1 중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 * 1)김필헌(한국지방세연구원) ** Ⅰ. 서 론 2007년 프랑스의 BNP Paribas 사태로 서막을 연 국제금융위기가 한 해 뒤인 2008년 최고 조에 달하면서 주류 경제학의 기존 패러다임에 대한 전반적인 재검토가 이루어지고 있다. 신 자유주의의 몰락과 함께 1980년대 이후 처음으로 정부가 다시 중앙무대에 구원투수로 올라 섰지만 이마저도 오래 가지 못했다. 소방관 역할을 맡았던 정부가 위기 극복을 위해 단행했 던 대규모 재정지출이 국가재정 건전성의 악화라는 부메랑으로 돌아오면서 국가재정의 건전 성과 지속 가능성이 세계적으로 최대의 화두가 되어 버렸다. 여기에 PIGS로 통칭되는 남유 럽 국가발 재정위기가 다른 지역으로까지 전이되면서 국가재정에 대한 전반적인 재점검이 요 구되고 있다. 우리나라는 국가부채 규모나 재정적자 수준으로 볼 때 다른 주요국들에 비해 상대적으로 건전한 편인 것으로 평가받고 있다. 실제로 우리나라의 GDP 대비 국가부채 규모는 2011년 을 기준으로 34% 수준이며, 통합재정수지도 흑자기조를 유지하고 있어서 다른 나라에 비해 매우 양호한 편이라 할 수 있다. 그러나 지방자치단체의 재정상황을 살펴보면 얘기가 달라진 다. 고령화 등으로 인한 사회구조 변화로 지방의 재정지출에 대한 수요가 크게 증가하면서 지방재정이 크게 압박을 받고 있기 때문이다. 단적인 예로 2004년 57.2%에 이르렀던 재정자 립도가 지속적으로 악화되어 2011년 들어 51.9%까지 낮아진 것은 지방재정이 직면한 문제 를 잘 보여주고 있다. 중앙정부가 지방정부의 재정건전성에 대한 최종적 책임을 지고 있는 우리나라의 재정구조 상 지방정부의 재정건전성 악화는 중앙정부, 즉 국가경제 전체에 상당 한 부담으로 작용할 가능성이 높다. 따라서 지방정부가 재정적 문제를 자체적으로 해결하는 것도 필요하지만 보다 거시적인 관점에서 이에 대한 해결책을 찾는 노력이 필요하다. 이러한 ** 본 논문은 한국지방세연구원의 연구보고서 중소기업 육성을 위한 지방세 감면의 올바른 방향 을 토대로 작성되었음을 알려둔다. ** 한국지방세연구원 연구위원
2 2012 지방세 발전포럼 맥락에서 본 연구는 지방세의 비과세 감면, 특히 중소기업 지원을 목적으로 하는 지방세 관 련 조세정책을 평가하고 정책적 시사점을 도출해 보고자 한다. 우리나라 경제에서 절대적인 비중을 차지하고 있는 중소기업의 건전한 육성은 매우 중대 한 정책과제라 할 수 있다. 흔히 9988 로 대변되는 중소기업의 경제적 중요성 때문에 정부 는 매년 막대한 규모의 지원을 여러 제도적 경로를 통하여 제공하고 있다. 2009년을 기준으 로 정부부처, 지방자치단체, 유관기관 등을 통하여 총 3,867건의 중소기업 지원사업이 융자/ 자금 지원, 보증/보험, 기술지원, 특허/인증 지원, 판로/수출 지원, 인력지원, 창업/벤처 지원, 컨설팅/정보화 지원, 장애인/여성/소상공인/기타 지원 등 9개 분야에 걸쳐 이루어졌다. 1) 같은 해 중소기업 지원을 위해 책정된 직접지출 형태의 예산은 16조 9,484억 원이었으며, 2008년 조세지출을 통한 중소기업 지원의 경우 3조 4,572억 원에 이르고 있다. 이렇듯 막대한 규모 의 지원이 이루어지고 있음에도 불구하고 이에 대해 전반적인 평가를 시도한 연구는 찾아보 기 힘들다. 중소기업 감면의 타당성은 중소기업의 건전한 성장을 전제로 한다. 일부 중소기업은 수익 성이나 산업발달 가능성과 상관없이 영세기업으로서 정부의 지원을 받으며, 이러한 형태의 지원은 지방정부의 사회안정화 기능의 일환으로 해석될 수 있다. 그러나 지방세 감면의 궁극 적인 목적은 중소기업의 체질개선을 통한 경쟁력 제고에 있다고 할 수 있다. 따라서 지방세 감면은 중소기업의 경영성과 개선을 전제로 그 타당성이 확보된다고 할 수 있다. 기존 문헌 에 따르면 조세지원은 대기업에 비해 상대적으로 더 큰 조세부담을 느끼고 있는 중소기업의 조세부담을 덜어주는 효과가 있는 것으로 나타나고 있다. 대한상의가 1,000개 기업을 대상으 로 2010년부터 실시한 기업부담지수 조사 결과에 따르면, 대기업과 중소기업으로 구분 시 준조세와 규제에 대해 느끼는 부담은 비슷한 수준인 것으로 나타났으나, 조세부문에서는 중 소기업이 116으로 대기업(109)보다 상대적으로 높은 부담을 느끼는 것으로 나타났다. 2) 박성 배 이장화(2004)는 법인세를 대상으로 분석한 후 조세지원제도가 중소기업의 조세부담을 낮 추는 데 중요한 역할을 수행함을 보인 바 있다. 이외에 조세감면의 효과에 대한 긍정적 연구 결과로는 은 비상장 중소기업을 대상으로 분석한 후 조세지원제도가 재무구조 개선에 상당한 영향력 행사한다고 주장한 이계원(1998)이 있다. 한영희(1998) 또한 조세지원제도가 주식가 액으로 평가한 기업가치에 긍정적 영향을 미치고 있다고 주장하였으며, 이만우 노상환(2002) 은 조세지원이 중소기업의 성장(생산액)과 경쟁력(1인당 부가가치) 강화에 많은 기여를 하고 있다는 분석 결과를 제시한 바 있다. 반면에 전춘옥 조현연 박성규 김용승(1996)는 조세지원이 중소기업의 설비투자에 미치는 영향을 조사한 후 기업투자는 자본의 상대적 가격보다 경기상황과 기업가의 성장욕구(산출량 1) www.bizinfo.go.kr 2) 대한상공회의소(2010), 2010년도 기업부담지수 조사, 보도자료.
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 3 의 증가)에 의해 이루어지므로 조세지원제도 자체의 투자촉진 효과는 없다고 주장하고 있다. 송기국(1998) 또한 임시투자세액공제는 자본비용에 영향 주지만 투자행태에는 영향을 미치 는 증거를 발견하지 못 했으며, 이는 우리나라와 같은 환경에서는 자본비용과 같은 경제적 요인에 의하여 투자가 결정되지 않기 때문이라고 주장하였다. 권선주 이천우(2006)는 개별기 업의 재무자료를 이용하여 조세지원 및 금융지원의 기업의 수익성, 성장성에 대한 유효성을 분석한 후 지원정책이 수익성은 개선시켜주지만 이를 통해 기대하는 중소기업의 성장이나 고 용증대 효과 등의 효과는 뚜렷하게 나타나지 않고 있다는 연구결과를 제시하였다. 그 외에 조세지원이 제한적인 긍정적 효과를 보인 연구결과도 있는데, 그 대표적인 예로서 이삼주(2000)을 들 수 있다. 이 연구결과에 따르면, 기업의 지방이전에 지방세 감면제도가 유 효한 것으로 평가할 수 있으나, 기술집약도가 높은 기업에 대해서는 효과를 발견할 수 없는 것으로 나타났다. 권선주(2011)는 정책효과를 기업재무자료를 이용하여 분석한 후 조세지원 은 수익성, 성장성 측면에서 긍정적이나 고용창출 효과는 없다고 주장하면서 범 중소기업 조 세지원은 축소하고, 연구개발, 고용창출 등 기능성 측면에서 선별적 지원이 바람직하다는 의 견을 제시하였다. 지금까지의 연구는 극히 일부를 제외하고 국세에 한정되어 있어 지방세 감면의 평가기준 으로 삼기에는 다소 무리가 있다. 국세와 지방세 지출이 기본적으로 동일한 구조로 이루어진 다는 점에서 국세를 이용한 연구결과를 참고할 필요는 있으나 지방세 감면의 정책효과를 보 다 정확히 가늠하기 위한 연구가 필요한 시점이라고 보여진다. 비과세 감면의 목적은 세금을 거두지 않는 대신 조세부담의 면제 내지 경감을 통해 수혜자의 행위를 정책당국이 바람직하 다고 생각하는 방향으로 유도하는 데 있다. 따라서 비과세 감면 정책은 정책당국이 의도했던 효과가 나타나고 있는지에 대한 면밀한 검증이 기본적으로 전제되어야 한다. 세수가 감소하 더라도 그로 인한 경제적 혹은 사회적 측면에서의 긍정적 효과가 압도적이라면 비과세 감면 은 그대로 유지되어야 할 것이다. 그러나 만약 조세부담의 면제나 경감이 당연시되어 수혜자 의 행동에 더 이상 영향을 미치지 못하거나 오히려 역효과가 날 경우 비과세 감면 정책은 그 정당성을 잃게 되며, 축소나 폐지되어야 마땅할 것이다. 본고에서는 이러한 점을 염두에 두고 지방세 비과세 감면에서 상당한 부분을 차지하고 있는 중소기업 지원 관련 지방세 감면의 타 당성을 살펴보고자 한다. 이를 위하여 지방자치단체의 지방세지출예산보고서의 산업 중소기 업 부문 통계를 활용하였다. 더불어 본고에서는 중소기업을 대상으로 설문조사를 실시하여 정책효과의 추정을 시도하였다. 지방세 감면은 지방세법 뿐 아니라 조례 등을 통해서도 이루 어지므로 이에 대한 중소기업의 인지도가 매우 낮을 가능성을 고려하여 세부적인 설문보다는 투자, 고용 등의 주요 정책수요 부문과 지방세지출 규모가 큰 부문 등에 한정하여 각 부문별 로 전반적인 평가를 내리도록 하였다. 본고에서는 중소기업의 경우 대부분의 경우 비과세가 아닌 감면을 규정하고 있으므로 혼란의 여지가 없을 경우 편의상 비과세 감면과 감면을 혼용
4 2012 지방세 발전포럼 하여 사용하였음을 알려두는 바이다. 본고의 구성은 다음과 같다. 제2장에서는 중소기업의 경제적 중요성에 대해 논하고, 제3장 에서는 관련 지방세 지출의 전체적인 동향을 살펴본다. 제4장에서는 중소기업 지원을 위한 지방세 지출의 영향에 대해 다각적으로 평가하고 이를 바탕으로 제5장에서 정책제언 및 결론 을 제시한다. Ⅱ. 중소기업의 경제적 중요성 1. 중소기업의 정의 중소기업기본법 은 동법 제2조(시행령 3조)를 통해 상시근로자수, 자본금 혹은 매출액 규 모를 기준으로 업종별 중소기업의 범위를 <표 1>과 같이 규정하고 있다. 이에 따르면, 제조 업의 경우 상시근로자의 수가 300명 미만이거나 자본금의 규모가 80억원 이하일 경우 중소 기업으로 분류되며, 서비스 업종의 경우 산업의 특성을 반영하여 자본금보다는 매출액이 기 준이 되고 상시근로자수 요건도 50~300명으로 차등화 되어 있다. 중소기업으로 분류되기 위 해서는 이와 같은 외적규모 기준 외에 실질적 독립성 기준도 충족하여야 한다. 구체적으로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 에 의하여 상호출자제한기업집단에 속해 있지 않아야하 며, 관계회사에 속하는 경우에는 동법 제7조의2에 따라 산정한 일정 규모 기준을 초과하는 기업이 아니어야 한다. 3) 이와 더불어 추가적인 기타 예외조항이 있는데, 상시근로자수가 1천 명 이상이거나 직전사업년도 말일 현재 대차대조표에 표시된 자산총액이 5천억 원 이상인 법 인은 다른 요건을 만족하더라도 중소기업에서 제외된다. 또한 자기자본이 5백억 원 이상인 제조업 법인이나 직전 3개 사업연도의 평균 매출액이 1천5백억 원 이상인 서비스업 법인의 경우 상시근로자 수 요건을 충족하더라도 중소기업에서 제외된다. 기업이 주식 등의 소유로 지배를 하는 자회사가 있는 경우, 자회사의 상시근로자, 매출액, 자산 등을 모회사와 합산한 규모가 중소기업 기준범위를 초과하는 경우에도 중소기업의 적용을 받지 못한다. 세법 상 세제혜택을 받을 수 있는 중소기업의 기준은 중소기업기본법 과 다소 차이가 있 다. 모든 업종의 중소기업이 세제혜택을 받을 수 있는 것은 아니며, 제조업의 경우 중소기업 기본법은 상시근로자 수 50인 미만을 소기업으로 규정하고 있으나 세법에는 100인 미만으로 규정하고 있다. 또한 중소기업 처우를 받지 못하는 예외조건도 자기자본의 경우 중소기업기 3) 즉 직전사업연도 말일 현재 대차대조표에 표시된 자산총액이 5천억 원 이상인 법인이 발행주식 (상법 제370조의 규정에 의한 의결권 없는 주식 제외) 총수의 100분의 30이상을 소유하고 있는 기업일 경우 중소기업으로 분류되지 아니한다.
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 5 본법은 5백억 원 이상으로 정하고 있는데 반해, 관련 세법은 1천억 원 이상으로 규정하고 있 다는 차이점도 있다. 현재 우리나라에서는 중소기업을 졸업하게 될 경우 조세나 규제부담이 급격하게 증가함으로 인해 중소기업이 성장을 기피하는 현상을 보이고 있다. 이러한 중소기 업 지원의 부작용을 줄이기 위해 3년의 유예제도를 두고 있는데, 이는 비록 기업이 성장함에 따라 중소기업 기준에서 벗어나게 되더라도 세법상 3년간 중소기업의 지위를 유지할 수 있도 록 함으로써 규모변화에 따른 경영여건의 급격한 변동을 방지하기 위함이다. 유예기간이 지 난 이후에는 과세연도별로 중소기업 해당여부를 판정하도록 되어 있다. 단, 중소기업이 아닌 기업과 합병하는 경우, 유예기간 중의 기업과 합병하는 경우, 창업 후 12개월 이내에 중소기 업범위를 벗어나는 기업, 중소기업 상한 기준을 초과하는 기업, 독립성 기준을 충족하지 못하 게 되는 경우에는 유예기간을 적용받지 못한다. 제조업 광업 건설업 운수업 해당업종1) 출판, 영상, 방송통신 및 정보서비스 사업시설관리 및 사업지원서비스업 보건 및 사회복지사업 농업, 임업 및 어업 전기, 가스, 증기 및 수도사업 도매 및 소매업 숙박 및 음식점업 금융 및 보험업 전문, 과학 및 기술 서비스업 예술, 스포츠 및 여가관련사업 하수처리, 폐기물 처리 및 환경 복원업 교육 서비스업 수리 및 기타서비스업 <표 1> 중소기업 기준 분류 범위기준2) 상시 근로자 수 300명 미만 또는 자본금 80억원 이하 상시 근로자 수 300명 미만 또는 자본금 30억원 이하 상시 근로자 수 300명 미만 또는 매출액 300억원 이하 상시 근로자 수 200명 미만 또는 매출액 200억원 이하 상시 근로자 수 100명 미만 또는 매출액 100억원 이하 부동산업 및 임대업 상시 근로자 수 50명 미만 또는 매출액 50억원 이하 자료: 중소기업청 주: 1) 해당업종의 분류는 통계청장이 고시(2007.12.28)한 한국표준산업분류임 2) 2가지 이상의 업종을 영위하는 기업의 해당업종은 직전사업년도의 매출액이 가장 많은 업종이 며, 상시근로자수는 직전사업년도 매월말일 현재 평균 인원수이며, 자본금은 직전사업년도 말일 현 재 대차대조표상의 자본금과 자본잉여금을 합한 금액(외부감사대상법인)이며, 매출액은 직전사업년 도 손익계산서상의 매출액을 의미함
6 2012 지방세 발전포럼 2. 중소기업의 경제적 비중 중소기업은 대기업에 비해 상대적으로 보다 유연한 조직운용이 가능하여, 경제 환경의 변 화에 따라 새롭게 창출되는 시장기회를 보다 잘 활용할 수 있는 것으로 평가받고 있다. 이에 따라 OECD(2005a)는 혁신과 고용창출에서 중소기업이 중요한 역할을 담당하고 있다고 지적 하면서 경제 활력 증진 측면에서 중소기업의 건전한 육성 발전이 중요한 정책과제임을 강조 한 바 있다. 또한 최근 국제금융위기의 여파로 실업문제 해결이 최대의 정책과제로 떠오르게 되면서 고용창출자 로서의 중소기업의 중요성이 더욱 부각되고 있는 실정이다. 우리나라의 경우, <표 2>에서 보듯이 모든 산업에 걸쳐 중소기업이 압도적인 비중을 차지 하고 있다. 전체 사업체 가운데 중소기업이 차지하고 있는 비중은 산업분류 상의 18개 부문 에서 99%를 넘어서고 있다. 상대적으로 중소기업 비중이 가장 낮은 전기, 가스, 증기 및 수 도사업 부문에서도 94.4%의 비중을 차지하고 있다. 종사자를 기준으로 살펴보아도 전산업 평균 전체 종사자 대비 중소기업 종사자의 비중이 87.7%로 나타나 중소기업이 압도적인 비 중을 차지하고 있음을 확인할 수 있다. 단, 산업별로 세분하여 살펴보면 사업체 수 비중과는 달리 산업별 편차가 존재함을 알 수 있다. 예를 들어 상대적으로 노동집약적 성격이 강한 보 건업 및 사회복지 서비스업 부문에서는 근로자의 98.4%가 중소기업에 종사하고 있는 반면 에, 전기, 가스, 증기 및 수도사업 부문에서는 전체 종사자의 55.3%가 중소기업 종사자인 것 으로 나타난다. 이처럼 산업별로 중소기업의 종사자 비중이 차이가 나긴 하지만, 모든 산업에 서 대부분의 근로자가 중소기업에 종사하고 있어 고용창출 측면에서 중소기업이 중요한 역할 을 담당하고 있음을 알 수 있다. 우리나라 경제의 중소기업 의존도는 국제적으로 비교해 보아도 매우 높은 수준이다. 중소 기업 통계는 나라마다 기준이 달라 서로 비교하기가 매우 어렵기 때문에 다른 나라에 비해 우리나라가 얼마만큼 중소기업에 의존하고 있는지 가늠해 보기가 쉽지 않다. 그러나 제조업 부문에 있어서는 나름대로 일관적인 국제기준에 따라 통계가 집계되고 있기 때문에 국제비교 가 가능하다. <그림 1>은 2002년 OECD가 주요 회원국들을 상대로 수집한 제조업 부문 중 소기업의 사업체 및 고용 비중을 비교하여 보여주고 있다. 이 표에 따르면 우리나라의 중소 기업 의존도는 다른 선진국들에 비해 매우 높은 수준임을 알 수 있다. 우선 전체 사업체 가운 데 중소기업이 차지하는 비중을 보면 대부분의 나라에서 99% 수준을 기록하고 있으며, 특히 한국의 경우 그 비중이 99.8%로 비교대상 국가들 중 가장 높은 수준을 기록하고 있다. 이는 우리와 유사한 산업구조, 즉 제조업 중심인 일본과 독일보다도 높다. 고용비중을 살펴보면 우 리나라의 중소기업 의존도가 다른 나라에 비해 매우 높음을 더욱 극명히 알 수 있다. 우리나 라의 경우 중소기업의 고용 비중은 79.4%로 비교대상 국가들의 평균인 58.8%보다 현격히 높은 수준이다. 또한 일본과 독일의 경우 중소기업의 비중이 각각 69.1%, 44.9%로 나타나
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 7 우리나라에 비해 중소기업에 대한 고용의존도가 매우 낮은 것으로 나타났다. <표 2> 산업별 중소기업 비중(2009년) (단위: %) 산업분류 사업체 종사자 전산업 99.90 87.70 농업, 임업 및 어업 99.86 97.55 광업 99.95 92.08 제조업 99.82 80.29 전기, 가스, 증기 및 수도사업 94.36 55.26 하수 폐기물 처리, 원료재생 및 환경복원업 99.34 91.86 건설업 99.83 89.64 도매 및 소매업 99.96 94.74 운수업 99.96 91.90 숙박 및 음식점업 99.99 98.24 출판, 영상, 방송통신 및 정보서비스업 99.47 79.62 금융 및 보험업 98.78 57.67 부동산업 및 임대업 99.68 86.06 전문, 과학 및 기술 서비스업 99.48 69.91 사업시설관리 및 사업지원 서비스업 98.68 63.58 교육 서비스업 99.94 97.17 보건업 및 사회복지 서비스업 99.97 98.44 예술, 스포츠 및 여가관련 서비스업 99.95 92.37 수리 및 기타 개인 서비스업 99.97 97.58 자료: 중소기업청 <그림 1> 제조업 부문 중소기업 비중1 국제비교(2002) 2 (단위: %) 자료: 통계청, 중소기업중앙회
8 2012 지방세 발전포럼 Ⅲ. 지방세 감면 현황 <그림 2>는 2000년 이후 지방세 비과세 감면의 전체적인 동향을 보여주고 있다. 이에 따 르면 주로 지방세법에 의거하여 이루어지고 있는 지방세 감면이 2000년대 후반 들어 더욱 가파른 증가세를 보이고 있는 것을 알 수 있다. 전체 지방세 감면액 규모는 2000~2009년 기 간 동안 2조 3440억 원에서 15조 270억 원으로 빠르게 확대되었다. 기간별로 나누어 살펴보 면 2000년대 전반기 연평균 9.6%의 증가세를 보이던 감면액이 2006~2009년 동안에는 연평 균 49.5%의 매우 높은 증가율을 보였다. 지방세 감면의 급격한 증가는 지방세법에 의한 감면이 2006년을 기점으로 크게 늘어났기 때문인 것으로 보인다. 지방세법에 의한 감면은 2000년 1조 3760억 원에서 2009년 11조 9610억 원으로 10배 넘게 확대되면서 전체 지방세 감면에서 차지하는 비중이 58.7%에서 79.6%로 늘어났다. 이는 2005~2006년 사이 지방세법에 의한 감면액이 세 배 가량 급증한 데 주로 기인한다. 감면조례와 조세특례제한법에 의한 감면도 높은 증가세를 보였으나 전체 감면에서 차지하는 비중은 낮아지고 있다. 감면조례에 의한 감면은 2000년 6230억 원에서 2009년 1조 6810억 원으로 증가했으며, 조세특례제한법에 의한 감면도 같은 기간 3430억 원 에서 1조 3850억 원으로 확대되었다. 그러나 지방세법에 의한 감면이 크게 늘어나면서 전체 감면에서 감면조례가 차지하는 비중은 26.6%에서 11.2%로, 조세특례제한법에 의한 감면의 비중은 14.6%에서 9.2%로 줄어드는 모습을 보였다. <그림 2> 전체 지방세 비과세 감면 동향 (단위: 십억 원) 자료: 행안부 - 지방세정연감 지방세 비과세 감면에서 중소기업에만 적용되는 부분만을 추출해내기는 매우 어렵다. 비과 세 감면 조항에서 중소기업을 대상으로 적시하지는 않지만 실질적으로는 중소기업이 주 수
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 9 혜자인 경우가 적지 않기 때문이다. 또한 지방세지출보고서가 산업 중소기업 부문으로 분류 하고 있지 않은 다른 부문에서도 중소기업 지원이 존재할 수 있다. 예를 들어 사회복지 분야 의 경우 서민 취약계층이 대상으로 포함되어 있는데, 중소기업으로 분류되는 소상공인들이 수혜대상이 되고 있는 경우를 상정할 수 있다. 따라서 본고에서는 이러한 문제점들을 피하기 위해 지방세지출예산보고서 상의 산업 중소기업 부문 지출을 중심으로 동향을 살펴본다. <표 3>에 따르면, 2010년을 기준으로 전체 지방세 감면에서 산업 중소기업이 차지하는 비 중은 18.9%인 것으로 나타나는데, 이는 고령화 등에 따른 복지수요 증가로 인해 전체 비과 세 감면의 30% 수준을 차지하고 있는 사회복지 관련 비과세 감면에 이어 두 번째로 높은 수 준이다. 이와 함께 일반공공행정, 국토 및 지역개발 분야의 지방세지출도 전체의 10% 이상을 차지하고 있다. 반면 과학기술과 공공질서 및 안전에 대한 지방세 지출의 비중은 1% 미만으 로 가장 낮은 수준을 기록하고 있다. <표 3> 지방정부 분야별 조세지출 (단위:십억 원, %) 2008 2009 2010 금액 비중 금액 비중 금액 비중 총 계 12,815 100 15,027 100 14,811 100 일반공공행정 1,891 14.75 2,510 16.70 2,362 15.95 공공질서 및 안전 12.4 0.10 17 0.11 19 0.13 교육 428 3.34 521 3.47 559 3.78 문화 및 관광 288 2.25 335 2.23 332 2.24 환경보호 1.3 0.01 2 0.01 3 0.02 사회복지 4,239 33.08 4,472 29.76 4,124 27.84 보건 42.2 0.33 53 0.35 48 0.32 농림해양수산 506 3.95 524 3.49 504 3.40 산업 중소기업 2,193 17.11 2,410 16.03 2,795 18.87 수송 및 교통 659 5.14 811 5.39 338 2.28 국토 및 지역개발 1,029 8.03 1,575 10.48 1,925 13.00 과학기술 0.1 0.00 0 0.00 0 0.00 국가 1,207 9.42 1,449 9.65 1,401 9.46 외국 24.2 0.19 25 0.16 26 0.18 기타 295 2.30 325 2.16 376 2.54 자료: 행안부 - 지방세지출예산보고서 주: 결산기준 지역별로는 부산광역시와 광주광역시, 전남 지역에서 상대적으로 산업 중소기업 부문에 지 원을 많이 한 것으로 나타난다<표 4>. 2010년을 기준으로 전체 비과세 감면에서 산업 중소 기업 부문이 차지하는 비중이 가장 큰 지역은 부산광역시이며, 가장 낮은 지역은 울산광역시 로 나타난다. 부산광역시의 경우 5,650억 원의 지방세 지출 가운데 절반에 조금 못 미치는 2,570억 원이 산업 중소기업 부문에 집중되었고, 비중이 두 번째로 높은 광주광역시의 경우
10 2012 지방세 발전포럼 2,910억 원의 지방세 지출의 1/3인 870억 원이 산업 중소기업 부문에 집중되었다. 반면에 울 산광역시의 경우 전체 지방세 지출액의 6% 정도가 산업 중소기업 지원에 사용되었는데 이는 중공업 위주로 이루어진 이 지역의 특성에 기인하는 것으로 판단된다. 지방세 징수액 기준으 로는 전남지역이 상대적으로 가장 많이 산업 중소기업 부문에 지원하고 있는 것으로 나타난 다. 이 지역의 지방세 징수액 대비 산업 중소기업 비과세 감면은 11.9%로 가장 높은 수준이 며, 다음으로 전북(9.3%), 부산광역시(9.3%), 광주광역시(8.9%) 등에서 상대적으로 산업 중 소기업 비과세 감면이 많았던 것으로 분석된다. 2010 지방세 징수액(A) <표 4> 지역별 감면규모(2010년) 비과세 감면액(B) 산업 중소기업부문 (C) 비과세 감면액 비중 1 (C/B) (단위: 십억 원, %) 비과세 감면액비중 2 (C/A) 서울특별시 10,953 1,960 351 17.9 3.2 부산광역시 2,759 565 257 45.5 9.3 대구광역시 1,581 412 55 13.3 3.5 인천광역시 2,091 601 61 10.1 2.9 광주광역시 983 291 87 29.9 8.9 대전광역시 1,044 220 49 22.3 4.7 울산광역시 989 206 12 5.8 1.2 경기도 6,908 2,653 359 13.5 5.2 강원도 632 194 38 19.6 6.0 충북 666 226 36 15.9 5.4 충남 1,057 410 53 12.9 5.0 전북 648 249 60 24.1 9.3 전남 654 291 78 26.8 11.9 경북 1,073 406 90 22.2 8.4 경남 1,846 568 137 24.1 7.4 제주도 521 175 11 6.3 2.1 자료: 행안부, 2010년 지방세지출예산보고서 <그림 3>은 지방정부의 산업 중소기업 지원 관련 재정지출과 조세지출의 최근 동향을 비 교하여 보여주고 있는데, 지방정부는 주로 재정지출을 통하여 산업 중소기업 지원에 나서고 있으나 조세지출을 통한 지원도 최근 증가 추세에 있음을 알 수 있다. 산업 중소기업 지원을 위한 재정지출은 2008~2009년 사이 국제금융위기 극복과정에서 3.6조 원에서 5.1조 원까지 대폭 증가하였으나, 이후 국가재정의 건전성이 문제되면서 2010년 크게 축소되었다. 그러나 여전히 4.4조 원의 지출규모를 기록하여 2008년에 비해 약 1조 원에 조금 못 미치는 증가세 를 보였다. 이에 따라 산업 중소기업 부문이 전체 재정지출에서 차지하는 비중도 2008년
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 11 2.3%에서 2010년 2.6%로 소폭 증가하였다. 한편 같은 부문 지방세 비과세 감면은 2008년 2.2조 원에서 2010년 2.8조 원으로 증가하였고, 전체 비과세 감면에서 차지하는 비중도 17% 에서 19%로 늘어났다. 재정지출과 달리 조세지출은 2009년에 그 비중이 다소 감소했는데 이 는 절대규모로는 산업 중소기업 비과세 감면액이 9.9%의 증가세를 보였으나 다른 부문의 비 과세 감면이 더욱 빠르게 늘어났기 때문인 것으로 보인다. <그림 3> 산업 중소기업 지원 관련 지방자치단체의 재정지출과 조세지출 (단위:십억원,%) 자료: 지방재정연감; 지방세지출예산보고서 각 호 Ⅳ. 평 가 지방세 비과세 감면 정책이 지역 중소기업에 미치는 영향을 제대로 파악하기는 매우 어려 운 일이다. 국세와 달리 지방세 비과세 감면과 관련된 시계열 통계가 아직 체계적으로 구축 되어 있지 않기 때문이다. 세목별 장기 시계열 자료가 존재하긴 하지만 중소기업 이외 부문 에 대한 지방세 지출이 상당 부문 포함되어 있기 때문에 분석자료로 쓰기엔 적절하지 않다. 최근 지방세조세지출보고서 제도가 정착되면서 관련 통계가 축적되기 시작했지만, 경우에 따 라 과거 2~3년 정도의 자료밖에 존재하지 않아 오랫동안 시행되어 온 정책의 효과를 분석하 기에는 적절치 못하다. 더구나 지난 몇 년은 국제금융위기로 인해 국가경제 전체가 정상궤도 에서 이탈해 있던 시기여서, 이 기간의 통계만을 근거로 정책평가를 내리는 것이 과연 타당 한지에 대해서도 논란의 여지가 있을 수 있다. 대개의 경우 경제여건을 반영하는 통제변수를 이용하여 회귀분석을 시도할 수 있으나 지방세의 경우에는 이마저도 여의치 않다. 국세와 달 리 중소기업의 재무제표 상에서 지방세 관련 통계를 추출해 낼 수 없기 때문이다. 따라서 지
12 2012 지방세 발전포럼 방세지출을 통한 중소기업 지원의 정책적 타당성을 파악하기 위해서는 통계 위주의 실증적 분석과는 조금 다른 방법으로 접근할 필요가 있다. 본고에서는 중소기업 관련 지방세지출의 정책적 타당성에 대한 평가를 위해 네 가지를 살 펴보았다. 첫째로 현재 이루어지고 있는 지방세지출이 중소기업의 정책수요에 부합하는지 살 펴보았다. 정책 또한 서비스의 일종이므로 공공서비스의 수급이 불균형을 보일 경우 공공시 장 의 실패가 발생한다고 볼 수 있다. 둘째로 특정 정책이 중소기업이 필요로 하는 지원을 제 공하고 있다 하더라도 과연 그것이 유효한 수준에서 이루어지고 있는 지는 별개의 문제이다. 특정 부문에서의 지원이 과도하거나 과소할 경우 이는 또 다른 형태의 공공시장 실패이며, 자원배분의 왜곡을 초래하게 된다. 따라서 특정 부문에서 지원이 적절하게 이루어지고 있는 지 검토할 필요가 있다. 셋째로 지원정책이 지방의 재정에 미치는 영향도 고려할 필요가 있 다. 지방세지출은 각 지자체가 거두어들일 수 있는 세입의 감소를 초래하므로, 중소기업 지원 에 수반되는 비용의 개념으로 생각할 수 있다. 아무리 중소기업 지원의 긍정적인 효과가 크 다 하더라도 지방재정에 중대한 악영향을 미친다면 이는 바람직하지 못한 결과가 될 것이다. 마지막으로 지방세지출 관련 제도상에서의 절차의 적절성에 대해 살펴보았다. 이와 관련하여 감면 전후 그 타당성에 대한 객관적 검증의 가능 여부와 지방자치단체가 정책결정 과정에 참 여할 수 있는 경로가 존재하는 지에 대해 검토하였다. 이상의 평가기준을 토대로 산업 중소기업 부문 지원 조항 가운데 중소기업과 직접적으로 관련이 있는 조항만을 대상으로 분석하였다. 지방세지출예산 보고서에 나타난 산업 중소기업 지방세 지출 가운데에는 수출기업을 위한 담배소비세 감면 조항 등 중소기업의 활동과는 직 접적인 연관을 찾기 힘든 조항도 포함되어 있기 때문이다. 중소기업의 경쟁력 제고라는 관점 에서 이러한 조항을 평가하기에는 무리가 있으므로 본 장의 분석대상에서 제외하였다. 1. 정책적 대응성 1) 중소기업의 문제점 지방세 지출을 통한 중소기업 지원이 제대로 이루어지고 있는지 평가하기 위해서는 우선 어떠한 부문에 정책수요가 존재하는 지 파악할 필요가 있다. 이를 위해 현재 국내 중소기업 이 직면하고 있는 문제점을 먼저 정리한다. 우리나라 중소기업은 낮은 경쟁력, 만성적인 자금난, 투자와 고용환경의 저하라는 악순환 에 시달리고 있다. 국내 중소기업은 대부분 낮은 임금을 기반으로 가격경쟁력을 확보하는 노 동집약적 성격을 띠고 있는데, 세계화와 더불어 중국과 인도 등 풍부한 노동력과 낮은 인건 비를 앞세운 개발도상국 경제가 부상하면서 경쟁력이 크게 약화되고 있는 상황이다. 4) 이러한 경쟁력 저하는 경쟁력 저하는 지방 중소기업의 경우 더욱 심각한 문제가 되고 있다. 대한상
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 13 공회의소의 최근 조사에 따르면, 지방기업의 56.4%가 향후 3년간 자사 주력상품 국내외 시 장점유율 하락을 예상하고 있으며, 65.8%가 그 이유로서 가격경쟁력 취약을 꼽고 있는 것으 로 나타났다. 5) 더불어 효율성 측면에서도 국내 중소기업은 다른 나라에 비해 크게 뒤떨어지 고 있다. IMD의 2011년 세계경쟁력 평과 보고서에 따르면, 59개의 비교대상국들 가운데 국 가경쟁력은 22위, 기업효율성은 26위를 기록한 반면, 중소기업 효율성은 49위에 그쳐 우리 국가경쟁력의 약점 부문으로 지목되고 있다. 6) OECD(2010b)는 회원국 간 중소기업의 혁신 역량을 비교하고 있는데, 국내 중소기업의 경우 제품혁신 역량은 중간 정도이나, 비기술혁신 이나 공정혁신 역량은 크게 낙후되어 있는 것으로 나타났다. 이는 우리나라 중소기업의 생산 체계가 다른 선진국에 비해 비효율적임을 시사하고 있다. 한편 김필헌(2011)의 분석에 따르면, 자금사정이 취약한 중소기업의 비중은 기업의 전반적 인 수익성 여부에 별 다른 영향을 받지 않는 것으로 나타나 중소기업의 자금난이 단기적이라 기보다는 구조적인 문제일 가능성이 큼을 보여준다. 2000~2008년 기간 중 실시된 중소기업 중앙회의 중소기업 자금사정 조사 자료와 한국은행의 기업경영분석 통계자료를 이용하여 기 업의 수익성과 자금사정간의 상관관계를 분석해 보면, 자금사정이 매우 원활하거나 다소 원 활하다고 대답한 기업의 비중이 기업순이익률과 통계적으로 유의미한 상관관계를 지니고 있 는 것으로 나타났다. 7) 그러나 자금사정이 매우 악화되거나 다소 악화되었다고 대답한 기업의 비중은 매출액 영업이익률이나 기업순이익률과 통계적으로 유의미한 상관관계를 가지지 않 는 것으로 나타나, 일부 자금사정이 취약한 중소기업의 경우 자금난이 수익성으로 반영된 경 영여건 변화와 상관이 없는 고질적이고 장기적인 문제일 가능성이 높음을 보여준다. 8) 중소기업의 자금난 지속과 함께 재무구조도 더욱 부실화되고 있다. 이병기(2010)에 따르 면, 기업의 재무구조를 나타내는 대표적 지수인 이자보상배율이 1 미만인 중소기업의 비중이 2002년 30.1%에서 2008년 36%로 꾸준히 증가하고 있는 추세인 것으로 나타났다. 9) 더불어 신용보증기금은 2010년 7월을 기준으로 중소기업 7,000여개가 이자보상배율이 1이 안 되는 한계기업이며, 이는 신보 보증지원 대상기업의 3.1% 수준이라고 발표한 바 있다. 10) 부실한 4) 송원근(2008) 5) 대한상공회의소(2012) 6) 기획재정부, IMD의 2011년 세계경쟁력평가 결과 및 분석, 보도참고자료, 2011. 5. 8. 7) 두 변수 간의 상관계수는 0.675인 것으로 분석되었음. 8) 자금사정이 악화된 기업의 비중과 매출액 영업이익률 및 기업순이익률 간의 상관계수는 각각 -0.1628, -0.4311로 분석되었으나 둘 다 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 나타났음. 9) 이자보상배율은 영업활동에서 벌어들인 수입으로 차입금에 대한 이자를 갚을 수 있는 정도를 나 타낸다. 이자보상배율이 1보다 작을 경우 부채가 계속 증가하게 되기 때문에 해당기업의 재무구 조는 점차 악화되게 된다. 10) 안택수 신용보증기금 이사장 기자간담회 자료(2010.7.15). 이데일리 보도.
14 2012 지방세 발전포럼 재무구조는 투자와 고용환경 개선을 위한 노력을 어렵게 하여 경쟁력과 수익성 악화를 초래 하게 되며 이것이 다시 재무구조의 부실로 이어지는 악순환을 초래한다는 점에서 매우 심각 한 문제라 할 수 있다. 만성적 인력난 또한 중소기업이 직면한 가장 시급한 과제 가운데 하나이다. 중소제조업을 기준으로 인력부족률은 2000년대 이후 감소세를 보였으나, 2009년 이후 다시 상숭세로 돌아 서고 있다<그림 4>. 2011년을 기준으로 연구직의 인력부족률이 5.43%로 가장 높고, 다음으 로 기술직 4.74%, 기능직 3.89%, 단순노무직 2.99% 등에서 높은 인력부족률을 보이고 있 다. 11) 이처럼 상대적으로 고부가가치 인력인 연구직의 인력부족 현상은 중소기업의 혁신능력 향상에 중요한 걸림돌로 작용하고 있다. <그림 4> 연도별 인력부족률 추이 (단위: %) 자료: 중소기업청(2011) 중소기업의 인력확보에 가장 큰 장애요인은 낮은 임금수준 등 열악한 근로환경이라 할 수 있다. <그림 5>에서 보듯이 1997년 외환위기 이후 대기업과 중소기업 간 임금격차가 더욱 커지고 있다. 이러한 임금격차 현상은 대졸 취업희망자의 중소기업 기피현상을 심화시키는 요인으로 작용하고 있다. 실제로 중소기업청(2011)의 조사에 따르면 전체 조사대상 기업의 51.9%가 취업지원자의 부족이 인력확보에 가장 큰 애로사항이라고 응답하였고, 그 외에 임 금, 작업환경 등 근무여건 열악이 42.9%, 지원자 중 직무능력을 갖춘자가 없음 37.8%, 회사 소재지의 지역적 여건 25.7%의 순으로 나타났다. 11) 중소기업청(2011)
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 15 <그림 5> 대기업 대비 중소기업의 급여수준 비교 (단위: %, 천 원) 주: 종사자 1인당 급여 자료: 통계청, 광업ㆍ제조업 통계조사, 각년도 저조한 투자로 인한 낮은 생산성도 중소기업 발전을 위해 해결해야 할 시급한 과제이다 (<그림 6> 참조). 경제학의 생산함수 이론에 따르면 노동생산성에 가장 큰 직접적 영향을 미 치는 것은 자본에 대한 투자라고 할 수 있다. 그런데 노동장비율로 본 중소기업의 자본투자 수준은 2007~2010년 기간 동안 전체 평균의 절반 수준에 그치고 있다 12) 이로 인해 중소기 업 근로자의 생산성은 지속적으로 낮은 수준을 기록하고 있다. 2007년 중소기업의 종업원 1 인당 부가가치는 4,200만 원으로 전체 평균인 6,300만 원의 67% 수준에 그치고 있다. 이후 전체 근로자 대비 중소기업 근로자의 생산성 격차는 점차 줄어드는 추세이나 2010년 들어서 도 여전히 전체 평균의 69%에 불과한 수준을 기록하고 있다. <그림 6> 중소기업의 투자와 생산성 비교 <노동장비율> <종업원 1인당 부가가치> (단위: 백만원) 자료: 한국은행, 기업경영분석 주: 전산업 기준 12) 노동장비율은 생산과정에서 종업원 한 사람이 사용하는 노동장비, 즉 (유형자산(평균) - 건설중 인 자산(평균))/종업원수(평균)으로 계산됨.
16 2012 지방세 발전포럼 마지막으로, 국내 중소기업 생태계는 과도한 소기업 편중현상, 저부가가치 산업에서의 창 업 확대 등의 특징을 지니며, 이로 인한 과당경쟁이 중소기업 영세화를 심화시키는 요인으로 작용하고 있다. 13) 중소기업 집단을 종사자 규모별로 세분해 보았을 때 1996년 이후 5~19명 규모의 중소기업의 고용 및 사업체 비중이 크게 확대되고 있다. 이에 따라 국내 제조업의 소 기업 편중 현상은 다른 주요국에 비해 상당히 심한 수준이어서, 10명 미만 영세소기업의 사 업체 비중과 고용비중이 각각 81.9%와 24.4%를 기록하여(2002년 기준) 주요 선진국 평균인 70.4%와 12.5%를 크게 상회하고 있다. 14) 이와 같은 소기업의 경제적 비중 확대는 투자와 기술혁신 노력의 부진을 초래하고 노동생산성의 제고와 혁신을 어렵게 하는 요인으로 작용하 고 있다. 더불어 저부가가치 위주의 창업은 중소기업 간 가격경쟁을 유발하는 요인으로 작용 하고 있다. 이는 2003~2009년 사이 대표적인 저부가가치 업종인 음ž식료품 부문의 창업이 연평균 12% 증가한 반면 전기ž전자 및 정밀기계 부문과 같은 고부가가치 업종에서의 창업은 이보다 낮은 10%의 증가율을 기록한데서도 알 수 있다. 저부가가치 업종은 기술혁신보다는 가격경쟁에 의존하는 경향이 있으며, 이러한 업종에서의 과도한 창업은 기업 간 가격의 과당 경쟁을 유발시켜 수익성을 더욱 악화시키는 결과를 초래할 수 있다. 이와 관련하여 기획재정 부는 창업 후 10년 내 50인 이상 기업으로 성장한 업체 비율이 1994년 4.1%에서 2007년 2.2%로 약 절반가량 줄어든 것으로 발표한 바 있다. 15) 2) 평가 2010년을 기준으로 지방세 지출이 가장 많았던 분야는 기업 구조조정 부문인 것으로 나타 난다. 분야별 지방세 지출 규모는 <그림 7>에서 보는 바와 같다. 지방세지출이 이루어진 주 요 부문은 지방세 지출 규모 순으로 기업구조조정, 산업입지, 창업, 외국인투자, 연구개발, 산 업기술, 시장정비, 중소기업협동화 사업, 법인, 공장의 지방이전, 산업인력, 중소기업 지원기 관, 신용보증 등이 있는데, 가장 많은 지출이 이루어진 부문은 기업구조조정으로 5,666억 원 의 조세감면이 이루어졌고, 가장 낮은 부문은 신용보증 지원으로 3억 원의 조세감면이 있었 다. 16) 현행 지방세감면을 통한 중소기업 지원은 앞에서 분석된 정책수요에 비추어 볼 때 다 소 미진한 부분이 있는 것으로 평가된다. 기업구조조정과 시장정비 부문(총 5,828억 원)은 중 소기업 생태계 개선 측면에서, 외국인투자, 산업기술, 연구개발 지원(총 1,017억 원)은 투자 환경 개선 측면에서, 중소기업협동화 사업(28억 원)은 판로확대를 통한 수익성 개선 측면에 13) 김필헌(2009b) 14) OECD(2002). 15) 기획재정부 외(2010), 대ž중소기업 동반성장 추진대책, 대ž중소기업 동반성장 전략회의 자료. 16) 분야별 근거법령 및 내용은 <부표 1>을 참조하라.
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 17 서 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 창업 및 산업입지 지원(총 2,395억 원)은 중소기업의 창업활성화를 목적으로 하는 것으로서 국가정책과 부합하는 측면은 있으나 중소기업의 정책 수요와는 다소 괴리가 있으는 것으로 보인다. 특히 산업입지 지원은 테크노파크 등에 대한 지방세 감면으로서 국토균형개발의 측면이 큰 것으로 보여 중소기업 지원과는 다소 거리가 있는 것으로 판단된다. 또한 법인, 공장의 지방이전(28억 원), 산업인력 부문(8억 원)의 지원 은 국토균형개발과 사회복지를 위한 것으로서 중소기업의 경쟁력과 직접적인 관계가 없는 것 으로 판단된다. 무엇보다 문제가 되는 것은 중소기업이 가장 시급한 해결과제로 지적하고 있 는 인력난 해소를 위한 고용관련 지원이 없다는 점을 들 수 있다. <그림 7> 부문별 감면규모 (단위: 억 원) 자료: 행안부- 2010년 지방세 비과세감면액 결산보고 2. 정책적 유효성 본고에서는 중소기업 지원의 정책적 효과를 판단하기 위해 수혜기업들을 대상으로 설문조 사를 실시하였다. 설문조사는 2011년 12월 중 2주일 간 현대리서치연구소에서 전국 제조업 중소기업 512개를 대상으로 실시되었다. 보다 정확한 평가를 위해서는 서비스업 등 다른 산 업에 종사하는 중소기업도 조사대상에 포함되어야 하지만, 그 종류가 워낙 다양하여 조사절 차 상의 문제를 초래하여 대상에서 부득이하게 제외시켰다. 1) 표본의 성격 조사대상 기업의 특성을 간략히 살펴보면, 우선 10인 미만, 10~49인, 50~300인 미만으로 분류할 경우 10~49인 미만 기업이 41.8%로 가장 높은 비중을 차지하고 있다<표 5> 지역별 로는 수도권 기업의 비중이 34.8%로 가장 높았고, 그 다음으로 경상, 충청, 전라, 강원/제주
18 2012 지방세 발전포럼 소재의 기업 순으로 표본이 구성되었다. <표 5> 설문조사 표본 특성 상시종사자 수 소재지 구 분 빈도(업체) 비율(%) 전 체 512 100.0 10인 미만 205 40.0 10-50인 미만 214 41.8 50-300인 미만 93 18.2 수도권 178 34.8 충청 81 15.8 전라 72 14.1 경상 142 27.7 강원/제주 39 7.6 조사대상 기업 가운데에서는 전체 512개 기업의 18.8%인 96개 기업만이 지방세 감면을 받은 경험이 있는 것으로 나타났다<표 6>. 17) 기업규모를 기준으로 할 때 50~300인 미만 기 업의 35.5%가 감면을 받은 것으로 나타나 상대적으로 감면제도를 보다 잘 활용하고 있는 것 으로 나타났다. 감면혜택을 받은 기업의 비중은 기업규모가 작아질수록 급격히 낮아져 10~50인 미만 기업 가운데 18.7%만이 감면혜택을 받았고, 10인 미만 기업에서는 이보다 낮 은 11.2%만이 지방세 감면을 받은 것으로 조사되었다. 지역별로는 전라와 강원/제주 지역의 기업 가운데 감면혜택을 받은 기업의 비중이 25%대를 상회하여 타 지역에 비해 상대적으로 많은 혜택을 받은 것으로 나타났다. 반면 경상도 지역의 중소기업들이 상대적으로 지방세 감 면을 받지 않은 것으로 조사되었다. 상시 종사자 수 소재지 <표 6> 지방세 비과세 감면 적용 유무 (단위:%) 구 분 응답자 수 있다 없다 모르겠다 전 체 (512) 18.8 54.9 26.4 10인 미만 (205) 11.2 61.0 27.8 10-50인 미만 (214) 18.7 50.9 30.4 50-300인 미만 (93) 35.5 50.5 14.0 수도권 (178) 16.9 59.6 23.6 충청 (81) 21.0 53.1 25.9 전라 (72) 25.0 54.2 20.8 경상 (142) 14.8 50.0 35.2 강원/제주 (39) 25.6 56.4 17.9 17) 감면 유무를 모른다고 응답한 기업은 135개로서 26.4%를 차지하고 있으며, 그 이유로서 세무대 리인에 위탁하고 있기 때문인 것으로 응답한 기업이 108개인 것으로 나타났다.
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 19 감면을 받지 않은 가장 큰 이유는 제도에 대한 인식도 부족 때문인 것으로 나타났다<표 7>. 지방세 감면을 받은 경험이 없는 기업 281개 가운데 59.4%가 제도에 대해 잘 몰랐기 때 문인 것으로 응답했으며, 제도 자체가 도움이 안 된다고 응답한 기업의 비중도 13.2%를 차지 하였다. 복잡한 신청절차로 인해 감면을 받지 않았다고 응답한 기업의 비중은 6.8%였다. 기 업규모별로는 50인 이상 기업과 50인 미만 기업 사이에 제도에 대한 인지도 격차가 높은 것 으로 나타나, 기업규모가 작을수록 감면제도에 대한 인식이 부족했고, 지역별로는 전라, 경 상, 제주/강원 지역에서 감면제도에 대한 인식이 상대적으로 부족한 것으로 나타났다. 수도권 지역의 경우 신청절차의 복잡성을 이유로 감면신청을 하지 않았다고 한 기업의 비중이 타 지 역에 비해 매우 높았고, 강원/제주지역의 경우에는 제도자체가 도움이 안 된다는 이유로 감면 신청을 하지 않은 기업의 비중이 다른 지역에 비해 높았다. 상시 종사자 수 소재지 <표 7> 지방세 감면을 받은 적이 없는 이유 구 분 응답자 수 잘 모르기 때문에 신청절차 복잡해서 제도자체가 도움이 안 된다고 여겨져서 (단위:%) 기타 전 체 (281) 59.4 6.8 13.2 20.6 10인 미만 (125) 63.2 5.6 13.6 17.6 10-50인 미만 (109) 61.5 7.3 10.1 21.1 50-300인 미만 (47) 44.7 8.5 19.1 27.7 수도권 (106) 53.8 10.4 10.4 25.5 충청 (43) 53.5 4.7 11.6 30.2 전라 (39) 69.2 2.6 12.8 15.4 경상 (71) 63.4 7.0 15.5 14.1 강원/제주 (22) 68.2 0.0 22.7 9.1 2) 설문조사 결과 감면 경험이 있는 96개 기업 가운데 50%가 감면제도로 인해 창업동기가 제고되었다고 응 답하여, 지방세 감면이 창업활성화에 긍정적 효과를 미치는 것으로 나타났다<표 8>. 기업규 모별로는 50인 이상 기업 가운데 63.6%가 지방세 감면이 창업동기를 고취하는데 도움이 되 었다고 평가한 반면, 50인 미만 기업들은 긍정적으로 평가한 기업의 비중이 40%를 조금 상 회하여 기업규모에 따라 큰 차이를 보였다. 지역별로는 강원/제주 지역 소재 기업의 80%가 창업지원을 긍정적으로 평가했으며, 경상 지역에서도 61.9%가 지방세 감면이 창업에 도움이 되었다고 응답하였다. 그러나 수도권 지역에서의 지방세 감면에 대한 평가는 그다지 높지 않 은 것으로 나타났다. 이는 수도권 지역에서의 창업이 여러 규제들로 인해 상대적으로 어려워 지방세 감면을 받는 경우가 낮기 때문인 것으로 풀이된다.
20 2012 지방세 발전포럼 상시 종사자 수 소재지 <표 8> 창업동기에 대한 영향 (단위: %) 구 분 그렇지 않다 보통 그렇다 해당없음 100점 평균 전 체 18.8 24.0 50.0 7.3 60.7 10인 미만 21.7 26.1 43.5 8.7 58.3 10-50인 미만 27.5 25.0 42.5 5.0 54.6 50-300인 미만 6.1 21.2 63.6 9.1 70.0 수도권 26.7 26.7 36.7 10.0 53.7 충청 17.6 47.1 35.3 0.0 54.4 전라 16.7 16.7 55.6 11.1 65.6 경상 14.3 19.0 61.9 4.8 63.8 강원/제주 10.0 0.0 80.0 10.0 77.8 지방세 감면은 연구 및 인력개발 투자 동기를 제고하는 데도 긍정적인 효과를 보이는 것으 로 나타났다<표 9> 조사대상 기업 가운데 40.6%가 지방세 감면으로 인해 연구 및 인력개발 분야 투자 동기가 제고되었다고 응답하였다. 반면 동 제도에 대해 부정적으로 평가한 기업의 비중도 35.4%를 기록하여 18.8%만이 부정적 평가를 내린 창업지원과 다소 상이한 모습을 보였다. 기업규모별로는 50인 이상 기업의 긍정적 평가가 51.5%로 가장 높았다. 지역별로는 긍정적 평가를 내린 기업의 비중이 강원/제주가 60%로 가장 높았고, 충청 지역도 58.8%가 지방세 감면으로 인해 연구 및 인력개발 동기가 제고되었다고 대답하였다. 반대로 10인 미만 기업의 경우 39.1%가 부정적으로 평가하였고, 수도권과 경상 지역에서 부정적으로 평가한 기업의 비중이 높은 것으로 나타났다. 상시 종사자 수 소재지 <표 9> 연구 및 인력개발 분야 투자에 대한 영향 (단위: %) 구 분 그렇지 않다 보통 그렇다 해당없음 100점 평균 전 체 35.4 17.7 40.6 6.3 51.4 10인 미만 39.1 17.4 26.1 17.4 43.4 10-50인 미만 37.5 17.5 40.0 5.0 49.3 50-300인 미만 30.3 18.2 51.5 0.0 58.3 수도권 50.0 23.3 23.3 3.3 41.4 충청 11.8 23.5 58.8 5.9 65.6 전라 22.2 11.1 55.6 11.1 59.4 경상 52.4 9.5 28.6 9.5 43.4 강원/제주 20.0 20.0 60.0 0.0 60.0 고용과 관련해서는 조사대상 기업 중 27.1%만이 지방세 감면으로 고용확대를 고려해 본 적이 있다고 대답한 반면, 50%가 지방세 감면이 고용확대와 관련하여 영향을 미치지 않았다
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 21 고 응답하여 지방세 감면의 고용창출 효과가 그리 높지 않은 것으로 조사되었다<표 10>. 규 모별로는 50~300인 미만, 지역별로는 전라지역에서 지방세 감면의 고용확대 효과가 가장 큰 것으로 평가되었다. 50~300인 미만 기업 중 33.3%가 지방세 감면의 고용확대 효과를 긍정적 으로 평가했으나, 이 들 기업 중 부정적 평가를 한 기업도 51.5%에 이르렀다. 지역별로는 전 라지역의 기업 가운데 44.4%가 동 제도에 대하여 긍정적으로 평가하여 가장 높은 수준을 기 록했고, 다음으로 경상지역도 33.3%가 지방세 감면의 고용확대 효과에 대하여 긍정적으로 평가하였다. 부정적으로 평가한 기업의 비중은 규모별로는 10인 미만, 지역별로는 경상 지역 에서 가장 높은 것으로 나타났다. 상시 종사자 수 소재지 <표 10> 고용확대에 대한 영향 (단위: %) 구 분 그렇지 않다 보통 그렇다 해당없음 100점 평균 전 체 50.0 16.7 27.1 6.3 42.5 10인 미만 60.9 13.0 17.4 8.7 34.5 10-50인 미만 42.5 22.5 27.5 7.5 43.9 50-300인 미만 51.5 12.1 33.3 3.0 46.1 수도권 53.3 16.7 20.0 10.0 38.9 충청 47.1 29.4 17.6 5.9 39.1 전라 33.3 16.7 44.4 5.6 52.9 경상 57.1 9.5 33.3 0.0 44.0 강원/제주 60.0 10.0 20.0 10.0 36.1 지방세 감면은 구조조정 관련 비용절감에 도움이 되는 것으로 나타났다<표 11>. 조사대상 기업 중 42.7%가 지방세 감면으로 구조조정 비용이 감소했다고 응답하였고, 비용감소 효과 가 없다고 응답한 기업의 비중은 33.3%로 나타났다. 규모별로는 10인 미만 기업 중 47.8%가 구조조정과 관련된 지방세 감면제도에 대하여 긍정적으로 평가하여 가장 높은 수준을 기록했 다. 주목할 점은 다른 분야와 달리 구조조정 부문에서는 기업규모가 커질수록 정책효과에 대 한 체감지수가 낮은 것으로 나타났다는 점이다. 지역별로는 수도권을 제외한 모든 지역에서 지방세 감면이 구조조정 비용절감에 유효한 것으로 평가되었다. 지방세 감면의 지방이전 유인 효과는 매우 약한 것으로 나타났다<표 12>. 조사대상 기업 중 14.6%만이 지방세 감면으로 지방이전에 대한 유인이 생겼다고 응답한 반면, 46.9%가 부 정적인 평가를 한 것으로 조사되었다. 규모별로는 10~50인 미만 기업의 17.5%가 지방세 감 면이 지방 이전의 유인이 된다고 응답했으며, 지방세 감면의 정책효과는 10인 미만 기업에서 가장 낮은 것으로 나타났다. 지역별로는 전라 지역을 제외한 모든 지역에서 부정적 평가를 내린 기업의 비중이 압도적으로 높은 것으로 나타났는데, 지방이전 관련 지방세 감면제도에
22 2012 지방세 발전포럼 대하여 가장 부정적인 평가를 내린 지역은 수도권 중소기업인 것으로 조사되었다. 이는 수도 권과 비수도권 지역에 대한 기업의 선호도 차이에 기인한 것으로 보인다. 상시 종사자 수 소재지 <표 11> 기업구조조정 관련 비용 절감에 대한 영향 (단위: %) 구 분 그렇지 않다 보통 그렇다 해당없음 100점 평균 전 체 33.3 20.8 42.7 3.1 52.7 10인 미만 26.1 21.7 47.8 4.3 56.8 10-50인 미만 30.0 22.5 42.5 5.0 52.0 50-300인 미만 42.4 18.2 39.4 0.0 50.8 수도권 46.7 23.3 23.3 6.7 42.0 충청 17.6 29.4 52.9 0.0 60.3 전라 27.8 22.2 50.0 0.0 56.9 경상 38.1 9.5 52.4 0.0 53.6 강원/제주 20.0 20.0 50.0 10.0 61.1 상시 종사자 수 소재지 <표 12> 지방 이전에 대한 유인 (단위: %) 구 분 그렇지 않다 보통 그렇다 해당없음 100점 평균 전 체 46.9 22.9 14.6 15.6 34.3 10인 미만 39.1 39.1 8.7 13.0 37.5 10-50인 미만 47.5 17.5 17.5 17.5 31.8 50-300인 미만 51.5 18.2 15.2 15.2 34.8 수도권 53.3 23.3 13.3 10.0 32.4 충청 47.1 29.4 11.8 11.8 35.0 전라 38.9 16.7 22.2 22.2 33.9 경상 42.9 28.6 14.3 14.3 38.9 강원/제주 50.0 10.0 10.0 30.0 28.6 지방세 감면은 중소기업의 매출액 증대에는 큰 영향을 주지 않는 것으로 조사되었다<표 13>. 지방세 감면 지원이 매출액 증가에 도움이 되었다고 응답한 기업의 비중은 20.8%로 이 부문의 정책효과는 매우 약한 것으로 나타났다. 또한 조사대상 기업의 과반수(51%)가 지방세 감면이 매출액 증대에 도움이 되지 않았다고 응답하였다. 규모별로는 10~50인 미만 기업 가 운데 22.5%가 지방세 감면으로 매출액이 증가했다고 대답하였고, 50인 이상 기업에서도 이 와 비슷한 21.2%가 긍정적인 평가를 내렸다. 지역별로는 전라와 강원/제주 지역 기업의 30% 이상이 매출액 증가에 도움이 되었다고 응답한 반면, 충청 지역에서는 그렇다고 대답한 기업 이 한 군데도 없는 것으로 조사되었다.
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 23 상시 종사자 수 소재지 <표 13> 지방세 감면의 매출액 증가효과 (단위: %) 구 분 종합 그렇지 않다 보통 그렇다 100점 평균 전 체 51.0 28.1 20.8 39.8 10인 미만 47.8 34.8 17.4 39.1 10-50인 미만 55.0 22.5 22.5 38.1 50-300인 미만 48.5 30.3 21.2 42.4 수도권 56.7 23.3 20.0 37.5 충청 58.8 41.2 0.0 30.9 전라 38.9 27.8 33.3 45.8 경상 52.4 23.8 23.8 40.5 강원/제주 40.0 30.0 30.0 50.0 반면 매출액에 비하여 영업이익 개선에는 다소 도움이 되는 것으로 나타났다<표 14>. 조 사대상 기업의 31.3%가 지방세 감면제도로 인해 영업이익이 개선되었다고 응답하였고, 그렇 지 않다고 응답한 기업의 비중은 이보다 조금 많은 33.3%로 나타났다. 규모별로 봤을 때, 지 방세 감면으로 영업이익이 개선된 기업의 비중은 50~300인 미만 기업이 36.4%로 가장 높았 고, 10인 미만 기업에서도 30.4%를 기록하였다. 지역별로는 강원/제주지역 기업의 50%가 영 업이익이 개선되었다고 응답하여 다른 지역에 비해 정책효과가 매우 높은 것으로 나타났다. 반면 충청지역의 경우 긍정적으로 평가한 기업의 비중이 23.5%로 나타나 조사대상 지역 중 가장 낮은 수준을 기록하였다. 한편 부정적 평가를 내린 기업의 비중이 가장 높은 지역은 수 도권으로 나타났는데, 동 지역의 중소기업 가운데 36.7%가 지방세 감면이 영업이익 개선에 도움이 되지 않았다고 응답하였다. 상시 종사자 수 소재지 <표 14> 지방세 감면의 영업이익 개선효과 (단위: %) 구 분 종합 그렇지 않다 보통 그렇다 100점 평균 전 체 33.3 35.4 31.3 47.1 10인 미만 34.8 34.8 30.4 46.7 10-50인 미만 42.5 30.0 27.5 43.1 50-300인 미만 21.2 42.4 36.4 52.3 수도권 36.7 33.3 30.0 45.8 충청 35.3 41.2 23.5 45.6 전라 33.3 38.9 27.8 44.4 경상 33.3 33.3 33.3 48.8 강원/제주 20.0 30.0 50.0 55.0
24 2012 지방세 발전포럼 전체적으로 평가할 때, 중소기업 지원을 위한 지방세 감면제도 자체에 대해서는 만족도가 상대적으로 높은 것으로 나타났다<표 15>. 감면혜택을 받은 기업 가운데 47.9%가 동 제도에 대해 만족한다고 응답하였고, 그렇지 않다고 응답한 기업의 비중은 11.5%에 그쳤다. 규모별 로는 10인 이상 기업의 만족도가 높은 반면 10인 미만 영세소기업의 만족도는 30%대에 그 쳐 상대적으로 매우 낮은 수준을 기록하였다. 지역별로는 전라와 강원/제주 지역에서의 만족 도가 60%대로 가장 높은 반면에 수도권 지역 기업의 경우 36.7%에 그쳐 만족도가 상대적으 로 매우 낮은 수준인 것으로 나타났다. 상시 종사자 수 소재지 <표 15> 지방세 비과세감면제도에 대한 전반적 평가 (단위: %) 구 분 종합 만족 않는다 보통 만족 한다 100점 평균 전 체 11.5 40.6. 47.9 47.1 10인 미만 17.4 47.8 34.8 46.7 10-50인 미만 7.5 40.0 52.5 43.1 50-300인 미만 12.1 36.4 51.5 52.3 수도권 20.0 43.3 36.7 45.8 충청 11.8 47.1 41.2 45.6 전라 11.1 27.8 61.1 44.4 경상 0.0 47.6 52.4 48.8 강원/제주 10.0 30.0 60.0 55.0 지방세 지원의 확대가 필요한 부문에 대한 설문조사에서는 기업분류상의 감면에 대한 정 책 수요가 전체의 43.8%를 차지하여 가장 높은 것으로 나타났다(표 16). 기업분류상의 감면 이란 투자나 고용확대와 같은 특정 경제행위를 수반하지 않고 중소기업이라면 누구나 세제혜 택을 받을 수 있도록 하는 제도를 의미하는 바, 이에 대한 높은 정책수요는 중소기업의 세부 담에 대한 인식을 반영하는 것으로 해석할 수 있다. 그러나 정책수요를 기업규모별로 세분해 보면 다소 상이한 결과가 나타나는 것으로 조사되었다. 50~300인 미만 기업의 경우 연구 및 인력개발 분야의 지방세 감면지원 확대를 가장 선호하는 것으로 나타났고, 기업구조조정과 사업지/공장 이전과 관련된 지원의 확대는 거의 필요하지 않은 것으로 조사되었다. 지역별로 는 전라도 지역의 경우 다른 지역과 달리 기업분류상의 중소기업 비과세 감면보다 연구 및 인력개발 분야의 지원을 확대를 희망하는 것으로 나타났다.
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 25 상시 종사자 수 소재지 구 분 <표 16> 지방세 감면 확대가 필요한 분야 창업분야 기업 분류상의 중소기업 비과세/감면 연구 및 인력개발 분야 고용지원 분야 기업 구조조정 분야 사업지/ 공장 이전분야 전 체 5.2 43.8 19.8 16.7 2.1 8.3 4.2 10인 미만 8.7 52.2 8.7 13.0 4.3 4.3 8.7 10-50인 미만 5.0 52.5 17.5 10.0 0.0 10.0 5.0 50-300인 미만 3.0 27.3 30.3 27.3 3.0 9.1 0.0 수도권 3.3 36.7 26.7 16.7 3.3 6.7 6.7 충청 0.0 52.9 11.8 17.6 0.0 5.9 11.8 전라 11.1 27.8 38.9 11.1 5.6 5.6 0.0 경상 9.5 57.1 0.0 19.0 0.0 14.3 0.0 강원/제주 0.0 50.0 20.0 20.0 0.0 10.0 0.0 기타 지금까지의 조사결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 지방세 감면제도에 대한 인식도가 매 우 낮다. 조사대상 기업 가운데 18.8%만이 지방세 비과세 감면을 받았으며, 지원을 받은 경 험이 없는 기업 가운데 59.4%가 제도에 대해 잘 모른다고 응답했으며 제도자체가 도움 안 된다는 응답도 13.2%로 나타났다. 정책효과가 가장 큰 부문은 창업 부문이며, 고용확대와 지 방 이전 부문은 정책효과가 매우 낮은 것으로 나타났다. 구체적으로 긍정적인 평가가 높았던 분야는 창업(50%), 구조조정(42.7%), 연구 및 인력개발 투자(40.6%), 고용확대(27.1%), 지방 이전(14.6%) 등의 순이었다. 보다 확대되었으면 하는 분야는 기업분류상의 중소기업 비과세/ 감면(43.8%), 연구 및 인력개발분야(19.8%), 고용지원 분야(16.7%), 사업지/공장 이전분야 (8.3%), 창업분야(5.2%), 구조조정 분야(2.1%)의 순으로 나타났다. 단 우선순위는 기업규모 별로 차이를 보여 50인 이상 기업은 연구 및 인력개발 지원의 확대를 가장 선호하는 반면 50 인 미만 기업은 기업분류상의 비과세/감면을 가장 바라고 있는 것으로 나타났다. 지역별로는 전 분야에 걸쳐 강원/제주, 전라, 충청 지역에서, 규모별로는 기업규모가 클수록 정책효과가 상대적으로 높은 것으로 나타났다. 한편, 수혜기업 중 매출액 증가와 영업이익 개선에 도움이 되었다고 응답한 기업의 비중은 각각 20.8%, 31.3%에 그쳐 지방세 감면이 실질적인 수익성 개선에는 큰 영향을 미치지 않는 것으로 평가된다. 3. 지방재정에 대한 효과 지방세의 비과세 감면 비율이 국세의 그것을 상회하면서 과도한 비과세 감면으로 인한 지 방재정의 악화와 불균형 심화에 대한 우려가 제기되고 있다. 그럼에도 불구하고 지방세 비과 세 감면이 지방재정의 불균형에 미치는 영향을 분석한 연구는 그리 많지 않다. 예외적으로
26 2012 지방세 발전포럼 이삼주(1998)와 김종희(2008) 등이 통계지표를 이용하여 지방세 비과세 감면 총액과 여러 재정지표를 분석한 결과 전자가 후자의 불균형을 초래하고 있다는 실증적 증거를 제시한 바 있으나, 이 연구들은 각 변수의 총액을 대상으로 분석한 것이며, 자료의 미비로 기능별로 세 분한 분석은 시도하지 않고 있다. 본고에서는 Theil의 entrophy 지수와 지니계수를 이용하여 16개 광역시도의 지방세입, 비 과세 감면 총액, 중소기업 감면액의 불평등도를 계산하였다. entrophy 지수와 지니계수는 각 각 아래 식과 같이 계산된다. log, n은 지방자치단체의 수, 는 평균 지방세입, 비과세 감면액, 중소기업 감면액, 는 자치단 체 i의 지방세입, 비과세 감면액, 중소기업 감면액, 는 자치단체 j의 지방세입, 비과세 감면 액, 중소기업 감면액을 나타낸다. 두 지수의 숫자가 커질수록 불평등도가 높아짐을 의미하며, 비과세 감면액의 엔트로피 지수 및 지니계수가 지방세입의 그것보다 클 경우 전자가 후자의 불평등도를 심화하는 것으로 해석할 수 있다. 18) 이 들 지수를 통해 보았을 때, 2009~2010년 기간 지방세입으로 본 지방재정 불균형은 다 소 완화되고 있으며, 지방세 비과세 감면의 지방재정에 대한 부정적 영향도 줄어들고 있는 것으로 분석된다. 지니계수와 엔트로피 지수를 통해 볼 때, 지방세입과 비과세 감면액의 불 평등도는 2010년 들어 전년도에 비해 소폭 개선되는 추세를 보이고 있다<그림 8>. 2009년의 경우 비과세 감면의 불평등도가 지방세입보다 높아 지방재정 불균형을 악화시키는 것으로 나타났으나, 2010년 들어서는 비과세 감면의 불평등도가 지방세입의 불평등도보다 낮은 것 으로 나타나 상대적으로 비과세 감면이 지역적으로 고루 분포된 것으로 분석된다. 18) 김종희(2008).
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 27 <그림 8> 지방세입과 지방세 비과세 감면액 불평등도 추세 비교 <지니계수> <엔트로피 지수> 자료: 재정고, 각 시 도 지방세지출예산보고서 중소기업 부문 감면액의 불평등도 또한 완화되는 추세이며 지방재정 불균형에 미치는 영 향도 점차 감소하는 모습을 보이고 있다. 2009~2010년 사이 중소기업 부문 감면액의 불평등 도는 크게 개선되는 모습을 보이고 있다<그림 9>. 지니계수를 기준으로 볼 때, 2009년의 경 우 중소기업 부문 감면액의 불평등도가 지방세 비과세 감면 총액과 지방세입의 불평등도를 크게 상회하면서 두 부문의 지역 간 불균형을 심화시키는 주요 요인으로 작용한 것으로 보인 다. 그러나 2010년 들어 중소기업 부문 감면액의 불평등도가 개선되면서 지방재정 등에 대한 부정적 영향도 줄어든 것으로 나타났다. 반면 엔트로피 지수를 통해 볼 때 지니계수와 마찬 가지로 2010년 들어 불평등도가 줄어들긴 했으나 여전히 지방세입과 비과세 감면 총액의 불 평등도보다 높은 것으로 나타나 전자의 후자에 대한 부정적 영향이 지속되고 있는 것을 알 수 있다. 19) 19) 참고로 2009~2010년 기간 지방세지출예산보고서에 나타난 모든 기능별 조세지출에 대하여 지 니계수를 계산한 결과, 공공질서 및 안전, 보건, 수송 및 교통 등의 불평등도가 0.8이상으로 매 우 높은 것으로 나타났음
28 2012 지방세 발전포럼 <그림 9> 산업 중소기업 비과세 감면액 불평등도 추세 자료: 각 시 도 지방세지출예산보고서 재정자립도와 비교할 때 중소기업 1개당 감면액은 재정자립도가 높을수록 규모가 커 두 변수 간에 정비례 관계가 성립하고 있다<그림 10>. 관련 중소기업 통계가 존재하는 가장 최 근년도인 2009년을 기준으로 볼 때, 전체적으로 재정자립도가 높은 지역일수록 개별 중소기 업이 평균적으로 받는 지방세 감면액이 높은 것으로 나타났다. 중소기업 1개당 감면액이 가 장 많은 지역은 부산광역시로 평균 125만 원을 감면받았으며, 가장 적은 지역은 강원도로 14 만 원을 감면받았다. 부산광역시의 경우 다른 지역에 비해 재정자립도 대비 중소기업 1개당 감면규모가 매우 과다한 것으로 판단된다. 그러나 중소기업 감면총액은 재정자립도와 반비례 하는 모습을 보여 재정여건이 열악한 지역에서 감면이 더 많이 이루어졌음을 알 수 있다. 비 과세 감면이 재정여건에 합리적으로 반응한다면 올해 재정자립도가 낮은 지역일수록 내년 비과세 감면이 감소할 것으로 기대할 수 있다. 그런데 2009~2010년 기간 동안 전년도에 재 정자립도가 낮았던 지역일수록 지방세 징수액 대비 중소기업 감면 비중이 더욱 높은 것으로 나타났다.
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 29 <그림 10> 재정자립도 대비 감면 현황 비교 <중소기업 1개당 감면액 규모> <산업 중소기업 감면액 비중> (단위: %) (단위: %) 자료: 재정고; 각 시 도 지방세지출예산보고서; 중소기업청 주: 수평축은 각각 중소기업 1개당 감면액(2009)과 지방세 징수액 대비 중소기업 감 면액 비중(2010)과 이며 수직축은 재정자립도(2009)를 나타냄 4. 절차의 적정성 첫째, 객관적인 성과평가가 제대로 이루어지지 않고 있는 것으로 판단된다. 조세지출의 정 책적 타당성은 소기의 정책목표가 달성될 경우에 한해 인정되므로 객관성이 확보된 체계적인 성과평가가 필수적이라 할 수 있다. 그러나 관련 통계의 미비로 성과평가가 제대로 이루어지 지 않고 있어 세수 감소액 대비 정책 효과의 추정이 매우 어려운 상황이다. 지방세지출예산 보고서 제도가 정착되는 단계에 있으나 이는 국세의 경우와 같이 사전적 조치로서의 조세지 출예산제도와는 성격이 다르다. 또한 수혜기업의 지방세 관련 통계가 존재하지 않아 정책효 과를 구체적으로 추정해 낼 수 없다. 예를 들어 법인세, 소득세와 같은 국세의 경우 기업의 재무제표를 통해 감면사실을 확인할 수 있으나 지방세 감면 관련 기업통계는 얻을 수 없다. 둘째, 지방자치단체와 중소기업의 입장이 체계적으로 반영될 수 있는 경로가 미흡한 것으 로 판단된다. 최근 지방세 비과세 감면 관련 정책결정 과정에 지자체가 참여할 수 있는 여지 가 마련되었으나 지자체의 입장을 제대로 반영하는 데는 한계가 있는 것으로 평가받고 있다. 2011년 8월 신설된 지방재정법 제27조의 2에 따르면 지방재정부담심의위원회가 지방재정 부 담에 관한 사항 중 주요 안건을 다음 각 호의 지방재정 부담에 관한 사항 중 주요 안건을 심 의하도록 되어 있으나, 그러나 위원회에 대한 안건의 부의 여부가 중앙정부 소속인 행안부 장관의 재량사항으로 규정되어 있어 한계가 있다. 20) 또한 비과세 감면에 대한 성과평가에서 지방자치단체가 참여할 수 있는 여지가 없다. 주요 감면정책에 대한 성과평가는 중앙정부 차 원에서 이루어지고 있으며, 그 결과 그 결과 국가 전체의 관점에서는 이득이 되더라도 지방 자치단체의 입장에서 그렇지 못할 경우에 있어서 비과세 감면에 따른 비용을 전적으로 부담 20) 이세진(2011), p.59.
30 2012 지방세 발전포럼 하고 있는 지방자치단체의 입장이 제대로 반영되지 못하고 있다. 셋째, 중소기업의 정책수요가 투명하고 객관적으로 정책입안자에게 전달될 경로가 존재하 지 않는다. 앞서 본 바와 같이 정책효과는 지역이나 기업의 특성에 따라 다르게 나타나므로 정책결정 과정에서 정책수요자의 의견이 반영될 필요가 있다. 그러나 현 제도 하에서는 이러 한 의견을 종합적이고 객관적으로 수용할 수 있는 채널이 부재한 상황이다. 넷째, 일몰제도가 비효율적으로 이루어지고 있다. 현행법 상 2012년 12월 31일 종료되는 조항도 있으나 일몰기간이 명시되지 않은 조항도 상당수 존재하며, 중소기업 관련 지방세지 출의 만성화가 지속되고 있다. 조세지출이 만성화되면서 감면혜택이 기득권화될 경우 이로 인해 기업의 경제활동 동기가 바람직하지 않은 방향으로 왜곡될 우려가 있다. 일몰제도의 이 러한 문제점들은 기본적으로 일몰의 연장 여부를 결정할 수 있는 객관적인 기준 및 제도가 미비하기 때문다. 앞서 지적된 바와 같이 성과평가 제도의 미흡은 감면혜택이 계속 유지되도 록 하는 원인을 제공하고 있다. 또한 일몰주기가 획일적으로 규정되어 있어 중소기업이 필요 로 하는 정책의 다양성을 담보하지 못하고 있다. 현재 지방세 비과세 감면의 주기는 3년으로 규정되어 있는데, 장기적 관점에서 기업의 경영의사 결정이 이루어지고 이로 인해 정책의 성 격에 따라 정책효과가 나타나는 시기가 달라질 수 있음을 감안하여 일몰주기를 다변화하는 것이 필요하다. Ⅴ. 맺음말 지금까지의 분석결과를 종합해 보면, 현행 지방세 비과세 감면제도는 중소기업의 경영환경 개선에 일정 부문 기여하는 바가 있으나 중장기적으로 중소기업의 경쟁력을 높이는 데는 한 계가 있는 것으로 드러났다. 이는 재산과세 위주로 구성되어 있는 지방세가 지닌 특성에 기 인하는 것으로 판단된다. 따라서 지방자치단체가 중소기업 육성에 보다 효과적인 역할을 수 행하려면 지방세지출 보다는 재정지출을 통하여 정책을 펼쳐 나가는 것이 보다 바람직할 것 으로 보인다. 이 같은 맥락에서 기업구조조정 부문과 같이 정책적 유효성이 있는 분야에서의 지방세지출은 지속되어야 하겠으나 그렇지 않은 부문에서의 지방세지출은 과감히 폐지하거 나 축소하여야 할 것이다. 이를 통해 확보된 재원으로 재정지출 프로그램을 제공하는 것이 보다 효율적일 것으로 기대된다. 보다 구체적으로는 창업 및 산업입지 지원, 법인, 공장의 지 방이전, 산업인력 지원 등에서의 지방세지출은 축소될 필요가 있다. 설문조사 결과에 따르면 창업지원의 정책효과는 높은 편으로 분석되지만, 추가적인 지원 확대 필요성은 매우 낮은 것 으로 나타나고 있다. 한편 창업 활성화와 함께 창업의 질적 문제에 대한 우려의 목소리가 매
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 31 우 높아지고 있다. 우리나라의 비농림어업 자영업자 비율은 우리나라 1인당 국민소득에 비해 높은 수준이며, 지식에 기초하지 않은 자영업자 증가는 생산성 향상과 같은 성장잠재력 제고 에 기여하지 못하고 있으며, 기회형 혹은 혁신형 기업가의 비중이 주요 선진국에 비해 낮다 는 점을 염두에 둘 필요가 있다. 21) 벤처기업 활성화에 취지를 두고 있는 산업입지 지원의 경 우 고부가가치 기업의 비중이 감소 추세에 있음을 감안할 때 유지될 필요는 있다. 그러나 그 러나 지역 차원에서는 테크노파크에 대한 지원이 많아 국토균형개발의 성격을 일부 띠고 있 는 것으로 판단된다. 따라서 창업과 산업입지 지원을 위한 지방세 감면은 혁신형 기업 내지 고부가가치 기업에 한해서만 적용되도록 할 필요가 있다. 법인, 공장의 지방이전은 국토균형 개발이 주된 목적이며 중소기업 경쟁력 제고와 직접적인 관련이 없다. 또한 산업인력 부문의 지원은 사회복지가 목적이며 이름이 암시하는 바와는 달리 중소기업의 인력난 해소와는 정책 적 연관성이 없다. 따라서 이 부분에 대한 지방세 지출의 축소가 필요한 것으로 판단된다. 단 감면의 축소 폭은 지역 특성을 고려하여 유연하게 이루어져야 할 것이다. 감면의 축소는 세 금인상과 같은 효과를 가져오므로 경제활동 위축으로 이어질 수 있음을 감안해야 한다. 따라 서 지역의 경제기반 약화로 이어질 수 있는 일괄적 축소보다는 각 지역의 기업 환경 및 특수 성 등을 고려한 단계적 축소가 바람직할 것으로 보인다. 한편, 유효한 정책효과를 보이는 부문에 대해서는 조세지원을 계속할 필요가 있다. 중소기 업의 조세지원에 대한 정책수요는 매우 높은 편이다. 가령 대한상의(2012)에 따르면, 재정건 전성 제고를 위해 비과세 감면을 축소해야 한다고 응답한 중소기업은 4%에 지나지 않을 정 도로 조세지원은 중요한 정책적 위치를 차지하고 있다. 따라서 정책수요가 존재하고 효과가 있는 것으로 판단되는 분야의 지원은 계속 해 나갈 필요가 있다. 이와 관련하여 중소기업 지 원기관 지원이나 신용보증 지원은 각각 신용질서 확립과 중소기업중앙회에 대한 지원 등 인 프라적인 성격을 띠므로 유지되는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 기업구조조정과 시장정비 지원은 중소기업 생태계 개선 차원에서 더욱 활성화될 필요가 있다. 앞장에서 본 바와 같이 영세한 중소기업이 지나치게 많아 과당경쟁의 원인이 되고 있으며 이로 인해 중소기업 영세 화가 더욱 심화되고 있다. 따라서 이 부문의 지방세 지출을 확대하여 원활한 구조조정을 통 한 규모의 경제가 가능하도록 제도적 환경을 마련할 필요가 있다. 시장정비 지원 또한 소상 공인의 생산성 향상과 서비스산업의 국제경쟁력 강화 차원에서 계속 되어야 할 것으로 판단 된다. 외국인투자, 산업기술 및 연구개발 지원, 중소기업협동화 사업 등도 확대될 필요가 있 다. 기술투자는 중소기업의 성장잠재력 및 경쟁력 제고를 위해 필수적인 과제라고 할 수 있 다. 외국인투자 관련 지원 확대는 해외 선진기술의 국내이식을 보다 수월하게 할 수 있을 것 으로 기대된다. 또한 중소기업협동화 사업의 지원을 확대하여 국내 중소기업이 애로사항으로 지적하고 있는 판로확보에 도움이 되도록 할 필요가 있다. 21) 김원규(2011)
32 2012 지방세 발전포럼 지방세지출이 계속되는 부문에 있어서는 보다 엄밀한 성과평가가 병행될 필요가 있다. 일반 적으로 재정지출이 투자나 소비와 같은 경제주체의 행위에 직접적으로 영향을 미치는 데 반해 조세지출은 세율 인하 및 감면 등의 인센티브 구조 변화를 통해 행위 변화를 유도하여 원하는 정책목적을 달성하고자 하는 것이므로 재정지출에 비해 정책효과를 추정해내기 어렵다. 더불 어 조세지출에 대한 결정은 정치적 고려로 결정되는 경우가 많아 불투명성이 수반되며 때로는 정경유착의 수단으로 전락할 될 가능성이 있다. 이와 같은 부작용을 해소하기 위해서는 지원 을 받은 기업에 대하여 엄밀한 성과평가가 이루어져야 하며 같은 기업이 장기간 지원을 받을 수 없도록 제도적인 장치를 마련할 필요가 있다. 이와 관련하여 수혜기업의 재무정보를 의무 적으로 정책당국에 제공하도록 하여 객관적인 검증이 가능토록 해야 할 것이다. 중소기업은 우리 경제에서 매우 중요한 역할을 수행하고 있다. 따라서 중소기업 정책의 방 향 설정은 수많은 이익집단의 이해관계가 걸려 있는 매우 민감한 사안이다. 지금까지 정부의 중소기업 정책은 시혜성과 성장성 사이에서 혼란을 겪어 왔다. 중소기업은 업종별, 규모별, 지역별 매우 다양한 형태를 띠고 있어 모두를 만족시킬 수 있는 정책을 도출해 내기가 매우 어렵다는 점에서 정책당국의 고충은 이해할 만하다. 그러나 우리 경제의 건전한 발전을 위해 중소기업 정책 관련 대원칙을 천명할 필요가 있다. 중소기업을 크게 나누면 사회안정 측면에 서 보호해 주어야 할 기업이 있고, 경제체질 강화 측면에서 육성시켜야 할 기업이 있다. 이에 따라 중소기업 정책도 차별화되어 시행되어야 할 것이다. 지방자치단체는 이러한 구도 하에 서 어떠한 역할을 수행할 것인지 고심해야 한다. 시혜성 지원은 일종의 소득재분배 정책으로 볼 수 있는데 이는 전통적으로 중앙정부의 역할이라 할 수 있다. 그렇다면 지방자치단체는 지역경제 활성화 차원에서 중소기업의 경쟁력 향상을 위한 정책에 집중할 필요가 있다. 참고문헌 국회예산정책처(2009), 중소기업 지원정책: 예산과 입법과제 권선주(2011), 한국 중소기업 조세지원의 정책효과와 경제적 당위성에 관한 연구, 한국산업경제학회, 산업경제연구, 제24권 제1호, p.485-512. 권선주 이천우(2006), 중소기업 지원정책의 효과분석 - 기업미시자료를 중심으로, 산업경제연구 제19 권 제6호, p.2571~2590. 김원규(2011), 지식, 기업가정신, 경제성장 간의 관계분석, KIET 산업경제, 산업연구원, p.52~61. 김종희(2008), 지방세 비과세 감면과 지방재정 균등화와의 관계 분석, 지방행정연구 제22권 제3호(통 권 74호), p.231~253. 김주훈(1996), 기업간 분업의 효율성 증진과 중견기업의 역할, KDI 정책연구, 제18권 제2호, KDI, p.63~116. 김필헌(2009a), 조세특례제한법 상에서의 중소기업 지원제도와 개선방향, 한국경제연구원
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34 2012 지방세 발전포럼 부 록 <부표 1> 중소기업 지원 관련 지방세 감면조항(2010년 기준) 기업의 신용보증 지원을 위한 감면 - 신용보증기금의 신용보증 및 기술신용보증기금의 기술신용보증 업무용 부동산에 대하여 취득 등록세 50% 감면 (지방세법 279) - 지역신용보증재단에 대하여 주민 지방소득세 면제, 법인등기 등록세 면제, 신용보증 업무용 부동산 등 취득 등록 도시계획 공동시설세 면제, 재산세 50% 감면(조례) 중소기업 창업 지원을 위한 감면 - 창업중소기업 및 창업벤처중소기업의 법인설립 등기 등록세 면제, 2년간 사업용 부동산 취득 등록세 면제, 5년간 재산세 50% 감면(조특법 1193, 1203, 121) - 창업보육센터 입주기업에 대하여 취득 등록 재산세 대도시 중과 배제, 창업보육센터 사업자가 취득하는 부동산 취득 등록세 면제, 재산세 50% 감면(지방세법 28034) 중소기업 지원기관에 대한 과세특례 - 중소기업협동조합의 제품생산용 부동산 등 및 중소기업진흥공단의 유통시설용 부동산 등에 대하여 취득 등록세 50% 감면(지방세법 2802) - 중소기업협동조합 중앙회가 회원 등이 사용할 목적으로 신축한 건축물에 대하여 등록세 비과세(지방세법 127 15) - 중소기업종합지원센터의 업무용 부동산에 대하여 취득 등록 주민 재산 도시계획 공동시설 지방소득세 면제, 법인 등기 등록세 면제(조례) 중소기업 협동화사업 지원을 위한 감면 - 중소기업자에게 분양 임대 목적의 부동산에 대하여 취득 등록 재산세 50% 감면(지방세법 2801) - 협동화실천계획의 추진주체 및 참가업체가 협동화사업을 위하여 과밀억제권역 외에서 최초로 취득하는 부동산 에 대해 취득 등록세 면제, 재산세 5년간 50% 감면(조례) 산업기술 지원을 위한 과세특례 - 정부로부터 인 허가를 받거나 민법 외의 법률에 따라 설립된 기술진흥단체에 대하여 취득 등록 재산 도시계획세 면제(지방세법 2882) - 산학협력단의 업무용 부동산에 대하여 취득 등록 재산 도시계획 공동시설세 면제, 주민세 비과세(지방세법 288 4, 17415) 연구 개발 지원을 위한 감면 - 기업부설연구소용 부동산에 대해 취득 등록 재산세 면제(지방세법 282) - 기업부설연구소 또는 연구개발전담부서를 설치하고 있는 기업이 연구 개발을 위하여 수입하는 자동차 취득세 면 제(지방세법 2845) - 시험분석 연구용 담배, 신제품 개발시험용 담배에 대하여 담배소비세 면제(지방세법 23216 7) 산업인력 등 지원을 위한 감면 - 한국산업안전공단의 산업안전교육용 등 부동산 및 한국산업인력공단의 근로자 평생학습지원용 부동산에 대해 취득 등록세 면제, 재산세 50% 감면(지방세법 2785) - 행자 지경부 장관이 협의하여 고시한 업종간의 법인합병에 대한 법인등기 및 양수재산에 관한 등기 등록세 면제 (지방세법 28314) 산업입지 지원을 위한 감면 - 벤처기업집적시설 산업기술단지 입주기업에 대해 취득 등록 재산세 대도시 중과 배제(지방세법 2803) - 아파트형 공장 설립자 및 입주기업에 대해 취득 등록세 면제, 5년간 재산세 50% 감면 등(조례) - 벤처기업육성촉진지구 내 벤처기업에 대해 취득 등록세 면제, 5년간 재산세 면제(조례) - (대구 경북) 우수향토기업의 공장용 부동산에 대해 취득 등록 재산세 50% 감면 - (서울 부산 대구 광주 대전 경기 평택 강원 충북 전북 경북 경남) 고용창출기업의 사업용 부동산에 대해 취득 등록 세 및 재산세 50% 감면 외국인투자 유치를 위한 감면 - 고도기술수반사업을 영위하거나, 외국인투자지역에 입주한 외국인투자기업 등에 대해 취득 등록세를 5년간 100%, 2년간 50% 감면(조특법 121의2) (조례로 15년 범위내 감면 확대 가능)
중소기업 육성을 위한 지방세 감면 방향 35 법인 공장의 지방이전에 대한 감면 - 본사를 지방으로 이전하는 법인 공장에 대해 법인등기 및 사업용 부동산 취득 등록세 면제, 재산세 5년간 100%, 3년간 50% 감면(지방세법 274 275, 조례) - 지방이전법인이 소유한 이전전 공장용 건축물의 부속토지에 대해 5년간 재산세 분리과세(조특법 63조의26) 시장정비사업에 대한 감면 - 시장정비사업용 부동산 취득 등록세 면제, 재산세 5년간 50% 감면(조례) - 상업기반시설 현대화사업 보조금 사업으로 취득하는 건축물에 대해 취득 등록세 면제(조례) 기업 구조조정 지원을 위한 감면 - 한국토지주택공사의 기업부채상환용 토지 재산세 50% 감면(지방세법 2898) - 기업 구조조정 지원을 위한 취득 등록세 면제(조특법 11913 7 10 11, 12012 6 9 10, 12067 8) - 개인기업의 현물출자에 의한 법인전환, 사업의 양 수도 방식에 의한 법인전환에 대하여 취득 등록세 면제(조특법 1194, 1205) 명목회사에 대한 감면 - 부동산투자회사 부동산집합투자기구 프로젝트금융투자회사가 취득하는 부동산 취득 등록세 50% 감면(조특법 119 6, 1204) - 투자회사 등의 설립등기 및 설립후 5년이내 자본 출자 증자 등기시 등록세 대도시 중과 배제(조특법 1197)