기본소득은복지를어떻게바꿀까 사회 : 이명규한국노동사회연구소연구실장 발표 : 오준호 기본소득이세상을바꾼다 저자 토론 : 제갈현숙민주노총정책연구원원장황선자한국노총중앙연구원선임연구위원 일시 ː 2017 년 5 월 30 일 ( 화 ) 오후 2 시 ~ 4 시 장소 ː 한국노동사회연구소교육장 주최 ː 한국노동사회연구소 (KLSI) 후원 ː 프리드리히에버트재단한국사무소
기본소득은복지를어떻게바꿀까 오준호 ( 기본소득이세상을바꾼다 저자 ) 1. 왜지금기본소득인가 19세기는노예해방의시대, 20세기는보통선거권의시대, 21세기는기본소득의시대! 인간의역사는곧인간의자유를확대해온역사다. 노예해방으로신분적자유를얻었고, 보통선거권으로정치적자유를얻었다면, 기본소득을확보할때인간은결핍으로부터자유즉실질적인자유를누리게될것이다. 하지만기본소득에대한우리사회의반응은얼마전까지도차가웠다. 공짜로사람들에게돈을준다니, 말이돼? 하는분위기에서기본소득은소수연구자, 활동가, 원외진보정당의이슈였다. 그러다가 2016년, 기본소득은갑자기 확떴다. 보수와진보를막론하고정치인들이기본소득에대해말하기시작했고, 언론사의설문조사에서도기본소득도입을지지한다는의견이종종과반을넘었다. 어떻게이런일이가능해졌을까? 2016년 6월에스위스에서실시한국민투표가그중요한계기중하나다. 스위스의기본소득활동가들이 10만명의시민서명을받아기본소득보장을스위스헌법에명시하자는안건을국민투표에상정했다. 지급액수가 월 3백만원 (2500스위스프랑 ) 이라는이야기는활동가들이제시한금액일뿐실제국민투표에상정된내용이아니었지만, 그런 오해 덕에스위스국민투표는전세계의관심을끌었다. 결과는찬성 23퍼센트, 반대 77퍼센트로부결. 국내언론은 스위스국민들은포퓰리즘을거부했다 라고떠들었다. 그런데재미있게도국민투표부결이후에기본소득바람은스위스에, 세계에, 그리고한국에더거세게불었다. 대선공약까지포함해기본소득이야기가넘치는것은기본소득지지자들에게반가운일이나, 기본소득들 중에는기본소득의원칙과취지에부합하는 - 1 -
것과그렇지않은것이있다. 물론기본소득은반드시이러해야한다고법에 정해놓은것은아니다. 하지만세계각국의연구자, 활동가들이합의하는정도 의내용은분명히존재한다. 국가나정치공동체가그구성원에게조건없이지급하는일정한액수의생활비. 기본소득 (basic income) 의일반적인정의다. 기본소득을규정하는원칙으로크게세가지를든다. 첫째, 개인에게준다. 가구단위로지급하지않는다. 따라서미성년자도지급받는다. 둘째, 자격심사없이누구에게나준다. 즉여타소득이있는지, 집이나차량등자산을갖고있는지따지지않는다. 그러므로빈자든부자든상관없이지급한다. 셋째, 의무를요구하지않는다. 기본소득을받는대가로일을해야하거나구직의사를주기적으로확인시켜줄필요가없다. -< 기본소득이세상을바꾼다 > 위의기본소득의원칙은 개별성, 보편성, 무조건성 으로요약된다. 이에더해기본소득이충분히높은액수로지급되어야한다는 충분성, 한번에지급하는목돈이아닌정기적지급이되어야한다는 정기성 같은기준도있다. 하지만이는앞의세원칙에비해서는유연하게이해된다. 기본소득의원칙과개념은최근에합의되었지만, 그렇다고기본소득아이디어가최근에나타난것은아니다. 기본소득아이디어는인류역사와궤를같이하는인류의원초적인도덕감정이며공동체적삶에깔린철학이다. 그감정과철학을요약하면첫째, 생존에필요한최소소득은누구에게나보장되어야한다는것이고, 둘째, 한사회가공유한부에대해누구나배당받을권리가있다는것이다. 특히후자의철학은미국독립혁명가토마스페인의제안에잘나타난다. 페인은인류공동자원인토지를소유한자들에게국가가지대를걷어그기금으로 21세에이른남녀에게일시에 15파운드 ( 지금가치로약 2천만원 ) 를지급하고 50세가넘은국민에게매년 10파운드 ( 약 1300만원 ) 를지급하자고제안했다. 20세기중반에와서미국에서는기본소득아이디어를실제정책으로입법화하려는과정을밟았다. 닉슨행정부는빈곤선이하의가구에게근로여부와상 - 2 -
관없이보조금을지급하는 가족부조계획 을야심차게추진했다. 하지만해당법안은보수세력의반대에부딪쳐부결되었다. 그뒤미국과캐나다의여러지역에서기본소득과유사한현금부조를제공하는실험이진행되었는데, 긍정적인실험결과에도불구하고제대로평가받지못한채 신자유주의 의파도에묻혀버렸다. 기본소득아이디어는 1980년대에필리프판파레이스등유럽신좌파들에의해현대적형태로구체화되었다. 하지만기본소득이지금처럼 로켓엔진 을달고세계적인이슈로떠오른배경에는최근심각해진사회적변동이있다. 그변동이란 4차산업혁명으로일컬어지는기술혁명의충격, 그로인한일자리감소, 고용없는성장과승자독식경제의일반화, 점점심각해지는사회양극화와불평등이다. 이러한변동을마주하며사람들은 오래된아이디어 였던기본소득을 현실의대안 으로진지하게검토하게되었다. 기본소득지지자들은기본소득이일자리가사라지는미래에삶의안전망을보장하고건전한시장경제를유지하는방안이될수있다고생각한다. 나아가기본소득은우리가취업노동의압박에서벗어나자기가가치있다고여기는삶을자유롭게택하는사회로가도록해줄거라고여긴다. 기본소득을도입하는데재원조달은중요하다. 그러나재원조달이란하늘에서돈을만들어내는것이아니라사회에이미존재하는부를어떻게활용할지배치순서를정하는문제다. 부동산소유자, 화석에너지 원자력에너지산업, 재벌대기업이차지한부를기본소득으로시민에게나눠주는것은가능하고또정당하다. 기본소득재원조달을위해증세는불가피하다. 그런데증세는 내는세금부담 과 받는복지혜택 을합쳐이해해야한다. 순부담보다순수혜가많도록설계하기만하면증세가문제될일은전혀없다. 그리고국민절대다수가기본소득의수혜자가되도록제도를설계하는일은얼마든지가능하다. 예를들어강남훈한신대교수가설계한 한국형기본소득제 는개인당월 30만원의기본소득을지급하고, 그재원을시민세 생태세 토지세방식으로연 160조원을거두어마련한다는구상이다. 기존복지급여는유지하는것으로가정한다. 10% 정률의시민세를신설하고, 현행 0.1% 수준인토지세를 0.6% 로인상하며, 발전사업자에게생태세를부과한다. 이를적용해서계산해보면, - 3 -
기본소득을지급했을때전체가구가운데 83% 가순수혜를누리고, 17% 의고소득가구만순부담을지는것으로나타난다. 가구소득 83% 지점에있는가구의연소득이약 9천만원이므로, 대부분의중산층가구가기본소득도입으로가구소득이늘어난다. [ 그림 1] 가구순부담분포 자료출처 : 강남훈 (2017). 한국형기본소득모형. 기본소득도입에가장큰걸림돌은재원조달문제보다심리적장벽이다. 일하지않는사람에게공짜로돈을주면안된다는, 노동윤리 에서비롯된거부감말이다. 그러나노동윤리는결코기본소득의근본철학보다오래된원칙이아니다. 현대의노동윤리는인간이하는무수한 일 가운데오로지취업노동만을가치있는일로전제한다. 그러한현대노동윤리는산업화과정에서자본가들이노동자들을근면한일꾼으로만들어더많이착취하기위해의도적으로부여한것에다름아니다. 게다가오늘날현실은이노동윤리를강요할수있는조건이아니다. 일하고싶어도일자리가없고, 굳이풀타임으로일하지않아도적정한삶의수준을보장할만한부가사회에이미존재한다. 변화된현실은우리의상상력을요구한다. 소득의대가로취업노동을강요받으며과잉노동과실업의쳇바퀴를돌며살아갈것인가, 보편적기본소득위에서각자삶의주인이되어활동의자유를누리는사회를만들것인가? - 4 -
2. 현재시행중인기본소득제도와기본소득실험들 지금까지실시된제도가운데기본소득의개인성, 보편성, 무조건성원칙에가장부합하는제도는알래스카영구기금배당제도 (Alaska Permanent Fund) 이다. 1982년부터알래스카주정부가석유자원채굴권임대수익으로기금을조성하고그기금을운용해발생한수익을 1년이상알래스카에거주한시민에게연 1회배당금으로지급하고있다. 2015년배당금은 2,072달러 ( 약 230만원 ) 였으며 2016년배당금은 1,022달러로감소하였다. 기금의운용수익을배당하는것이고기금이충분히성장해있으므로석유채굴을중단하더라도배당은지속될수있다. 2017년부터케냐에서는민간자선기관기브디렉트리 (GiveDirectly) 가주관하여향후 12년간지속되는기본소득실험을시작했다. 기금은페이스북등 IT 기업 CEO의후원으로조성하였으며현재케냐국민 220명에게지급하는것을시작으로 6천명까지지급대상을늘릴계획이다. 지급액은케냐에서월평균소득의 40% 정도 ( 약 25000원 ) 이며, 이를케냐의휴대폰기반금융시스템인 페사 (PESA) 를활용해지급하고있다. 이러한장기간실험을진행하는이유는지금까지기본소득실험이 2년내외의단기간에진행되면서개인및집단의변화를객관적으로평가하기어렵다는지적과도관련이있다. 핀란드는 2017년 1월 1일부터 2018년 12월 31일까지 25세 ~58세의실업자중 2천명을무작위로선발해월 550유로 ( 약 70만원 ) 를지급하고있으며이는현재중앙정부차원에서진행하는실험으로는세계에서유일하다. 현재핀란드집권여당인중앙당은이실험의목표가실업자들의노동공급에부정적영향을미치고있다고평가되는현행핀란드의사회보장체계를개선하기위해서라고밝혔다. 핀란드는출산수당, 아동수당, 학생수당, 주거수당, 실업수당, 노인수당, 생존자수당등복잡한수당심사및지급체계를가지고있으며, 특히실업수당은실업상태에서근로소득이발생하면즉각중단되어실업자의노동시장재진입을오히려막는부정적효과가있다는평가를받았다. 550유로의기본소득은근로소득이발생해도감소되지않는다는점에서실업자가일자리를구하려고나서는유인이될것인지핀란드정부는궁금해하고있다. 한편핀란드녹색당및기본소득운동가들은이실험이기본소득의보편성을충족 - 5 -
하지못하며실험목적이매우협소하다는점을비판하였다. 캐나다온타리오주는 2016년에기본소득실험을설계하고 2017년 1월에주민의견수렴절차를거쳤다. 온타리오주정부가발표한실험설계안에따르면시범사업에참여하는참가자들은매달 1,320달러 ( 빈곤선의 75%) 를기준으로참가자의소득이그에미치지못할경우부족분에상응하는보조금을지급하는방식이다. 이는보편적기본소득이아닌음의소득세 (Negative Income Tax) 방식이다. 다만주정부는시범사업과정에서건강지표개선, 삶의선택다양성증가 ( 가족형성, 출산, 육아시간등의변화 ), 교육참여, 노동및구직, 지역사회활동, 행정비용절감, 다른복지제도와의상호작용, 시민의식변화등다채로운영역에서조사를실시하고참여자들과인터뷰를할계획이라고한다. 네덜란드의위트레흐트시는 2017년 1월부터 2년간실업자들을대조군을포함해 4개그룹으로나누어기본소득실험을시작했다. 위트레흐트시가구분한실험군은 (1) 실업수당대신약 120만원의기본소득을조건없이받는그룹 (2) 돌봄이나자원봉사등사회참여활동을하면기존실업수당에추가로급여를받는그룹 (3) 실업수당을받는중에취업할경우실업수당에추가해근로소득을더가질수있도록한그룹등이다. 위트레흐트시의기본소득실험도핀란드와유사하게실업수당이나공공부조를받는집단의노동시장복귀에기본소득이더유리한지판단하는데주목적이있는것으로보인다. 네덜란드의기본소득실험은위트레흐트시를포함한여러지방자치단체가주도하고있다는것이특징이다. 각국의중앙정부와지방정부가진행하는기본소득실험들은기본소득의보편성, 무조건성을충족하는실험이라고말하기에는한계가있다. 하지만기존복지체계가개인의근로능력여부를엄격히평가해이를복지수급자격과연계해온데비하면, 현재의실험들은노동과상관없이일정소득을보장한다는기본소득의취지를받아들이고있는것역시사실이다. 조건없는기본소득의취지에보다부합하면서기본소득이일으키는다양한효과를측정할수있는시범사업들이보다많이실시될필요가있다. - 6 -
3. 대선국면에제시된기본소득공약들 대선후보중이재명성남시장이제안한공약이기본소득의보편성, 무조건성에가장부합하였다. 이시장의기본소득제는 6배당 +1토지배당 체계이다. 6배당이란 0~12세아동배당, 13~18세청소년배당, 19~29세청년배당, 65세이상노인배당등의생애주기별배당을비롯하여장애인과농민대상의특수배당을말한다. 각집단별대상자에게는연간 1백만원을지급하며장애인배당과농민배당은다른배당과중복이가능하다. 1토지배당은토지소유자에게과세하는 국토보유세 로세수를확보하여전국민에게연간 30만원을지급하는제도이다. 제안한기본소득은지역상품권형태로제공한다. 소요되는예산은생애주기별배당에 23.8조원, 토지배당에 15.5조원등총 43.5조원이다. 이시장은이제도가시행될경우전체가구의 97% 가순수혜가구가된다고주장한다. 문재인대통령은대선과정에서 기본소득의의미를적극인정하고주어진재정여건속에기본소득의취지를최대한살린다 는입장을제시했다. 구체적으로 0~6세아동수당을도입하고미취업청년을대상으로 1~2년동안약 30 만원의금액을지급하며현재소득하위 70% 대상으로 20만원을지급하는노인연금을소득하위 80% 에 30만원으로확대하겠다고제안하였다. 이재명시장이기본소득을 배당 으로명명하여국민의권리임을강조하였다면문재인의공약은출산율제고, 청년취업촉진등기존정책목표의보조수단성격이강하며보편성과무조건성을갖추고있지않아기본소득과는거리가있다. 심상정정의당대표는 2016년 9월 20일국회연설에서기본소득제도입을주장했다. 정의당은영유아 (0~6세), 청년 (19~24세), 노인 (65세이상 ) 연령층에게자산조사및근로요구없이무조건기본소득을지급하고향후보편적기본소득으로확대하는안을제안하였는데대선기간에는기본소득보다 청년사회상속제 라는이름으로 20세가되는청년에게 1천만원씩배당한다는공약을강조하였다. 재원은고소득자상속세및증여세를통해마련한다는계획이다. 박원순서울시장은대선에출마하지않았지만 2016년 12월 21일국회토론회에서 한국형기본소득제 라는이름의기본소득제도도입방안을발표하였다. 박원순시장의방안에따르면 18세미만아동 청소년을둔가구에아동수 - 7 -
당 20만원을지급하되아동수에따라차등지급하고, 18~30세대상으로첫직장마련까지 2~3년동안청년수당연간 3백만원지급, 중 장년층을위해서실업부조및상병수당신설, 노인수당현행 20만원에서 30만원으로인상하는안을제안하였다. 이재명시장의공약을제외하면보편성과무조건성원칙과는거리가있는조건부수당, 소득에따른선별적급여등을기본소득의이름으로제시하는경우가많았다. 이것이의미하는것은다음과같다. 첫째, 복지안전망이취약한한국에는 최소소득보장 에대한대중적요구가분명히존재한다. 대선주자들은이요구에어떤식으로든반응한것이다. 둘째, 기본소득이아직시민의 권리 차원보다는집단별 욕구 ( 필요 ) 차원에서논의되는경향이크다. 셋째, 기본소득은그단순한개념덕분에기존복지정책에비해대중에게설명하기가훨씬쉽다. 이런점들을볼때앞으로도기본소득에대한사회적관심은계속될것인데, 기본소득의원칙과취지를놓치지않는게중요해보인다. 4. 기본소득보다기존복지시스템을강화하는것이낫지않은가? 막대한재원이드는기본소득보다는, 기본의복지시스템을잘운용하는게낫지않은가 하고물을수있다. 일할수있는사람은일해서먹고살게하고, 스스로구제하기힘든사람만적절히지원하면서그들의근로의욕을북돋는것이경제적으로나윤리적으로옳은일이아니냐는것이다. 그러나최근기본소득이관심을모으는것은, 현재의복지시스템이빈곤과불평등에대응하는기능을갈수록제대로못하고있기때문이다. 나라마다정도의차이는있지만현재복지국가시스템의핵심원리는 선별 과 잔여 라고할수있다. 복지가꼭필요한사람만골라내는점에서선별적복지이고, 개인과시장이해결할수없는부분만지원하는점에서잔여적복지이다. 이시스템에서꼭필요한것은복지를받아야하는사람과아닌사람을구분하기위한 자격심사 이다. 이복지시스템의가장중요한목표는취업노동에서떨어져나간사람을최대한다시취업하게만드는것이고, 가능한한많은사람을취업노동에종사하게만드는것이다. 스스로일해서살아갈수 - 8 -
있는사람이복지지원을받으면정말지원받아야할사람이못받게된다 라는이유로엄격한자격심사가정당화된다. 선별과잔여가핵심원리인복지시스템에서는엄격한자격심사에의해종이한장차이로지원이필요한사람이배제된다. 즉복지사각지대가항상생긴다. 복지지원을받으려면남들보다더남루하고무능력해보여야하는데이로인해복지는권리로여겨지지않고낙인효과를낳는다. 복지수급자에찍히는낙인은그들이사회에진입하는데장벽으로작용하며, 복지혜택을받지못하는중산층은복지수급자에게부정적인식을갖게된다. 흔히한정된자원으로빈곤층에게복지를집중하는게더효과적이라고생각하지만, 선별복지의이러한메커니즘으로인해빈곤층에집중하는지원정책은사회적동의를얻는데실패하여오히려복지체계를약화시키는결과를낳는다. 또한기존복지시스템은복지지원을받는사람이노동소득이생기면지원이중단되어버려수급자가차라리노동소득을포기하고복지급여에만의존하는 빈곤의덫 문제를일으킨다. 반면기본소득은자격심사가없다. 따라서복지사각지대가생기지않는다. 지원이필요한사람이까다로운기준에걸려배제되지않는다. 복지에서제외된채저임금노동에매여살아가는청년과여성과노인에게, 기본소득은삶의안전망과더불어그들이절실히바라는 시간 을제공한다. 다음으로기본소득은시민의보편적권리로주어진다. 가난한사람만골라주지않으므로낙인효과가없으며, 기본소득을받는동등한시민이라는연대감을일으킨다. 셋째로기본소득을받으며일을해서추가로노동소득이생기더라도기본소득지급은중단되지않는다. 일을택하면총소득이늘어난다. 기본소득을받는사람은 노동소득이냐기본소득이냐 와같은딜레마를겪지않는다. 즉빈곤의덫이사라진다. 넷째로, 기본소득은사람들의소득, 자산, 부양가족을확인하라고요구하지않고부정수급자를찾아내라고요구하지도않는다. 복지행정비용이크게절감되며국가가복지대상자의사생활을감시하는일도사라진다. 복지담당공무원들은과중한행정업무에서벗어나복지서비스의질을높이는데집중할수있다. 비유하자면, 선별복지시스템은우리에게추락해서다치면치료해주겠다고말하는것과비슷하다. 치료해주지않는것보다는낫지만, 이시스템에서는추 - 9 -
락의두려움에서누구도벗어날수가없다. 반면기본소득은바닥을확높이자고제안한다. 누가넘어지더라도다치지않도록말이다. 최저수준 이라는개념은말그대로인간답게살수있는최소조건이라는뜻이다. 하지만선별복지에서는그수준보다아래로추락하는사람이늘존재하고, 추락한후에는수급권을얻어야겨우최저수준으로다시올라올수있다. 반면기본소득이생긴다면최저수준은최소한그아래로는아무도떨어지지않는실질적인기반이된다. 기본소득은낭떠러지에대한두려움에서벗어날수있게해준다. 기본소득은그개념상보편복지의이상에가장부합하는제도이다. 조건과의무를일체묻지않고시민의권리로서일정소득을모두에게제공하기때문이다. 5. 기본소득이복지국가건설에방해되는것은아닌가? 최근복지국가운동진영에서기본소득운동에대해비판을제기하고있다. 기본소득에대한건설적인비판은환영할만하다. 하지만이러한비판이자칫왜곡된프레임을만드는것같아우려스럽다. 그프레임은흔히 기본소득대복지국가 ( 혹은보편복지 ) 로표현된다. 기본소득지지자들은기존복지시스템의문제점을비판하고기본소득이그대안이될수있다고주장하지만, 기본소득이복지국가의대체물이라고주장하는것은아니다. 기본소득과복지국가는대립항으로놓일수있는논리적범주가아니다. 기본소득은아동수당이나기초생활보장제도등다른구체적제도와마찬가지로복지사회의이상을구현하기위한수단이자경로로제기된다. 복지국가운동진영은종종아동수당, 노인연금같은제도가곧복지국가의이상과동일한것처럼전제하고기본소득이이와대립되는것처럼비판하고는한다. 이는올바른비판이라고할수없다. 물론기본소득은취업노동으로부터자유를확대하는기획이며과거복지국가가전제한완전고용전략에동의하지않는다. 하지만서구복지국가의배경이된완전고용, 장기호황, 높은노조조직력에기초한사회적대타협등은오늘날서구에서든한국에서든더이상기대하기어렵다. 우리가지향해야할복지국가의내용이산업사회의완전고용기획은아닐것이다. 오늘날우리가새 - 10 -
로운복지국가기획을모색할필요가있다면, 기본소득은그기획의유의미한내용이자경로의하나로진지하게검토되어야한다. 이를염두에두고복지국가운동진영에서기본소득에제기하는비판들을검토해보자. 그비판을세가지정도들면다음과같다. 첫째, 기본소득은기존복지제도를현금지급으로대체하려는기획이다. 둘째, 낮은수준의기본소득은필요를충족시키는효과가없을것이다. 셋째, 청년기본소득, 노인기본소득같은기획은서구복지국가의사회수당과동일한것일뿐이다. 첫째비판에대하여, 기본소득은기존복지제도전체를현금지급으로바꾸자는제안하고는아무런상관도없다. 특히공공의료, 의무교육, 공공주택등사회서비스는현금지급으로대체될수없고대체되어서도안된다. 사회서비스는더욱확대되어야한다. 사회서비스와최소소득보장은삶의질을높이고취업노동의압박을줄이기위해함께필요하다. 빈곤층생계급여, 노인기초연금, 장애인수당같은현재의공공부조제도는기본소득지급액수가기존제도의보장액수보다높아진다면기본소득으로통합할수있다. 그전까지는기존의현금급여에기본소득을추가해지원하는것이바람직하다. 사회보험중실업급여는기본소득에통합할수있다. 국민연금은개인기여분급여와기본소득을결합하고기본소득액수를높여감으로써소득대체율을향상시킬수있을것이다. 둘째비판에대하여, 낮은기본소득이라도일단시작하면곧다수의이해관계자를형성하여높은기본소득으로나아가게된다. 기본소득액수가낮을때는각집단별욕구를충족하기위해다른사회보장제도와결합하는것이불가피하다. 하지만기본소득은그어떤복지제도보다절대다수의이해관계자가생기므로, 이들이해관계자의연합에의해기본소득액수가오르고그만큼사회적부의재분배역시빨라질것이다. 셋째비판에대하여, 사회수당과특정집단별기본소득 ( 예를들면청년기본소득 ) 은현상적으로는동일하다. 하지만사회수당이집단별필요에초점을맞추는데비해기본소득은보편적권리에보다초점을맞춘다. 즉사회수당은장기적으로사회적욕구가다양해짐에따라점점더세분화될가능성이크고특정집단별기본소득은충분히높은보편적기본소득으로수렴될가능성이크다. 핀란드정부가기본소득에관심을보이는이유는, 핀란드복지시스템이형성되면서새로운사회수당이늘어났고수당별로자격심사에따른행정비 - 11 -
용은증가하고수급자의불만이커진것과도관련이있다. 서구복지국가에서이러한복잡한수당체계를간소화하라는요구는꼭신자유주의압력때문은아니다. 한국은지금사회수당제도가없어서그신설이복지운동의과제이지만, 서구복지국가가겪고있는문제까지뒤따라갈필요는없다. 결론적으로, 복지국가지지자들과기본소득지지자들은사회수당형태의특정집단별기본소득도입에함께힘을모아야한다. 그리고그것을디딤돌로보편적기본소득도입으로나아가야한다. 기본소득은복지국가의중요한한요소이면서동시에복지국가로가기위한수단이될수있다. 다음과같은특징때문이다. 첫째, 기본소득은복지수혜자와납세자사이의불일치문제를해결한다. 선별복지제도에서는납세자와복지수혜자사이에불일치가발생한다. 예를들어정부가무상보육을실시하기위해보육세를신설한다면이미자녀를다키운납세자들은반대할것이다. 그러나기본소득은세금을부담하는사람들모두에게혜택이돌아간다. 둘째, 기본소득은증세에대한정부의불신을해소한다. 기본소득은배당의특성이있으므로증세한재원을정부가임의대로사용하지않고국민들에게되돌려준다. 정부의무능, 부패, 관료주의, 이익집단의로비등으로낭비될소지가없다. 셋째, 기본소득은각개인이자신의납세액과수혜액을쉽게확인할수있다. 다른복지제도는자신에게돌아오는혜택이얼마인지정확히계산하기어렵다. 하지만기본소득은내는돈과받는돈을거의정확하게계산할수있고, 설계에따라다르지만국민 80~90퍼센트를순수혜자로만들수있다. 이러한특징들로인해기본소득은전국민을강력한복지이해당사자로만들고, 이들의정치적연합은기본소득은물론보편복지의확대강화를위한튼튼한기반이된다. 6. 나가며 기본소득은노동자들에게무엇이좋은가 기본소득에대해노동운동진영일부에서제기하는비판에는, 기본소득이자본주의적모순을완화하여자본주의유지에기여한다는비판, 고용주들이기본소득이보장된다는점을이유로노동자에게임금인하를강요할수있다는비판, 기본소득이노동자들의소득욕구를일부해결해줌으로써자본에대한투 - 12 -
쟁을회피할것이라는비판등이있다. 복지국가를지향하는자본주의국가에서모든복지제도는그사회계급갈등을완화함으로써체제유지에기여하는측면이있다. 하지만한편으로모든복지제도는사회구성원들의낮은수준의필요를충족시키면서보다높은수준의욕구를제기하게한다는점에서체제변혁의잠재력을동시에가지고있다. 기본소득도마찬가지다. 기본소득으로생존의기본적욕구를충족하면다들그수준에만족하고머무를까? 오히려보다급진적인재분배와사회문화적요구를제기하는다음단계의사회운동이시작될가능성이크다. 고용주들이기본소득을사업장임금과연동해임금인하를강요할가능성은분명히있다. 하지만이와정반대의압력역시생겨난다. 기본소득으로생존의최소조건이보장된노동자는고용주의해고위협을두려워하지않게된다. 모든노동자들이기본소득을보장받으므로노동자들의집단적협상력이상승하게된다. 기본소득이있는한장기투쟁이나파업을하더라도지금과같은극심한생계고통을동반하지않는다. 기본소득은노동자투쟁기금이될수있다. 노동조합에가입하고활동하는일은지금보다훨씬부담이적은일이되고, 시민들도기본소득을보장받는한노동자들의투쟁에더호의적인태도를갖게된다. 이는노동운동의힘을강화하고, 강화된힘에의해사회기득권계급의부는기본소득으로더많이재분배된다. 신자유주의경쟁의악순환에서벗어나, 기본소득을매개로사회적연대의선순환이일어날수있다. 작업장경계안에서이루어지는전통적노동형태는앞으로점점빨리사라져갈것이다. 작업장경계를넘나들며다양한협업속에이루어지는노동형태가대세가될것이다. 자본의힘이압도적으로강한구조에서새로운노동형태는불안정 저임금노동으로채워질공산이크다. 특히청년집단은이노동구조에서고통을겪으면서동시에다른사회집단에비해복지지원으로부터철저히소외되어있기때문에이중으로어려운처지에놓이게된다. 노동운동이이들을포섭하지못한다면청년들은노동운동역시기득권세력의일부라고여기고적대감을키울수도있다. 노동운동역시청년집단을조직하여야만사회의유의미한개혁세력으로존재할수있다. 기본소득은청년들이공감하고지지할수있는의제다. 노동운동이기본소득의적극적지지세력으로나서주기를, 특히청년기본소득도입에앞장서주기를기대한다.
기본소득 : 원칙과철학, 그리고실제 제갈현숙 ( 민주노총정책연구원장 ) 1. 노동과복지의오래된관계 1) 1795년스핀햄랜드법 (Speenhamland Law) - 보조금수준을빵가격과연동, 임금수준과무관하게최소소득이보장. 최초로가족규모를사회적급여의기준으로설정함과동시에지원의수준을최소로규정 - 제도시행의결과보조금을통해가처분소득이일부확보되었지만, 노동자와고용주모두에게부정적인결과. 고용주들은임금보조정책으로노동생산성이하락되었다고비판했고, 노동자들은실질임금하락이라는예상치못한결과를맞이함. 폴라니는 (K. Polanyi) 최저임금제도와같은임금수준하락을제어할만한사회적기제가있었다면, 이와같은부작용이발생하지않았을것으로평가 1) - 노동시장의저임금문제를임금보조형태의사회적급여로보완하겠다는발상은자본에게는오히려생산비용절감을통한더많은이윤추구의욕구로이어졌고, 노동가구의소득은크게변화되지않은채임금하락에따른근로의욕의상실로이어짐 2) 1834년도신구빈법 - 구빈세가재산을중심으로부과됨으로써산업자본가보다토지나가옥을가진재산소유자에게더많이부과됨으로써구구빈법에대한사회적갈등심화. 맬서스의인구론과리카도 (D. Ricardo) 의임금기금설의압력등으로구구빈제도에대한대대적인개정이진행됨. - 신구빈법은노동능력이있는사람들에대해원외구제를중단하면서, 노동능력이없 1) 칼폴라니. 2009. 거대한전환. 길. - 14 -
거나노동의대가로는생계유지가불가능한사람들에대해서만지원. 이때부터근로능력이있는빈민에대한국가복지의제한이공식화. - 열등처우원칙 (less eligibility principle) 도입 : 국가에의한사회적급여수준을노동시장에서일하고있는독립노동자의임금수준보다낮게유지되어야한다는것. 즉자신의노동력으로생계를해결하지못하는사람에대한생활수준을최저임금노동자의수준이하로설정함으로써노동시장밖에있는사람에대한사회적낙인을정당화. - 신구빈법은빈곤해결을위한지원의측면보다는노동에대한강요와노동시장외부인구에대한사회적통제를강화하기위한수단으로평가. 구빈제도의영향으로사람들은저임금을감내하면서노동시장내부에머물러야했고, 빈민이란공포로부터멀어지기위해 근면한노동자 가되기위해스스로노력함. 3) 1942년베버리지보고서 (Beveridge Report) 와보편주의전면화 - 종전이후국가재건프로그램의일환으로작성된베버리지보고서는빈곤을극복하는방안을고안하는데역점을둠. 보고서에서는빈곤을유발시키는주요원인으로소득단절및소득부족이고이것은노동의단절과부족한임금현실을반영한것. - 대안으로서전국민에대한국가책임을기본에둔기초보장제시. 기초보장이란생존에필요한최소소득을제공하는것과최소소득보장으로도생활이가능하도록선제적으로세가지조건제공 2). 완전고용유지는국가가전국민의최소소득을보장하기위해반드시충족되어야할조건. - 기초보장의대상을전국민으로확대했지만, 노동능력이있는자는스스로취업을통해자립을추구한다고전제함으로써노동능력이있는계층에대해서는기초보장을제공할취지가사실상없었음. 결국노동능력이없는일반취약계층으로기초보장의범주를한정함. - 완전고용의전제는일을통한소득보장이가장적절하다는판단으로전국민의노동의무가자연스럽게수용된것임. 이경우국가는비노동인구에대한사회정책기능만을수행하면됨. 이전시기보다달라진한가지는실업의심각성이대두되면서고용에대한중요성을국가적차원에서인식했다는점 - 전국민을대상으로하는복지제도에서재정책임주체와사회문제발생의책임주체가일치될수없음. 즉빈곤의발생은자본주의체제구조에서기인되지만이에대한 2) 첫째,16 세미만아동가정에아동수당지급, 둘째, 포괄적인의료및재활서비스제공, 셋째, 완전고용유지 - 15 -
재정적책임은보편화된국민의세금으로충당됨. 자본의책임은불명확해지고, 조세저항에부딪히면국가는손쉽게복지재정을축소할수있음. 이와같은구조에서노동에대한의무는자본가계급이노동자계급에게요구하는것을넘어서노동자계급내부에서도서로에대한준거로작동됨. - 20세기보편적기초보장이제도화되면서담세층은전국민으로일반화되었고계급적동질성보다는국가헤게모니에의해노동하지않는계층에대한지원에대해반계급적이해관계가형성되기시작함. 즉국가주의헤게모니에서경제발전논리는끊임없이재생산되지만계급모순은은폐됨. 2. 복지국가사회정책의주요원리 - 사회복지정책은욕구를기반으로할당의원칙에입각해서현대자본주의국가가펼쳐온국가의중요한사회적기능임 - 욕구에따른할당원칙으로네차원의욕구존재 3) 귀속적욕구 : 건강보호와같은모든인구집단이동시에지닌귀속성. 체계자체의문제로인해충족되지못한욕구 ( 사회문제 ), 정상적인것으로간주 보상 : 퇴역군인이나농업종사자와같은사회적혹은경제적기여에대한보상 진단적구분 : 전문가의판단근거 자산조사 - 할당의원칙으로보편주의 (Universalism): 급여는사회권 (social right) 으로모든사람에게주어져야함. 시민들을서로다르게범주화하는것이아니라문제와욕구에대응하는광범위한프로그램조직. 소득수준에관계없이급여제공. 통합과포용, 인간의존엄성과사회적통합유지. 행정비용감소, 사회복지급여를과세대상소득으로포함 - 할당의원칙으로선별주의 (Selectivism): 급여는개인의욕구를기초로제공 ( 욕구는소득조사로판별 ). 욕구가증명된대상만으로수급자격을부여를선호함. 스스로의욕구를충족시킬능력이있는사람은정부로부터급여를받아서는안됨. 정치적영향력을행사할수있는중간계급에게복지급여가돌아가지않도록하며, 가장욕구가 3) Neil Gilbert&Paul Terrell(2010). Dimensions of Social Welfare Policy. 7th Edition. Boston : Allyn & Bacon - 16 -
큰대상자에게집중. 사회가보다큰평등을이루려면빈민들에게급여를집중시키는할당원리를통해서만달성됨. 욕구가있는사람에대한표적화는사회의불평등감소시킴. - 사회복지의공급주체에따라잔여적 (residual), 제도적 (institutional) 사회복지 (Wilensky & Lebeaux): 국민의경제적조건, 건강그리고인간의능력을유지시키거나향상시키는기능을발휘하는기관, 제도및프로그램이조직된체계로구분 구분 잔여적복지 제도적복지 욕구 일반적이지않은비정상적인것 산업화에의해발생, 언제든누구나에게발생가능한정상적인것 사회문제사회문제개입사회적지원사회지원형태 개인의잘못에서비롯됨. 해결을요하 는긴급상황또는위기상황에만주목 일차집단욕구충족기능을수행하지 못할때개입사적자원고갈된후에만사회적 지원일시적인개선을위한구호품이나 자선, 봉사의형식, 단기적 사회문제는개인의잘못으로비롯되기보다는구조적으로발생욕구발생이전에예방적차원에서개입개인들의문제해결에대한욕구발생이전에사회로부터지원예방과재활을지향하는제도화된수단에의존, 장기적 - 복지국가의대표적인한계 임노동관계의전형적인노동에정규직노동자가해당되고사회보험은대표적인현대사회보장제도. 사회보험은노동의기여정도및임금수준이급여의수준결정. 비전형적인노동으로서비정규노동자들과실업자들은고용의불안정성과자본의노동비용감소를위해실질적으로는사회보험의사각지대에놓임. 국가는명목적으로사회보험사각지대규모를줄이기위한노력을하지만노동비용에대한자본의직접적인책임이전제되지않는한풀리기어려운문제가됨. 실업자및비전형적노동자들은빈곤층및저소득층이될가능성이상당함. 그러나공공부조는수급조건이까다롭고, 급여수준역시현실을반영하지못하고있음. 사회적위험이높은집단에대한사회적보호가더욱심각함 이렇게볼때 21세기의사회복지제도가근대초기사회복지와노동의관계로부터얼마나진보되었는지의문이제기됨. 여전히사회복지급여의조건으로노동에대한강조는유지되고있고, 노동시장내부노동자와외부노동자는분리되어사회복지급여가제공되고있음. 여전히관대한보편주의와권리는노동의우선성에밀려파편화되고부분적임. - 17 -
3. 대안으로서기본소득의가능성 1) 기본소득제기의배경 - 복지국가의한계 - 완전고용의불가능성 - 노동과사회적급여의관련성단절 18세기부터지속되고있는노동과복지의관계에대한새로운철학과대안이무엇인가? 20세기사회권이후, 일정기간일정지역에서보장되어왔던시민권으로서의복지에대한권리는신자유주의이후노동연계복지로사실상의노동에대한강조를지속해왔음. 발제문 2쪽에서도덕감정과철학으로제기하고있는생존에필요한최소소득은누구에게나보장되어야한다는점은이미베버리지보고서가담고있음. 중요한것은이미사회적, 국가적으로확인된원칙이어떠한경제 정치체제로실현되지못하는가에대한역사적분석이없음. 또한한사회가공유한부에대해누구나배당받을권리가있다는점이실질화되기위해서는프랑스시민혁명이후가장강력한원칙으로적용되는사적소유의자유에대한근본적이안티테제가필요함. 이는자본주의생산체제및방식과긴밀한관련이있는데이에대한분석역시보이지않음. 발제자가언급한 심리적장벽 의문제는 3세기동안이어진자본의이데올로기였음. 2) 기본소득의원칙 - 개별성, 보편성, 무조건성제시 - 추가되어야할원칙은현금지원과충분성임. 현금이전형태와최저생계비가아닌인간다운삶을누릴수있어야함 알래스카 : 1976년헌법개정을통해석유및천연자원판매로조성된금액의최소 25% 영구기금으로출연. 1982년부터수익금일부를배당하는방식. 배당금을받기위한조건으로최소한 1년이상알래스카에거주, 중범죄전력으로구금된적이없어야함. 2016년기준연간 1,022달러 ( 약 116만원 / 전년대비 49% 감소 ) 재원의특수성, 충분성측면에서의불안정성 캐나다온타리오 : 2017년기준월 1,320캐나다달러 ( 약 115만원 ) 지급하는모의실험 - 18 -
(pilot) 중. 재무성은빈곤감소정책의하나로기본소득제안. 개인의소득보장을목적으로소득액이일정금액보다낮은경우차액을보조해주의음의소득세성격 (Negative Income Tax). 정부의소득조사가전제될수밖에없기때문에보편성, 무조건성모두문제됨 네덜란드의유트레히트 (Utreht) 는기존의엄격한수급조건을완화시킬경우수급자의행동에어떤영향을미치는지살펴보는것. 이에기본소득이라기재되지않고사회부조를받기위해기존의수혜자들에게요구했던의무를완화 ( ) 로명시됨 (https://www.utrecht.nl/city-of-utrecht/living/welfare-experiment-weten-wat-werkt). 핀란드 : 국가차원의기본소득실험. 사회보장완전대체기본소득 (full basic income) 개념사용하지만전부가아니라실업관련정부지출만대체하려는측면에서실제로는부분대체로보는게적절함. 대상은노동시장보조금또는실업수당을받고있는 25~58 세의실업자중 2,000 명. 2018 년 12월 31일까지한시적운영을통해도입여부결정. 정부의주된관심사는실업자들의노동공급에부정적인영향을미치고있는실업보험과부조제도개선에있음. 즉소득보장이목적이아닌노동공급에방점이있음 3) 결론 - 기본소득이기본의복지국가를대체하기위해서는기본소득의 5대원칙이자본주의시장경제에서어떻게작동할수있는지에대한고유한방안이제안되어야함. 복지국가의보편주의할당원칙이한계로직면했던문제에대한방안, 실제노동과의연계성을사회적급여보장에서어떻게극복할수있는지, 불평등문제에대해제시할수있는원칙이무엇인지등여전히설명되지않고있음 - 복지국가의문제점을보완하기위해시도되는모든것에대해기본소득이라소개하는것은부적절함. 핀란드실험은기존실업급여및공공부조에서작동됐던노동시장참여에대한부정적인요소를제거함으로써적극적으로노동시장에참여하게하기위한방안임. 핀란드사회보장국은 " 시험운영의주요목표는고용증진과관련돼있다... 기본소득지급으로현사회보장제도를간소화할수있는지도판단할계획 " 이라고밝힘. 이러한핀란드정부의입장이한국에서기본소득을주장하는사람들이동의하는지의문임 - 19 -
기본소득은복지를어떻게바꿀까 토론문 황선자 ( 한국노총중앙연구원선임연구위원 ) 1. 기본소득의필요성 - 기본소득에대한관심이높아지는이유는한편으로현재의불안정노동체제가더이상 일자리 = 생존 을보장할수없기때문이며, 다른한편으로더이상물질적성장지향사회가가능하지않기때문임. 저성장혹은고용없는성장시대로접어들어완전고용이실현되기어려운상황에서노동시장에서배제되는사람들에대한대책이필요함. 노동시장에서양질의일자리는노동인구의일부에게만제공되고있고, 임금과고용이안정적인정규직일자리는갈수록줄어들고있음, - 현복지제도의문제 신자유주의세계화로비정규직등노동의유연화와광범한실업등으로대다수의사람이고용과보장의사각지대에있는현실에서, 사회보장의한방법론으로제출 - 지능정보기술의발달과관련하여인공지능과로봇의발전으로인한양극화심화와대량실업의공포, 다른한편으로는사람들이더이상일할필요가없게되어인생을즐길여가시간을갖게됨에따라이를뒷받침할소득의필요성에따라기본소득에대한관심이높아지고있음. 지능정보기술의발전은일자리를더욱줄일것으로예측되고있음. 산업혁명이후 200년이흐르면서노동자들의 1일노동시간은 16시간에서 8시간으로단축되었음. 지능정보기술의발전속도로보면앞으로노동시간은더욱줄어야하고, 이러한상황에서노동시간단축을통한일자리나누기정책에대한취업노동자들의저항을줄일수있는방안중하나임. 기본소득은국가를통하여시간과생산성의열매를재분배하는하나의정책수단으로사용될수있음. - 20 -
2. 기본소득의이점 - 노동력의탈상품화를뒷받침함. 자신이원하지않은노동을하면서생계를유지해야하는 임금노예 생활을하지않아도됨 - 기본소득과임금의가장큰차이점은노동력의판매여부 개인이임금노동여부와관계없이기본소득으로기본적일생활을영위할수있다면, 노동소득에대한의존도가상당히낮아질것임. 모든개인에게인간적존엄을유지할만큼충분한현금급여를주면노동동기가감소할가능성이크고, 따라서결국노동과정에대한자본측의지배력이약화되고, 노동조합의협상력은크게강화될수있음. 자본측이노동자를고용하려면더높은임금을제공하고작업과정에서노동자들을존중해야할것임. - 소득재분배 : 한계소비성향이높은가난한사람들에게소득이이전되므로소비가증가하는등보통사람들의소득증가가성장으로이어지는지속가능한소득주도성장이가능하게될가능성이높음. 3. 기본소득과노동조합 - 핀란드노총은기본소득에대해반대입장을가지고있는데, 이는노조의협상력을약화시키는수단으로악용될수있고기업의최저임금준수의무를면제해주는빌미가될수있다는이유때문임. - 이에비해영국노총 (TUC) 등영국의노동조합들은대체적으로기본소득제를지지하고있는데이는 핀란드노조보다협상력이크게떨어지기때문이라는분석이있음. - 2009년독일금속노조 (IG-Metall) 캠페인 좋은삶을위해함께하는 에서, IG-Metall 조합원에의해그들의정치적요구의최고주제로언급되었음. 이미 2007년독일서비스노조 (ver.di) 전국회의에서기본소득을논의하기로결정하였고, 이후 9개의 ver.di 위원회가 2011년 9월전국회의에기본소득과기본소득의폭넓은논의에긍정적으로관련된제안을제출하였음. 많은제안 - 21 -
들이기본소득도입이라는목표를따르고있음. 또한 ver.di 청소년단체는전국청소년회의에서, 노조친화적기본소득구상에대한연구를요구했고, 기본소득도입을위한그리고기본소득주제를참조한인간다운사회모델의발전을위한 ver.di 내의폭넓은논의를요구했음. 4. 기본소득제도입의우려 - 자동화는일자리를줄이는게아니라노동의질을떨어뜨리는것이라고보고, 기본소득제가 노동의질적개선 을외면하게만들우려도제기됨. - 노동유인효과가감소할것이라는우려가있음. 노동자들이다른생계수단 ( 기본소득 ) 을보장받으면, 일을해야할필요성이낮아지기때문 - 기본소득제는 노동에정당한대가가주어져야한다는개념 의폐기를의미하는것이라는주장도있음. - 실리콘밸리기업들이기본소득제를도입해야한다고여론전을펼치고있는데, 모든이들이일정소득을보장받는다는점을악용해악덕기업주들이더욱낮은임금으로노동자를착취할수있고, 기업들이사회적의무를도외시하고마땅히노동자에게지불해야할임금을국가와사회에전가하는것이아니냐는우려가제기되고있음. 5. 쟁점 - 재원, 혜택의현실화, 노동유인효과, 인플레이션우려 - 기본소득을도입하면많은사람들이보다원하는노동을하게되어생산력이증대하며, 이에기초해서노동시간을줄이고기본소득의비중을꾸준히확대하면, 자본주의에서 노동성과에따른분배 를기본원리로하는사회주의 ( 맑스의코뮌주의첫번째국면 ) 를거치지않고, 필요에따른분배 를기본원리로하는코뮌주의 ( 맑스의코뮌주의두번째국면 ) 로직행할수있다 고주장 ( 기본소득의대표적주창자인빠레이스 ) - 기본소득은경쟁력의약화, 노동생산성의하락을초래해경제성장을정체시키고조세기반을약화시킬것이라는주장도존재함. - 22 -
6. 기본소득의의의와과제 - 기본소득의중요한의의는경제를다시금사회의통제아래두는것과개인들이충분한자기시간을누릴수있게하는것임. 이러한사회는새로운기술과조직, 새로운윤리를필요로하고따라서기본소득의철학적기반과조응하는사회시스템이설계되어야할것임. 보편적사회서비스와결합된평생기본소득 기본소득아이디어를가장잘실현할수있는경제모델구상 - 23 -