염의감소, 교통시설개선에접근성개선및기타편익이발생하였다. 이에반해경제적측면에서본독일의통일비용은투자성비용에비해동독주민들의소득을보존해주고서독수준의사회보장을지원해주기위한소멸성비용이전체통일비용의절반이상을차지하고있다. 연방정부의동독지역으로재정이전은결과적으로연방정부의부채증가로이어져주민들의세금부담을초래하였다. 비경제적측면의편익은독일의국제적인위상과영향력확대로소위 안보수출국가 로서의위상변화발생, 독일의정치사회적안정화, 이산가족의재결합및상봉, 심리적만족도증가를들수있다. 특히동독지역의비경제적인편익은민주주의와시장경제에기반한정치, 경제, 사회제도의확립, 동독시절독재에의한희생자의명예회복과배상, 동독주민들의평균수명증가, 베를린으로의수도이전에따른동독지역의이미지개선등을들수있다. 이에비해비경제적측면에서동서독주민들간의심리적갈등, 극우파의득세등정치적혼란, 준비되지못한통일에따른행정적측면의시행착오, 과다한기대심리에따른주민들의심리적실망감, 동독주민들의이주등사회적변화에따른불안감증대, 체제전환에따른심리적불안증대등의비용이발생하였다. 독일에있어서통일의편익과비용은사람 ( 개인 ) 과사람들이형성하 376 통일비용 편익연구의새로운접근

고있는사회체제 ( 국가 ) 라는두가지측면에서외형적으로파악할수있다. 가장커다란편익과비용은결국개인들의사회경제적위치와능력, 심리적상황이어떤방향으로변화하는지에따라좌우되는것으로판단된다. 이어서사회체제의측면에서통일이후사회체제의경제적효율성과사회적통합성, 정치적정당성등이어떻게변화하였는지에따라편익과비용이구분될수있을것이다. 통일비용 편익개념에대한독일의사례가주는교훈은첫째, 통일비용에대한논의에서시간적개념이중요하다는점, 둘째, 비용역시일상적인정규투자개념과단발성특수투자개념을함께고려하여구분하여준비하는것이바람직하다는점, 셋째, 비용중순수한통일비용의개념을사회적통합에필요한사회보장부분을포함하는방안과순수동독지역의재건을위한투자만을포함하는방안에대해심도있는검토가필요하다는점, 넷째, 독일의경우편익은기존의정부지침에의한산정이어려웠고, 실제우리나라에도향후비슷한상황이전개될것으로예상된다는점, 다섯째, 통일의편익을동서독뿐아니라유럽까지산정한사례가있다는점을고려할때편익과비용산정의공간적범위의설정또한중요한의미를가질수있다는점이다. 제Ⅳ장 유럽통합의비용과편익 에서는유럽의지역통합인 EU의사례를통해통합이라는개념을정의하며이에통합의비용과편익연구가통일의비용과편익연구에갖는함의를도출할필요성을제기한다. 어떠한경우든통합의과정은불가피하게단일한정책과제도에대한적응비용 (adaptation costs) 을수반하며, 이비용은통합적정책및제도의성격에따라불균등하게분배되는특징을갖는다. 통합의과정이갖는특성은돕슨의모델에서 협력 과 통합 은국가간상호작용의강도라는측면에서구별되지만, 초국가주의의문제를고려할때양자 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅶ. 결론 377

사이의스펙트럼은제도화의형태와정도라는변수에의해규정된다고할수있다. 결국협력적관계에돌입한국가들이직면하는제도적선택의문제는협력의목표를달성하기위해개별국가들의자율성과재량권을어느정도로제한할것인가의문제로요약된다. 통합의과정이불가피하게적응비용을유발한다는관점에서볼때, 통합의비용과편익을결정하는핵심적인요인은통합에참여하는국가들상호간의이질성 (heterogeneity) 의정도라할수있다. 이와관련하여통합에참여하는국가들의이질성의정도가적응비용의크기를결정하고, 이에따라통합의비용 편익의절대적크기와상대적비율이상이해진다는주장은단선적인관점이아니라동태적인관점에서접근할필요가있다. 이는 이질성의역설 (the paradox of heterogeneity) 이라부를수있는것인데, 국가간의이질성의정도에비례하여적응비용이증가하는것과마찬가지로적어도비정치적인영역에서의통합의기대효과또한증가한다는점이다. 따라서통합의세가지정치적비용 ( 주권의위임이야기하는기회비용, 초국가주의적권위체에대한감시와견제비용, 통합대상자와의거래비용 ) 과세가지정치적편익 ( 평화와안정의편익, 국제적위상증진의편익, 수정주의의편익 ) 이라는관점에서볼때, 경제재건지원계획 이궁극적인목표로삼고있는유럽연합의중 동유럽국가들로의확장이야기하는비용과편익측면에서는편익이그비용을상회하는것으로잠정적이나마결론지을수있다. 이에이질성의정도에비례하여통합에소요되는적응비용의절대적크기가증대하는것과마찬가지로, 통합을통한기대편익또한비약적으로상승할수있는것이다. 다시말해국가간이질성의정도와통합의비용 편익간의상관관계를이질성의정도에비례하여나타나는적응비용의절대적크기라 378 통일비용 편익연구의새로운접근

는단선적인측면에서가아니라그에따른기대편익의절대적크기와통합과정에서확인되는한계편익과한계비용의변화라는측면에서동태적으로분석할필요가있는것이다. 제Ⅴ장 국제환경관련요소분석 에서는한반도통일에가장큰영향력을미칠것으로보이는미국과중국에대해해당국가의입장에서한반도통일에대한비용 편익요소를분석하였다. 아울러새로운국제질서형성에따른국제환경적요소에대해분석하였다. 먼저통일비용 편익관련미국요소를보면, 한반도통일의핵심적인관여자인미국이라는변수가한반도통일의비용 편익적관점에서어떠한역할을담당할것인지를예측하는일은매우중요한과제이다. 미국변수의중요성을고려할때미국의비용 편익적관점을이해하고관련항목을설정하는것은우리의통일정책에서매우긴요한과제로이해될수있다. 한반도통일관련하여미국의역할이구체적으로편익과비용적차원에서분석되기위해서는미국이남북한통일에대한어떠한이익구조 (interest structure) 를가지고있는지에대한점검이반드시선행되어야한다. 아울러 G-2 시대로알려진글로벌세력균형의변화에대한이해와전략을고려하고, 미국이처한대내외적환경과글로벌경제환경을고려해야하며, 통일과정의구체적인시점을전후로한미국집권세력의이념및관련대외전략의변화역시한반도통일관련미국의역할을규정하는매우중요한고려사항으로살펴야한다. 그리고미국의대한반도통일전략이동북아, 그리고보다상위의글로벌전략과어떻게맞물리게되는지에대한분석이필요하겠다. 한반도통일비용 편익차원에서포함되어야할미국차원의변수를크게 4개의정책영역을중심으로살펴볼수있다. 첫째, 군사안보영역에서는북한의비핵화실행을유도및지원, 비핵화의지속적인추진을 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅶ. 결론 379

위한모멘텀의유지, 통일과정및이후주변국이수용할만한수준의한미동맹제시, 평화체제논의재개및궁극적인북미수교관계정상화추진등에따른비용 편익산출이필요하다. 둘째, 경제 사회영역에서는 FTA 인준및향후지속적인경제발전의시너지효과, 통일과정상의한반도경제성장지원, 북미경제교류활성화및북한투자를위한제도적지원등에대한비용 편익을고려해야한다. 셋째, 미국국내영역에서는북한문제해결의지및한반도통일의필요성이해확산, 체제전환에대한제도적, 법적, 재정적지원, 의회의초당적지지등을고려해야한다. 넷째, 국제사회영역에서는 UN 및각종국제기구의한반도평화통일지지, 미중간 G-2 협력이동북아안정과한반도평화에적용될수있도록안정적인대중국정책유지, 동북아지역안보정착에기여, 한반도통일이후한미동맹과미일동맹사이의조화등에대한변수를고려하여비용 편익을산출해야한다. 다음으로중국의한반도통일비용및편익에대하여중국전문가담론의분석을보면, 중국이추진하는균형적발전전략에한반도는중요한의미를가짐을알수있다. 전략적인개념에서보면, 통일한반도의구현은중국에게미국을견제할수있는 전략적요충지대 (strategic buffer zone) 의소실을의미하는것으로통일한반도에서의미군주둔의문제에중국이상당히민감하게반응할수밖에없는이유가되고있다. 중국은원칙상한반도평화와안정, 그리고통일을위한외교적구상에대해긍정적이고적극적으로지지하는입장을견지하고있다. 이런맥락에서중국의대한반도정책의목표는세가지이다. 우선한반도의민주, 자주, 평화적통일을지지하는것이다. 두번째목표는한반도의평화와안정을유지하는것이다. 세번째목표는남북대화와상호 380 통일비용 편익연구의새로운접근

이해증진을건설적인역할을하면서공헌을하는것으로최종적으로민족단결과통일을위한여건을창출하는것으로설정되어있다. 즉, 중국의대한반도정책기조는한반도의안정과평화유지, 자주적이고평화로운통일지지와한반도의비핵화구현등의맥락에서볼수있다. 이에따라중국의한반도통일비용담론으로한반도통일과정에서파생될수있는군사안보전략적의미가중요한문제들은주한미군주둔문제, 정전협정의평화체제로의전환문제, 그리고북한유사시주변국과자국의개입문제등이다. 중국은한반도통일의편익에대해공식적으로논의또는논평을한적이없지만연구결과들을추론해보면, 경제적으로동북아경제협력과한중일 FTA에따른경제적효과가있으며정치적으로는중국동북지역발전문제와통일의연계성이있을수있다. 한반도통일과정에서중국의역할은제한적이나마중요한변수가될수있다. 중국의역할이제한적이라고하는것은중국의대한반도통일정책이지금까지일관성, 즉외세의간여없는한민족의자주독립적인결정에의한통일구현을유지했기때문에중국의직접적인역할을스스로배제하는소극적인입장을취하고있다. 군사안보분야에서중국의역할은중국의국가안보이익을위해하지않는범위내에서의통일후한반도지역의평화와안정을유지하는건설적인협력적동반자의역할을기대할수있겠다. 경제 사회영역에서기대할중국의역할은한반도통일의사전경로가통합이라면통합과정속에서북한의개혁개방을유도하는것이라할수있다. 그리고국제환경적요소를보면, 미국의힘 (power) 의쇠퇴현상관찰로새로운국제질서가형성되고있다. 이는중국을비롯한신흥국들의부상으로두드러지게나타나고있는데, 이러한경제력을중심으로 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅶ. 결론 381

하는국력의변화는, 국제정치에있어서경제력의중요성증대에힘입어, 결과적으로국제정치상의힘의분포가새로이재편되는결과를초래하고있다. 이에따라국제질서의힘의분포는미국을여전히중심으로하되다수의강국들이새로운체제의다른주요축을이루게되는단일다극체제가더욱뚜렷이나타날가능성이크다. 중국과인도의부상과일본의침체는동아시아에서힘의균형을변화시킬요소로작용하며, 이는새로운전략관계의대두는기존의삼각관계, 예컨대, 미중일, 미중러에추가되어동아시아지역에서의전략적경쟁이더욱많은행위자의참여로중첩되어복합적으로진행될것임을예견케하고있다. 한반도의통일은새로이형성되어갈국제질서의변동기에오히려제반어려움이중첩되는위치에서, 미국은물론, 새로이부상하고있는다수의강대국들을설득해나가야하는어려운입장이라할수있다. 이러한상대적취약성을극복하고한반도통일에유리한여건을조성해나가기위해서는, 약점을강점으로전환해나가는지혜로운통일외교의전개가필수적일것이다. 따라서한국은점증되는다극화추세를오히려적극활용할수있게해줄수있는글로벌외교의전개가필요하며, 강대국간의경쟁이초래할수있는틈새를포착, 활용할수있는교량외교의수행, 한반도가동북아지역협력의진전에관건적중요성을지니고있음을한반도통일에적극활용하기위하여지역협력과대북정책을효율적으로연계하는지역협력전략의구사가필요하겠다. 제Ⅵ장 통일비용 편익연구의쟁점과대안모색 에서는각장에서분석된결과를바탕으로도출된쟁점을제시하고대안을제시하였다. 통일비용 편익연구에관련된쟁점에서개념정의문제로통합과통일의개념이혼용되고있으며, 개념적상이점과공통점을추출하는작업 382 통일비용 편익연구의새로운접근

이필요할것으로제시하고있다. 또한비용과편익의비대칭성, 이질성 동질성과편익도출함수관계, 경제 비경제적분류의문제에대한쟁점을분석하며비용 편익에의거한기존의개념에서탈피해서, 통합의노력과효과라는보다이론적으로정립된연구의틀에의해서전반적논의를전개하는것이필요하다고제시하였다. 분석범위에대한쟁점으로서는시간적범위와공간적범위를설정하는문제를제기하며최종적목표에대한단계별목표의설정의필요성과그속에서추산된결과의궁극적총합이정합성을가지도록하는연구노력의필요성을제기한다. 또한비용과편익의부담주체및수혜주체를설정하는쟁점에대한쟁점을언급하며공여 수혜주체에대해서명확하게구분해서접근하는노력을기울일것을제시하고있다. 방법론상의문제로통일비용과편익에대한단발성, 정규성에대한투자의성격규정, 비용추산에대한총괄적접근과부문별접근의조화문제, 정량적접근과정성적접근의조화문제, 대상의상태파악문제등의연구한계에대한쟁점을분석하였다. 이렇게제기된쟁점들의해결을위한대안모색으로총괄적접근을강조해서집중하는동시에세부적부문별연구를정교화함으로써연구의완결성을제고함과동시에단순정량적접근위주방식에서보조적으로정성적방식추정요소를찾아내어고려하는방법론을요구하고있다. 그리고국내연구, 독일통일, 북한실태, 국제환경, 통합이론, 체제전환이론등의분석결과를통해새로운고려요소의도입에따른범주화를모색하였다. 즉연구과정에서도출된요인을중심으로주요범주, 부가범주, 고려범주로나누어새로운범주화로제시하였다. 또한기존연구에서사용된편익이라는단어가가지는좁은의미에서벗어나, 통일의효과라는 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅶ. 결론 383

차원으로인식의전환을위해효과라는개념을도입하여연구의발전을모색하였다. 새로운범주화에의한접근은향후연구의포괄성을제고시키고, 연구의완결성및체계적접근의기초로사용될것으로기대하고있다. 2. 정책적고려사항 본연구는국내외전문가들의자문과공동연구진들간의집중토론을통해서적실성을높이고자노력하였는바, 그과정에서도출된한국의통일정책에주는시사점을적시하고자한다. 사실상통일비용 편익연구는지난 20여년간진행되어왔지만주로통일비용측면에집중된경향이있었다는점은앞에서도지적한바있다. 이러한통일비용측면의부각은통일이부담스럽다는인식을확산시키는부작용을낳고있으며, 이를교정하기위한우리의노력은현재뿐만아니라향후에도지속되어야할것으로판단된다. 이러한맥락에서통일정책을수립하는데있어아래와같은주안점을고려할필요가있다. 첫째로, 연구커뮤니티형성을통한공감대형성이필요하다. 통일비용 편익연구의정책적유용성을생각해본다면, 통일이후우리가치러야할대가의문제를객관적으로파악해서사전에미리준비한다는것이가장중요한사안일것이다. 하지만, 통일은미래문제의속성상다양한불확실성을내포한환경에의해서다가올것이므로누구도확실하게통일의모습과시기를단언적으로말하기는어려운점이있다. 따라서이러한불확실성을극복하는방법은사회과학적으로체계화된연구의틀을마련해서연구를수행함으로써국내외전문가및정책결정자들이공감하거나또는발전되도록하는보편적논의의준거 384 통일비용 편익연구의새로운접근

를제공하는것이중요한것이다. 이러한맥락에서본연구는과거연구와구별되는연구요소의도입을통해서보다많은전문가들이참여해서연구의수준을높일수있도록고안하였다. 즉, 통일비용연구를경제학위주에서정치학, 사회학, 국제관계학등사회과학의제반분야의이론의접합을통해서고도화시키는것이다. 이와같은연구의추진은자연스럽게통일에대한국내외학계의관심을높이게될것이며, 정부의통일정책에대해서보다넓은지지를확보하는기초가될것으로판단된다. 둘째, 통일비용의최소화및통일편익의극대화방안모색이필요할것이다. 기존연구에의한통일비용연구의편향성은통일자체에대한거부감을불러일으킨바있으므로, 향후연구는통일비용을최소화할수있는방안과통일편익을극대화하는방안을모색하는데에집중할필요가있다. 하지만이러한연구의방향성을염두에두고있다하더라도연구를객관적으로수행하지않고인위적으로조작할경우에는보다큰부작용을빚을수있기때문에우리는연구의고도화를통해서기존연구의한계를극복하는선진적연구를수행해야할것이다. 따라서기존의비용 편익관계에치중한단순도식에서벗어나다양한개념을포함하는복합적연구구조에의한결과도출이중요하다. 이러한접근을통해서우리는통일이가져다줄다양한가치와실질적효과에대해서보편적인논리를통한설득력이보장된연구결과를만들어낼수있는것이다. 이를위해서필요한것은통일의가치와효과에대한다양한사고를담은통일의미래상에대한국민적공감대를형성하는것이다. 이를바탕으로우리는통일비용을최소화하고통일편익을극대화하는실질적방안을도출할경우정부의통일정책이지금보다훨씬큰공감을얻을수있을것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅶ. 결론 385

셋째, 일회성연구를지양하고, 정기성및연속성을확보하는것이중요하다. 통일비용 편익에관한기존연구를파악한결과가장아쉬운점의하나가대부분의연구가일회성연구였다는점과단기간에수행되었다는점이다. 이와같은비교적단기간에한정된변수들만을가지고산출한연구결과물과도출된수치적제시는그파장이매우크다는것을우리는목도해왔다. 하지만이러한연구는연구의구성상제한적설명력을가질수밖에없다는점은매우상식적인것이다. 따라서통일이우리에게국가적으로매우중요한중장기적사안이라는점을감안할때, 보다장기적이며지속적인연구의추진을통해서보다적실성있는결과의도출과제시가필요하다. 또한연구의점증적발전이라는차원에서정기적으로연구결과를발표하는자세와연속성을확보하는것이매우중요하다. 이를위해서는정부의정책결정자들의꾸준한관심과함께국책연구기관의선도하에학계전문가들이공동참여하는연구가지속되도록하는정책적배려가필요한것으로판단된다. 넷째, 산재된연구결과집합을통해연구결과를생산적으로활용할필요가있을것이다. 통일비용 편익연구는국내에서뿐아니라국제적으로도간헐적이나마시도된바있으며, 이들연구를총망라하는국내외적연구네트워크구축이필요하다. 이러한작업은우선적으로는연구의고도화를위해서중요한것이며, 국내외적공감대를형성하는데긴요한것이다. 또한기형성된통일비용 편익에대한견해들을새로운방향으로교정하기위해서도국내외적연구계와의지속적인교류가요구되는것이다. 이러한과정에서우리는편협된시각을보다넓힐수있을것이며, 기존의연구결과에대한토론과정에서국제적으로공인될수있는연 386 통일비용 편익연구의새로운접근

구의틀과연구결과를얻어낼수있을것으로판단된다. 이러한작업은자연스럽게한반도통일의중요성을국제사회와공유하게되는효과를낳을것이며, 남한이선도하는통일에대한타당성에대해서도국제사회의지지를폭넓게획득하는효과가있을것으로기대된다. 다섯째, 연구결과의공유및확산을위한연구포럼운영이필요하다. 연구의결과를국내외전문가들을포함해서관심그룹과공유하는작업이필요한것으로판단되는바, 향후에는금년도연구결과를바탕으로연구포럼을운영해서전문가및정책결정자들과주요한연구결과에대해서토론함으로써내용을확산할필요가있다. 즉, 통일비용의과다계상에의한통일의부담인식확산을차단하기위한전초적작업으로이러한전문가포럼을운영할필요가있다는것이다. 이러한연구포럼을통해서통일의긍정적가치와한반도의밝은미래를창조하는중요성을공유하는동시에연구의고도화를달성하도록하는것이중요한것으로판단된다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅶ. 결론 387

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최근발간자료안내 연구총서 2009-01 북한비핵화를위한한 미전략적협력에관한연구 전성훈 7,500원 2009-02 세계경제위기와미 중관계변화연구 : 북한핵문제에미치는영향황병덕, 신상진 9,000원 2009-03 북한의국력평가연구 전현준외 10,000원 2009-04 북한경제의시장화실태에관한연구 임강택 9,000원 2009-05 21세기한국의동아시아국가들과전략적협력강화방안 여인곤외 10,000원 2009-06 북한체제전환을위한전략적과제와한국의동북아 4국협력전략 배정호외 10,000원 2009-07 북한 변화 의재평가와대북정책방향 박형중외 10,000원 2009-08 북한개방유도전략 : 목표, 기본방향및단계별과제 최진욱외 10,000원 2009-09 북한주민인권의식고취를위한전략적인권외교의방향 홍우택외 6,500원 2009-10 통일대비북한토지제도개편방향연구 허문영외 9,000원 2009-11 북한인권침해구조및개선전략 이금순, 김수암 7,500원 2009-12 통일대계탐색연구 조 민외 8,000원 2009-13 Modernization and Opening-Up of North Korean Economy: Roles and Efforts of Neighboring Countries 김규륜외 7,500원 2009-15 Peace-Keeping on the Korean Peninsula: The Role of Commissions Gabriel Jonsson 20,000원 2010-01 북한핵보유고수전략의도전과대응 박형중외 9,500원 2010-02 탈사회주의경제이행국가의권력구조유형과개혁경로 : 포스트 -김정일 체제에대한시사점 최진욱, 김진하 8,000원 2010-03 북한개방화와인권개선방안연구 김국신, 김연수, 서보혁 7,000원 2010-04 북한의체제위기와사회갈등 조한범, 양문수, 조대엽 7,500원 2010-05 오바마행정부출범이후동북아전략환경의변화와 한국의동북아 4국통일외교전략 배정호외 12,500원 2010-06 북한주민인권의식실태연구 이금순, 전현준 8,500원 2010-07 라진 선봉지역물류분야남북협력방안연구 김영윤, 추원서, 임을출 8,000원 2010-08 민족공동체통일방안의새로운접근과추진방안 : 3대공동체통일구상중심 박종철외 11,500원 2010-09 통일한국의정치체제 허문영 6,000원 2010-10 북한핵에대한억지방향연구 홍우택 5,000원 2010-11 북한의포스트김정일체제전망 정영태외 11,000원 2010-12 북한주민의의식과정체성 : 자아의독립, 국가의그늘, 욕망의부상 조정아외 17,000원 2010-13 북 중경제관계와남북경협의대북파급효과비교분석 최수영 7,500원 2010-14 East Asian Community Building: Issue Areas and Perspectives of Regional Countries 김규륜외 10,000원 2010-15(Ⅰ) 신아시아외교와새로운평화의모색 (Ⅰ) 김규륜외 13,000원 2010-15(Ⅱ) 신아시아외교와새로운평화의모색 (Ⅱ) 김규륜외 13,000원 2011-01 제2 차핵안보정상회의와북한핵문제 전성훈 14,500원 2011-02 북한군의기강해이에관한연구 이교덕외 11,000원 최근발간자료안내 411

2011-03 통일진입과정에서의북한재건방향 최진욱, 김진하 5,500원 2011-04 북한의부문별조직실태및조직문화변화종합연구 정영태 16,000원 2011-05 북한형사재판제도연구 : 특징과실태 이규창, 정광진 8,000원 2011-06 북한주민의삶의질 : 실태와인식 김수암외 12,000원 2011-07 한반도평화와북한비핵화 : 협력적위협감축 (CTR) 의적용방안 박종철외 10,000원 2011-08 대북한핵협상전략구상방향 홍우택외 6,000원 2011-09 중국의부상에대한북한의인식과대응 허문영, 마민호 12,000원 2011-10 북한핵의국제정치와한국의대북핵전략 배정호외 11,000원 2011-11 평화통일을위한통일외교전략 박영호외 13,500원 2011-12(Ⅰ) 중국의 G2 부상과한반도평화통일추진전략제1부 황병덕외 15,500원 2011-12(Ⅱ) 중국의 G2 부상과한반도평화통일추진전략제2부 황병덕외 13,500원 2011-12(Ⅲ) 중국의 G2 부상과한반도평화통일추진전략제3부 황병덕외 18,000원 학술회의총서 2009-01 북핵문제해결방향과북한체제의변화전망 6,500원 2009-02 북핵일괄타결 (Grand Bargain) 방안추진방향 5,500원 2010-01 이명박정부 2년대북정책성과및향후추진방향 8,000원 2010-02 독일통일 20년과한반도통일비전 6,000원 2010-03 분단관리에서통일대비로 5,500원 2010-04 독일통일 20년과한국의통일대비 7,000원 2011-01 한반도통일비전과국제협력 4,000원 2011-02 북한인권실상과효율적개입방안 8,500원 협동연구총서 2009-15-01 북한개발지원의포괄적추진방안 ( 총괄보고서 ) 임강택외 8,500원 2009-15-02 북한개발지원의이론과포괄적전략 박형중외 10,000원 2009-15-03 북한개발지원의쟁점과해결방안 김정수외 10,000원 2009-15-04 북한개발지원을위한국제협력방안 장형수외 10,000원 2009-15-05 북한개발지원체제의구축방안 이종무외 9,000원 2009-15-06 지방자치단체의북한개발지원전략과접근방법 양현모외 10,000원 2009-16-01 복잡계이론을통한북한의정상국가화방안연구 ( 총괄보고서 ) 김국신외 6,000원 2009-16-02 북한체제의행위자와상호작용 이교덕외 8,000원 2009-16-03 북한계획경제의변화와시장화 이석외 9,000원 2009-16-04 탈냉전이후국제관계와북한의변화 민병원외 8,000원 2009-17-01 비핵 개방 3000 구상 : 추진전략과실행계획 ( 총괄보고서 ) 여인곤외 7,500원 2009-17-02 이명박정부의대북정책및추진환경과전략 박종철외 8,000원 2009-17-03 비핵 개방 3000 구상 : 한반도비핵화실천방안 조 민외 9,000원 2009-17-04 비핵 개방 3000 구상 : 북한의개방화추진방안 함택영외 7,500원 2009-17-05 비핵 개방 3000 구상 : 남북경제공동체형성방안 조명철외 7,000원 2009-17-06 비핵 개방 3000 구상 : 행복공동체형성방안 이금순외 7,500원 412 통일비용 편익연구의새로운접근

2010-14-01 북한정보체계실태조사 ( 총괄보고서 ) 황병덕외 12,000원 2010-14-02 북한정보체계실태조사 ( 上 ) 황병덕외 14,000원 2010-14-03 북한정보체계실태조사 ( 下 ) 황병덕외 13,000원 2010-15-01 이명박정부외교안보통일정책의세부실천방안 ( 총괄보고서 ) 여인곤외 9,000원 2010-15-02 이명박정부외교안보통일정책의추진환경및전략과실천방안 박영호외 9,500원 2010-15-03 이명박정부대북통일정책의세부실천방안 허문영외 7,000원 2010-15-04 이명박정부외교정책의세부실천방안 (1): 협력네트워크외교분야 남궁영외 7,500원 2010-15-05 이명박정부외교정책의세부실천방안 (2): 포괄적실리외교분야 전재성외 9,500원 2010-15-06 이명박정부안보정책의세부실천방안 이수훈외 7,500원 2010-16-01 북한의정상국가화지원방안연구 ( 총괄보고서 ) 이교덕외 7,000원 2010-16-02 북한의정치부문정상국가화지원방안 전현준외 7,500원 2010-16-03 북한시장진화에관한복잡계시뮬레이션 조정아외 14,000원 2010-16-04 북한의정상국가화를위한국제사회의지원방안 민병원외 7,500원 2011-14-01 북한정보관리체계개선방안 ( 총괄보고서 ) 황병덕외 14,500원 2011-14-02 북한정보관리체계개선방안 ( 上 ) 황병덕외 13,000원 2011-14-03 북한정보관리체계개선방안 ( 中 ) 황병덕외 12,000원 2011-14-04 북한정보관리체계개선방안 ( 下 ) 황병덕외 13,500원 2011-15-01 북한경제발전을위한국제협력프로그램연구 : 국제사회의경험분석 ( 총괄보고서 ) 임강택, 이상연 11,000 원 2011-15-02 부패의개념과실태및반부패개혁 박형중외 10,000원 2011-15-03 체제전환국의시장 - 민주제도건설지원 박영호, 캐스린버티니, 린리 13,000원 2011-15-04 국제사회의개발지원전략과협력체계연구 장형수, 김석진, 김정수 9,500원 2011-15-05 수원국의역량발전을위한개발협력전략과사례 이종무, 김태균, 송정호 9,500원 2011-15-06 인프라개발을위한국제협력사례와시사점 이상준, 남경민, 임을출 9,000원 논총 통일정책연구, 제18권 1호 (2009) International Journal of Korean Unification Studies, Vol. 18, No. 1 (2009) 통일정책연구, 제18권 2호 (2009) International Journal of Korean Unification Studies, Vol. 18, No. 2 (2009) 통일정책연구, 제19권 1호 (2010) International Journal of Korean Unification Studies, Vol. 19, No. 1 (2010) 통일정책연구, 제19권 2호 (2010) International Journal of Korean Unification Studies, Vol. 19, No. 2 (2010) 통일정책연구, 제20권 1호 (2011) International Journal of Korean Unification Studies, Vol. 20, No. 1 (2011) 통일정책연구, 제20권 2호 (2011) 10,000 원 20,000 원 10,000 원 20,000 원 10,000 원 20,000 원 10,000 원 20,000 원 10,000 원 20,000 원 10,000 원 북한인권백서 북한인권백서 2009 이금순외 10,000 원 최근발간자료안내 413

White Paper on Human Rights in North Korea 2009 이금순외 20,000원 북한인권백서 2010 박영호외 20,000원 White Paper on Human Rights in North Korea 2010 박영호외 20,000원 북한인권백서 2011 김국신외 17,500원 White Paper on Human Rights in North Korea 2011 김국신외 17,500원 기타 2009 Lee Myung-bak Government s North Korea Policy Suh, Jae-Jean 5,500원 2009 김정일현지지도동향 1994-2008 15,000원 2009 The U.S.-ROK Alliance in the 21st Century Bae, Jung-Ho, Abraham Denmark 10,000원 2009 북한의주요현안과한 미전략적공조 배정호 10,000원 2009 오바마행정부의출범에따른미 중관계의변화와한반도 배정호 10,000원 2010 김정일현지지도동향 1994~2009 15,000원 2010 2010 독일통일백서 13,000원 2010 21세기러시아의국가전략과한 러전략적동반자관계 10,500원 2010 Russian National Strategy and R.O.K.-Russian Strategic Partnership in the 21st Century 13,500원 2010 NPT 체제와핵안보 13,000원 2010 Nuclear Security 2012: Challenges of Proliferation and Implication for the Korean Peninsula 15,000원 2010 통일환경평가 ( 통일대계연구 2010-01) 박종철외 18,000원 2010 통일비전개발 ( 통일대계연구 2010-02) 조민외 12,000원 2010 독일의평화통일과통일독일 20년발전상 ( 통일대계연구 2010-03) 황병덕외 16,000원 2010 사회주의체제전환이후발전상과한반도통일 -중국, 베트남및중동부유럽 국가들의사회주의체제전환중심 ( 통일대계연구 2010-04) 황병덕외 15,000원 2010 전환기의북한과통일담론 ( 통일대계연구 2010-05) 배정호편저 11,000원 2010 한반도통일과주변 4국 ( 통일대계연구 2010-06) 최진욱편저 11,000원 2010 Korean Unification and the Neighboring Powers( 통일대계연구 2010-07) 최진욱편저 13,000원 2011 통일대비를위한북한변화전략 ( 통일대계연구 2011-01-1) 박형중외 17,000원 2011 북한변화를위한한 중협력방안 ( 통일대계연구 2011-01-2) 임강택외 6,500원 2011 남북친화력확대방안 ( 통일대계연구 2011-02) 조민외 6,000원 2011 통일대비를위한국내과제 ( 통일대계연구 2011-03) 박종철외 13,000원 2011 통일외교과제와전략 ( 통일대계연구 2011-04) 최진욱외 13,000원 2011 US-China Relations and Korean Unification(Grand Plan for Korean Unification 2011-05) 최진욱편저 12,000원 2011 통일비용 편익연구의새로운접근 : 포괄적연구요소의도입과대안의모색 ( 통일비용 편익종합연구 11-01) 김규륜외 19,000원 2011 체제전환비용 편익사례연구 ( 통일비용 편익종합연구 11-02) 조한범외 10,500원 2011 통일비용 편익추계를위한북한공식경제부문의실태연구 ( 통일비용 편익종합연구 11-03) 임강택외 9,500원 2011 2011년통일예측시계구축 박영호, 김형기 7,500원 414 통일비용 편익연구의새로운접근

2011 한반도통일과동북아 4국의입장과역할 배정호외 6,500원 2011 Korean Unification and the Positions and Roles of the Four Neighboring Powers 배정호편 8,500원 2011 중국의부상에따른동북아전략환경의변화와한반도 배정호편 12,000원 2011 2011 Unification Clock: When will We See a Unified Korea? Park Young-Ho, Kim Hyeong Ki 4,000원 2011 알기쉬운통일교육 12주제 허문영외 15,000원 연례정세보고서 2009 통일환경및남북한관계전망 : 2009~2010 7,000원 2010 통일환경및남북한관계전망 : 2010~2011 7,000원 통일정세분석 비매품 2009-01 2009 년북한신년공동사설분석 최진욱, 전현준, 정영태, 조정아, 최수영, 박영호, 박형중 2009-02 하반기 ( 08 년 7월~12월 ) 북한의정세분석 최진욱, 임순희, 전현준, 정영태, 조정아, 최수영 2009-03 북한의대남비방공세의의도와전망 최진욱, 전현준, 정영태 2009-04 북한의제12기최고인민회의대의원선거결과분석 전현준 2009-05 2008년북 중무역의주요특징 임강택, 박형중 2009-06 북한최고인민회의제12기제1차회의결과분석 최수영, 정영태 2009-07 한 미정상회담결과분석 김국신 2010-01 2010년북한신년공동사설분석 임강택외 2010-02 북한최고인민회의제12기제2차회의결과분석 최수영 2010-03 김정일방중과중국의전략외교 배정호, 박영호, 전병곤 2010-04 2010상반기북한정세분석보고서 정영태, 이교덕, 최수영, 임순희, 조정아 2010-05 독일통일 20주년조망 : 독일통일이한반도통일에주는시사점 황병덕 2010-06 야로슬라블한 러정상회담결과분석 여인곤 2010-07 북한 3대세습후계구도분석및정책변화전망 김진하 2011-01 2011년북한신년공동사설분석 최진욱외 2011-02 미 중정상회담의의미와한국의전략적고려사항 배정호외 2011-03 2011년미 중정상회담평가 : 동북아및한반도에의함의 황병덕외 2011-04 2009년헌법개정이후북한노동법제동향 이규창 2011-05 최근북한주민의의식변화와정책적시사점 임순희 2011-06 최고인민회의제12기제4차회의결과분석 임강택, 최진욱 2011-07 중동민주화혁명과한반도전략적함의 배정호, 박영호, 박재적, 이기현 2011-08 북한의여성권 아동권관련법제정동향 임순희, 김수암, 이규창 2011-09 상반기북한정세분석보고서 최진욱, 임강택, 임순희, 정영태, 김진하, 한기범 KINU 정책연구시리즈 비매품 2009-01 신평화구상실현을위한전략과과제김규륜외 최근발간자료안내 415

2009-02(Ⅰ) 접경지역의평화지대조성을통한남북교류활성화방안 (Ⅰ): 접경지역평화적이용을위한이론적검토와사례연구 손기웅외 2009-02(Ⅱ) 접경지역의평화지대조성을통한남북교류활성화방안 (Ⅱ): 접경지역평화적이용을위한기존제안검토 손기웅외 2009-03 대북정책의대국민확산방안 조한범외 2009-04 통일예측시계구축 박영호, 김지희 2009-05 북핵일지 1955-2009 조 민, 김진하 2009-06 미국대북방송연구 : 운용실태및전략을중심으로 이원웅 2010-01 한반도녹색성장을위한남북한산림협력법제개선방안예비연구 이규창 2010-02 2010년통일예측시계 박영호외 2010-03 북한경제개발계획수립방안연구 : 베트남사례를중심으로 임강택외 2010-04(Ⅲ) 접경지역의평화지대조성을통한남북교류활성화방안 (Ⅲ): 정책제안 손기웅외 2010-04(Ⅳ) 접경지역의평화지대조성을통한남북교류활성화방안 (Ⅳ): 2010년 코리아접경포럼 자료집 손기웅외 2011-01 재스민혁명의분석과북한에대한시사점 박종철외 2011-02 창지투 ( 長吉圖 ) 선도구와북한나선특별시, 러시아극동지역간경제협력과제 림금숙 2011-03 6자회담과남북관계 : 전망과대책 박종철외 2011-04 보호책임 (R2P) 의이론및실행, 그리고한반도에의함의 : 리비아및코트디부아르 사태를중심으로 조정현 2011-05 남북러가스관사업의효과, 쟁점, 과제 이윤식 2011-06 DMZ 총람 : 개요, 정치 군사적현황 손기웅외 2011-07 DMZ 평화적이용의국가적의미 손기웅외 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응 비매품 2009 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제4권 1호 박영호, 이금순, 김수암, 홍우택 2009 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제4권 2호 박영호, 이금순, 김수암, 홍우택 2010 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제5권 1호 김국신, 김영윤, 전현준, 이금순, 이규창 2010 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제5권 2호 김국신, 전현준, 이금순, 이규창 2011 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제6권 1호 김수암, 전현준, 이규창 2011 북한인권 : 국제사회동향과북한의대응, 제6권 2호 김수암, 김국신, 이규창 Studies Series 비매품 2009-01 The Evaluation of Regime Stability in North Korea: Scenario Workshop Choi Jin-Wook, Kim Kook-Shin, Park Hyeong-Jung, Cheon Hyun-Joon Cho Jeong-Ah, Cha Moon-Seok, Hyun Sung-Il 2009-02 Developing Inter-Korean Economic Relations for the Advancement of the Korean Peninsula Lim Kang-Teag, Kim Kyu-Ryoon, Jang Hyung-Soo, Cho Han-Bum, Choi Tae-Uk 416 통일비용 편익연구의새로운접근

2009-03 The Everyday Lives of North Koreans Cho Jeong-Ah, Suh Jae-Jean, Lim Soon-Hee, Kim Bo-Geun, Park Young-Ja 2009-04 North Korea s Regime Maintenance Policy Since the Kim Jong-il Regime and Prospects for Change Chon Hyun-Joon, Jeung Young-Tae, Choi Soo-Young, Lee Ki-Dong 2010-01 Strategy for Encouraging North Korean Opening: Basic Direction and Sequential Tasks Choi Jinwook, Lee Kyo-Duk, Cho Jeong-Ah, Lee Jin-Yeong, Cha Moon-Seok 2010-02 Unification Clock: Predicting Korean Unification Park Young Ho 2011-01 A New Approach to the National Community Unification Formula Park Jong Chul, Hong Woo Taek, Lee Kyu Chang, Kim Philo, Chun Chae Sung, Cho Seong Ryoul, Hong Ihk Pyo, Hwang Sun Hye 기타 비매품 2010 2010 Unification Clock: When We Meet a Unified Korea Park Young Ho 2010 In Search of New Peace on the Korean Peninsula Kim Kyu-Ryoon 최근발간자료안내 417

418 통일비용 편익연구의새로운접근

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