경영학석사학위논문 우리나라 주택조합제도의 개선방안 연구 A Study on the Policy Improvement of the Housing Cooperative Systems in Seoul 세종대학교 산업경영대학원(eMBA) 부 동 산 경 영 학 과 심 상 후
우리나라 주택조합제도의 개선방안 연구 A Study on the Policy Improvement of the Housing Cooperative Systems in Seoul 지도 김 용 창 교수 이 논문을 경영학 석사학위 논문으로 제출함 2006 년 6 월 세종대학교 산업경영대학원(eMBA) 부 동 산 경 영 학 과 심 상 후
심상후의 경영학석사학위 논문을 인준함 심사 위원장 변 창 흠 (인) 심 사 위 원 강 우 원 (인) 심 사 위 원 김 용 창 (인) 세종대학교 산업경영대학원(eMBA) 2006 년 6 월
경영학석사학위논문 우리나라 주택조합제도의 개선방안 연구 A Study on the Policy Improvement of the Housing Cooperative Systems in Seoul 세종대학교 산업경영대학원(eMBA) 부 동 산 경 영 학 과 심 상 후
감사의 글 오랜 실무경험을 바탕으로 학문과 실무를 접목시켜 보고자 만학의 길을 걸으면서 보람도 많았지만 학문과 실무는 가까이 하기가 쉽지 않다는 걸 느꼈 습니다. 본교의 열악한 논문작성 시스템에도 불구하고 변창흠 교수님과 김용창 교 수님의 열정적인 지도로 본 논문을 마무리 하게 됨을 깊이 감사드립니다. 본 논 문 심사에 참여 하여 주신 강우원 교수님께도 감사드리오며 교학과 조은정님께 서도 항상 본 논문 작성에 차질이 없도록 일정과 자료를 제공해 주신데 대하여 감사드립니다. 그리고 저와 동기동창생으로써 논문 작성 하시는 김정운님과 안균오님의 도움과 격려에 감사를 드리고 제가 운영하고 있는 인터넷 다음카페 세종대학 원 부동산경영학과 회원 조완희원우, 오희숙원우, 이한재원우, 이희재원우, 최 성자원우, 윤덕희원우, 강은택원우, 예칠해원우, 김양열원우, 신용균원우, 정재옥 원우, 이윤행원우, 고옥자원우 외 원우 모두의 뜨거운 성원과 격려에 감사를 드 립니다. 본 논문은 현사회의 뿌리 깊은 문제점을 안고 민 관이 민감한 사항으로 인식 되어 있어 자료 수집하기가 쉽지 않았는데 다행히 서울시청 주택기획과 이전영님과 임승룡 서울시청 공무원 노동조합장님의 서울시 자료제공과 마포구 청 주택과 최상원님, 김도원님 성북구청 주택과 이선기님, 도시개발과 이웅희님, 박민수님께서 인터뷰에 응해 주셔서 본 논문 작성에 많은 도움이 되었음을 감 사드립니다. 그리고 영등포수도사업소 고객지원과 유병모팀장님의 직원소개 및 안내를 하고 도와주신데 대하여 감사를 드리며 현재 진행 중인 뉴타운 재개발 사업현장의 중요한 조합주택사업 진행현황 실태 자료를 생생히 제공해주신 죽 마고우 유병상님께도 감사를 드립니다. 그리고 병석에 계신 어머님께 논문작성 때문에 소홀히 한점이 마음에 늘 걸려서 사죄를 드리며, 저의 건강 때문에 학업을 만류하였으나 학업에 지장 없
도록 도와준 아내에게도 감사를 드리고 자식 교육은 가르키는 것이 아니고 보 여 줘야 한다는 진리 속에 저의 만학의 길이 유학의 길의 계기가 된 장남과 국 방의 의무를 수행하면서 학비를 조달하는 막내, 이 모든 것이 가족의 소중함을 일깨워 주는 계기가 배움의 보람과 무관치 않으니 본 논문 작성의 기쁨은 배가 된데 대하여 본 대학원의 측에 감사의 글을 드립니다. 또 만학의 길을 걷는 저의 건강을 늘 걱정하고 격려 해주시던 청송파천초 등학교 제26회 동기동창생 죽마고우들에게도 감사하다는 말을 드리며 그리고 끝으로 늘 성원을 보내주고 성의껏 도와준 한양대학교 권은진님과 부산에 일족 심재정님에게도 감사하다는 글을 남기고 싶습니다.
< 목 차 > 제1장 서 론 1 제1절 연구의 배경 1 제2절 연구의 목적 3 제2 장 선행 연구의 고 찰과 주택조합제도 4 제1절 선행연구의 고찰 4 제2절 주택조합제도 14 1. 한국의 주택조합제도 14 2. 선진국의 주택조합제도 18 3. 개발도상국의 주택조합제도 21 제3 장 주택조합제도 운 용 현 황 과 문제점 2 5 제1절 주택조합제도의 변천 25 제2절 주택조합제도에 의한 주택공급 29 1. 주택조합 방식에 의한 주택공급체계 29 2. 주택조합방식의 주택공급 실적 31 제3절 주택조합제도의 문제점 40 1. 주택시장 구조상 문제점 40 2. 주택조합의 제도상 문제점 40 3. 주택조합의 운영상 문제점 42 4. 기타 부금통장 문제점 43 - i -
제4장 주택조합제도 개선방안 48 제1절 제도개선의 기본방향 48 제2절 주택조합 운영체계 개선방안 50 1. 주택조합 설립절차의 개선방안 50 2. 주택조합의 감독체계 개선방안 52 3. 주택조합의 회계감사 체계의 개선방안 54 제5장 요 약 및 결론 57 부록 58 참 고 문헌 78 ABSTRACT 8 0 - ii -
< 표 목 차 > <표 1> 개발주체의 역할 및 피해발생 원인비교 7 <표 2> 사업추진단계별 발생 문제점의 유형 8 <표 3> 선행 연구문헌 고찰결과 13 <표 4> 주택조합제도의 개요 14 <표 5> 주택조합과 일반분양주택의 비교 17 <표 6> 주택조합의 구분 18 <표 7> 각국의 주택협동조합 사례 20 <표 8> 자조주택개념의 변천 22 <표 9> 우리나라 주택조합의 변천사 26 <표 10> 연도별 재건축 추진현황 32 <표 11> 지역 및 직장조합주택의 승인물량 33 <표 12> 서울시 유형별 주택조합현황(1982~1998) 35 <표 13> 서울시 주택 사업승인 현황(1995~2005년) 36 <표 14> 서울시 주택의 종류(2004년) 37 <표 15> 서울시 건축년도별 주택 37 <표 16> 서울시 민영주택건설 사업계획승인 현황 38 <표 17> 서울시 뉴타운 사업현황 39 <표 18> 재건축사업 점검결과 <운영 분야> 44 <표 19> 재건축사업현장 유형별 주요점검 결과 45 <표 20> 주택법 제37조 주택조합의 설립인가 등 개선안 및 효과 51 <표 21> 주택법제34조 주택조합에 대한 감독 등 개선안 및 효과 53 <표 22> 주택법 시행령 제42조 주택조합의 회계감사 개정안 및 효과 54 <표 23> 도시 및 주거환경정비법제 81조 관련자료의 공개와 보존 등 개선안 및 효과 56 - iii -
제1장 서 론 제1절 연구의 배 경 우리나라의 지역 및 직장 주택조합은 일정요건을 갖춘 무주택자들이 내 집 마련과 주택공급촉진을 위하여 도입된 제도로서 1972년 제정된 주택건설촉 진법(현 주택법)에 의거 지역 및 직장주택조합을 주택건설의 사업주체로 인정하 면서 이루어졌다고 할 수 있다. 이로 인해 지역주택조합은 재건축지역에도 확대 적용함으로써 노후주택 개량에도 일조를 하게 되었다. 1) 주택조합제도는 그동안 무주택자의 내 집 마련과 주택건설촉진에 기여해 왔으나, 조합운영의 불투명성으로 인한 조합비 사용을 놓고 조합집행부와 조합 원간에 다툼이 많이 있고, 조합아파트 편법분양 및 투기 등으로 인한 사회적 물 의가 일어나자 일부 자치단체에서는 폐지를 건의하기도 하였다. 또한 2000년 말 고양시 탄현아파트 사고를 계기로 조합운영의 투명성 확보 문제가 부패방지 위원회의 추진과제로 선정된 바도 있다. 조합원들은 조합업무에 대하여 잘 알지 못하므로 대행사들이 조합업무를 추진하게 되는데 대행사는 업무대행비 명목으로 수수료를 받게 된다. 수수료는 주택조합 사업이 완료될 때까지 업무대행에 대한 비용인데 대행사가 부도가 나 면 기성율을 초과하는 부분에 대해서 조합원들이 피해를 입을 수밖에 없으며, 영세한 업무대행사가 부도위기에 처하면 사기분양을 하는 경우도 종종 발생하 고 있다. 이와 같이 대행사나 시공사의 비리가 가능한 것은 주택조합집행부의 비호가 있거나, 조합집행부의 비리와 서로 연관되고 있기 때문인 것으로 밝혀지 고 있다. 상봉동 연합주택조합, 홍은2동 주택조합의 경우 조합의 임원이 시공사와 연루되어 조합비 횡령 및 사기분양에 관련된 유형이고 가락 우성연합주택조합 의 경우 조합장이 사기분양을 한 유형으로 볼 수 있으며 2), 조합원의 결속력과 1) 건설교통부, 1997, 주택정책팀. - 1 -
책임의식이 결여되어 토지구매 및 주택건설의 역할을 시공사 또는 대행사에 일 임하는 사태까지 벌어졌다. 1997년 외한위기 이후 주택시장 여건 변화에 따라 건설업체들이 지역 및 직장조합을 편법 분양 방법으로 이용하고 있으며, 주택건 설에 대한 조합원들의 비전문성으로 인해 대행사들이 형식상 조합을 구성하고 사업을 주도하면서 분양사기, 공금횡령, 비싼 수수료 징수 등의 문제점이 노출 되고 있는 한편, 시공사의 부도 발생 등으로 사업추진과정에서 선의의 조합가입 자들이 재산상 피해를 입는 사례가 빈번하게 발생하고 있다. 3) 이러한 문제에 따라 사법기관에서 재개발 재건축 비리사범특별단속을 하 기에 이르렀지만 4), 아직까지도 서울시 뉴타운사업이 진행 중인 곳은 조합원들 의 불신과 횡포로 조합업무를 선점하려는 세력들이 동지역에 2~3개씩 형성되 어 폭력이 난무하고 이웃 간에 불신을 조장하는 사례가 발생하고 있는 실정이 며, 특약서를 남발하여 일부 매입할 토지소유자에게 특혜를 주면서 부정을 저지 를 소지가 존재하고 있고, 공사비를 과다하게 집행해도 서류자체를 합리화 할 경우 회계감사에서 지적이 되지 않음으로 인해 이러한 문제는 시정이 되지 않 고 있다. 사업이 마무리 된 후에도 부정과 비리의 원인 문제로 조합업무가 혼탁해 지는 문제가 발생하는데 이는 현재 조합주택의 제도가 사법기관에서는 재건축, 재개발지역에 대한 부정과 비리를 전국적으로 특별단속을 발표하고 있음에도 불구하고, 주무부처인 건설교통부의 재건축사업 현장점검 5) 은 형식적인 점검에 지나지 않고 있음에 그 원인이 있다고 할 수 있다. 건설교통부의 현장점검 결과 를 보면 44개 현장점검에 55건의 지적 사항 중 주택조합의 가장 중요한 회계사 항에 대한 문제점이 1건도 적출되지 않았으며, 부정과 비리가 발생한 현장도 회 계감사 수감이 완료된 현장에서 반복적으로 발생하고 있는 등 주택조합에 대한 부정과 비리가 근절되지 않은 것을 볼 때 현행 조합주택제도의 문제점을 심도 2) 김종신, 2002, 주택조합제도 개선방안, 건설교통부 주택도시국, pp. 51~52. 3) 박환용 이상한 이인호 배구희, 2002, 지역 및 직장주택조합제도의 개선방안 연 구, 주택연구, 제10권 제2호, p. 2. 4) 대검찰청, 2006, 검찰, 재개발 재건축 비리사범 특별단속 전담부장검사 회의 개최, 보도자료, 2. 28. 5) 건설교통부 주택국 재건축추진상황점검반, 재건축사업 점검결과. - 2 -
있게 연구하여 이의 제도개선이 절대적으로 필요한 상황으로 인식할 수 있다. 제2 절 연구의 목 적 우리나라의 조합주택, 특히 재건축 재개발의 경우 조합원들의 비전문성 으로 인하여 조합원 모집 단계부터 일명 용역대행사(제3의 세력)들이 조합추진 위원회를 결성하고 사업을 주도하면서 분양시기, 공금횡령, 비싼 수수료 징수, 시공사의 부도 발생 등으로 사업추진과정에서 해당조합원들이 재산상 피해를 입고 있다. 이 때문에 현재 서울시의 재건축사업, 뉴타운사업 등 조합주택의 추 진지역은 2005년부터 2006년 사법기관에서 조합주택 비리 척결에 중점을 두고 재개발 재건축비리 관련 특별단속에 돌입한 바 있다. 이에 본 연구는 조합주택의 부정과 비리가 근절되지 않고 지속되는 점에 대하여 주안점을 두고, 그 원인을 분석하고 이를 근본적으로 해결할 수 있는 법 제적 개선방안을 주목적으로 하고 있으며, 조합설립 결성단계부터 발생하는 부 정과 비리를 차단하여 조합원의 재산을 보호하고 조합주택제도 운영상의 투명 성과 효율성을 제고할 수 있는 방안을 연구하는 데 그 목적이 있다. - 3 -
제2 장 선행 연구의 고 찰과 주택조합제도 제1절 선행 연구의 고 찰 본 연구는 현재 우리나라 사법기관에서 관심을 가지고 특단의 조치를 강 구하고 있음에도 근절되지 않고 있는 주택조합의 비리와 부정이 서민들의 내 집 마련에 있어 재산상의 피해와 이웃 간의 반목과 질시 및 갈등 등을 유발함 으로 인하여 사회적 문제가 되고 있음에도 불구하고, 이에 대한 특단의 조치가 관할행정기관에서 있어야 함에도 주민자율이란 미명아래 주택조합현장에서 일 어나는 대형 부정 사고를 예방하지 못하는 데 대하여 그 원인을 분석하고 대응 방안을 제시하였다. 본 연구와 관련성이 있는 기 발표된 정책해설과 입법정보, 그리고 관련 문헌자료 등을 고찰한 바, 현재 조합주택제도가 왜 비리의 온상이 되고 있는지 어떻게 막아야 하는지 명쾌한 방안을 제시한 연구 자료를 찾아보 기 어려웠다. 다만, 이에 근접한 연구문헌을 살펴보면 다음의 내용과 같다. 박환용 외(2002) 6) 는 지역 및 직장 주택조합이 일정요건을 갖춘 무주택자 들의 내 집 마련과 주택공급 촉진을 위해 도입되었으나, '97년 외환위기 이후 주택시장 여건 변화에 따라 건설업체들이 주택조합제도를 편법 분양방법으로 이용하고 있는 한편, 조합원들의 비전문성으로 인해 용역대행사들이 형식상 조 합을 구성하고 사업을 주도하면서 분양사기, 공금횡령, 비싼 수수료 징수, 시공 사의 부도 발생 등으로 사업추진과정에서 선의의 조합가입자들이 재산상 피해 를 입는 사례가 빈번하게 발생하고 있다고 지적하고 있다. 이러한 조합원의 피 해방지를 위해 주택조합의 법적 성격과 운영현황을 분석하고 주택조합 주체의 역할에 대한 법경제학적 측면에서 다음과 같은 문제점을 밝히고 있다. 첫째, 비대칭적 정보문제(asymmetric information problem)이다. 조합원들 은 조합사업에 대한 정보를 확보하기 어렵다. 왜냐하면 조합운영이 형식적으로 이루어지게 됨에 따라 사업진행에 대한 정확한 정보를 조합원들이 파악할 방법 6) 박환용 이상한 이인호 배구희, 2002, 지역 및 직장주택조합제도의 개선방안 연 구, 주택연구, 제10권 제2호, pp. 92~94. - 4 -
이 없으며 조합원들이 누구인지를 모르고, 조합운영이 어떻게 진행되는지를 잘 모르는 경우가 대부분이다. 다만, 시행사 또는 시공사만이 사업진행에 따른 정 확한 정보만을 보유하고 있게 된다. 조합원들이 사업에 대한 정확한 정보를 얻 기 위해서는 비용이 수반되나 이 비용을 지불하고자 하는 조합원들의 의지가 부족한 것으로 사료된다. 조합원들이 이러한 사안들을 제대로 챙기지 않는 상황 하에서는 조합원들에게 구태여 정확한 정보를 제공할 필요가 없으며, 조합원들 이 정보를 모를수록 비용이 적게 소요되면서 본인들의 이익을 극대화 할 수 있 는 방안으로 사업을 추진할 수 있게 된다. 둘째, 조합원의 무임승차 문제(free riding problem)이다. 근본적으로 계약 당사자인 조합원들이 주택조합장과 조합임원, 시행업체 및 시공업체를 감시할 마음도 없고 능력도 없는 것으로 사료된다. 또한 조합주택의 계약시 시공사의 지명도만 믿고 계약을 한 후, 감시를 게을리 하는 경향이 있다. 조합의 운영과 감시에는 비용이 수반되는데 감시에 필요한 비용도 제대로 납부하려는 의지도 없는 것으로 알려지고 있으며, 그러면서도 사업시행에 따른 이익을 추구하고자 한다. 궁극적으로는 조합원들이 주택조합의 조합원이라는 신분보다는 일종의 분 양주택을 구입한다는 생각을 갖고 있는 것으로 사료된다. 이는 전형적인 무임승 차 형태를 보이고 있는 것으로 누군가가 나대신 비용을 들여 조합의 운영을 감 시하고 시행사와 시공사의 행위를 감시할 것으로 생각하고 있다. 문제는 사업이 정상적으로 시행되지 않아 문제가 발생하게 되면 모든 책임은 조합에 귀착된다 는 것이며, 해결에도 한계가 있다는 것이다. 셋째, 본인-대리인 문제(principal-agent problem)이다. 조합집행부는 조합 원들의 이익을 위하여 구성된 것이며, 시행사(또는 시행사를 앞세운 시공사)는 조합원들을 위하여 관련 업무를 대행해 준다. 이들은 조합원들의 이익을 위하여 업무를 시행하여야 한다. 그러나 정보가 비대칭적이거나 조합원들의 무임승차행 위가 상존하게 되면 즉, 조합원들의 대리인에 대한 감시가 소홀하게 되면 조합 집행부 또는 시행사(또는 시공사)는 조합원들의 이익이 아니라 조합집행부 또는 시행사의 사익을 챙기려는 행위를 하게 된다. 조합원(본인)과 대리인(조합집행 부와 시행사 또는 시공사)이 시장에서 지속적으로 같은 업무를 시행하는 경우 - 5 -
에는 이러한 문제가 발생할 소지가 적다. 왜냐하면 한번 문제를 야기시키면, 그 다음 사업시행시 사업참여를 시키지 않거나 주의를 기울이게 되기 때문에 대리 인이 기회주의적 행위를 자제하게 된다. 그러나 주택조합의 경우에는 일회성 사 업으로 끝나게 되어 사업이 종료되면 집행부는 해산되고 시행사(또는 시공사)와 의 관계도 단절되며 조합원들과 다시 사업을 시행할 경우가 없기에 그러한 유 형의 문제가 상존하게 된다. 넷째, 주택부지의 확보문제이다. 주택조합은 대부분 직장이 몰려있는 서울 및 수도권에 설립되며, 역시 이 지역에 주택을 건립하려 한다. 주택이 절대적으 로 부족하고 아파트가격이 상승하면서 주택조합의 설립도 크게 늘게 되었다. 이 에 비해 주택을 건설할 부지가 거의 없기 때문에 사업추진이 어렵게 되는 것이 다. 이러한 상황 속에서 일부 주택조합은 도시계획법, 건축법 등의 관련 법률과 지침 등을 충분히 검토하지 않고 아파트건축이 허용되지 않는 그린벨트(개발제 한구역), 공원용지, 자연녹지, 생산녹지 등에 속한 부지를 매입하게 되는 경우가 발생하게 되었다. 이러한 지역은 건폐율, 용적률 등의 제한으로 아파트건립이 불가능하고, 용도변경 및 형질변경에 있어서도 매우 어려운 상황이 형성될 수밖 에 없게 된다. 연구의 법제적 개선방안의 주요 골자는 조합결성 시기의 조정과 사업주체 로서의 조합원 권리부여이다. 제안된 주요 이슈별 개선방안은 주택조합 설립인 가 후 조합원 변동금지 조건의 개정, 등록업자인 시공사의 책임부여, 대행사를 대체하는 전문사업관리자 제도도입, 시공보증의 도입, 조합원 허위 및 과장광고 의 행위규제 방안 등이다. 이러한 개선방안과 조합원의 권리 인식 및 부여는 지 역 및 직장주택조합이 다양한 주택조합으로 확대 되는데 기여할 수 있을 것이 라고 정리하고 있는 것은 법제적 측면의 주택조합제도 개선방안으로써 주택조 합 설립인가 후 조합원의 변동 금지 조건의 개정과 등록업자인 시공사의 책임 부여 방안, 전문사업관리자 제도 도입, 시공보증의 도입 그리고 조합원모집 허 위 및 과장광고의 행위규제를 연구하였으나, 중요한 문제인 현재 주택조합 현장 에서 일어나고 있는 부정과 비리를 원천적으로 차단하는 원인과 방안은 제시하 지 않은 점에 그 한계가 있다고 하겠다. - 6 -
<표 1> 개발주체의 역할 및 피해발생 원인비교 주체 역할 및 책임 피해발생 원인 및 소지 조합원 및 조합 집행부 시공사 - 자발적으로 일정규모 이상 모여 조합을 구성하고 돈을 모아 토지를 매입 후 시공사 선정하여 공동으로 사업추진 (실제로는 대행사가 토지구매 및 시공사 선정, 조합원 모집을 주도) - 총회에 출석하여 발언권 및 의결권 행사 - 부과금, 청산금 및 자연손실금 납부 - 조합규약에 정한 바에 따라 추진비 및 분담금(사업비용)납부 - 시공 - 사업자금 대여(대출보증) - 토지금액, 건축금액, 사업추진비등 - 일정금액의 조합자금을 관리 - 사업부지 정보분석 - 분양계획(대행사와 함께) - 책임만 있고 권한은 전혀 사용 못함 주택조합 관련 업무에 거의 관여하지 않음 조합원의 자금력 부족 조합원들은 시공사를 믿고 투자 토지소유자는 시공사와 계약 조합이 시공사의 선정 기회 및 권한 없음 대행사가 주체가 되어 조합원 모집.관리 - 사업감시 기능력 부족으로 대행사, 시공사가 자의적으로 업무처리 - 사업경험, 전문지식 부족 조합원들의 관심부족 대행사 시공사의 비용 지출기준 없음 - 사업진행 불가시 사업자금의 환불에 관한 사항 없음. 건축승인 이후에 시공사와 정식계약 사업진행에 많은 개입이 있으나 법적 책임이 불명확 - 부실공사에 대한 법적 제한 필요 - 사업이 불가능한 토지 구입 토지소유자는 시공사와 계약 사업예정부지에 대한 건설가능성 미확인 대행사 - 사업부지 정보수집 및 확인 - 부지확보(시공사 대여자금 집행) - 조합운영 조합원 모집 및 보존등기(법무사) 분양신청(시공사와 공동) 및 분양권 -전매 공사비 및 기타비용 지급 사업비 결산 조합원 분담금 확정 입주관리 입주일자 통보 및 잔금 청산 사용검사 및 사용승인 신청 조합해산 - 자금사용의 투명성 확보 부족 업무추진비 과다한 지출 사업추진과정의 투명성 부족 사업추진비의 무분별한 지출 - 사업추진 불가능 시 대비책 없음 대행사의 영세성 대행사의 자격조건이 없어 불법 대행사에 의한 사기 발생 조합원 모집광고에 대한 법적 제재가 없어 과장광고에 따른 피해발생 자료 : 박환용 이상한 이인호 배구희, 2002, 지역 및 직장주택조합제도의 개선방안 연구, 주택연구, 제10권 제2호, p. 90. - 7 -
<표 2> 사업추진단계별 발생 문제점의 유형 추진단계 조합설립단계 조합운영단계 사업계획승인 및 주택건설단계 조합해산단계 대표적 발생문제의 유형 - 대행사의 단위 및 연합 주택조합 구성 - 조합원모집의 허위 및 과장 광고 - 개발이 불가능한 사업부지 선정 - 조합규약의 미비 - 부적절한 조합비 집행 - 조합집행부의 비리 - 시공자인 등록업자의 부도 및 변경 - 잔여세대의 임의분양 - 정산 및 해산절차 미비 - 상가 등의 잔여재산 존재여부 미확인 - 조합원의 지분비율에 의한 잔여재산 배분 적정성 의문 자료 : 박환용 이상한 이인호 배구희, 2002, 지역 및 직장주택조합제도의 개선방안 연구, 주택연구, 제10권 제2호, p. 91. 조주현(1991) 7) 은 주택조합제도의 문제점을 구조상 제도상 운영상으로 구 분하여 다음과 같이 문제점을 밝히고 있다. 첫째, 주택시장의 구조상 문제점이다. 주택조합제도가 본래의 취지와는 달 리 투기의 대상으로 이용되는 데에는 이 제도가 일반분양보다 여러 가지 점에 서 유리하게 된 시장구조 때문으로 우선 이 제도를 이용하면 청약저축 등에 가 입하지 않고서도 분양을 받을 수 있으며, 따라서 최근 수도권의 높은 아파트청 약 경쟁률과 같은 치열한 분양경쟁을 거치지 않아도 된다는데 큰 이점이 있다. 또한 조합원 스스로가 자기 집을 마련하는 제도이므로 채권입찰제가 적용되지 않으며 분양가의 통제도 받지 않기 때문에 공사실비와 시장가격의 차이인 프 리미엄 의 혜택을 누릴 수 있다는 것이 투기의 요인으로 작용하고 있다. 또한 시공업자는 분양가격의 상한규정을 피할 수 있기 때문에 기업이윤을 극대화 할 수 있다는 점에서 조합주택의 건설을 선호하게 된다. 더구나 1987년경부터 서울 시내에는 대규모로 아파트단지를 건설할 부지가 고갈되어 간다는 인식이 팽배 함에 따라 시공업체가 보유한 토지에 주택조합을 끌어 들이는 사례가 증대하였 7) 조주현, 1991, 주택조합, 그 문제점과 개선방안, 집중기획, pp. 107~110. - 8 -
다. 결국 시공업자와 주택조합이 결탁할 수 있는 소지는 충분하며 일선행정기관 의 감독소홀로 부정과 비리가 발생할 소지는 충분히 있었다고 하겠다. 둘째, 지역 및 직장주택조합 제도상 문제점이다. 먼저, 현행 주택조합제도 에서 가장 문제가 되는 것은 무주택자에 대한 정의와 이를 판정하는 기준이 모 호하다는 사실이다. 즉 무주택여부를 주민등록등본과 가옥대장(혹은 주소지의 건물등기부등본)의 서류대조로 하기 때문에 주민등록 이전, 위장분가 등의 방법 으로 조합원이 될 수 있다. 더욱이 직장의 하급자명의나 친척, 친지의 명의로 하는 경우는 합법적이나 문제가 된다. 또한 무주택자를 주택의 소유여부만을 기 준으로 하기 때문에 고액의 전세입주자나 소득, 재산 상태로 보아 무주택자라고 보기 어려운 계층의 조합가입을 막을 제도적 장치가 미흡하다. 특히 주택건설촉 진법 제42조의 4항(현 주택법 시행령 37조1항)은 조합설립인가 신청시 조합규 약을 첨부하도록 되어 있는데 이중 조합원의 자격에 대해서는 조합자체에서 심 사하고 행정부서는 이에 형식적인 확인만을 하는 데서 문제가 있다. 또한 주택건축 예정지에 대한 규정이 허술하다는 점이 있다. 물론 법상으 로는 입지심의와 건축심의를 포함한 사업계획승인절차가 있으나 조합설립지역 과 사업지역이 멀리 떨어져 있는 경우는 서류상의 심사만을 할 수 있을 뿐이며, 직장과 사업부지간의 통근거리 등은 전혀 규정되어 있지 않음으로서 분양을 받 더라도 출, 퇴근이 불가능하여 전매를 할 수밖에 없는 경우도 있게 된다. 그리고 사후관리의 문제가 발생하는데 현행 제도 하에서 일단 주택이 건 설되어 분양을 받은 조합원이 조합주택을 임의로 처분하였을 경우 이를 규제할 있는 제도적 장치가 미흡하다. 물론 현행 관례로는 2년 이내에는 내부규약으로 되어 있어 처분이 불가능하다. 또한 조합설립 후 조합원이 탈퇴로 빈자리가 생 길 경우 신규조합원을 모집할 수 있도록 되어 있어 웃돈을 받고 조합가입증을 파는 소위 딱지 전매를 성행시키고 있다. 이와 같은 문제점을 볼 때 이제까지 제도적으로 주택조합의 역할, 기능 그리고 위상이 모호했다고 하겠다. 조합주택을 저소득층의 무주택으로 하여금 보다 용이하게 하는 제도로 만들고자 한다면 법적으로도 조합원의 자격을 크게 제한하는 동시에 세제, 금융 그리고 택지지원을 포함한 지원체제도 강화하는 것 이 바람직하다. 또 하나 지적되어야 할 것은 직장조합의 경우 고용주가 조합의 - 9 -
구성 및 운영에 있어서 퇴직적립금 10%를 지원하도록 되어 있는 것을 제외하 고는 전혀 책임을 지지 않는다는 사실이다. 직장조합이 근로자 특히, 생산직 근 로자를 중심으로 조합이 결성되고 이들의 주거복지향상이 노동생산성을 제고시 키는데 중요하다는 사실을 인식한다면 고용주의 적극적인 지원과 참여가 필수 적이나 현행 법제에서는 이의 참여를 배제함으로써 문제의 심각성을 더하고 있 다. 셋째, 지역 및 직장주택조합의 운영상의 문제점이다. 주택조합제도의 문제 도 심각하지만 더욱 문제가 되는 것은 제도운영의 소홀이다. 사실 조합주택은 조합원들 스스로가 자력으로 내 집 마련을 한다는 기본적인 성격 때문에 행정 기관에서 적극적으로 간섭할 명분은 적었다. 그러므로 행정절차는 형식적으로 이루어진 경우가 허다하였는데, 우선 조합원의 자격심사에서 주택전산화의 미비 로 유주택자나 재당첨금지기간에 해당하는 조합원을 색출해내지는 못하였다. 또 한 조합의 설립인가 신청서에 기재된 사업예정지에 대한 확보여부와 그러한 부 지의 법적인 하자문제가 사전에 철저히 확인되지 않고 형식적인 서류심사에 그 쳤다는 점이다. 이러한 경우는 건축법, 도시계획법 등의 제한으로 고층건물을 지을 수 없는 부지를 사업예정지로 선정한다든가 혹은 소유권분쟁이 있는 토지 를 사업부지로 한 경우이다. 마지막으로 사업승인을 받은 후에는 대부분의 절차를 조합에 맡겨왔다는 점이다. 이 때문에 조합원의 명의변경을 이유로 분양권을 전매하거나, 승인된 가 구 수보다도 훨씬 더 많은 수의 분양권을 유통시킨 사기사건이 발생하기도 하였 다. 8) 또한 수서사건과 같이 사업승인이 날 수 없는 부지를 매입하여 주택조합들 을 끌어들여 형질변경이나 특별 분양의 압력을 행사하는 과정에서 아무런 제재 가 없었다는 것은 운영상의 허점을 극명하게 보여주는 예라고 연구하고 있다. 이 연구에서도 시공업자와 주택조합이 결탁할 수 있는 소지는 충분하며 일선행정기관의 감독소홀로 부정과 비리가 발생할 소지는 충분히 있다고 언급 하고 조합원의 자격에 대해서는 조합자체에서 심사하고 행정부서는 이에 형식 적인 확인만을 하는 데서 문제점이 있다고 연구하고 있으나, 역시 중요한 문제 8) 부산의 광개토건설은 330가구 승인에 2,200가구를 사기 분양하여 물의를 빚은 바 있 다.( 시사저널, 1991. 3. 7. p. 25) - 10 -
인 현재 주택조합 현장에서 일어나고 있는 부정과 비리를 원천적으로 차단하는 원인과 방안은 제시하지 못하고 있다. 그 외 문헌자료를 살펴보면 건설교통부의 2003주택업무편람 주택조합 제도에 서는 조합원 자격만 언급 하고 있으며, 신승식(2001) 9) 은 재건축조합을 법인으로 의제하여 법인세법 적용을 주장하였으며, 진성구 김생옥(1998) 10) 은 주택조합이 제3자에 의하여 운영되므로 여러 가지 부조리와 선의의 피해자 발 생을 언급하고 다소 행정비용이 소요되고 민원의 절차가 복잡하더라도 보다 기 술적이고 객관적인 기준이 요구 된다고 결론을 내리고 있으며, 김종신(2002) 11) 은 조합운영의 불투명성으로 인한 조합비 사용을 놓고 조합원간의 다툼이 많았 던 것과 2000년 말 부패방지위원회의 추진과제로 선정되었음을 언급하고 대행 사나 시공사의 비리가 가능한 것은 주택조합집행부의 비호가 있거나, 조합집행 부의 무관심 또는 무능에 기인한다고 하면서 그 개선방안으로 조합비 사용내역 등 조합운영과 관련하여 주요한 사항은 공개를 의무화해야 한다고 주장하고 있 는 한편, 장세훈(2002) 12) 은 분양권 전매를 중도금 2회 이상 납부할 때까지만 금 지하려 하는데, 과연 이러한 규제가 제대로 준수될 수 있을지 의문을 제기하고 청약 과열에 대한 근본적인 대책이 부족하다 하였으며, 선착순 분양규제의 부작 용을 거론하고 단기 차익을 노리는 투기 행위는 단순한 행정 규제로 해소 될 수 없으므로 상존하는 주택시장의 불안 요인들이 주택청약제도의 존립 근거가 되고 있지만, 주택보급율 100% 달성 등으로 주택시장의 구조 전환이 이루어지 고 있어 이 같은 국가의 적극적인 개입이 지속 되어야 하는가에 의구심도 커지 고 있고, 이러한 점에서 주택청약제도는 그 존속의 기로에 서 있다고 결론을 내 리고 있다. 장세훈(2002) 13) 의 또 다른 연구에서는 조합원들 간의 공동체적 속성 이 약해지고, 그 결과 조합의 운영도 방만하게 이루어짐에 따라 갈수록 운영 과 정상의 비리와 부패 문제가 크게 불거져 나오고 있고 조합의 존립 근거도 문제 가 될 수 있으며, 일반적으로 조합은 조합원 구성원의 공동이익을 추구하기 위 9) 신승식, 2001, 재건축조합의 세무회계 사례연구. 10) 진성구 김생옥, 1998, 주택공급관련제도 개선방안연구. 11) 김종신, 2002, 주택조합제도개선방안, 정책해설집. 12) 장세훈, 2002, 주택청약제도의 문제점과 개선방안, 입법정보, 제40호. 13) 장세훈, 2002, 주택조합제도의 실태와 향후 대책, 입법정보, 제65호. - 11 -
해 조직되어 조합원들이 공동출자하고 운영에 따른 이익을 공동 배분하는 형태 를 취하고 있으나, 주택조합은 단순히 주택분양 자격을 얻기 위한 수단, 또는 절차에 지나지 않으므로 조합 구성에서부터 운영 및 관리에 이르기 까지 모든 조합 활동을 조합원이 아니라 시공업체나 대행업체 등과 같은 제3자가 주도하 기 십상이고, 이는 각가지 부조리와 선의의 피해를 발생시킬 뿐만 아니라, 조합 원을 사업의 주체가 아니라 주택 공급을 받는 수요자의 위치로 격하시키는 결 과를 초래하고 있다. 이와 같은 조합 결성상의 근본적인 문제로 인해 주택조합 은 편법과 불법이 난무하는 복마전이 될 수밖에 없는 구조적 한계를 드러내고 있고, 현행 주택조합제도의 가장 큰 구조적 폐단은 조합원은 있으나 조합은 없 다 는 점과 주택조합이 단순히 분양 자격을 획득하는 수단으로 활용되는 명목 상의 조합 이기 때문에 조합의 운영 방식이 본래 결성 취지와 괴리가 있고, 조 합원의 의사가 제대로 반영되지 않는 무책임한 조합운영으로 선의의 피해자가 잇따라 발생한다. 따라서 서구의 주택조합 사례에서와 같이 순수 민간 차원에서 신규 주택을 마련하고자 하는 자들이 조합원으로 가입해서 일정액 이상을 출자 한 뒤 상설적인 주택건설조합 의 업무 영역을 점차 확장해서, 택지마련, 조합원 에 대한 주택자금 융자, 알선 등 조합원의 편익을 위한 업무를 지속적으로 시행 하도록 하면 더욱 효과적일 것이다. 이러한 주택건축조합제도를 정착시키기 위 해서는 법제적 차원에서 주택건축조합법 (가칭) 또는 주택협동조합법 (가칭)을 제정할 필요가 있다. 왜냐하면 현행 주택조합제도의 근거 법률이 되고 있는 주 택건설촉진법 (현 주택법)은 주택공급 활성화의 수단으로 주택조합의 결성 및 운영만을 규정하고 있어, 주택(협동)조합의 본래적 취지와 기능을 살리는데 걸 림돌이 되고 있기 때문이다. 중 단기적인 대책은 정부의 현행 개선 방안을 보 완하는 방식으로 이루어져야 한다고 정리하고 있다. 이 외에도 한국도시설계학회에 게재된 주택조합에 관련된 논문들을 고찰 한 바, 게재된 논문의 주안점이 원주민 정착 및 세제에 관한 내용을 주류를 이 루고 있으며, 대법원의 관련 판례에서도 관련된 사항은 발취 할 수 없는 등 본 논문에서 다루고 있는 주택조합의 비리와 부정에 대한 방지대책에 대하여는 언 급을 하고는 있으나, 그 원인과 방안을 명확하게 제시한 선행 문헌자료는 발견 할 수 없었다. - 12 -
<표 3> 선행 연구문헌 고찰결과 저자 제목 주요내용 신승식 (2001) 진정수 김생옥 (1998) 김종신 (2002) 장세훈 (2002) 박근수 (1998) 조주현 (1991) 박환용 이상한 이인호 배구희 (2002) 재건축조합의 재건축조합은 법인으로 의제하여 법인세법적용주장 세무회계 사례연구 주택조합이 제3자에 의하여 운영되므로 여러 가지 부조리 주택공급관련제도 와 선의의 피해자 발생 언급하고 다소 행정비용이 소요되 개선방안연구 고 민원의 절차가 복잡하더라도 보도 기술적이고 객관적인 기준이 요구 결론 조합운영의 불투명성으로 인한 조합비 사용을 놓고 조합원 간의 다툼이 많은걸 언급하고 2000년말 부패방지위원회의 추진과제로 선정되었음을 언급하고 대행사나 시공사의 비 주택조합제도개선 리가 가능한 것은 주택조합집행부의 비호가 있거나, 조합 방안 집행부의 무관심 또는 무능에 기인한다. 개선방안으로 조 합비 사용내역 등 조합운영과 관련하여 주요한 사항은 공 개를 의무화 주장 조합원들간의 공동체적 속성이 약해지고, 그 결과 조합의 운영도 방만하게 이루어짐에 따라 갈수록 운영 과정상 비 리와 부패 문제가 불거지고 시공업체나 대행업체 등과 같 주택조합제도의 은 제3자가 주도하기 십상이고 이는 갖가지 부조리와 선의 실태와 향후 대책 의 피해를 발생시키고 편법 불범이 난무하는 구조적 한계 지적하고 공동사업자의 주택조합 업무 대행을 합법화 하여 손해배상 책임을 묻는 조치 수립 건축물의 총생애주기 건축물의 법정내용(내구연한)년수를 연구 관리기법연구 구조상 문제점은 시공업자와 주택조합이 결탁할 소지가 충 분하고 제도상문제점은 행정부서에서 조합원의 자격을 형 주택조합,그 식상 확인만 하는데서 문제가 있음을 지적하고 운영상의 문제점과 개선방안 문제점은 사업승인 후 대부분 절차를 조합에 의존한 점으 로 아파트분양제도 개혁을 주장함. 건설업체들 지역 및 직장조합을 편법 분양방법과 주택건설 에 대한 조합원들의 비전문성으로 인해 대행사들이 형식상 지역 및 직장 조합을 구성하고 사업을 주도하면서 분양사기, 공금횡령, 주택조합제도의 비싼 수수료 징수 등의 문제점 제기와 개선방안으로는 등 개선방안 연구 록업자인 시공사의 책임부여 방안과 전문사업관리자 제도 도입 시공보증의 도입 등 법제적 측면의 개선방안을 제안 - 13 -
제2 절 주택조합제도 1. 한 국 의 주택조합제도 1) 주택조합의 정의 주택조합은 조합원의 안정된 주거생활을 약속하는 비영리적 성격의 협동 체이며 소유개념의 주택보다는 거주 개념의 주택을 저렴한 가격으로 실현시키 는 방안으로 주택조합제도가 생성된 배경은 협동적 이상주의에 바탕을 두고 주 택을 사회재로 인식하여 비영리 공동체를 통해 주거공간을 마련하고자 하는 시 각에서 출발하였으며, 자가소유의 어려움과 임대료 상승을 극복하는 방안으로 사회자선단체에 의해 시작된 주택조합은 조합원의 자발적 참여와 책임을 바탕 으로 주택을 공급하거나 유지관리하고 있으며 다양한 유형의 주택조합형태가 존재하고 있다. <표 4> 주택조합제도의 개요 구분 조합 원자 격 조합 설립 사업 주체 정책 지원 직장조합 지역조합 건설조합 분양조합 건설조합 분양조합 - 동일 시 군 또는 인접지역에 동일직장 2년이상 근무자 - 시장이 정하는 기간이상 부양가족이 있는 무주택세대주(서울:2년) - 20인 이상 조합원 - 인가사항 - 조합 및 등록업체 공동 - 직장조합의 경우 고용자는 퇴직 적금 등에서 일부 지원가능 - 20인 이상 조합원 - 신고사항 - 지자체, 주공, 주택, 건설업체 - 국민주택 우선분 (건설분의10%) - 동일 시 군 또는 인접 시 군에 1년 이상 거주자 - 시장이 정하는 기간이상 부양가족이 있는 무주택세대주(서울:2년) - 20인 이상 조합원 - 인가사항 - 조합 및 등록업체 공동 - 없음 - 20인 이상 조합원 - 인가사항 - 지자체, 주공, 주택 건설업체 - 국민 주택 우선분 (건설분의 10%) 자료 : 진성수 김생옥, 1997, 주택공급관련제도 개선방안 연구, 국토개발연구원, p. 84. - 14 -
우리나라에 주택조합이 첫 도입된 것은 1977년 주택건설촉진법에 무주택 자들이 조합을 구성하여 주택을 건설할 수 있도록 인정한데서 비롯되나, 지역 및 직장 주택조합 개념이 정의된 것은 1980년부터로 처음 규정된 지역조합은 도시재개발법 및 주택개량촉진에 관한 임시조치법에 의해 재개발구역내의 주민 이 구성하는 조합으로서 현재의 지역조합과는 차이가 있었다. 지역 및 직장주택 조합제도는 일정요건을 갖춘 무주택자들이 내 집 마련을 위해 자발적으로 참여 하여 토지매입과 주택건설을 자주적으로 달성하는 제도로 도입취지는 서구와 비슷하지만 우리의 주택 개념은 소유의 주택이고 주택을 공동으로 건설한다는 의미만 존재할 뿐 주택을 공동으로 관리하여 공동체를 건설하고자 하는 의도는 없었다. 주택조합은 다수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 결 성하는 조합을 말하는데 주택조합의 유형으로 재건축조합, 재개발조합, 지역주 택조합, 직장주택조합이 있으며, 주택법 개정을 통해 임대주택조합과 리모델링 주택조합이 추가 되었다. 재건축조합과 주택재개발조합은 기본계획에 적합한 법 위 안에서 노후 불량건축물을 효율적으로 개량하기 위해 필요한 사항을 규정 하고 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이고자 도시 및 주거환경정비법 으로 통합되고 지역 및 직장주택조합은 주택건설촉진법을 개정한 주택법에 이 전통합 되었다. 도시 및 주거환경정비법에 의한 주택재개발조합은 설립에 의하 여 등기를 하고 공익법인으로 규정되나, 재건축 및 지역ㆍ직장주택조합은 민법 상의 조합이 아닌 비법인 사단으로 규정하고 있다. 14) 이에 대한 법적 배경을 살 펴보면 주택법 제32조에 의하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 인가를 받은 주택조합 (지역조합ㆍ직장조합ㆍ임대조합ㆍ리모델링조합)은 법인으로서 설립등기를 할 수 있다는 법률적 근거가 없어 민법상의 조합이 아닌 비법인 사단으로 규정되게 되었다고 할 수 있다. 이러한 규정에 의하여 설립된 주택조합은 대표자나 관리인이 있는 법인이 아닌 사단으로서 그 부동산의 등기에 관하여는 사단법인에 관한 민법규정 가운 14) 건설교통부, 도시재개발법에 의한 주택재개발조합이 비영리 법인인지 아니면 영리 법인인지 여부, 질의회신내용, 1997. 6. 29. - 15 -
데서 법인격을 전제로 하는 것을 제외하고 유추 적용하고 있다. 민법상의 조합 과 비법인 사단은 일반적으로 그 단체성의 강약을 기준으로 구별하는데 조합은 2인 이상이 상호간에 금전 기타 재산 또는 노무를 출자하여 공동사업을 경영할 것을 약정하는 계약관계에 의하여 성립하므로(민법 제703조) 어느 정도 단체성 에서 오는 제약을 받게 되는 것이지만 구성원의 개인성이 강하게 드러나는 인 적 결합체인데 비하여 비법인 사단은 구성원의 개인성과는 별개로 권리의무의 주체가 될 수 있는 독자적 존재로서의 단체적 조직을 가지는 특성이 있다. 15) 민법상 조합의 명칭을 가지고 있는 단체라 하더라도 고유의 목적을 가지 고 사단적 성격을 가지는 규약을 만들어 이에 근거하여 의사결정기관 및 집행 기관인 대표자를 두는 등의 조직을 갖추고 있고, 기관의 의결이나 업무집행방법 이 다수결의 원칙에 의하여 행해지며 구성원의 가입ㆍ탈퇴 등으로 인한 변경에 관계없이 단체 그 자체가 존속되고 그 조직에 의하여 대표의 방법ㆍ총회나 이 사회 등의 운영ㆍ자본의 구성ㆍ재산의 관리ㆍ기타 단체로서의 주요사항이 확정 되어 있는 경우에는 비법인 사단으로서의 실체를 가진다고 할 수 있다. 16) 주택조합제도 관련 근거법령으로 주택법 등의 조합주택에 관한 규정, 도 시 및 주거환경정비법의 재건축사업의 조합설립의 규정과 관련 규정의 보완지 침인 지역 직장주택조합표준규약 17) 과 재건축조합 표준규약 18) 을 제정하여 무주 택 실수요자의 내 집 마련 기회를 제공하는데 일조를 하고 있다. 19) 15) 박환용 이상한 이인호 배구희, 2002, 지역 및 직장주택조합제도의 개선방안 연 구, 주택연구, 제10권 제2호, p. 83~84. 16) 대법원 판례, 1992. 7. 10, 선고92다2431판결. 17) 건설교통부, 2005, 재건축조합 표준규약. 18) 건설교통부, 2000, 지역.직장주택조합 표준규약. 19) 법적근거는 주택법제32조, 동법시행령 제37조1항의1, 동법시행규칙 제17조 및 도시 및 주거환경정비법 제13조 등이다. - 16 -
<표 5> 주택조합과 일반분양주택의 비교 구분 장 점 단 점 지역 직장 주택 조합 일반 분양 공동 주택 청약통장이 필요 없음 상대적으로 좋은 위치 확보 일반분양에 비하여 유리한 호수 배정 일반분양보다 분양가격이 저렴 청약자격이 다양함 청약시 시공사와 공사기간에 대한 신뢰 성을 확보할 수 있음. 확정 분양가를 지불하며 업무추진비는 없음 분양후 입주시까지 기간이 짧음 업무추진비는 불필요 사업주체가 단순해 민원발생요인 감소 분양보증이 되어있지 않음 입주시기와 분양금액이 확정되지 않음 사업지체시 추가부담금 발생 조합원간 갈등 상존 업무추진비 필요 청약통장이 필요함 고액의 채권을 구입해야 함 조합주택보다 상대적으로 분양가가 높음 청약자가 많을 경우 당첨확률이 적음 자료 : 박환용 이상한 이인호 배구희, 2002, 지역 및 직장주택조합제도의 개선방안 연구, 주택연구, 제10권 제2호, p. 86. 2) 주택조합의 장단점 주택조합제도는 무주택 서민이나 근로자 등의 내 집 마련과 주택공급의 촉 진을 위해 일정한 자격을 가진 조합원에게 청약저축 가입여부와 관계없이 일정 한 지역이나 직장을 단위로 조합을 설립하여 주택을 건설할 수 있도록 하는 제 도이다. 지역 및 직장주택조합의 분양은 일반분양에 비해 선택의 폭이 넓고 저렴 한 가격의 주택을 구입할 수 있다는 장점 외에도 청약통장이 필요 없이 일반분 양주택보다 저렴한 가격으로 좋은 입지의 아파트를 조합원의 추가부담 및 손실 이 발생할 수 있는 위험요소가 상존해 있어서 사업시행으로 인한 위험부담을 감 수해야 한다는 단점을 안고 있다. 그러므로 성공적인 지역 및 직장주택조합을 위 해서는 사업운영의 투명성과 조합원 피해방지가 가장 중요한 관건으로 우리나라 주택조합의 종류는 주택법 등을 근거로 다섯 가지로 분류가 가능하다. 20) - 17 -
<표 6> 주택조합의 구분 명칭 지역주택조합 직장주택조합 조합원 자격 및 유형 동일한 특별시 광역시 시 또는 군(광역시의 관할구역에 있는 군을 제외한다)에 거주하는 주민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합 동일한 직장의 근로자가 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합 재건축주택조합 리모델링주택조합 임대주택조합 정비기반시설은 양호하나 노후 불량건축물이 밀집한 지역에서 주거 환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업을 위하여 토지등 소유자로 구성된 조합 공동주택의 소유자가 당해 주택을 리모델링하기 위하여 설립한 조 합 주택을 임대하고자 하는 자가 임대주택을 건설 또는 매입하기 위하 여 설립한 조합 주: 1) 주택법 제2조(용어의 정의) 9항. 2) 도시및주거환경정비법 제2조(용어의 정의) 2항의 다목 및 8항, 제13조(조합의 설립 및 추진위원회의 구성) 제1항. 2. 선진 국 의 주택조합제도 대부분 선진국 협동조합주택은 비영리주택조직(non-profit housing organizations)으로서 전국 및 각 지방수준의 조직을 가지고 있다. 특히 유럽 여 러 국가에서 협동조합주택이 번성하게 되는 배경은 도시화 과정과 노동자의 주 거안정책과 깊은 연관을 지니고 있다. 19세기 중엽 산업혁명과 급속한 도시화 과정에서 도시에 거주하는 노동자 들의 주택수요가 급증하게 되었고, 높은 임대료와 불량주택의 확산 등 노동자의 주거안정은 매우 중요한 사회문제로 등장하였다. 이러한 열악한 주거환경에 처 한 노동자들은 당시 팽배하던 노동운동의 여파로 자조적 집단운동, 자선단체와 우애주의에 입각한 비영리주택운동을 발전시켰고, 이러한 비영리 주택협동조합 20) 주택법에서는 지역, 직장, 리모델링, 임대주택조합을 구분하여 있으며, 도시 및 주거 환경정비법에서는 재건축조합을 사업의 정비사업자로 설립토록 하고 있다. - 18 -
은 정부의 주택정책상 재정 및 기술지원의 대상이 되는 법적 근거를 요구하기 시작하였다. 그러나 국가마다 매우 다양한 주택협동조합의 발전배경과 특성이 있기 때문에 일률적으로 주택협동조합의 특성을 말하기는 힘들며, 서구에서 주 택협동조합이 급성장한 시기로 보는 것은 제1차 세계대전 이후의 노동운동의 여파로 보고 있다. 서구의 주택협동조합은 기존의 농업협동조합, 생산 혹은 소비협동조합 그 리고 건축조합(Building societies)과는 다른 몇 가지 특징을 지니고 있다. 건축 조합은 같은 조합법 내에서 규정되지만 실제 주택을 짓는다기보다는 조합원들 로부터 기금을 바탕으로 규정되지만 실제 주택을 짓는다기보다는 조합원들로부 터 받아들인 기금을 바탕으로 조합원의 주택구입비용이나, 건축비에 대출하여 주는 저축금고의 성격이 강한 것이다. 주택협동조합과 타협동조합과의 차이점은 주택협동조합에서는 생산자와 소비자가 동일하다는 점, 재정이나 조직계획이 장 기적이라는 점, 택지확보 도시계획 그리고 재정 등에서 정부 및 지방자치단체 와 연계되어 있다는 점, 조합의 성공여부가 조합원 상호간 또는 지역주민과의 인간관계에 극히 민감하다는 점이다. 주택정책 체계상 사회복지 내지 사회정의의 차원에서 볼 때 협동조합주택 은 역시 해당국가의 정치제도 및 정치활동이 민주적으로 발전된 서구 선진국에 서 성공적인 경험을 갖고 있다. 주택협동조합이 가장 발전적으로 운영되고 있는 국가로 스웨덴을 들 수 있으며, 스칸디나비아 국가들이 대부분 활성화되어 있 다. 그리고 노르웨이의 경우는 2차 대전 후에 급속히 발전되었는데, 수도의 신 규주택 중 약 50% 그리고 국가전체의 신규주택 약 25%가 협동조합주택으로 건 설되고 있다. 그리고 독일, 프랑스, 스위스 등은 지난 수십 년 간 협동조합주택 을 많이 공급해 온 국가들이다. 폴란드와 체코도 주택협동조합의 활동을 확대해 온 나라들이다. 그래서 대부분의 유럽 국가들이 주택협동조합의 성공적 경험을 지니고 있으며, 북미의 경우는 예를 들어 미국 뉴욕의 슬럼 재개발과 도시노 동자의 주택재건축을 위하여 협동조합주택의 성공적인 경험을 지니고 있으며, 캐나다의 경우는 학생, 노인 등 특수그룹의 주택문제해결의 한 방안으로 주택협 동조합이 이용되고 있는데 이를 정리하면 다음과 같다. - 19 -
<표 7> 각국의 주택협동조합 사례 국명 제도도입계기 주택협동조합의 발전과정 스웨덴 영국 미국 1870년대의 열악한 주거환경과 주택난 을 해결해 보고자 하는 한 방안으로 채택 로치데(Rochdale) 협동조합운동에서 찾을 수 있는데 이 조합은 노동자들의 직업창출과 제조업 의 운영 등 조합의 자립적 공동이익을 추구하는 단체의 수립이 목적 북미대륙 남서부 지역의 절벽지역에 독특한 생활근거를 마련했던 지역체 심각했던 주택사정은 1920 ~1923년으로서 임대료가 급등하고 노동자들의 주거불안은 매우 심각한 사회문 제로 등장하였다. 이러한 상황 하에서 스톡홀름 (Stockholm)에 HSB(Swedish Tenants' Savings Bank and Housing Association)로 알려진 주택협동조합운 동이 주로 세입자를 중심으로 확산되기 시작 HSB는 초기 주택을 통한 재산증식이나 이윤동기보다는 어떻 게 하면 값싼 주택을 집없는 많은 사람들에게 공급할 수 있느냐 하는 것이 목적, 당시 스웨덴 건축노동자 의 40%가 실업의 상태였기 때문에 노동자 스스로의 주택협동조합의 구성이 활발하게 진행 영국의 협동조합이 법적 지위가 확보되고 국가로부터 보호받을 수 있게 된 것은 1852년 산업 및 절약 조 합법 이 제정되면서부터인데 이 법은 협동조합에 대 한 법으로서 세계 최초의 것이다. 영국의 주택협동조합이 활성화되지 못한 것은 여러 가지 이유가 있겠으나 지방정부의 강력한 공공임대주 택정책의 실시 때문이라고 말할 수 있다. 영국은 다 른 나라들에 비하여 비교적 일찍 지방정부가 저소득 노동자들의 주거안정을 위하여 공공임대주택을 공급, 확대해 온 대표적 국가이다. 1) 1994년의 한 갤럽에서 협동조합조직에 대한 광범위한 지지와 신뢰가 확인되었으며 협동조합의 차별성 은 미국 협동조합 모임의 주요 의제로 대두. 2) 주: 1) 하성규, 2006, 주택정책론, 박영사, pp. 398~403. 2) 임수범, 1998, 수협조사월보. - 20 -
3. 개발 도상국 의 주택조합제도 개발도상국에 있어서 주택협동조합이라는 것이 새로운 것은 아니나, 그 발전의 속도가 빨라진 시기는 제2차 세계대전 이후부터 라고 볼 수 있다. 개발 도상국 중에서는 인도가 가장 큰 주택협동조합을 가진 나라인데 약 16,330개의 주택협동조합(1971년도 기준)과 약 110만명에 달하는 회원을 가지고 있다. 주택 협동조합은 개발도상국 중남미 국가들은 정부가 매우 적극적으로 주택협동조합 에게 지원을 해주고 있다는 점에서 찾을 수 있다. 칠레의 경우는 1963년과 1970 년 기간 동안 주택건설의 10%가 주택협동조합의 주택이었고, 브라질 또한 협동 조합주택건설이 활발한 국가 중의 하나다. 반면에 아프리카국가들은 다른 개발 도상국에 비하여 협동조합주택의 보급이 비교적 최근의 일로서 1970년대에 탄 자니아, 가나 등 일부 국가에서 채택되고 있다. 개발도상국들의 주택협동조합은 서구의 것과는 몇 가지 차이점을 발견할 수 있는데, 대부분의 개발도상국 주택협동조합의 조합원들의 소득수준이 저소득 층이라기보다 중 고소득층이 주류를 형성하고 있다는 점이다. 이렇게 저소득층 이 배제되는 이유는 국가마다 다양하지만, 가장 큰 이유 중의 하나는 정부로부 터 협동조합을 성공적으로 운영하기가 어렵다는 뜻이다. 그리고 선진국의 주택 협동조합에 비하여 개발도상국의 주택협동조합은 그 운영 및 행정비용이 더 많 이 소요되고 있어 저소득층은 자연히 배제되고 있다. 한편 개발도상국의 주택정 책상 일반적인 문제 이지만 주택협동조합의 경험의 부족뿐만 아니라 이 분야 주택전문가가 부족한 상태이기 때문에 협동조합주택의 장점을 인지하면서도 그 운영상 어려움을 겪고 있다. - 21 -
<표 8> 자조주택개념의 변천 구 분 1950년대(Abrams 이전) 1970년대(Turner 이후) 기본 아이디어 자조주택 = 저소득가구(가족) 의 노동비용이 지불되지 않은 자조적 노력 자조주택=1 가족의 투자결정 2 가 족의 노동력 제공은 금전적 저축 혹 은 비지불 노동력의 투자 그리고 양 자 모두를 포함 예 불량주거지의 불량주택 불량주택에서부터 일반주택까지 포함 건축과정 1 남의 땅에 무단침입, 거주 2 폐기된 건축자재이용 3 주말이나 야간을 이용하여 가족이 주택건축 4 건축 후에 거주하는 것이 아니도 거주하면서 건축 * 최종건축물은 불법성, 자재 비용 등에 의해 큰 장애를 받게 됨 1 건축기간은 예견하기 힘들고 매우 다양 2 보잘 것 없는 오두막집이나 불량 주택이 자조주택건축과정의 중간 단계일수도 있고 최종 생산물일 수도 있음. * 주택완성은 가족의 소득 10~20년 의 기간소요, 안정성의 결여 등의 불안 상존 주된 이용자 농촌에서 도시로 이주해 온 저소득층 누구든지 가능, 저소득층에서 중소득층 까지 <표 계 속> - 22 -
구분 1950년대(Abrams 이전) 1970년대(Turner 이후) 기본이론 자조주책은 주택건설비용 절감 자조주택은 투자로 간주됨 자조주택을 투자증대로 보는 것은 성공조건 어떤 조건하에서도 자조주택은 비용절감 1 집이 완성되기까지 걸리는 5~6년 동안 투자를 해야 하고 2 이웃의 주택이 적정수준에 미치지 못 했다고 판단될 때 투자증대 정 책 적 의 미 극복 되어야 할 문제 해결방안 최소한 정부역할 1 토지의 부족 2 주택건축을 완성하기 위해 적정수준 건축자재구입의 어려움 3 정상주택을 건축하기 위한 계획 및 기술의 부족 저소득층 가족의 노동력을 이용한 계획된 주택건설과 적정기술지도 1 토지개발과 하부구조의 시설제공 2 주택디자인 정보 제공 3 건축자재의 저렴 구입 4 건축의 기술지도 및 조직 1 안전하고 적지의 택지마련 2 토지 및 건축규제가 자조주택을 불법 이라 규정 3 공공서비스의 부족 4 최소한의 자조주택건축 비용의 융자 부족 1 저소득층이 주거안정을 누릴 수 있도록 부지, 하부구조 계획 2 기술지도 3 불량주거지 개량 재개발 토지문제의 안정과 하부구조 시설 제공 지역(지방)적 특성에 맞는 다양한 자조 주택 이상적 프로젝트 주택건축을 완성할 수 있는 외부로부터의 지원이 있는 자조주택 충분한 주택을 다양한 가격으로 수많은 저소득층이 이용가능 1 자조주택은 많은 수의 주택 결과 값싼 주택이기 때문에 저소득층이 이용 가능한 주택해결 방안 건축이 가능하며 2 적은 비용으로 토지, 하부구조 그리고 저소득층의 경제능력에 맞는 수준의 주택확보 자료 : 하성규, 2006, 주택정책론, 박영사, pp. 418~419. - 23 -
한편 개발도상국 저소득층 주택문제와 관련하여 개발도상국 정부의 주택 공급을 위한 꾸준한 노력과 불량주택 철거작업에도 불구하고 불량주택문제의 괄목할 만한 해결이 없었다는 점을 직시한 학자들은 저소득층 주택문제해결을 위한 새로운 이론을 제시하였다. 대표적인 학자로서 C. Abrams와 J. Turner 등 에 의해 주도된 자조주택(self-help housing)'의 개념이다. 자조주택개념은 주택 난 해소와 주거수준향상을 후진국 정부의 노력만으로 해결하기 어려운 문제가 따르므로 그 역할의 일부를 민간 개개주택거주자에게 분담하고자 하는 주민주 도형 저소득층 주택문제해결방안으로 이해되고 있다. Rodell과 Skinner는 자조 주택개념을 크게 1950년대에, 즉 Abrams이전시대와 1970년대 Turner 이후로 구분하여 설명하고 있다. 상기 도표에서 나타난 바와 같이 1950년대에 자조주택의 개념은 불량주거 지의 불량무허가 주택에 국한하나, 1970년대에 와서는 자조주택이 불량무허가주 택에 국한하지 않고 모든 주택에 해당될 수 있다는 주장이다. 후자의 경우 자조 주택이라고 해도 가족의 투자결정 및 금전적인 저축행위와 다름이 없다는 투 자 의 개념을 도입하였다. 자조주택의 논의는 개도국의 경우에 더욱 활발히 전 개되고 있다. - 24 -
제3 장 주택조합제도 운 용 현 황 과 문제점 제1절 주택조합제도의 변천 주택조합제도는 1977년 12월 주택건설촉진법 (현 주택법) 제44조에 무 주택근로자의 주택 건설에 관한 사항 을 신설해서 근로자들로 구성된 조합이 자 신들을 위한 주택을 건설할 수 있도록 허용하고 동법 시행령 제42조에 근로자 의 규모를 규정한 것에서 비롯되었으며, 1980년 1월에는 주택건설촉진법 에 조합 결성을 위한 법적 근거가 마련됨으로써, 조합주택이 본격적으로 건설될 수 있었다. 당시의 주택조합은 직장조합 형태로, 주택조합제도는 근로자 대상으로 주택을 건설하는 경우 국민주택자금을 우선적으로 지원하고 고용주도 퇴직적립 금 등을 이용해서 주택자금을 적극 지원하도록 유도하는 방식으로 운용되었다. 주택조합이 이처럼 근로자를 위한 정책 프로그램으로 시작되었지만, 주택 가격이 급등하고 택지 부족으로 공공부문에 의한 주택 공급이 장애에 부딪치는 가 하면 기존 청약가입자가 적체되어 주택시장의 교란이 갈수록 심화되는 상황 이 지속되자, 주택 소요 대상자들이 조합을 결성해서 직접 주택을 공급할 수 있 는 방안으로 바꿔야 한다는 주장이 속출했다. 이러한 사회 경제적 요구에 따라 정부는 직장주택조합 뿐 아니라 근로자가 아닌 일반 무주택 서민이 중심이 되 어 결성하는 지역주택조합을 주택이 없는 국민이 주택을 마련하기 위해 설립한 조합 으로 정의하고, 이들이 지역조합이나 직장조합을 결성해서 주택을 마련할 수 있는 법적 근거를 마련했다. 21) 주택조합이 주택건설촉진법에 의해서 처음 제도화 된 것은 1980년이다. 당시 주택조합이 주택을 건설하는 경우에는 국민주택자금을 우선적으로 지원하 고 고용주도 퇴직적립금 등을 이용하여 주택자금으로 적극 지원하도록 유도한 21) 이때 지역조합은 도시개발법 및 주택개량 촉진에 관한 임시 조치법 에 의거, 재건축조합이 또 하나의 주택조합 유형으로 자리잡게 되었다. 한 재개발구역내에 거 주하는 주민들이 구성하는 조합을 가르킨다. - 25 -
제도이다. 이와 같이 주택조합은 근로자를 위한 정책프로그램이었으나 주택가격 이 급등하고, 택지부족, 기존 청약가입자의 적체 등으로 일반분양의 기회가 주 어지지 않은 실정 하에서 직접 건설하여 주택을 마련하는 수단으로 바뀌게 되 었다. 22) 또 1980년대 중반 이후 아파트 등의 재건축이 활기를 띠게 되면서 1987년 주택건설촉진법 을 개정해서 재건축 지역 주민들이 조합을 결성해서 주택을 공급할 수 있도록 함으로 이처럼 적용 대상이 확대되고 제도적 장치도 완비되 어 갔지만, 실제 조합 운영과 관련해서 각종 비리가 판을 치면서, 주택조합 관 련 부정 부패가 심각한 사회문제로 대두되기 시작했다. 이에 정부는 1988년 주 택건설촉진법 시행령 개정을 통해 주택조합에 대한 회계감사제도를 도입하고 감사 결과를 시장, 군수와 조합원에게 공개해서 회계 처리의 투명성을 제고 하 도록 함으로써, 주택조합의 비리를 제도적으로 예방하고 이에 대한 공공부문의 감독이 이루어지도록 한 바 있다. <표 9> 우리나라 주택조합의 변천사 시행일 제 목 내 용 1977. 12. 31 법 신설 1978. 3. 14 시행령개정 1980. 1. 4 법 개정 무주택 근로자 주택건설 근로자 규모 설정 직장조합 건설자금 지원 일정규모 이상의 근로자를 고용하는 자나 근로자들로 구성 한 조합이 주택을 건설하는 경우, 이를 사업주체로 본다. 주택건설촉진법 제44조의 규정에 의한 '일정규모 이상'의 범위를 상시사용 근로자 50인 이상으로 하고 고용자 또는 주택조합에 국민주택자금을 우선 지원할 수 있도록 하였다 (시행령 제42조 신설). 직장조합이 조합원의 주택을 건설하는 경우 고용자는 대통 령령이 정하는 바에 따라 퇴직적립금 등의 일부를 주택건 설자금으로 지원하도록 하였다(법 제44조의 2) <표 계 속> 22) 진성수 김생옥, 1997, 주택공급관련제도 개선방안 연구, 국토개발연구원, p. 83. - 26 -
시행일 제 목 내 용 1981. 4. 7 법 개정 1981. 8. 24 시행령 개정 1982. 5. 20 시행령 개정 1984. 11. 3 시행령 개정 1987. 12. 4 법 개정 1988.6. 16 법 개정 1993. 2. 20 시행령 개정 1994. 7. 30 시행령 개정 주택조합의 정의 조합의 설립요건과 절차, 규약 의 내용 규정 직장조합 조합원의 자격 변경 주택조합 설립요건 완화 재건축조합 제도 도입 및 용어정의 공동시행 등록업자의 자격 주택조합원의 자격구체화 조합원 결원에 대한 충원 주택조합이란 주택이 없는 국민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합으로 용어를 정의하고, 주택이 없는 국민이 지 역ㆍ직장조합을 결성하여 주택을 마련할 수 있는 법적인 근거를 신설하였다.(제3조 제9항, 제44조) 직장조합은 30 인 이상의 근로자로 구성된 조합으로 정의하였다. 주택조합의 설립요건 및 그 절차를 규정하였다. 주택조합 설립인가를 받고자 할 때는 해당조합의 조합원이 될 자 전 원이 연명으로 서명 날인한 조합규약 및 사업계획서를 첨 부하여 시장 또는 군수에게 제출하여야 하며, 주택조합은 20인 이상의 조합원으로 구성해야 한다. 직장조합 조합원의 자격을 동일한 직장에 근무하는 자의 개념을 독점 규제 및 공정거래에 관한 법률 제7조제1항의 규정에 의한 계열회사에 근무하는 자를 포함하도록 개정하 여 주택조합의 주택건설을 촉진하도록 하였다. 주택조합을 설립하고자 하는 경우 조합원수를 종전 20인에 서 10인 이상으로 완화하였다.(제42조 제2항) 재건축제도를 도입하여 주택조합을 지역조합, 직장조합, 재 건축조합으로 세분화하고 지역조합과 직장조합의 범위를 세 분화하였다.(제3조 제9항) 주택조합과 공동으로 주택건설사업을 할 수 있는 등록업자의 자격을 정함.(제34조의2 제3호) 주택조합을 구성하는 조합원 수를 종전의 10인 이상에서 20인 이상 확대 업무지침으로 정하고 있는 주택조합원의 자격을 조합의 종류 별로 구체적으로 정하였다.(제42조 제10항) 조합원의 수가 20인에 미달되는 경우에 한하여 조합원을 충 원할 수 있었으나 전산 확인 결과 무자격자로 판명된 경우를 포함하여 발생한 결원만큼 충원할 수 있도록 개정하였다.(제 42조 제4항). <표 계 속> - 27 -
시행일 제 목 내 용 1995. 10. 5 시행령 개정 1998. 4. 30 시행령 개정 1998. 8. 27 시행령 개정 조합원 자격 개정 회계감사 제도 도입 및 절차 간소화 주택분양권 매매 허용 및 주택조합구성원 가입자격 완화 주택조합의 설립 및 운용에 관한 지침 폐지 조합주택용 부지 사용 규제 완화 등 주택분양권 매매 허용 및 주택조합구성원 가입자격 완화 주택조합의 설립 및 운용에 관한 지침 폐지 주택조합 조합원의 자격을 세대주와 동일한 주민등록표 상에 등재되어 있지 아니한 세대원까지 무주택자이어야 하는 것으로 개정(제42조 제3항) 주택조합의 비리예방과 감독을 위하여 주택조합에 대한 회계감사제도를 도입하였으며(법제44조9항 신설, '97. 12. 13), 회계감사를 실시할 때에는 그 결과를 시장ㆍ 군수와 조합원에게 공개하도록 함으로써 주택조합의 회 계처리에 투명성을 확보하였다.(제42조의 3) 중도금 또는 잔금을 납부하기 어렵거나 생계유지ㆍ채무 상환 등을 위하여 필요한 경우에도 시장ㆍ군수 또는 구 청장의 동의를 얻어 전매를 할 수 있도록 하였다. (법 제 38조의3, 시행령 제37조) 주택조합설립인가 신청일 부터 당해 주택조합의 입주 가능일까지 주택을 소유하 지 아니한 세대주인 자.(제42조 제3항) 주택조합의 설립 및 운용에 관한지침의 주요내용이 주 택건설촉진법령에 포함되어 있어 폐지하고 각 시,도에 서 효율적인 주택조합 업무를 수행하도록 하였다. 조합주택 건설을 위한 부지 확보의 편의와 주택건설의 활성화를 도모하였다.(제42조 제6항), 주택건설사업계 획 승인 후 입주자로 지정된 지위가 양도 증여 또는 판 결 등으로 변경된 경우에 조합원을 충원할 수 있도록 항목을 신설하였다.(제42조 제4항 제2호) 중도금 또는 잔금을 납부하기 어렵거나 생계유지ㆍ채 무상환 등을 위하여 필요한 경우에도 시장ㆍ군수 또는 구청장의 동의를 얻어 전매를 할 수 있도록 하였다. (법 제 38조의3, 시행령 제37조) 주택조합설립인가 신 청일부터 당해 주택조합의 입주 가능일까지 주택을 소 유하지 아니한 세대주인 자.(제42조 제3항) 주택조합의 설립 및 운용에 관한지침의 주요내용이 주 택건설촉진법령에 포함되어 있어 폐지하고 각 시,도에 서 효율적인 주택조합 업무를 수행하도록 하였다. <표 계 속> - 28 -
시행일 제 목 내 용 조합주택 건설을 위한 부지 확보의 편의와 주택건 설의 활성화를 도모하였다.(제42조 제6항), 주택건 조합주택용 부지 1998. 8. 27 설사업계획 승인 후 입주자로 지정된 지위가 양도 사용 규제 완화 시행령 개정 증여 또는 판결 등으로 변경된 경우에 조합원을 충 등 원할 수 있도록 항목을 신설하였다.(제42조 제4항 제2호) 종전에는 무주택 세대주만 주택조합에 가입할 있도 2000.1.28 록 하였으나 60m2이하의 소형주택을 소유한 자에게 법개정, 조합원 가입자격 도 주택조합 가입을 허용하여 조합주택의 건설을 2003.3.28 확대 촉진하도록 하였다.)법 제3조 제9항, 시행령 제 42 시행령 개정 조 제3항) 자료 : 조우현 최재덕 이춘희, 2002, 주택백서, 건설교통부, pp. 323~328. 주: 법령은 주택건설촉진법과 동법 시행령임. 그러나 다른 한편으로 외환위기 이후 경기침체로 부동산 시장이 위축되고 주택 건설이 격감하자, 주택시장을 활성화하고 주택 수요를 진작시키기 위해 정 부는 주택조합에 대한 각종 규제를 대폭 완화하기 시작했다. 우선 1998년 주택 분양자의 경제적 부담을 덜어주기 위해 전매 제한 규정을 크게 완화하는 한편, 무주택기간, 부양가족, 거주기간 등의 까다로운 주택조합원 가입 요건을 폐지해 서 주택조합 가입을 용이하게 했다. 2000년에는 60m2이하의 소형주택을 소유한 자에게도 주택조합원 가입을 허용함으로써, 무주택 서민을 위한 주택 공급이라 는 애초의 기본 원칙마저 포기하는 모습마저 보였다. 23) 제2 절 주택조합제도에 의한 주택공 급 1. 주택조합 방식 에 의한 주택공 급 체 계 주택조합의 법적 성격 및 조합의 인가사항은 주택조합(재건축조합, 직장조 23) 장세훈, 2002, 주택조합제도의 실태와 향후 대책, 입법정보, 제65호, pp. 2~4. - 29 -
합, 지역조합)은 도시재개발법의 주택개량재개발조합이나 토지구획정리사업법의 토지구획정리조합과 달리 법원에 등기를 하지 않는 비법인사단의 성격이 있다. 주택조합은 법인등기를 하지 않기 때문에 민법에 의한 조합원으로서만 자격이 있으며 주택법에 의해 능력이 부여되어 조합원 전체가 조합으로서 능력을 갖는 다. 이에 비해 재개발조합은 조합의 설립등기를 하고 공익법인으로 규정되는 차 이가 있다. 주택조합의 설립인가, 변경인가 또는 해산인가를 받고자 할 때에는 주택조합설립인가 신청서에 그 조합의 조합원이 될 전원이 서명 날인한 조합규 약 및 사업계획서를 첨부하여 시장ㆍ군수에게 제출하여야 한다. 사업계획승인 절차와 내용에는 주택조합은 무주택자들이 자발적으로 조합 을 구성하여 공동으로 토지를 매입하고 시공사를 선정하여 주택을 건립한다. 단 독주택 20호, 공동주택 20세대 이상의 주택을 건설하고자 하는 자는 사업계획을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 사업주체(국가, 대한주택공사, 한국토지공사 제외)가 사업계획의 승인을 얻고자 할 때에는 주택이 건설될 지 역을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장을 거쳐 신청하여야 한다. 건설 교통부장관 또는 도지사가 주택건설사업계획을 승인한 때에는 주택건설사업계 획승인서를 신청인에게 교부하게 된다. 주택조합(공동사업주체)의 사업시행에는 조합 또는 근로자를 고용하는 자 (국가 또는 지방자치단체의 장을 포함하여 고용자라 함)가 그 구성원 또는 근로 자의 주택을 건설하는 경우에는 조합이나 고용자 단독으로는 사업주체가 될 수 없으며 반드시 일정한 요건을 구비한 등록업자와 공동으로 주택을 건설하여야 한다.(주택법 제10조2항(공동사업주체의 사업시행)에 공동사업주체 명시)공동으 로 사업을 시행하고자 할 때에는 다음의 요건을 갖추어 사업계획승인을 신청하 여야 한다. - 30 -
1 등록업자가(주택법 제32조항 각호(주택조합의 설립등) 요건에 해당하거나 건설 업법 제6조의 규정에 의하여 건설업면허(건축공사업 또는 토목건축공사업 면허 에 한함)를 받은 자다. 2 토지소유자, 조합주택 또는 고용자가 주택용 대지의 소유권을 확보하여야 하며, 그 대지가 저당권, 가등기담보권, 가압류, 전세권, 지상권 등(이하 저당권 등이 라 함)의 목적으로 되어 있는 경우에는 그 저당권 등을 말소할 것. 다만, 저당 권 등은 권리자로부터 당해 사업의 시행에 대한 동의를 얻은 경우에는 그렇지 않다. 3 토지소유자, 조합주택, 고용자 또는 등록업자가 대지 및 주택(부대시설 및 복리 시설 포함)의 사용, 처분, 사업비의 부담, 시공상의 책임, 공사기간, 하자보수 등에 관하여 약정을 체결하여야 한다. 2. 주택조합방식 의 주택공 급 실 적 주택조합의 설립 및 조합주택의 건설은 부동산시장의 경기 변동에 크게 영향을 받는데, 1990년대 이후 추이를 보면, 1990년대 전반기에 주택조합의 설 립 및 사업계획 승인이 활발하게 이루어지다가, 외환위기를 계기로 부동산 경기 가 급속히 냉각되면서 격감한 바 있다. 그 뒤 정부의 각종 규제 완화로 부동산 시장이 되살아나면서, 다시 예전 수준을 회복하는 양상을 보이고 있다. 주택조합의 설립이 꾸준히 이루어지면서, 조합주택은 주택 공급 물량을 늘리는데 적지 않게 기여했다. 2001~2004년간 주택조합을 통해 공급된 주택은 61,956호로, 연도별로는 2001년 37개 조합 17,719호, 2002년 31개 조합 9,967호, 2003년 68개 조합 25,556호, 2004년에는 27개 조합에 8,719호가 공급되었고, 재 건축조합으로 공급된 조합주택물량이 기존주택 522,427가구에서 855,286가구를 공급한 것은 괄목할 만한 물량을 공급한 성과라 하겠다. 그런데 여기서 몇 가지 흥미로운 사실을 발견할 수 있다. 우선 주택조합 을 통한 주택 공급이 수도권에, 특히 경기도 지역에 집중되어 있다는 점이다. 이는 수도권 이외의 지방에서는 주택 보급률이 이미 100%에 근접한 탓에, 주택 공급 과정에서 별다른 자산이득을 기대할 수 없게 되자, 굳이 주택조합을 결성 해서 내집 을 장만하려는 사회 경제적 수요가 크게 줄어들었기 때문이다. 또 서 - 31 -
울의 경우에는 주택 수급의 불균형 문제가 가장 심각하지만, 신규 택지 공급이 크게 부족하기 때문에, 주택조합의 결성이 이루어지기 어렵다. 따라서 주택 수 요와 택지 공급이라는 두 가지 요건을 모두 충족시키는 경기도 인근에서 주택 조합 결성이 이루어지고 있는 편이다. <표 10> 연도별 재건축 추진현황 ( 2004.12.31) 지역 조합 기존 주택 계 조 합 인 가 사업계획승인 준 공 공급 주택 조합 기존 주택 공급 주택 조합 기존 주택 공급 주택 조합 기존 주택 공급 주택 계 2,876 522,151 854,845 811 182,715 278,203 994 215,211 323,263 1,071 124,225 253,379 1991 6 471 2,179 3 249 1,625 1 94 299 2 128 255 1992 14 2,354 4,786 4 374 768 2 575 1,257 8 1,405 2,761 1993 34 3,585 8,323 9 644 2,186 6 771 1,504 19 2,170 4,633 1994 28 4,982 10,214 7 770 2,426 2 1,221 2,641 19 2,991 5,147 1995 74 9,648 19,027 27 4,816 8,268 5 908 1,755 42 3,924 9,004 1996 89 8,424 19,757 23 3,167 7,640 12 1,596 3,742 54 3,661 8,375 1997 142 15,145 35,578 33 3,331 6,905 22 3,738 8,518 87 8,076 20,155 1998 144 24,620 50,576 26 8,987 13,508 13 2,511 5,607 105 13,122 31,461 1999 179 31,356 63,507 14 1,067 1,753 45 11,499 20,600 120 18,790 41,154 2000 317 50,793 90,461 89 15,379 26,031 149 24,213 41,505 79 11,201 22,925 2001 251 50,027 76,657 49 23,933 33,166 120 18,685 28,466 82 7,409 15,025 2002 400 80,168 122,783 128 33,631 47,802 140 30,265 43,375 132 16,272 31,606 2003 904 171,163 257,188 347 77,668 114,194 389 73,981 108,260 168 19,514 34,734 2004 294 69,415 93,809 52 8,699 11,931 88 45,154 55,734 154 15,562 26,144 자료 : 건설교통부, 2005, 주택업무편람, p. 483. - 32 -
<표 11> 지역 및 직장조합주택의 승인물량 시 도별 연도별 합계 지역주택조합 직장주택조합 건수 호수 건수 호수 건수 호수 합계 163 61,956 160 61,400 3 556 2001 37 17,719 37 17,719 - - 소계 2002 31 9,967 30 9,598 1 369 2003 68 25,556 67 25,490 1 66 2004 27 8,719 26 8,598 1 121 2001 10 3,831 10 3,831 - - 서울 2002 17 4,092 17 4,092 - - 2003 14 1,732 14 1,732 - - 2004 9 2,804 9 2,804 - - 2001 27 13,888 27 13,888 - - 경기 2002 12 5,050 12 5,050 - - 2003 41 17,852 41 17,852 - - 2004 13 4,257 13 4,257 - - 2001 - - - - - - 그 외 2002 1 369 - - 1 369 지역 2003 13 5,972 12 5,906 1 66 2004 5 1,658 4 1537 1 121 자료 : 건설교통부, 2005, 주택백서, p. 457. 다음으로 주택조합제도는 본래 직장 단위로 무주택 근로자에 대한 주택 공급을 활성화할 목적으로 시작되었던 것인데, 최근에 올수록 직장조합보다는 지역조합이 주택조합을 통한 주택 공급을 주도하고 있다는 사실이 눈에 띈다. 특히 2001~2004년 동안에는 직장조합이 공급한 주택은 556호에 그쳐, 지역주택 조합의 주택 공급 실적이 직장주택조합의 무려 110배에 달했다. 이는 조합주택 의 분양가격이 일반 주택의 그것에 비해 상대적으로 저렴하고, 청약통장 없어도 청약 자격을 주기 때문에, 무주택자 및 소형주택 소유자의 선호에 부합되어 주 택조합제도의 명맥이 유지되고는 있지만, 무주택 근로자의 협동적 주택 마련 이 - 33 -
라는 애초의 취지를 잃고 주택 공급 확대를 위한 정책 수단들 가운데 하나로 전락하고 말았다는 사실을 여실히 보여주고 있다. 가. 직장주택조합 직장주택조합에는 조합원들의 적립금으로 주택자금과 택지를 마련, 주택 건설업자를 통해 직접 집을 짓는 사업조합과 주공이나 공공기관이 지은 아파트 를 분양받을 수 있는 분양조합이 있는데, 20인 이상의 조합원을 확보할 수 있으 면 설립이 가능하다. 주택조합의 추진에서 중요한 것은 부지매입인데, 이는 토 지개발공사 등 공공기관이 개발한 택지를 저가로 공급받을 수 있고 또 건축자 금이 부족할 때 회사의 적립금 중 10% 이상과 소규모주택의 경우는 국민주택 기금의 지원을 받을 수도 있다. 융자금은 소규모 주택 일수록 많아지며, 저당비 율은 80%, 이율은 연10%, 대출기간은 1년 거치 19년 체증식 할부상환방식이다. 분양조합의 경우 단체공급으로 주택관계법에는 전체 분양가구의 40%까지 할당 받을 수 있지만, 대도시에서는 공공주택의 물량도 적고 청약자가 많아서 분양기 회는 상대적으로 매우 희박하며, 24) 그 현황은 <표 13>과 같다. 나. 지역주택조합 조합원자격이나 설립인가 절차는 직장조합과 같으나 분양조합은 지역주택 조합에 없다. 현행 주택법에 따르면 지역조합은 서울특별시와 광역시를 포함한 같은 지역 또는 인접한 시 군에 거주하는 자기소유의 집이 없는 주민이 지역 조합을 설립할 수 있도록 허용하고 있다. 지난 1987년 12월 주택건설촉진법이 개정되면서 지역조합에 관한 규정이 새로 추가된 이후 지역조합설립신청이 몰 렸으나, 서울시는 시행령과 시행규칙에 관한 구체적인 절차가 명시되어 있지 않 다는 이유로 지역설립인가를 승인하지 않았다. 특히 지난 1983년 동작구 사당동 에서 제일아파트를 건축할 때 처음 지역조합승인을 했다가 사고가 발생했다는 24) 하성규, 2006, 주택정책론, 박영사, p. 406. - 34 -
이유로 그동안 지역조합을 허용하지 않아 온 셈이다. 그러나 서울시는 민원이 쏟아지는데다 일단 법적 근거로 마련되어 있는 지역조합을 시행하지 않을 수 없어 1988년 11월 1백50명 조합원이 등록된 성수동 지역조합을 승인으로 시작 되었으며, 2005년 8월 현재 130조합에 조합원 36,841명에 달해 공동주택 아파트 조합주택 아파트가 11.5%에 이르는 것을 다음의 <표 13>에서 알 수 있다. <표 12> 서울시 유형별 주택조합현황(1982~1998) (1998.10.31 현재, 단위: 개, 명) 연도별 구분 합 계 직장조합 지역조합 조합수 조합원수 조합수 조합원수 조합수 조합원수 계 2,360 145,279 1,650 89,495 710 55,784 1982~1989 1,319 81,261 1,237 74,710 82 1990~1997 1,041 64,018 413 14,785 628 1998년10월31일 현재 22 865 4 86 18 779 자료 : 서울시, 1998, 주택기획과 내부자료. 다. 재건축조합 설립자격은 노후, 불량주택 소유자로 주민들의 80% 이상의 동의로 재건축 이 가능하다. 이는 또한 도시재개발법에 의한 주택개량개발사업과정에서 설립되 어 추진되는 경향이 많다. 1980년 주택조합에 관한 근거법 조항이 입안된 지 6 년이 지난 1986년에 처음 실시된 조합제도는 서울시의 경우 1990년 12월까지 1,497개가 설립되었으나, 사업승인조합은 1,020개이다. 더욱이 1989년에 더욱 강 화된 조합원자격, 설립허가, 주택규모, 분양식 건설을 제한 그리고 수서사건 을 계기로 이 제도의 활성화는 어렵게 된 형편이었다. 그런데 2005년 8월 현재 1,049조합에 조합원 216,735명에 이르게 되었다. - 35 -
<표 13> 서울시 주택 사업승인 현황(1995~2005년) 구 분 조합수(%) 조합원 수(%) 지역 직장 조합 130(8.71) 36,841(11.56) 재건축 조합 1,049(70.31) 216,735(68.02) 소 계 1,179(79.02) 253,576(79.58) 일반민영 313(20.98) 65,077(20.42) 소 계 313(20.98) 65,077(20.42) 계 1,492(100.00) 318,653(100.00) 자료 : 서울시, 2005, 주택기획과 내부자료. 서울시의 경우를 보면 지역, 직장조합은 전체조합수의 8.7%정도를 점하고 있고 조합원수는 11.56%정도를 점하고 있으며 재건축 조합의 조합수가 전체조 합수의 70.3%를 점하고 조합원수가 68%에 달하여 조합주택건축에 지대한 영향 이 끼칠 수밖에 없는 것을 예측할 수 있다. 또한, 추후 건립되는 서울시의 주택 형태가 공동주택형태로 발전될 수밖에 없는 것이 서울시 전 지역 대다수가 도 시계획시설 용도지구상 주차장정비지구로 지정 되어 있지만 공동주택 외에는 주차장시설이 제대로 설치되어 있지 않아 응급처치 방식으로 골목마다 노상주 차장을 설치하여 주차는 하고 있으나 손님 방문시 등 이웃 간에 갈등 또한 문 제점으로 부각되고 있는 뉴스를 접할 때 가끔 있다. 더욱 심각한 것은 화재시 소방차 진입이 원활치 못하여 진화작업이 어려움을 겪는 예도 있었다. 서울시 주택의 종류 현황을 보면 주택보급률 89.2%이고, 주택 총가구수는 2,711,785가 구로 이 중 공동주택이 1,741,112가구로 64.2%(아파트1,191,002가구 연립주택 134,276가구, 다세대주택 415,834가구)를 점유하고 있음을 알 수 있으며, 추후 단 독주택도 뉴타운사업 재개발주택사업을 예상하면 공동주택으로 변경될 것으로 예측된다. - 36 -
<표 14> 서울시 주택의 종류(2004년) 가구수 합 계 보급률 단독주택 다가구 주택 아파트 연립주택 다세대 주택 2,711,785 2,418,785 (100%) 89.2% 561,317 (23.3%) 116,234 (4.8%) 1,191,002 (49.2%) 134,276 (5.55%) 415,834 (17.19%) 자료 : 서울시, 2005, 제45회 서울통계연보, p. 262. 서울시 건축년도별 주택을 살펴보면 아파트 전체 가구수 974,910가구 중 36년이 경과한 아파트가구수가 126,749가구이며 25년이 경과한 아파트는 116,283가구로서 아파트 건축물 생애주기를 40년 주택45년을 볼 때 25) 추후 10년 이내 재건축해야 할 아파트는 서울시 전체의 24.92%를 차지하며 연립주택 총가 구수 215,319가구 중 36년 경과한 가구가 연립주택총가구수의9.9%(21,323가구) 를 차지하고 25년 경과한 가구가 25.18%(54,236가구)를 볼 때 건물생애주기에 비춰 보면 추후 10년에서 20년 이내 재건축해야 할 연립주택의 총가구수는 75,559가구(전체연립주택의 35%)이다. <표 15> 서울시 건축년도별 주택 (2000.11.1 현재) 구분 합계 1950년 이전 1950 ~1969 1970 ~1979 1980 ~1989 1990 ~1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 계 1,916,537 31,211 316,471 259,418 367,547 481,133 99,233 65,996 87,959 74,381 84,550 48,638 단독주택 489,622 28,884 154,724 66,439 71,693 114,967 18,749 11,590 11,419 5,990 2,595 2,612 아파트 974,910 78 126,671 116,283 197,469 217,472 51,512 35,357 56678 56,952 76,793 39,645 연립주택 215,319 52 21,271 54,236 45,804 58,974 11652 7,338 7865 4,878 1,542 1,707 다세대 주택 비거주용 건물내 주택 177,275 - - 12,527 40,577 75,355 14,934 10,286 10520 5,622 3,175 4,279 59,371 2,197 13,805 9,933 12,004 14,365 2,386 1,425 1,477 939 445 395 자료 : 서울시, 2005, 제45회 서울통계연보, p. 264~265. 25) 박근수, 1998, 건축물의 총생애주기 관리기법 연구, 한국건설기술연구원. - 37 -
여기서 재건축해야 할 공동주택(아파트, 연립주택, 다세대주택)은 공동주 택 총가구수 3,104,379가구 중 10년에서 20년 이내 재건축 하여할 공동주택은 36년 경과한 공동주택가구가 148,072가구(아파트126,749가구 연립주택21,323가 구) 25년경과한 공동주택가구가 170,519가구(아파트116,283가구 54,236가구)로서 공동주택전체가구수의 10.26%(318,592가구)에 달하며 현재 추진 중에 있는 뉴타 운 사업지구도 재건축 조합형태로 공동주택계획이 수립 중에 있으므로 건립가 구수를 자세히는 알 수 없으나 2012년까지 25개소를 볼 때 뉴타운사업지구에 건립될 아파트 가구수가 가공할 만한 수량으로 추정되며 이 또한 재개발주택조 합방식으로 추진할 수밖에 없을 것이다. <표 16> 서울시 민영주택건설 사업계획승인 현황 구분 2000 2001 2002 2003 2004 계 251/43,103 143/20,522 139/24,743 303/49,698 51/39,255 재 건 축 196/31,354 102/13,774 101/17,682 251/43,589 34/35,460 지역 직장 11/4,375 11/3,865 10/3,080 16/2,107 8/2,934 일반민영 44/7,374 30/2,833 28/3,981 36/4,002 9/861 자료 : 서울시 주택기획과, 내부자료. 서울시의 5년간 민영주택건설 사업계획승인 현황을 보면 매년 사업승인 중 재개발 직장 지역 주택조합이 80%에 이르는 것을 알 수 있다. 이와 같이 서 울시의 주거형태가 공동주택으로 변모하는 과정이 거의 주민자율로 의한 재건 축조합형태로 이루어지는 것으로 볼 때 주택조합제도가 현 상태로 방치 한다면 그야말로 조합주택은 비리의 온상이라는 오명을 씻지 못할 것이며 사유재산 손 실로 인한 중대한 사회문제로 대두 될 것이다. - 38 -
<표 17> 서울시 뉴타운 사업현황 차수 구역 위 치 면 적 비 고 1차 (3) 2차 (12) 3차 (10) 은 평 은평구 진관내 외동 105만 5천평 신도시 왕십리 성동구 하왕십리 440 일대 10만 2천평 도심형 길 음 성북구 길음동 624 일대 28만 7천평 주거중심형 평 동 종로구 평동 164 일대 6만 7백평 도심형 한 남 용산구 이태원, 한남동, 보광동 33만 2천평 주거중심형 전 농 동대문구 전농동, 답십리동 400 일대 27만 3천평 주거중심형 중 화 중랑구 중화동 312 일대 15만 4천평 주거중심형 미 아 강북구 미아동 1268 일대 18만 8천평 주거중심형 가 좌 서대문 남가좌동 248 일대 32만 9천평 주거중심형 아 현 마포구 아현동 633 일대 32만 9천평 주거중심형 천 호 강동구 천호동 362 일대 12만 5천평 주거중심형 신 정 양천구 신정3동 1162 일대 21만 2천평 주거중심형 방 화 강서구 방화동 609 일대 14만 8천평 주거중심형 노량진 동작구 노량진동 270 일대 23만 1천평 주거중심형 영등포 영등포구 영등포동 일대 6만 9천평 도심형 이문휘경 동대문구 이문 휘경동 일대 30만 3천평 주거중심형 장 위 성북구 장위동 68-8 일대 55만 9천평 주거중심형 상 계 노원구 상계 3 4동 일대 19만 5천평 주거중심형 수색증산 은평구 수색동 160 일대 26만 5천평 주거중심형 북아현 서대문구 북아현동 966 일대 24만 8천평 주거중심형 시 흥 금천구 시흥동 966 일대 19만 2천평 주거중심형 신 길 영등포구 신길동 236 일대 44만 5천평 주거중심형 흑 석 동작구 흑석동 4-10 일대 27만 2천평 주거중심형 신 림 관악구 신림동 1514 일대 16만 2천평 주거중심형 거여마천 송파구 거여동 202 일대 22만 3천평 주거중심형 계 25개소 자료 : 서울시 뉴타운사업본부, 2006. - 39 -
제3 절 주택조합제도의 문제점 1. 주택시 장 구조상 문제점 주택조합제도가 본래의 취지와는 달리 투기의 대상으로 이용되는 데에는 까다로운 법 규정을 따르지 않아도 되고 일반분양에 비해 모든 면에서 유리하 게 된 시장구조 때문인 것을 알 수 있다. 우선 이 제도를 이용하면 현행 청약저 축 청약부금 등에 가입하지 않아도 분양을 쉽게 받을 수 있으며, 특히 최근 수 도권의 높은 아파트청약 경쟁률과 같은 치열한 분양경쟁을 거치지 않아도 된다 는데 큰 이점이 있다는 것을 볼 수 있다. 또한 조합원 스스로가 자기 집을 마련 하는 제도이므로 채권입찰제가 적용되지 않으며 분양가의 통제도 받지 않기 때 문에 공사실비와 시장가격의 고액 이익의 혜택을 누릴 수 있다는 것이 투기의 매력적인 요인으로 작용하고 있다. 이런 구조의 결과는 시공업자는 분양가격의 상한규정을 피할 수 있기 때문에 기업이윤을 극대화 할 수 있다는 점에서 조합 주택의 건설을 선호할 수밖에 없었다. 더구나 1987년경부터 서울시내에는 대규 모로 아파트단지를 건설할 부지가 고갈되어 간다는 인식이 팽배함에 따라 뉴타 운사업 등으로 재건축아파트는 급격히 증가할 것으로 예상된다. 이런 조합주택 아파트 방식으로 추진하게 될 조합주택 아파트는 전례를 볼 때 결국 시공업자 와 주택조합이 결탁할 수 있는 소지는 충분하며 일선행정기관의 감독소홀로 부 정과 비리가 발생할 소지는 충분히 안고 있다고 하겠다. 그런데 2005년에 건설 교통부에서 재건축사업을 점검한 결과는 구조적인 문제점에 대해서는 1건도 지 적되지 않았던 것을 볼 때 구조상의 문제점은 사업현장에서 크게 영향을 미치 지 않는 것으로 보인다. 2. 주택조합의 제도상 문제점 현행 주택조합제도는 그동안 무주택자의 내 집 마련과 주택건설 촉진에 기여 하여 왔으나 조합운영의 불투명성으로 인한 조합비 사용을 놓고 조합집행 - 40 -
부와 조합원간에 다툼이 많이 있고, 조합아파트 편법 분양 및 투기 등으로 인한 사회적 물의가 일어나자 일부자치단체에서는 폐지를 건의하기도 하였으며, 2000 년 말 고양시 탄현아파트 사고를 계기로 부패방지위원회의 추진과제로 선정된 바도 있는데, 피해 발생 유형을 보면 개발 불가능한 사업 부지를 선정하여 추진 하다가 중단된 경우와 조합업무 대행사의 부도와 사기분양, 횡령 등으로 조합원 들이 피해를 입는 경우라든가 26) 조합원의 재산을 보호하는 장치는 미흡한 것으 로 여러 가지 정황으로 나타났다고 볼 수 있는데 이는 행정관서에서서 조합원 자격 등을 형식적인 확인하는 데서 기인했다고 볼 수 있다. 또한 주택건축 예정지에 대한 규정이 허술하다는 점이다. 물론 법상으로 는 입지심의와 건축심의를 포함한 사업계획승인절차가 있으나 조합설립지역과 사업지역이 멀리 떨어져 있는 경우는 서류상의 심사만을 할 수 있을 뿐이며, 직 장과 사업부지간의 통근거리 등은 전혀 규정되어 있지 않음으로서 분양을 받더 라도 출.퇴근이 불가능하여 전매를 할 수밖에 없는 경우도 있고 27), 사후관리의 문제로서, 현행 제도 하에서 일단 주택이 건설되어 분양을 받은 조합원이 조합 주택을 임의로 처분하였을 경우 즉 명의신탁 방법으로 실제는 매매 하였으나 등기상에는 매매한 자의 명의를 그대로 유지하기 때문에 이를 규제할 제도적 장치는 마련되어 있지 않다. 또한 조합설립 후 조합원이 탈퇴한 빈자리가 생길 경우 신규조합원을 모집할 수 있도록 되어 있어 이는 또한 조합임원들의 비리 와 부정으로 연결될 가능성을 내포하고 있다고 하겠다. 이와 같은 정황을 비추어볼 때 이제까지 제도적으로 주택조합의 역할, 기 능 그리고 위상이 모호했다고 하겠다. 조합주택을 저소득층의 무주택으로 하여 금 보다 용이하게 하는 제도로 만들고자 한다면 법적으로도 조합원의 자격을 크게 제한하는 동시에 세제, 금융 그리고 택지지원을 포함한 지원체제도 강화하 는 것이 바람직하다. 직장조합이 근로자 특히, 생산직 근로자를 중심으로 조합 이 결성되고 이들의 주거복지향상이 노동생산성을 제고시키는 데 중요하다는 사실을 인식한다면 고용주의 적극적인 지원과 참여가 필수적이나 현행 법제에 서는 이의 참여를 배제함으로써 문제의 심각성을 더하고 있다. 26) 김종신, 2002, 주택조합제도 개선방안, 정책해설, 건설교통부. 27) 조주현, 1991, 주택조합, 그 문제점과 개선방안, 논문 집중기획. - 41 -
주택조합에 대한 법률적, 행정적 제도가 완비되지 않음으로써 행정관청의 규제가 느슨하고 허점도 많이 발생하게 된다. 이러한 점을 악용하여 유령조합을 만들어 사기 분양하거나, 실제 가구 수보다 많은 조합원을 모집하는 사례가 발 생하게 된다. 또 이들은 아파트 건설이 불가능한 부지에 허위광고 등을 통해 입 주희망자 등을 모집하는 경우도 있으며, 분양처분 등에 관한 원칙이 없어 조합 과 시공회사 간에 분양지분을 둘러싼 마찰 및 분쟁을 일으키는 주택을 분양받 기가 어렵게 되어 있다. 현행 아파트분양제도는 기존에 주택을 소유한 사람도 신규 청약이 가능하 기 때문에 집 있는 사람들의 투기수단으로 활용되기도 한다. 조합원 상당수가 실제로 입주하지 않고 이를 전매 임대하는 경우도 발생되고 있다. 28) 건설교통 부 재건축사업 점검결과를 보면 제도분야는 지적된 점이 없었다는 것을 알 수 있다. 3. 주택조합의 운 영상 문제점 첫째, 주택조합제도의 문제도 심각하지만 더욱 문제가 되는 것은 제도운 영의 소홀이다. 사실 조합주택은 조합원들 스스로가 자력으로 내 집 마련을 한 다는 기본적인 성격 때문에 행정기관에서 적극적으로 간섭할 명분은 적었다. 그 러므로 행정절차는 형식적으로 이루어진 경우가 허다하였는데, 우선 조합원의 자격심사에서 주택전산화의 미비로 유주택자나 재당첨 금지기간에 해당하는 조 합원을 색출해내지는 못 하였다. 둘째, 조합의 설립인가 신청서에 기재된 사업예정지에 대한 확보여부와 그러한 부지의 법적인 하자문제가 사전에 철저히 확인되지 않고 형식적인 서류 심사에 그쳤다는 점이다. 이러한 경우는 건축법, 도시계획법 등의 제한으로 고 층건물을 지을 수 없는 부지를 사업예정지로 선정한다든가 혹은 소유권분쟁이 있는 토지를 사업부지로 한 경우이다. 셋째, 사업승인을 받은 후에는 대부분의 절차를 조합에 맡겨왔다는 점이 28) 하성규, 2006, 주택정책론, 박영사, p. 409. - 42 -
다. 이 때문에 조합원의 명의변경을 이유로 분양권을 전매하거나, 승인된 가구 수보다도 훨씬 더 많은 수의 분양권을 유통시킨 사기사건이 발생하기도 하였다. 또한 수서사건과 같이 사업승인 날 수 없는 부지를 매입하여 주택조합들을 끌 어들여 형질변경이나 특별분양의 압력을 행사하는 과정에서 아무런 제재가 없 었다는 것을 운영상의 허점을 극명하게 보여주는 예라고 하겠다. 현행 우리나라의 주택조합은 재건축주택조합이 주종을 이루고 있는데 특 히 지난 1987년경부터 주택경기가 활성화되면서 직장주택조합을 통한 신규주택 의 공급은 까다로운 아파트분양제도 를 피하는 매력 있는 제도로 인식되고 있다. 시장가격과 분양가격이 큰 차이를 보이는 현행 주택시장의 이중구조는 조합주택=상당한 이윤추구 라는 법칙을 유도해 내고 말았다. 이에 따른 정부 의 대책으로써 재개발이익을 환수한다는 대책수립이 뜨거운 쟁점정책(부동산 3.30대책)으로 나타나고 있다. 특히 한정된 공급 속에서 주택에 대한 수요가 계 속 늘어나면서 주택가격은 급상승하고 이에 대한 무주택서민의 불안한 심리를 악용하는 사기사건 또한 자주 일어나고 있다. 그 동안 주택조합제도가 보다 원활한 주택공급을 시도함으로써 무주택자 에게 주거복지의 효과를 제고시키는데 기여를 해왔으나 아울러 예기치 못했던 문제점도 지적되고 있다. 이러한 문제점은 주택부지의 확보, 제도상의 미비로 인한 사기사건, 주택투기문제 등으로 분류 할 수 있다. 주택조합이 건설하는 주택의 입지 심의기준이 애매함으로써 관청에 대한 로비들을 유발하는 요인이 되어 주택조합의 사업승인이 관청 - 대기업 - 중 소기업 순으로 되어 있다는 지적도 있다. 4. 기 타 부금 통 장 문제점 몇 년씩 주택청약부금을 적립해가며 아파트분양을 기다리고 있는 사람들 이 많은 현실에서 좋은 직장에 근무하고 있다는 기득권을 이용, 남들보다 싼 값 에 먼저 주택조합의 아파트를 분양받는다는 점에서 주택공급에 대한 형평성의 문제가 제기되고 있다. 29) - 43 -
<표 18> 재건축사업 점검결과 <운영 분야> 점검지역 사업장명 주요 지적사항 서울 강남 도곡2차등 4개단지 - 부기등기 미완료 상태 분양 서울 송파 잠실주공1단지등 2개단지 - 기존아파트 미철거 상태 분양 서울 서초 반포3단지 등 6개단지 - 주택건설 비율위반 서울 강동 길동진흥아파트 - 안전진단 결과오류 서울동대문 장안시영2차아파트 - 관리처분인가 시기 부적정 인천 남구 영남아파트등 3개단지 - 법정 대의원수 미달 인천남동구 간석주공1단지 - 자금차입후 총회의결 추인 경기 수원 매탄주공2단지등 4개단지 - 대지지분권 배분 부적정 경기광명 철산주공3단지등 5개단지 - 부적격자의 조합임원 선임 부산 사하구 다대주공1단지등 3개단지 - 안전진단 결과 미흡 부산북구 덕천시영아파트등 8개단지 - 추진위원 결격여부 미확인 승인 대구북구 복현주공2단지등 2개단지 - 소유자 동의율 미달 조합승인 대전중구 대흥2재개발 - 정비사업전문업자 선정 부적정 대구달서구 달서시영아파트등 2개단지 6개 시 도 계 43개 단지(55,618세대) (14개 시 구) 자료 : 건설교통부, 2006, 재건축사업 점검결과. - 주택공급을 위한 관리처분 부적정 55건 재건축사업 점검결과에 의하면 건설교통부에서는 주택시장의 안정을 도모 하고 혼탁한 재건축사업의 법질서를 확립하기 위하여 재건축추진상황점검반 을 구성하여 05.4월부터 운영해 왔다. 점검반에서는 그동안 서울시 및 수도권지 역, 지방의 대도시권 지역의 재건축사업을 점검하여 43개 단지(55,618세대)에서 55건의 위반사항을 지적하여 시정 조치하도록 해당 시청 및 구청에 통보하였고, 지적 사항 중 위반빈도가 높은 사항은 전국적으로 시정 및 개선이 필요한 사항 이므로 행정지침으로 각 시 도에 시달하였다. 건설교통부에서는 그동안의 점검 29) 하성규, 2006, 주택정책론, 박영사, p. 409. - 44 -
활동으로 재건축조합, 시공자, 설계자, 정비 사업 전문업자 및 관련 행정기관의 공무원 등이 재건축사업을 시행함에 있어 다음과 같은 효과가 있었다고 밝혔다. 위법 부당한 행위가 지적되어 시정됨으로써 법질서를 상당부분 확보와 재건축의 절차 및 기준 등을 지도하여 원활한 사업의 추진도모 그리고 사업장 에서 발생할 수 있는 문제점을 사전에 지적함으로서 위법 부당한 행위의 예 방효과를 기대할 수 있다. 또한, 지금까지 전국의 재건축사업장에 과열 혼탁 문제가 발생하였으나 주요 재건축단지를 점검하여 시정조치 등을 완료함에 따 라 이번 점검반 활동은 8월말로 종료하되, 추후 재건축현장에 다시 문제가 야기 될 우려가 있다고 판단되는 경우에는 즉시 점검반을 재구성하여 운영할 계획임 을 밝혔다. 30) 총 55건의 점검결과에 대한 문제점을 분류해 볼 때 전부 운영상의 문제점 으로 분류 되는 것을 보면 현재 조합주택의 업무추진 하는 임원진들이 조합업 무에 문외한이라는 것을 추정할 수 있다. <표 19> 재건축사업현장 유형별 주요점검 결과 건명 수량 점검내용 관련법령 합 계 54 1 소유권 미확보 상태에서 분양 4건 승인 신청 2 기존 아파트 미철거 상태 1건 에서 분양승인 신청 - 분양승인을 신청하기 위해서는 소유권을 확보하여야하나, 일부 토지지분을 확보하 주택법시행령 지 못하고, 부기등기가 완료되지 않은 상 제15조 제5항 태에서 분양승인 신청(서울 강남 1건, 서 제1호 바목 초 3건) 도시및주거환경 - 분양승인 신청 이전에 기존 아파트를 철 정비법제48조, 거하여야하나, 이를 이행하지 않은 상태 주택공급에관한 에서 분양승인 신청(서울 송파 1건) 규칙 제7조제1항 <표 계 속> 30) 건설교통부, 2006, 재건축사업 점검결과. - 45 -
건명 수량 점검내용 관련법령 3 대지의 지분권 8건 배분 부적정 4 일반분양분이 확정되지 않은 1건 상태에서 분양 신청 - 대지지분은 분양면적을 기준으로 소유권을 도시 및 주거 환 배분하여야하나, 이를 전용면적을 기준으 경정비법 시행령 로 관리처분계획을 수립(서울 서초 1건, 제52조제1항제6 인천 2건, 경기 수원 2건, 대구 3건) 호 - 소송 등으로 조합원분 및 일반분양분이 확 정되지 않은 상태에서 분양승인 신청(서울 강남 1건) - 기존 평형대로 1:1 재건축시 여유용적률이 있어 세대수를 증가시킬 경우에는 전체 건 도시및주거환경 5 주택건설 비율 설세대수의 20% 이상을 전용면적 60m2 이 4건 정비법 위반 하로 건설하여야하나, 이를 이행하지 아니 제52조제3항 하고 85m2 이하로 건설하는 것으로 사업시 행인가를 신청(서울 서초 4건) - 관리처분계획은 기존 건축물을 철거하기 도시 및 주거 6 관리처분인가 이전에 수립하여 인가받아야하나, 철거후 2건 환경 정비법 시기 부적정 관리 처분계획인가(서울 동대문 1건, 경기 제48조제1항 수원 1건) - 정비사업조합의 대의원수는 조합원의 10분 의1 이상으로 하되, 조합원의 10분의1이 100인을 넘는 경우에는 100인의 대의원을 도시 및 주거 7 법정 대의원수 11건 구성하여야하나, 동 구성원에 미달되게 대 환경 정비법 부족 의원회를 구성(서울 동대문 1건, 부산 2 제25조제2항 건, 인천 2건, 경기 수원 3건, 경기 광명 3건) - 시공사 정비업자 선정 및 자금차입 등은 조 도시 및 주거 환 8 총회 의결없이 합원 총회의 의결을 거쳐야함에도 총회 의 경 정비법 제24 시공사 정비업자 3건 결없이 처리하거나 대의원회에서 일방적으 조제2항 및 동법 선정 및 자금차입 로 선정 또는 자금차입 후 총회에서 추인 시행령 제35조 하여 처리(인천 2건, 대전 1건) - 조합설립추진위원회 위원자격은 법령에서 9 추진위 또는 조합의 임원선정 2건 부적정 1년 이상 거주한 자 가 대상이나, 이를 도시 및 주거 환 3년 이상 거주하고 5년 이상 소유한 경 정비법 제15 자 로 과도하게 제한된 규정을 작성하여 조제2항, 운영(경기 광명 1건) - 재건축조합의 임원은 토지등 소유자중에서 도시 및 주거 환 선임하여야하나, 조합원의 배우자를 선임 경 정비법 제21 하여 운영(경기 광명 1건) 조제3항 <표 계 속> - 46 -
건명 수량 점검내용 관련법령 10 추진위원 결격여부 미확인 11 주택공급을 위한 관리처분 계획 부적정 12 토지등소유자 동의율 부족 13 안전진단 부적정 7건 1건 1건 9건 - 추진위원회의 승인 신청시에는 추진위원 도시 및 주거 환 의 결격(금치산자, 한정치산자 등)여부를 경 정비법 제24 조회하여 확인하여야하나, 이를 확인하지 조제2항 및 동법 아니하고 구청장이 승인(부산 7건) 시행령 제35조 - 관리처분인가 당시( 04.10.18) 법령에서 는 투기과열지구 내에서는 1세대가 2 이 상의 주택을 소유하고 있더라도 2 이하의 도시 및 주거 환 주택을 공급하도록 규정하고 있으나, 임 경 정비법 제48 대사업자가 소유한 주택의 수만큼 공급할 조제2항 수 있도록 관리처분계획을 수립, 구청장 인가(대구 1건) - 조합설립 당시 토지 또는 건축물 소유자 의 법정 동의(토지 또는 건축물 소유자의 도시 및 주거 환 4/5 이상 및 토지면적의 2/3 이상)를 득 경 정비법 제16 하여야하나, 토지 또는 건축물 소유자의 조제3항 동의율이 일부 부족한 상태에서 구청장이 조합 승인(대구 1건) - 안전진단의 평가에는 구조해석 및 구조계 안전점검 및 정 산이 포함되어야하나, 이를 누락하고 안 밀안전진단 지침 전진단보고서를 작성 제출(서울 서초 1 (건교부 고시 제 건, 강남 2건, 송파 1건, 강동 1건, 부산 1999-409호) 4건) 자료 : 건설교통부, 2006, 재건축사업 점검결과. - 47 -
제4장 주택조합제도 개선방안 제1절 제도개선의 기 본 방향 현행 제도는 1970년대 이후 조합주택을 건립하도록 지원하여 저소득층의 주거환경 개선과 주택 마련에 기여 해왔다. 또한 조합원 자격을 시대의 요구에 따라 수 차례 변화과정을 거쳐 완화하는 등 조합에 의한 주택건설을 촉진을 기 하였으나 35년이란 기간 속에 조합운영에서 부정과 비리는 현사회의 대명사가 되었다 해도 과언이 아니다. 그 원인을 살펴보면 법 규정의 운영면에서 중대한 문제점을 발견할 수 있다. 즉 법제상의 문제뿐 만 아니라 제도운영 과정상에서 운영자가 부적절한 운영을 하여도 즉시 투명하게 나타나지 않은 맹점을 이용하 여 부정과 비리의 온상으로 자리 잡을 수밖에 없었던 것이다. 더욱이 가장 중요 한 회계분야는 대다수 조합원이 조합업무에 문외한이기 때문에 진행하는 과정 을 실시간 공개하지 않고 총회시 보고하는 형식을 취하고 있기 때문에 조합업 무를 파악하지 못하는 조합원으로서는 속수무책일 수밖에 없는 것이다. 이러한 현실을 악용하여 일부 조합임원들은 아무 거리낌 없이 부정과 비 리를 저지르다 보니 조합업무가 종결 된 상태에서도 조합장과 조합원의 송사가 매스컴을 통하여 보도된 것을 볼 수 있었다. 이는 조합업무상황을 조합원이 모 르는 상황에서 어쩔 수 없는 현상이라는 것으로 귀결 될 수밖에 없는 것이다. 부정과 비리의 조합손실은 조합원 전원이 부담해야 된다는 대법원 판례 31) 처럼 부정과 비리는 바로 조합원의 사유재산 손실로 직결되는 것이다. 이런 심각한 현상은 법제적 뒷받침이 불분명한 채 추진되고 있는 서울시 뉴타운 사업현장에 서도 마찬가지로 발생할 것으로 예측되고 있는 실정이다. 이런 상황을 제도적으로 개선정착 하지 않고 방치할 경우 조합주택의 불 신과 부작용은 조합주택건축에 혼란을 초래할 수밖에 없으며 기존택지재고의 유효활용 수단으로써 주택단지조성 특히 재건축조합제도에 의한 주택공급에 차 31) 대법원 판례 30, 사건번호 2000다59074 손해배상(기) 카, 상고기각. - 48 -