복지국가중앙정부와지방자치단체 : 재정과전달체계를중심으로 1) 김진석 ( 서울여자대학교 ) 1. 문제제기 박근혜정부의소위 증세없는복지확대 가형용모순인것만큼이나, 무상급식으로시작하여무상보육을거쳐무상교육과무상의료에이르기까지이른바진보진영에서제기하는 무상 복지시리즈도사실상현실을

복지국가중앙정부와지방자치단체 : 재정과전달체계를중심으로 1) 김진석 ( 서울여자대학교 ) 1. 문제제기 박근혜정부의소위 증세없는복지확대 가형용모순인것만큼이나, 무상급식으로시작하여무상보육을거쳐무상교육과무상의료에이르기까지이른바진보진영에서제기하는 무상 복지시리즈도사실상현실을왜곡하는측면이있다. 보육이되었든의료가되었든 무상 이라는접두어가붙는개념들이사실상해당서비스에대한시민분담금을국가나공공이지불지원해준다는의미에다름아니다. 그리고모두가아는바와같이그지원금의재원마련을가능하게하는것이바로시민들의세금이다. 결국우리가누리고있는보육, 교육, 의료등에걸친무상복지패키지들은포괄적집단으로서의시민이세금이라는형태로그비용을선지불하고그에걸맞는양질의서비스를제공받는, 혹은제공받을것을기대하는일종의 공동구매 에해당한다고할수있다. 결국우리가알고있는무상복지는국가가자원이부족한시민에게시혜적으로베푸는기부행위가아니라, 시민이집단수준에서필요경비 1) 2014 년사회정책연합학술대회발표된논문을바탕으로본토론회의내용에맞게수정보완하였습니다.

2 를지불할테니공공이책임지고양질의서비스를보편적으로제공하라는계약관계에다름아닌것이다. 물론이계약관계의수혜대상은비용을부담한사람뿐만아니라그서비스를필요로하는사람모두에보편적으로해당한다는것이사회권적해석이다. 결국비용의논리는우리가무상복지라부르든, 보편적복지라부르든항상보이지않는곳에서작동하면서이모든정책의시행과정에영향을미치고있다. 1991년지방의회선거와그로부터 4년후인 1995년지방자치단체장에대한선거가진행됨으로써본격적으로시작된지방자치시대는올해로꼭 20년째를맞고있다. 복지의영역에서살펴보면보건복지부사업중 67개사회복지사업을지방자치단체로이관함으로써사회복지분야에서본격적으로지역화와지방분권화를추진하기시작한해가 2005년으로사회복지분야의지방분권화의역사또한올해로꼭 10년째를맞고있다. 주지하는바와같이 1987년민주화운동의성과로지방자치제도가우리나라역사에 재소개 된후로도 10여년이지난후에야비로소사회복지사업이지방자치단체로이관된것으로볼수있다. 지난지방자치시대 20년동안우리사회는다양한사회적실험을경험해왔다고할수있다. 한편으로크게는광역자치단체를중심으로, 작게는시 군 구등기초자치단체를둘러싸고다양한정책적, 경제적, 사회적실험이벌어지는가하면, 다른한편에서는지방자치에따른고비용과비효율, 그리고중앙정부정책과의부조화를들어무용론을주장하는목소리가높아지는경우도있다. 현행희망복지지원단의벤치마킹모델로까지간주되는남양주시의희망케어센터가기초자치단체수준에서시도된정책적실험이중앙정부의정책모형으로까지발전한예라면, 경기도의무한돌봄센터나서울시의마을공동체종합지원센터등의경우는광역자치단체수준의거대한실험에해당한다고할수있다 ( 박경숙, 장명숙, 2013). 다른한편으로지난 2014년 6월 4일지방선거에서소위진보교육감이대거당선되어이른바전국수준에서진보교육감의블록을형성한이후, 자사고지정취소등의문제를놓고지방자치단체교육행정의수장인교육감과이에대응하는중앙정부기구인교육부와의잦은마찰을경험하면서교육감선거무용론내지는폐지론이일부에서제기된점은후자의예에해당한다고할수있다.

3 지방자치제도도입 20년과사회복지사업의지역분권화 10년을맞는지금우리사회에서중앙정부와지방자치단체사이의역할구분은다양한방식으로그모습을드러내고있다. 한편으로는갈수록다양화되고층위화되고있는복지욕구에능동적으로부응하기위해복지제도및서비스의지역분권화가불가피한흐름이라는주장이있다 (Oates, 1972). 그러나다른한편에서는사회복지제도의지역화및분권화를비용에대한통제, 이용자의선택권보장및개인의책임에대한강조, 그리고중앙정부의재정적부담및책임성경감이라는신자유주의적, 신공공관리적 (New Public Management: NPM) 흐름의일부임을 (Alonso, Clifton, Diaz-Fuentes, 2013; Larbi, 1999) 강조하며비판적인입장을취하기도한다 ( 박혜자, 2006). 지난해무상보육관련재정부담의문제를두고서울시와여타지방자치단체가중앙정부와갈등을빚은사례를통해서도알수있듯이사회복지영역에서지방화와분권화, 그리고이에따른중앙정부와지방자치단체의재정적, 행정적역할과책임한계에대한논쟁은우리사회가보편적복지국가로나아가는데있어서필수적인성장통과같은과정으로보인다. 그러나누구나겪는과정이라할지라도이에대한적절한관심과필요한개입이이루어지지않는다면이러한성장통은자칫퇴행으로이어질우려가있다. 이러한맥락에서지방자치 20년과사회복지사업지방분권화 10년을맞는지금사회복지부문에대한지방분권화의현황을진단하고, 지방화의당위성과경로에대한다각적인고찰을통해우리사회사회복지분권화의미래를재검토하는것은의미있는작업이라할수있다. 2. 우리나라중앙정부와지방자치단체의역할분담현황 1) 복지정책도입주체와시행책임주체의상이함 최근우리나라복지정책의도입및확대시행과정을살펴보면, 다수의제도들이 정치 ( 공학 ) 적논리에따라도입및시행이결정되고, 그시행의책임을중앙정부

4 와지방정부가넘겨받는모양새를취하는경우를자주목격할수있다. 그예를찾기위해멀리갈것도없이진보와자유주의, 보수를막론하고그야말로각종복지정책의경연장이되었던지난 2012년대통령선거를떠올릴수있다. 그당시각후보진영은우리나라복지국가의미래를위한다양한그림을내놓았지만, 정작그그림을우리나라의미래에실현하기위한필수적인요건에해당하는복지재원의문제, 그리고복지재원의형성및배분과관련한지방정부와의역할분담문제등에대해서는마땅한대안을내놓지않았다. 특히보편적증세를비롯한복지재원마련방안에대해서는각후보가서로사이좋게침묵의카르텔을행사하는모습을목격할수있었다. 정도의차이는있었지만모두가 더많은복지 를약속함으로써유권자들의시선을끄는데성공하는순간, 각진영은서로약속이나한듯이복지재원마련방안에대한논의로부터슬그머니발을뺏고, 결국 더많은복지 공약의진실성과책임성에대한고민도대통령선거라는주요한정치의장에서슬그머니자취를감추게되었다. 지난대통령선거의공간에서이렇다할발언권을얻지못한진보진영은각종공약으로구성된퍼즐의한구석이채워지지않은채결말이나버린대통령선거를통해새정부가구성되는것을묵묵히보고만있어야했다. 결국 증세없는복지확대 라는형용모순이우리나라국무회의의주제로논의되는현실을목격하게되었고 2), 급기야집권 1년차였던 2013년중앙정부와지방정부가주요공약으로내세웠던복지정책의재정책임을놓고힘겨루기를벌이는상황으로이어졌다 3). 이와같은상황이반복되고있는것은정책도입의주체와도입된정책을수행하는당사자가일치하지않는상황에기인하는바가크다. 뿐만아니라그와같은문제가선거라는정치공간에서충분히숙의되지않은채지나가는우리나라정치지형의문제와도연관된문제이다. 대통령선거와같은정치공간에서다양한복지정책도입및시행에대한정치권과유권자사이의약속은주로전국적수준에서중앙정부가시행할법한정책과공약을중심으로이루어지지만, 실제그와같은과정을통해도입된정책이시행되는과정에서는지방자치단체가그재원의마련과정책수행과관련한다양한인적, 물적자원동원에대한책임의상당부분 2) http://www.pressian.com/news/article.html?no=65030, 박근혜, 증세없는복지 재천명 3) http://www.yonhapnews.co.kr/society/2013/11/04/0705000000akr20131104189651004.htm L, 서울시올해무상보육예산 815 억원 또 부족

5 을떠안아야하는상황이반복되고있는것이다. 물론선거가다양한가능성을꿈꾸고새로운정책의시발점이된다는긍정적인측면을간과할수없으며, 선거공약을내놓는시점에서완성체로서의정책을내놓을것을요구하는것이후보의입장에서지나치게가혹한측면이있다. 그러나본격적인사회복지정책지역분권화 10년을맞은시점에서주요한복지정책의공약을내놓을때재원확보의문제와더불어정책실현의과정에서중앙정부와지방정부의역할및책임에대한논의가전혀진행되지않았던것은반드시평가해야할지점이다. 2) 지방이양사업 vs. 국고보조사업 vs. 자체사업 우리나라예산에서보건 복지 고용을아우르는사회복지분야의예산의증가율이타분야에비해서빠르게증가하고있음은주지의사실이다. 이러한경향은중앙정부의예산에서뿐만아니라지방자치단체의예산에서도동일하게드러나고있다. 2005년복지분야지방분권화가본격화된이후중앙정부의예산과지방자치단체의예산에서사회복지예산이차지하는비중을아래그림1과그림2에정리하였다. 주지하는바와같이전체예산에서사회복지예산이차지하는비중이증가하는추세는중앙정부의예산과지방자치단체의예산에서동일하게발견되고있다. 그러나중앙정부예산의경우 2006년 25.0% 이던사회복지예산이 2014년예산에서 29.6% 로약 4.6% 그비중이증가한반면, 지방자치단체의예산에서는동일기간동안 2005년 13.6% 에서 2014년 24.5% 까지약 8.9% 정도증가한것을알수있다. 실제로 2005년이후지난 9년동안정부예산의연평균증가율이 6.0% 일때사회복지예산의증가율이 8.3% 로전체예산증가율의 1.4배에이르는수치를기록했다. 반면, 지방자치단체예산의경우전체예산은동일기간동안평균 6.2% 증가로중앙정부와비슷한수치를기록했지만사회복지예산의증가율을 14.5% 증가로지방자치단체전체예산증가율의 2.3배에이르는값을보여, 지방자치단체의예산구조에서사회복지예산의비중이급속한속도로증가하고있음을알수있다. 이와같이갈수록지방정부예산에서그규모가증가하고있는사회복지예산의비중은자치단체유형별로도상당한편차가있으며광역시자치구들의경우평균

6 전체예산의 40% 이상을사회복지관련하여지출하는것으로나타나상황이더욱 심각한것으로나타났다 ( 김태일, 2013). < 그림 1> 중앙정부총예산및사회복지예산의추이 우리나라지방자치단체의사회복지사업은크게지방이양사업, 국고보조사업, 그리고지방자치단체자체사업이라는세가지방식으로운영되고있다. 이들세개의사업방식들중에서지방이양사업과국고보조사업은국가가최종적인정책적책임을지고있는사업이지방자치단체의손을거쳐시행되고있는사업이라는측면에서지방자치단체의자체사업과그맥락을달리한다. 특히이들복지분야지방이양사업과국고보조사업을시행하기위한재정운용에있어서중앙정부와지방자치단체사이의역할분담방식이 2005년복지분야지방분권화이후지방자치단체의복지재정운용과나아가재정운용일반에심대한영향을미치고있다는측면에서주목할필요가있다. 우리나라지방자치단체에서수행하는전체복지사업의수는 2012년기준으로약 4만여건에이르고있다 ( 그림 3 참조 ). 이중에서국고보조사업과지방이양사업이각각전체의 42% 와 11% 를차지하고있으며지방자치단체의자체사업은약 47% 수준에이르는것으로알려져있다. 이와같은사업수의분포를기준으로살펴보면지방자치단체에서자체적으로수행하고있는사업의수가절반가까이에

7 < 그림 2> 지방자치단체총예산및사회복지예산의추이 이르러복지분권화시대에지방자치단체가해당지역의복지욕구에대응하기위 한다양한정책과사업을시행하고있는것으로보인다. 그러나그림4에정리한바와같이이들사업에투여되는예산의분포를살펴보면사업수기준으로전체의 42% 에해당하는국고보조사업에투여되는예산이전체의 77% 를차지하고있었으며, 그외에 11% 의지방이양사업에전체사회복지예산의약 7% 를사용하고있는것으로나타났다. 반면, 사업수기준으로전체의절반가까이를차지하는지방자치단체자체사업에는전체사회복지예산의약 16% 정도만이사용되고있는것으로나타나지방자치단체의자체사업은그숫자에비해상대적으로적은예산이필요한사업들위주로진행되고있는것으로보인다. 지역의자율권신장과책임의증대, 지역복지환경에능동적으로대응하는지역기반복지정책의구현이라는복지분권화의장점을극대화하기위해서는지방자치단체가기획부터집행부터책임지는자체사업의역할이중앙정부에의해기획되고집행을위임받는형식인지방이양사업이나국고보조사업만큼이나중요한것으로보이지만현재의구도는국고보조사업과지방이양사업에대부분의재정이집중되고있는것으로보인다.

8 < 그림 3> 지방자치단체복지사업수현황 ( 개수 ) (2012 년기준 ) < 그림 4> 지방자치단체복지사업예산현황 ( 조원 ) (2012 년기준 ) 이와같이국고보조사업과지방이양사업에대부분의복지재정이투여되고있는현상황은다른한편으로지방자치단체의분권적복지정책수행에영향을미칠뿐만아니라지방자치단체의재정건전성전반에도상당한영향을미치고있는것으로보인다. 위와같은방식으로진행되고있는우리나라복지분권화가지방자치단체의정책운용에미친영향을정리하면첫째, 복지수요의전반적인증가에따른

9 지방자치단체의재정부담증가 ( 원종욱, 2013), 둘째, 분권교부세의제도적문제로인한지방비의부담가중 ( 구인회외, 2009), 셋째, 복지서비스의지역간불균등심화 ( 이재완, 2010) 등으로요약할수있다. 이와같은문제를지방자치단체에제기하고있음에도불구하고서비스의효율성제고나지역의자율성신장등의긍정적효과는여전히미미한수준이라는평가가있다 ( 구인회외, 2009). 3. 중앙정부와지방자치단체의역할분담유형 우리나라중앙정부와지방자치단체의역할을외국의사례와비교하여고찰할때에는몇가지고려할사항이있다. 먼저, 해당국가가단일국가체제인지, 연방국가체제인지에대한고려이다. 미국이나스위스와같은연방국가의경우연방정부와지방정부라는두수준의정부로구분되어, 그역사적맥락과법체계및행정체계상우리나라와같은단일국가중앙정부체계내에지방자치단체가속해있는상황과근본적인차이점이존재한다. 이와같은이유로복지분권화와관련한현재의논의에서이들국가들에대한고찰로부터도출할수있는함의는상대적으로적은편이다. 다음으로지방자치단체의규모와수준에대한고려가필요하다. 우리나라의경우광역시와도로이루어지는광역자치단체와시군구로이루어지는기초자치단체로구분되는 2단계로구성되어여타비교대상국가와유사하다고할수있다. 그러나동일한 2단계구성을갖는나라들도면적이나인구규모의측면에서는상당한차이가있으므로이러한지리적, 인구학적맥락의차이에대한고려가필요하다. 이러한국가간상이한역사적, 지리적, 인구학적맥락의차이에대한이해를전제하고아래논의를전개하고자한다. 아래에서는주요국가들의복지정책에있어서중앙정부와지방자치단체 / 지방정부의역할이어떻게구분되고있는지를재정, 전달체계, 행정사무등의측면에서고찰하고이들나라의경험이우리나라의복지분권화에주는함의를고찰하고자한다. 1) 재정분담

10 2012년기준으로우리나라사회복지예산에서국비와광역자치단체비, 그리고기초자치단체비가차지하는비율은대략 51.5%, 28.9%, 19.6% 정도로분포되어있다 ( 김현아, 2012). 이와같은사회복지재정에대한중앙과지방의재원분담수준은 OECD국가들의그것과상당한차이가있음을발견할수있다. 서정섭 (2011) 은 OECD국가들의복지재정지출에있어서중앙과지방간분담실태를분석하여보고하였는데, 그연구에의하면 1980년대후반대부분의국가에서중앙정부가사회복지비의 70-80% 를지출한것으로드러났다. 4) 상대적으로최근자료인 2008 년의 IMF 자료에의하면 1980년대에비해평균적으로지방정부의재정부담이다소증가했지만여전히대부분의국가에서사회복지지출의 70-80% 를중앙정부가담당하고있다고할수있다. 상대적으로주정부 / 지방정부의분담비율이높은국가에해당하는미국이나일본의경우도사회서비스분야의지출에대해서는전체의 30-35% 정도를주정부 / 지방정부가분담하고있다고보고하여광역과기초자치단체가전체의 50% 가량을분담하는우리나라와는상당한편차를보였다. 다른한편, 북구복지국가들중에서도복지분권화의정도가상대적으로높은것으로알려져있는스웨덴의경우전체공공지출에서기초자치단체와광역자치단체가부담하는비율이각각 31% 와 15% 로전체의 46% 를부담하고있는것으로나타났다 ( 김인춘, 2013). 이는여타 OECD국가들의지방자치단체가 20% 안팎의비용을부담하는것에비해지방자치단체가상대적으로높은비용을부담하고있는것인데이는여기에는스웨덴지방정부의독특한역할과권한에대한이해가필요하다. 스웨덴의복지는크게중앙정부에서담당하는사회보험업무, 광역지자체에서담당하는보건의료관련업무, 그리고기초지자체에서담당하는교육및사회서비스업무로나뉘어진다. 또한재원의측면에서도독특한구조를가지고있는데총임금대비평균 31% 에이르는소득세를지방세로징수할수있도록하여지방자치단체의재정재량권을보장하고있다. 이와같이지자체가징수하는세금은지자체전체수입의약 70% 정도를차지하고있다. 여타의국가들과달리복지제도의수행뿐만아니라복지재정의측면에서도적극적으로분권화를시도하고있다고할수있다. 이러한결국스웨덴의경우지방정부에책임과권한을동 4) 여기에약간의예외가있다. 룩셈부르크가중앙정부에서 100% 사회복지비를지출한반면, 헝가리, 인도등의나라에서는지방정부가 100% 사회복지비를지출하였고, 콜롬비아는지방정부가 74% 를부담하였다 ( 서정섭, 2011).

11 시에부여하는형태를취하고있음을알수있다. 뿐만아니라소득세다음으로가장큰세원에해당하는소비세의경우중앙정부에서국세로징수하고, 이중일부를교부금의형태로지방정부에이전하는방식을취하고있다 ( 김인춘, 2013). 이와같이국세로징수된재정을일반및특수교부금의형태로지방정부에이전하고있는데이는주로지방자치단체간재정수입및지출의격차를줄이려는재정균등화를목표로주로활용되고있다. 스웨덴의재정균등화정책은 1966년처음도입된이후다양하게변화해왔는데, 다양한변화에도불구하고근간을유지하고있는정책들에는크게수입균등화교부금과지출균등화교부금, 그리고중앙정부의구조적교부금등이있다. 이들중에서수입균등화교부금과지출균등화교부금은원칙적으로중앙정부의지출이라기보다는광역및기초지자체에서중앙정부에지불하는기여금을다시필요한광역및기초지자체에배분하는형식으로이루어진다 ( 김인춘, 2014) 5). 중앙정부가지불하는교부금의경우는해당지자체인구수의변동에따라지불하는것을원칙으로한다. 2) 전달체계분담 앞서언급한바와같이스웨덴의공공업무는크게중앙정부에서담당하는사회보험업무, 광역지자체에서담당하는교통및보건의료관련업무, 그리고기초지자체에서담당하는교육및사회서비스업무로나뉘어진다. 즉스웨덴의경우사회복지및사회서비스관련업무의내용에따라중앙정부와광역및기초지자체에업무를분할하여각업무에대한포괄적권한을부여하는방식으로중앙정부와지방자치단체사이에역할을분담하고있다. 그중에서도사회서비스중심의복지국가라고일컬어지는스웨덴이기초지방자치단체에사회서비스업무에대한포괄적권한을부여한것은기초지방자치단체의역할및위상과관련하여시사하는바가크다. 5) 이러한운영방식은재정수입여건에따라재정균등화교부금을수령하는지방자치단체와지불하는지방자치단체의구분을낳고, 이에따른갈등을낳고있다. 이에지역균등화를위한재원을지방자치단체간의이전대신에국가가직접지원해야한다는의견이제시되고있다.

12 주지하는바와같이스웨덴은다양한사회서비스전달에대한책임과권한을지방자치단체에적극적으로위임하고있지만, 다른한편으로중앙정부는지방자치단체에사회서비스법, 건강및의료서비스법, 환경법, 학교법등분야별중앙정부가정한법령이나규정을준수할의무를지우고있다. 이는비단스웨덴의특수성에국한되는것은아니며높은수준의지역역량행사가강력한중앙정부의통제내지는권한행사와양립할수있음을보여주는예라고할수있다. 이와같은경향은노르웨이의경우에도적용된다. 지역공동체의자율성에대한존중과자치를오랜문화적전통으로삼고있는노르웨이에서지방정부는국가정책의시행과관련하여중요한역할과비중을차지한다. 스웨덴의경우와마찬가지로중앙정부와광역지자체 (fylker), 기초지자체 (kommuner) 가각각담당하는사업의영역이정해져있다. 광역지자체는중등교육과지역개발을, 기초지자체는핵심적사회서비스의제공자로서보건및복지서비스, 기초교육, 교통및인프라구축등을책임지고있다. 그리고이들광역및기초지자체에대한총괄적통제, 규제, 및감독의기능을중앙정부가담당하고있다 ( 김인춘, 2014). 일반적으로사회민주주의국가들과일부기독교민주주의국가들을중심으로이와같은중앙정부통제적지역분권화는하나의전형적인유형으로자리잡고있는것으로보인다 (Sellers & Lidström, 2007). 1990년대후반소위영국신노동당정부의지방정부사회서비스전달체계개혁안은중앙정부와지방자치단체사이역할분담에대한방향을고민하는데있어서또다른시사점을보여주고있다. 보수당정부로부터사회복지전달체계를물려받은노동당정부가수행한개혁조치들중에다양한정부부처간다양한기능이협력적관계를형성함으로써, 이들기능을종합적으로관리하고제공하는이른바 joined-up public services 와정부부처뿐만아니라사적영역과시민사회영역까지를포괄하는협력적관계 (PPP: public private partnership) 형성에대한강조가있다 ( 강욱모, 2008). 영국의신노동당정부는사회서비스개혁과정에서한편으로는지방정부의재 량권을대폭확대하였으며다른한편으로는지역사회내주요주체들, 즉공공부

13 문과사적부문간의파트너쉽체계의구축을강조하였다. 중앙정부는지방정부의역할을기존보수당정권에서규정하는가능자 (enabler) 의역할을넘어전통적인공급자의역할 (provider) 뿐만아니라조직자 (organizer) 의역할로확대및강화할것을주문하였다 ( 강혜규외, 2007). 이러한권한을위임받은지방정부는공공과영리및비영리민간기관과의다양한계약관계를통한통합적서비스이라는소위전략적위임 (strategic commissioning) 을사회서비스운영의주요한도구로활용함으로써공공과민간, 시민사회사이의협력적관계를사회서비스를운영에적극적으로결합하고있다 ( 강혜규외, 2007). 지방정부에대한포괄적권한위임으로특징지어지는영국신노동당정부의정책은다른한편으로강력한질관리제도를통해실질적인통제적권한을행사하고있는것으로보인다. 영국정부는이를위해보건부 (Department of Health) 가각대상자별법적최소기준 (National Minimum Standards) 을정하여운용하고있으며, 이는다시사회돌봄조사위원회 (Commission for Social Care Inspection: CSCI) 의사회서비스기관및시설에대한평가를통해질관리를시도하고있다. 또한사회돌봄조사위원회의평가보고서를이용자가검색및열람할수있도록공개함으로써이용자의실질적선택권을보장하고정부, 영리및비영리민간업체, 시민사회영역을포함한다양한사회서비스공급주체에대한질적통제의핵심적기제로작용하고있다 ( 강혜규외, 2007). 이와같은질관리기제를통해노동당정부는사회서비스와관련하여지방정부에재정적자율권을포함한포괄적권한을부여하면서도다른한편지방정부의서비스가예를들어 National Minimum Standards 이하로떨어지는경우중앙정부의개입을예고하였다 ( 강욱모, 2008). 6) 복지국가사회복지정책전달체계와관련하여이상에서고찰한내용으로부터다 음과같은시사점을도출할수있다. 먼저지방분권화의전통이강하거나, 지방분 권화를적극적으로수용하고있는국가들에서도지방정부의포괄적권한을인정 6) 영국의신노동당정부가강력한질관리정책을통해지방정부와사회서비스전반에대한통제기전으로활용하려는시도의유효성에대해서는여전히확인된바가없다. 오히려 audit explosion (Power, 1997) 과같은부작용을우려하는의견이있다. 또한신노동당정부가강조하고있는공공부문과민간부분, 그리고시민사회영역과의파트너쉽이라는가치에대해서도은밀한민영화라는측면에서비판하는목소리가있다 ( 강욱모, 2008)

14 하는한편으로중앙정부의강력한통제기전을항상적으로유지하고있거나유지하려는제도적노력을기울이고있다는점이다. 이는특히보편적이고, 호혜적인공공복지제도를유지하려는복지국가들에게있어서지역과무관하게동등한제도적혜택을보장하기위해중앙집권적인접근 (territorial centralization) 이불가피한측면이있다는점을반영하고있다 (Sellers & Lidström, 2007). 4. 맺으며 : 복지국가지역분권화를다시생각한다 지금까지우리는복지분권화를경험하고있는복지국가에서중앙정부와지방자치단체와의역할분담에대해고찰하였다. 이를위해우리나라복지분권화의현황을살펴보고, 다시복지분권화의두축이라할수있는재정분권화와전달체계분권화에대해주요외국의사례를중심으로살펴보았다. 지금까지의고찰로부터우리는다음과같은시사점을도출할수있다. 첫째, 재정분담의측면에서우리나라는복지분권화를적극적으로도입하여시행하고있는여타선진국가들에비해지방정부의재정분담비율이과도하다는점이다. 특히이러한과도한재정분담의이유가사업의성격상중앙정부가책임지고시행하는것이적절할뿐만아니라지방정부에서사업의시행과관련하여특별히재량권을발휘하기어려운사업들조차국고지원사업이나지방이양사업의형태로지방자치단체로위임하면서재정적책임을함께떠넘긴데에있다는점에서더욱심각한문제이다. 이러한측면에서사회복지분야국고지원사업과지방이양사업의선정기준및선정방식, 그리고선정된사업들의운영방식에대한전면적인재검토가시급하다. 둘째, 분권화의필요성, 그리고그형식과내용에대한근본적인재검토가필요하다. 복지정책과서비스가운데에서도수요자의욕구와사회적맥락에민감하게조응해야하는사회서비스의성격을갖는정책의경우앞서언급한바와같이지역화와분권화를통해수요자의욕구에능동적으로대처할수있을뿐만아니라, 시민사회의조직화와적극적인참여를촉진함으로써복지정책및서비스수행

15 전반에서거버넌스체계의구축에이르는효과를기대할수있다. 그러나사업의일관성이나전국적표준의확보가강조되는정책사업의경우지방정부의재량에맡기는분권화의형식으로는그정책적효과를극대화하는데한계가있을수있다. 먼저, 국민의기본권에대한보장적성격을갖는복지정책과서비스의경우중앙정부가재정적행정적책임을적극적으로수용하고이를국가적차원에서관철하려는노력이필요하다. 또한지방정부의재량권을일정정도희생하더라도사업내용과대상자의선정기준등에있어서중앙정부의정책방향이명확히관철될수있는장치를마련하는것이필요하다. 이를위해분권화와중앙집권화를상호대립적인개념으로보지않고, 오히려중앙정부와지방자치단체사이의상호의존성을강화하는것을복지분권화의핵심적가치로삼는전향적인사고가필요한시점이다 ( 이재완, 2010). 이러한맥락에서사업의성격에따라중앙정부가전담하는사업과지방정부가전담하는사업을구분하여시행하고있는스웨덴이나노르웨이와같은사민주의나라의사례는많은시사점을제공하고있다. 셋째, 복지서비스제공을둘러싸고중앙정부와지방정부의책임과권한을정하는데있어서정책의실행가능성 (policy feasibility) 을총체적으로 (holistically) 고려하려는노력이필요하다는점이다. 특히복지재정마련의책임과예산배분의문제를놓고중앙정부와지방자치단체사이의갈등양상이반복되고있는현상황에서복지제도도입및구축단계에서부터정책의실행가능성에대한면밀한검토를통해사회적합의를도출하려는노력이절실하다. 복지정책의긍정적도입효과뿐만아니라정책의실행을가능하게하는조건까지도포함한공론의과정을통해중앙정부와지방정부의역할과책임에대한합의를도출하는것이바람직하다. 복지서비스제공과관련하여지방자치단체의역할과책임을고려하여지방정부에게사회복지정책수행및사회서비스전달의기능뿐만아니라지방세등복지재원마련의권한까지도부여한스웨덴의사례는시사하는바가크다고할수있다. 마지막으로지방정부와중앙정부의역할분담에대한고찰에는우리나라복지국 가발달단계차원에서북구의사민주의국가들과상이한역사적맥락, 즉복지정 책이사회권적차원에서보편적으로인식될만큼충분히성숙하지못한상황에

16 대한고려가필요하다. 불필요한기우이길바라지만, 이와같이충분히성숙하지못한복지국가발달단계에서국민의기본권보장의성격을갖는복지정책과서비스조차지방정부의재량권에맡겨놓은경우정책환경과조건에따라사업이축소된다거나심지어본래의취지에반하는방식으로유명무실화되는상황에대한우려가있다. 일반적으로북유럽의복지국가와강력한지방정부의공존을근거로강력한지방정부가사민주의의영향을받은보편적인복지국가라는환경적조건에서자라난것으로이해하는경향이있다 (Esping-Anderson, 1990; Huber & Stephens, 2001). 그러나다른한편으로이미조성된강력한지방정부의역량이보편적복지국가의탄생에대한전제조건으로작용했을가능성도배제할수없다 (Sellers & Lidström, 2007). 실제로오랜동안지역민주주의와자치정부의역사적전통을가지고있는스칸디나비아복지국가들에서도 1960년대와 70년대초반에이르는기간동안은강력한중앙정부의통제아래광범위한사회복지서비스를전달하는전달체계로서의역할을충실히수행한경험을가지고있다 (Kröger, 1997). 주요한복지정책의분권화와지역화가성공적으로안착되기위해서는지역내에일정한사회복지인프라가갖추어지고, 정책효과에대한축적된학습효과에의해복지정책의욕구와이에대한제도적대응의구조화, 그리고무엇보다도지역내에서정책의결정과시행과정에적극적으로참여하는조직된시민사회의역량형성이주요한요건이라할수있다.

17 참고문헌 강욱모. 2008. 노동당정부의지방정부사회서비스전달체계개혁 : 민영화에서파트너십체계로의전환. 지방정부연구, 12(3), 147-171. 강혜규 김형용 박세경 최현수 김은지 최은영 황덕순 김보영 박수지. 2007. 사회서비스공급의역할분담모형개발과정책과제 -국가 시장 비영리민간의재정분담및공급참여방식. 한국보건사회연구원연구보고서. 구인회 양난주 이원진. 2009. 참여정부복지분권화에대한비판적고찰. 한국사회복지학, 61(2), 61-84. 김인춘. 2013. 북유럽국가들의복지재정제도연구. 한국지방세연구원. 김태일. 2013. 2005년이후복지제도변화가지방자치단체복지재정에미친영향. 국가정책연구, 27(3), 57-82. 김현아. 2012. 중앙정부와지방정부간복지재정부담과시사점. 재정포럼. 192. 6-24. 박경숙 장명숙. 2013. 남양주희망케어센터와경기도무한돌봄센터의사회복지전달체계로서의적절성비교, 사회보장연구, 29(4), 109-134. 박혜자. 2006. 복지분야지방이양의문제점과개선방안 : 분권교부세제를중심으로. 한국거버넌스학회보, 13(3), 279-300. 서정섭. 2011. 외국복지재정지출의중앙과지방간분담실태와시사점. 지방재정과지방세, 48, 86-108. 원종욱. 2013. 지자체자체복지지출에연계한국고차등지원방안. 보건복지포럼, 205, 39-51. 이재완. 2010. 사회복지지방이양사업과지방복지재정위기에관한연구. 한국지역사회복지학, 35, 1-22. Alonso, J. M., Clifton, J., Diaz-Fuentes, D. 2013. Did New Public Manangement matter? An empirical analysis of the outsourcing and decentralization effects on public sector size. Public Management Review, DOI: 10.1080/14719037.2013.822532 Esping-Anderson, G. 1990. The three worlds of welfare capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press. Huber, E., & Stephens, J. 2001. Development and crisis of the welfare state. Chicago, IL: University of Chicago Press. Kröger, T. 1997. Local government in Scandinavia: Autonumous or integrated into the welfare state? In Jorma Sipliä (Ed.) Social care services: The key to the Scandinavian welfare model.

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