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주택시장 분석과 정책과제 연구 차문중 편 한 국 개 발 연 구 원

발 간 사 주택문제는 중요하다. 주택자산은 주거용 토지와 더불어 그 가치가 2003년 말 781조원을 넘어, 같은 해의 명목 GDP를 능가하였으며, 주식 시가 총액의 두 배에 이르고 있다. 우리나라의 가계자산 중 주택, 토지 등 실물자산이 차지하는 비중은 다른 국가들과 비교해도 유독 높다. 또 한 주택을 포함한 부동산 부문은 국민경제, 특히 경기변동과 깊은 상관 관계가 있고, 무엇보다도 안정적인 주거권은 모든 국민이 인간다운 삶 을 향유할 수 있게 하는 가장 기본적인 조건 중의 하나이다. 그러나 택 지면적이 충분하지 못하고 인구밀도가 높은 우리나라의 경우, 주택 문 제에는 항상 상충되는 이해를 가진 수많은 이해당사자가 존재하고 있 고, 이들 사이에 지속되어온 불협화음은 미래에도 장기적으로 상존할 소지가 크다. 그리고 이들 사이의 갈등은, 정부가 시장에 개입하면 시장 을 왜곡한다고, 개입하지 않으면 시장을 방치한다고 집단적 불만으로 증폭되어 표출되곤 한다. 반드시 해야 하지만 누구도 하기 어려운 부분이 있다. 주택시장에 대 한 연구가 그렇다. 특정 사안에 대한 학술적 연구나 단편적 정책 제안 등은 어렵지 않게 찾아볼 수 있으나, 부동산 또는 주택문제를 정부정책 과 연결하여 포괄적으로 바라보는 깊이 있는 연구는 여러 가지 미묘한 이유로 인해 체계적으로 수행되지 못한 면이 있다. 주택의 경우, 주거복 지 등 가장 중요한 기본적 권리를 포함하여 여러 가지 특수한 성격을 지닌 재화라는 관념과, 일반 재화와 유사한 성격이 많아 시장기제가 존 중되어야 한다는 믿음이 마주치는 곳에 자리하고 있고, 정책적 개입의 결과 수많은 승자와 패자의 명암이 극명하게 엇갈리게 되는 민감한 부 분이 존재한다. 이러한 미묘한 상황을 감수하고 최적의 해법을 찾아내 어 그에 맞는 목소리를 내려는 각오와 노력은 여간해서는 찾기 힘들다. 이 분야의 많은 연구가 단순히 상황을 설명하거나, 계량적인 분석을 통 한 수치의 해석에 치중하는 큰 이유 중의 하나도 여기에 있을 것이다.

주택시장을 바라보는 관점은 주택시장의 변동, 경제환경과의 관계, 정책의 분석 등에 이르기까지 다양하고 복잡하다. 2004년 한 해 동안 본 원이 수행한 주택시장의 분석과 정책과제 연구는 주택문제에 대한 이러 한 다양한 관점을 포괄하고 있으면서, 동시에 기존의 주택에 대한 연구 와는 그 궤를 달리하는 면을 찾을 수 있다. 원내 연구진 6인(조동철, 김 현욱, 박창균, 허석균, 임경묵, 차문중)과 원외 전문가 5인(손재영, 김관 영, 김정호, 이용범, 정의철)이 동참하여 여러 차례의 워크숍과 토론을 거치면서 다듬은 10개의 보고서들은 주택문제에 대해 각각 서로 다른 과제를 독립적으로 다루고 있으면서도 일관된 주제에 천착한다. 그 일 관성은, 집필진들이 국민의 주거권이라는 명제와 주택이 지닌 재화로서 의 특수성을 인정하면서도, 이로 인해 시도되는 정책 개입이 시장이 자 율적으로 달성할 수 있는 효율성까지 침해하는 것에 대해 우려하는 것 에서 비롯된다. 즉, 안정적인 주거권의 보장과 시장의 효율성의 보장이 라는 두 가지 대명제 사이의 조화로운 화해를 꾀하기 위한 노력이 독립 적인 10개의 보고서를 일관성 있게 관통하고 있는 것이다. 과거에 대한 분석적 회고, 현재의 해석, 그리고 수요와 공급에 대한 심도 있는 연구와 미래 지향적인 제언으로 이루어져 있는 각 보고서들 은, 그러므로 경우에 따라 주택시장의 여건 설명이나 현상 분석에 치중 하는 경우도 있지만, 명시적으로나 묵시적으로나 논지의 기저에 깔고 있는 공통점은, 주택의 특수성과 일반성에 대한 고민, 그리고 시장의 왜 곡을 최소화하면서 주거 여건을 향상하기 위한 정책방향의 제시에 있다. 전체 보고서는 모두 4부로 이루어져 있다. 제Ⅰ부는 과제 전체의 논 점을 제기하고, 정부의 주택관련 정책을 정리한 후 전체 보고서의 내용 을 개괄, 요약한 첫 번째 보고서와, 주거여건의 추이와 장기주택수요를 개관한 두 번째 보고서로 이루어진다. 제Ⅱ부에서는 주택시장에 영향을 미치는 경제환경을, 정부의 정책과 관련지어 논한다. 특히 금리, 세제 등 기초경제변수의 중요성이 세 개의 보고서에서 엄밀한 이론 및 계량분석 을 통해 확인된다. 제Ⅲ부와 제Ⅳ부는 주택의 수요와 공급에 영향을 미 치는 정책을 집중적으로 다룬다. 제Ⅲ부에서는 세 개의 보고서가 주택 금융관련 이슈들, 그리고 특히 저소득층의 주거 지원 방안을 분석하고, 제Ⅳ부에서는 두 개의 보고서가 택지 공급제도와 재개발 및 재건축 문

제를 집중적으로 조명한다. 제Ⅳ부의 연구는 택지공급이 한계에 부딪히 고 있는 수도권에 갖는 함의가 지대할 것으로 기대된다. 각 보고서의 연 구 성과와 정책적 제언은 사안에 따라 워낙 광범위하고 서로 연관되어 있는 경우가 많아, 본 보고서의 제Ⅰ부 제1장에서 그 개관을 찾아볼 수 있음을 밝혀두는 것으로, 본 발간사의 한정된 지면에는 수록하지 못하 는 아쉬움을 달랜다. 본 보고서는 그 자체로서 완결된 연구 결과물이지만, 동시에 새로운 연구의 시작을 위한 기초작업의 성격을 갖는다. 경제적 여건과 제반 현 상이 끊임없이 변화하고, 문제 인식의 새로운 시각과 분석기법이 대두 됨에 따라 주택시장에 대한 연구는 진지하고 지속적으로 계속되어야 할 것이기 때문이다. 본 보고서의 완성을 위해서 많은 분들이 애를 써주셨다. 집필진들과, 각 논문의 초고를 읽고 좋은 논평을 해주신 원내외의 많은 검토자들께 진심으로 사의를 표한다. 그리고 연구와 편집과정에서 수고를 아끼지 않은 원내 연구원들, 특히 김정미 연구원과 신용숙 연구행정원께도 감 사를 드린다. 부동산 114의 이상영 박사와 건설산업연구원의 김현아 박 사는 필요한 자료의 사용을 흔쾌히 허락하여 본 연구의 원활한 진행을 가능케 하였다. 이 모든 분들께 감사의 뜻을 전한다. 끝으로 본 보고서의 내용은 필자들의 개인적인 의견이며 본원의 공 식적인 견해가 아님을 밝힌다. 그럼에도 불구하고 본 연구가 주택문제 에 대한 지속적이고 진지한 연구의 초석이 되기를 믿고 기대하는 것은, 주제의 시의성과 더불어 모든 연구진들의 문제의식이 치열하였고, 그 접근방식 또한 객관적이었다고 신뢰하기 때문이다. 2004년 12월 한국개발연구원 원장 김 중 수

목 차 발간사 요 약 1 제Ⅰ부 주택시장 관련 연구의 논점, 변동추이 및 정책과제 개관 제 1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 9 (차문중 손재영) 제1절 주택시장 관련 연구의 주요 논점 9 1. 주택의 특수성 9 2. 본 연구의 주요 논점 11 제2절 우리나라 주택정책과 주택산업 구조 12 1. 1997년 이전 시기 12 2. 1998년 이후 시기 14 제3절 본 연구 보고서의 개관과 시사점 19 1. 본 연구 보고서의 개관 19 2. 각 장별 논점 및 시사점 21 참고문헌 33 부 록 34 제2장 주거 여건의 추이와 장기주거수요 전망 38 (차문중 손재영 정의철) 제1절 주거 여건의 장기 추이 38 1. 주택 스톡의 양적 확대 39

2. 주택의 질적 개선 42 3. 주택의 신규건설과 멸실 43 4. 주택 점유형태, 주거비 부담 및 주거빈곤의 개관 45 5. 주택가격 추이 53 제2절 장기주택수요 전망 59 1. 장기주택수요 전망 개관 59 2. 선행 연구 검토 60 3. 주택수요 추정 65 4. 장기주택수요 예측(2000~2030) 73 제3절 결 론 78 참고문헌 81 제Ⅱ부 주택시장과 경제환경 제3장 주택가격의 결정요인과 정책적 시사점에 대한 연구 85 (차문중) 제1절 서 론 85 제2절 주택가격의 변동과 원인 연구 86 1. 주택매매가격의 변동 추이 86 2. 주택가격 변동에 대한 기존의 연구 91 제3절 주택가격의 결정요인에 대한 분석 97 1. 주택가격 결정의 이해 97 2. 재정조건과 주택가격 기대상승률에 대한 논의 102 3. 실증적 분석방법 - 벡터오차수정모형(VEC) 105 제4절 분석 및 정책적 시사점 106 1. 실증분석모형 구축 106 2. VEC모형 추정 결과 분석 115

제5절 결론 - 본 연구의 요약과 정책적 제언 133 1. 본 연구의 결과 요약 133 2. 정책적 제안 134 참고문헌 139 부 록 142 제4장 주택 및 토지 관련 세제의 현황과 이론적 고찰 149 (허석균) 제1절 서 론 149 제2절 부동산 관련 세제운용 현황 및 문제점 151 1. 현행 세제 151 2. 다른 종류의 자산에 대한 과세와의 비교 155 3. 다른 나라와의 비교 158 제3절 부동산 관련 세제개선방안 - 이론적 근거 161 1. 보편적인 주장 161 2. 모형을 통한 분석-Ⅰ 163 3. 모형을 통한 분석-Ⅱ 172 4. 정책적 함의 176 제4절 맺음말 177 참고문헌 178 제5장 주택매매가격 전세가격과 인플레이션 179 (조동철) 제1절 주택의 소유와 전세 180 1. 주택전세의 현황 180 2. 전세제도의 미시경제적 의미 181 3. 전세제도의 거시경제적 의미 182 제2절 주택 매매가격과 전세가격 186 1. 주택 매매가격과 전세가격의 추이 186

2. 주택 매매가격과 전세가격 격차의 결정 요인: 이론적 논의 190 3. 매매 전세가격 비율과 이자율 및 인플레이션율 추이202 제3절 소결 및 정책적 시사점 207 참고문헌 209 제Ⅲ부 주택금융 및 저소득층 주거지원정책의 분석 제6장 장기주택금융시장의 도입과 주택금융시장의 전망 213 (김관영) 제1절 문제의 제기 213 제2절 주택금융시장의 변화와 분석 216 1. 주택담보대출의 추이와 시사점 216 2. 주택금융시장의 변화 221 3. MBS의 도입 223 제3절 장기모기지론의 도입과 장기모기지론의 특성 224 제4절 주택금융시장의 전망과 정책적 시사점 233 1. 주택금융 발전의 의의 233 2. 모기지론 취급실적의 확대 236 3. MBS 유통시장의 활성화 237 4. 모기지전문금융기관의 신설 238 5. 주택대출보험의 도입 239 6. 결 어 240 참고문헌 242 제7장 국민주택기금 운용에 대한 평가와 운영 개선 방안 243 (김현욱 박창균 임경묵) 제1절 서 론 243 제2절 국민주택기금의 역할과 운용 실적 246

1. 국민주택기금의 역할과 주택금융시장에서의 지위 246 2. 국민주택기금 대출 프로그램과 대출 실적 249 제3절 국민주택기금의 대출 프로그램에 대한 평가 257 1. 주택수요자 대출 프로그램에 대한 평가 257 2. 주택공급자 대출 프로그램에 대한 평가 269 제4절 국민주택기금의 역할 재정립과 운용개선방안 279 1. 국민주택기금의 운영환경변화와 목표의 변화 279 2. 국민주택기금의 역할 재정립 284 3. 국민주택기금의 운용개선방안 294 제5절 결 론 312 참고문헌 319 부 록 320 제8장 저소득층 주거지원체계 분석과 정책 제언 345 (정의철) 제1절 저소득층 주거지원제도 346 1. 공공임대주택 347 2. 간접지원제도 355 제2절 저소득층 주거실태 358 제3절 저소득층 주거지원제도 평가 363 1. 기존 공공임대주택정책의 평가 363 2. 간접지원정책의 평가 365 3. 외국 저소득층 주거지원제도의 변화 366 4. 최근 저소득층 주거지원정책의 평가 368 제4절 결론 및 향후 과제 371 참고문헌 373

제Ⅳ부 택지공급과 주택 도시정비정책의 연구 제9장 택지공급체계 개선 방안 연구 377 (이용범 손재영) 제1절 서 론 377 제2절 택지개발제도의 변천과 현황 378 1. 연 혁 378 2. 90년대 말의 난개발 문제와 국토이용체계의 개편 383 3. 국토의계획및이용에관한법률의 주요 내용 386 4. 국토이용체계의 개편과 택지개발 392 제3절 택지개발제도의 문제점과 개선방안 396 1. 민간개발의 위축과 공공의 역할 제고 396 2. 개발방식의 문제 403 제4절 결 론 405 참고문헌 407 제10장 재개발 재건축 주거환경개선 방안 연구 416 (김정호) 제1절 주택도시정비사업: 제도적 배경과 목적 416 1. 주택도시정비사업: 정의 416 2. 주택재개발사업 417 3. 재건축사업 420 4. 주거환경개선사업 422 제2절 주택도시정비사업을 통한 주택공급실적 425 1. 주택공급실적 425 2. 서민주거안정에의 기여도 431 제3절 주택도시정비사업의 문제점 - 서울시를 중심으로 433 1. 사업추진 실적 및 현황 433 2. 주택도시정비사업의 문제점 434

제4절 최근 주택도시정비사업 관련 제도변화 444 1. 국토ᆞ도시 관련 법제의 개편 444 2. 주택 관련 법령체계의 개편 446 3. 도시개발 관련 법제의 개편 448 제5절 선진국에서의 주택도시정비사업 450 1. 미 국 450 2. 영국과 일본의 경우 455 3. 선진국사례가 시사하는 바 457 제6절 우리나라 주택도시정비사업의 추진방향 459 1. 주택도시정책의 변화 459 2. 개선방향 463 제7절 주택도시정비사업추진과 금융 466 1. 우리나라에서 주택도시정비사업이 실패한 이유 466 2. 재원조달방법 468 3. 재정비사업추진방식의 개선 및 민간자본의 유치 472 참고문헌 477

표 목 차 <표 2-1> 전국의 유형별 규모별 주택수 추이 40 <표 2-2> 주거환경 변화 추이 41 <표 2-3> 주택건설 실적추이 43 <표 2-4> 멸실주택수 추이 45 <표 2-5> 주택 점유형태의 변화 추이 46 <표 2-6> 소득대비 주거비 비율 추이 및 소득분위간 비교 48 <표 2-7> 대한주택공사의 주거비부담이 과도한 주거빈곤가구 비율 자료 49 <표 2-8> 국토연구원의 연도별 소득대비 임대료 비율(RIR) 자료 49 <표 2-9> 최저주거기준 미달가구 현황 50 <표 2-10> 최초 내집 마련 시기, 방법, 이사횟수 52 <표 2-11> 주택가격지수 추이 54 <표 2-12> 항상소득 추정결과(종속변수=가구총소득(만원)/1000) 69 <표 2-13> 점유형태별 평균 주거면적, 항상소득, 평당 주거비용 70 <표 2-14> 주택수요함수 추정결과 72 <표 2-15> 연령구간별 가구원의 소유/임차비율 74 <표 2-16> 주택수요 증가율(2005~2030) 76 <표 3-1> 주택유형별 매매가격의 기간별 지역별 연평균 성장률 추이 89 <표 3-2> 주요 통계자료의 내용 107 <표 3-3> 시계열자료의 ADF 단위근 검정 결과 109 <표 3-4> 부동산가격지표 간의 그랜저 인과관계 110 <표 3-5> 주택매매가격과 거시경제지표 간의 그랜저 인과관계 111 <표 3-6> 주택전세가격과 거시경제지표 간의 그랜저 인과관계 112 <표 3-7> 적정차수 결정을 위한 AIC, SC와 HQ 검정 결과 114 <표 3-8> 정책변수의 정의 115 <표 3-9> VEC모형에 의한 주택매매가격의 추정 116 <표 3-10> 모형별 예측오차의 비교 132

<표 4-1> 주택 관련 세제 154 <표 4-2> 세목별 광역자치단체 간 1인당 세수의 지니계수 155 <표 4-3> 주식에 대한 과세 156 <표 4-4> 주요국의 재산 관련 세제 161 <표 5-1> 우리나라의 주택점유 형태 비중 181 <표 5-2> 한국, 미국 및 일본의 민간부문 자산구조 183 <표 5-3> 주택점유 형태별 가계의 성격 185 <표 6-1> 가계신용의 변화 추이 217 <표 6-2> 은행 가계대출 중 주택담보대출의 비중 218 <표 6-3> 은행 가계대출의 연체율 추이 220 <표 6-4> 만기별 가계주택대출의 비중 220 <표 6-5> 주택자금의 대출기간 221 <표 6-6> 주택매입가격 기준 LTV 222 <표 6-7> 대출시점별 PTI비율 222 <표 6-8> 월별 모기지론 판매실적 226 <표 6-9> 모기지론이자율분포 227 <표 6-10> 모기지론 대출원금 분포 228 <표 6-11> 모기지론 대출거치기간 분포 228 <표 6-12> 모기지론 차주의 연령분포 228 <표 6-13> 지역별 모기지론 판매동향 229 <표 6-14> 모기지론 대출자 분포 230 <표 6-15> 모기지론 LTV 분포 231 <표 6-16> 모기지론 대출기간 232 <표 6-17> 모기지론만기 일시상환조건 232 <표 6-18> 모기지론 주택가격 분포 232 <표 6-19> 모기지론주택유형 233 <표 7-1> 국민주택기금 지원 주택건설 실적 249 <표 7-2> 국민주택기금 각 대출 프로그램별 운용 실적 250 <표 7-3> 주택수요자 대출 프로그램 운용 실적 253

<표 7-4> 주택공급자 대출 프로그램 운용 실적 255 <표 7-5> 소득 구간별 기초통계량: 가구 총소득 262 <표 7-6> 근로자 대출의 산업별 분포 266 <표 7-7> 심사평점 분포 272 <표 7-8> 지역별 주택공급자 대출 승인건수 및 승인금액 분포 274 <표 7-9> 주택공급자 대출 승인기업의 재무 현황 비교: 전체 건설업 대비 276 <표 8-1> 국민임대주택 및 장기임대주택 공급계획 349 <표 8-2> 임대주택공급에 대한 택지지원 현황 349 <표 8-3> 공공임대주택 국민주택기금지원 조건 350 <표 8-4> 임대주택에 대한 세제지원 351 <표 8-5> 공공임대주택 건설실적 353 <표 8-6> 사업주체별 공공임대주택 건설실적(1997~2003) 354 <표 8-7> 공공임대주택 재고 현황(2003년 12월 기준) 355 <표 8-8> 전세자금에 대한 국민주택기금 운용실적 357 <표 8-9> 2004년도 최저생계비, 현금급여기준 및 최저주거비 358 <표 8-10> 소득계층별 주거실태 359 <표 8-11> 주거불평등도의 지니계수 변화 360 <표 8-12> 가구유형별 최저주거기준 미달가구 규모 361 <표 8-13> 일반가구와 최저주거기준 미달가구의 주거수준 비교 362 <표 8-14> 소득계층별 지원방안 369 <표 8-15> 공공지원대상계층 분류기준(예시) 370 <표 8-16> 공공지원대상계층과 주거지원프로그램(예시) 370 <표 9-1> 택지개발제도의 변천 379 <표 9-2> 토지구획정리사업과 공영개발사업의 주요 내용 381 <표 9-3> 1994~1999년간 준농림지역의 토지이용 현황 384 <표 9-4> 민간부문의 준농림지역 주택용지 개발량 385 <표 9-5> 경기도 준농림지역내 주택건설 실적 385 <표 9-6> 택지개발방식별 주택공급 비중 385 <표 9-7> 제1종지구단위계획과 제2종지구단위계획 비교 389 <표 9-8> 기반시설부담구역제도와 개발밀도관리구역제도의 주요 특성 390

<표 9-9> 관리지역에서 주택을 건설할 경우 달라지는 개발내용 394 <표 9-10> 연도별 주택건설(인 허가) 실적 비교 397 <표 9-11> 전년(1~9월)대비 유형별 주택건설(인 허가) 실적 비교 397 <표 9-12> 지역별 주택시장수요의 전망(2003~2012년) 399 <표 9-13> 지역별 택지수급계획(2003~2012년) 400 <표 10-1> 주택도시정비사업 유형 417 <표 10-2> 연도별 주택재개발사업실적 425 <표 10-3> 서울시의 주택재개발사업실적(2003년 12월 31일 현재) 426 <표 10-4> 연도별 재건축 추진실적 427 <표 10-5> 수도권 재건축 추진실적(2003년 12월 31일 현재) 428 <표 10-6> 연도별 주거환경개선사업현황 430 <표 10-7> 수도권 주거환경개선사업현황: 2003년 말 현재 431 <표 10-8> 주택도시정비사업을 통해 공급된 주택수 432 <표 10-9> 주거환경개선사업의 사업방식 및 정비 전ㆍ후 호수 비교 (1989. 12~2003. 5) 437 <표 10-10> 일반 주거지 종세분화 445

그 림 목 차 [그림 1-1] 주택규모별 강남 대 서울 여타지역 평당가격 비율 (소형: 30평 미만, 중형: 30평대, 대형: 40평 이상) 18 [그림 2-1] 자산으로서의 주택 56 [그림 2-2] 지역별 아파트 호당 실질가격 추이(2000년 소비자 물가지수 기준) 57 [그림 2-3] 근로자 연간 소득대비 아파트 가격비율(Price Income Ratio) 추이 58 [그림 2-4] 주택수요 증가율(2005~2030) 77 [그림 3-1] 주택매매가격 추이 88 [그림 3-2] 주택가격의 변화 101 [그림 3-3-1] 전국주택가격 VEC모형 충격반응 결과 121 [그림 3-3-2] 강남주택가격 VEC모형 충격반응 결과 122 [그림 3-3-3] 강북주택가격 VEC모형 충격반응 결과 123 [그림 3-4-1] Cholesky 분산분해 - 전국 127 [그림 3-4-2] Cholesky 분산분해 - 강남 128 [그림 3-4-3] Cholesky 분산분해 - 강북 129 [그림 4-1] 연도별 세목별 지방세 징수 151 [그림 4-2] 현행 조세체계 152 [그림 4-3] 금융소득의 종합과세 대상 여부 판단 157 [그림 4-4] 국가별 총조세수입 중 재산세목별 비중(2002) 159 [그림 4-5] 거래세수 대비 보유세수의 추이 159 [그림 4-6] 취득 등록세수 대 양도소득세수의 비 160 [그림 5-1] 매매가격, 전세가격 및 소비자물가 추이: 전국, 주택 전체 186 [그림 5-2] 매매가격, 전세가격 및 소비자물가 추이: 전국, 아파트 188 [그림 5-3] 매매가격, 전세가격 및 소비자물가 추이: 서울 강남, 아파트 189

[그림 5-4] 아파트 매매/전세가격 비율 203 [그림 5-5] 명목이자율(3년만기 회사채수익률) 204 [그림 5-6] 기대인플레이션율 204 [그림 5-7] 기대인플레이션율/명목이자율 206 [그림 7-1] 저소득층 주거 지원 방안 259 [그림 7-2] 근로자 주택구입 및 전세자금 대출자의 소득 분포: 가구 총소득 263 [그림 7-3] 근로자 주택구입 및 전세자금 대출자의 소득 분포: 가구주 소득 265 [그림 7-4] 담보평가액 분포: 서민 구입과 근로자 구입 269 [그림 7-5] 국민주택기금의 역할 재정립 293 [그림 9-1] 국토계획법에 의한 공간계획체계의 개편 387 [그림 9-2] 국토계획법에 의한 용도지역 개편 388 [그림 10-1] 주택재개발사업 시행절차 418 [그림 10-2] 재건축사업 시행절차 421 [그림 10-3] 주거환경개선사업시행 절차 423 [그림 10-4] 국토ㆍ도시 관련 법제의 개편 445 [그림 10-5] 주택 관련 법령체계 개편 447 [그림 10-6] 도시개발 관련 법제의 개편 449 [그림 10-7] 미국의 커뮤니티개선프로그램(CD) 지원결정과정 454

요 약 택지면적이 충분하지 못하고 인구밀도가 높은 우리나라의 경우, 주 택문제에 대해 상충되는 견해를 가진 수많은 이해당사자들이 존재한다. 이들의 상충되는 이해와 지속적인 불협화음을 극복하기 어려운 가장 중 요한 이유 중의 하나는 주택에 대해 너무나도 다른 두 가지 기본적인 개념이 존재한다는 것이다. 주택이 주거복지 등 국민의 가장 중요한 기 본적 권리와 불가분의 관계가 있고 여러 가지 특수한 성격을 지닌 재화 라는 믿음과, 일반 재화와 유사한 성격이 많아 시장기제가 존중되어야 한다는 믿음이 그것이다. 이 두 믿음은 시간과 공간을 넘나들며 곳곳에 서 충돌하고 있고, 이를 해결하기 위한 정책적 개입은 많은 경우 어느 한 편의 희생 위에 다른 한 편의 손을 들어 주는 인상을 주기 쉽다. 정 책적 개입의 결과 수많은 승자와 패자의 명암이 극명하게 엇갈리게 되 는 민감한 부분이 존재하는 것이다. 주택이 다른 재화와는 다른 특성을 상대적으로 많이 보유하고 있는 것은 사실이다. 이에 더해, 시장의 비효율성 문제, 주거권의 문제, 그리 고 개발이익의 문제 등이 존재하고 있고, 이들은 정부의 주택시장 개입 의 중요한 논거로 사용되고 있다. 본 연구는 우리 모두가 관심이 있으나 그 해답에 대해서는 의견의 수렴이 쉽지 않은 주택시장문제를, 주택이 갖는 특수성과 일반성을 씨줄과 날줄로 하여 분석의 대상으로 삼고 있 다. 그리고 이로부터 중요한 정책과제를 도출하고 방안을 제시하는 것 을 목표로 하고 있다. 본 보고서에 게재된 10편의 연구 논문들은 주거 안정이라는 측면에 서 정당화될 수 있는 정부의 개입과 시장의 효율성 보호라는 두 가지

2 주택시장 분석과 정책과제 연구 명제 사이의 화해를 꾀하는 작업의 산물이다. 그러므로 안정적 주거권 의 보장을 위해서는 시장 철학의 일부에 대해 다소 유보적이더라도 정 부의 개입을 뒷받침하면서도, 불필요하거나 최적 수준을 지나친 것으로 판단되는 정책 개입에 대해서는 비판적인 안목으로 바라본다. 제1장은, 주택시장을 분석하고 정책과제에 대해 연구하는 본 보고서 전체를 이끄는 첫머리이다. 이 장에서는 본 연구의 출발점이자 대부분 주택정책의 당위적 시발점이 되는 주택시장의 주요 논점을 관찰, 본 연 구에서 다루려고 하는 주택시장에서의 주요 화두를 직시하고, 최근 20 여년간의 정부의 주택 관련정책을 주택산업구조와 연결하여 정리, 제시 한다. 또한 본 보고서에 포함된 각각의 논문이 어떤 연구과제에 어떻게 접근하고 있고 그 결과가 서로 어떻게 연관되어 있는지를 소개하여, 각 주제별 연구를 커다란 틀 안에 엮는다. 제2장은 우리나라 국민들의 주거 여건 장기추세와 장기적인 주택수 요를 전망한다. 주거 여건으로는 주택 스톡의 양적 질적 변화, 멸실률, 주택 점유형태, 주거비 부담 및 주거빈곤 문제, 주택가격 상승의 문제 등이 포함된다. 장기주택수요 전망은 Mankiw-Weil 모형과, 이를 수정한 모형 두 가지를 통해 수행된다. 전망 방법에 따라 2030년까지 수요증가 율의 완만한 감소, 또는 수요 자체의 완만한 감소가 예측되고 있다. 제3장의 연구는 주택가격에 집중한다. 가용면적이 제한되어 있고 인 구가 많은 우리나라는 최근 30여년간, 1970년대 말, 1990년대 초, 2000년 대 초 세 번에 걸쳐 부동산시장의 과열현상을 목도하였다. 부동산 가격 의 지나친 상승은 경제 주체들의 소외감을 증폭시키고 물가상승의 위험 을 수반하지만, 거품의 급격한 붕괴는 디플레이션을 초래하고 신용불량 자를 양산할 우려가 있는 등, 주택시장에는 양날의 칼과 같은 위험성이 상존한다. 이 장에서는 (i) 주택시장에서의 기초적인 경제변수의 역할을 확인하고, (ii) 시장의 안정성에 대해 논의하며, (iii) 기대가격 상승률이 우리가 믿고 있는 것처럼 주택 매매가격에 큰 영향을 미치는지 여부, 그 리고 (iv) 정부의 주택정책이 계량적으로 그 효과를 발휘해 왔는지를 검 토하고, 이에 따라 정책적 제안을 제시한다. 주택 및 토지 관련 세제가 주택시장에 미치는 영향은 제4장에서 이 론적으로 검증된다. 제4장은 부동산 관련세제 개편의 문제가 경기 조절

요 약 3 적 수단이라기보다는 효율적 조세수입 확보 및 사회적 공평성 제고의 측면에서 신중하게 다루어져야 할 것을 천명한다. 이론적 고찰을 통해, 정부가 취하고 있는 거래세의 완화, 보유세의 강화 방향이 기본적으로 바람직하며, 동시에 상당한 크기의 거래세의 존속 또한 불가피함을 보인다. 또한, 보유세가 존재하며 장단기 보유기 간의 차이에 따른 차별적 소득세율이 적용된다는 전제하에서는 양도소 득세도 강화하는 것이 바람직하다는 결론이 도출되는데, 이는 양도소득 세의 강화가 주택의 거래를 동결시킬 것이라는 기존의 주장과 배치되는 것이므로 참고할 가치가 있을 것이다. 또한 자산의 성격에 따라 다른 세 율을 설정하거나, 같은 세율이라도 감세 및 면세 조항을 통해 실효 세율 을 차별화하는 것이 자산 간 투자의 왜곡을 초래한다는 것을 확인하여 주택의 특수성을 지나치게 의식한 세율은 투자 왜곡이라는 비용을 발생 시킴을 지적한다. 제5장은 여타 경제와 달리 우리 경제에만 광범위하게 존재하는 전세 제도에 주목하고 있다. 우선 우리나라에서 전세제도가 어떻게 확산되어 왔는지를 개관하는 한편 그와 같이 광범위하게 전세제도가 확산되어 온 원인에 대한 기존 분석들을 간략히 정리하고, 주택의 매매가격과 전세가 격을 비교함에 있어 가장 중요한 일차적인 거시경제 변수로 이자율과 인 플레이션율을 제시한다. 즉, 경제 내에 인플레이션이 존재하는 한 주택의 명목가격이 상승하는 것은 불가피하며, 주택의 명목가격이 상승하는 한 (그리고 그와 같은 명목가격의 상승이 기대되는 한) 매매가격은 전세가격 에 비해 높은 수준에서 형성될 수밖에 없다는 것이다. 한편 이와 같은 매 매가격과 전세가격의 격차는 인플레이션율이 동일한 수준에 머물러 있어 도, 실질이자율이 하락할 경우 더욱 확대될 수 있음을 적시하였다. 주택시장의 측면에서도 최근 우리 경제에 급속한 속도로 나타나고 있는 실질이자율의 하락은 우려스러운 현상임을 지적, 이에 대한 가장 바람직한 해법은 투자가 활성화되면서 실질이자율이 자연스럽게 상승 하는 것임을 설명한다. 그러나 그와 같은 상황이 여의치 않고, 매매 전 세가격 비율의 안정이 정책적으로 바람직한 목표라면, 통화당국이 중장 기적인 인플레이션율을 안정시키거나 부동산 관련 실효세율을 상향조 정하는 것이 방법이 될 수 있음을 제시한다.

4 주택시장 분석과 정책과제 연구 서론 이후 네 개의 보고서가 이론적 또는 계량적 방법론을 통해 장 기주택수요 전망, 주택가격의 결정요인 분석, 세제의 검토, 그리고 이자 및 인플레이션의 중요성에 대한 분석을 수행하고 그 정책적 시사점을 도출한 뒤를 이어, 다섯 개의 보고서가 주택의 수요와 공급, 그리고 주 거 안정을 위한 정책적 개입에 대해 앞의 보고서들과는 다른 각도에서 접근하고 있다. 즉, 제6장부터 제10장까지 다섯 개의 보고서들은 그 논 의 대상의 특성 또는 자료의 한계로 인해, 앞선 네 보고서에서 사용한 바의 정교한 이론적 모델이나 계량적 방법론에 의한 분석보다는 정성적 이고 제도적인 분석을 수행한다. 이 경우에도 물론 동원할 수 있는 수치 들은 모두 활용되어 저자들의 논지를 뒷받침하고 연구의 엄밀성과 객관 성을 유지한다. 제6장과 제7장은 주택시장, 특히 수요에 큰 영향을 미치는 주택금융 에 대해 논한다. 제6장은 최근 시행된 장기주택금융의 특성과 성과에 대 해 분석하고 바람직한 미래 전략에 대해 살펴본다. 이 연구는 우리나라 의 경우, 주택가격의 급등이 주기적으로 발생하여왔고 서민들의 주거불 안이 전체 거시경제의 안정성까지도 위협하는 여건임을 고려, 장기대출 위주의 주택금융시장 확대를 통한 주택시장의 안정이 매우 중요한 과제 임을 역설한다. 그리고 이러한 장기대출 위주의 주택금융시장 확대는 결국 MBS시장의 활성화를 통해서 달성될 수 있음을 주장한다. 제6장에 이어 제7장은 주택금융의 가장 중요한 부분인 국민주택기금 을 보다 집중적으로 분석한다. 아직까지 민간에 의한 시장의 성숙이 충 분히 이루어지지 못한 우리의 현실에서 선도적 역할을 담당할 것으로 기대되는 국민주택기금이 제공하고 있는 각종 대출 프로그램의 성과를 평가해보고, 이와 관련한 기금운용방식의 개선방안을 제안한다. 주택건 설에 대한 금융지원은 임대주택 건설에 대한 지원을 중심으로 재편되어 야 할 것, 국민주택기금의 주택구입에 대한 금융지원은 저소득층 및 소 외계층에 대한 주택금융 접근성(accessibility) 제고에 역량을 집중하여야 할 것, 그리고 서민의 안정적인 주거환경 확보와 더불어, 국민주택기금 은 민간주택금융시장의 안정적 성장에 기여한다는 부수적 기능을 가지 며, 특히 장기주택금융시장의 활성화를 도모하는 방향으로 운영되어야 할 것 등이 기금운용 개선을 위한 중요한 방안으로 제시된다.

요 약 5 주택금융을 통한 주거 안정의 함양은 제6장과 제7장에서도 논의되었 지만, 제8장은 특히 저소득층 주거지원 체계를 분석하고 정책적 조언을 제시한다. 안정적인 주거를 위해 지출할 여력이 작은 저소득층에 대한 주거 지원은 저소득층의 주택수요에 직 간접적으로 영향을 주고 동시 에 주거 안정의 도모라는 가장 중요한 정책목표와 연결되어 있는 의미 있는 주제라고 하겠다. 이 장에서는 현재의 저소득층 주거현황을 분석 한 후 외국의 저소득층 주거지원정책의 변화과정의 관찰을 통해 시사점 을 도출한 다음, 우리의 현행 저소득층 주거지원제도를 평가하고 향후 과제를 제시하고 있다. 본 연구보고서의 마지막 두 장은 주택의 공급측면과 관계된 중요한 주제를 다룬다. 우선 제9장에서는 우리나라의 주택건설시장에서 전통적 애로요인으로 존재해온 주택건설을 위한 택지확보 문제를 분석한다. 또 한 취약한 공급체계에 의해 부동산시장 또는 주택시장이 경험해야 했던 불안정성에 대해 논하고, 향후의 바람직한 개선책을 제시한다. 기업도시 건설의 타당성 또한 이 장에서 논해지고 있다. 새로운 택지의 공급과 더불어, 주택의 공급에 기여하는 재개발과 재 건축에 관계된 주제는 제10장에서 분석되고 있다. 제10장은 우리나라의 재개발, 재건축사업이 지역사회를 와해시키고, 저소득층의 주거문제를 근본적으로 해결하였다기보다는 오히려 확산시켰다고 비판받아온 점에 주목한다. 뿐만 아니라 지나치게 고층 고밀도로 개발되어 도시공간을 왜곡시키고 주거환경을 악화시켰다는 문제점 역시 주목한다. 이 보고서 는 주택 도시정비사업의 추진현황과 실적, 문제점, 그리고 최근의 유관 제도변화에 대해 기술하고, 외국의 사례를 참고하여 앞으로 이러한 사 업들을 보다 실효성 있게 계획, 집행하는 데 있어서의 개선방안을 제시 하고 있다. 요컨대 10개의 보고서는 주택시장과 관련 정책에 대한 독립적인 주제 를 다루고 있으면서도, 주택시장에 대한 이해를 돕고, 시장기제의 활용 과 적절한 정책에 의한 주거 안정의 달성이라는 목표를 추구하는 방안을 모색하는 공통점이 있다고 하겠다. 각 보고서의 내용과 시사점, 그리고 보고서 간의 유기적 관계에 대해서는 제1장 제3절에 보다 자세하고 체계 적으로 언급되어 있다.

제Ⅰ부 주택시장 관련 연구의 논점, 변동추이 및 정책과제 개관 제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 차문중 손재영 제2장 주거 여건의 추이와 장기주거수요 전망 차문중 손재영 정의철

제Ⅱ부 주택시장과 경제환경 제3장 주택가격의 결정요인과 정책적 시사점에 대한 연구 차문중 제4장 주택 및 토지 관련 세제의 현황과 이론적 고찰 허석균 제5장 주택매매가격 전세가격과 인플레이션 조동철

제Ⅲ부 주택금융 및 저소득층 주거지원정책의 분석 제6장 장기주택금융시장의 도입과 주택금융시장의 전망 김관영 제7장 국민주택기금 운용에 대한 평가와 운영 개선 방안 김현욱 박창균 임경묵 제8장 저소득층 주거지원체계 분석과 정책 제언 정의철

제Ⅳ부 택지공급과 주택 도시정비정책의 연구 제9장 택지공급체계 개선 방안 연구 이용범 손재영 제10장 재개발 재건축 주거환경개선 방안 연구 김정호

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 제1절 주택시장 관련 연구의 주요 논점 1. 주택의 특수성 주택도 다른 일반적인 재화와 마찬가지로 생산되고 거래되며 소비된 다. 그러나 우리는 많은 경우 주택은 다른 재화와는 확연히 구분되는 특 성을 지니고 있다는 이유로 다른 재화와는 다른 감정과 논리로 주택을 바라보고 분석한다. 주택은 일반적인 재화와는 달리 내구성과 외부성이 강한 재화이고 공급에 긴 시간이 소요되며, 소비재인 동시에 투자의 대 상으로서의 성격을 지니고 있다는 것이다. 주택도 일반 재화처럼 사용 을 통해 효용을 얻고, 다른 내구재처럼 건물이 감가상각되기도 하지만, 대부분의 경우 특히 토지부분의 가격상승에 기인하여 가격 상승이 감가 상각을 능가한다. 1970년대 이후 주택은(토지와 더불어) 가장 확실한 투 자 수단으로 자리매김하였고, 부동산 불패 의 신화를 주도한 것으로 인 식되고 있다. 주택에는 또한 다른 재화에서는 찾기 힘든 지리적인 공간이 한 요소 로 포함되어 있어, 지역 간의 이동이 힘들다. 지리적 요소가 중요한 요 소인바, 같은 규격과 품질의 주택이라도 주위의 여건(amenities라고 불리 는 국지적 공공재로 자연환경, 학군, 도심과 쇼핑센터에의 근접성, 교통 편의 등이 포함됨)에 따라 가격이 다르다.

10 주택시장 분석과 정책과제 연구 주택은 투자의 대상일 뿐만 아니라 소비자의 복지 및 생산활동과 긴 밀한 관계를 지니고 있다. 근로자의 주택 소비, 즉 주거환경과 복지가 생산성과 직결된다는 면에서, 주택은 사유재인 동시에 생산 활동을 간 접 지원하는 사회간접자본의 의미 역시 담고 있다(윤주현[2001]). 이 외에도 주택은 우리나라의 경우 자산구성의 큰 부분이며 가계 대 출의 주요한 담보제공 수단으로 사용되기도 하고, 국가경제적 측면에서 는 최종재로서 강한 후방연쇄효과를 지니고 있다. 주택건설을 위해 토 지, 건축자재, 노동력, 자본 등이 필요하고 이들을 모두 고려할 경우 주 택 건설은 국민총생산의 중요한 구성요소 중의 하나가 된다. 그러나 주택이 위에서 열거한 대로 일반 재화와는 구분되는 특성을 지니고 있다고 해서, 이것이 반드시 주택이 다른 재화와는 다르게 취급 되고 주택시장 또는 주택가격이 특별한 분석의 대상이 되어야 함을 의 미하지는 않는다. 서승환(1999)은 엄격하고 실증적인 분석을 통하여 부 동산 가격의 변화율에 시장기본가치가 미치는 영향이 시간이 흐름에 따 라 커짐을 보여주었다. 이는 단기적으로는 자산선택행위 등의 영향을 받아 부동산시장에 변화가 일어날 수도 있지만, 장기적으로는 시장기본 가치가 중요하다는 사실을 지적하고 있고, 시장기본가치가 주요 결정변 수인 한, 부동산이 특별한 정책의 대상이 되는 것은 재고할 여지가 있음 을 의미한다. 이러한 과학적이고 합리적인 설명에도 불구하고 일반 국민에게 주택 에 대한 제반 문제가 오래되면서도 가장 진중한 화두로 자리매김하고 있는 것은, 재화로서의 그 경제적 의미나 역할 이외에도, 주택이 우리 국민에게 갖는 특별한 의미 때문일 것이다. 주택 혹은 보다 광범위하게 부동산은 대다수 국민에게 빈익빈 부익부를 조장하고 못 가진 자의 소 외감을 심화시키며, 다른 지역으로의 강한 파급 효과를 통해 사회갈등 을 증폭시키는 주범으로 간주되고 있다. 1) 우리나라 가계의 자산구성에 서 주택 등의 부동산이 차지하는 비중을 고려한다면 가격의 변화가 가 1) 왜 이러한 현상이 특히 우리나라에서 뚜렷하게 목도되고 있는가에 대해서는 특정 지역 주택(아파트)가격의 급격한 상승 등의 지역간 불균형, 자기 집을 마련하는 데 드는 평균 비용과 시간의 심각성 등이 거론되고 있고, 본 연구도 부분적으로 이러 한 문제들을 다루고 있지만, 그 근원을 캐는 데 목적을 두고 있지 않다.

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 11 계에 미치는 영향이 지대함을 알 수 있고, 서승환(1999) 역시 이러한 점 에 주목하고 주택가격의 등락에 따라 주택보유자에의 자산효과가 클 뿐 아니라, 주택 보유자와 비보유자간의 명암 또한 극단적으로 엇갈림을 지적하였다. 참여정부가 반드시 주택 매매가격의 안정을 통해 주거 안정을 이루 겠다고 공약하고 그 실천적 방안으로 거래신고제, 투기지역 지정, 전매 금지 등을 실시하며, 세제 개편과 과표 현실화를 시행하려는 것도 우리 나라에서 주택이 지닌 이러한 특수성에 기인하는 부분이 크다. 주택 및 부동산 시장의 침체로 건설 경기가 침체한다든지 가격하락에 따른 금융 기관과 채무자의 부담 등에 대한 논의가 활발한 것도 이들이 확실히 다 른 재화와는 다른 면이 있다는 점을 시사한다. 2. 본 연구의 주요 논점 주택이 특수한 재화인지의 여부를 떠나 주택문제, 특히 주택가격의 급격한 상승은 민생 및 경기 변동과 직접적인 관련이 있는 것으로 받아 들여지고 있으며, 현재 우리가 가장 중요하게 여기는 현안 과제 중의 하 나인 것이 분명하다. 또한 가격안정화나 수급원활화라는 명목으로 다양 한 정책이 실시되어 왔으나 그 효과에 대해서는 구술적인 수준에서 논 란이 있을 뿐, 모형을 활용하여 통계적 틀 안에서 효과를 분석한 연구는 아직 충분히 많지 않다. 본 연구는 우리 모두가 관심이 있으나 그 해답에 대해서는 의견이 교차하고 있는 주택시장을, 주택이 갖는 특수성과 일반성을 고려하여 분석의 대상으로 삼는다. 그리고 이로부터 중요한 정책과제와 조언을 도출하고 제시하고자 한다. 주택시장을 바라보는 관점은 주택시장의 변 동에 대한 이해, 경제환경과의 관계, 주택 수요 관련 정책의 분석과 택 지공급 및 환경개선에 이르기까지 다양하고 포괄적이다. 주택은 워낙 그 연관 산업이나 관련 부문이 많고 광범위해, 제한된 인원이 제한된 시 간 내에 수행한 연구 결과인 한 권의 보고서에 모든 것을 담기는 불가 능하고, 그래서 본 보고서가 주택의 경제학적 측면을 모두 포함한다고 말할 수는 없지만, 적어도 그 경제학적 측면에서 우리가 알고 싶어 하는

12 주택시장 분석과 정책과제 연구 것의 많은 부분은 다루고 있고, 다루는 주제에 대해서는 깊이 있는 천착 이 있기를 기대한다. 본 장에서는 본 연구의 시원적인 출발점이고 대부 분 주택정책의 당위적 시발점이 되는 주택시장의 주요 논점을 관찰, 본 연구에서 다루려고 하는 주택시장에서의 주요 화두를 직시하고, 우리나 라에서 시행되어 온 주택 및 토지 관련 정책에 대해 개관한다. 그리고 본 보고서에 포함된 각각의 논문이 어떤 연구과제에 어떻게 접근하고 있고, 그 결과가 서로 어떻게 연관되어 있는지를 소개하여, 각 주제별 연구를 커다란 틀 안에 엮는다. 본 연구는 주택시장 관련 연구와 관계된 주요 논점으로, (i) 지금까지 우리나라의 주거 여건이 어떻게 변화하여 왔고, 장기적인 주택 수요는 어떻게 전망되는지(제2장), (ii) 우리나라 주택시장의 주요 변수는 무엇 이고 그 각각의 영향력이 얼마나 큰지, 그리고 시장의 특징은 무엇인지 (제3장, 제4장, 제5장), (iii) 국민의 안정적 주거권의 보장을 위해 정부는 무엇을 할 수 있는지(제6장, 제7장, 제8장), 그리고 마지막으로, (iv) 주택 공급체계의 개선을 위해 해야 할 일이 무엇인지, 특히 택지공급체계의 바람직한 변화 방향은 무엇이며(제9장), 재개발과 재건축과 관계된 주요 현안은 무엇인지(제10장)를 제시하고 분석한다. 이러한 주요 논점들은 주택시장에서 자주 목격되는 파행적인 움직임 들과 불가분의 관계가 있으며, 이에 대한 우려와 주거 안정에 대한 정부 의 의지는 정책적 개입이라는 구체적 모습으로 나타나고 있다. 본 장의 제2절에서는 정부의 주택시장에의 개입을 주택산업 구조와 관련지어 개 관하고, 제3절에서는 보다 세밀하게 본 보고서의 전체적인 윤곽을 설명 할 것이다. 제2절 우리나라 주택정책과 주택산업 구조 1. 1997년 이전 시기 우리나라 주택정책의 시기구분은 여러 가지로 가능하며, 또 나름대 로의 시기구분을 바탕으로 주택정책들을 정리하고 평가한 연구들은 이

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 13 미 많다(국토연구원[1996]; 손재영[2004]). 본 절에서는 경제위기 기간중 의 규제완화가 주택정책의 기조 및 주택시장의 작동기제에 뚜렷한 획을 그었음을 주목하고 그 전과 후의 정책기조와 산업구조를 대비시켜 본 다. 70년대 중반 이후의 부동산 관련 주요 정책은 본 장의 부록에 더 자 세히 정리되어 있다. 80년대 초중반에서 1997년까지의 시기는 주택분양가 규제와 공영개발 을 양대 축으로 신규주택 건설 및 공급을 통제, 관리하는 데 주택정책의 주안점이 있었다. 신규주택의 대량 건설 및 공급을 위해 택지를 공영개발 하고 국민주택 규모 주택에 대해 공공부문에서 저금리 자금을 지원하였 다. 단기간에 대량의 주택을 건설하는 것이 중요했으므로 주로 아파트를 지었다. 택지와 자금측면에서 건설원가를 낮추어 주는 대신, 건설업체들 이 받을 수 있는 분양가에 대해 규제를 가했다. 규제된 분양가는 통상적 으로 인근의 유사 주택에 비해 낮았으므로 주택을 분양받는 사람은 일거 에 큰 이득을 얻을 수 있었으며, 이에 따라 주택분양을 받으려는 경쟁이 치열하였고 주택을 공정하게 분배하기 위한 주택공급규칙이 필수적이었 다. 결국, 주택정책은 신규 분양주택의 대량건설에 초점을 맞추었고, 그 주된 수혜자는 첫번째로 주택을 분양받는 소비자였다. 우리나라 중산층 자산형성에 주택분양제도가 기여한 바가 컸음을 짐작할 수 있다. 이 시기, 특히 90년대 초까지의 주택산업은 대형 건설회사들이 주도 하였다. 이들은 주로 토지공사 등 공공택지 개발사업자로부터 택지를 염가에 분양받아 주택을 건설하고 규제가격으로 주택을 분양하였다. 주 택가격이 규제되었으므로 주택단지의 밀도와 평형 구성, 주택 평면이나 자재도 획일적일 수밖에 없었고, 소비자 취향을 연구하여 수요에 부응 하는 마케팅 개념도 별 필요가 없었다. 90년대 중반 이후 민간기업에 의 한 준농림지 개발 및 아파트 건설이 활성화되자 비로소 택지를 매입, 개 발하고 상품을 기획하여 마케팅하는 개발업자, 즉, 시행사의 역할이 활 성화되기 시작하였다. 정부 주도의 주택건설 체제는 나름대로의 장점과 단점을 가졌다. 가 장 중요한 장점은 단기간에 일사분란하게 대량의 주택건설이 가능한 것 이다. 주택 200만호 건설기간중 수도권 5개 신도시 개발이 대표적인 사 례이다. 또, 택지개발이 큰 이권이 되는 상황에서는 민간 토지소유자나

14 주택시장 분석과 정책과제 연구 사업자에게 개발허가를 내주는 것은 큰 논란거리가 될 가능성이 높다. 공공토지개발은 이러한 논란을 사전에 차단할 뿐 아니라, 주택분양가 규제를 통해 개발이익을 주택 소비자에게 안겨줌으로써 중산층 형성에 기여하였다. 그러나 공공부문에서 택지개발과 주택건설을 주도함에 따 라 시장의 기능이 위축되고 정치논리가 앞서게 되었다. 예를 들어, 80년 대에 수도권의 주택수요가 팽창함에도 불구하고 수도권 집중을 억제한 다는 명분으로 택지개발을 억제하였으며, 그 이후에도 수도권에서의 개 발은 집중억제의 논리에 가로막히곤 하였다. 시장의 기능이 활성화되었 더라면 수요가 있고 분양이 쉽게 될 수 있는 곳에 신속히 택지가 개발 되고 주택이 건설되었을 것이다. 또 다른 부작용은 주택의 질이 획일적 으로 평준화된 점이다. 앞서 언급한 바와 같이 분양가 규제체제하에서 는 원가구조가 모두 유사할 수밖에 없었고 그저 그런 콘크리트 박스가 우리나라 주택의 주류를 이룬다. 개성을 중시하는 시각에서 보면 기존 아파트들은 숨막히는 획일성을 가지고 있다. 90년대 초 규제완화의 일환으로 1994년 국토이용관리법이 개정되어 준농림지역이 도입되었다. 전 국토의 26.5%에 달하는 면적에 대해 소수 의 대규모 토지이용 또는 공해발생 행위의 이용이 원칙적으로 허용되어 토지공급의 애로가 크게 완화될 것으로 기대되었다. 실제로 준농림지역 의 운용은 주택난이나 공장용지난을 해소하는 데 큰 도움이 되었다. 그 러나 무분별한 개발은 소위 난개발의 문제를 낳았다. 돌이켜 볼 때, 개 발수요를 충족시켜 줄 만한 계획기능과 기반시설 투자비 조성 메커니즘 이 없는 것이 문제였다. 2. 1998년 이후 시기 1997년 말 외환위기에 긴급 자금지원을 요청하면서 시작된 경제위기 는 경제 모든 영역에서 혹독한 시련이었지만, 건설 및 부동산 부문에 특 히 큰 어려움을 주었다. 1998년에 지가가 13.6%, 주택가격은 12.4% 하락 하였다. 부동산가격이 폭락하고 돈이 돌지 않게 되면서, 건설업체들의 대량 부도사태를 맞았다. 또, 부동산 가격폭락으로 국민들의 자산 중 상 당부분이 허공에 사라졌으며, 건설산업의 붕괴는 다수 건설일용직 근로

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 15 자들의 실직, 소득상실, 노숙자화, 가정파괴를 초래하여 심각한 사회문 제가 대두되었다. 이상의 사태 속에서 주목할 것은 우리나라의 경제위기, 금융위기, 부 동산 가격폭락의 상호 연계관계가 일본이나 동남아 등 부동산 가격거품 을 경험한 다른 나라들과 매우 다르다는 사실이다. 다른 나라에서는 대 개 부동산 가격거품의 소멸이 대량의 부실채권을 발생시키고 그 결과로 실물경제가 위축되는 것이 관찰되는데, 우리나라의 경우는 기업대출의 부실이 금융위기를 가져왔으며 이에 따른 실물경제 침체가 부동산 시장 의 붕괴를 가져왔다. 이러한 차이가 나는 이유는 부동산 부문이 금융부 문으로부터 격리되어 있었기 때문이며, 다른 한편으로는 부동산가격에 거품이 차지하는 비중이 별로 크지 않았기 때문이기도 하다(손재영 김 관영[1998]; K.H. Kim[2000]). 부동산은 경제위기의 원인을 제공하지 않았던데 그치지 않고, 위기 를 극복하는 중요한 수단이었다. 부동산 및 건설업의 전후방 연관효과 가 크므로 이 부문의 활성화를 통해 소득과 고용을 늘리는 한편, 재무적 위기상황에 처한 기업들의 부동산 매각을 원활히 하여 재무구조를 개선 하고 은행의 부실대출을 줄이려는 전략이 추진되었다. 이 전략에 따라 부동산 및 건설시장을 지원하는 한편 외국인 투자를 활성화하기 위해서 많은 대책들이 긴박하게 쏟아져 나왔다. 토지거래신고 허가 구역을 해 제하고, 토지공개념 제도들의 적용을 보류하며, 외국인 토지취득 및 개 발을 전면 자유화하는 등의 조치와 함께, 세제측면에서도 기업구조조정 을 지원하는 각종 대책이 발표되었다. 주택시장에 대해서도 여러 대책 들이 나왔으나, 신축주택에 대한 분양가 규제를 실질적으로 해제하고, 분양권의 전매를 허용한 것이 가장 중요한 조치들이었다. 이외에도 금 융규제완화의 일환으로 부동산대출을 자유화하여 금융권 자금이 부동 산 개발사업이나 주택구입에 흘러들어갈 수 있도록 하였다. 90년대 내 내 서서히 추진되던 토지 및 주택의 규제완화가 급진적으로 단기간에 크게 진전되었고 특히 대외적인 시장개방은 이전시기에는 생각하기 어 려운 조치였다. 1999년 이후의 부동산가격 회복은 경제위기 기간중의 규제완화에 힘 입은 바 크며, 규제완화에 의해 가능해진 산업구조의 재편과 영향을 주

16 주택시장 분석과 정책과제 연구 고받았다. 경제위기 이후 관찰되는 부동산 산업구조의 몇 가지 새로운 양상을 요약해 보면 다음과 같다. 첫째로, 부동산시장이 대외적으로 개 방되었다. 시장개방은 외국인 투자유치라는 일차적 목표를 달성하는데 기여한데 덧붙여 주택 토지정책의 환경을 크게 바꾸었다. 즉, 외국인들 이 국내시장에 참여하고 활발한 경제활동을 벌이면서 우리 부동산시장 도 세계화의 길을 걷지 않을 수 없었고, 시장이 국제화되면서 부동산시 장에 참여하는 인력도 고도화되고 전문성도 깊어졌다. 국제수준의 전문 성을 갖춘 기업과 인력은 외자유치, 금융기관 부실채권 매각, 대형오피 스 건물의 중개, 공공 및 민간 컨설팅, 부동산 관련 유가증권 발행 및 투 자, REITs 시장 등에서 활발한 활동을 벌이고 있다. 둘째로, 경제위기 기간중의 시련은 주택건설업체로 하여금 많은 재 고 토지를 가지고 모든 사업리스크를 혼자 담당하는 것이 과연 바람직 한가를 다시 생각하게 하였다. 그 결과, 주택건설업체들은 시공만을 책 임지고, 시행사라고 불리는 개발업자들이 토지매입, 상품구성, 금융조달, 마케팅을 담당하며, 금융기관들이 금융을 제공하는 역할분담 구조가 형 성되었다. 시행사들은 주택분양가 규제조치의 해제, 소형평형 의무건설 비율의 폐지 등 규제완화 여건을 최대한 활용하여 주택상품을 개발, 공 급하였다. 이들 개발사업자들은 수요자의 취향, 소득, 인구학적 특성들 을 면밀히 관찰하는 바탕 위에 시장의 동향을 감지하고, 이에 대응하는 상품을 발굴하고 수요자들의 매수 동기를 자극하는 마케팅 기법을 활용 함으로써 큰 성공을 거두었다. 셋째로, 1998년 초의 부동산 금융제한 폐지, 그 이후의 MBS 및 ABS 제도의 도입, REITs의 도입 등은 부동산시장과 자본시장의 관계를 훨씬 밀접하게 만들었다. 앞서 설명한 바와 같은 주택 개발사업 구조의 변화 는 금융기관들이 자유로이 개발금융에 참여할 수 있는 여건하에서만 가 능하였다. 개발금융 이외에도 개인의 주택마련 대출도 활성화되었다. 주 택구입 대출이 손쉽게 이루어지고 또 금리가 사상 최저 수준으로 떨어 지면서, 많은 전세 세입자들이 자가주택 마련에 나섰고, 투자 대상으로 주택을 구입하는 사람들도 많았다. 이전 시기에는 부동산시장과 금융시 장이 절연되어 있어서 외국의 부동산가격 급등락과 우리나라가 사실상 무관했음을 논의하였으나, 이제는 우리나라도 부동산시장이 이자율 등

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 17 자본시장 지표에 민감하게 반응하고, 한걸음 더 나아가 국제 자본시장 과 연계되는 시대가 도래하였다. 그러나 2000년 이후 주택가격이 급등하고, 특히 가격상승이 지역적 으로 차별화되어 많은 국민들이 상대적인 박탈감을 느끼면서 다수의 규 제가 재도입되었다. 도입된 제도 중에는 직접적인 가격 안정이 주 목적 인 경우도 있었으며, 왜곡되었던 것(특히 세제)을 바로잡는 선의의 개혁 역시 있었음에도 불구하고, 이들 또한 특정 지역의 가격을 억제하거나 국민의 상대적 박탈감을 어루만지기 위한 것으로 오해를 받는 경우가 많았다. 이는 특정 지역의 주택가격이 상식을 뛰어넘을 정도로 빨리 상 승한 것에 기인한다. [그림 1-1]은 강남권 3개 구의 평당 아파트가격 평균을 다른 권역에 비교한 것이다. 1990년대 초만 해도 강남권 아파트의 평당가격은 다른 지역에 비해 10~30% 높았으나, 이후 이 격차가 점점 벌어졌다. 2001년 상반기에 이르면 재건축 착시현상 을 가진 소형평형 아파트의 매매가 격을 제외하고도 강남권 아파트가격이 매매, 전세 모두 여타 권역에 비 해 약 50% 정도 높아졌다. 2002~03년에는 강남권 아파트가 중형, 대형 매매가격 모두 여타 구에 비해 현저히 급등하였고, 2003년 10월 현재 대 형아파트는 전세가격도 상대적으로 높아졌다. 소형에 비해 그 정도가 덜하지만, 중형과 대형 아파트도 전세가격은 다른 권역보다 40~60% 높 은 데 비해 매매가격은 80~100%나 높았다. 전반적인 주택가격 상승의 원인을 설명하기는 비교적 쉽지만, 왜 강 남지역 주택가격이 차별적으로 급등하였는가에 대해서는 분명한 결론 을 내리기 어렵다. 여러 가지 가설이 가능하며, 특히 거품의 존재와 내 재가치 자체의 상승이라는 설명이 대립적이다. 이에 대한 답은 좀더 분 석이 필요하다. 서민 주거안정 측면에서나 거시경제 운용 측면에서나 2000년대 초반 의 특정 지역, 특히 강남 아파트 가격상승, 또 잠재적인 가격폭락이 이후 일련의 정책적 개입을 초래할 만큼의 문제였는지에 대해서는 의문의 여 지가 있다. 80년대 말의 부동산 가격폭등은 전국적, 무차별적으로 진행 되어 무주택 저소득층 국민들에게 고통을 주었지만, 2002~03년에는 강 남을 제외한 다른 지역에서는 안정적인 주거생활을 영위하는 것이 가능

18 주택시장 분석과 정책과제 연구 [그림 1-1] 주택규모별 강남 대 서울 여타지역 평당가격 비율 (소형: 30평 미만, 중형: 30평대, 대형: 40평 이상) 소형매매 소형전세 중형매매 중형전세 대형매매 대형전세 2.4 2.2 2 1.8 1.6 1.4 1.2 1 2003년 6월 2002년 11월 2002년 4월 2001년 9월 2001년 2월 2000년 7월 1999년 12월 1999년 5월 1998년 10월 1998년 3월 1997년 8월 1997년 1월 1996년 6월 1995년 11월 1995년 4월 1994년 9월 1994년 2월 1993년 7월 1992년 12월 1992년 5월 1991년 10월 1991년 3월 1990년 8월 1990년 1월 1989년 6월 1988년 11월 하였다. 일부에서는 부동산가격이 급락하면 금융기관 대출채권의 부실 화를 통해 경제가 불안정해질 가능성을 지적하였지만, 당시 부동산가격 대비 대출금 비율이 50% 정도에 머물러 금융시스템의 안정성이 심각하 게 우려될 상황은 아니었다고 보는 견해 또한 존재하였다. 그러나 정부는 당시의 상황을 우려, 적극적으로 시장에 개입하였고, 여러 차례에 걸쳐 부동산시장 안정을 겨냥한 대책들을 내놓았다. 그럼 에도 불구하고 좀처럼 강남 아파트 가격상승 추세가 잡히지 않자 2003 년 10월 29일 주택시장안정 종합대책을 발표하였다. 이 대책은 수요와 공급측면에서 조세와 금융, 그리고 각종 규제에 걸친 장단기 방안을 담 고 있다. 다주택보유 세대에 대한 양도소득세의 중과세, 주택담보대출의 축소를 겨냥한 각종 규제, 뉴타운과 고속전철 역세권 주택공급 계획 등 이 주요 내용이고, 향후 주택시장이 계속 과열될 경우에는 실거래가 기 준의 양도소득세 운용, 주택거래 허가제 도입, 재건축 아파트 개발이익 환수 등의 조치를 취하겠다고 약속하였다. 이러한 정부정책의 상당 부분은, 그 동안의 불합리했던 부동산 관련

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 19 제도의 합리적 개혁이라는 취지에 의한 것이고, 가격 안정화는 이에 따 른 부수적 효과로 해석해야 함에도 불구하고, 현실 정치의 논리상 강남 아파트 가격상승이 국민들의 배를 고프게 하지는 않지만, 배를 아프게 하는 문제였기 때문에 정부개입이 요청되었다는 해석을 가능하게 하였 다. 특히 정부가 강남의 주택가격 상승을 투기에 기인한 것으로 보고, 투기를 억제하기 위해 세제를 개편했을 경우, 이는 제도의 단순화를 통 한 실효성 제고라는 대원칙에서 점점 멀어지는 결과를 초래하게 된다. 또한 과다한 주택가격의 하락은 경제력이 상대적으로 낮은 계층에 그 부담이 먼저, 그리고 상대적으로 더 심각하게 전이될 가능성이 높다. 60년대 이래 수많은 투기억제 대책들의 대부분은 거래를 위축시켜서 가 격상승이 관찰되지 않도록 하든지, 아니면 부동산의 내재가치 자체를 떨어뜨리는 것이었다. 투기지역의 운용은 전자에 해당되고 보유과세 강 화나 재건축 규제는 후자에 해당된다. 그러나 이러한 정책들이 주택가 격을 하락시킨다면, 그 영향은 다세대주택 등 경제력이 상대적으로 낮 은 소유자들이 가진 주택들에서 먼저 나타나 이 주택들의 소유자와 임 차자들이 고통을 받을 가능성이 크다. 실제로 2003년 10월 29일의 종합 대책 발표에 따른 각종 세제의 강화로 주택거래가 거의 동결된 이후 소 형 주택가격이 중대형 주택가격보다 빠른 속도로 하락하는 것이 관측되 고 있다. 또한 지난 2, 3년간의 정책들이 주택부문에 대한 자본의 흐름 을 저해함으로써 주택공급을 위축시킨 것이 발견되고 있어, 장기적으로 그 누적효과는 주택시장에서의 공급 부족을 야기할 우려가 있다. 제3절 본 연구 보고서의 개관과 시사점 1. 본 연구 보고서의 개관 제1절에서 밝힌 바와 같이 주택은 다른 재화와는 다른 특성을 상대 적으로 많이 보유하고 있는 것이 사실이다. 이에 더해, 시장의 비효율성 문제, 주거권의 문제, 그리고 개발이익의 문제 등이 제2절에서 살펴본 정부의 주택시장 개입의 중요한 논거로 사용되고 있다. 본 보고서가 가

20 주택시장 분석과 정책과제 연구 장 고민하는 부분은 국민 대다수에게 필요한 만큼의 주거 안정을 보장 하면서도, 이를 위해 정부가 개입함으로써 빚어지는 시장의 효율성 저 해를 최소화하여야 한다는 것이다. 다시 말해 본 보고서에 게재된 연구 논문들은 정부의 개입과 시장 기제 사이에서 발생하는 여러 문제들을 직시하고 이들의 해결을 모색하는 작업이다. 그러므로 안정적 주거권의 보장을 위해서는 시장 원리의 일부에 대해 다소 유보적인 면이 있더라 도 정부의 개입을 뒷받침하면서도, 불필요하거나 최적 수준을 지나친 것으로 판단되는 정책 개입에 대해서는 비판적 견해를 견지한다. 이러한 접근을 다시 표현한다면, 본 보고서는 일반 재화와 동일한 성 격을 지녔으면서도 상당히 다른 특성 또한 지니고 있는 주택과 그 시장 을 어떻게 이해하고 다루어야 하는지에 대한 구체적 논의의 결과라고 할 수 있다. 주택 또는 그 시장과 관련된 현안과 정부의 정책적 개입에 대해서는 이미 앞의 두 절에서 논의한 바 있다. 다음 장에서는 주거 여 건의 추이를 살피고 장기적인 주택수요를 계량적으로 도출한다. 그러므 로 제Ⅰ부의 두 보고서는 우리나라의 주택시장 현황과 미래, 그리고 정 부정책에 대한 이해를 돕고 본 보고서의 전체적 윤곽을 제시한다. 제Ⅱ부부터의 논문들은 이러한 현안에 대한 직 간접적인 해법을 모 색하는 작업이다. 주택시장에 영향을 미치는 경제환경의 연구와, 가격 결정요인에 대한 분석은 제Ⅱ부 제3장에서 광범위하게 다루어진다. 그 리고 제Ⅱ부의 다른 두 장에서는 좀더 구체적으로 세제의 영향과 이자 율 및 인플레이션의 영향이 집중적으로 다루어져, 제3장과 더불어 주택 시장의 전반적인 흐름과 주요 변수에 대한 이해를 돕는 동시에 이에 관 계된 정책적 제안을 도출할 것이다. 제Ⅱ부까지의 분석이 수리적이고 계량적이었던 것에 반해, 제Ⅲ부와 제Ⅳ부에서는 주택시장에서의 수요와 공급에 대한 분석을 제도적인 측 면에 무게를 두어 시도한다. 주택시장은 워낙 복잡하고 수많은 변수들 이 얽혀 있어, 지난 일년간의 제한된 인원에 의한 연구로는 모든 것을 포괄하기 어렵고, 그 결과 또한 한 권의 보고서에 모두 담는 것이 불가 능하다. 따라서 제Ⅲ부는 주택의 수요와 공급 측면 중 특히 주택 금융에 관계된 부분을 집중적으로 분석한다. 이는 제Ⅱ부에서 이미 금리, 세제 등의 다른 요인에 대한 심도있는 분석이 행해졌기 때문이기도 하고, 주

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 21 택금융이 수요와 공급의 애로를 넓혀 주택시장의 안정과 주거 안정을 돕는 가장 중요한 변수가 될 수 있기 때문이기도 하다. 제Ⅲ부의 마지막 장인 제8장은 특히 저소득층의 주택 수요에 집중, 저소득층의 주거 안정 을 위한 지원방법을 분석하고 정책적 대안을 제시한다. 제Ⅳ부는 주거 안정, 특히 공급 측면을 통한 주택시장의 안정과 관련 된 두 가지의 주제를 다루고 있다. 주택의 공급은 새로운 택지의 공급이 나 재개발 또는 재건축에 의해 가능해진다. 택지 공급이 우리나라 주택 공급 안정성을 저해하는 아킬레스건이라는 지적은 이미 있어왔는데, 제 Ⅳ부에서는 이에 대한 분석이 행해진다. 또한 저소득층의 주거 안정과 밀접한 관계가 있으면서도 주택시장 전반과도 깊은 관계가 있는 재개발 및 재건축에 대해 논할 것이다. 주택 공급의 경제학적, 후생적 접근을 통하여, 택지공급체계의 중요성, 가용 택지의 유한성, 도심 슬럼화의 방 지 등에 대해 논의할 제Ⅳ부는 주택 관련 정책에 대해서 깊은 함의를 가질 것이다. 아래에서는 본 보고서의 각 장의 주제와 장과 장 사이의 연관성과 각 장의 결론, 그리고 정책적 시사점에 대해서 살펴본다. 2. 각 장별 논점 및 시사점 주거 여건의 추이와 장기 주택 수요 전망의 두 부분으로 이루어진 제2 장은 우리나라 주택시장과 정책에 대한 이해를 넓힐 수 있는 유용한 정보 를 제공한다. 주거 여건의 추이에서는 주택 스톡의 장기적 변화, 질적 변 화, 신규 건축과 멸실, 그리고 점유 형태와 주거 빈곤이 검토되고, 내 집 마련 주기(cycle) 등도 논의된다. 시장에서의 가격의 역할, 그리고 우리나 라 주택시장에서의 가격 문제 등을 고려할 때, 주택가격은 주택관련 연구 의 핵심이라 할 수 있다. 제Ⅱ부의 제3장과 제5장 등에서도 주택가격이 집중적으로 분석되고, 본 보고서의 다른 장들에서도 직 간접적으로 이를 다루는데, 제2장은 특히 주택가격에 대한 큰 밑그림을 제공하고 관련 이 슈를 짚어본다. 제2장은 또한, 주거 여건의 장기 추이를 살펴본 후, 향후 의 장기적인 주택수요에 대한 분석을 시도한다. 우선 Mankiw-Weil(M-W) 모형을 사용하여 장기 수요를 추정하고, 더 나아가 이 모형의 단점을 보 완, 수정한 모형을 사용하여 수요를 재추정하고 그 결과를 비교한다.

22 주택시장 분석과 정책과제 연구 제2장의 연구는 급격한 주택 스톡 확충이 이전 시기의 주택부족을 완화했을 뿐 아니라 인구 및 가구 증가에 따른 주택수요를 수용하는 데 성공했다는 점을 중시, 주택의 대량건설 및 공급을 가능하게 한 주택정 책의 공을 인정한다. 그러나 이로 인해 우리의 주거문화가 획일화되어 주택수요의 개성적인 측면이 외면된 점을 지적, 향후 다양한 주거형태 의 실험, 도입, 확산이 가능한 여건이 조장되어야 할 것을 역설한다. 또한 우리가 달성한 주택보급률 100%라는 성과는, 수도권 지역에서 는 아직도 주택이 부족한 점, 주택 중의 상당수는 물리적 기능적 또는 경제적으로 노후화되어 다시 짓거나 대대적인 수리가 필요한 점, 인구 구조나 생활양식 소득 등이 변함에 따라 주택수요가 동태적으로 변화 하여 필요한 주택의 종류와 수요도 변해가는 점 등을 고려할 때, 주택의 양적 질적 개선의 한 과정일 뿐이지 종착점이 될 수 없음을 지적한다. 이 외에도 주거비 부담, 질적 주거 여건 개선 등에 대한 새로운 시각 과 정책적 제언들이 제2장에 포함되어 있는데, 이들 중의 상당 부분은 제8장에서 저소득층 주거 안정이라는 관점에서 다시 다루어진다. 주거 여건의 변화와 더불어 제2장의 중요한 이슈는 장기적인 주택수 요 전망이다. 장기주택수요의 예측은, 모형의 가정에 따라 그 결과가 약 간 다르게 구해진다. 널리 쓰이는 M-W모형을 그대로 이용한 경우 주택 수요는 향후 1.5% 이하의 낮은 증가세를 보이고, 특히 2025년에는 오히 려 감소하기 시작하는 것으로 예측되었다. 임차가구의 경우 40~44세에서 주택수요량이 정점에 이르고 이후 감소하며 자가가구의 경우 45~54세에 정점에 이르고 이후 감소하는 것으로 나타나고 있다. 따라서 M-W모형에 따르면 향후 우리나라 인구의 노령화가 진행되면서 주택수요는 장기적 으로 감소할 수밖에 없을 것이다. 그러나 인구구조만을 고려하는 M-W모형의 한계를 인식, 주거비용과 소득을 추가적으로 고려하여 추정한 결과, 연령구간별 주택수요량의 정점 은, 수정되지 않은 M-W모형에서보다 높은 연령구간에서 발생하고 있음 을 보인다. 이 결과를 따르면, 노령화가 진행되면서 나타날 수 있는 주택 수요의 변화율은 M-W모형의 추정결과보다 완만하게 나타나게 된다. 예 를 들어 수정된 모형에서 소득과 주거비용의 변화가 없다고 가정하였을 때 주택수요 증가율은 2005년 1.11%에서 이후 전반적인 감소 추세를 보

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 23 여 2030년의 주택수요 증가율은 약 0.05%로 추정된다. 즉, 소득과 주거비 용의 변화를 고려하게 되면 주택수요의 증가율은 M-W모형에 따른 예측 결과보다 높게 나타난다. 또한, M-W모형에서 예측한 바와 같이 장기적으 로 지속적인 감소추세를 보이기보다는 큰 변화없이 작은 범위 내에서 완 만한 감소세를 보인다. 본 연구는 장기적으로 주택수요는 주거비용의 변 화보다는 소득변화에 더 민감하게 반응하게 될 것으로 전망한다. 제Ⅱ부는 주택시장과 환경에 대한 분석이 행해진 세 개의 장으로 이 루어져 있다. 제3장에서는 주택의 매매가와 전세가의 결정요인에 대한 분석이 행해진다. 이 주제에 대해서는 이미 많은 연구가 있어 왔고, 연구 결과들은 분석 대상 변수, 지역, 범위, 시기에 따라 동일하기도 하고 그 렇지 않기도 하다. 제3장의 분석 결과는 기존의 연구 결과를 전적으로 부정하거나 인정하는 등의 획기적인 것은 아니다. 그러나 본 연구는 (i) 주택시장에서의 기초적인 경제변수의 역할을 확인하고, (ii) 시장의 불안 정성에 대해 논의하며 (iii) 기대가격 상승률이 우리가 믿고 있는 것처럼 주택 매매가격에 큰 영향을 미치는지 여부, 그리고 (iv) 정부의 주택정책 이 계량적으로 그 효과를 발휘해 왔는지를 검토하고, 이에 따라 (v) 정책 적 제안을 제시하며, 또한 가장 최근의 데이터를 이용하였다는 점에서 기존의 연구와는 차별화된다. 또한 강남과 강북의 주택 매매가격과 전세 가격의 상호 작용에 대해 최신 데이터를 이용하여 분석하는데, 그 결과 가 우리의 직관과 상당히 일치하는 점을 보이고 있어 특기할 만하다. 연구의 결과, 서울의 강북과 강남 모두에서 주택가격과 주요 변수가 장기적인 균형 관계를 이루고 있음이 발견되고 있다. 금리 등의 변수의 중요성이 확인되고 있는데, 이는 1990년대 후반의 매매가격의 하락이 고 금리와, 그리고 2000년대 들어 매매가격의 상승이 저금리와 맞물려 있는 것과 상통하는 것으로, 제5장에서도 지적되고 있는 사항이다. 또한 금리 가 수요의 기제를 통해 주택시장에 미치는 영향은 직 간접적으로 제6 장과 제7장에서 깊이 있게 다루어진다. 공급 측면 변수 중에는 인과관계 를 통해 특별히 영향을 미치는 변수가 발견되지 않았지만, 시장의 또 다 른 기둥인 공급의 중요성이 이로 인해 간과되어서는 안 될 것이다. 제8 장과 제9장이 이를 더 구체적으로 다루고 정책적 제안을 제시할 것이다. 대체적으로 전세가격의 변화가 미래의 매매가격과 전세가격 모두에

24 주택시장 분석과 정책과제 연구 강하고 유의한 영향을 미치는 것 또한 중요한 발견으로, 이는 주택시장 의 안정에 있어서 전세가격의 중요성을 부각시키고 있다. 주택정책의 가장 큰 줄기가 서민의 주거 안정이고, 전세 세입자의 많은 수가 주택을 보유하지 못하고 있다는 점을 상기한다면, 전세가격에 대한 정책적 배 려는 매매가격의 안정에 대한 배려 이상으로 중요하다. 게다가 한번 전 세가격에 충격이 있을 경우, 모든 시장에서 그 충격이 매매가격과 전세 가격(그리고 토지가격까지)에 오랜 기간 지속되므로 시장의 장기적인 안정을 위해서도 전세시장의 안정은 필수적이다. 이런 의미에서, 교육 시설이나 사회편의 시설이 지역에 따라 큰 차이가 나지 않도록 하는 장 기적인 배려가 필요하다. 또한 공급 측면의 규제를 제거하여 공급을 활 성화한다면, 이는 전세주택의 공급을 증가시킬 뿐 아니라, 전세 세입자 의 자가 보유로의 전환으로 인한 전세수요 감소를 유발하여 안정적인 전세가의 형성에 기여할 수 있을 것이다. 전세가격에 대한 논의는 제5장 에서 다시 한 번 다루어진다. 또한 제3장에서는 주택시장을 억누르는 정 책은 유효했던 반면, 주택시장의 활성화를 시도하는 주택정책은 실패했 음이 계량적인 분석을 통해 확인된다. 제3장은 또한 각 하위시장별 변수의 파급효과가 부동산의 종류와 지 역에 따라 달라짐을 보이고 있다. 하위 시장에 대한 정확한 이해를 위해 서는 신뢰성 높고 포괄적인 관계 자료가 필요하고, 이를 통한 계량적 분 석이 필수적임은 재론의 여지가 없다. 최근의 세제 개편은 그 준비와 시 행과정을 통해 전국적인 데이터 수집의 역할 역시 수행할 것으로 기대 되는 긍정적인 측면이 있다. 그리고 주택매매가격 및 전세가격의 지역 간 또는 거시경제변수와의 인과관계 역시 정책 수립에 있어 고려할 만 한 결과를 보여준다. 즉 주택매매가격의 경우에는 일방적으로 강남의 매매가가 강북의 매매가를 단기에, 그리고 전세가의 경우에는 강남의 전세가가 강북의 전세가를 단기부터 중장기에 걸쳐 Granger 인과함을 보여준다. 반면, 강북의 매매가는 강남의 매매가를 인과하지 않고 있고, 다만 강북의 전세가가 강남의 전세가를 중장기에 유의하게 인과하고 있 다. 강남의 주택가격 상승에 대한 우려 중의 하나로 다른 지역으로의 파 급효과가 거론되는데, 위의 Granger 인과관계는 이것이 어느 정도 통계 적으로 뒷받침됨을 밝히고 있어, 강남 지역의 매매가 및 전세가에 대한

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 25 정부의 우려와 개입 의지를 이해할 수 있게 한다. 세제에 대한 심도있는 분석은 제4장에서 수행된다. 제4장은 부동산 관련 세제의 개편 논의가 빠른 속도로 상승하는 주택가격을 안정화시키 거나 경기를 부양한다는 취지에서 논의될 개연성에 대해 의문을 제기한 다. 이와 같은 문제들은 본질적으로 부동산 관련 세제의 개편만으로 해 결될 수 있는 성질의 것들이 아니며 경제 전반에 대한 조율을 요하는 것들로, 부동산 관련 세제 개편문제는 효율적 조세수입 확보, 사회적 공 평성 제고의 측면에서 다루어져야 하기 때문이다. 제4장은 또한 양도소 득세, 재산세, 종합토지세, 취득세, 등록세로 나뉘는 현행 부동산 관련 세제의 문제점을 지적하고 있다. 첫째로 국세인 양도소득세에서 실거래 가의 파악이 잘 이뤄지지 않고 있을 뿐 아니라, 비과세 감면 혜택의 범 위가 너무 넓다는 취약점, 그리고 둘째로 거래단계에서 부과되는 지방 세인 취득 등록세는 지방자치단체의 조세수입에서 차지하는 비중이(약 40%) 너무 크며, 지역간 세원분포의 불균형이 심각하다는 문제가 그것 이다. 셋째로는 보유세로 분류되는 역시 지방세인 재산세와 종합토지세 에 부과되는 세율의 지나친 누진성 및 과표 현실화가 문제점으로 제기 되고 있다. 이들 문제점의 해결은 여러 세목의 조세 간의 세율 조정 및 세목 신설 폐지 통합에 관한 토의가 있어야 함은 물론, 보다 본원적 인 해결책을 위해서는 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체에 배분되 어 있는 각종 부동산 관련 과세권의 재배분을 통한 세수배분의 조정이 효율적인지에 관한 논의도 포함되어야 할 만큼 다차원적인 문제이기도 하다. 결국 제4장은 부동산 관련 세제개편에 관한 논의가 지방재정제도 의 개편과도 맞물려 있다는 점을 직시하고 있다. 제4장은 문제의 해결을 위해, 부동산 관련 세제에 대한 논의의 이론적 배경을 살피고, 최근 발 표된 부동산 관련 세제 개선안의 타당성을 점검하고 개선점을 모색한 다. 이론적 고찰을 통해, 정부가 취하고 있는 거래세의 완화, 보유세의 강화 방향이 기본적으로 바람직하며, 동시에 상당한 크기의 거래세의 존속 또한 불가피함을 보인다. 또한, 보유세가 존재하며 장단기 보유기 간의 차이에 따른 차별적 소득세율이 적용된다는 전제하에서는 양도소 득세도 강화하는 것이 바람직하다는 결론이 도출되는데, 이는 양도소득 세의 강화가 주택의 거래를 동결시킬 것이라는 기존의 주장과 배치되는

26 주택시장 분석과 정책과제 연구 것이므로 참고할 가치가 있을 것이다. 또한 자산의 성격에 따라 다른 세 율을 설정하거나, 같은 세율이라도 감세 및 면세 조항을 통해 실효 세율 을 차별화하는 것이 자산 간 투자의 왜곡을 초래한다는 것을 확인하여 주택의 특수성을 지나치게 의식한 세율은 투자 왜곡이라는 비용을 발생 시킴을 지적한다. 최근 일련의 연구들은 주택시장에 있어서의 기초경제변수의 역할을 강조하고 있고, 본 보고서의 제3장 역시 그 중요성을 확인하고 있다. 제5 장은 전세가-매매가의 비율을 사용하여 이 이슈를 더욱 심도있게 다루고 있다. 특히 여타 경제와 달리 우리 경제에만 광범위하게 존재하는 전세제 도에 주목하여 주택의 매매 및 전세가격과 거시경제와의 관계에 대해 고 찰하고 있다. 전세가격의 중요성은 제3장의 분석 결과에서도 이미 확인된 바 있는데, 제5장 역시 주택의 매매가격과 전세가격의 변동이 우리나라 경제안정에 중요한 요소일 수 있음을 지적하고 있다. 특히 전세가격과 대 비한 매매가격의 변동은 무시하기 어려운 규모의 부의 이전효과를 가져 올 수 있으며, 전세거주자가 상대적으로 저소득 계층이라는 점을 감안할 때, 매매 전세가격 비율의 상승은 분배에 부정적인 영향을 미칠 가능성 이 높다는 점을 지적하고 있다. 이와 같은 인식을 바탕으로 제5장에서는 주택의 매매가격과 전세가격의 비율을 결정하는 다양한 요인들을 설명하 고 있으며, 그 중에서도 이자율 및 인플레이션율과 같은 거시경제변수의 중요성을 강조한다. 즉, 경제 내에 인플레이션이 존재하는 한 주택의 명 목가격이 상승하는 것은 불가피하며, 주택의 명목가격이 상승하는 한 매 매가격은 전세가격에 비해 높은 수준에서 형성될 수밖에 없다는 것이다. 그리고 이와 같은 매매가격과 전세가격의 격차는 인플레이션율이 동일한 수준에 머물러 있어도 실질이자율이 하락함에 따라 더욱 확대될 수 있음 을 적시하였다. 따라서 현재와 같이 저금리 상황이 지속되는 여건에서는 정부의 대인플레이션 정책이 의도하였든 의도하지 않았든 전세-매매가격 에 커다란 영향을 미치게 되는 점을 제5장은 강조한다. 제Ⅲ부의 제6장과 제7장은 경제 주체의 수요와 공급을 원활히 함으로 써 주거 안정을 달성해야 하고, 주택금융은 이를 도울 수 있다는 철학을 근간으로, 수요와 공급 측면의 주요 금융 이슈를 분석한다. 제6장은 특히 최근에 시행된 주택금융에 대해 분석한다. 이에 따르면, 만기가 단기인

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 27 주택담보대출 위주의 대출 증가는 가계주택대출의 전체적인 만기를 단 기화시켜 가계대출 채권이 경기변동이나 일시적인 신용경색에 매우 취 약한 구조를 가지도록 유도하는 경향이 있다. 따라서 우리나라 은행들이 갖고 있는 단기 부동산 담보대출 구조의 위험성은 만기구조의 한계로 인 한 자산가치변화에 대한 위험대응능력이 극히 제약적인 것으로 요약될 수 있다. 이는 또한 제3장에서, 그리고 제5장에서 언급된 바와 같은 투기 적 수요를 불러일으켰고, 또한 전반적인 금융시장의 불안정성과 나아가 주택시장의 불안정성을 초래하는 요인으로 작용하게 되었다. 정부가 2004년 3월 기존의 KoMoCo를 흡수한 형태로 한국주택금융 공사를 출범시키고 주택금융시장을 보다 건전한 장기주택금융시장 중 심으로 발전시키고자 장기주택금융인 모기지론을 도입한 것은 이러한 문제를 개선하고 장기주택금융의 확산을 시도한 것이다. 제6장은 이에 따라 도입된 모기지론이 월평균 3,000억원 이상의 대출실적을 보이며 주택금융시장의 변화를 가져오고 있음을 주시하고 있다. 즉, 한국주택금 융공사에 의한 모기지론은 낙후된 우리나라의 주택금융시장에 근본적 인 변화를 가져와 주택금융시장의 확대를 초래하고, 대출만기가 장기인 주택금융시장 규모의 확대는 현재 금융권이 안고 있는 부동산 경기침체 기의 잠재적 위험성을 감소시킬 것으로 제6장은 기대한다. 이는 또한 주 택시장의 안정에도 기여하여 과거와 같은 주택가격의 급등락 현상이나 주택투기 현상이 현저하게 줄어들 가능성이 매우 크다고 할 수 있다. 제3장과 제5장에서 이미 지적한 바와 같이 금리는 이제 주택시장의 가장 중요한 변수로 자리매김하였고, 이런 의미에서 볼 때, 낮은 금리의 장기대출은 제6장에서 서술한 바와 같이 주택시장의 구도를 바꾸어 나 갈 것으로 기대된다. 제6장은 또한 앞선 장들이 짚고 넘어간 주택시장과 거시경제의 관계 를 주택금융시장의 측면에서 조명한다. 주택부문 경기변동성이 크면 거 시경제의 경기변동 역시 커질 수밖에 없고, 이러한 주택실물부문의 경 기변동이 주택금융시장의 미성숙으로 인하여 증폭되게 되면 문제는 더 욱 커지게 된다는 요점이다. 다시 말해서 장기대출 위주의 주택금융시 장이 미성숙되어 있으면 금융시장의 여건 변화가 증폭된 주택경기변동 으로 이어져 경기 상승기에는 주택가격급등 현상이 빠른 속도로 진전되

28 주택시장 분석과 정책과제 연구 게 되고, 경기침체기에는 담보가치의 급속한 하락으로 금융권의 부실대 출이 급증하여 금융위기 가능성이 높아지게 된다는 것이다. 우리나라의 상황이 이와 비슷하여, 주택가격의 급등이 주기적으로 발생하여 왔고 서민들의 주거불안이 그들만의 문제가 아닌 전체 거시경제의 안정성까 지도 위협하는 여건하에서, 장기대출 위주의 주택금융시장 확대를 통한 주택시장의 안정은 매우 중요한 과제임을 제6장은 지적한다. 그리고 이 러한 장기대출 위주의 주택금융시장 확대는 결국 MBS시장의 활성화를 통해서 달성될 수 있으므로 MBS의 활성화가 주택금융분야에서 가장 중 요한 정책과제라고 할 수 있다는 것이다. 제6장은 이를 위해 모기지론 취급확대, MBS유통활성화, 모기지전문 취급기관의 신설, 주택대출보험 등 네 가지 과제를 검토하고 각각의 확 대 및 적용을 위해서 필요한 정책과제들을 제시하고 있다. 주거안정이란 측면과 저소득층에 대한 배려를 동시에 이루고자 하는 정책적 희망은 일반적인 주택금융뿐만 아니고, 저소득층 주거 지원을 주 목표로 하는 주택기금의 운용에도 실려 있다. 제7장은 국민주택기금 의 성과를 수요자대출 프로그램과 사업자대출 프로그램을 통해 평가하 고, 기금의 역할 재정립과 운용방법 개선책을 제시한다. 대출 기준의 모 호성이나 비적합성 등에 의해, 기금이 원래 의도했던 지원대상과 수혜 대상 사이의 괴리가 발생하는 등의 문제점을 지적한 이 보고서는, 주택 건설에 있어서는 임대주택건설에 대한 지원을 통해 서민 주거의 안정에 기여할 것, 소득이나 자격 기준을 명확히 하여 저소득층 및 소외계층의 주택 구입을 지원할 것, 그리고 장기저당채권의 풀(pool)을 안정적으로 공급하여 주택금융시장의 발전에 기여할 것 등의 주택기금 역할 재정립 방안을 권고한다. 또한 설치 목적이 상실된 프로그램은 폐지하거나 지 원조건을 조정하고, 사업자 대출 부실화를 예방하기 위해 심사를 강화 하고 사후 관리를 철저히 하는 방향으로 주택건설 사업자에 대한 대출 프로그램을 개선하는 방안을 제시하고 있다. 주택 수요자에 대한 대출 프로그램은 대출자격 기준의 재정립과 지 원의 형평성을 고려하고, 특히 경기부양 대책성 자금 지원은 축소하거 나 폐지하는 방향으로 추진할 것을 권고하고 있다. 연기금의 역할에 대 한 논의가 활발하게 진행되고 있는 최근 상황에서 눈길을 끄는 것은 본

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 29 장이 장기주택금융시장의 활성화를 위한 국민주택기금의 기능을 강조 하고 있는 점이다. 기초 자산 공급을 통한 2차 저당시장 조성자로서의 기능, 저소득층 주택저당채권에 대한 신용 보강기능 등이 제7장이 제시 하는 주택기금의 금융시장 활성화 기능이다. 본 보고서의 제8장은 현재의 저소득층 주거현황을 분석한 후 외국의 저소득층 주거지원제도의 변화 패턴을 통해 시사점을 도출한 다음, 현 행 저소득층 주거지원제도를 검토 평가하고 향후 과제를 제시한다. 제8 장은 본 장의 앞 절에서 논의한 바와 같이 우리나라의 저소득층 주택정 책이 공공임대주택의 확대를 위주로 이루어져 왔음에서 그 논의를 시작 한다. 그러나 정책의 연속성 및 체계성의 결여, 단기 위주의 공공임대주 택 공급으로 인한 재고 확충의 부족 등이 주요 문제점이라는 것이다. 이 로 인해 정책대상 가구와 수혜자가 일치되지 못하였고, 지원기준이 지 역특성 및 가구의 지불능력과 연결되지 않아 편익배분의 비평형성도 존 재하였으며, 이에 더해 공공임대주택에 대한 재고관리 노력도 매우 부 족하였음을 지적하고 있다. 한편 간접지원정책인 영세민전세자금융자제도 및 근로자 서민주택 전세자금융자제도 등은 국민주택기금 운용규모에서 차지하는 비중이 매우 적어 국민주택기금이 서민주거안정을 위한 공공주택금융인 점을 고려할 때 재검토되어야 할 점임을 언급하는데, 이는 제7장에서 심도있 게 논의된 바와 같다. 현행 국민기초생활보장제도는 저소득층의 주거안정측면에서 주거급 여를 신설, 도입함으로써 기존의 생활보호제도에 비해 진일보한 측면이 있으나 주거급여에 의해 실질적으로 최저주거비를 보장하지 못하고 있 으며 지역별, 가구특성별 욕구수준에 따라 주거급여를 차등지원하지 못 하고 있다는 것이다. 이런 문제점에도 불구하고, 본 장은 저소득층 주택 정책이 현 정부 들어 과거 정부에 비해 상당히 개선되었음을 인정한다. 주택법의 제정과 이에 따른 장기주택계획의 수립 및 최저주거기준제도 의 도입, 소득계층별로 차별화된 주거복지 지원방안, 장기임대주택 재고 확충 노력 등은 저소득층 주택정책이 과거와 같이 시혜적 차원을 넘어 서 본격적인 주거복지정책으로 전환되었다는 요지이다. 그러나 최저주거기준 미달 가구 해소에 대한 구체적인 실행 계획, 장

30 주택시장 분석과 정책과제 연구 기공공임대주택 건설의 실현가능성 등은 보다 구체적으로 검토되어야 할 문제이며, 또한 공공임대주택 프로그램의 통합과 지불능력에 기초한 입주대상자 선정 및 임대료 산정 등 기존 프로그램이 가지고 있는 문제 를 극복할 것을 제시하고 있다. 특히 장기적으로는 정부의 개입을 줄이 고 시장을 통한 주택 공급 원활화가 바람직하지만, 공공임대주택의 재 고가 절대적으로 부족한 현재 상황에서는 당분간 공공임대주택 재고의 확충의 필요성을 인정하고 있다. 그러나 이 경우에도 주거급여의 현실 화, 최저주거기준 및 소득수준과 연계하여 지역간 계층간 형평성을 달 성할 것을 제시한다. 앞의 장들이 주택의 수요와 공급, 그리고 이들의 활성화를 위한 정책 을 집중적으로 분석한 데 반해, 제IV부의 제9장과 제10장은 주거생활의 양적 질적 향상을 위한 제도 개선에 집중하고 있는데, 특히 이는 공급 체계의 개선과 밀접한 관계가 있다. 이 두 장에서 다루는 제도의 개선은 주로 택지 공급과 재개발 및 재건축 사업에 집중되어 있기 때문이다. 가용 토지가 협소하고 인구가 많은 우리의 현실에서는 대단히 중요한 부분이면서도, 주택의 수요 측면에 비해 상대적으로 정책적 배려가 적 었던 공급 과 관련된 연구라는 점에서도, 이들 보고서의 가치를 찾을 수 있다. 제9장은 택지 공급에 특화한다. 국토의계획및이용에관한법률 제정에 기반을 둔 국토이용체계의 개편이 선계획 후개발에 입각한 토 지이용체계를 구축하고 소위 난개발을 억제하는데 긍정적인 효과를 나 타낼 것으로 인정하지만, 반면 과도한 규제와 경직적인 운용으로 인하 여 민간부문의 택지개발이 매우 어려워졌음을 지적하고, 국민 주거생활 의 양적 질적 향상을 추구하기 위해서는 택지공급 확대를 위한 개선방 안이 모색되어야 한다는 것을 주장한다. 제9장의 가장 중요한 화두는 주거 안정이고 정책 제안의 초점도 이 에 맞추어져 있다. 구체적으로 본 장은 택지개발정책의 개선방안을 크 게 주택시장 안정을 위한 공급확대 측면과 개발사업의 활성화 측면으로 나누어 검토한다. 먼저 택지공급 확대측면에서는 단기적으로 민간택지 개발이 다시 활성화할 수 있도록 하고 이를 위해 과도한 규제가 가해지 고 있는 관리지역내 택지개발사업을 위한 최소면적기준을 기반시설의 확보 등 일정요건 충족시 완화하는 방안을 조속히 시행하여야 할 것으

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 31 로 제시한다. 이에 더해, 주택가격 또는 택지가격이 일정 폭 이상 상승 할 때, 이를 주택 및 택지의 부족을 나타내는 정보로 받아들여 추가적인 택지개발 및 공급을 의무화하는 장치의 도입을 고려할 것을 제안한다. 제9장은 한 걸음 더 나아가, 중장기적으로는 국토계획법의 장점을 유지 시키면서도 택지개발의 애로를 경감하는 방안을 모색한다. 특히 개발가 능지가 크게 부족한 현실을 감안하여 각종 개별법령에 의하여 중복적으 로 지정되어온 용도지역, 지구, 구역을 정비하고, 이를 통해 지방정부가 계획수립 및 집행의 실질적 주체가 되어 지역적 주택 수요에 부합한 개 발을 추진하는 것이 바람직할 것으로 기대한다. 또한 개발사업의 활성 화를 위해서는 새로운 개발방식을 도입하고 정착시킬 것을 역설하고 있 다. 일례로, 주거기능만이 아닌 도시 자족성 확보를 위해 복합기능을 수 행할 수 있도록 한 기업도시 건설이 한 가지 적절한 대안임을 지적, 이 를 추구하는 정부의 정책이 합리적임을 뒷받침해준다. 본 보고서의 여러 장에서 지적되었거나 분석의 암묵적 전제로 수용 된 것은 토지의 제한이 주어진 제약 조건이고 이에 따라 주택문제의 많은 부분이 이와 맞물려 있다는 것이다. 제10장의 재개발과 재건축 등 을 통한 도시 및 주택의 정비사업에 대한 분석은, 주어진 제약조건에서 원활한 공급을 추구하고, 도심 슬럼화 등의 문제를 해결하려는 노력이 다. 좀더 구체적으로 서술하자면, 제10장은 주택도시정비사업의 추진형 황과 실적, 문제점 그리고 최근의 유관제도변화에 대해 기술하고, 앞으 로 이러한 사업들을 보다 실효성있게 계획 집행하는 데 있어서의 개선 방안을 제시하고 있다. 특히 지금까지의 재개발, 재건축사업은 지역사회 를 와해시키고 저소득층의 주거문제를 근본적으로 해결하지 못했을 뿐 아니라 오히려 지역적으로 확산시켰으며, 지나치게 고층, 고밀도로 개발 되어 도시공간을 왜곡시키고 주거환경을 악화시켰다는 비판을 검토하 고 이에 대한 해결책을 추구한다. 제10장은 또한 재건축에 대한 기대가 주택관리를 소홀하게 함으로써 주택자원의 조기 노후화와 불량화를 가져온다는 주장을 검토한다. 연구 자는 이러한 문제점의 근원에는 정부의 재정지원은 물론, 제도금융권의 적극적인 참여 없이, 주로 개인이나 개발업자들이 고비용의 단기성 민 간자본을 동원하여 사업을 추진한 점이 있음을 지적한다. 고수익에 대

32 주택시장 분석과 정책과제 연구 한 기대가 큰 만큼, 사업이 투기 의존적, 또는 경기 의존적으로 이뤄지 게 되고, 그러다보니 개발비용이 커지고, 이러한 비용은 결국 입주자들 에게 전가되며, 이는 다시 주택가격과 전세가격의 동반상승을 가져오게 된다는 것이다. 정부는 이와 같은 문제를 완화하고 저소득층의 주거안정을 기하기 위해 한편으로는 주택건설촉진법을 없애고 주택법과 도시및주거환경정 비법(도정법)을 신설하는 등 유관법령을 개편하고, 다른 한편으로는 재 건축, 재개발을 지양하고 대신 주거환경개선사업을 확대하겠다는 정책 을 발표하였으나, 제10장은 재건축, 재개발사업이 도심에서의 주택난과 택지난을 해결하는 데 유일한 대안임을 지적, 이러한 사업들에 대해 지 나치게 부정적으로 보는 것은 바람직하지 않다고 직설적으로 조언한다. 특히 서울의 경우 재건축물량이 총 건설물량의 30~45%를 차지할 정도 로 주택공급측면에 기여한 바 크고, 새로 개발 가능한 택지가 거의 고갈 되었기 때문에 앞으로 재건축사업의존도는 더욱 커질 것으로 전망하고 있다. 근본적으로 우리나라에서 도시주택정비사업이 제대로 추진되지 않는 이유는 우선 지역주민의 참여가 저조하고, 둘째로는 전근대적인 개발금융에 있다는 판단, 이를 극복하기 위해 도시주택정비기금(가칭)을 마련하거나 현재의 도시개발특별회계를 확대하는 방안의 검토를 제시 하고 있다. 지자체의 보다 효율적이고 체계적인 인프라개선 정비사업 추진을 위해, 개발부담금제와 개발이익환수제 등을 적절히 이용할 수도 있겠지만, 특히 시중은행이나 보험회사, 그리고 연기금 등 다양한 자금 원을 발굴할 필요가 있음도 역설하고 있다. 위에서 살펴본 바와 같이 본 보고서는 국민의 주거 안정이라는 커다 란 당위와, 이를 위한 정부의 정책적 개입이라는 불가피한 노력을 조명 한다. 주택시장에 대한 이해, 주요 변수들의 역할 분석과 더불어, 수요와 공급을 돕는 금융체제, 그리고 택지공급과 재개발 및 재건축을 통한 택 지의 창조 등의 주제가 각 보고서에서 다루어지고 있는데, 본 절에서는 이들 주제와 연관된 정책적 시사점들을 요약, 제시하였다. 다음 장에서 는 장기적인 주거 여건의 추이를 일람하고, 미래의 우리나라의 주택 수 요에 대한 장기 전망을 시도한다.

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 33 참 고 문 헌 국토연구원, ꡔ국토50년ꡕ, 1996. 10. 서승환, 외환위기와 부동산 가격의 행태변화, ꡔ주택연구ꡕ, 제7권 제2호, 1999, pp.5~24. 손재영, 부동산시장과 정책과제, ꡔ한국경제의 분석ꡕ, 제10권 제1호, 2004, pp.49~69. 손재영 김관영, 우리나라 부동산 가격추이의 특징과 전망, ꡔ국토계획ꡕ, 제33 권 제1호, 1998, pp.115~134. 윤주현, ꡔVAR 모형 구축을 통한 토지 4및 주택시장 전망 연구ꡕ, 국토연구원, 2001-66. Kim, K. H., Could a Price Bubble Have Caused the Korean Economic Crisis?, in Koichi Mera and Bertrand Renaud (eds.), Asia's Financial Crisis and the Role of Real Estate, Sharpe, 2000. Son, J. Y. and K. H. Kim, Analysis of Urban Land Shortages: The Case of Korean Cities, Journal of Urban Economics 43, 1998.

34 주택시장 분석과 정책과제 연구 부 록 부동산정책 변천사 연 도 내 용 78년 8월 8.8부동산 투기억제 조치 미등기전매의 경우 100%, 2년 이내 단기거래의 경우 40%의 양도소득세 가산세 부과 81년 1월 주택경기 활성화조치 1단계 주택건설용지에 대해 토지소유자에게 양도소득세 100% 면제(아파트지구 이외의 지역은 50% 면제) 1가구 2주택 양도소득세 면제기간을 1년에서 1년 6월로 연장 81년 5월 81년 6월 주택경기 활성화조치 2단계 신규주택을 최초로 취득하는 자가 양도하는 경우 양도세율을 50% 인하 25.7평 이하 주택 신축의 경우 양도세 100% 면제, 그리고 취득세, 등록세의 30% 감면조치 주택경기 활성화조치 3단계 양도소득세율 완화 및 국민주택규모의 50% 이상 건설의무 폐지 82년 12월 주택투기억제 대책 주택분양가격의 획일적 규제에서 차별차등가격 적용 청약예금가입자 중 순위제 폐지 분양시기조정(착공시 분양을 지정업자 10%, 등록업자 20% 공정 후 분양) 국민주택전매 제한기한 연장(6개월에서 서울 및 특정지역 2년으로) 분양가격 및 입주관리 강화, 소형 및 임대주택 건설 권장

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 35 83년 2월 85년 88년 8월 주택투기억제 대책 미등기 전매행위 억제(인감증명에 거래상대방 명기) 부동산 중개업 허가제 실시 검토 채권입찰에 의한 아파트 분양 및 분양가격 실세화 검토 특정지역 고시제 활용(양도소득세 과세표준을 실거래가격 적용) 토지의 용도변경에 의한 지가 상승과 투기억제를 위해 공공기관이 매수한 후 개별분양조치 부동산 투기근절을 위한 부동산 종합대책 종합토지세제실시 검토 대형주택 재산세 중과 등 부동산세제 강화 부동산종합대책(8.10조치) 양도소득세 면제기간의 단축(3년 거주, 5년 보유) 토지거래허가제 확대실시 관인계약서 사용 택지소유상한제, 개발이익환수제, 종합토지세 조기도입 검토 88~92년 주택 200만호 건설계획 주택가격 급등에 따른 공급확대 필요 수도권내 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동의 신도시 개발 89년 11월 아파트 분양가 연동제 실시 분양가 상한선이 부분적으로 완화 90년 3월 90년 5월 95년 토지공개념제도 실시 토지투기 및 이로 인한 불로소득 방지목적 택지소유상한제, 개발부담금제, 토지초과이득세제로 구성 부동산 투기억제와 물가안정을 위한 특별보완대책(5.8조치) 재벌의 비업무용 부동산을 공개하고 재벌기업의 부동산 신규 취득억제 기업부동산에 대한 세제혜택 축소 토지전산망 가동과 부동산실명제 도입 93년 금융실명제 도입에 따른 부동자금의 부동산시장 유입 차단

36 주택시장 분석과 정책과제 연구 95년 11월 주택시장 안정대책 미분양아파트 해소대책 주택업체 자금난 완화 등 주택건설업계의 당면문제 지원대책 98년 1월 민영주택의 분양가 자율화 실시 분양가 규제근거인 주택분양가 원가연동제 시행지침 을 폐지 98년 8월 분양권전매 허용 수도권 아파트분양시장 회복 취득세, 등록세 25%감면, 양도소득세 감면 등 건설 부동산 경기부양책 실시 99년 1월 부동산 관련 정책 변경 경기침체로 부동산경기 활성화 방안 마련 민영아파트 청약 1순위 제한규정 폐지(2주택 이상 주택 소유자에게도 1순위 부여) 공공택지 내 민영아파트의 재당첨제한기간(2년) 폐지 2000년 3월 주택공급관련 제도 개선 청약통장가입을 20세 이상이면 세대주 여부와 관계없이 누구나 가능하도록 허용 1가구 타통장 가입 가능 국민주택 재 5년 재당첨 제한 없음 2001년 11월 소형평형 의무비율제의 부활 저층아파트의 재건축에 타격 2002년 3월 서울을 투기과열지구로 지정(3.6대책) 투기과열지구로 지정된 서울지역에서 분양권 전매를 1년 동안 제한 서울지역 국민주택 규모(전용면적 25.7평 이하) 아파트의 경우 35세 이상 5년 무주택자에게 절반을 우선 배정 재건축 시기 조정 선착순 분양제도 개선 2002년 9월 투기과열지구의 주택공급규칙마련 청약통장 1순위 자격을 대폭 제한 1가구 다통장 사실상 폐지 청약통장 매수자도 처벌

제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 37 2003년 5월 주택가격 안정대책발표(5.23대책) 투기과열지구 확대지정 주상복합분양권 전매제한, 청약통장 가입자에 공급 직장, 지역조합분양권 전매금지 재건축 80% 이상 시공 후 분양가능, 안전진단기준 강화 등 2003년 7월 주택건설촉진법 시행령 개정안 시행 일정규모 이상의 주상복합 분양권, 지역, 직장조합 조합원 지위의 전매 금지 재건축아파트 후분양(80%이상 공정 후 일반분양 가능)실시 2003년 9월 재건축시장 안정대책(9.5대책) 재건축 중소형평형 60% 건설 의무화 재건축 조합원 명의변경 금지 2003년 10월 주택시장 안정대책(10.29 부동산종합대책) 주택공급의 지속적 확충과 수요분산 자금흐름의 선순환 구조 정착 투기행위 근절을 위한 단속 강화 부동산 세제 개선 주택공급제도 보완 부동산시장 안정대책, 점검반 구성, 운영 2003년 11월 임대사업자 등록요건 강화 임대사업자 등록시 임대주택 5가구 이상으로 강화 5가구 이상 10년 이상 임대일 경우에만 과세 특례 허용 2004년 2월 부동산시장 안정대책발표 주상복합아파트 분양권전매 제한 주택거래신고제 주택거래허가제, 재건축개발이익 환수 등 부동산 공개념 제도 도입준비 토지거래허가요건 대폭 강화 투기지역 추가지정 2004년 4월 주택거래신고 지역 지정 서울 강남구, 강동구, 송파구, 경기 성남시 분당구 전 지역 서울용산구, 경기 과천시 추가지정

제2장 주거 여건의 추이와 장기주거수요 전망 제1절 주거 여건의 장기 추이 주택부문의 과거 성과와 현재의 문제들은 주택정책과 주택산업, 그 리고 소비자 및 투자자간의 상호작용의 결과이다. 현재의 문제들은 경 제사회 여건의 변화와 더불어 저절로 또는 정책적 개입으로 인해 해결 되거나 악화될 수도 있지만, 시간이 흐름에 따라 또 다른 새로운 문제들 이 나타날 것이 분명하다. 또한, 어떤 현상에 정책적 대응이 필요한지의 여부를 파악하는 인식 자체도 변해간다. 주택정책의 임무는 주택부문에 서 현재 우리가 가진 문제들의 원인을 올바르게 파악하여 대책을 강구 함과 동시에 향후 경제사회의 환경변화 속에서 발생할 문제들까지도 미 리 예측하여 대비하는 것이다. 이를 위한 첫걸음이 그간의 주택정책과 주택산업이 달성한 성과를 돌아보고, 긍정적 부정적 측면을 가급적 객 관적으로 인식하며 미래의 시장에 대한 큰 밑그림을 그려보는 작업이 다. 제Ⅰ부의 제1장에서는 주택시장에서 주요 논점이 되고 있는 사항들 을 짚어보고, 관련 정책을 살펴본 후, 본 보고서의 연구 주제에 대한 개 관을 제시하였다. 특히 각 장이 담고 있는 내용과 정책적 시사점을 요약 하고, 각 장의 내용들이 서로 어떻게 연결되어 있는지, 그리고 주요 논 점과는 어떻게 관련되는지를 살폈다. 본 장에서는 국민주거 여건의 장 기추세를 검토하고 장기주택수요를 전망하여, 우리나라 주택시장의 흐 름과 본 보고서를 이해하는 바탕으로 삼고자 한다.

제2장 주거 여건의 추이와 장기주거수요 전망 39 1. 주택 스톡의 양적 확대 우리나라 주택시장을 이해하기 위해서 주택 스톡의 변화를 살펴보 자. <표 2-1>은 주택의 유형별, 규모별 호수 추이를 보여준다. 1970년 이 후 30여년간 주택의 수는 비약적으로 늘어 2002년의 전체 주택 호수는 1970년의 2.8배 수준인 1,236만호가 되었다. 이에 따라 가구수 대비 주택 수의 비율인 주택보급률도 78%에서 100% 수준에 도달하였다. 주택 스 톡이 거의 3배 수준으로 확대되었으나, 주택보급률이 22%p만 증가한 것 은 가구수 역시 빠르게 증가했음을 반영한다. 이와 같은 주택 스톡의 확 대는 아파트의 대량공급에 의존한 바 크다. 아파트의 수는 보급 초기인 1970년에 3만 3천여호에 불과하였으나 2000년에는 5백 2십여만호로 늘 었다. 현재 아파트의 비중은 전체 주택 스톡의 절반에 약간 못 미친다. 주택유형의 주종이던 단독주택은 같은 기간 주택 스톡의 95.3%에서 37.1%로 비중이 떨어졌고, 절대 숫자 자체도 줄었다. 주택규모별로는 소형평형 주택의 수가 상대적으로 줄고 중대형 평형 이 늘었다. 특히, 9평 이하의 주택은 57만호에서 25만호로 그 수가 절반 이하로 줄었다. 같은 기간중 주택 스톡 증가의 가장 큰 부분은 19평에서 39평 사이의 주택이 차지한다. 이 규모의 주택은 172만호에서 509만호 로, 비중으로는 32.3%에서 46.4%로 증가하였다. 특히 19~29평과 29~39 평은 이 기간 동안 약 3배 정도 스톡이 증가하였다. 49평을 초과하는 주 택의 수도 14.7만호에서 57만호로 크게 늘었지만, 그 비중은 전체 스톡 대비 6.1% 정도에 그치고 있다. 이상의 통계는 그간 주택을 빨리, 많이 지어왔고, 주택의 평균적 규모 도 커졌음을 보여주는데 이는 주택공급이 아파트 대량건설 위주로 이루 어졌기 때문에 가능했다. 급격한 주택 스톡의 확충은 이전 시기의 주택 부족을 완화했을 뿐 아니라 인구 및 가구 증가에 따른 주택수요를 수용 하는 데 성공했다. 이점에서 주택의 대량건설 및 공급을 가능하게 한 주 택정책의 공을 인정해야 한다. 양적인 주택 스톡 확대측면에서, 또 <표 2-2>에서 보듯이 현대적 주택설비 보급에 아파트 생활의 확산이 많은 긍 정적인 결과를 낳은 것은 분명하다. 그러나 그만큼 우리 주거문화가 획 일화되어 주택수요의 개성적인 측면이 외면되었음도 부인할 수 없다.

40 주택시장 분석과 정책과제 연구 <표 2-1> 전국의 유형별 규모별 주택수 추이 1970 1980 1985 1990 1995 2000 2002 1) 유 형 별 총주택수 단독주택 아파트 연립/ 다세대주택 비주거용 건물 내 주택 4,433,962 5,434,176 6,271,265 7,357,287 9,570,395 11,472,401 12,357,000 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 4,154,902 4,652,127 4,719,464 4,726,933 4,337,105 4,069,463-95.30% 87.46% 77.31% 66.02% 47.12% 37.13% - 33,372 373,710 821,606 1,628,117 3,454,508 5,231,319-0.77% 7.03% 13.46% 22.74% 37.53% 47.73% - 146,220 161,795 349,985 602,855 1,070,528 1,265,989-3.35% 3.04% 5.73% 8.42% 11.63% 11.55% - 25,468 131,248 213,155 202,481 342,788 392,571-0.58% 2.47% 3.49% 2.83% 3.72% 3.58% - 규 모 별 9평 이하 - 9~19평 - 19~29평 - 29~39평 - 39~49평 - 49평~69평 - 69평 이상 - 572,542 388,001 254,556 261,226 247,452-10.76% 6.36% 3.56% 2.84% 2.26% - 2,714,686 2,873,244 3,041,442 3,605,211 4,405,306-51.04% 47.07% 42.48% 39.17% 40.20% - 1,351,082 1,785,759 2,254,159 3,332,548 3,969,683-25.40% 29.25% 31.48% 36.20% 36.22% - 368,783 553,198 773,200 933,901 1,120,444-6.93% 9.06% 10.80% 10.15% 10.22% - 165,040 249,935 372,808 476,095 545,080-3.10% 4.09% 5.21% 5.17% 4.97% - 99,986 182,125 300,098 381,838 408,006-1.88% 2.98% 4.19% 4.15% 3.72% - 46,761 71,948 164,123 214,110 263,371-0.88% 1.18% 2.29% 2.33% 2.40% - 주택보급률 78.20% 71.20% 69.80% 72.40% 86.00% 96.20% 100.60% 자료: 통계청, ꡔ인구주택총조사ꡕ, 각년도; 2002년 자료는 건설교통부, ꡔ2003 주택건설종합 계획ꡕ.