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머 리 말 국가인권위원회 인권침해조사국의 조사기획담당당관은 국가 인권위원회법 제30조에 규정되어 있는 바와 같이 헌법 제10조 내지 제22조에 보장된 인권을 침해당한 경우 그에 대한 조사 구제, 검경 및 구금시설을 제외한 기타 국가기관 및 다수인보호 시설 등에 대한 조사 및 구제에 관한 기본계획의 수립 총괄 조정, 등 국민들의 제반 인권침해문제에 대한 조사 구제활동과 그 연관 업무처리를 하는 국가인권위원회의 중추적 부서 가운데 하나입니다. 3년6개월 가량의 활동기간 동안 우리 위원회는 국민의 인권 침해를 조사 구제하는 국가기관 으로서의 역할을 훌륭하게 수행함으로써, 구금시설의 수용문화 개선이나 수사기관의 인권 침해적 수사관행 개선 등 사회저변의 인식 변화를 이끌어 내는 의미있는 성과를 거두었다고 평가합니다. 특히 사회적 소수자 로서의 외국인진정 관련 분야는 아직 우리나라에 생소한 영역 임에도 불구하고 크고 작은 외국인관련 진정사건 조사를 통해 관련제도를 개선하고 신속하게 인권침해를 조사 구제함으로써 국민들의 관심을 이끌어 내었습니다. 이것은 조사관들의 크고 작은 열정과 노력이 있었기에 가능했다고 할 것입니다.

그러나 외국인진정관련 조사 실무에서는 실제로 헌법, 출입국 관리법을 비롯하여 국제기구나 외국의 인권관련법령이나 이론 및 판례에 대한 이해를 필요로 하는 경우가 허다하나 선례나 자료부족으로 애로를 겪을 때가 한두 번이 아니었습니다. 남이 해본 적이 없는 일을 해야 하는 연고로 우리만의 지식과 경험 만으로는 해결할 수 없는 실로 다양한 사건이 제기되었던 것입 니다. 그에 대해 명쾌한 해결책이 제시되는 것은 아니지만 전문가들의 자문을 받아 사건해결에 직 간접적인 도움을 받아 왔습니다. 이에 그동안 우리 인권위원회의 주요 결정례와 함께 외부 전문가들의 자문사례들과 법무담당관실 질의회시를 총괄 정리하여 조사자료집으로 사용할 수 있도록 정리하여 보았습니다. 아무쪼록 본 실무책자가 전국민의 인권파수꾼 역할을 하는 조사관들의 조사활동에 유익하게 활용될 수 있기를 기대합니다. 2005. 9. 인권침해조사국장 韓 禧 源

목 차 Ⅰ. 제1부 [정책 권고사례] 1. 정부의 외국인력제도 개선방안에 대한 권고 9 2. 국내거주 외국인노동자 인권향상을 위한 정책권고 23 3. 출입국관리법중개정법률안에 대한 의견 39 4. 출입국관리법중개정법률안에 대한 의견 49 5. 외국인 입국심사제도 개선 권고 60 Ⅱ. 제2부 [침해사건 권고사례] 1. 조선인동포 강제퇴거명령 집행정지 69 2. 러시아 이주노동자 강제퇴거명령 집행정지 73 3. 강제퇴거 대상 중국동포 보호일시해제 77 4. 강제퇴거 중국동포 입국금지 해제 82 5. 초상권 침해 등 87 6. 강제퇴거 집행정지 및 보호조치 해제 101 7. 중국동포 배우자 입국금지 해제 106 8. 직권남용에 의한 인권침해 112 9. 직권남용에 의한 인권침해 118 10. 신체의 자유침해 123 11. 신체의 자유침해 132 12. 보호시설 처우관련 139 13. 이혼소송시 강제퇴거 부당 148 14. 외국인사업장변경신청 불허처분 부당 158 15. 직권남용에 의한 인권침해 166 16. 사증발급불허처분부당 202

17. 의료조치 미흡으로 인한 인권침해 209 18. 불법체류자 밀고강요에 의한 인권침해 211 19. 결혼비자 발급불허에 따른 인권침해 222 Ⅲ. 제3부 [차별사건 권고사례] 1. 크레파스 색상의 피부색 차별 237 2. 국적차별 242 3. 국적에 의한 고용차별 248 Ⅳ. 제4부 [기각 사례] 1. 직무유기에 의한 인권침해 265 2. 직권남용에 의한 인권침해 268 3. 직권남용에 의한 인권침해 270 4. 직권남용에 의한 인권침해 276 5. 거주이전의 자유 침해 279 Ⅴ. 제5부 [자문자료 등] 1. 출입국관리공무원의 불법체류 외국인 단속의 법적 근거 287 2. 외국공관의 자국민보호 소홀 등 부작위에 의한 인권침해 여부 329 3. 외국인지문날인제도에 대한 검토 353 4. 불법 체류자에게 집회의 자유가 인정되는지 여부 357 5. 외국인의 인권위법 적용대상 여부 등 359

제1부 정책 권고사례

국 가 인 권 위 원 회 결 정 제목 : 정부의 외국인력제도 개선방안 에 대한 의견 주 문 국가인권위원회는 정부가 2002. 7.15. 발표한 외국인력제도 개선 방안 (이하 개선안이라 한다)이 외국인 노동자의 심각한 인권문제를 개선하기에는 크게 미흡하다고 판단하여 국가인권위원회법 제25조에 의거, 아래에 열거한 점을 감안하여 최소한 산업연수생제도의 단계적 폐지, 차별논란이 없도록 취업관리제 보완, 불법체류자의 단계적 양 성화 조치 등이 포함되도록 개선안을 재검토할 것을 권고하기로 의 결함 1. 국내뿐만 아니라 국제사회의 초미의 관심사인 외국인노동자의 인 권관련 기본정책을 확정하는 과정에서 사전에 국가인권위원회의 의견을 청취하려는 진지한 노력이 없었다는 사실에 대하여 유감을 표명함 2. 특히, 최근까지도 시민 인권단체를 비롯하여 학계, 정치계 등에 서 토론회, 입법공청회, 입법청원 등을 통하여 외국인노동자의 인 권보호와 신장을 위한 각고의 노력을 경주하고 있다는 사실을 잘 알고 있으면서도 이해관계가 있는 정부부처 등이 참여하여 그것 제1부_정책권고 사례 9

도 비공개적인 의견조율로 마련하여 발표한 정부의 개선안은 그 내용의 옳고 그름을 떠나 절차적으로 문제가 있다고 판단됨 3. 산업연수생제도는 연수라는 명목으로 사실상 근로에 종사케 하는 편법고용으로 그동안 인권침해를 유발하여 국제사회에 인권탄압 국가라는 부정적인 국가이미지 생성 등 구조적인 한계가 있다고 정부 스스로 인정한 바 있음에도 불구하고 오히려 농업, 축산업 등으로 확대 적용하겠다는 금번 개선안은 적절하지 못한 정책임. 따라서 고용허가제 등 외국인력을 정당하게 고용하고 보호하는 근본적인 대책을 마련하고 산업연수생제도를 시급히 폐지하여야 마땅함. 다만, 폐지시 일시적으로 중소영세업체의 인력난을 가중 시키는 등 부작용 발생이 우려될 경우를 감안한다 하더라도 최소 한 단계적으로 폐지하는 방안은 제시되어야 할 것임 4. 개선안중 취업관리제 도입방안은 외국국적 동포에게 합법적인 근 로자 신분으로 취업하는 것을 허용한다는 점에서는 일응 진일보 한 것임. 그러나 동 제도는 1 새로운 법률이 아니라 출입국관리 법상의 방문사증 조항을 활용하여 편법적으로 실시한다는 점, 2 정작 인력부족률이 높은 제조업 등을 제외하고 서비스부문에만 적용하는 합리적인 근거가 부족한 점, 3 제조업에 종사하는 연수 (취업)인력의 서비스부문으로의 이탈과 불법체류를 촉발할 개연 성이 농후하다는 점, 4 일부 업종을 재외 동포로 국한하여, 국제 규약과 헌법의 차별금지 조항에 배치하여 민족을 이유로 한 차별 이라는 비난을 면키 어렵다는 점 등에서 많은 문제점을 야기할 소 지가 있으므로 편법이 아닌 정당한 방법으로 국내의 인력수요에 알맞은 외국인력을 차별없이 활용할 수 있는 제도 마련을 권고함 5. 불법체류 자진신고자 26만여명 등 불법체류자를 2003. 3.31.까지 전원 출국조치하고 단속을 강화하겠다는 것에 대하여는 불법을 바로 잡겠다는 정부의 의지 표현으로 원칙적으로 동의함. 그러나 10

1 지금까지 정부가 외국인력을 편법적으로 운영하고 불법취업을 사실상 묵인하여 왔다라는 사실, 2 불법취업자의 규모나 존재는 우리 사회의 현실적인 필요에 의한 고용에서 비롯되었다라는 사 실, 3 그리고 불법체류자를 일시에 강제출국 조치하는 과정에서 과잉단속, 검문검색 등으로 인한 외국인 개인 및 집단에 대한 인 권침해가 예측된다는 사실 등을 감안할 때 사면조치 등을 통하여 시간을 갖고 단계적으로 출국조치하는 것이 합리적이라고 보이며, 특히 2002년 3월25일부터 5월25일까지 자진신고한 불법체류자에 대하여는 더욱 그러함. 또한 향후 불법체류자에 대한 강력한 단속 과 예방조치는 고용허가제 등 합리적인 제도의 마련이 병행되어 야 그 실효성 확보가 가능하다고 판단함 이 유 Ⅰ. 사실관계 정부는 지난 7.15 국무총리실 주관으로 수차례 관계부처 협의 등을 거쳐 확정된 외국인력제도 개선방안 을 발표 불법체류자 신고 결과, 현재 불법취업자가 취업하고 있는 업종 별 인력은 우리 사회가 필요로 하는 외국인력 규모라고 보고, 그 수준 만큼은 산업연수생과 외국국적 동포에게 합법적으로 취업 허용 총리실 주관으로 정부합동 단속을 수시로 실시하여 적발된 불 법취업자와 송출업체 송출국가 및 고용주에 대해서는 법에 따라 엄히 처벌 제1부_정책권고 사례 11

확정된 정부의 개선방안 주요내용 < 산업연수제(연수취업제) 보완 > 산업현장에 근무하고 있는 외국인력규모(불법취업자 포함)를 총정원 산출시 최대한 반영하고 총정원으로 관리 - 중소제조업연수생 : 총정원 13만명이내 - 연근해어업연수생 : 현 정원(3,000명) 범위내 - 농 축산업연수생 : 총정원 5천명 범위 내에서 신규도입 - 건설업연수생 : 현 정원 2천5백명 총정원 7천5백명으로 증원 현재 정원 126,750명 총정원 145,500명(18,750명 증원) 업종도 현행의 제조업, 연근해어업, 건설업에 농 축산업 추가 위탁관리제를 폐지, 모집-입국-연수-출국에 이르는 전 과정 에 대한 송출국가 기관의 책임을 강화 < 서비스 부문에 취업관리제(고용허가제와 유사) 도입 > 취업자격 : 방문동거 사증(F1) 발급대상자인 재외동포 취업업종 : 음식점업, 청소관련 서비스업, 사회복지사업 등 서 비스업에 제한적 허용 출입국관리법상 자격외 활동(취업) 허가로 추진 사업장이동 및 가족동반 원칙적으로 금지 < 불법체류 방지 및 단속강화 > 불법체류 자진신고자는 2003. 3.31까지 전원 출국조치 총리실 주관의 범정부적 단속체제를 구축 - 주기적이고 지속적인 불시단속을 실시 - 단속강화방침 단속실시 결과 등을 지속적으로 홍보, 불법취 업 고용의지 봉쇄 12

< 외국인근로자 권익보호 > 임금체불 취약업체 수시점검 및 안전보건관리 강화대책 수 립 추진 외국인근로자인권대책위원회(위원장 법무부장관) 활성화, 지 방노동관서에 전담 상담창구 설치 운영, 인권침해 기업체 불 이익 조치 및 형사처벌 등 최근 시민단체 등의 외국인노동자 관련 대책 마련 사례 이주노동자 관련 입법공청회(2002. 7.12) - 주관 : 민변, 민주노총, 국회 보건사회연구회 - 발제 및 지정토론 : 민주노총 한국노총 정책국장, 외노협 상 임공동대표, 이호웅 의원, 노동부 고용정책심의관 등 - 필요한 인력은 도입하되, 업종 규모 등은 제한하고 도입인 력에 대하여는 실질적인 노동권과 기본권 보장 외국인노동자고용및인권보장에관한법률에 대한 특별토론회 (2001.12.18) - 주관 : 국회 보건사회연구회 - 발제 및 토론자 : 노동인권회관소장, 이호웅의원, 노동부 고 용총괄심의관 등 외국인노동자 관련 입법청원(2000년, 국회계류중) - 외국인노동자 지원단체에서 외국인노동자인권법(안) 입법 청원 노동부, 외국인근로자의고용및관리에관한법률 제정 추진 (2000년, 당정협의자료) - 외국인근로자 인권침해, 송출비리, 불법체류자 문제는 산업 연수제도 운영의 잘못보다는 ꡔ제도 자체의 결함ꡕ 때문에 발생 - 고용허가제 도입은 아직은 시기상조라는 주장이 있으나, 고 제1부_정책권고 사례 13

용비용의 상승, 연수생의 근로자 인정 판례 누적, 외국인력 편법 도입이라는 대내외적 비난 등으로 더 이상 연수취업제 도 유지 곤란 Ⅱ. 정부안에 대한 분석틀 세계인권선언 모든 사람은 인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적 또는 그 밖 의 견해, 민족적 또는 사회적 출신, 재산, 출생, 기타의 지위 등에 따른 어떠한 종류의 구별도 없이, 이 선언에 제시된 모든 권리와 자유를 누릴 자격이 있음 시민적및정치적권리에관한국제규약 이 규약의 각 당사국은 자국의 영토 내에 있으며, 그 관할권하 에 있는 모든 개인에 대하여 인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정 치적 또는 기타의 의견, 민족적 또는 사회적 출신, 재산, 출생 또는 기타의 신분 등에 의한 어떠한 종류의 차별도 없이 이 규 약에서 인정되는 권리들을 존중하고 확보할 것을 약속함 외국인의 생명권보호, 고문의금지, 노예제도의 금지, 신체의 자유, 집회의 자유, 결사의 자유 보장 규정 등 경제적,사회적및문화적권리에관한국제규약 이 규약의 권리들이 인종, 피부색, 민족적 또는 사회적 출신 등 에 의한 어떠한 종류의 차별도 없이 행사되어야 함 개발도상국은 인권과 국가경제를 충분히 고려하여 외국인에게 어느 정도까지 보장할 것인가 결정 가능 노동의 권리, 동등한 보수와 근로조건을 향유할 권리, 노동조 14

합 관련 권리, 사회보장권 관련 규정 등 모든형태의인종차별철폐조약 인종차별 이라 함은 인종, 피부색, 가문 또는 민족이나 종족의 기원에 근거를 둔 어떠한 구별, 배척, 제한 또는 우선권을 말 하며 이는 정치, 경제, 사회, 문화 또는 기타 어떠한 공공생활 의 분야에 있어서든 평등하게 인권과 기본적 자유의 인정, 향 유 또는 행사를 무효화시키거나 침해하는 목적 또는 효과를 가 지고 있는 경우로 정의 모든 체약국에 대하여 인종차별을 규탄하며 모든 형태의 인종 차별 철폐와 인종간의 이해증진 정책을 적절한 방법으로 지체 없이 추구할 책임 을 부여 인간이나 인간의 집단 또는 단체에 대한 인종차별 행위를 하 지 않을 의무 또는 인종차별을 실시하지 않을 의무를 지며 또 한 모든 국가 및 지방공공기관과 공공단체가 그러한 의무에 따 라 행동하도록 보증할 의무 를 부과 인종, 피부색 또는 민족이나 종족의 기원에 구별없이 만인의 권리를 법 앞에 평등하게 보장하고 모든 형태의 인종차별을 금 지하고 폐지할 의무 - 정부관리, 개인, 집단 또는 단체의 폭행 또는 신체적 피해로부 터 안전하고 보호받을 권리, 국적취득권, 평화적 집회와 결사 의 자유, 근로, 직업선택의 자유, 공정하고 알맞은근로조건, 실업에 대한 보호, 동일노동 동일임금, 주거에 관한 권리, 공 중보건, 의료, 사회보장 및 사회봉사에 대한 권리 등을 차별금 지 권리로 열거 제1부_정책권고 사례 15

ILO협약 제19호 근로자재해보상에대한내외국인의균등대우에관한협약 - 산업재해로 인하여 신체의 상해를 입은자 또는 피부양자에게 자국민과 동일한 근로자의 보상에 관한 대우를 부여 규정 등 제111호 고용및직업상차별대우에관한협약 - 고용 및 직업상의 모든 차별을 제거할 목적으로, 국내 여건과 관행에 적합한 방법으로 고용 및 직업상의 기회와 대우의 균 등을 증진하기 위하여 국내 정책 선언 및 추구 규정 등 유엔 인권기구 등의 권고사항 경제적 사회적 문화적권리 위원회 권고사항(1995. 3) - 노동조건의 개선사항은 자국노동자 및 비자국노동자 에게 동등 하게 적용, 비자국 노동자들에 대한 차별적 관행 제거, 외국 인노동자의 사회적 고립 및 취약성에 대한 특별한 관심 필요 인종차별철폐위원회 권고사항(1999. 7.) - 인종, 피부색, 혈통, 출신국가, 출신민족에 의한 차별을 명백 히 금지하는 법의 부재 - 인종차별을 처벌하는 법의 부재 - 외국인 노동자와 그 거주자의 불안정한 지위 헌법 등 기타 헌법에 의하여 체결 공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제 법규는 국내법과 같은 효력 외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 따라 그 지위 보장 16

Ⅲ. 위원회의 판단 산업연수제도의 유지 및 확대 문제 중소기업협동조합중앙회 등을 비롯한 일부에서는 1 외국인에 대한 인권문제와 송출비리는 산업연수제도 때문에 발생한 것 이 아니고 고용허가제도하에서도 여전히 계속되며 2 고용허 가제도는 외국인 노동자의 국내 정착을 높여 사회불안과 경제 적 부작용 초래할 가능성 높고 3 실제내용에서 고용허가제와 산업연수제는 크게 다를바 없으므로 현행의 연수취업제도를 개선하는 것이 바람직하다고 주장하고 있으나 당초 제3세계와의 기술협력을 명목으로 도입된 산업연수제는 실제로는 저임금의 외국인 노동력 확보를 위한 표리부동한 편 법정책임 연수제의 근거인 출입국관리법상 산업연수(D-3)는 기술협 력을 위한 연수의 근거이지 편법노동력 확보를 위한 근거는 아님 국제사회는 연수취업제도를 한국의 ꡔ미숙련 외국인력 수입 제도ꡕ로 간주함. 그러므로 한국이 단순 외국인력 수입을 회 피하기 위하여 연수취업제도를 고수해야 한다는 주장은 궤 변임(2000년 노동부 당정협의자료) 또한 연수생은 사실상 근로에 종사함에도 불구하고 근로자 지 위를 갖지 못한다는 이유로 노동3권 등 기본권이 실질적으로 보장되지 못하여 심각한 인권침해 현상 빈발 - 산업연수생은 근로자 신분이 인정되어야 한다는 대법원판례, 각종 정부보고서의 통계에 연수생을 외국인력으로 계산하고 있음에도 근로자 지위 불인정 - 1999. 6. 유엔 경제적 사회적 문화적권리위원회에 제출한 제1부_정책권고 사례 17

제2차 정부보고서에서 사실상 근로를 제공하는 외국인 산업 기술 연수생은 국내 근로자와 달리 인도적 차원에서 보호한 다고 언급하고 있음 연수생제도는 저임금, 임금체불, 각종 인권침해 등으로 인하여 연수생 신분을 이탈, 구조적으로 불법체류를 유발 - 산업연수생 89천명중 58.4%인 52천명이 업체를 이탈 하여 불법 취업중임(개선안 자료) 합법연수자가 불법취업자에 비해 임금 및 근로시간 등에 있어 불리한 처지에 있게 되어 합법연수보다는 불법취업이 오히려 유리한 제도임 불법체류근로자는 내국인과 동등하게 근로기준법을 적용받 고 있으나, 산업연수생은 근로기준법 일부 조항(폭행 및 강 제근로금지, 연수수당 지급 및 금품청산, 휴일 휴게, 시간 외 야간 및 휴일 연수)만 적용받음(2000년 노동부 당정협 의자료) - 합법적인 산업연수생중 68.9%가 보다 많은 임금 등을 위해 불법취업자가 될 계획이 있다는 조사결과(한국노동연구원 실 태조사 2001) 더욱이 실태조사결과 실제로 불법취업자를 고용하고 있는 중 소제조업체의 경우 합법적인 외국인력 제도의 도입을 바라는 것으로 나타나고 있음 외국인노동자 합법고용업체, 불법고용업체 및 비고용업체의 54.2%가 불법취업자에 대한 해결방안으로 합법적인 근로자 신분으로 외국인력 도입확대 의견을 표명(한국노동연구원 실 태조사 2001) 그리고 앞에서 살펴본 바와 같이 유엔 인권기구 등으로부터 수 차례에 걸쳐 외국인 노동자에 대한 인권보호와 차별철폐 권고 18

를 받았으며, 국제인권회의시 마다 우리의 외국인 노동자에 대 한 인권침해 사실에 대한 강도 높은 비판을 받고 있는 실정임 따라서 고용허가제 등 외국인력을 정당하게 고용하고 보호하 는 근본적인 대책을 마련하고 산업연수생제도를 시급히 폐지 하여야 마땅함. 다만, 폐지 시 일시적으로 중소영세업체의 인 력난을 가중시키는 등 부작용 발생이 우려될 경우에라도 최소 한 단계적으로 폐지하는 방안은 제시되어야 할 것임 외국국적 동포에게만 허용되는 취업관리제의 차별성 고용허가제와 유사한 취업관리제를 도입한다는 것은 진일보한 측면이 있고 동포애적인 관점에서 긍정적인 측면도 있음 그러나 취업관리제를 재외동포에게만 적용한다는 것은 기본적 으로 대한민국국민이 아닌 특정 외국인을 특별대우 한다는 것 으로 외국인들 사이에 필연적으로 차별의 문제가 제기됨 - 물론 영국이 영연방 국가사람들에게는 다른 외국인들과 차별 하여 특별대우하고 있기는 하지만 WTO 출범시 개도국을 중 심으로 자본의 국경간 자유로운 이동보장과 병행하여 자연인 의 국경간 자유로운 이동을 보장하여야 한다는 주장이 제기 되어 현재 국제협상이 계속 진행중에 있는 형편임 - 이러한 차별이 합리적인 차별인가는 헌법은 물론 우리가 가 입 비준한 국제인권규약 및 일반적으로 승인된 국제법의 원 칙에 합치해야함 - 또한 합리적 차별인가 여부는 헌법재판소가 판시한 바와 같 이 그 차별이 1 차별 목적의 정당성 2 차별기준과 차별로 인한 목적 실현과의 실질적인 관계성 3 차별정도의 적정성 을 기준으로 판단하여야 함 - 헌법 제11조제1항은 차별금지 사유로 성별 종교 또는 사회 제1부_정책권고 사례 19

적 신분에 의한 차별을 제시하고 있으나 이것이 비인도적인 인종 또는 민족에 의한 차별이 합리적이라는 것은 아니라고 판단됨 - 인종을 토대로 한 차별은 세계인권선언을 필두로 한 현대 국 제인권법에서는 무엇보다도 먼저 금지되는 차별사유임 - 현실적으로 현재 서비스업종에 종사하는 외국인 노동자는 주 로 중국이나 러시아 국적을 갖고 있는 조선적 노동자로서 이 러한 조항을 명시적으로 하여도 실익은 없으면서도 인종 차 별의 소지는 매우 높음 - 또 외국국적 동포의 경우, 헌법재판소의 헌법불합치 판정을 받은 현행 재외동포의출입국과법적지위에관한법률의 외국국 적 동포 개념규정과의 상충되어 현재 서비스 업종에서 일하 고 있는 이들 중 많은 이들이 제외될 가능성이 높음 설사 외국국적 동포에 대한 특별대우가 평등권을 침해하는 차 별인가 여부를 차치하더라도 취업관리제의 제도화를 독립된 법률이 아닌 일반법인 출입국관리법상의 조문을 활용하는 것 은 편법이며 더욱이 일반법에 근거한 민족의 차별대우는 위헌 소지가 있음 - 특히 편법에 의한 취업관리제 실시는 정당한 근로자로서의 지위 확보가 불투명하여 근로기준법상의 노동3권 등의 보장 여부가 의문시 한편, 취업관리제를 제조업에는 적용하지 않고 서비스업에만 도입하는 합리성이 의문시 - 불법취업자의 취업현황을 토대로 취업관리제를 서비스부문에 도입하기로 방침을 정했다고 하지만 - 3D업종 등 중소제조업체들의 인력난을 해소하기 위한 당초 의 외국인력 도입 취지에 반함 20

따라서 취업관리제는 편법이 아닌 정정당당한 방법으로 국 내의 인력수요에 알맞은 외국인력을 차별 없이 활용할 수 있 는 제도 마련이 바람직함 불법취업자 단속 및 예방 문제 불법취업자가 전체 외국인력의 78.9%인 것은 심각한 사회문제 임이 분명함 불법체류 자진신고자 26만여명 등 불법체류자를 2003. 3.31.까 지 전원 출국조치하고 단속을 강화하겠다는 것에 대하여는 불 법을 바로 잡겠다는 정부의 의지 표현으로 원칙적으로 동의함. 그러나 1 지금까지 정부가 외국인력을 편법적으로 운영하고 불법취업을 사실상 묵인하여 왔다라는 사실, 2 불법취업자 규 모나 존재는 우리 사회의 현실적인 필요에 의한 고용에서 비롯 되었다라는 사실 3 그리고 불법체류자를 일시에 강제출국 조 치하는 과정에서 과잉단속, 검문검색 등으로 인한 외국인 개인 및 집단에 대한 인권침해가 예측된다는 사실 등을 외면할 수는 없을 것임 또한 향후 불법체류에 대한 강력한 단속과 예방조치는 고용허 가제 등 합리적인 제도의 마련이 병행되어야 그 실효성 확보가 가능하다고 판단함 산업연수제를 도입하고 있는 일본의 불법취업률이 42.2%인데 반하여 연수제도가 아닌 다른 합법적인 외국인력 제도를 도입 한 대만, 싱가포르의 경우는 각각 7.4%, 3.2%에 불과 한 점은 좋은 시사점을 준다고 판단됨 따라서 사면조치 등을 통하여 시간을 갖고 단계적으로 출국조 치하는 것이 합리적이라고 보이며, 특히 자진신고한 불법체류 자에 대하여는 더욱 그러함. 제1부_정책권고 사례 21

Ⅳ. 결 론 이상에서 살펴본 바와 같이 정부의 외국인력제도 개선방안은 외 국인노동자의 심각한 인권문제를 개선하기에는 크게 미흡하므 로 주문과 같이 권고함 2002. 8. 12 정책및대외협력소위원회 위원장 박 경 서 위원 김 덕 현 위원 정 강 자 22

국 가 인 권 위 원 회 결 정 제목 : 국내거주 외국인노동자 인권향상을 위한 정책권고 주 문 국가인권위원회는 2002. 8. 12. 정부의 외국인력제도 개선 방안 에 대한 권고의견을 개진한 바 있고, 그 이후 정부는 2002. 11. 외국 인력제도 보완대책 을 발표하였으나 국가인권위원회의 권고사항이 이행되었다고 보기 어려움. 국가인권위원회는 국내거주 외국인노동 자에 대한 인권실태조사를 근거로 현행 산업연수제 폐지 및 고용허가 제 도입을 재권고함과 아울러 불법체류 외국인노동자에 대한 최소한 의 인권보장 대책 마련, 출입국관리법 제84조 제1항에 규정된 공무원 의 통보의무규정의 개정, 외국인노동자 인권보호 기초자료의 번역본 개발 등 다음과 같은 개선안을 마련하여 시행할 것을 권고한다. 1. 국회의장에게 다음과 같이 권고함 외국인노동자에게 노동을 제한적으로 허가하는 고용허가제도를 도 입하여 외국인력수입기관을 정부기관으로 일원화하고, 외국인노동자 에게 근로자 신분을 부여하고 임금수준과 노동조건을 동일노동을 하 는 한국인 수준으로 상승시키고 노동삼권을 보장하며 산업재해보상 보험과 건강보험도 적용하여 최소한의 인권보장이 이루어지도록, 국 제1부_정책권고 사례 23

회계류중인 외국인근로자의고용허가및인권보호에관한법률안 을 보 완하여 조속한 시일내에 제정하여야 함. 2. 국무총리에게 다음과 같이 권고함 가. 불법체류 외국인노동자에 대한 단속과정에서 최소한의 인권이 보장되도록 한국인에게 적용되는 규정을 준수하여 검문 시 반드시 신 분과 목적을 밝히고, 타 지역 연행 시 연행목적, 연행장소를 가족 또 는 친지에게 알릴 기회를 부여하여야 함. 나. 출입국관리법 제84조 제1항에는 밀입국자, 허위서류에 의한 초 청자, 체류기간 초과자 등에 대한 공무원의 통보의무를 규정하고 있 음. 그러나 불법체류 노동자라 하더라도 임금체불 등 근로기준법 위 반 사항은 노동부에 구제 신청을 할 수 있도록 되어 있고, 불법체류 자 자녀도 교육을 받을 수 있도록 하고 있음에도 불구하고 불법체류 사실을 공무원이 관계 당국에 통지해야 하므로 불법체류 노동자 권리 구제 요청 시 강제출국을 감수하여야 함. 이에 정부는 이른바 선 구 제제도 후 통보원칙 을 취하고 있으나 지침 등의 규정으로 그칠 것이 아니라 법률 수준에서 명시적으로 규정하도록 출입국관리법을 개정 하여야 할 것임. 다. 산업연수제도를 통하여 들어온 산업연수생에게 실제로는 근로 를 시키면서도 근로자로 인정하지 않고 있음. 현행 산업연수제도만으 로는 우리 사회가 필요로 하는 외국 인력을 충분히 도입할 수 없으며 결과적으로 부족한 노동력을 미등록 노동자 활용을 통해 해결할 수밖 에 없는 구조적 문제를 안고 있음. 산업연수생들과 미등록 불법체류 노동자들은 저임금, 장시간노동, 임금체불, 여권압류 등의 인권문제 를 안고 있음. 따라서 외국인 노동자의 인권보호증진을 위하여 현행 24

산업연수제도를 폐지하고, 고용허가제를 도입하여야 함. 마. 불법체류를 양산하는 과다한 입국비용을 현실화하기 위하여 외 국 소재 송출기관(인력도입기관)을 정부기관으로 일원화하는 한편 국 내에서 필요로 하는 외국인력의 수와 조건을 정부 주도로 정확하게 파악한 후 이에 적절한 인력을 수입하도록 하는 내용을 반드시 포함 시켜야 함. 이를 통하여 외국인노동자 송출비리와 불법체류자 양산구 조를 차단하여 외국인 노동자의 인권상황을 근원적으로 개선하는 한 편 동일 직종 한국인 노동자의 고용안정을 추구하여야 함. 바. 여성 외국인노동자의 인권보호 방안 강구 : 여성 외국인노동자 중 예술흥행사증(E-6)으로 입국하는 이들이 성매매 강요와 성폭력에 노출되는 경우가 많으므로 E-6 사증 체계의 전면 재검토를 통하여 발급기준을 강화하고, 예술흥행사증을 본래 목적과 다르게 사용하는 것을 엄격하게 처벌하여야 함. 사. 외국인노동자 인권보호를 위한 기본자료로서 출입국 관련서류 의 번역본을 송출국별로 10개 이상의 언어로 번역하여 비치하도록 하 고, 외국인 노동자들이 필요로 하는 UN인종차별철폐협약, 국내사증 의 설명, 국내 근로기준법 중 외국인노동자 관련 조항, 부당한 인권 침해나 노동행위 발생시 구제방안, 외국인 노동자와 관련된 사회보 장, 수사과정시 인권보호방안 등의 내용이 포함된 책자(외국인노동자 인권보호지침)를 제작 배포하도록 함. 제1부_정책권고 사례 25

이 유 Ⅰ. 검토 배경 1. 국가인권위원회는 정부가 2002. 7. 15. 발표한 외국인력 제도 개 선방안 이 외국인 노동자의 심각한 인권문제를 개선하기에는 크게 미흡하다고 판단하여 산업연수생제도의 단계적 폐지, 차별논란이 없도록 취업관리제 보완, 불법체류자의 단계적 양성화 조치 등이 포함되도록 개선안을 재검토할 것을 권고한 바 있음. 그 이후 2002. 11. 외국인력제도 보완대책 을 발표하였으나 국가인권위 원회의 권고사항이 이행되었다고 보기 어려움. 2. 국가인권위원회는 2002. 7. 25 ~ 2002. 12. 24.까지 5개월간 외 국인노동자대책협의회 전북대학교 사회과학연구소와 함께 1,078 명의 외국인 노동자를 대상으로 국내거주 외국인노동자 인권실태 조사 를 실시한 결과 외국인노동자에 대한 인권침해와 차별은 입 국과 취업과정에서부터 노동환경, 주거환경, 일상생활 등에서 광 범위하게 발생하고 있다는 점을 확인하게 되었음. 3. 외국인노동자의 인권실태조사는 법무부, 노동부, 중소기업협동조 합중앙회의 정확한 기초 자료를 바탕으로 외국인노동자 고용 사업 장의 협조를 받아 진행되었으므로 그동안 단편적으로만 확인되어 온 외국인노동자의 인권침해 현실을 적절하게 파악하는 데에 중요 한 자료가 될 것임. 4. 국가인권위원회에 접수된 진정사건 중 외국인노동자와 직접 관련 된 사건은 30건(2002년 현재)으로 외국인노동자의 인격권 및 신 체의 자유 침해, 임금 고용 재화의 차별, 국적차별, 외국인산업 26

연수제도 운영상의 문제점 등 다양한 형태의 인권침해와 차별이 상존하고 있음이 확인됨. 5. 한편 외국인노동자 문제와 관련하여 2002. 11. 14.에 새천년민주 당 이재정의원 등 33인의 발의한 외국인근로자의고용허가및인권 보호에관한법률안 이 계류 중에 있음. 6. 이에 국가인권위원회는 인권실태조사 결과와 접수된 진정사건을 바탕으로 외국인 노동자에 대한 인권침해와 차별을 방지하기 위한 의견을 표명하고자 함. 인권침해와 차별은 그 사례가 많고 적음이 중요한 것이 아니라, 인권침해와 차별이 자행되고 있다는 사실에 주목하여 문제해결을 적극적으로 수행하도록 노력하여야 하므로 국회의장과 국무총리에게 다음과 같이 의견을 표명하는 바임. Ⅱ. 외국인노동자의 주요 인권침해 관련 내용 7. 외국인 노동자 인권실태조사 결과 : 국가인권위원회가 실시한 국 내거주 외국인노동자 인권실태조사 결과 외국인노동자는 장시간 노동, 낮은 임금수준, 빠른 작업속도, 열악한 작업환경, 임금체불, 산업재해, 직업병, 여권압류 등이 심각한 문제라고 답변해 노동 관련 인권상황이 가장 큰 문제임을 알 수 있음. 특히 장시간 노동 에 대해 외국인노동자의 절반 이상이 한국에서 가장 큰 고충 이라 고 답변했음. 외국인노동자 인권실태조사에 대한 간략한 결과는 다음과 같음. 1) 입국과정에서의 과다비용 지불 : 현재 중소기업협동조합중앙회 외국인산업연수협력단에 의해 허가된 송출기관에서는 산업연수 생 입국과 관련하여 340 ~ 1,300달러의 수수료를 수령할 수 있 제1부_정책권고 사례 27

게 되어 있음. 그러나 외국인노동자들이 한국입국 시 송출기관 에 지불한 평균 비용은 3,800달러로 상당히 높음. 특히 한국계 산업연수생의 경우 평균 7,266달러로 가장 많은 비용을 지불하 고 있음. 과도한 송출수수료, 입국수수료는 외국인노동자들에게 한국에서 장기체류할 수밖에 없다는 압박으로 작용하여 산업연 수생 이탈을 부추기는 요인이 되고 있음. 2) 저임금, 장시간 노동 : 조사 결과 외국인노동자 전체의 시간당 임금은 3,651원이었으며, 한국계 미등록노동자 4,575원, 비한 국계 미등록노동자 3,565원, 한국계 산업연수생 3,021원, 비한 국계 산업연수생 2,972원의 순으로 나타나 미등록노동자가 더 높은 임금을 받는 것으로 나타났음. 이와 같은 저임금은 곧 장시간노동으로 이어져 외국인노동자의 대부분이 주 51~60시간(23.3%), 71~80시간(22.3%), 61~70시 간(21.1%)의 장시간 노동에 시달리고 있는 것으로 조사되었음. 특히 휴일에는 일하지 않는다 는 응답이 29.8%에 불과하여 외 국인노동자는 휴일에도 월 1, 2회 일을 하고 있으며 공휴일에 도 거의 쉬지 않고 일한다 는 응답이 전체의 22.2%를 차지하고 있음. 장시간 노동에 대해 외국인노동자의 45.7%(다소 심각한 편이다 30.6%, 매우 심각하다 15.1%)가 심각하다고 응답함. 3) 임금체불 : 외국인노동자들이 임금체불을 당한 경험은 전체의 51.4%에 이르며 산업연수생에 비해 미등록노동자가 임금체불을 당한 경험이 더 많아서 미등록노동자 10명 중 5명 이상이 임금 체불을 경험한 것으로 조사되었음. 이러한 임금체불은 한국인노동자와 비교하여 차별적으로 행해 지고 있는 것으로 나타났음. 한국인과 외국인노동자 모두 다 임금을 받지 못했다 는 응답은 20.2%에 불과한 반면, 한국인노 28

동자는 제때 임금을 받고 나를 비롯한 외국인은 임금을 늦게 받 는다 가 39.2%, 한국인노동자는 임금을 받았지만 나를 비롯한 외국인은 임금을 받지 못했다 는 응답이 전체의 40.6%로 조사 됨. 4) 신분증 압류 : 여권 등 신분증 압류행위는 사업주들이 외국인노 동자들의 이탈을 막기 위한 방법으로 사용되는 것으로 조사되었 음. 외국인노동자들이 신분증을 압류당한 경험은 40.2%에 이르 며 신분증 압류는 대부분(78.4%) 고용주에 의해 이루어지고 있 음. 사업주의 강압적인 여권압류 요구에 대해 당당하게 거부할 수 있는 위치에 있지 못한 외국인노동자들(압류당한 경험이 있 는 외국인노동자)은 그냥 참으며(57.2%) 어쩔 수 없이 자신의 여권이나 신분증을 내주고 있는 것으로 조사되었음. 5) 욕설, 조롱 : 직장 내에서 욕설이나 조롱을 받거나 들은 경험이 있는 외국인노동자는 절반(50.7%)에 이르며 미등록노동자들이 상대적으로 산업연수생에 비해 높은 수치를 보이고 있음(표8 참 조). 외국인 노동자에게 조롱과 욕설을 한 사람은 동료한국인 (67.3%), 직장상사(49.1%), 기타(5.7%) 순으로 조사되었으며, 특히 비한국계 외국인노동자들이 동료 한국인들로부터 조롱과 욕설을 많이 듣고 있는 것으로 조사됨. 6) 폭행, 구금 및 감금 : 외국인노동자에 대한 폭행은 우리사회의 배타적이고 폭력적인 분위기를 보여주는 인권침해로 이 문제에 대해 외국인노동자의 21.8%가 심각하게 느끼고 있는 것으로 조 사됨. 7) 성희롱, 성폭행, 성매매 : 여성 외국인노동자가 입국 후 성희롱 을 당한 경험은 12.5%에 이르며 이들에 대한 성희롱 가해자는 제1부_정책권고 사례 29

직장상사(45%), 한국인 직장동료(43%) 등으로 조사되었음. 성 희롱은 대개 언어적 희롱(87.1), 추근거림(60.0), 신체접촉 (33.3%)이 높은 비율을 차지하고 있고 성매매 요구도 27.1%에 이르는 여성 외국인 노동자가 경험한 것으로 조사되었음. 8) 산업재해 피해와 보상 : 조사대상 외국인노동자의 상당수는 자 신의 사회보험 가입 여부를 모르고 있으며(산업재해보상보험 고용보험은 42.4%, 건강보험은 42.8%, 국민연금은 51.5%의 조 사대상자가 각각 모르고 있었음) 산업재해를 1회 경험한 노동자 는 51.3%, 2회 경험한 노동자는 32.5%에 이르고 있는 것으로 조사되었음. 또한 부상당한 외국인노동자의 경우 부상의 직접적 인 이유는 작업에 사용되는 기계 기구의 안전설비 미비 (34.7%)가 가장 높게 나타났으며 이러한 부상에 대해 치료비의 전액을 부담했다 는 응답은 전체의 31.4%, 개인비용으로 처리했다는 27.2%로 조사되었음. 사업주가 전적으로 9) 공권력에 의한 인권침해와 차별 : 출입국관리소 직원이나 경찰 관에 의해 검문 검색을 당했다는 응답이 21.4%로 그 중에서도 한국계 미등록노동자가 가장 높은 비율로(45.7%)로 나타났음. 검문 검색 당시 경찰관, 출입국관리사무소 직원이 신분을 밝히 지 않았고(50.9%) 검문 검색의 합당한 이유를 제시하지 않았 으며(59.5%) 당시 다른 장소로 끌려갔다는 사람이 19.6%에 이 르는 것으로 조사되었음. 10) 열악한 주거환경 : 외국인노동자가 현재 거주하고 있는 곳으로 기숙사(36.8%) 다음으로 비거주용 건물내 공간(공장, 상가, 식 당, 여관 등)(16.3%)으로 조사되어 주거환경이 열악한 것을 알 수 있음. 30

11) 한국사회의 인종차별 : 외국인이기 때문에 식당이나 가게에서 의심받거나 불친절한 대우를 받은 경험이 있다 는 응답이 19.9%로 조사되었고, 식당이나 가게에서 한국인에게 이유 없 이 무시당하거나 욕설을 들은 경험은 18.9%에 이른 것으로 조 사되었음. 구체적인 내용으로는 불편한 감정을 행동이나 표정 으로 표시한 경우가 39.6%, 모욕적인 언사가 23.7%, 조롱이 15.5% 순으로 조사되었음. 이중 한국계 외국인노동자가 비한 국계 외국인노동자에 비해 차별당한 경험이 높게 나타나는데, 이는 한국인들에게 같은 민족이라는 점에서 높은 기대를 가지 고 있고 한국어에 익숙하여 차별을 보다 민감하게 느끼고 있는 것으로 해석할 수 있음. 12) 조사결과를 요약하면 외국인노동자는 높은 입국비용과 노동과 정에서의 인권침해와 차별, 불법체류자 단속과정에서의 과도 한 인권침해를 겪고 있을 뿐 아니라 우리 사회에 광범위하게 퍼져 있는 외국인에 대한 차별로 고통받고 있음. 즉, 높은 입국 비용과 산업연수생의 열악한 노동조건이 불법체류자를 양산하 고 있으며, 불법체류 상태는 다시 열악한 인권상황을 낳는 악 순환의 고리로 작용하고 있음을 알 수 있음. 8. 진정사건에 나타난 인권침해 및 차별 : 외국인노동자와 관련하여 국가인권위원회에 접수된 진정사건은 총 30건(2002년 현재)으로 인권침해사건 19건, 차별사건 11건임. 인권침해사건의 내용은 난 민지위인정문제, 인격권침해, 수사권남용에 의한 인권침해, 강제 출국의 부당성, 집회 및 결사의 자유침해, 보호소 내 가혹행위 등 이고, 차별사건의 내용은 국적차별, 재화차별, 임금차별, 고용차 별, 편파수사, 외국인산업연수생제도 개선요구 등으로 외국인노 동자에 대한 인권침해와 차별이 만연함을 알 수 있음. 제1부_정책권고 사례 31

9. 국회 계류 중인 외국인노동자관련 법안 : 외국인과 관련하여 2002. 11. 14.에 새천년민주당 이재정의원 등 33인의 발의한 국인근로자의고용허가및인권보호에관한법률안 과 2001. 9. 11.에 새천년민주당 정대철의원 등 24인외 39인의 발의로 외 장기체류외 국인의영주권취득과그법적지위에관한법률안 이 계류 중에 있음. 이들 법안중 외국인근로자의고용허가및인권보호에관한법률안 은 외국인노동자 인권과 직접 관련되어 있음에도 불구하고 답보상태 에 있음. 이 법률안은 완전하지는 않으나 외국인노동자의 인권을 새롭게 전개할 수 있다고 판단되므로 이를 조속한 시일 내에 전향 적으로 검토하는 것이 바람직하다고 봄. 특히 새로 제정되어야 할 법안에는 외국인력도입을 관리하는 주체로써 공공성을 가진 정부 기관을 명시하여 불법체류자 양산 및 외국인노동자 인권침해의 근원이 되고 있는 송출 비리를 막고 입국 비용을 절감할 수 있는 대책을 포함하여야 할 것임. 외국인근로자의고용허가및인권보호에관한법률안 - 제안이유 국내 인력이 부족한 산업분야에 단순기능 외국인근로자를 고 용할 수 있도록 함으로써 원활한 인력수급 및 국민경제의 균 형있는 발전을 도모하는 한편, 내국인근로자의 고용기회를 보호하면서 외국인근로자를 체계적으로 관리하고자 함. 외국인근로자에 대한 인권침해를 막고 권리를 보장하기 할 수 있는 제도적 장치를 마련하고자 함. - 주요내용 외국인근로자의 고용관리와 권익보호에 관한 사항을 심의 의결하기 위하여 노 사 정 공익위원으로 구성된 외국인 32

력고용정책심의위원회를 둠(안 제3조). 노동부장관은 외국인근로자를 고용할 수 있는 업종 및 사업 장규모, 업종별 도입인원 등은 외국인력고용정책심의위원회 의 심의 의결을 거쳐 외국인력 도입계획을 수립하여 매년 10월 1일까지 공표함(안 제4조). 외국인근로자를 고용하고자 하는 사용자는 노동부 직업안정 기관에 구인등록을 미리 하여야 하며 내국인근로자의 고용보 호를 위하여 부족인력확인서를 발급받아야 함(안 제5조). 사용자는 외국인근로자와 노동부장관이 정하는 표준근로계 약서 양식을 사용하여 근로계약을 체결하여야 하고, 근로계 약기간은 1년을 넘지 못하며 최대 3년의 범위 이내에서 갱신 이 가능함(안 제7조). 사용자는 외국인근로자에 대한 출국만기보험 또는 출국만기 일시금신탁에 가입하여야 하고, 외국인근로자는 귀국비용보 험 또는 신탁에 가입하여야 함(안 제9조 및 제11조). 사용자는 외국인근로자에 대한 건강보험에 가입하여야 함(안 제10조). 사용자는 외국인근로자라는 이유로 대한민국 국민인 근로자 와 차별적 처우를 못하도록 함(안 제14조). 외국인근로자는 사용자와 계약된 임금 및 근로조건의 위반 등의 사유에 해당하는 경우 사업장을 변경할 수 있음(안 제15 조). Ⅲ. 외국인노동자 인권상황 개선을 위한 권고사항 10. 불법체류 외국인노동자 단속과정에서의 인권보호 : 불법체류 외 국인노동자라 할지라도 단속과정에서 최소한의 인권을 보장하여 제1부_정책권고 사례 33

야 함. 향후 단속과정에서 한국인에게 적용하여야 하는 원칙을 준수하여 검문 시에는 반드시 신분과 목적을 밝히고, 다른 곳으 로 연행할 때 연행지를 밝히고 가족 또는 친지 등에게 알릴 기회 를 부여하여야 함. 11. 불법체류자에 대한 공무원의 통보의무 조항 개정 : 출입국관리법 제84조 제1항은 국가 또는 지방자치단체의 공무원이 그 직무를 수행함에 있어 제46조 제1항 각호의 1에 해당하는 자 또는 이 법에 위반된다고 인정되는 자를 발견한 때에는 그 사실을 지체 없이 사 무소장 출장소장 또는 외국인보호소장에게 통보하여야 한다 고 공무원의 통보의무를 규정하고 있음. 동법 제46조 제1항은 공공 에 해를 입힐 수 있는 사항을 규정하고 있는데, 밀입국자, 허위서 류에 의한 초청자뿐 아니라 체류기간 초과자도 이에 포함됨. 이 규정에 의한다면, 임금체불 등 근로기준법 위반 사항은 노동부에 구제 신청을 할 수 있도록 되어 있으나, 상담자가 공무원이기 때 문에 강제출국을 각오해야 하는 상황임. 또한 교육인적자원부에 서는 지침을 통해 불법체류자 자녀도 교육을 받을 수 있도록 하 였으나, 공립학교교장은 공무원이므로 학교장이 이 사실을 알게 되면 당국에 고발하여야 함. 이에 대하여 노동부는 구제조치가 끝날 때까지 통보하지 않고, 교육인적자원부는 학교장이 관련 당 국에 통보하지 않고 불법체류자 자녀를 입학시킬 수 있는 지침을 각각 수립하였으나, 이는 근원적으로는 상위법인 출입국관리법에 위배되는 사항이어서 향후 논란의 소지가 있음. 이러한 선 구제 제도 후 통보 원칙 은 하위법 수준에서 그칠 것이 아니라 법률 수 준에서 명시적으로 규정하도록 출입국관리법을 개정하여야 함. 12. 산업연수제의 폐지 : 산업연수제를 통하여 들어온 산업연수생에 게 실제로는 근로를 시키면서도 근로자로 인정하지 않고 있음. 34

산업연수제 안에서는 실제 우리 사회가 필요로 하는 외국 인력을 충분히 도입할 수 없으며 결과적으로 부족한 노동력을 미등록 노 동자 활용을 통해 해결할 수밖에 없는 구조적 문제를 안고 있음. 산업연수생들과 미등록 불법체류 노동자들은 저임금, 장시간노 동, 임금체불, 여권압류 등의 인권문제를 안고 있음. 따라서 외 국인 노동자의 인권보호증진을 위하여 현행 산업연수제를 폐지 하여야 함. 13. 고용허가제 등의 도입 및 입법의 촉구 : 외국인노동자에 대하여 귀국촉진정책 및 사회적 통합정책을 종합적으로 고려하여, 외국 인력을 사용하고자 하는 사업주는 일정한 조건을 갖추어 등록하 도록 하고, 외국인노동자 고용을 허가하는 제도를 도입하도록 하 여야 함. 고용허가제도 내에서 외국인 노동자에게 1) 근로기준법 상의 근로자 신분을 부여하여 2) 임금수준과 노동조건을 동일노 동을 하는 한국인 수준으로 상승시키고 3) 노동삼권을 보장하고 4) 산업재해보상보험과 건강보험 등을 반드시 적용하여 최소한 의 인권보장이 이뤄지도록, 국회계류중인 외국인근로자의고용허 가및인권보호에관한법률안 을 보완하여 조속한 시일내에 제정하 여야 함. 14. 외국인 노동자 관리기관의 공공화 : 1) 불법체류를 양산하는 과다 한 입국비용을 현실화하기 위하여 외국 소재 송출기관을 정부기 관으로 일원화하는 한편 2) 국내에서 필요로 하는 외국인력의 수 와 조건을 정부 주도로 정확하게 파악한 후 이에 맞는 인력 수입 을 하는 내용을 반드시 포함하여야 할 것임. 이를 통하여 1) 외국 인 노동자 송출 비리를 근원적으로 차단하고, 2) 산업연수생의 인권상황을 근원적으로 개선하는 한편 3) 불법체류자 양산구조를 차단하며 4) 동일 직종 한국인 노동자의 고용안정을 동시에 추구 제1부_정책권고 사례 35

하여야 함. 15. 여성 외국인노동자의 인권보호 방안 강구 : 여성 외국인노동자 중 예술흥행사증(E-6)으로 입국하는 이들이 성매매 강요와 성폭 력에 노출되는 경우가 많으므로 E-6 사증 체계의 전면 재검토를 통하여 발급기준을 강화하고, 예술흥행사증을 본래 목적과 다르 게 사용하는 것을 엄격하게 처벌하여야 함. 16. 외국인노동자 인권보호를 위한 기본자료 제공 : 외국인노동자 인 권보호를 위한 기본자료로서 출입국 관련서류의 번역본을 송출 국별로 10개 이상의 언어로 번역하여 비치하도록 하고, 외국인노 동자들이 필요로 하는 UN인종차별철폐협약, 국내사증의 설명, 국내 근로기준법 중 외국인노동자 관련 조항, 부당한 인권침해나 노동행위 발생시 구제방안, 외국인 노동자와 관련된 사회보장 내 용, 수사과정시 인권보호방안 등의 내용이 포함된 책자(외국인노 동자인권보호지침)를 제작 배포하여야 함. Ⅳ. 결 론 이상에서 살펴본 바와 같이 현재 외국인노동자의 인권상황은 심각 하여 그 개선안을 조속한 시일 내에 마련할 것을 주문과 같이 권고함 36

국 가 인 권 위 원 회 의 결 1. 의결주문 국가인권위원회는 출입국관리법중개정법률(안)과 관련하여 의견을 별지와 같이 표명하기로 의결함. 2. 제안이유 법무부가 출입국관리법중개정법률(안)을 입법예고하고, 각 부처, 관계기관, 이해관계인 등이 제출한 의견을 반영하여 수정된 법률안을 법제처에 제출한 바, 동 개정법률안이 국가인권위원회법 제19조 제1 호에 해당하는 인권관련 법령임을 인식하여, 위원회는 법제처에 제출한 동 개정법률안을 검토한 결과, 동 개정 법률안이 외국인의 지문날인제도를 주 내용으로 하고 있어, 인권보장 과 밀접하게 관련되어 있는 것으로 판단되고, 향후의 인권침해를 예 방하기 위하여, 그 의견을 표명하려는 것임. 다만, 현재 위원회가 지문날인의 인권침해성에 대해 의견이 정립되 어 있지 않은 바, 표명하는 의견은 동 개정안에 한정된 것이고, 지문 날인제도 전체에 관한 것이 아님을 분명히 하는 바임. 제1부_정책권고 사례 37

3. 주요골자 가. 안 제38조 제1항 제1호의 등록외국인의 지문날인 내용 삭제에 대해서는 동의함. 나. 안 제38조 제1항 제2호 전단부분에 대해서는 내용을 포괄적으 로 규정하고 구체적 내용을 특정하지 않고 있어 명확성의 원칙에 반 하므로 입법예고 개정안과 같이 삭제하되, 입법예고 개정안 제1호를 일부 수용하면서 지문날인대상자에 대하여 동 시행령 규정을 반영하 여 제46조에 규정에 의한 강제퇴거명령을 받은 자 로 한정하여 명확 히 규정하고, 후단부분에 대해서는 현행대로 유지함. 다. 안 제38조 제1항 제3호 역시 불명확하고 포괄적으로 규정함으 로써, 명확성의 원칙에 반하므로 입법예고 개정안과 같이 삭제할 것. 라. 안 제38조 제1항 제4호의 경우는 명확성과 관련해서도 문제가 있 으나, 가.에서 언급한 의견을 반영하는 경우에는 제46조 제2호 에 규정되어 이미 포함되어 있으므로, 이중 규정할 필요가 없으므로 삭 제할 것. 38

출입국관리법중개정법률(안)에 대한 국가인권위원회의 의견 1. 검토의 배경 가. 법무부는 2003. 5. 31.에 출입국관리법중개정법률안(이하 개 정안 )을 입법예고하였고(법무부 공고 제2003-2호, 2003. 5. 31.), 이에 대한 관계부처 의견을 반영하여 수정한 후, 수정한 개정안을 법 제처에 제출하였습니다. 나. 개정안은 외국인의 지문날인제도에 관한 것으로서, 인간의 존 엄과 가치 및 행복추구권, 신체의 자유, 프라이버시권 등과 관련되어 있습니다. 다. 국가인권위원회법 제19조제1호는 인권에 관한 법령(입법과정 중에 있는 법령안을 포함) 제도 정책 관행의 조사와 연구 및 그 개선이 필요한 사항에 관한 권고 또는 의견의 표명 을 국가인권위원 회의 업무로 규정하고 있는 바, 개정안은 국가인권위원회법 제19조제 1호에서 말하는 인권에 관한 법령안 에 해당하는 것입니다. 라. 이에 국가인권위원회는 동 개정안에 대한 의견을 다음과 같이 표명합니다. 마. 다만, 표명하는 의견은 지문날인제도 전체에 대한 위원회의 의 견이 아니라, 동 개정안에 한정된 의견임을 밝혀둡니다. 제1부_정책권고 사례 39

2. 법률안의 내용 가. 법무부의 법률 개정사유는 다음과 같습니다. 입법예고 개정안 (2003. 5. 31. 법무부 공고 제2003-2호) 등록외국인에 대한 지문찍기 제도를 폐지하고 범법 외국인 등의 경 우에도 그 대상을 최소화함으로써 외국인에 대한 인권침해적 요소를 제거하여 국가 이미지를 제고하며, 체류외국인 편의를 증진하여 외국 인 투자를 촉진하는 등, 현행 외국인 체류관리에 관한 제도를 개선하 고 규제를 완화하려는 것임. 법제처 제출 개정안 (2003. 7. 3. 법제처 접수) 등록외국인에 대한 지문찍기 제도를 폐지하여 국가 이미지를 제고 하고 체류외국인 편의를 증진하여 외국인 투자를 촉진하는 등 현행 외국인 체류관리에 관한 제도를 개선하고 규제를 완화하려는 것임. 나. 개정안의 주요내용은 다음과 같습니다. 입법예고 개정안 (2003. 5. 31. 법무부 공고 제2003-2호) 현행 지문찍기 대상에서 외국인등록을 필한 자, 이 법을 위반한 자 중 그 정도가 경미한 자 및 신원이 확실하지 아니한 자를 그 대상에 서 제외하여 강제퇴거 대상자, 다른 법률 위반으로 수사를 받고 있는 자, 국가 안전이나 이익을 위하여 특히 필요한 자 에 대해서만 지문찍 기를 하도록 그 대상을 대폭 축소함. 법제처 제출 개정안 (2003. 7. 3. 법제처 접수) 현행 지문찍기 대상에서 1년이상 체류하는 20세 이상의 외국인으 로서 외국인등록을 필한 자 를 제외하여 그 대상을 대폭 축소함. 40

3. 검토 기준 및 근거 법치국가는 국민의 기본권을 보장하기 위하여 입법원칙으로서 법령의 명확성의 원칙을 요구하고 있습니다. 헌법재판소는 법치국가원리의 한 표현인 명확성의 원칙은 기본 적으로 모든 기본권제한입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미내 용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인 지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보 될 수 없게 될 것이고, 또한 법집행당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다(헌재 1998.4.30. 95헌가16) 라고 판시한 바 있습니다. 또한, 헌법재판소는 법률은 명확한 용어로 규정하므로써 적용 대상자에게 그 규제내용을 미리 알 수 있도록 공정한 고지를 하 여 장래의 행동지침을 제공하고, 동시에 법집행자에게 객관적 판단지침을 주어 차별적이거나 자의적인 법해석을 예방할 수 있다. 따라서 법률은 국민의 신뢰를 보호하고 법적 안정성을 확 보하기 위하여 되도록 명확한 용어로 규정되어야 하는 것이다 (헌재 1992. 4.28. 90헌바27 등) 라고 판시하고 있습니다. 명확성의 원칙을 관철하여야 할 가장 큰 이유는 법령의 수범자인 국민에게 예측불허의 불이익을 주지 않도록 하는 것에 있습니다. 따라서, 법령은 그 수범자에 대하여 공정한 고지 또는 공정한 경고 를 흠결해서는 안됩니다. 수범자가 어떠한 행위를 하기 이 전에 그 행위가 어떠한 법령의 금지나 제재 대상에 포함되는지 를 예견할 수 있는 가능성이 있어야 할 것입니다. 즉, 법령이 행 위규범으로서 수범자에 대하여 금지되는 행위를 충분히 예고하 제1부_정책권고 사례 41

고 있는지 여부를 판단할 수 있어야 합니다. 또한, 명확성의 원칙이 준수되지 않는다면, 어떠한 법령이 그 문구가 확실하지 않음으로 인하여 자의적이고 차별적으로 적용 될 수 있다는 의심을 초래할 수도 있습니다. 법령은 적용자나 집행자에 대하여 신뢰할 수 있는 확고한 기초 를 제시하여 그 법령이 원래 의미하고 목적하는 바 이상의 자의 적인 적용을 방지할 수 있어야 합니다. 법령을 통하여 행위가 어떤 결과를 초래할 지를 분명히 알려주 지 않은 상태에서 초래되는 결과는 원상회복하기 어려운 경우 가 많고, 당사자에게 주는 불안정과 위협이 크다고 할 수 있으 므로 명확성의 여부가 판단되어야 할 것입니다. 그러므로, 외국인에 대하여 지문날인이라는 불이익을 부과하고 있는 동법의 경우에 명확성의 원칙이 준수되지 않는다면 그 내 용과 효력이 외국인의 인권에 바로 영향을 미치기 때문에 보다 명확하여야 한다고 보아야 합니다. 출입국관리법중개정법률안 역시 기본권 보장을 위한 이라는 입법원칙에 근거하여 판단해야 합니다. 명확성 4. 법률안에 대한 의견 법제처에 제출한 수정된 개정안에 대한 의견입니다. 가. 전체적인 의견 등록외국인에 대한 지문날인제도를 원칙적으로 전면 폐지하여 42

인권침해 소지를 축소시켰다는 점에서 긍정적으로 판단됩니다. 그러나, 법령의 명확성의 원칙과 관련하여 안 제38조 제1항은 가치판단을 수반하는 추상적 개념을 사용하고 있을 뿐 아니라 그 문구가 확실하지 않고, 포괄위임성을 지니고 있음으로써, 수범자의 이해가능성 및 예측가능성을 제한하고, 법집행자에 의해 자의적이고 차별적으로 적용될 수 있다는 의심을 초래할 우려가 있습니다. 외국인에게 인권침해 논란이 있는 지문날인이라는 불이익한 행 정처분을 부과하는 만큼, 법령에 일반적, 추상적 표현을 사용 하는 경우나 포괄위임하는 경우에는 여러 가지 방법으로 최대 한 명확성을 확보하여 인권을 보호하는 것이 필요하다고 할 것 입니다. 나. 구체적인 의견 (1) 안 제38조 제1항 제1호 인권침해 논란이 있는 지문날인제도를 등록외국인에 대하여 원칙적으로 폐지하였다는 점에서 바람직하다고 판단됩니다. (2) 안 제38조 제1항 제2호 안 제38조 제1항 제2호는 이 법에 위반하여 조사를 받거나 기 타 다른 법률에 위반하여 수사를 받고 있는 자 라고 규정하고 있습니다. 안 제2호 전단부분 제2호 전단부분은 단지 이 법에 위반하여 조사를 받거나 라 고만 규정하고 있을 뿐 그 내용을 짐작할 수 있는 어떠한 구체 제1부_정책권고 사례 43

적인 내용도 이 규정 자체에서 담고 있지 않습니다. 규정 자체에서 금지되는 행위의 유형을 어느 정도 예측할 수 있도록 요구하는 것은 행위유형의 구체성을 통해 법규 수범자 는 자신의 어떠한 행위가 어떠한 결과를 낳는지 예측할 수 있 게 합니다. 그러나, 이 경우에는 단지 이 법에 위반하여 고 포괄적으로 규정하고 구체적 내용을 특정하지 않음으로써 행위유형의 실질을 파악할 수 없게 됩니다. 더욱이 조사 라는 부분은 그 의미가 이 법 자체에서 라 조사 라는 용어를 사용하고 있는 경우만을 의미하는 것인지, 각 조 항의 금지행위에 위반한 경우에 발생할 수 있는 조사 모두를 의미하는 것인지를 이 법의 다른 규정과 하위법령을 유기적 체계적으로 종합하여 볼 때 후자의 의미로 해석됩니다. 그렇다 면, 지문날인 대상자는 광범위하므로, 지문날인대상자 축소라 는 현재까지 이루어진 법개정 방향에 부합하지 않으며, 인권침 해 우려 또한 높아진다고 하겠습니다. 이 법에 위반하는 행위 를 하는 외국인들에 대해서는 벌칙조항이 대부분이 규정되어 있으므로, 벌칙조항으로 법이 의도하는 충분한 관리 가 이루 어질 수 있다고 생각됩니다. 따라서, 안 제38조 제1항 제2호 전단부분은 구체적인 조문을 적시하지 아니하고 추상적으로 규정하는 경우에 해당하여 명 확성의 원칙에 반한다고 할 것이므로, 삭제하는 것이 바람직하 다고 하겠습니다. 이와 관련하여 구체적인 조문을 적시하여 명확성의 원칙을 실 현하는 하기 위해서 입법예고 개정안 제38조 제1항 제1호를 고 려할 필요가 있습니다. 현행 법률 제46조 규정의 강제퇴거의 44

대상자를 보면 명확성의 원칙을 실현하는 하나의 방법인 구체 적 조문을 사용함으로써, 수범자가 조항의 내용으로부터 해당 행위를 예측할 수 있게 하고, 법집행자의 자의적 여지도 제한하고 있습니다. 차별적 해석 또한, 동법 시행령 제47조에서는 강제퇴거대상자가 지문날인 하는 시기를 강제퇴거명령서를 발부하는 때 라고 규정하여, 조사결과 확정된 강제퇴거대상자중 강제퇴거명령서를 받은 자 만이 지문날인을 하도록 하고 있습니다. 이러한 조항들을 고려할 때, 강제퇴거대상자에 해당한다고 의 심받는 용의자가 아닌 제46조의 규정에 의한 강제퇴거대상자 로서 강제퇴거명령을 받은 자만을 지문날인대상자로 한정하는 것이 외국인 체류관리 개선과 규제 완화라는 개정취지와 현재 까지의 법개정 방향인 지문날인대상자 축소에 부합하며, 인권 침해 논란을 최소화할 수 있는 방법이라고 생각합니다. 따라서, 입법예고 개정안 제38조 제1항 제1호를 수정하여 46조 규정에 의한 강제퇴거명령을 받은 자 제 라고 수정하여 개 정내용에 포함할 필요가 있다고 판단됩니다. 안 제2호 후단부분 제2호 후단부분은 기타 다른 법률에 위반하여 수사를 받고 있 는 자 라고 규정하고 있습니다. 현재 형의실효등에관한법률 에 의하면, 사법경찰관은 원칙적 으로 피의자에 대해 수사자료표를 작성하게 되어 있으며(제5조 제1항 본문), 수사자료표에는 피의자의 지문을 채취한 지문원 지도 포함되고, 지문채취 피의자의 범위 기타 필요한 사항은 제1부_정책권고 사례 45

법무부령으로 정하도록 하여(동 법률 제2조제4호 및 동시행령 제2조), 법무부령인 지문을채취할형사피의자의범위에관한규 칙 제2조에 의하면 형법위반피의자와 동규칙이 정한 법률 위반 피의자는 원칙적으로 지문을 채취하도록 규정하고 있습니다. 관련법령과의 관계에서 내국인 수사상 피의자 또한 지문날인 을 하고 있는 상황이므로 내 외국인 지문날인의 형평성을 고 려하여 현행대로 규정하는데 이견은 없습니다. (3) 안 제38조 제1항 제3호 안 제38조 제1항 제3호는 지문날인대상자로서 신원이 확실하 지 아니한 자 를 규정하고 있습니다. 입법예고된 개정안에서 는 삭제되었던 내용으로서 재규정된 것은 바람직하지 않다고 생각합니다. 왜냐하면, 신원이 확실하지 않다고 하는 것이 지문날인대상자 가 되는 핵심적 본질적이고도 중요한 사항임에도 불구하고, 법의 다른 규정이나 하위법령에도 그 기준과 범위를 구체적으 로 확정하지도 않고 또 그 최저기준을 설정하지도 않는 채, 단 순히 신원이 확실하지 아니한 자 라고 불명확하고 포괄적으 로 규정함으로써, 실질적으로 지문날인 여부에 대하여 법집행 자의 재량과 자의적 해석을 가능하게 할 여지를 두고 있다고 판단되기 때문입니다. 따라서, 제3호는 입법예고 개정안처럼 삭제하는 것이 타당할 것입니다. (4) 안 제38조 제1항 제4호 안 제38조 제1항 제4호는 기타 대한민국의 안전이나 이익을 46

위하여 특히 지문을 찍을 필요가 있다고 인정하는 자 라고 규 정하고 있습니다. 이 부분은 안 제38조 제1항 제2호의 검토의견을 반영하는 경우 에는 제46조의 규정에 의한 강제퇴거명령을 받은 자 내용 속 에 이미 포함되어 있으므로, 이중 규정할 필요가 없다고 판단 됩니다. 왜냐하면, 현행 법률 제46조 제2호에서 규정하고 있는 제11조 제1항 각 호를 보면, 그 제3호에서 대한민국의 이익이나 공공 의 안전을 해하는 행동을 할 염려가 있다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 자, 제8호에서 기타 제1호 내지 제7호의 1에 준 하는 자로서 법무부 장관이 그 입국이 부적당하다고 인정하는 자 라고 규정하고 있기 때문입니다. 따라서, 제4호 또한 삭제하는 것이 타당합니다. 5. 결론 법령의 명확성 원칙은 기본권 보장을 위한 것으로서, 일반 국 민의 이해가능성 을 기준으로 법률 그 자체의 문언상 표현의 명 확성을 요구하는 것입니다. 이 원칙은 그 법률의 지위에 어울리 는 용어, 문언 그 자체에 의한 판단이 가능해야 한다는 원칙, 판 단대상과 기준 및 방법이 명확해야 한다는 내용을 포함하는 것 입니다. 또한, 일반국민의 이해가능성을 위해서 권리 제한이나 의무 부 과 법률의 경우에는 법률 그 자체에서 입법의도가 완결되어야 함을 입법자에게 요구하는 것이며, 예외적으로 위임하는 경우 제1부_정책권고 사례 47

에도 내용이 예견가능하도록 구체적 개별적으로 이루어져야 하고, 위임의 긴급한 필요성, 타당성 및 부득이한 사정이 있어 야 할 것을 요청하는 것입니다. 지문날인이라는 의무를 부과하는 수정된 법률안 제38조 제1항 은 입법의 명확성 원칙에 반하는 것으로서, 추상적 용어를 사용 하고 명확한 기준없이 포괄위임함으로써, 법의 내용을 불명확 하게 하여 수범자 이해가능성 및 예측가능성을 제한하고, 법집 행자의 자의적 차별적 해석을 가능하게 하고 있는 것으로 판 단되므로 수정이 필요하다고 할 것입니다. 따라서, 안 제38조 제1항은 지문날인대상자를 명확히 특정하여 1. 제46조 규정에 의한 강제퇴거명령을 받은 자, 2. 다른 법률 에 위반하여 수사를 받고 있는 자 로 한정할 필요가 있습니다. 향후 지문날인제도 전반에 걸친 검토후에 외국인의 지문날인제 도에 대해서도 재논의가 필요하다고 할 것입니다. 2003. 7. 14. 국 가 인 권 위 원 회 제1소위원회 위원장 박 경 서 위 원 정 강 자 위 원 김 덕 현 48

국 가 인 권 위 원 회 상임위원회 결 정 제목 : 출입국관리법중개정법률안에 대한 의견 주 문 보호외국인에 대한 기본권의 제한 역시 불가피한 경우에 한하여 최 소한도로 이루어질 수 있도록 출입국관리법중개정법률안의 개선 및 보완이 필요하다고 판단되므로 국가인권위원회법 제19조 제1호의 규 정에 따라 아래와 같이 의견을 표명한다. 1. 출입국관리법중개정법률안 제57조는 포괄적인 제한사유를 삭제하 고 보호되어 있는 자의 기본권은 최대한으로 존중되어야 하며, 국 적 성별 종교 또는 사회적 신분 등에 의한 차별은 금지된다 는 내용으로 수정하여 보호외국인의 기본권최대보장의 원칙이 분명 히 명시되어야 할 것이다. 1. 출입국관리법중개정법률안의 제57조의2와 관련하여 보호외국인에 대한 강제력의 행사가 남용되지 않도록 계구 등 그 사용요건 및 방 법과 종류를 명확히 하여 필요 최소한도로 제한하고, 계구사용결 정권을 소장에게 두도록 하여야 할 것이다. 제1부_정책권고 사례 49

1. 출입국관리법중개정법률안 제57조의3의 내용은 피보호자의 신체 및 휴대품 검사 등이 안전과 질서유지를 해할 수 있다는 합리적인 의심이 들 경우에 피보호자의 명예나 수치심을 침해하지 않는 범 위 내에서 최소한도로 이루어질 수 있도록 그 요건과 방식이 구체 적으로 보완되어야 할 것이다. 1. 출입국관리법개정법률안 제57조의4의 내용은 보호외국인의 보다 자유로운 면회, 서신왕래, 전화통화를 보장하고 그 횟수와 시간이 일과시간 내에서 최대한 이루어질 수 있도록 개선되어야 할 것이다. 이 유 Ⅰ. 검토배경 1. 2004. 6. 22. 법무부는 보호외국인에 대한 인권존중 및 계호업무 에 관한 사항의 신설 등을 주요골자로 한 출입국관리법의 개정법 률안에 대하여 위원회의 의견을 조회하였다. 2. 한편, 위원회에서는 2004. 8. 4. 출입국관리법 제52조 및 제63조 의 외국인 보호 규정이 모호하여 보호외국인의 기본권이 과도하게 침해되고 있으므로 개선이 필요하다는 취지의 진정이 제기되어 동 진정사건이 차별조사국에서 인권정책국으로 이첩된 바 있다. 3. 출입국관리법중개정법률안은 보호외국인에 대한 강제력의 행사 등 외국인 인권과 관련된 주요한 규정을 포함하고 있어 대한민국 영역 안에 있는 외국인의 인권보호와 향상에 밀접한 관련이 있으 므로, 국가인권위원회법 제19조 제1호의 규정에 따라 검토를 진 행하였다. 50

Ⅱ. 검토기준 1. 국가인권위원회는 모든 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 보 호하고 그 수준을 향상시킴으로써 인간으로서의 존엄과 가치를 구 현하고 민주적 기본질서의 확립에 이바지함을 설립목적으로 하며, 이 때 인권이라 함은 헌법 및 법률에서 보장하거나 대한민국이 가 입 비준한 국제인권조약 및 국제관습법에서 인정하는 인간으로 서의 존엄과 가치 및 자유와 권리를 말한다. 또한 국가인권위원회 법은 대한민국 국민과 대한민국의 영역 안에 있는 외국인에 대하 여 적용된다. 2. 따라서 본 개정법률안에 대한 보호외국인의 인권침해 가능성 여부 를 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 제12조의 신체의 자유, 제17조의 사생활의 비밀과 자유, 제18조 통신의 자 유, 제37조 제2항의 기본권 제한 등과 세계인권선언 제1조의 인간 존엄성과 제5조의 비인간적이거나 모멸적인 대우 또는 처벌금지, 시민적 정치적 권리에 관한 국제규약 제10조 제1항의 자유를 박 탈당한 사람에 대한 인도적 대우 등 헌법과 국제인권기준에 의거 하여 판단하였다. Ⅲ. 판단 1. 보호외국인의 법적 지위 출입국관리법에 의하면, 외국인 보호소나 보호실에서 보호중인 외 국인은 출입국관리법 위반사실이 확정되지 않았거나 행정처분인 강 제퇴거의 대상이며, 도주 또는 도주할 염려가 있는 경우에 법관이 발 제1부_정책권고 사례 51

부한 영장이 아닌 출입국관리사무소장 출장소장 또는 외국인보호소 장이 발부한 보호명령서에 의해 일정한 지배 하에 보호 되고 있는 자 이다. 피보호자의 법적 지위에 근거할 때, 보호외국인이 행형법 상의 수 형자나 미결수용자보다 기본권을 더 제한받을 합리적 이유가 없으며, 보호외국인의 기본적 인권은 최대한 보장하되 그 권리를 제한하기 위 해서는 법률의 명확한 규정과 내용의 적정성이 요구된다. 2. 출입국관리법중개정법률안 제57조 : 보호외국인의 기본적 인권 존중 출입국관리법중개정법률안 제57조는 보호외국인의 차별금지와 외 국인보호실 또는 외국인보호소의 안전과 질서유지 및 다른 피보호자 의 안전과 위생에 지장이 없는 범위 안에서의 기본권 존중원칙을 신 설하고 있다. 그러나 본 개정안처럼 질서유지와 안전 등에 지장이 없는 범위 내 에서 피보호자의 기본권이 존중된다고 할 때, 외국인 보호실이나 보 호소의 안전과 질서유지, 다른 피보호자의 안전과 위생 이라는 포괄 적인 조건이 자의적으로 해석 될 여지가 많아 피보호자의 기본권이 부당하게 제한될 우려가 있다. 특히 구금시설의 수형자나 미결수용자의 수용에 관한 사항을 규정 하고 있는 행형법의 경우 기본적 인권존중에 관한 조항에서 행형법 을 집행함에 있어서 수형자 또는 미결수용자의 기본적 인권은 최대한 으로 존중되어야 하고 차별은 금지된다 고 규정하여 수형자 또는 미 결수용자의 기본적 인권 존중과 차별금지에 어떠한 제한이나 조건을 52

두고 있지 않다. 따라서 출입국관리법중개정법률안 제57조는 기본적 인권존중의 이 념을 선언하는 규정이라는 측면에서 포괄적인 제한사유를 삭제하고 보호외국인의 기본권존중과 차별금지 원칙만을 명시하는 것이 법률 의 개정취지에 부합하는 것으로 판단된다. 3. 출입국관리법중개정법률안 제57조의2 : 출입국관리공무원의 강 제력의 행사 본 조는 보호외국인에 대한 강제력 행사의 법적 근거를 마련하기 위하여 신설된 조항으로, 보호외국인에 대한 강제력 행사를 필요최소 한에 그치도록 한다는 단서조항에도 불구하고 강제력을 행사할 수 있 는 요건과 종류 등을 폭넓게 규정함으로써 보호외국인의 기본권을 과 도하게 제한하여 헌법 제37조 제2항에 반할 우려가 크다. 가. 강제력 사용 범위와 종류 보호외국인에 대하여 강제력을 사용할 수 있는 경우는 자살 또는 자해행위를 하려고 하는 때, 다른 사람에게 위해를 가하거나 가하려 고 하는 때, 도주하거나 하려고 하는 때, 출입국관리공무원의 직무집 행을 정당한 이유 없이 거부하거나 방해하는 때, 그 밖에 외국인보호 실 외국인보호소 및 피보호자의 안전과 질서를 현저히 해치는 행위 를 하거나 하려고 하는 때로서 그 범위가 매우 포괄적이어서 자의적 인 해석이 가능하다. 특히 제4호 출입국관리공무원의 직무집행을 정당한 이유없이 거부 하거나 방해하는 때 와 제5호 그 밖에 외국인보호실 외국인보호소 제1부_정책권고 사례 53

및 피보호자의 안전과 질서를 현저히 해치는 행위를 하거나 하려고 하는 때 는 구체성이 결여되어 상황에 따라 출입국관리해당공무원이 보호외국인의 행위에 대하여 강제력행사 여부를 임의적으로 해석할 수 있거나, 다른 적절한 수단을 강구하기보다 강제력 행사를 남용할 소지가 있다. 행형법에서 제14조의2는 교도관이 수용자에 대하여 강제력을 행사 할 수 있는 경우를 자살을 하려고 하거나 또는 자해행위를 하거나 하 려고 하는 때, 다른 사람에게 위해를 가하거나 가하려고 하는 때, 도 주하거나 하려고 하는 때, 기타 교도관 및 수용자의 안전과 수용질서 를 현저히 해치는 행위를 하거나 하려고 하는 때로 규정하고 있어 강 제력의 사용이 본 조항보다 오히려 제한적이다. 예시적 입법에 있어서 구성요건의 일반 조항이 지나치게 포괄적이 어서 해당공무원의 재량이 광범위하게 인정되어 자의적으로 그 적용 범위를 확정할 가능성이 있는 경우라면 이는 법정주의의 원칙에도 부 합한다고 보기 어렵다. 따라서 본 조항은 보충성과 비례성의 원칙에 의거하여 법정주의 원 칙에 부합하도록 강제력 사용범위를 제한하는 내용으로 조정되어야 한다. 또한 신체적인 유형력 외에 보호외국인을 제압하기 위하여 사용하 는 보안장구인 경찰봉, 가스분사용총, 전자충격기 등의 사용은 사회 적인 통념상 피보호자의 집단도주와 같은 돌발적 상황 이외의 요건에 대하여 수단의 적절성을 인정하기 어렵다. 54

다. 계구사용 1) 계구사용 요건과 한계 제4항은 시설의 안전과 질서유지나 호송 시 필요한 경우에 계구를 사용할 수 있다고 하여 계구사용의 요건을 폭넓게 규정하고 있다. 계 구의 사용은 보호외국인에 대한 중대한 신체적 제한을 가하는 것이어 서 아주 불가피한 경우를 제외하고 그 사용에 신중함을 기해야 함에 도 계구사용 요건을 포괄적으로 규정한 것은 명확성의 원칙에 반하며 외국인 보호소나 보호실 설립의 입법취지에 부합된다고 보기 어렵다. 특히 출입국관리공무원의 직무집행을 정당한 이유없이 거부하거나 방해하는 때에 계구를 사용할 수 있도록 규정한 것은 계구를 징벌의 수단으로 사용할 가능성을 열어놓게 됨으로써 적절하지 않다. 이에 비해 행형법은 제14조에서 계구를 수용자의 도주 폭행 소 요 또는 자살의 방지와 기타 교도소 등의 안전과 질서유지를 필요한 경우에 사용할 수 있다고 규정함으로써 계구사용에 대한 보다 구체적 인 제한을 제시하고 있다. 위와 같이 본 조항이 명백하고 현존하는 위험이 없이도 외국인보호 시설의 질서유지와 강제퇴거를 위한 호송 시에 계구를 사용할 수 있 도록 규정하고 있는 것은 기본권 제한에 있어 헌법 제37조 제2항의 과잉금지의 원칙에 부합한다고 보기 어렵다. 수형자에 대한 계구사용에 대한 연구들은 대체로 계구사용이 수용 자의 육체적 정신적 건강을 크게 해치기 때문에 엄격한 요건 하에서 신중하게 이루어져야 함을 강조하고 있다. 따라서 계구의 사용은 다 른 방법으로는 목적을 달성할 수 없는 경우에만 인정되어야 하며 침 제1부_정책권고 사례 55

해를 최소화 하는 수단이어야 하고 예상되는 침해와 기대되는 효과가 균형을 이룰 때에 비로소 정당화 될 수 있는 것이다. 유엔의 피구금자 처우에 관한 최저기준규칙 제33조에 의하면 계구 를 사용하는데 있어서 호송중 도주를 방지하기 위한 때, 의료상의 이 유에 의하여 의사의 지시를 받은 때, 피구금자가 자기 또는 타인에게 침해를 가하거나 재산에 손해를 주는 것을 다른 수단으로 방지할 수 없는 때 소장이 명령하는 경우로 한정하고 있으며, 제34조는 계구사 용은 필요한 시간을 초과해서 사용해서는 안된다고 규정하고 있다. 수형자의 신분도 아닌 피보호자로서의 보호외국인에 대하여 신체 적 자유에 대한 심대한 제한인 계구를 사용해야 할 당위성이 인정되 지 않으나, 피보호자의 생명과 안전을 위해 다른 방법을 강구할 수 없어 계구 사용이 불가피하다면, 그 사용방법, 결정책임자 등의 요건 을 엄격히 강화하여 제한적으로 사용하도록 해야 할 것이다. 2) 계구의 종류와 사용절차 계구의 종류도 행형법에서 규정하고 있는 외에 가죽재갈이나 구속 복까지 허용하고 있어 피보호인의 보호와 안전이라는 목적에 비해 수 단의 적정성이 의문시 된다. 특히 행형법은 계구의 종류별 사용요건을 대통령령에서 규정하고 그 사용방법 등에 대하여는 법무부장관이 정하도록 하여, 그 사용에 대한 제한 규정을 두고 있으나 출입국관리법개정법률안에서는 이와 관련한 구체적 규정에 대한 언급이 없어 보호외국인에 대한 인권침해 가 더욱 우려된다. 또한 계구사용 절차와 관련하여 본 조 제5항은 출입국관리공무원 이 계구를 사용한 후 이를 소장에게 보고하도록 하고 있어, 계구사용 56

의 타당성에 대한 판단을 전적으로 출입국관리공무원에게 부여함으 로써 임의적 사용 가능성은 더욱 크다 할 것이다. 반면 행형법시행령 제47조는 계구는 당해 소장의 명령 없이 사용 하지 못하고 긴급을 요하는 때에는 사용 후 즉시 소장에게 보고하도 록 규정하여 계구 사용에 대한 제한을 출입국관리법보다 엄격하게 제 한하고 있다. 계구 사용의 판단을 전적으로 출입국공무원이 결정하도록 하고 계 구사용 요건을 불명확하게 규정하여 보호 외국인의 예측가능성을 해 하며 공무원의 자의에 의하여 사용될 수 있다면 입법이 적당하다 할 수 없고 이는 헌법 제12조 제1항 및 제3항에 반한다 할 것이다. 따라서 계구사용과 관련한 출입국관리법중개정법률안 제57조의 2 제4항과 제5항은 위와 같은 내용을 반영하여 전면적으로 개정되어야 한다. 4. 출입국관리법중개정법률안 제57조의3 : 신체 등의 검사 출입국관리법중개정법률안 제57조의3은 출입국관리공무원이 외국 인 보호실 또는 외국인보호소 안의 안전과 질서유지를 위해 필요한 경우 피보호자의 신체, 의류 및 휴대품을 검사할 수 있다고 규정하여 피보호자에 대한 보호실 또는 보호소의 보호과정 뿐만 아니라 일상 중에도 신체, 의류 및 휴대품 검사가 광범위하게 이루어질 가능성이 크다. 신체, 의류, 휴대품은 개인의 프라이버시에 관한 사항으로 안전과 질서 유지를 위하여 필요할 경우 무제한적으로 허용될 것이 아니라 최소한도의 범위 내에서 피보호자의 명예나 수치심을 포함한 기본권 이 부당하게 침해되는 일이 없도록 충분히 배려한 상당한 방법으로 행해져야 한다. 특별히 신체에 대한 검사는 다른 방법으로는 은닉한 제1부_정책권고 사례 57

물건을 찾아내기 어렵다고 볼 만한 사유가 있는 경우에 한하여 허용 되어야 하며, 검사를 행하는 방식에 대하여도 구체적으로 규정되어야 할 것이다. 그럼에도 이미 보호과정에서 신체 및 휴대품 검사 등을 마친 보호 외국인에 대하여 일상생활 중에까지 보호실 또는 보호소 안의 안전과 질서유지를 위하여 필요한 경우에 신체, 의류 및 휴대품을 검사할 수 있다고 포괄적으로 규정할 경우, 신체검사 등으로 인한 인권침해 논 란이 제기될 가능성이 매우 농후하다. 외국인보호규칙 제30조에 의하면 면회는 면회실 안에서 담당공무 원이 지켜보는 가운데 하여야 한다고 규정하고 있어 시설 내에 일단 입소한 후에는 신체 또는 휴대품 검사를 실시해야 할 필요성이 매우 줄어든다. 위와 같은 점에 비추어 본 조항은 보호외국인의 신체나 휴대품 검 사를 폭넓게 허용함으로써 인격권 및 프라이버시권을 침해할 우려가 크므로 보호 또는 퇴소과정과 생활과정 중의 검사를 분리하여 일상적 인 검사에 대하여는 특히 그 요건을 보다 구체화하고 최소한도의 범 위 내에서 정당한 방식으로 이루어질 수 있도록 개선되어야 한다. 5. 출입국관리법개정법률안 제57조의 4 : 보호외국인의 면회 등 출입국관리법개정법률안 제57조의4는 보호외국인의 면회, 서신왕 래, 전화통화는 사무소장, 출장소장 또는 외국인보호소장의 허가사항 으로 하되, 외국인 보호실 또는 외국인보호소 안의 안전과 질서유지, 피보호자의 안전 건강 위생을 위하여 부득이 하다고 인정되는 경 우에 제한할 수 있도록 규정하고 있다. 면회나 서신수발, 전화통화 등의 방식을 통한 타인과의 접촉과 소 통의 욕구는 인간의 기본적 권리로서 보장되어야 하며 그 제한이 최 58

소한도로 이루어져야 함에도 외국인보호실 또는 외국인보호소 안의 안전과 질서유지라는 행정상의 목적이나 피보호자의 안정, 건강, 위 생을 위하여 이를 제한할 수 있도록 하여 기본권을 제한할 수 있는 여건을 광범위하게 인정함으로써 보호외국인의 면회 등의 권리가 형 해화될 위험이 존재한다. 따라서 면회, 서신왕래, 전화통화 등은 허가사항으로 하면서 광범 위한 제한이 가능하도록 규정하기보다는 헌법상 기본권으로 인정된 취지를 살려 폭넓게 인정해야 하며, 그 시간도 일과시간 내에서 최대 한 보장될 수 있도록 하되 불가피한 경우 엄격한 요건아래서만 그 제 한이 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다. Ⅵ. 결론 따라서 국가인권위원회법 제19조 제1호의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다. 2004. 10. 8. 국 가 인 권 위 원 회 상임위원회 위원장 김 창 국 (인) 위 원 박 경 서 (인) 위 원 최 영 애 (인) 제1부_정책권고 사례 59

국 가 인 권 위 원 회 제1소위원회 결 정 제목 : 외국인 입국심사제도 개선에 대한 권고 주 문 법무부장관에게 입국 불허처분에 대한 외국인의 이의신청권 보장 을 제도화 할 것을 권고한다. 이 유 Ⅰ. 검토배경 1. 인천공항에서 입국심사를 받던 중 입국목적과 체류자격이 일치하 지 않는다는 이유로 인천공항 출입국관리사무소로부터 입국을 불 허당한 한국계 중국인이 2003. 2. 11. 그 부당함에 대하여 진정을 제기하였다. 2. 2003년 입국심사결과 입국이 불허된 외국인은 18,000여명이며, 이 중 입국목적 불분명자로 판단된 자는 15,000여명이다. 60

3. 출입국관리행정은 상당 부분 각 국가의 재량영역에 속하나 그 속 성 상 외국인의 인권과 깊은 관계가 있어 국제인권규약 등에 위배 되지 아니하도록 신중하게 행사될 것이 요구된다. 4. 그러나 출입국관리행정 중 외국인의 입국심사와 관련하여 입국 허 불허에 대한 기준과 판단절차의 표준화가 미흡하여 담당 심 사관 등이 자의적인 판단을 할 우려가 있다는 점, 입국을 불허당 한 외국인이 불복할 수 있는 절차가 충분하지 않다는 점 등이 문 제로 제기되고 있다. 5. 이에 우리 위원회는 국가인권위원회법 제19조 제1호 및 제25조 제 1항에 의거, 입국불허 외국인의 인권을 적극적으로 보호하기 위해 외국인 입국심사제도에 대하여 검토하였다. Ⅱ. 검토기준 1. 헌법 제12조(신체의자유 적법절차) 제1항 모든 국민은 신체의 자유를 가진다. 누구든지 법률에 의하지 아니하고는 체포 구속 압수 수색 또는 심문을 받지 아니하며, 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌 보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다. 제27조(재판을 받을 권리) 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법 관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다. 2. 국제기준 세계인권선언 제7조(법 앞에 평등한 보호를 받을 권리) 모든 사 람은 법 앞에 평등하고, 어떠한 차별도 없이 법의 평등한 보호 제1부_정책권고 사례 61

를 받을 권리를 가진다. 세계인권선언 제10조(공정하고 공개적인 심문을 평등하게 받을 권리) 모든 사람은 자신의 권리와 의무, 그리고 자신에 대한 형 사상의 혐의를 결정함에 있어서 독립적이고 편견없는 법정에서 공정하고도 공개적인 심문을 전적으로 평등하게 받을 권리를 가 진다. 시민적 정치권 권리에 관한 국제규약 제14조(재판에 관한 권 리) 1. 모든 사람은 재판에 있어서 평등하다. 모든 사람은 그에 대한 형사상의 죄의 결정 또는 민사상의 권리 및 의무의 다툼에 관한 결정을 위하여 법률에 의하여 설치된 권한 있는 독립적이 고 공평한 법원에 의한 공정한 공개심리를 받을 권리를 가진다. 3. 국가인권위원회법 제2조(인권정의) 제1호 : 인권 이라 함은 헌법 및 법률에서 보 장하거나 대한민국이 가입 비준한 국제인권조약 및 국제관습 법에서 인정하는 인간으로서의 존엄과 가치 및 자유와 권리를 말한다. 제4조(적용범위) : 이 법은 대한민국 국민과 대한민국의 영역 안에 있는 외국인에 대하여 적용한다. Ⅲ. 외국인 입국심사 제도 중 불복절차에 대한 검토 1. 현행 출입국관리법 및 동시행령 등 관련법은 입국불허결정을 받은 외국인의 이의신청이나, 행정적 재심사 등 합리적인 불복절차를 법제화하고 있지 않다. 가. 현행 출입국관리법은 입국거부요건(제11조), 입국심사(제12조), 62

조건부 입국허가(제13조), 일시보호(제56조)를 규정하고 있으나 입국 심사의 재심 및 이의신청 절차에 대한 사항은 규정하고 있지 않고 있 으며 나. 특히 입국거부에 대한 불복신청권 부여, 입국불허조치 후나 재 심절차 진행 시 일시보호 외 입국거부 사유별 처우, 재심절차에 결과 에 따른 후속 조치 등 입국불허결정을 받은 외국인에 대한 법적 규율 이 전혀 마련되어 있지 않다. 다. 다만, 출입국관리업무편람(1999)과 외국인 입국심사 절차 방안 (1998) 등대외적 구속력이 없는 법무부의 내부규정에서 출입국관리 지방사무소 내의 1차 심사 및 재심사 등을 규정하고 있다. 라. 그 결과 외국인이 일단 입국하여 불법체류자가 된 후에는 출입 국관리법 제46조의 규정에 의한 강제퇴거 처분 및 그에 따른 보호명 령을 받고 그 보호명령에 대하여 법무부장관에게 이의신청을 할 수는 있지만, 입국심사 단계 또는 입국 이전에 입국불허조치를 받은 경우 에는 법무부장관에게 이의신청을 할 여지가 없다. 2. 한편, 주요 선진국들의 입법례들에 비추어 볼 때 입국을 거부당한 외국인에게는 최소한 준사법적 불복절차를 보장해 주는 것이 국제 적인 추세이다. 가. 일본의 경우, 상륙조건 적합성에 해당되지 않는다고 판단된 상 륙신청자에게 특별심리관에 의한 구두심리와 법무대신에 대한 이의 신청절차를 통하여 그 심사의 적부를 따질 수 있는 기회를 출입국관 리및난민인정법에 보장하고 있다. 제1부_정책권고 사례 63

나. 미국의 경우 즉시추방 대상자를 제외한 추방대상자에게 법무장 관의 재량적 구제, 이민소청위원회에 행정상 불복신청 제기, 연방항소 법원에 사법심사 제기 등의 기회를 이민및국적법에서 부여하고 있다. 다. 스위스의 경우, 비자가 거부되거나 취소되는 경우 소관 연방행 정기관은 신청인의 청구에 따라 수수료가 부과된 처분을 발하고 신청 인이 수수료를 납부한 후부터 이의신청에 대한 심사를 개시하도록 연 방외국인체류및거주법과 같은 법에 의한 외국인입국및등록령에 규정 하고 있다. 3. 입국심사에 대해서만 규정하면서 입국불허 처분의 공정성과 적정 성을 기할 수 있는 절차나 행정처분에 대한 불복신청제도를 규정 하고 있지 않은 현행 출입국관리법 제12조는 헌법상의 적법절차의 원칙, 외국인의 재판청구권, 세계인권선언의 평등하고 공개적인 재판을 받을 권리 등에 부합하지 않는 것으로 판단된다. 가. 헌법 제12조 제1항은 적법절차의 원칙을 규정하고 있다. 적법 절차라 함은 입법 집행 사법 등 모든 국가작용은 정당한 법률을 근 거로 하고 정당한 절차에 따라 발동되어야 한다는 헌법원리로서, 모 든 공권력의 행사는 절차상의 적법성을 갖추어야 하고 공권력 행사의 근거가 되는 법률의 실체적 내용도 합리성과 정당성을 갖추어야 함을 의미하며 이는 형사절차는 물론 행정절차에도 적용되는 것이다. 나. 헌법 제27조의 재판청구권은 외국인에게도 허용되는 기본권으 로서 부당한 기본권의 회복 또는 구제를 위한 권리이다. 다. 세계인권선언 제7조는 모든 사람이 법 앞에 평등하고 어떠한 64

차별도 없이 평등한 보호를 받을 권리를 가진다는 점을, 제10조는 모 든 사람이 자신의 권리와 의무, 그리고 형사상의 혐의를 결정함에 있 어서 독립적이고 편견 없는 법정에서 공정하고도 공개적인 심문을 전 적으로 평등하게 받을 권리를 가진다는 점을 선언하고 있다. 4. 따라서 헌법 및 국제인권 기준에 부합하도록 현행 출입국관리 관 련 법령을 개정하여 입국불허 된 외국인이 신뢰성 있는 구제절차 내에서 자신의 성실성과 진실성을 소명할 수 있도록 적정절차를 법령으로 보장하는 것이 필요하다. 5. 한편, 입국불허에 대한 합리적 불복절차로는 법무부장관에 대한 이의신청과 같이 신속하고 용이한 절차가 적정할 것으로 판단된 다. 행정소송과 같은 사법심사제도는 그 소요기간이 매우 길어 조 건부 입국 혹은 단기간의 일시보호 등과 같은 상황 하에 있게 될 해당 외국인이 소를 계속하기 어려울뿐더러 장기간 소요된 소송 결과의 실익 여부가 문제될 소지가 있기 때문이다. 6. 법무부는 외국인 입국심사절차에서 법무부장관에 대한 이의신청 제도를 도입할 필요성에 대하여 외국인의 입국이 기본적 권리로 인정되지 않는다는 점, 무절제한 이의신청이 있을 때 행정능률이 저하될 수 있다는 점, 무절제하게 이의신청을 한 외국에 대한 심 사결정기간에 장기간이 소요될 가능성이 크고, 심사시간이 길어 질 경우 불안정한 신분상태에서 출국대기 기간도 길어져 또 다른 인권문제가 발생할 수 있다는 점을 들어 반대의견을 우리 위원회 에 표명한 바 있다. 7. 그러나 기본적으로 법무부 장관에 대한 이의신청은 외국인의 입국 제1부_정책권고 사례 65

권리를 인정하는 것이 아니라 입국거부에 대하여 공정한 심사를 받을 권리를 보장하는 것이고, 이의신청 규정을 신설할 경우 입국 불허결정이 현 제도보다는 투명성과 합리성을 기대할 수 있으며 한번 입국거부 될 경우 다음 번 입국 시 불이익을 받을 가능성이 크다는 사실 등을 종합적으로 고려할 때, 입국불허에 대한 불복제 도를 입법화하여 현행 입국심사의 절차적 적정성을 보장하도록 할 필요성이 인정된다. 8. 더욱이 입국불허에 이의를 제기하는 외국인에게 불복절차가 충분 히 보장될 경우, 입국불허 판단의 자의성 문제도 상당부분 해소될 수 있을 것이다. 9. 따라서 대외적으로 우리나라 출입국관리행정의 법치국가적 정당 성을 확보하기 위해서는 최소한의 공정성을 담보할 수 있는 제3자 기관을 불복심사의 주체로 설정하여 그 심사과정에서의 절차적 보장 및 심사결과의 설득력을 확보해 나갈 필요가 있다. Ⅵ. 결론 위에서 본 바와 같이 현행 출입국관리법 및 동 시행령 등은 입국심 사를 규정하면서 입국을 불허당한 외국인에게 불복절차를 보장하지 않음으로써 헌법 상 기본권인 적법절차와 재판 청구권 등을 침해할 우려가 있어 조속히 개선되어야 한다고 판단된다. 이에 국가인권위원회법 제19조 제1호 및 제25조 제1항의 규정에 의 하여 주문과 같이 권고하기로 결정한다. 66

제2부 침해사건 권고사례

국 가 인 권 위 원 회 결 정 사건번호 : 02진인1382 사건 : 조선인동포 강제퇴거명령 집행정지 권고 1. 진정인 : 서 서울시 구로구 구로 동 서울조선족교회 피해자 : 김 ( 金 : 1939.1.5생) 경기도 부천시 소사구 동 - 조 ( 趙 : 1931.2.18생) 경기도 수원시 팔달구 동 - 전 ( 全 : 1943.2.18생) 경기도 수원시 팔달구 동 2. 피진정인 : 법무부 출입국관리소장 양천구 신정6동 319-2 주 문 피진정인의 피해자들에 대한 2002. 8. 6. 강제퇴거명령은 피해자 제2부_침해사건 권고사례 69

들의 위 명령에 대한 이의신청 및 행정소송절차가 종료될 때까지 그 집행을 정지할 것을 권고한다. 이 유 1. 인정사실과 이유 1) 피해자들은 대한민국의 영역 안에 있는 조선족 중국인들로 국가 인권위원회법 제4조의 규정에 따라 같은 법의 적용을 받는 사람 들이다. 피해자 김 ( 金 )은 2001.6.15 체류자격 F-1 사증으 로 입국하여 출입국사무소에서 외국인 등록(체류자격: F-1-1, 체류기간: 2003.6.15)을 필하고 국내에 체류하고 있고 피해자 조 ( 趙 )은 2001.2.3 체류자격 C-3(090) 사 증으로 입국하여 체류하면서 경기 소재 건설현장 등에서 일당 을 받고 일용노무자로 취업하였으며, 2002.5.11 출입국사 무소에서 체류자 자진신고를 이행하여 출국유예기간이 2003. 3.17까지인 체류자이며 피해자 전 ( 全 )은 1998.12.5 체류자격 C-3(030) 사 증으로 입국하여 체류하면서 경기소재 건설현장에서 일당을 받고 일용노무자로 취업하였으며 2002.4.25 출입국사무 소에서 체류자 자진신고를 이행하여 출국유예기간이 2003.3. 17까지인 체류자이다. 70

2) 사건내용 피해자들은 2002.8.5. 13:00경 술에 만취되어 수원시 팔달구 동 100의 73소재 정육점에 들어가 위 김 은 그 주인 이 (남 45세)의 멱살을 잡아 2~3회 밀치고 진열대를 흔들며 행패를 부렸고, 위 전 은 위 이 의 손을 붙잡고 늘어졌고, 위 조 은 위 이 의 팔을 붙들고 나쁜새끼 등의 욕설을 한 혐의로 수원 경찰 서는 피해자들을 폭력행위등처벌에관한법률 위반혐의로 입건하였 다가 수원지방검찰청의 수사지휘에 따라 같은 달 6일 출입국관 리사무소에 위 피해자들의 신병을 인계하였다. 3) 처분내용 출입국관리사무소장은 2002.8.6 피해자들에 대하여 위 혐의 내용을 근거로 출입국관리법제11조제1항, 같은법 제46조제2호에 따 라 강제퇴거 명령을 하였다. 2. 위원회의 판단 1) 긴급구제조치의 필요성 출입국관리법 제46조 제2호 및 제11조 제1항 제3호 및 제4호에 따 르면 ꡔ대한민국의 이익이나 공공의 안전을 해하는 행동을 할 우려가 있다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 자ꡕ, ꡔ경제질서 또는 사회질 서를 해하거나 선량한 풍속을 해하는 행동을 할 염려가 있다고 인정 할 만한 상당한 이유가 있는 자ꡕ를 대한민국 밖으로 강제퇴거 시킬 수 있다고 규정하고 있다. 살피건대, 사건당시 술에 몹시 취한 상태에 있었던 고령의 피해자 들(김 : 1939년생, 조 1931년생, 전 1943년생)이 단지 단순히 멱살을 잡고 밀친다거나 욕설을 한 행위가 대한민국의 제2부_침해사건 권고사례 71

이익이나 공공질서를 해하거나 경제질서 또는 사회질서를 해하거나 선량한 풍속을 해하는 행동을 할 염려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있었다고 단정하기에 부족하고 아울러 피해자들이 2002.8.9 출입국관리사무소장의 위 강제퇴 거 명령에 대하여 이의신청을 제기 하였는 바, 이의신청 및 행정소송 등 필요한 구제조치가 종결되기 전에 이들에 대한 강제퇴거 명령이 집행될 경우 피해자들에게 회복할 수 없는 피해발생이 예상되므로 위 강제퇴거 명령의 집행은 위 구제조치에 대한 절차가 종결 될 때까 지 정지됨이 상당하다고 판단된다. 3. 결론 따라서 피해자들에 대한 2002.8.6 출입국관리사무소장의 강제 퇴거 명령에 대하여 주문과 같이 권고한다. 2002. 8. 9. 국 가 인 권 위 원 회 위원장 김 창 국 위 원 박 경 서 위 원 유 현 위 원 유 시 춘 72

국 가 인 권 위 원 회 결 정 사건번호 : 02진인 1467 사 건 : 러시아 이주노동자 강제퇴거명령 집행정지 권고 1. 진정인 : 김 피해자 : 로잔 2. 피진정인 : 법무부 출입국관리사무소 출장소장 주 문 피진정인의 피해자에 대한 2002.8.31 강제퇴거명령은 피해자의 위 명령에 대한 이의신청 및 행정소송절차가 종료될 때가지 그 집행을 정지할 것을 권고한다 제2부_침해사건 권고사례 73

이 유 1. 인정사실과 이유 1) 피해자는 대한민국의 영역안에 있는 러시아인으로 국가인권위원 회법 제4조의 규정에 따라 같은 법의 적용을 받는 사람이다. 피해자 로잔 는 2001.10.26 체류자격 C-3(030)사증으로 부인 KURNASKOBA 와 함께 입국하여 체류하면서 2002.5.1 출입국관리사무소에서 체류자 자진 신고를 이행하여 2003.3.24 까지 출국유예기간을 연장 받은 체류자이다. 2) 사건내용 경기도 군 면 리 소재 가구의 공원인 피해자는 피 해자의 부인과 러시아 여성 2명이 2002.6.7. 00:00경 면 리 소재 슈퍼 앞 노상에서 맥주를 마시던 중 술에 취한 진정외 진, 문 이 합석하여 피해자가 부인 및 러시아 여성들에게 집에 가라 고 하자 진정외 문 이 피해자 부인의 팔을 잡아끄는 것을 저 지한 행위가 발단이 되어 피해자는 진정외 진 에게 맥주병으로 이 마를 폭행당해 두개골 개방성 복합함몰 골절, 두개골 두개저골절 및 뇌척수액 비루, 뇌경막열창 및 기뇌증, 뇌좌상(중풍), 전두부 두피열 상으로 전치 3개월의 상해를 입었으며, 피해자는 진정외 문 을 주 먹으로 1회 폭행한 사건으로, 포천경찰서는 피해자를 서울지방검찰 청 지청의 수사지휘에 따라 2002. 8. 23. 출입국관리사무 소 출장소에 신병을 인계하였다. 3) 처분내용 출입국관리사무소 출장소는 2002.8.31피해자에 대해 74

위 혐의내용을 근거로 출입국관리법 제11조1항, 같은법 제46조 제2 호에 따라 강제퇴거 명령을 하였다 2. 긴급구제조치의 필요성 출입국관리법 제46조 제2호 및 제11조 제1항 제3호 및 제4호에 따 르면 ꡔ대한민국의 이익이나 공공의 안전을 해하는 행동을 할 염려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는자ꡕ, ꡔ경제질서 또는 사회질 서를 해하거나 선량한 풍속을 해하는 행동을 할 염려가 있다고 인정 할 만한 상당한 이유가 있는 자ꡕ를 대한민국 밖으로 강제퇴거 시킬 수 있다고 규정하고 있다. 살피건데, 사건당시 피해자의 부인에게 술 취한 한국인이 팔을 잡 아끈 것이 발단이 되어 사건이 진행되어 피해자가 전치3개월의 중 상 해를 당하고 진정외 문 에게 주먹으로 1회 폭행하여 치료일수 불 상의 상해를 입힌 행위가 대한민국의 이익이나 공공질서를 해하거나 경제질서 또는 사회질서를 해하거나 선량한 풍속을 해하는 행동을 할 염려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있었다고 단정하기에 부족 하고, 피해자는 불법체류자 자진신고 기간에 신고를 하여 2003. 3. 24 까지 출국유예가 된 상태이며, 직장 및 주거가 분명하고, 피해자는 지난 2001.10.26 입국하여 그동안 경기도 군 면 리 소재 가구공장에서 2002.3.27 까지 근무를 하였으나 공장의 폐쇄로 임금 3,552,964원이 체불되어 있는 상태이며, 그 이 후부터 현재 다니고 있던 경기도 군 면 리 소재 가 제2부_침해사건 권고사례 75

구회사에서 임금 150만원이 체불된 상태로 총 500만원이 넘는 금액 의 임금체불이 현재까지 이루어지지 않은 점 등으로 판단컨대, 이의신청 및 행정소송 등 필요한 구제조치가 종결되기 전에 이들에 대한 강제퇴거 명령이 집행될 경우 피해자들에게 회복할 수 없는 피 해발생이 예상되므로 위 강제퇴거 명령의 집행은 위 구제조치에 대한 절차가 종결 될 때까지 정지됨이 상당하다고 판단된다. 3. 결론 따라서 피해자에 대한 2002.8.31 출입국관리소 출장소 장의 강제퇴거명령에 대하여 주문과 같이 결정한다. 2002. 9. 국 가 인 권 위 원 회 위원장 김 창 국 위 원 박 경 서 위 원 유 현 위 원 유 시 춘 76

국 가 인 권 위 원 회 결 정 사건번호 : 02진인 1487 사 건 명 : 강제퇴거 대상 중국동포 보호 일시해제 진 정 인 : 염 국 적: 중화인민공화국 거주지: 서울시 구 6동 - 호 피진정인 : 법무부 출입국관리사무소장 주 문 피진정인에게 진정인에 대한 보호의 일시해제를 권고한다. 이 유 1. 당사자의 지위 진정인은 1997.3.21. 체류자격 C-3(030)사증으로 입국한 중국국 제2부_침해사건 권고사례 77

적 동포로서 체류기간의 만료 후 출국하지 않고 있다가 불법체류자 자진신고기간에 신고를 하지 않은 사유로2002.5.21 출입국관리법 제 24조 제1항 위반 및 출입국관리법 제46조 제7호에 근거한 강제퇴거 결정을 받고 2002.5.13.부터 현재까지 출입국관리사무소 외국인 보호실에 보호조치 되어 있는 자이다. 2. 당사자의 주장과 인정사실 1) 진정인의 주장 진정인은 2002.5.12. 과거에 고용되었던 기업의 사업주인 박 에 게 밀린 2001년 8월분 임금 100만원을 받으러 갔다가 위 박 와 그 의 두 아들로부터 구타당하여 앞니 2개가 흔들리는 상해를 입고 경찰서에 신고를 하였다. 경찰서는 위 상해사건을 조사하던 중 진 정인이 불법체류자 임을 이유로 2002.5.13. 피진정인에게 신병을 인계 하였고, 진정인의 신병을 인계받은 피진정인은 2002.5.21. 진정인에 대하여 강제퇴거 결정을 내렸다. 이에 대하여 진정인은 피해자인 자신 에게 일방적으로 불이익한 처분이라고 주장하면서 체불임금 및 상해에 대한 민사적권리구제 절차를 위해 보호조치 일시해제를 요청하고 있다. 2) 피진정인의 주장 진정인은 1997.3.21. 체류자격 C-3(030)사증으로 입국하여 1997.4.21부터 2002.5.13.까지 5년 23일간 불법체류 하여 출입국관 리법 제24조1항을 위반함에 따라 강제퇴거 결정을 하였으며, 진정인 에 대한 최 목사의 보호일시해제요청에 대하여 2002.6.5. 진정 인이 고소사건에 연루되어 보호일시 해제 사유가 되지 않아 거부 하 였으며, 2002.10.25. 최 목사의 재차 보호일시해제요청을 접수 한 상태이다. 78

3) 인정사실 경찰서의 피의자 신문조서, 자술서, 출입국관리사무소의 용의자 신문조서, 국가인권위원회의 문답서에 의하면, 진정인은 1997.3.21. 체류자격 C-3(030)사증으로 입국하여 인천, 안산 등지에서 일용건설노동자로 생활하다가 2002.9월부터 박 가 운영하는 (주) 금속에 고용되어 2002.8월까지 근로를 제공하 였으나 마지막 2002.8월 임금 120만원 중 100만원을 받지 못하였다. 이에 진정인은 박 로부터 체불임금을 받고자 여러차례에 걸쳐 전화로 체불임금 청산을 요구하였고, 2002.5.12. 19:00경 시흥시 동 1864 아파트 - 소재 박 의 거주지에 찾아 가 임금청산을 요구하던 중 박 의 양아들 김, 이 으로부터 일방적으로 폭행을 당한 후, 같은 날 19:30경 위 아파트 주차장에서 박 와 다투는 과정에서 상호폭력을 행사해 진정인은 앞니 2개가 흔들리는 상해를 입게 되었다. 진정인은 위 폭행사건에 대하여 2002.5.12. 경찰서 파출 소에 신고를 하였으며, 본 사건은 경찰서로 송치되었다. 2002.5.13. 경찰서는 검사로부터 이, 박 에 대하여 각 불 구속입건, 김 에 대하여 소재탐지, 진정인에 대하여 출입국관 리사무소로의 신병인계 지휘를 받은 후 같은 날 피진정인은 진정인의 신병을 인계하였다. 피진정인은 진정인의 신병을 인계받아 2002.5.13 ~ 2002.5.22.까지 보호명령서를 발부하여 보호조치 하던 중 2002.5.21.강제퇴거 결정을 하였으며, 현재까지 보호조치를 계속 하고 있다. 한편, 진정인은 여권을 분실한 상태에서 불법체류자 자신신고 기간 제2부_침해사건 권고사례 79

까지 자진신고를 하고자 2002.5.5. 경찰서 파출소장에게 여권분 실신고를 하고, 같은 달 6일 대한민국 주재 중국대사관에 여권발급을 신청하고자 하여 여권발급신청서를 발급 받았지만, 2002.5.13. 위와 같이 보호조치처분을 받는 바람에 자진신고를 하지 못하였다. 3. 위원회의 판단 헌법 제 10조는 모든 인간은 인간으로서의 존엄과 가치를 지니며 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 인권 을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다 고 규정함으로서 국가가 인권 의 존엄과 가치, 행복추구권에 대하여 소극적으로 침해를 막는데 그 치지 않고, 적극적으로 보장할 의무를 지게하고 있다. 또한 진정인 은 대한민국의 영역 안에 있는 중국국적 동포로서 국가인권위원회법 제4조의 규정에 의해 같은 법의 적용을 받는 사람이다. 살피건대, 진정인이 폭행사건의 실질적 피해자로 상해에 대한 민사 적 권리구제절차가 남아 있고, 임금체불도 청산되지 않았는데 현재까 지 장기간 보호조치 되어 있는 사정으로 민사적 권리구제절차를 진행 하지 못하고 있는 점, 조선족교회 최 목사가 진정인에 대한 신원 보증을 약속하고 있는 점 등에 비추어 진정인에 대한 보호조치를 계 속하고 있는 상태에서 바로 강제퇴거를 집행하는 것은 진정인에 대해 돌이킬 수 없는 권리침해해가 예상되므로, 출입국관리법 제65조 제2 항의 규정에 따라 진정인에 대한 보호일시해제를 하는 것이 타당하다 고 본다. 80

4. 결론 위와 같은 이유로 진정인에 대한 피진정인의 2002.5.21. 강제퇴거 결정에 대하여 보호일시해제를 권고하기로 하고 주문과 같이 결정한다. 2002. 12. 9 국 가 인 권 위 원 회 위원장 김 창 국 위 원 박 경 서 위 원 유 현 위 원 유 시 춘 위 원 조 미 경 위 원 김 오 섭 위 원 신 동 운 위 원 정 강 자 위 원 곽 노 현 위 원 김 덕 현 제2부_침해사건 권고사례 81

국 가 인 권 위 원 회 결 정 사건번호 : 02진인 1428 사 건 명 : 강제퇴거 중국동포 입국금지 해제 1. 진정인 : 김 피해자 : 김 2. 피진정인 : 법무부 출입국관리사무소장 피진정인의 감독기관 : 법무부장관 주 문 피진정인의 감독기관인 법무부 장관에게 피해자에 대한 입국금지 처분을 해제 할 것을 권고한다. 이 유 1. 당사자의 지위 가. 진정인 김 와 한국계 중국국적의 피해자 김 는 2002. 82

5.23. 중국에서, 2002.6.24. 한국에서 각 혼인신고를 마친 법률상 부 부인데, 위 김 는 과거 두 차례의 불법체류 경력 및 체류자격 외 활동으로 2002.8.19. 강제퇴거 되어 출입국관리법 제11조 제1항 제6 호 소정의 입국금지 대상자이고, 피진정인 법무부 출입국관리소 장은 위 김 에 대한 강제퇴거명령을 집행한 자이다. 나. 한편 피진정인의 감독기관인 법무부장관은 출입국관리법시행 령 제14조의 규정에 의해 피해자의 위 입국금지 처분을 해제할 수 있 는 지위에 있다. 2. 당사자의 주장과 인정사실 가. 진정인의 주장 진정인과 피해자는 2002.5.23. 중국에서 혼인신고를 하고 2002. 6.24. 한국에서 혼인신고를 마친 부부 관계임에도 불구하고 피진정 인이 피해자의 과거 불법체류경력 및 체류자격 외 활동인 다방경영을 이유로 2002.8.19. 강제출국 조치를 하였는바, 진정인은 피해자가 출입국관리법을 어긴 사실에 대한 처벌은 기꺼이 받겠으나, 강제출국 조치는 지나치게 가혹하며 진정인과 피해자가 정상적인 혼인생활을 영위할 수 있도록 피해자의 입국이 조속하게 허용되기를 바란다. 나. 피진정인의 주장 피해자는 2002.8.19. 강제퇴거 되기 이전에도 이미 2차례의 위명 여권 사용과 불법체류 및 다방경영으로 인한 강제퇴거 경력이 있는 자로써, 2001.11.29. JIN (63.11.14)명의 여권을 소지하 고 단기종합 (C-3,303)체류자격으로 입국하여 한차례 더 출입국하면 서 진정인과 결혼 한 후 2002.7.19. 결혼동거목적으로 입국(F-2-1, 090)하였으나 그 후에도 불법으로 다방을 경영하였고, 진정인과 실 제2부_침해사건 권고사례 83

질적인 결혼생활을 유지하지 않아 출입국관리법 제7조 제1항, 같은 법 제17조 제1항, 같은 법 제11조 제1항 제3호를 위반하였으므로 피 해자에 대해 강제퇴거를 집행한 것은 정당한 법의 집행이다. 다. 인정사실 1) 피해자의 과거 강제퇴거 사실 피해자에 대한 1999.9.3. 출입국사범심사결정통고서, 2001.10.11. 출입국사범심사결정통고서, 2002.8.19. 출입국사범심사결정통고서, 출입국관리사무소 용의자신문조서, 국가인권위원회 진정인 문답 서, 피해자 통화문답서 등에 의하면, 피해자는 1995.4.13. JIN (65.11.14)라는 이름의 위명 여권을 사용하여 입국한 후 대구소재 섬유 에서 산업연수생으로 근무하던 중 무단이탈하여 1998.8.경 경북 시 면 소재 다방 을 인수받아 경영하여 온 사실이 적발되어1999.9.4. 출입국 관리사무소에서 첫 번째로 강제퇴거 되었고, 2000.11.27. LI (65.5.5)라는 이름의 위명여권을 사용 하여 단기종합(C-3,303)체류자격으로 입국한 이후 위와 같은 다방을 경영, 관리하다가 출입국관리사무소에 의해 2001.10.13. 두 번째 로 강제퇴거 되었으며, 2002.7.19. 결혼동거목적으로 입국(F-2-1,090)하여 다방을 경영하다 2002.8.19. 출입국관리사무소에 의해 세 번째로 강제퇴거 되었다. 2) 결혼생활의 진위여부 중화인민공화국 명의의 결혼증, 진정인의 호적등본, 피해자의 여 권, 국가인권위원회의 진정인과의 문답서, 피해자와의 통화문답서, 참고인 김, 권, 김 등의 각 진술을 종합해 보면 진정인 과 피해자는 2001. 11.경 만나 교제 하다가 결혼을 약속하고 위와 같 84