연구개발 2006-14 중증장애인 고용정책 연구 주 연구자 : 최종철 (고용개발원 중증장애인연구팀 선임연구원) 공동연구자 : 홍자영 (고용개발원 중증장애인연구팀 연구원) 진홍섭 (고용개발원 중증장애인연구팀 연구원) 이효성 (고용개발원 중증장애인연구팀 선임연구원) 현정훈 (고용개발원 중증장애인연구팀 연구원)
연구요약 연구요약 Ⅰ. 연구의 목적 장애인복지가 추구하는 목표는 장애인의 사회통합이며, 이를 위한 가장 기본적인 방안은 직업재활이다. 우리나라는 1990년 장애인고용촉진 등에 관한 법률 이 제정되고, 이에 따라 고용의무제가 도입되면서 장애인 고용정책의 일대 전환을 맞게 된다. 그러나, 고용의무제가 시행된 후 해가 거듭할수록 고용정책의 최 우선 대상으로 삼아야 할 중증장애인은 고용의 기회조차도 얻지 못 하게 되고, 경증장애인 위주의 고용이 이루어지고 있다. 따라서 본 연구는 먼저 현행 고용의무제도 하에서 중증장애인의 고용현황을 살펴보고, 그간의 중증장애인 고용정책과 그에 대한 문 제점을 도출하고자 한다. 또한, 우리나라와 가장 비슷한 제도를 운영 중인 일본과 독일에 있어서의 중증장애인 고용정책을 살펴본 후 이들 국가에 있어서의 시사점을 도출한다. 마지막으로 앞에서 검토한 내용을 바탕으로 향후 우리나라의 중증 장애인의 고용정책 방향을 제시하고자 한다. Ⅱ. 연구내용 우리나라에서는 중증장애인 을 장애인 중 근로능력이 현저하게 상 1
실된 자로서 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 자 로 정의하고 있 다. 이에 대해서는 장애인고용촉진 및 직업재활법 에서만 구체적으 로 정의하고 있으며, 다른 법률에서는 명확한 기준이 없다. 2005년 12월 현재 장애인 1,777천명 중 중증장애인은 659천명(37.1%) 이며, 상시 50인 이상 전체 고용의무 사업체에 고용된 장애인 55,009 명 중 중증장애인은 10,332명(18.8%)으로 나타나 경증장애인에 비해 중증장애인 고용이 저조한 것으로 나타났다. 이는 전체 고용의무 사 업체 17,414개소 중에 중증장애인을 1명 이상 고용한 사업체는 3,429 개소(19.7%)에 불과한 것이다. 그러나, 열악한 고용상황에도 불구하고 고용의무사업체의 중증장 애인 근로자들의 평균 근속년수는 5.9년으로 나타나 일반노동시장 전 체 근로자의 5.8년에 비해 0.1년 높은 것으로 나타났으며, 1,000인 이상 사업체에 근무하는 중증장애인 중 37.2%가 10년 이상 근속한 것으로 나타났다. 이는 대기업이나 양질의 일자리의 중요성을 보여 주는 사례 라 하겠다. 그간 우리나라의 중증장애인 고용정책은 중증장애인이 장애로 인 해 장시간 근무하기 어렵거나 치료 등의 사유로 인해 탄력적 근무가 필요한 경우 최소 하루 1시간 이상 근무를 하더라도 근로자로 인정 하여 주는 단시간 근로 인정제도, 장애로 인해 근로능력이 현저하 게 상실된 중증장애인의 취업과 원만한 직장적응을 지원하기 위한 지원고용제도, 사업주 무상 융자 지원시 중증장애인 우대 및 지원 금을 상향하여 주는 사업주 우대 지원제도, 취업이 어려운 중증장 애인의 일자리를 마련하고 사회통합으로 이끌 목적으로 설립된 사업 장을 지원하는 장애인표준사업장제도, 공무원 채용시험에 응시하는 장애인의 응시상한연령을 중증장애인인 경우 3세, 그 밖의 장애인인 2
연구요약 경우 2세를 각각 연장하는 공무원 응시상한 연령 연장제도, 장애인 고용장려금 지급시에 중증장애인의 경우 기본 장려금단가의 125%~ 150%까지 차등 지원하는 장애인고용장려금 차등 지원제도 와 중증장 애인 특별 한시 지원, 중증장애인을 고용하는 경우 납부하여야 할 부담금 총액의 2분의 1 이내의 범위에서 중증장애인의 수에 부담기 초액의 2분의 1을 곱한 금액(25만원)을 감액하여 주는 부담금감면제 도 등으로 실시되었다. 그러나, 현행 정책은 여러 가지 문제점을 안고 있다. 첫째, 고용정책대상을 복지법상 등록장애인과 국가유공 상이자 등 타 법률에서 정하고 있는 장애인 기준을 그대로 준용한 결과 복지정책 대상보다 더 넓은 영역을 정책대상으로 하고 있어 고용정책의 효과 성을 저하시키고 있다. 둘째, 국민기초생활보장법 상 장애인복지관 및 장애인직업재활시 설에서 실시하는 직업재활사업에 참가하여 얻은 소득만 차감을 하여 주기 때문에 실업 중에 있는 장애인수급자가 수급권과 의료급여권을 담보로 일반노동시장으로 진입을 생각하기가 쉽지 않다는 것이다. 결국 이러한 제도로 인해 장애인들의 자립을 촉진하기 보다는 오히 려 일반노동시장으로 진입을 방해하는 요인으로 작용하고 있다. 셋째, 기술의 급격한 변화로 인해 지속적인 직업교육의 필요성을 증대되고 있음에도 불구하고, 아직까지 대부분의 장애인 직업교육이 노동시장 진입에 초점이 맞춰져 있어 진입 이후 전직이나 중도퇴직 등에 대한 대책이 없는 실정이다. 넷째, 중증장애인들의 고용 창구가 보호고용임에도 현재 직업재활 시설은 보호고용의 기능보다는 단순보호 기능을 수행하는 시설로 전 락한 상황으로 전이실적이 거의 전무한 상태이다. 3
다섯째, 중증장애인의 개별 특성을 고려한 세부적인 지원책이 마 련되어 있지 않아 어렵게 취업을 하고서도 고용환경에 적응을 못하 고 또다시 실업자로 전락하는 사례가 발생하고 있다. 여섯째, 장애인근로자의 해고보호제도가 없어 노동시장에서 불리 한 입장에 처해 있는 장애인근로자들을 우선적으로 보호할 수 있는 방법이 없으며, 해고로 인해 실업이 되어도 본인이 고용지원 기관을 찾아가지 않으면 서비스를 받을 수 없는 현실이다. 우리나라와 가장 비슷한 제도를 운영 중인 일본과 독일의 중증장 애인고용정책을 살펴보면, 일본은 중증장애인의 정의를 우리나라와 거의 비슷한 수준정하고 있으나, 최고 경증인 7급은 고용정책대상에 서 제외하고 있으며, 중증장애인의 고용촉진을 위해 중증장애인 더 블카운트제도, 특례자회사 제도, 중증장애인 단시간 근로제도, 재택 근무제도 등을 두고 있고, 부담금제도에 근거한 조성금 등 각종 지 원제도를 통해서 중증장애인의 고용을 유도하고, 해고 신고제도를 도입하여 근로자를 보호하고 있다. 독일은 고용정책대상을 중증장애인으로 한정하고 있다. 중증장애 인은 장애정도가 50%이상이고 사회법전의 장소적 적용 범위 내에 합법적으로 거주, 상시 체류하거나 혹은 법률상의 고용상태에 있는 자 로 정의하고 있으나, 장애정도가 50%에 이르지 않지만 30%이상 이며, 중증장애인의 다른 요건을 충족시키는 경우로서 고용보장을 위한 조치가 없으면 법률상의 고용의 기회를 취득 혹은 유지하지 못 하는 상태 에 있는 준중증장애인도 고용정책의 대상으로 인정하고 있다. 그 밖에 장애인 관련법을 통합하여 사회법전 제9권 으로 법전화 하여 장애인의 상황을 고려하여 충실히 보호할 수 있게 하였으며, 4
연구요약 장애인의 권리를 실현하고 이익을 대변할 수 있는 조직이나 기구가 설치되어 있고, 장애인의 특성과 여건을 고려하여 단계적으로 평생 직업교육을 실시하여 급변하는 사회환경 변화에 적응토록 하고 있으 며, 특별한 경우를 제외하고는 고용관계가 지속될 수 있도록 해고보 호제도를 도입하고 있으며, 장애를 이유로 한 임금차별금지, 초과근 무 면제, 추가 휴가 지급, 재택고용 및 가내공업에 대한 의무인원 산 정 등을 실시하고 있다. Ⅲ. 향후 정책 방향 앞에서 살펴본 내용을 토대로 향후 중증장애인의 고용정책 방향을 제안하면 다음과 같다. 첫째, 고용정책대상을 재조정하여야 한다. 2005년 12월말 기준으로 현행 고용의무제로 보호받을 수 있는 장애인, 즉 고용의무인원은 11 만 1천여 명에 불과하다. 이는 정책대상이 1,865,794명(등록장애인 1,777,400명, 국가유공 상 이자 88,394명)임을 감안하면 전체의 5.9%만이 고용의무제로 보호를 받을 수 있다는 것이다. 그러나, 이 또한 현행과 같은 규정을 그대로 유지하게 된다면 향 후 고령화나 장애범주 확대로 인해 계속적으로 증가할 장애인까지 정책대상이 되는 것이다. 당연히 추가될 장애인은 현재의 등록장애 인보다 더 경증화 될 가능성이 크기 때문에 현재 고용되어 있는 경 증장애인도 보호를 받지 못할 가능성이 크다. 따라서, 실천적 대안으로 현재 장애인복지법에서 사용하고 있는 판단기준 자체가 의학적 기준에 따른 손실률을 토대로 하고 있기 때 5
문에, 일차적으로는 복지법 대상자 중 통상적으로 직업수행에 별 어 려움이 없다고 판단되는 경미한 등급을 제외하고, 이차적으로는 제 외되는 복지대상 장애인 중 고용정책대상자로 인정되지 않으면 취업 이나 고용유지가 어렵다고 이의를 제기하는 경우에 별도의 개별 판 정절차를 거쳐 그 유무를 결정하도록 하는 것이 보다 타당할 것으로 판단된다. 둘째, 중증장애인의 노동시장 진입을 유도하기 위해 국민기초생 활보장법령 을 개정하여야 한다. 현행법상 장애인에게 장애인복지관 및 장애인직업재활시설에서 실 시하는 직업재활사업에 참가하여 얻은 소득만을 차감하여 주기 때문 에 실업 중에 있는 장애인수급자가 수급권과 의료급여권을 담보로 저임금의 노동시장으로 진입하겠다는 생각을 하기가 쉽지 않다는 것 이다. 실제로 취업알선 현장에서는 수급자들이 소득이 노출되지 않 는 직장을 원하고 있고, 그렇지 않을 경우 취업을 포기하고 있다고 한 다. 따라서 장애인복지정책이 생산적 복지구현을 이념으로 종전의 임 시방편적 시혜적 시책에서 탈피하여 근원적인 차원에서 장애인의 자 립생활을 도모하고자 한다면 소득금액을 일부 상향 조정하고, 소득 창구도 직업재활사업에 한정하지 않고 일반노동시장으로 까지 확대 하여 장애인들이 추가적인 소득을 얻도록 열어 주는 것이 장기적으 로는 국가 재정에 도움이 되고, 장애인에게도 직업생활의 경험을 쌓 아 가는 계기가 된다고 생각한다. 셋째, 평생 직업교육 시스템을 구축하고 체계를 개편하여야 한다. 우리나라에서는 아직까지 대부분의 장애인 직업교육이 노동시장 진입에 초점이 맞춰져 있는 것이 현실이다. 따라서 장애의 특성과 6
연구요약 여건을 고려하여 다양한 훈련프로그램의 개발과 노동시장 진입 이후 의 고용유지, 전직, 재취업훈련 등 급변하는 사회환경에 대응할 수 있는 평생직업교육 시스템을 구축하여야 한다. 또한, 공단, 특수교육기관, 복지관, 공공훈련기관 등을 연계하여 지 역별 직업교육네트워크 체계를 구축하여 효과적으로 훈련이 이루어 지도록 하여야 한다. 넷째, 직업재활시설을 재편하여 일반고용을 유도하여야 한다. 현행 직업재활시설 중 사실상 보호시설의 역할만을 수행하는 직업 재활시설은 보호시설로 재분류하고, 보호고용 기능을 수행할 수 있는 시설만 보호고용시설로 분류하여야 한다. 또한, 보호시설로 재분류된 시설은 일반회계 지원으로 운영하되 기존 직업재활서비스는 하나의 프로그램으로 설계하여 운영하도록 하며, 보호고용시설로 재분류된 시설은 전국적 네트워크 체제로 재 편성하여 상호 연계 하에 운영하도록 하고, 정부 및 대기업과의 연 계활성화를 통해 보호고용 전국네트워크 체제의 운영 원활화 도모한 다. 이 경우 보호고용에서 생산 가능한 품목을 정부가 우선적으로 계약한다면 효과적일 것이다. 그 밖에도 외국의 경우처럼 보호적 고용의 기본적인 형태 틀을 유 지하면서, 일반고용이 갖는 장점을 도입하기 위해 사회적 기업의 개 념인 장애인협동조합 이라는 방식으로 보호고용에 접목시키는 것도 좋을 것으로 판단된다. 다섯째, 장애유형별 특성별 고용지원 대책을 강구하여야 한다. 장애유형별 접근 보다는 프로그램적 접근 을 해 온 결과 경증장 애인에 취업지원 서비스가 집중되는 왜곡현상 발생했다. 따라서 장애인 고용서비스의 질적 개선을 실효성 있게 추진하기 7
위하여 장애유형에 따른 고용지원 대책을 체계적 전략적 단계적으로 수립하여야 한다. 또한, 장애유형별 특성을 고려한 현실적인 대책을 수립하기 위하여 유형별 당사자 단체 및 전문단체의 참여와 협력을 통해 고용대책을 수립하여야 하며, 유형별로 전략직종 및 적합직무 개발이나 직업영역 확대를 위해 프로그램 운영과 관련 연구를 병행해 나가야 한다. 그리고, 중증장애인에게 주택 신축 및 임차 지원, 버스기사 위촉 지원, 통근 도우미 위촉 지원, 주차장 임차 지원 등 세부적이고 구체 적인 부분까지 지원함으로써 별 어려움 없이 출퇴근이 가능하도록 지원하여 중증장애인의 고용창출과 고용유지를 유도하여야 한다. 여섯째, 대기업의 적극적인 고용창출을 유도하여야 한다. 대규모 사업장 내에 모든 편의시설을 갖추는 것은 비용발생이 크 지만, 장애인이 근무할 수 있는 별도의 중소규모의 작업장을 갖추는 것은 상대적으로 비용발생이 적으며, 고용의무 미이행에 따른 부담금 납부와 사회적 비난을 의식하고 있는 기업에 대해 유력한 대안이 될 수 있다는 것이다. 현재 논의되고 있는 대기업 자회사형 표준사업장의 경우 설립 단 계부터 작업장, 편의시설 등 하드웨어(Hard Ware)와 인사관리 등 소프트웨어(Soft Ware)가 장애인에게 적합하도록 설계되기 때문에 별도의 고용관리 비용의 발생이나 직장동료와의 위화감이 발생할 가 능성이 낮고, 장애인의 직업능력문제에 있어서도 장애인의 특성을 미리 고려하고 그에 맞게 사업장과 직무내용을 설계하게 될 것이므 로 대기업이 장애에 대하여 올바른 인식을 갖게 되는 계기가 될 수 있다. 이는 최근 모든 대기업이 크게 관심을 갖고 있는 기업의 사회적 8
연구요약 책임(CSR) 이행에 유력한 대안이 될 수 있으며, 이를 통한 기업의 홍보효과도 매우 커서 기업이미지 상승을 위한 기회로 받아들일 수 있을 것이다. 일곱째, 재택취업지원제도를 도입하여야 한다. 중증장애인의 경우 장애상태, 이동, 건강, 가사, 양육 등의 문제로 인해 재택취업을 하는 경우가 많다. 그러나 대부분의 재택취업이 영 세 단순임가공 수준이거나 물량확보에 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다. 일반 노동시장으로의 진입이 어려운 이들에게 현재 별도의 지원책 이 마련되어 있지 않은 실정이다. 현재 열악한 환경에 있는 재택취업과 가내공업의 지원을 할 수 있 는 방안을 마련하여 중증장애인의 고용창출을 유도하여야 한다. 여덟째, 중증장애인근로자 보호제도를 도입하여야 한다. 중증장애인의 고용유지적인 측면과 신속한 고용서비스의 지원을 위해 '해고 신고제도' 또는 해고 사전 동의제도 를 도입하고, 장애인 의 권리를 실현하고 이익을 대변할 수 있는 조직 또는 기구의 설치 하며, 장애를 이유로 하는 취업 임금 승진 전보 퇴직 등에 있어서의 차별을 금지하여야 한다. 또한, 초과근무시 본인의 동의가 없으면 초과근무에서 면제토록 하고, 장애 및 건강관리 등을 위해 단시간 근로제를 강화하며, 통상 적인 휴가에 추가적으로 유급휴가를 지원토록 하는 등 여러 가지 제 도적 장치의 마련이 필요하다. 9